338.

1
G497
e.8
 INDICE

PROLOGO .................................... 13
INTRODUCCION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

CAPITULO 1 6-
LA PLANIFICACION COMO PROCESO SOCIAL ............... 21
1.1 La idea de planificación. Antecedentes . . . . . . . . . . . . 21
1.2 La glanificaci4n como proceso social. Un esquema de análisis 27
1.3 Planificación y racionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1.3.1 &ncepciÓn tecnocrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.3.2 Régimen óptimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1 .3.3 Racionalidades diferentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1.4 Supuestos histórico-concretos . . . . . . . . . . . . . . 1 .... 37
.
1 5 Supuestos abstractc-forma!= . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
1.6 La construcción del plan y la utopia . . . . . . . . . . . . . . . 46

CAPITULO 2
RACIONALIDAD Y PLANIFICACION EN LA FORMACION SOCIAL
.
SOCIALISTA EL CASO DE LA URSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2.1 El socialismo en un svb pais . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50.
2.1.1 Década del 1917 a1 1927 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
2.1.2 Los primeros planes quinquenales. Sub etapa ( 1928-1940) 64
2.2 FormaciBn del bloque socialista . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
2.3 Expansión del modo de producción sociaIita . Visión interna
.
de la URSS Relación can 10s planes d e desamllu ...... 81
2.3.1 La planificación en la URSS a partir de la Reforma Econb-
mica de 1965 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.3.2 Carácter de la Reforma Económica en la URSS . . . . . . 99
2.3.3 Ultimas planes de desarroíio en la URSS . . . . . . . . . . . . 103

CAPITULX) 3
RACIONALIDAD Y PLANIFICACION .EN LOS SISTEMAS
CAPITALISTAS A V A N Z ~ S. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
3.1 La racionalidad en el capitalismo. según Wet>er ...... 110:

9
P

6.5.5 E1 supuesto de racionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.6 El supuesto de cuantíficación operativa . . . . . . . . . . . . . 221

--
CONCEPTOS BASICOS FICACION ............
7.1 La utopia pura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2 La utopía concreta. El proyecto nacional . . . . . . . . . . .
7.3 El concepto estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.3.1 La utilidad del concepto estrategia . . . . . . . . . . . . . .
7.3.2 El concepto estrategia. Su estructura interna e i
7.3.3 Requisitos que debe cumplir la imagen objetivo . . . . . . . .
7.4 La idea de sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...
7- 5 Proceso de elaboración de los planes . . . . . . . . . . . .
7.5.1 Campo de Ia planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.2 Sujeto de pIanificaci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.5.3 Definición del horizonte de planificacihn . . . . . .
7.5.4 E1 diagnóstico corno problema . . . . . . . . . . . .
7.3.5 La formulación de la estrategia de desarrollo .
7.5.6 Programación propiamente tal o simplemente progr
7.5.7 Otras etapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPITULO 8

EL PAPEL DEL ESTADO EN LA PLANIFICACION .........

8.1 El Estado en h formación social capitalista ...
tema pdítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3 Formas de participaci6n del Estada, tipos de pla
8.4 El sector público como sujeto de planificación .
8.5 El sector público en el proceso de planificación . . . . .

CAPITULO 9

9.2.1 La construcci6n de modelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3 Modelos m a t e r n d h en-lasciencias saciales Su validez .

9.3.1 Los modelos analítico-algebráicos . . . . . . . . . . . . .
9.3.2 Los modelos emnom6tricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
 Capitulo 1

LA PLANIHCACIW
COMO PROCESO SOCIAL

1.1 LA IDEA DE PLANIFICACION. ANTECEDENTE%

La plani&ación aparece históricamente con d nacímiento de la so-

ciedad soviética. En la URSS, p s m i o m n t e a la llegada del nuevo
gobierno en 1918, se lograti concentrar grandes masas de recursos para
satisfacer las urgentes necesidades sociales y econbmicas de los habitan- '
tes de dicho pais. Surge la planificación, basada en la ley de justas pro-
porciones, casi comg condicih necesaria para intentar organizar y ha-
cer funcionar esa sociedad. Son sin embargo condiciones específicas las
que posibilitan y Emitan el surgimiento de la planificacibn. La URSS
debe mbreviVir a las duras condiciones internas y a la invasión ex-
tranjera, Las diferentes etapas y fases por las cuales va a pasar
la consolidaci6n del nuevo régimen, marcan también lo que ocurre ma
la planificacibn. Como expresión inmediata para construir una base 6
nómíca s6lida y nacíond, se p1,gntea el primer plan de electrificad6n, que
junto a la organización polftica permitirá visualizar la sociedad futura-
Aún mn esa epida maduraci6n de las condiciones para un cambio, solo
despu6s de una d h d a es cuando se llega a formular el primer plan quin-
quend de desanolío ( 1928-32).
PI
i
*:ki
I
 ni& h.da d m d o socialista cmcgaitc 10 que requiere nuevas a p m
xhaciones al desarrollo.
La figun de la empresa monopóliat, d avance tecnológico
producto de las necesidades militares, d a m i m i a t o que experimentan
10s Estados Unida de AmCrica y su expansi& a nivel d globo terres
sh
tre, hacen que la hmwnc%n del Estado y lar pro&' éntm de g ~ -
biano se correspondan con la nueva t ca. Todo un instmmental debe
l o ~ s Para
e satisfacer Y r-tmchlrar P"
a mmlación de fuerzas que nace
como producto de la Segunda Guerra Mundial.
La ~mgramacjbde =tividartes a nivel de regiones, sectores, paises'
mteros Y áreas de influencia -Europa y Asi- va a estar Mndiciona.
da por la base acullulativa del modo de p r h m ó n
En el caso de A d r i c a Latina la idluencia de un pmamiento pro.
pie, ue viene a plantear la necesidad de
las &fetendas con
%
mun 0 a p i d i s t n emergente a la Segwida Guerra, va a requerir la de.
mhificacidn de la idea de planificación o programadón que se tenía m
aquda épofa, pani =h~onariacon la probldtica del desarrollo. M-
rededor de CEPAL se origina urip preonip*n por esa íituaCibn'
de Suaso relativo que vive América L s t b . La b i i s q d de un
cimiento que explique la propia realidad, hace de la programación más
método de invatigadón y prrcnipación i ~ e l e m dque un iris--
mento de gobierno.
La pro~osicibde un modela de crecimiento ha& adentro, bsse
a mstitucidn de importadones, que suplante la fase m a n v m -
de = t e a s primas de origen agdcolp y minero, s conjuga con la
PlmSicación m ~ o d 0 1 Wy mis en@camente -o t g c ~ c ade
p r o ~ e o n e s . planificación para el desarroHo debe permitir un me-
cimiento d e .variables macro-económicas, que al ser -sideradas como
h d i ~ s ayuden
, a una mejor distribución de la riqu=.
La r ~ f l e ~ i dque
n se deriva acerca de los problemac de] desarrollo
a t a zona del mundo, hace que la phZic8ción surja como mkodo
de s e l d d n entre dtmativas que optimice Ia relación entre objetivos
e instrnmentos. La C O ~ W Ó Bde la planificación como mera metodolo-
d a tmdrfa UD smtid@prmeológim que taminn par separarla de su con.
texto socia1 ~LíndoIeuna validez universat. ~e allí se &ne *a valora-
ci6n n a en Sus pmp6ait~,d itistmmmto depende de aquCno pprn
10 que sea u&sd~, S& eomo posar que el d o -b pldiCadótt-
El seto de d. uniT
C3%?AL,Cokción Tiempo hw&CSUIO.
v d t e S. A, Santiago de
Chile, 1969.
24
no justifica el fin. Vienen desligados uno del otro pudiendo igualmate
tener= tanto la planificacián para el desarroUo,, como a@& para el
subdesarrollo.
L~ anterior resulta punto de referencia importante dado que, con
d pasar del tiempo y con el mantenimiento de condiciones de d e p -
dencia para Am&ca htina, se replantea la problemática de una lan ni-
fic&ón preocupada por el crecimiento sin fijarse ,en la direccgn del
es esa la idea de un crecimiento sin desarrollo-
conveniente señalar tarnbidn cómo en el ámbito de la F ~ O P ~
planificación, su irea de preocupación se inicia con un esfumo hacia
los aspectos económicos, para luego incorporar progresivamente en su
esfera de tipo social y paiítico al ver frnstradas-dertas W-
riencias históricas. Se va ampliando el campo al mismo momento que
deben realizazrse análisis, que incluyan y expliquen esa remodelaci&n
de los que limitan y actúan dentro de misma planificación.
si pensamos ahora en el desarrollo mundial actual Y su vimulación
con la idea de planificación, debemos situarnos dentro del momento de
crisis de su expansión. Por un lado, el modo de producción capitalista
que se mantiene como dominante en el tercer cuarto del sigb XX, y p
el otro, la conformación de un sistema socialista.con la presencia ya ins
talada de la URSS, más de seis décadas de funcionamiepto, y la apari-
ción de China con un potencial en ebullición.
Las recesiones que aparecen dentro del sistema capitalista en las
décadas sucesivas a la S e w d a Guerra son parte de las contradidones
en la acumulación, que Se manifiestan 3 en problemas monetarios h-
ternacionales, d fenómeno de estancamiento con inflación
ción-, h creciente competencia interimperialista, la agudización de ra
lucha de das. en Europa y Estados Undos, 10s realineamientos PU-
ticos mundiales y los cambios en las relaciones internacionales. En me-
dio a estas siaaciones y por Ja necesidad de una institucionalizadón y
formalización del sistema capitalista con su eje h e g d n i c o , se presenta
un desarrollo productivo que se consolida en las empresas transnaciona-
les allí se mn'centran la generación de bienes, servicios y conocimientos
que determinan Ia denominada "planificación tecnológica". La revi-
sión y obsolescencia de productos, la competencia a nivd cient ico yC
tecnológico, la uasnacionalízación del capital tienden a requerir méte
dos y procrisos que, guiados por la racionalidad del m-o beneficio,
orienten la polltica de esas gandes empresas y congiomerados. M lade
3 J. A. Saya Michelma. Polftica y Bloques de Poder: Crisis en el Si=-a
Mundid. -ES. UCV. Oa. 1975. Cap. ZV, p. 148 y dg.
241(
. w
 ¿e una 'creciente sociaba& de actividad productiva, actúa un Es-
tado -que oriehta ,la producción de .-mentas. Mientras el Estado ca-
pitalista satisface su necesidad de programación en el corto plazo, la
empresa transnacional requiere cada vez una visión de mayor perspec-
tiva, para adecuar su crecimiento y organización a las nuevas exigemas.
Sin embargo habría,que hacer notar las diferencias que se presentan
dentro del sistema capitalista, d ~ n d epara diferentes países, el rol de
la planificación está sujeto al mayor O dirigismo del aparato es-
tatal, para observarlo piénsese por ejemplo en la experiencia francesa
'o japonesa.
Para el mundo socialista, tratando como muestra el caso soviético
podría verse con facilidad la estrecha relación entre ei modo de compox-
tamiento de la planificación y las fases por las que atraviesa esa sociedad
desde el triunfo de la revolución en 1917 hasta nuestros días.
En el caso de América Latina, la crisis de la planificación se ve aso-
ciada a las vicisitudes de desarrollo del modelo sustitutivo de importa-
ciones, y a los vaivenes de los sistemas políticos que imperan en la re-
gión, desde aquellos regímenes de democracia representativa a 10s más
&versos tipos de dominación militar. La planificación en.América La-
tina pasa por diferentes fases, desde su aparición como técnica de pro-
yecciones al de una consolidación institucional, la cual a veces aparece
como condición necesaria para la aprobación d& aéditos por parte de
institutos internacionales. Se trata de lograr una planificación para el
desarrollo, que resulte como instrumento para superar las insuficiencias
de cada uno de los países. Desde Kace algunos años a esta parte, la pla-
niiicacion en este continente ha venido siendo cuestionada; dada la h7
capacidad para resolver problemas, cuya solución -supuestamente-
estarian a su alance.
26
2 LA PLANIFICACION COMO PROCESO SOCIAL.
mESQUEMA DE ANALISIS.
La comirensión del marco donde se ubica la planificación en deter-
rnhadas soaedades, resulta un punto de referencia necesarío para reco-
*ocer las posibilidades y limitaciones que ella misma tiene en su desa-
rrgllo. A partir de ésto se pondrían en evidencia los supuestos en base
a los cuales actúa y por tanto pudiéramos reconocer las funciones que
-*la la planificación.
Estos supuestos derivan de leyes de conocimiento de las sociedades
un todo, su forma de organización y funcionamiento --o sea su
ra&alidad. La razón de existencia de la planificación, sú génesis, su
desarrollo, estarían ubicados en un determinado contexto histórico-con-
Para la problemática de la planificación en América Latina y espe-
c%camente en Venezueía, el planteamiento anterior nos daría una refe-
renda válida. Los supuestos detectados en términos generales, vendrían
avalados por el análisis de un caso de interés para nosotros, además de
que el referente empírico serviría para contrastar las hipótesis globales.
El observar a la planificación como un proceso social que supone
elementos histórico-concretos, obliga a analizar otro tipo de supuestos
de tipo abstracto formal. Nos referimos a aquéllos que de una manera
u otra determinan los elementos teóricos y metodológicos.en que se fun-
damenta la planificación.
Ciertos autores conciben y definen a la planificación en su sentido
formal, esto es m el papel que supuestamente cumple universalmente
como mera metodología. Parecería con ello presentarse un distancia-
miento de la estnimira socio económica al reconocer a la planificación
como método que permite escoger entre alternativas independientw-
te de su ubicación, teniéndose asf una concepciófi valorativamente neu-
2%
-
i - ---
b a
- 2--
%--
.--=-.
-'
h - -
-3
--

FIGURA 1 . 1
Esguerna de los supuestos en planific~cibn

Relaclbn entra ambos pianos


De los elementos metodológicos surgen, como se señala en el es-
quema, el uso de una serie de técnicas que conjuntamente con los ele-
mentos teóricos, determinan el área que hemos denominado de Forma-
lización, como un ejemplo de ella debe considerarse la modelística.
Los supuestos teóricos que subyacen en la planificación, derivan de
una teoría del conocimiehto; aplicada a este campo 4, claro que como teo-
ría posee una base que supera las particularidades del proceso social en
estudio. Sin embargo, es menester definir de manera particular los fun-
damentos de la acción planificadora, el enfoque deriva en consideracio-
nes metoc!ológicas, implica un examen de la visión del mundo y de su
posible trmsformación. Se requiere entonces un instmmento conceptual
que permita no solo conocer la realidad es decir explicar el por qu6 de
su comportatniento, sino también que de h e a s precisas para la acción
transformadora. Se pasa en el esquema de un problema de análisis, co-
mo pudieran entenderse bajo ciertos aspectos al diagaóstico, a una de
síntesis de tipo creativo que involucra el futuro -la formulación y cons-
trucdón de la estrategia.
Una vez que nos encontramos en el eje temporal hacia el futuro, la
realidad social y los grupos y clases que la confo~manponen ea discu-
sión la construcci6n de la nueva sociedad. No sólo opera el legado his-
tórico como un condicionante y urí punto de.la situación inicial, sino
que entra a participar en la utopía, la posición voluntaria o idealizada
que va a señalar la dirección y rumbo de las fuerzas sociales. Enae lo
actual como realidad y lo deseable como imagen, se establece ara
que 10 sintetiza la utopia concreta, el estila, el proyecto nacional. La
y posibilidad aparece como la categoría fundamental en ese
recorndo.
Nos -ntLamOs delante de la segunda acepción del concepto de ra-
cimlidad, no es ya aquélla que se refiere a una entera fomacih social
a la que va ligada a un grupo social, a un actor social que impilsa
d e t d a d o Proyecto y que en su posibilidad de consirucción se topa
con otras fuerzas sociales que son adversas o afines.
Las dos vedentes de análisis, que suponen elementos históricos-
concretos Por un lado y abstracto-formales por el otro, conducen a una
def~nicsnfundamental, la acción futura. Ya dedamos que miste un
espacio entre lo necesario y lo real, ello en t6rminos cualitativos expresa
una d i f m c i a Wr cubrir. La manera como ésto se logra no &pende
de queflos aspectos normativos y lógicos que d e h a n ese arco, sino
-bi&n del modo de participación de las fuerzas sociales.
- de las fuerzas sociales. Con ello se quieren mostrar aquellos elementos
4 Ver Carlos Matus. Estrategia y Plan. Ed. siglo m, ~ é 1972.~ i ~
30
I
Si fuese S610 una diferencia lógica, bastaría pensar para satisfacqle
,.una racionalidad formal, -tercera acepción con que puede. tomarse
concepto de racionalidad en la planificación-, en una relación de efi-
J
Cacia que lograse satisfacer determinados objetivos a partir del uso de
medios. Relación que por demás pudiera tener un carácter ahis-
tófico si no es ubicada en un determina. contexto social.
. Nuestra aproximación al problema de la planificación, entendida
un proceso social, nos lleva no sólu a considerar los elementos de
tipo abstracto formal sino también y en forma necesaria -para dar ca-
bids a las fuerzas que auspician determinados proyectos u utopías con-
cretas- a aquellos aspectos histórico-concretos que muestran la viabi-
*d y. posibilidad de tales procesos. Nos referimos sob6e todo a los
dementes políticos y sociales.
Una vez definido el proyecto y su estrategia dentro de la elaboración
de los planes, se realiza la programación como una etapa que requiere
un riguroso análisis de consistencia ,para mostrar las ~osibilidadat é ~ -
nicas y económicas de la formulación propuesta.
1 . 3 PLANIFlCACION Y RACIONALIDAD e
. ~1cQncept0 de planificaci6n se encuentra ligado al de mchnddad-
Algunas veces estos dos cunceptos se confunden asignándole al primero
el de una actividad, que persigue y expresa alta rxionafidad-
&mo hyos sugerido el esquema analítico anterior, la racionalidad
puede concebirse bajo tres acepciones diferentes. Una primera (ra%~na-
lidad 1) que intenta expresar la existencia de leyes de organizaci6n y
funcionamiento be la sociedad como un todo. Dicha acepción se refiere
en términos generales a la sociedad capitalista o al de una formación
como la de Francia, los cuales vendrían a representar el marco de ubi-
cación de una actividad planificadora bieh específica.
Esa referencia a nivel social, nos ayudaría a comprenda la función
planificadora,- su existencia, origen, validez, continuidad. Ya 10 hemos
mencionado y valga la pena repetirlo, con este marco podrían ~ ~ o n o -
cersc las limitaciones y de la actividad ~laoificadora.No
consideraremos entonces a la planificación como algo inherente a una
actividad individual, sino como proceso de carácter s,ocial que ocupa
cada v e m& una función orientadpra en el desarrollo de la humanidad.
Lo segunda acepción del concepto de (racionalidad 11) se ubica a nivel
~que guían su acción; su modo de comportamiento, el proyecto social
33
 Dado que 10s elementos anteriores tienen un car&ta histbkcon-
a e t o , , ~ t ~ ~ a den
o suna formación s&xmn6mica espedfica, la me.
todoloda para escoger entre ahrnativas va a estar pemeada por una
posición ideológica determinada,' la neutralidad ante el método estará
"plícitammte "contminad." par la supuesta racionalidad de su ap]i-
cación'en un caso concreto y por el análisis de esas 1 . 3 . 3 RAC~ONALIDADESD I F E m S
1 . 3 . 2 REGIMEN OPTIMO ' Un punto distinto al anterior plantea el economista polaco Lange
quim diferencias sustancjales entre el capitalismo Y el socialismo.
Qu- más lúcidamente expresa esta pcxsicián J. Tinkgen. Unas de ti* estructural y otras que surgen por el hecho de opera
primero bajo la maxi-ación del beneficio del empresano Y el segundi,
5 Jorge Ahumada. Notas ~ a m
una temía de la planificach, pp, 27-28. Cuader-
nos de la &ciedad Venezolana de Planificacibn, Vol. IV. N? 4-5. ' 6 J. Tínberg~.Flaneaci6n Optimh Cap. VII. Pro&Tamaub del asarrollb Eco-
& 1966, &tacas. nómico. vanos Autores. Fondo de Cultura Econ6mia. 1965- PP. 154-B7-

34 35
Btbllotee# c s N n s c
 S ..- Ir
donde la maximizacián de la satisfacci6n dq las necesidad& sociales es
kl fin com6n. Veamos de la reproducción de un texto del autor 7 direc-
tamente su posición. . . "La racionalidad de la actividad económica a
escala social exige que los fines a los que aspiran las diversas empresas
estén subordinados a un fin que abarque la totalidad del proceso social
de la producción y de la distribución; en otros t&minos, exige la coor-
dinación de la actividad de las diversas empresas, la integración de sus
fines en un fin común, que dirija el conjunto de 1s actividad económica
de la sociedad. Esta coordinación lleva el nombre de planificación de la
economía social. En el régimen capitalista aparece ya cierta necesidad
de desbordar los límites de la racionatídad qonómica privada, y tam-
bien la necesidad de coordinar la actividad de .Jas diversas empresas; en
consecuencia, ya en el rcigimen capitalista surge la necesidad de planificar.
Esta necesidad surge en el seno de cierras asociaciones de empresas ca-
pitalistas (los consorcio< los tnists, los carteles, .surgidos en la época
dF1 capitalismo monopolista.), también a causa de la intervención del
Estado en varios dominios de la actividad económica, Sin embarga, debi-
do a la propiedad privada de los medios de producci6n, tal planificacidn
no puede abarcar la totalidad de la economh social y, por lo tanto, aun-
que es verdad que ensancha el alcance de la racionalidad económica pri-
vada, no puede modificar ni el carácter limitado, ni el modo antagónico
de su acción. Además, a causa de la propiedad privada de los medio$
de producción, tales planes, que,abarcm s6lo un grupo dado de emere-
sas capitalistas, tienen un poder de ejecución restringido sobre cada una
de estas empresas individuales,
Y, por razones, que estudiaremos más adelante, incluso la ejecución
rigurosa de los planes establecidos por el Estado conoce ciertos límites,
debido sobre todo a las grandes empresas monopolistas y oligopolistas,
a menos que estos planes sean expresión de los fines económicos priva-
dos de dichas empresas. Sin embargo, también en tal caso la racionaiidad
de estos planes se ve comprometida por el carácter antagónico de las
relaciones de producción capitalistas,
La planificación de la economía social, dicho de otro modo, la a b
tendón de la racionalidad a escala social del p m o de fa productión
y de la distribución, solo es posible con e1 sistema socialista.
J4 propiedad social de los medios de producción transforma el ca-
rácter de la empresa que llega a ser una empresa socialista. La madmi-
ación del benefiao deja de ser el fin úitimo de la empresa. La actividad
7 0.Lange. EcmmIa Politica. Fondo de Cultura Económica, 1966, pp, 158-
159.. 1, %
36
J;+l* 1
de la empresa-socialistaesta subordinada a.un fin de la sociedad entea>
wpresad~por el plan de la economía social. Este plan define el fin ba-
-o la forma de un objetivo cuantitativamente mensurable por regla ge-
bajo la forma de un determinado ingreso nacional".
Lmge diferencia ambas racionalidades, solo que ambas se refieren
más bien a un concepto de dicienda técnica, de productividad. En d
fondo para el planteamiento que hemos realizado previamente en cuanto
a las acepciones de la idea de racionalidad, Lange parecería darle pre-
a la tetcera acepción sobre las otras dos, estando sin embargo
la actividad planificadora a la primera acepción -de racionalidad
global- a la segunda relativa al comportamiento de los difentes gru-
pos -ejemplo los empresaríos. 4-
Dentro de esta visión de la planificacióng bajo*racimalidades dife-
rentes situamos el esquema presentado en este trabajo. Las acepciones
d d concepto de racionalidad forman parte de una misma realidad, solo
que señalan ingulos y dimensiones diferentes del problemaL.Esos planos
deben verse de manera interrelacionada, actuando al unlsono. Sobre este
punto no nos detendremos por el momento dado que será retornado al
presentar los supuestos de la planificación.
e
l .4 SUPUESTOS HISTORICO-CONCRETOS.
ación de las relaciones que existen entre el funcionamien-
dad y la actividad planificadora, nos permite observar las
limitaciones del desarrpllo de esta última en el contexto
de este tipo de relaciones hemos acudido a
de- racionaliid. CornO_e~de fungip-?-mkn:
-*m .-m+e- -.-m
so_i,dad,com~oyectos &adad1d05 a f u e ~ ~ s
o relación
-- de- eficacia ----y - d i o s .
- -%.-.-*. entre-...-fines
"" -" .*"
Dado que no es nuestro propósito estudiar las leyes de funciona-
miento de las- sociedades existentes, tomaremos ese planteamiento ha-
ciendo referencia a varios autores. A .partir de allí se establecerían a un
nivel general y específico las relaciones con la problemática de la pla-
nifiadón. Sin embargo dado que su exposición en detalle está muy lejos
de lo que intentamos realizar, nos contentaremos por ahora con enume-
rar algunos de los elementos o supuestos que ubican a la planificación
como proceso social.
Deberíamos reconocer las relaciones que existeri entre un determi-
nado modo de producción capitalista o socialista, por ejemplo y la pla-
37

producción de prop
dicado y dirigido
periencia y legado histórico determinan su concresíón.
/ , - y mercado. La existencia del primero se nota en los aspectos fundamen-
Por ello cuando el condicionamiento hacia la planificaciOa queremos
r e c o n ~ l oen uJna forma -histórica, debemos observar su relación con
una formaudn social y analiza el modo de producción acompañado de
Ja superestnicttqa correspondiente,
Para ejempl$fKsr esa relación en el modo de producci6n socialista
pudieramos tomar el caso de la superestructura existente en la Unión
SovieUca. En e s 9 formación social, la planificación ha m i d o un rol f u b
&mental a 10 largo de 10~660años de su existencia.
/
Las dmominadas fases-del socidismo en un único país, la fomaoón
del b l q u e soviético y la expansión del modo de producción socialista
muestran las alternativas por las que ha pasado la planificación en ese
país. Así mismo la caracterizac~ónde periodos dentro de esas fases se-
ñalan - p o s interesantes en el devenir de lo que ha sido la experiencia
planificadora. ,
,
38
La planificación sigue los impulsos tanto de la base corno
d de las sodales de ese país. Los fenómenos de acwnulaci6n
foaada y la bumcratizaci6n que existe marcan pautas en la p l d i c d n .
La problemática de la centralización versus la descentralización se
presenta como permanente conuaste. La interrelación entre los niveles
de acción general del Estado y aquellos en los diferentes sectores ~ d u c -
ovas y regones, opera como situación que requiere una alta dosis de
mmptibilización, dbdose en un país de tan alta diversificación ~ o g á -
fica, física y cultural. Como un primer ejemplo de ello, baste pensar en
lo que significó realizar el primer plan de electrificación naaonal poco
/
tiempo después de 1917. /
Ouo aspecto importante de señalar se refiere a la reladón entre ~ l a n
de la organización del sistema soviético, y aún cuando no haya sido
capaz de abarcar el todo de esa sociedad, establece ciertos v h l o s con
el mecanismo de mercado en algunas áreas o sectores. Esa interacciófi
no puede verse más que como un proceso progresivo, dofide cada vez el
plan como instrumento de gobierno y de acción consciente vaya despla-
zando al mercado. Este proceso tiene una seria limitación,#dada preci-
samente por el desarrollo relativo de las. fuerzas productivas.
La cuantiosa información requerida en la planificación, com~atibi-
iización entre recursos -con toda la prnblemática de los balances-,
la integración a fines únicos se presentan como condiciones que difi-
cultan las posibilidades de su desarrollo en la medida que la tenologia
no resuelva tal g6nero de problemas. Surge toda una necesidad de og-
timización que termina por presentar a la planificación como ley de justas
proporciones y que se refleja hoy día en la U.R.S.S., al plantearse en
ella las diferentes concepciones para la elaboración de los ~lanes:la de-
-
nominada planificacícín en base a proyectos por ramas, la ~lanifícación
compleja y la llamada planificación óptima.
/
La primera en base a pmyectos por ramas se crea en los años 20 y
tiene como centro de atenci6n el aumento de-la producción en la indus-
tria pesada, allí se concentran esfuerzos que luego toman aomo una
referencia que termina por extenderse a otras ramas productivas. El re2
sultado de su aplicacíón son los volúmenes equilibrados de inversiones,
Ja coordinacidn en salarios y la determinación de la producción de bie-
nes de cansumo. El ejemplo más típico resultó el plan soviético de largo
plazo de 1920, centrado en la obtención de generación eléctrica.
El segundo tipo se refiere a la fase siguiente de crecimiento que vi-
vió h U.R.S.S., la industrialización ya extensiva, donde a partir de un
30
4.2 SITUACIQN AL FINALIZAR LA 11 GUERRA MUNDIAL.
NECESIDAD DE LA PLANIFICACION EN AMERICA LA-
TINA
Tales elementos conforman un cuadro que plantea desde el punto
de vista del mundo capítalista la necesidad de una reconstrucción que '
8'
evite el regreso a su estado anterior. La reconstrucción europea bajo
ese enfoque viene a implicar una redefinición de la división internacio-
nal del trabajo; es el comienzo de la descolonización industrial con el '
inicio del Plan Marshall. La URSS y el bloque socialista pasan por un
proceso de reconstrucción hacia adentro, consolidando sus elementos ',
productivos.
Desde el punto de vista que nos interesa para la planificacidn eUa
sufre embates interesantes, en el mundo socialista se le dá a ésta como
vimos en otro capítulo una prioridad importante. En el área capitalista ,
el mismo plan de construcción señala nuevos nimbos respetando indu-
mo solicitan de la ONU que estudien los métodos más eficaces para
'! facilitar el proceso económico de la industrialización de los @ses de
Amdrica Latina, indispensables para su bienestar social.
A traves de iniciativas similares se propone la creación de la CEPAL,
lo que ocurre el 10-12-1.947planteándose como objetivo lograr una tasa
acelerada de recuperación que compense los efectos negativos de la *e-
rra y estimule el desarrollo económico a través de una industrialización.
La teoría vigente que va a orientar el desarrollo de América Latina
'
se fundamentaba en la teoría de la división internacional del trabajo,
segúa la cual a través del comercio internacional se iban a lograr costos
comparativos para los productos primarios al tener que Eíecer su deman-
da, y donde el progreso técnico que se originaba en USA dada su in-
dustrialización iba a reflejarse en América Latina. Supuestamente la
introducción de innovaciones técnicas y su difusión en el proceso pro-
ductivo harían lograr el desarrollo. Se pensaba en un desarrollo econb
mico caracterizado por el desarrollo industrial, sólo que ea la realidad
el proceso no era uniforme ni homogéneo para USA y América Latina
en general. Aparece una sombra en la relación de los pr@os de inter-
cambio que resulta ser sumamente desfavorable para América Latina;
hecho producido por la lentitud del crecimiento de la demanda de lo$
bienes primarios en los países centro y Ia alta propensión a importar
bienes manufacturados.
'
La CEPAL propone entonces el desarrollo hacia adentro, no s61o
desde el punto de vista industrial aun cuando éste sea el sector de mayor
dinamismo, Este planteamiento se realiza sin un cuestionamiento dd
orden capitalista y tiende a lograr una dinamización interna, la captaadh
de mano de obra -solución al problema del desempleo-, la solucidn
del estrangulamiento externo dado que las materias primas pierden va- ,
+
lor de compra. Se busca asociar la estructura de la demanda a la prod~c-
tiva e igualmente se promueve el logro de una distribución mas equita-
tiva de la riqueza.
¿Cómo se vincula la realidad anterior a la planificación en Amé-
rica Latina? Es necesario partir de que la planificación para los paísg
socialistas representaba un mecanismo vital que suplanta a la ley del
mercado. En ese período se nota el avance de la URSS a través del de-
sarrollo de los primeros ~lanes.En Europa como decíamos ya ha tenido
sus efectos el Plan Marshall, en Francia específicamente se trabaja en
una programación del corto plazo que introduce racionalidad para esas
etapas. Mientras esto sucede, para América Latina se le plantea la ne-
151.
cesidad de superar las condiciones de subdesarrollo, se produce una gran
inquietud en los medios íritelectudes donde surge la planificación en-
tendida como método de investigaci8n de la realidad, dominada por la
técnica de proyecciones. Es así como en 1955 aparece un documento
sobre "Técnicas de Programación" que, fundamentándose en el pen-
samiento Keynesiano y en los modelos de crecimiento de Harror-Domar,
va a tener como preocupación primordial el funcionamiento de la eco-
desequilibrios regionales y sectoriales, una niarcada coacentrañón
ingreso, un creciente proceso de extranjerización y aumentos sustana
en el endeudamiento.
Al lado de e ciones se ve surgir con una alta correlación
necesidad de re autoritarios en diferentes países de Améri
Latina: Brasil 1964, Perú 1968, Ecuador 1969, Bolivia y Uruguay 197
Chile, 1973, Argentina 1974.

Posteriormente, va a seguir en la CEPAL la necesidad de reformas La zona de influencia de los Estados Unidos de Norteamérica pare-
cstniaurales dentro del ámbito de la racionalictad capitalista. Planteándo- ce requerir de estas situaciones a nivel económico-político. En el caso
selo en los términos de A. Lewis que el planificdor no significa estar por de la subpotencia del sur como podría ser Brasil se viven a manifestar
encima sino a través del mecanismo del mercado, donde el mercado mas los diferentes rasgos de racionalidad imperante -la dependencia, la
'la planificación como mecanismo compensatorio viene a fijarle un pa- heterogeneidad estructural, la superexpoltación de la mano de obra-.
pel intervencionista al estado. Los movimientos populares que en parte recogen la euforia de la victa-
ria cubana son alcanzadas por serias derrotas que van a marcar un largo
período de recuperación para alternativas diferentes. La inflación es si-
4.3 LA PLANIFICACION A PARTIR DE LA DECADA DEL tueción normal con índices elevados, la extranjerizaci6n se hace palpa-
SESENTA ble en extremo al observar casos como Chile que requiere s a l i de1 Pac-
to Andino para libe~alizary entregar áreas al capital extranjero. !3e ex-
presa a traves de diferentes vías el nuevo carácter de la dependencia en
Es conveniente señalar una serie de hechos que enmarcan la situa- el área tecnológica.
ción de América Latina durante los aiíos 60 y que van itener una in-
fluencia aún todavía hoy sentida en relación a la planificación. Una situación como la que ha si
dudablemente serias consecuencias
Como consemencia del establecimiento de un equilibrio en el poder ción. Como hemos sostenido a lo
.mundial, América Latina aparece como zona periférica de los Estados una revisión de lo que h
Unidos de Norteamérica; aun señalándose la aprjcicj-? dentro del "patio rentes niveles, pero sobre todo como
trasero del norte" de la revolución cubana. En 1961 con la Carta de Punta una formación social y de
dd Este se imprime la Alianza par; el Progreso como manera de contra- los diferentes proyectos y fuerzas que
restar la nueva imagen que surge para América Latina a partir da Cuba. Necesariamente la manera como se ha
.Se implanta la idea desarrollista, y en los países que han avanzado en mericana a partir de la década del
el proceso de sustitución de importaciones al agotarse la primera de tado 10 que es la planificación.
sustitución de bienes de consumo se intenta seguir con la segunda eta- esa situación nos ha
pa al querer sustituir insumos y bienes intermedios. En el caso de Vene- nes que ella tendrá
hela, para finales de la década del '60 comienzan a aparecer los sínto- des.
mas de agotamiento y gracias a "el eterno salvador" el aumento de los
precios petroleros a finales de 1973, se puede plantear con ambición el Sobre la crisis de
.paso a la nueva etapa. cho, entre otras cosas
sobre su desarrollo se apunta
En general para América Latina -con excepción para la Venezuela nación instituciond, la incoherencia
petrolera en algunos de sus rasgos- se observan a partir del '60 en Los diano, corto y largo pl
tres lustros siguientes: tasas insatisfactorias de crecimiento, profundos cas adecuadas~.Surgió a v