Hacia el Nuevo Modelo de

Contabilidad Aplicada al Sector

Público
La Contabilidad y el Proceso de Reorganización de las Finanzas Públicas

Analizar el actual proceso de convergencia de las normas contables brasileñas

con las normas internacionales de forma aislada, en particular en relación con la

contabilidad aplicada al sector público no es la mejor manera de explicar su

importancia a la sociedad. Este proceso debe ser visto en el espectro de la

evolución, de las estadísticas fiscales y de la contabilidad en el país, desde la

proclamación de la república.

En Brasil, al principio de la república, el entonces Ministro de Hacienda, Ruy

Barbosa, empieza el relato sobre la situación financiera del Gobierno Federal en

1890, afirmando que: «El desequilibrio entre ingresos y gastos es la enfermedad

crónica de nuestra existencia nacional». Desde ese momento hasta el presente,

muchos desafíos fueron enfrentados hasta que el país alcanzara el denominado

«Grado de Inversión».

Desde entonces, muchas crisis han sido experimentadas por la sociedad brasileña

y se adoptaron varias iniciativas, a veces en la dirección de mejores mecanismos

para financiar el gasto público, con impactos sobre la relación entre el gobierno y
la sociedad, y a veces promocionando mejorías en la estructura organizativa del

gobierno, con impactos en el funcionamiento interno del gobierno.

Las reformas Estructurales y las Crisis

En 1931, bajo el impacto de la crisis en la economía mundial, el gobierno brasileño

se encontraba en la contingencia de no tener como pagar integralmente sus

compromisos con los acreedores internacionales. Entonces comenzó un proceso

de reestructuración de la deuda, y luego las deficiencias de los instrumentos de la

gestión de gobierno se presentaron: era necesario llevar a cabo una auditoría para

plantear la legalidad de la cantidad de la deuda exigida por los acreedores, lo que

indica que el gobierno no tenía contabilidad y registros periódicos de la cantidad

de la deuda, o un sistema de gestión que propicie la transparencia en las cuentas

externas.

A principios de 1960, un nuevo período de crisis económica e institucional pone

una vez más de manifiesto la necesidad de mejorar la gestión de las finanzas del

país y de la Contabilidad. Elevado déficit público, inflación creciente, altas tasas de

interés exigieron la aplicación urgente de las propuestas que habían sido objeto de

debate. En este contexto, dos hechos importantes pueden citarse:

1. a) la promulgación de la Ley nº 4320/1964, de 17 de marzo de 1964, que

constituyó un hito en el ordenamiento de las finanzas públicas en Brasil,

 siendo tan importante que incluso hoy en día hay pocas reparaciones que

se pueden ver en su texto. Mediante la sistematización de las normas

generales del derecho financiero para la elaboración y control de los

presupuestos, de la gestión de tesorería y de las cuentas anuales federales,

estaduales, del Distrito Federal y de los municipios, esta ley ha mejorado de

manera significativa los conceptos de gestión presupuestaria y financiera

existentes hasta entonces y ha implementado el modelo contable que

prevalece hoy en día.

1. b) la promulgación de la Ley nº 4595/1964, que creó el Consejo Monetario

Nacional (CMN), como formulador de la política económica y el Banco

Central de Brasil (BACEN o BCB), como el organismo de ejecución y

fiscalización de estas políticas.

El comienzo de la década de 1970 se ha caracterizado como un período de alta

liquidez en los mercados financieros internacionales, lo que permitió un flujo

natural de los fondos a Brasil, el crecimiento del ahorro interno, asociado a la

captación del  ahorro externo, el aumento de las inversiones en infraestructura y

en la capacidad productiva del país. Ocurrió, entonces el tiempo del «milagro

brasileño». En el período 1970 a 1974, el crecimiento medio del PIB en Brasil fue

del 12% por año. En aspecto contable, un gran hito fue la publicación de la Ley nº

6404/1976, que establece el modelo de contabilidad de las empresas en Brasil.

 
A pesar de los resultados, el modelo no era sostenible a largo plazo, ya que

dependía principalmente del flujo de recursos propiciados por el creciente

endeudamiento. Después de la crisis petrolera, en 1979, y de la crisis del mercado

financiero internacional, en 1982, el interés externo se volvió demasiado alto,

mientras que el flujo de capital extranjero dejó de fluir a Brasil, que condució al

agotamiento total del modelo. En la primera mitad de la década de 1980, la

situación que se configuraba era de gran desorganización, habiendo una falta de

preparación de las instituciones de las finanzas públicas, desde la perspectiva de

los instrumentos a su disposición para la planificación, ejecución y control de sus

actividades y de la contabilidad como una herramienta de apoyo a las estadísticas

fiscales del país.

Se volvió relevante la adopción de mecanismos de registro y recolección de datos

para que se pueda obtener información mínimamente fiable con relación a las

finanzas públicas, lo que no era posible ante el conjunto de normas organizativas 

e instrumentales de registros hasta entonces existentes. El criterio, denominado

«Necesidad de Financiación del Sector Público – NFSP», requirió cambios

importantes en el sistema de contabilidad y de estadísticas fiscales del Banco

Central para supervisar, por medio de la contabilidad del Banco Central, los

cambios en los activos y pasivos financieros del sector público, incluidos los

federales, estaduales y municipales.

El aparejo del Banco Central también estuvo acompañado de importantes medidas

de reorganización de las finanzas públicas que, se han convertido en hitos de los

años 80:
 

1. a) la unificación presupuestaria: la Constitución de 1988 implementó en

el escenario nacional la unificación del presupuesto, integrando en una sola

pieza, los presupuestos fiscales, de la seguridad social y de las inversiones

de las empresas estatales;

1. b) La separación del Banco de Brasil, del Banco Central y del Tesoro

Nacional – la creación de la Secretaría del Tesoro Nacional permitió la

separación de las funciones del Banco de Brasil, del Banco Central y del

Tesoro Nacional. Desde ese momento las acciones fueron en el sentido de

que el Banco Central cuida de la política monetaria, el Tesoro Nacional de

la política fiscal (ingresos y gastos) y el Banco de Brasil pasa a ser un

banco comercial;

1. c) Establecimiento del Sistema Integrado de Administración Financiera

del Gobierno Federal – SIAFI – Para resolver los problemas con la falta de

un adecuado sistema de ejecución presupuestaria, financiera y contable,

como el desfase en los registros contables, la falta de información de

gestión, las inconsistencias de datos y baja confiabilidad de la información,

se ha introducido el Sistema Integrado de Administración Financiera del

Gobierno Federal – SIAFI, la integración en un sistema único de registros

de la ejecución presupuestaria, financiera y de la contabilidad;

 
 1. d) El ajuste fiscal de los estados y municipios – En la década de 1980,

las finanzas de la Unión se han deteriorado. Además de eso, se hizo la

refinanciación de diversas deudas de los estados y municipios con la Unión,

para reestructurar los plazos e intereses que incidían. Para que el

perfeccionamiento del marco institucional no quedara limitado al ámbito de

las finanzas del gobierno federal, se adoptaron iniciativas para la

modernización de la gestión fiscal de los estados y municipios;

1. e) Publicación de la Ley de Responsabilidad Fiscal – LRF – En mayo de

2000, se publicó la Ley Complementaria nº 101, que establece para toda la

Federación un importante conjunto de normas de control de las cuentas

públicas, por disponer sobre límites a la deuda, garantías, préstamos,

gastos que quedan por pagar y gastos con personal.

Así, la contabilidad bancaria apoya la reorganización de las finanzas del país,

especialmente en el ámbito federal, cuando da apoyo para que el Banco Central

pueda determinar la variación en la deuda neta de todas las entidades de la

federación, que es el principal parámetro para la evaluación de la sostenibilidad de

la política fiscal, desde que se implementó la metodología de cálculo de los

resultados primario y nominal. En la práctica, es a partir de este cálculo que se

comprueba si el país gastó más o menos de lo que gana, contribuyendo o no para

el aumento de la deuda pública.

 
En el sector público federal, en la base conceptual del SIAFI está la contabilidad y

la estructura del plan de cuentas único federal, como un instrumento de control de

la política fiscal, de ejecución presupuestaria y de control patrimonial. Las

informaciones generadas sobre la ejecución de los ingresos y gastos del gobierno

son oriundas de la contabilidad. El control de los gastos para el cumplimiento de

las metas fiscales se realiza en el sistema con la garantía de la integridad de los

saldos contables. Así, se puede decir que el país ha evolucionado a lo largo de los

años para la convergencia hacia mejores prácticas internacionales en las finanzas

y la transparencia.

El proceso de convergencia a las Normas Internacionales de Contabilidad

Según el escritor y filósofo alemán Goethe, el mejor gobierno es el que enseña al

pueblo a gobernarse a sí mismo. Es decir, uno que permita la transparencia en

sus acciones y medios que permitan a la sociedad opinar y participar en las

decisiones de gobierno. En este sentido, el país no puede dejar de buscar 

constantemente la mejoría de sus instituciones, con el objetivo de ampliar la

gobernabilidad sobre las cuentas públicas, y especialmente de favorecer  la

gobernabilidad de la sociedad en asuntos de gobierno, mediante la introducción de

mecanismos de transparencia y participación. Así, la contabilidad tiene un papel

importante en este contexto.

La aplicación de las normas internacionales contribuirá de manera significativa a la

mejora de las estadísticas fiscales del país, de los informes de la LRF y de los

estados financieros. En este sentido, la iniciativa del Consejo Federal de

Contabilidad – CFC en colaboración con la Secretaría del Tesoro Nacional – STN,

que es el organismo que publica las normas para la consolidación de las cuentas

públicas, de crear un comité para dirigir el proceso de convergencia con las

Normas Internacionales de Contabilidad Aplicada al Sector Público, se muestra

como un paso estratégico para el país.

El nuevo modelo recupera el objeto de la contabilidad como ciencia, que es el

patrimonio. La cultura contable que prevalece en el sector público es centrarse en

los aspectos del presupuesto, a expensas de control de los aspectos de

patrimonio. En resumen, se puede identificar que el nuevo modelo contable debe

proporcionar:

1. a) La inserción del país en las normas internacionales de

contabilidad, permitiendo que la parte de la sociedad organizada, los

líderes de opinión y los organismos internacionales puedan comparar los

estados financieros publicados por los países;

1. b) La introducción de un sistema de costes en el sector público, según

lo dispuesto en la LRF, puesto que el nuevo modelo también incluirá en el

sector público prácticas esenciales para la determinación de los costos de

los programas gubernamentales, tales como la depreciación y amortización

y el pleno reconocimiento de los activos y pasivos, a partir de la aplicación

de la base contable de devengo

 

1. c) La adopción del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2002

(MEFP). En la actualidad, las estadísticas fiscales siguen el manual de

1986 y evalúan la situación fiscal del país a partir de la evaluación del flujo

de ingresos y gastos del gobierno. El nuevo manual evalúa la situación

fiscal también a partir de los estados financieros y está alineado con la

visión del patrimonialista de la contabilidad. La convergencia de la

contabilidad del Brasil a las Normas Internacionales de Contabilidad

Aplicadas al Sector Público, proporcionará las condiciones para que las

estadísticas fiscales del sector público de Brasil evolucionen poco a poco,

sin sobresaltos, hacia la adopción del MEFP.

Por parte del Tesoro Nacional, el establecimiento de las normas de contabilidad

mejorará la consolidación de las cuentas públicas como exige el LRF.

Ahora es el momento de la contabilidad y se hace necesario y urgente que el país

camine hacia las buenas prácticas establecidas por las normas internacionales de

contabilidad, porque seguramente en el futuro esta será una marcada diferencia

entre los países. El sector privado, que inició el proceso con el apoyo del Banco

Central y de la Comisión de Valores (CVM), ha consolidado esta victoria al final de

2007 y de 2008, cuando el Presidente firmó la Ley nº 11638/2007 y editó el MP nº

449/2008.

 
El sector público ya ha iniciado el proceso con la edición de las Normas Brasileñas

de Contabilidad Aplicadas al Sector Público y la inserción en la zona pública de la

comisión de Convergencia Brasil. Otro paso importante fue dado con la

publicación de la Ordenanza del Ministerio de Hacienda nº 184/2008, que

establece las directrices para la convergencia con las normas internacionales, que

se apoyará en la traducción de las normas para el portugués, lo que ocurrirá a

finales de 2010.

Por lo tanto, ahora el país comienza a construir un nuevo futuro!