CARTILLA SEMANA 1

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA CONTRATACION ESTATAL-

PRESUPUESTO PÚBLICO APLICADO A LA CONTRATACIÓN DEL ESTADO

Antecedentes del régimen de contratación estatal vigente

La contratación pública se define como:

La actividad a través de la cual grandes cantidades de recursos públicos son utilizados por
entidades de esa misma naturaleza para comprar y adquirir bienes y servicios del sector
privado. Cuando a esta actividad se le incorpora el uso de tecnologías de la información y la
comunicación se genera el concepto de contratación pública electrónica, en inglés e-
government procurement que a su vez tiene como sigla e GP.

En este último aspecto, el Estado, desde su agenda de conectividad, ha formulado acciones

para hacer más ágil y transparente la contratación estatal y, de esta manera, evitar la
tramitomanía en documentos y ejercicios propios de la actividad, mediante la utilización de
las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC). Por esta razón en consecuencia, se
está implementando el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP). Esta
actividad:

Tiene como fin general el de cumplir los postulados del Estado Social de Derecho, cuya
naturaleza es prestar servicios a los asociados y garantizar el bienestar de la comunidad. En
sentido particular, los contratos estatales tienen como finalidad suplir la necesidad específica,
por consiguiente, la administración debe contar con los elementos de juicio necesarios para
establecer la mejor forma de atender dicho propósito.

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 En concordancia, para la contratación pública, en cualquier contexto, es necesario contemplar
y cumplir con la legislación y las normas establecidas para la legitimidad contractual. Para
ello se dispone, como umbral normativo, de la CPC y su articulado, derivado en códigos,
leyes y decretos reglamentarios. Esto apunta al objetivo de obtener una eficiente gestión de
los recursos públicos a partir de los principios establecidos en el Estatuto General para la
Contratación de la Administración Pública. Este último se creó, precisamente, para salir del
atraso, en esta materia, y garantizar la ejecución acertada del presupuesto asignado. De esa
manera, tanto contratantes como contratistas deben investir su proceder de pulcritud y lealtad,
en aras de combatir la creciente corrupción, los intereses particulares, los procedimientos
irregulares y la negligencia e ineficiencia administrativas. La consecución de este fin,
tratándose de proyectos sociales en alimentación y nutrición, requiere contar con suficientes
conocimientos legales, permeados de un ingrediente altamente humanitario, los cuales, al ser
puestos al servicio de la comunidad, indudablemente contribuirán a la salvaguarda del interés
general y la justicia social.11 Ahora bien, entrando en el tema de los antecedentes de la ley
80 de 1993, el Estado, a través del Congreso Nacional, expidió el Estatuto de Contratación –
función delegada a través del artículo 250 de la CPC– para asegurar la moralidad, eficacia y
responsabilidad –principios mencionados en el artículo 209 de la Carta Política– de la
contratación de la administración pública. En consecuenciaPor consiguiente, sancionó la ley
222 de 1983 (febrero 2), en la cual institucionalizó, en catorce (14) títulos, el proceso para la
consecución de bienes y servicios a partir de la licitación. Este estatuto fue criticado por:

El cúmulo de disposiciones allí contenidas y la precaria celeridad; excesivos controles

establecidos para determinados contratos, los que generaron parálisis administrativa, con la
consecuente desatención del servicio público y de las necesidades básicas de la comunidad.
Entre los formalismos administrativos se encontraba la revisión de determinados contratos
por parte del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos, la aprobación del
Ministro o Jefe del Departamento Administrativo correspondiente cuando se trataba de los

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 contratos de los establecimientos públicos nacionales que excedían de una determinada
cuantía, y la obtención de concepto favorable del Consejo de Ministros, que por su carácter
de previo y obligatorio, extensivo a las entidades descentralizadas de los distintos entes
territoriales llegó a impedir no sólo el perfeccionamiento sino su ejecución, especialmente en
el contrato de obra pública.

En resumen, las trabas de esta norma se caracterizaron por: - Exceso de reglamentación,

controles, revisiones y autorizaciones. - Múltiples regímenes contractuales. En cuanto al
exceso de reglamentación, esta ley incrementó los trámites, requisitos y procedimientos en
la presentación de ofertas y legalizaciones correspondientes, que no eran propiamente del
ámbito legal. Por otra parte, se obstaculizaban los mecanismos de actualización de cuantías
contratadas, lo cual retardaba la celebración de contratos. Dichas situaciones llevaron a
incumplir la oportunidad (conveniencia de tiempo y lugar) como fin en la contratación,
incrementando los costos, afectando directamente las previsiones presupuestales y los
objetivos propios de las entidades. Otra consecuencia, derivada de la administración
centralizada de los contratos, fue la dilución de la responsabilidad, como principio, por los
conceptos, las autorizaciones, las revisiones y los controles de las instancias que hacían parte
de este proceso. Estas actividades, a la vez, llevaron a afectar la transparencia y la moral
pública. Por otra parte, la segunda característica de esta norma se manifestó en el
entrabamiento contractual por los múltiples regímenes creados que condujeron,
paulatinamente, a la expedición de estatutos especiales, contenidos en los códigos fiscales de
entidades, departamentos y municipios. Las situaciones anteriormente descritas llevaron a la
eliminación, de hecho, de la aplicación de la ley 222 de 1983 en los procesos licitatorios.
Posteriormente al estudio de estas realidades, el Estado sancionó, en el año 1993, la ley 80
en la que condensó los lineamientos de contratación de la administración pública, bajo la
filosofía de unos principios de cumplimiento.

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 Principios Constitucionales y Legales de la Contratación Estatal

1. Principio de publicidad o transparencia

• Indica la necesidad de difusión pública de información concerniente a la contratación

pública. Esto es, que el proceso de selección del contratista debe realizarse de manera
pública y ajustada a derecho. Se encuentra en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
Indicando que:

• En los procesos contractuales, los interesados pueden conocer las decisiones y

controvertirlas.

• Las actuaciones serán públicas.

• En el caso de la licitación la plena aplicación del artículo 273.

• Se expiden copias de las actuaciones por parte de las autoridades.

• En los pliegos de condiciones se indicaran requisitos, plazos, reglas, condiciones de

costo, -todas ellas de posible cumplimiento.

• Las autoridades no actuaran con desviación o abuso de poder o refiriendo el nombre

de algún servidor público.

• El procedimiento de subasta se realizará haciendo uso de las entidades financieras

debidamente autorizadas por la Superintendencia Financiera.

• Serán nulos los contratos celebrados sin ocasión de expedición de reglamento

específico por parte del gobierno.
2. Principio de economía:

• Implica que las condiciones del trámite contractual sean las estrictamente necesarias
para la escogencia objetiva de la propuesta más favorable.

• Gracias al principio de economía, el derecho sustancial prevalece sobre la forma, el

cumplimiento de las disponibilidades presupuestales correspondientes, el análisis de

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 la conveniencia del objeto por contratar así como las autorizaciones, los estudios y
pliegos de condiciones requeridos.

• El principio de economía tiene consecuencias sobre el tiempo, el dinero y los medios

invertidos en procesos de contratación pública bajo la regla de que los trámites se
adelantaran con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones
y los retardos en la ejecución del contrato.

• Se encuentra en el artículo 25 de la ley 8 de 1993 señalando que:

• Se indicaran términos perentorios para las distintas etapas de la selección.

• Las normas se interpretaran sin lugar a dilaciones.

• El acto de adjudicación no se someterá a revisiones administrativas posteriores

• Las corporaciones de elección popular y los organismos de control, no intervienen en

los proceso de contratación salvo en la audiencia de adjudicación de licitaciones.

• Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o

autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales ni cualquier otra
formalidad salvo cuando las leyes especiales lo exijan.

• Se aplica el silencio administrativo positivo, esto es, que luego de 3 meses de haber
presentado una solicitud ajustada a derecho, sin haber recibido respuesta, se entenderá
que la decisión es favorable al solicitante.

3. Principio de Responsabilidad:

• Los sujetos que actúan en la actividad contractual se deben ceñir a la ley, cumpliendo
con los deberes y obligaciones de cada uno.

• El artículo 51 de la Ley 80 de 1993 preceptúa la responsabilidad disciplinaria, civil

y penal por las acciones y omisiones en la actuación contractual

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 • De acuerdo con el num 2 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los servidores públicos
responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los
daños causados por razón de ellas.

• Las conductas por las cuales los servidores públicos pueden ser responsables la señala
la ley 80 de 1993 y entre ellas se encuentran: abrir licitaciones sin haber realizado el
pliego de peticiones, o cuando esos se hayan hecho incompletamente.

• Además, los contratistas son responsables en tres circunstancias: 1)Formular

propuestas artificialmente bajas; 2) haber ocultado inhabilidades incompatibilidades
o prohibiciones y; 3) por la calidad del objeto contratado.

4. Principio de igualdad

• La Corte Constitucional ha tocado el tema en varias oportunidades, con la sentencia

T-489 de 1999; C-124 de 1996; C-339 de 1996; T-330 de 1993. Respecto de las cuales
indicó que se debe garantizar el acceso a la administración y a sus funcionarios.

• Considera la corte que es dable aplicar criterios de diferenciación en ciertos casos en

los cuales sea necesario equilibrar las posiciones de las partes, más no de
discriminación.

• Es un principio de la función administrativa que en concordancia con el artículo 13

de la ley 1150 de 2007, debe aplicarse a las actividades contractuales.
5. Principio de moralidad

• El Estado debe mantener la moralidad social en el cumplimiento de sus fines.

• Se basa los postulados constitucionales de los artículos 34, 67 y 88, este último
indicando las acciones populares que proceden para invocar situaciones donde está
comprometida la moral administrativa.

• En el mismo sentido el Profesor Atehortúa Ríos, indica que la moral administrativa

“alude a la obligación que tienen todas las entidades estatales y los particulares que
administran recursos del Estado o los que cumplen funciones públicas para actuar

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 sólo motivados por las razones del servicio, la protección a los usuarios, y la defensa
de los intereses estatales. La violación del principio de moralidad se asocia a todas
las actuaciones de las personas cuya motivación es diferente de los fines del servicio
y además actúa con una clara violación de los mandatos legales.

• Tiene doble dimensión, como principio y como derecho. Como principio, orienta la
producción normativa infra-constitucional e infra-legal a la vez que se configura
como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico.

• Se relaciona en gran medida con el principio de transparencia

6. Principio de Eficacia

• La Corte Constitucional manifestó que la eficacia consistía en alcanzar los logros

propuestos en los entes estatales con el fin de garantizar la efectividad de derechos
colectivos e individuales.

• En virtud de la eficacia se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su

finalidad y que, por lo tanto, las autoridades deben remover de oficio los obstáculos
puramente formales, evitando decisiones inhibitorias.

• Se basa en el cumplimiento de las determinaciones de la administración. Para ello, la

administración requiere de una función administrativa eficiente que responda a las
exigencias del Estado social de derecho.

• Está ligado al concepto de eficacia, ya que esta consiste en la elección de los medios
más adecuados para el cumplimiento de los objetivos.

7. Principio de celeridad

• Hace referencia a la agilidad en la gestión administrativa y se asocia con el artículo

84 de la Constitución que prohíbe trámites adicionales para el ejercicio de una
actividad que ha sido reglamentada.

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 • Mediante el Código Contencioso Administrativo se señala que el retardo injustificado
en la prestación de los servicios públicos es causal de sanción disciplinaria.

• Así mismo esta se ve reflejada en la contratación estatal ya que en varías materias

se establecen plazos para la realización de los contratos. En la licitación publica,
por ejemplo , de la convocatoria pública al pre pliego de condiciones hay un plazo
de 10 días hábiles.

• Constitucionalmente, el artículo 209 indica que la función administrativa está al

servicio de los intereses generales y que se desarrolla con fundamento en varios
principios. La celeridad comporta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las
tareas a cargo de entidades y servidores públicos para lograr que alcancen sus
cometidos básicos con prontitud, asegurando que el efecto de su gestión se proyecte
oportunamente en la atención de las necesidades y aspiraciones de sus destinatarios.

8. Principio de imparcialidad:

Obligan a que las autoridades traten igualmente a todas las personas sin ningún tipo de
discriminación y se de un trato administrativo uniforme.
9. Principio de buena fe:

Implica tener en cuenta que la seguridad jurídica, la lealtad, la credibilidad y la certidumbre

son reglas básicas de convivencia y que como tales, se convierten en presupuestos de las
actuaciones de todas las personas.
10. Principio de Contradicción:
Permite que tanto administración como administrado, contratante y contratista, participen
simultáneamente dentro de la actuación administrativa, permitiéndosele al administrado
participar en todas aquellas actuaciones que puedan ir en contra de sus intereses o derechos
11. Principio de legalidad

• Implica una sujeción a la ley

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 • Debe existir una conformidad en los actos de contratación con el ordenamiento
jurídico general, y con el que le da la fundamentación especial.

• Es la misma ley la que le atribuye potestades a la administración.

• Existe una presunción legal según la cual los actos administrativos son conforme a
derecho y cumplieron con todos los requisitos necesarios para su expedición y
vigencia plena.
12. Principio de Planeación

• Complementa el principio de economía y principalmente tiene que ver con todos los
aspectos que se requieren previo al inicio de selección de contratistas.

• Guarda relación directa e inmediata con los principios del interés general y la
legalidad, procurando recoger para el régimen jurídico los negocios del Estado el
concepto según el cual la escogencia de contratistas, la celebración de contratos, la
ejecución y liquidación de los mismos, no pueden ser de ninguna manera producto de
la improvisación.

• Contenido de los estudios previos

• La descripción de la necesidad que se pretende satisfacer.

• El objeto a contratar, especificaciones y tipo de contrato a celebrar

• La modalidad de selección de contratista

• El valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para celular el
presupuesto y los rubros que los componen.

• Justificación de factores de selección

• Soporte de riesgos previsibles

• Análisis de garantías

• Indicación de protecciones internacionales.

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 13. Principio de Ecuación Contractual

• Procura mantener las condiciones económicas previstas al momento de celebrarse el

contrato.

• Los contratos de tracto sucesivo se pueden revisar ante el advenimiento de

circunstancias imprevistas o imprevisibles, posteriores a su celebración qe impliquen
una mayor onerosidad para una de las partes

• El equilibrio económico puede afectarse por hechos sobrevinientes, imputables al

contratista y por hechos y actos de la administración

• Art.27 de la ley 80 de 1993

• El mantenimiento del equilibrio del contrato apunta a la revisión de las condiciones

económicas del mismo y su restablecimiento de varias formas: 1. Hasta un
determinado límite de pérdida; 2. Una indemnización o compensación; 3. La revisión
del lucro cesante del contratista.

• Los contratistas tienen derecho a recibir oportunamente su contraprestación o

remuneración

• La interpretación del contrato o de cualquiera de sus clausulas debe hacerse

atendiendo a la existencia de obligaciones conmutativas.

• En todas las actuaciones deberá mantenerse la reciprocidad, igualdad y equivalencia

y será necesario revisar las condiciones del contrato cuando este se vea afectado por
alguna de las partes.

• La aplicación del régimen de cláusulas excepcionales implica en caso de ser

procedente, las compensaciones e indemnizaciones a favor del contratista.
• En el caso de variaciones de precios estos deben revisarse ante la ocurrencia de
circunstancias imprevistas, con el fin de restablecerlas a las condiciones del contrato
inicial.
14. Selección objetiva
Regulado por el art. 29 de la ley 80 de 1993

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 Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la
entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés
y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de
escogencia y calificación.
La forma de presentación, el contenido y evaluación de las propuestas que formulen los
oferentes resultan especialmente exigentes para garantizar un procedimiento objetivo y
transparente, cerrando así el paso a cualquier consideración discriminatoria que pudieran
llevar a cabo las autoridades.
En desarrollo del Principio de Selección Objetiva, la entidad debe:
• Adoptar pliegos de condiciones generales
• Fijar plazos razonables
• Evaluar todas las propuestas
• Aplicar estrictamente los criterios de selección establecidos en los términos de
referencia.
Evaluar las propuestas bajo los mismos parámetros de ponderación establecidos en los
documentos del proceso de selección.

Fines de la Contratación Estatal

ARTICULO 3o. LEY 80 DE 1993: DE LOS FINES DE LA CONTRATACION ESTATAL.

Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución
de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y
eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de
los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares,
por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que,
además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas
en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.

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 Entidades Estatales

Artículo 2º.- . LEY 80 DE 1993 De la Definición de Entidades, Servidores y Servicios

Públicos. Para los solos efectos de esta Ley:

1o. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos
especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas
y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior
al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás
personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la
denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

Ver el art. 14, Decreto Nacional 855 de 1994, Ver los Conceptos de la Sec. General 140 y
390 de 1998. Ver el Fallo del Consejo de Estado 45607 de 2016.

b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la

Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las
contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación,
la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos
administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general,
los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar
contratos. Literal b) declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-374 de 1994.

Formación y liquidación del Presupuesto

La fase inicial de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) comienza con
la determinación del marco macroeconómico en el que han de moverse las variables
contenidas en los mismos en relación con el resto de variables determinantes de la actividad
económica general de la nación. Así, es necesario fijar el consumo e inversión pública,
compatibles con el déficit que se pueda soportar. Asimismo, es necesario determinar los
gastos o servicios públicos prioritarios. El calendario general de elaboración constituye una
actividad reglada. En este sentido, puede consultarse los artículos 36 y 37 de la Ley General
Presupuestaria (LGP). En la formación de los PGE desempeña un papel esencial la Orden
Ministerial de instrucciones para la elaboración de los mismos. Esta Orden tiene carácter
anual y marca el punto de partida para iniciar, dentro de cada ejercicio, el ciclo

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 presupuestario. La OM de instrucciones presupuestarias contienen los aspectos coyunturales
referentes al proceso de elaboración así como las normas relativas a la ordenación del proceso
de discusión interministerial, tendente a la asignación de recursos entre los distintos
programas de gasto.

La preparación de los PGE discurre por un proceso ordenado que previamente ha sido fijado
en la OM mencionada en el que participan distintos órganos. Teniendo en cuenta las
propuestas formuladas por los diferentes centros gestores, las orientaciones de política
económica, la graduación de prioridades establecidas y la previsible actividad económica
durante el ejercicio presupuestario, el Ministerio de Hacienda elaborará los estados de gastos
y las estimaciones de ingresos del Anteproyecto de PGE que someterá al acuerdo de
Gobierno. El artículo 134.3 de la Constitución establece que el Gobierno deberá presentar
ante el Congresos de los Diputados los PGE al menos tres meses antes de que expiren los del
año anterior (en este mismo sentido se manifiesta el art. 37.1 de la LGP). La Constitución
establece, además, que corresponde a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación
de los PGE. Su examen se efectuará de forma sucesiva, primero por el Congreso y
posteriormente por el Senado. Una vez aprobados los PGE por las Cortes se procederá a su
publicación en el BOE.

Ejecución del presupuesto de gastos Cumplidas las formalidades de aprobación del

presupuesto y una vez que entra en vigor, se inicia la fase de ejecución. Ello conlleva la
realización de los gastos e ingresos consignados en el presupuesto. Desde el punto de vista
económico, la ejecución del presupuesto significa que deben ponerse en marcha los
mecanismos necesarios para que los ingresos y gastos contenidos en el presupuesto (reflejo
monetario de los objetivos) se realicen en los períodos de tiempo previstos. Para ello es
fundamental la gestión presupuestaria como forma de control o verificación simultánea de la
gestión económica. Con la utilización de un sistema presupuestario por objetivos y
programas, donde se definan unas metas a alcanzar a través de unas determinadas actividades
y unos medios determinados, la ejecución del presupuesto consistiría también en la
determinación del grado de cumplimiento de esas metas u objetivos Sin lugar a dudas la
ejecución del presupuesto de gastos es el que mayor complejidad presenta, por las propias
características del sistema presupuestario. En este apartado centraremos nuestro análisis en
los diversos actos de gestión del presupuesto de gastos, con el estudio de las etapas por las
que necesariamente tiene que discurrir el gasto público. Antes, sin embargo, haremos
referencia a las distintas situaciones en las que podrán encontrarse los créditos en el
presupuesto de gastos.

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 Ciclo para la Ejecución Presupuestal

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 Las vigencias futuras

Una vigencia futura es una autorización otorgada para la nación, por el Confis y para las
entidades territoriales, otorgada en principio por la dependencia encargada de la dirección,
coordinación y seguimiento del presupuesto (Comfis) y posteriormente sometida a la
aprobación del Concejo Municipal o la Asamblea Departamental, para la asunción de
obligaciones que afecten el presupuesto de gastos de vigencias fiscales subsiguientes, es
decir, autorizaciones sobre recursos fiscales dentro de presupuestos futuros, para ejecutar un
determinado gasto, como excepción al principio de anualidad1 del presupuesto público.

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 BIBLIOGRAFÍA

http://www.ugr.es/~dortiz/sicap/webs/documentos/Tema%204.pdf.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=304

http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-85593_archivo_pdf4.pdf

https://movimientojaimegarzonforero.wordpress.com/2014/02/11/principios-de-la-contratacion-
estatal/

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