DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA - Límites: bien común,

prevalencia del interés colectivo / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Su

prestación se obstruye por concesión en licitación pública / SISTEMA DE
TRANSPORTE MASIVO - La concesión para operarlo debe hacerse por
licitación

La libre competencia económica ha de entenderse no en un sentido absoluto o total sino

atemperado o enmarcado dentro de los límites propios del bien común, de la prevalencia del
interés colectivo o general, y de los principios de proporcionalidad y racionabilidad. Por tanto,
dicho derecho no excluye la injerencia del Estado para alcanzar los fines que le son propios y
en virtud de ello regular las actividades económicas que realicen de alguna manera estos
intereses, más aún tratándose de la prestación de servicios públicos esenciales como el
transporte. La Ley 336 de 1996 contiene el Estatuto Nacional de Transporte y encomienda al
Estado la vigilancia de dicho servicio público para una mayor eficacia y eficiencia del mismo,
permitiéndole que encomiende su prestación a los particulares para asegurar una óptima
calidad y garantizar la igualdad de oportunidades para ellos. Por disposición de la ley 80 de
1993, la ley 336 de 1996 y el decreto 3109 de 1997, se debe adquirir la concesión de la
operación mediante licitación pública. Así las cosas, no puede afirmarse per se la vulneración
del derecho colectivo a la libre competencia económica por el solo hecho de procurarse la
implementación de un sistema de transporte masivo a fin de garantizar una eficaz y eficiente
prestación en guarda de la satisfacción de una necesidad general. Tampoco puede predicarse
su vulneración cuando, por ministerio de la ley, la concesión de la operación del servicio debe
hacerse a través de una licitación pública donde pueden participar todas las personas que
reúnan las calidades, condiciones y requisitos exigidos para ello sin que, como ocurre en el
presente caso, se demuestre con pruebas idóneas que los demandantes hayan sido excluidos
arbitrariamente del proceso, quedando a salvo su derecho de hacerlo junto con quienes
también estén interesados, en un mismo plano de igualdad. De otra parte, las concesiones de
rutas que haya hecho el Estado a los transportadores tradicionales no envuelven un derecho
adquirido frente al cual deba desconocerse el interés general, más aún cuando se viene
sosteniendo que el sistema tradicional será complementario del sistema integral de transporte
masivo.

ACCION POPULAR - No tiene fines indemnizatorios / TRANSPORTE MASIVO

- La acción popular no tiene fines indemnizatorios

Sobre el contenido indemnizatorio de las pretensiones de la parte actora, la Sala encuentra

que todas sus inconformidades plasmadas en la demanda conducen a notarlo así. A folio 33
del libelo plantea que con el nuevo sistema integrado se desplazará a personas naturales y
jurídicas que vienen prestando el servicio público de transporte sin pagarles las
indemnizaciones legales correspondientes. A folio 35, ibídem, se insiste en que ante la salida
de un número no determinado aún de vehículos no se recibirá ninguna indemnización. A partir
de dicho folio se realizan una serie de consideraciones relacionadas con la indemnización a
que, según su parecer, tienen derecho. También se hacen proyecciones matemáticas para el
cálculo del lucro cesante y de todo el perjuicio económico que se causaría a los actores.
Finalmente tal aspiración se concreta expresamente en una pretensión titulada como
subsidiaria. Por lo anterior al no existir daño o amenaza sobre un derecho colectivo y al quedar
plasmado que en este caso la actora relaciona insistentemente en su demanda pretensiones
indemnizatorias, se debe declarar improcedente la acción pues ya es suficientemente
conocido que ésta no tiene dentro de sus propiedades vocación indemnizatoria. En
consecuencia se confirmará la sentencia apelada.
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 66001-23-31-000-2003-00452-01(AP)

Actor: ASOCIACION DE EMPRESAS DE TRANSPORTE URBANO –ASEMUR-

Y OTROS

Demandado: AREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE (AMCO),

LOS MUNICIPIOS DE PEREIRA, DOSQUEBRADAS, LA VIRGINIA, Y SUS
RESPECTIVOS CONCEJOS MUNICIPALES, LA GOBERNACION DE
RISARALDA, EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, Y LA
CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE - CORFIVALLE S.A.

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado

principal de los actores contra la Sentencia de 17 de febrero de 2004, proferida por

la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda la cual reconoció

prosperidad a la excepción presentada por las Accionadas por la

IMPROCEDENCIA DE LA ACCION IMPETRADA.

I-. ANTECEDENTES

I.1.- La ASOCIACION DE EMPRESAS DE TRANSPORTE URBANO DEL AREA

METROPOLITANA CENTRO OCCIDENTE “ASEMTUR”, LA SOCIEDAD DE

TRANSPORTE METROPOLITANO PERLA DEL OTUN S.A., LA SOCIEDAD

URBANOS SUPERBUSES LTDA., LA SOCIEDAD LINEAS PEREIRANAS S.A.,

LA SOCIEDAD TRANSPORTADORES URBANOS CAÑARETE LIMITADA, LA

SOCIEDAD TRANSERVILUJO S.A., LA COOPERATIVA DE

TRANSPORTADORES URBANOS SAN FERNANDO, y LA COOPERATIVA DE

BUSES URBANOS DE PEREIRA, a través de sus representantes legales y por

medio de apoderados, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo

88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda

ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, contra del AREA METROPOLITANA

DEL CENTRO OCCIDENTE (AMCO, LOS MUNICIPIOS DE PEREIRA,

DOSQUEBRADAS, LA VIRGINIA, y SUS RESPECTIVOS CONCEJOS

MUNICIPALES, LA GOBERNACION DE RISARALDA, EL DEPARTAMENTO

NACIONAL DE PLANEACION, Y LA CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE

“CORFIVALLE S.A.”, con miras a lograr la protección del derecho colectivo a la

libre competencia económica (artículo 4, ibídem) que estiman vulnerado.

Los hechos que motivan la acción instaurada son, en resumen, los siguientes:

1º: Las partes demandadas empezaron a estudiar y analizar la forma de

implementar en el AREA METROPOLITANA DEL CENTRO ORIENTE –AMCO-,

un sistema de transporte masivo similar al transmilenio de la capital de la

República.

2º: Para desarrollar dicho proyecto se contrató un ESTUDIO Y DISEÑO

CONCEPTUAL del Sistema integrado de transporte Masivo para el Área

Metropolitana de Pereira, Dosquebradas y La Virginia, con tres firmas consultoras

patrocinadas por el programa de las Naciones Unidas a través de Planeación

Nacional.

3°: El acuerdo 018 del 19 de mayo de 2000 que aprobó el Plan de Ordenamiento

Territorial (POT) dispuso en el numeral 11 del artículo 122 consolidar un sistema

integrado de transporte masivo que facilite la creación de una empresa operadora

del sistema integrando a las 7 empresas existentes prestadoras del servicio.

Frente al diseño conceptual del sistema integrado de transporte masivo (S.I.T.M.),

ASEMTUR, agremiación que agrupa las empresas transportadoras, contrató un

grupo interdisciplinario de profesionales quienes, previo el estudio y análisis

correspondiente, presentaron una propuesta alternativa local para la implantación

del S.I.T.M., remitida el 25 de julio de 2002 a la administración municipal, del cual

no hubo pronunciamiento alguno.

4°: EL AREA METROPOLITANA contrató por intermedio del programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo la consultoría del proyecto con CORFIVALLE

(Corporación financiera del Valle) para lograr llevar a cabo la estructuración del

proyecto. Este contrato inicio el 21 de marzo de 2003 para desarrollarse en 10

meses.

5º. Frente a esto, ASEMUR elevó varias peticiones para obtener copias de dichos

estudios sin recibir respuesta, por lo que acudió al Departamento Nacional de

Planeación quien facilitó información fragmentada, lo que ha causado perjuicios a

la agremiación al no poder constatar el desarrollo del proyecto ni tener reacciones

oportunas frente a las actuaciones de la administración para así defender la

industria local.

6°: Corfivalle ha planteado que para la elaboración del proyecto es necesario

sacar del actual modo de prestación del servicio de transporte colectivo de

pasajeros un número no determinado de vehículos, punto que se convierte en

grave perjuicio para los transportadores y los propietarios individuales de los

automotores.
7°: El desarrollo del proyecto avanza sin la condición que exige la ley 336 DE 1996

de existir una demanda insatisfecha para poder implantar dicho modo de

transporte.

A juicio de la actora el derecho cuya protección invoca se ve afectado por cuanto

en virtud de la implementación de dicho proyecto la competitividad que se puede

lograr a través de la libre empresa se ve truncada ante los privilegios de que

gozaría el nuevo sistema de transporte frente a los de los transportadores ya

tradicionales sumado al desplazamiento forzado a que son sometidas las

empresas actuales en relación con las condiciones de prestación y acceso al

servicio que se pretende prestar con este híbrido de transporte.

Afirma que no se tienen en cuenta las estructuras de transporte que tienen ya

montadas, desconociéndose las inversiones hechas por ellos y el esfuerzo por

cumplir con las condiciones exigidas por el Estado, sometiéndolos a la fuerza a un

proyecto donde desarrollarán un papel complementario como alimentadores del

transporte masivo en el que saldrían perjudicados en sus dividendos, y perderían

las rutas ya asignadas las cuales se tomarían para incorporarlas al sistema

integrado de transporte masivo. Sustenta lo anterior con el documento borrador

elaborado por el AMCO, la CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE

DENOMINADO “MEMORANDO DE INFORMACIÓPN PARA LA VINCULACIÓN

DE OPERADORES PRIVADOS AL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE

MASIVO DEL AREA METROPOLITANA CENTRO DE OCCIDENTE (el cual

anexa).

Anota que en el proyecto las empresas transportadoras participan como

COMPLEMENTARIAS, es decir las que cubren los servicios que no están en

capacidad de prestar el SISTEMA INTEGRADO puntualizando que con esta

participación desaparecen el 46% de sus clientes por la supresión de rutas y que

para poder participar del otro 54% debe abrirse un proceso licitatorio mandando

por la borda la lógica y las estructuras montadas legalmente por las empresas

afectando las proyecciones que pudieron tener al montar dichas estructuras.

Argumentan los actores que la ley 310 de 1996 no autoriza para que se le

concedan recursos al SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO sino al

TRANSPORTE MASIVO pues el primero no existe en la norma que el COMPES

(documento 3220 de abril de 2003). A su juicio el COMPES planeó fríamente la

eliminación de las estructuras actuales de transporte y señala que debe hacerse el

proyecto bajo las formalidades que indica en la demanda en sus páginas 29 y 30.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

II.1. ALCALDIA ESPECIAL DOSQUEBRADAS (RISARALDA): Se opone a las

pretensiones de los accionantes y manifiesta, en síntesis, que no se vulneró el

derecho a la libre competencia y mucho menos se ha generado un daño

contingente, pues este principio plasma la libre iniciativa privada y la libertad de

empresa, más aún cuando la libertad económica está garantizada y la gestión

estatal debe cristalizarse en medios que impidan su obstrucción o restricción.

Propone como excepciones la no existencia del daño contingente ni derecho

colectivo amenazado de libre competencia económica, y la improcedencia de la

acción. Respecto de la primera de ellas argumenta que el referido derecho no es

absoluto pues encuentra límites en el interés general o el bien común, y debe

ejercitarse de acuerdo con las finalidades sociales del Estado, por lo que la

modernización del servicio público esencial del transporte obedece al

cumplimiento de los principios de eficiencia y eficacia de la administración.

Precisa que el municipio es simplemente un órgano gestor el cual no está

encargado de la operación del sistema integrado de transporte masivo que

recaerá en los particulares adjudicatarios de la respectiva concesión mediante un

proceso de licitación pública. Sobre la excepción de improcedencia de la acción

argumenta que la popular no tiene contenido indemnizatorio sino preventivo para

defender un interés colectivo y que en este caso se está impetrando por un grupo

determinado con el fin de proteger el derecho a la libre competencia económica y

reclamar indemnizaciones en su favor alegando un daño contingente por lo que

debe ser declarada improcedente.

II.2. DEPARTAMENTO DE RISARALDA: Plantea que frente al sistema tradicional

de transporte utilizado en condiciones poco dignas, ineficientes, y riesgosas para

la comunidad y los usuarios, se encuentra el Sistema de transporte masivo que,

además de cumplir con una de las finalidades del Estado, presta dicho servicio en

condiciones tales que logra aumentar la calidad de vida de los ciudadanos,

satisfaciendo así su prestación en condiciones dignas.

Sostiene que, en virtud de esto último, la movilización de casi seiscientas mil

personas, según cálculos proyectados, constituye en sí misma causa suficiente

para que el Estado a través de sus entes organice el transporte del Área

Metropolitana bajo la modalidad del transporte público masivo de pasajeros,

destinando carriles exclusivos para atender ésta necesidad de manera eficiente,

segura y confiable para los usuarios.

Por tanto estima que la libre competencia, cuya vulneración se afirma, se

garantiza mediante el derecho a la igualdad, entendida como la posibilidad que

tienen todos los ciudadanos de acceder en las mismas condiciones a las

oportunidades y beneficios ofrecidos por el Estado, al punto de contar, en el

presente caso, con la opción de convertirse en operadores del sistema integral de

transporte masivo.

Frente al daño contingente afirma que para ser reparado debe ser cierto y

específico, no genérico o hipotético, y en este caso no se ha demostrado su

ocurrencia, pues sus conclusiones se basan en simples conjeturas alejadas de la

realidad fáctica.

Propone la excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva pues el

departamento de Risaralda no es accionista de la sociedad pública por acciones,

por medio de la cual se creó el ente gestor que operará el Sistema Integrado de

Transporte Masivo; y de improcedencia de la acción porque a su juicio lo que debe

incoarse es la acción de Grupo, toda vez que comprende derechos subjetivos de origen

constitucional o legal, en donde suponen la presentación de un perjuicio cuya reclamación

se realiza con la mediación de un juez.

II.3. CONCEJO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS: No le constan los hechos

que sirvieron de sustento para la presentación de la demanda. Además propone

como excepción la de falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que

esta entidad no hace parte del sistema de transporte; su labor va hasta la

autorización de destinar un porcentaje anual de la sobretasa a la gasolina para el

financiamiento de la infraestructura física del Sistema Integrado de Transporte

Masivo del Área Metropolitana.

II.4. CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA Y MUNICIPIO DE PEREIRA: Contesta

la demanda en escrito separado y aclara que por dirigirse la misma acción contra

el Área Metropolitana, entre otras, los argumentos que esta invoque y las pruebas

que aporte serán acogidos por el Concejo. Luego de ello plantea que no se
vulnera el derecho a la libre competencia económica con la implantación del

Sistema del Transporte Masivo dentro del Área Metropolitana por cuanto éste no

será su operador, solo el articulador de todos los agentes que participarán en la

eficiente prestación del servicio de transporte masivo. Propone las excepciones de

Falta de legitimación en la Causa e improcedencia de la acción.

El Municipio de Pereira, a su turno, comienza haciendo una síntesis explicativa de

lo que es el Proyecto de Transporte Masivo para la Jurisdicción Metropolitana.

Resalta que la libre competencia, consagrada como principio dentro de nuestro

régimen económico, no fue establecida como un principio general, sin límites;

pues contrariamente su enunciación es clara al establecer que estará dentro de

los límites del bien común. Agrega que dicho derecho se garantiza respetando el

derecho de todos los ciudadanos a acceder en iguales condiciones a las

oportunidades que mediante el estatuto de contratación ofrece el Estado.

Propone como excepciones la improcedencia de la acción ante el contenido

indemnizatorio de las pretensiones de la demanda; la de daño inexistente porque

la supuesta pérdida de clientela no obedece a una realidad financiera; la de falta

de legitimación en causa por pasiva.

II.5. AREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE: De igual manera

empieza realizando una reseña histórica de lo que ha sido el proyecto de

Transporte Masivo. En relación con la libertad de competencia económica, como

derecho colectivo amenazado, predica que dentro del régimen económico nacional

no se determinó como un principio general sin límites; por el contrario, su

enunciación es clara al establecer que esa libertad económica estará dentro de los

límites del bien común correspondiendo a la ley alinderar su alcance, cuando así

lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio del Estado.

Insiste en que el derecho a la libertad económica se solidifica sobre la base del

derecho a la igualdad, como presupuesto del cuál gozan los miembros del

conglomerado para ejercer derechos y contraer obligaciones. Es por eso que no

cree que ese derecho esté siendo vulnerado con la creación de un ente gestor que

no será un operador de transporte masivo sino un conector de todos los agentes

que participarán en la prestación eficiente de dicho servicio.

Frente a la amenaza de daño y el daño contingente, debe entenderse, a manera

de salvedad, la prevalencia del interés general sobre el interés particular, traducido

en la prioridad legal que debe tener el Transporte Masivo frente a cualquier otro

tipo de transporte, de lo que se deduce que las posibles consecuencias que el

actor aduce en la demanda no se configuran.

Presenta las excepciones de improcedencia de la acción dado el carácter

indemnizatorio de las pretensiones; y de daño inexistente ante la falta de

concreción, certeza y especificidad del mismo.

II.6. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION: Después de plasmar los

antecedentes del sistema de transporte masivo de pasajeros para el área

metropolitana de centro occidente, solicita que se denieguen las pretensiones de

la demanda ya que a los demandantes no se les ha vulnerado el derecho a la libre

competencia ni a la iniciativa privada pues la actuación se ha adelantado conforme

a la ley y la Constitución, atendiendo además a la primacía del interés general

sobre el particular, representado en la insatisfacción de la comunidad relacionada

con dicho servicio público. Propone las excepciones de Inexistencia del daño e

improcedencia de la acción al estimar a salvo la garantía de los derechos cuya

protección se invoca y anota que la presente acción tiene fines indemnizatorios

para el grupo actor, por lo que debe declararse improcedente la acción popular.

II.7. MUNICIPIO DE VIRGINIA Y DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ESA

LOCALIDAD: Solicitan que se denieguen las pretensiones de la demanda en

todas y cada una de sus partes y se declare, en su lugar, la legalidad de los actos

demandados, pues estiman garantizado el derecho a la libertad económica, que

encuentra límites en la igualdad de los ciudadanos para acceder en idénticas

condiciones a las oportunidades y beneficios ofrecidos por el Estado, más aún

cuando el estatuto de contratación estatal, la ley 336 de 1996 y el decreto 3109 de

1997 imponen la obligación de entregar la concesión de la operación a los

particulares que reúnan las condiciones pertinentes, mediante una licitación

pública. Consideran que al hablarse de un proceso licitatorio no puede

argumentarse un daño o amenaza de daño pues se está dando cumplimiento al

ordenamiento legal vigente sobre concesiones de operación del transporte público.

Aducen que en el presente caso no se puede hablar de amenaza de daño o daño

contingente porque el resultado del proyecto no es producto de la imprudencia ni

la negligencia sino del cumplimiento del principio constitucional de que el interés

general debe primar sobre el particular. Proponen la excepción de improcedencia

de la acción por considerar que no es la correcta en este caso ya que se pretende

con ella indemnización de un grupo determinado de personas, características que

no son propias de este medio de defensa.

II.8. CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE. Al contestar la demanda hace

una descripción general de las normas que a su juicio rigen el Transporte masivo

en Colombia. Afirma que su representada no ha violado el derecho colectivo de la

libre competencia económica puesto que su función solo es la de llevar a cabo una
estructuración técnica del proyecto y dentro de sus competencias ha hecho

las recomendaciones que ha considerado convenientes, y se han ajustado a la

regulación existente.

Propone la excepción de inexistencia del daño o de amenaza de daño, pues no se

ha producido siquiera amenaza de quebrantamiento al derecho de libre

competencia económica con la estructuración del proyecto ya que se ha

desarrollado y se continuará desarrollando de conformidad con la normatividad

reguladora de la materia, a través de la cual el Estado asegura la prestación

eficiente del mismo a todos los habitantes.

Recuerda que por mandato constitucional los particulares también pueden prestar

el servicio público de transporte, lo cual no descarta la facultad del Estado de

regular su prestación. En consecuencia, no se vulnera el derecho alegado al fijar

la ley un proceso especial como el licitatorio para que los particulares accedan al

proyecto. De otra parte, aclara que la administración de un servicio público por

parte de una entidad estatal no constituye un monopolio, y que no hay daño ni

amenaza de daño al modificar los convenios, normas o reglamentos anteriores

sobre transporte de la zona porque estos atendiendo el interés general pueden ser

modificados por la autoridad competente, situación que se presenta en el presente

caso. Postula la improcedencia de esta acción popular porque mediante su

ejercicio se reclaman intereses particulares de un determinado grupo, lo que no es

viable demandar por este mecanismo. En síntesis, se opone a las pretensiones

de la demandante, pide declarar probadas las excepciones propuestas y absolver

a su representada.

II.9. MEGABUS S.A.: Se opone en su contestación a la solicitud de medidas

cautelares y a las pretensiones de la demanda pues considera que con la

implementación del proyecto no se vulnera el derecho de la libre competencia

económica. En términos generales las argumentaciones presentadas por esta

demandada son similares a las del municipio de Pereira en su contestación.

Afirma que el Área metropolitana busca promover la transformación del transporte

público hacia un sistema eficiente seguro y de mejor calidad, mantener o mejorar

la accesibilidad al transporte público colectivo en el AMCO, promover una

dinámica empresarial e institucional en la prestación del servicio público de

transporte, y que su implementación no vulnera el mencionado derecho ya que

este no es absoluto y esta limitado por el interés general.

Puntualiza que la Sociedad Megabus no es el operador del proyecto pues lo serán

los particulares que se beneficien de la licitación, y que no viola ningún derecho

pues su función es generar desarrollo social a través de la verificación de la

prestación de un servicio eficiente para lo cual sus planes siempre son hechos

acorde con la ley, principios y valores organizacionales buscando su sostenibilidad

y rentabilidad ambiental y económica, impulsando el mejoramiento ascendente del

servicio.

Propone las excepciones de inexistencia del daño e improcedencia de la acción

porque además de venirse actuando dentro del marco legal solo puede ser objeto

de reparación el daño cierto y especifico mas no el hipotético, como ocurre en este

asunto pues las estimaciones que se hacen del mismo no son idóneas ni

representan una realidad financiera que amparen cifras reales. También sostiene

que la acción popular no tiene el contenido indemnizatorio propio de la acción de

grupo sino preventivo y que en este caso con la demanda de acción popular se

busca la indemnización del grupo de transportadores como se colige del escrito

presentado por los actores al afirmar que se debe suspender el proceso hasta que

se indemnice el perjuicio.

Todas las partes demandadas relacionadas anteriormente, en cada una de sus

contestaciones de la demanda propusieron en común excepción genérica para

que se declare a favor de los argumentos de la parte demandada y en contra de

las pretensiones de la demanda cualquier otra excepción de mérito nominada e

innominada que aparezca probada en el transcurso del debate.

III -. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

Mediante sentencia del 5 de febrero de 2004, el A-quo declaró la prosperidad de la

excepción de improcedencia de la acción popular bajo estudio y en consecuencia

la negó por dicha razón.

Sustenta su decisión con un análisis jurisprudencial sobre la procedencia de las

acciones populares y las de grupo con el fin de dilucidar si el medio judicial

escogido por la actora es el indicado para la obtención de sus pretensiones. De

dicho análisis deduce que en el caso concreto los demandantes pretenden obtener

una indemnización de perjuicios, alcance ajeno a la defensa un derecho colectivo

mediante el ejercicio de la acción popular, y para lo cual fueron desarrollados otros

mecanismos judiciales entre ellos las acciones de grupo.

IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La inconformidad del demandante con la sentencia apelada radica en el hecho de

que el a quo tuvo en cuenta para la decisión la pretensión subsidiaria y no la

planteada como principal, ajena a la obtención de indemnización alguna como es

propio de la acción popular.

Reitera que solicitó se ordenara a las entidades demandadas, según sus

competencias, suspender la ejecución del SISTEMA INTEGRADO DE

TRANSPORTE MASIVO, hasta tanto se coordine de su parte el montaje de este

sistema para que sean los transportadores locales en un proceso de

transformación de industria con oportunidad y agilidad, los que trasciendan a la

transformación de sus estructuras y en complementariedad a su sistema de

transporte implanten la nueva modalidad híbrida para el beneficio de la comunidad

metropolitana.

Según su criterio, se busca con ello hacer cesar un inminente daño al derecho

colectivo de la libre competencia económica representado en la afectación de las

estructuras empresariales prestadoras de un servicio a la colectividad,

lesionándolos no solo a ellos sino a toda una comunidad que deriva su sustento y

el de su familia de dicha industria.

Por eso le extraña la remisión que se hace en el fallo para el ejercicio de una

acción de grupo u otras acciones, imponiéndose esperar a la ocurrencia del daño

que ahora se quiere prevenir.

Advierte que en la demanda se puntualizo la existencia del daño contingente

entendido este como la posibilidad de su ocurrencia y que se hizo un ejercicio

académico al proyectar hacia el futuro el daño que se pudiera producir,

circunstancia que fue mal interpretada por el Tribunal al considerar que se estaba

solicitando indemnización de perjuicios.

 V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En el caso sub examine la parte actora promueve la acción popular pues estima que se le ha

vulnerado el derecho a la libre competencia económica, con la implementación del Sistema

Integrado de Transporte Masivo al desplazar a sus representados, no ofrecerles igualdad de

oportunidades frente a los participantes del proyecto, y no permitirles a ellos transformar la

industria del transporte en la que ya tienen estructuras edificadas para la prestación del

servicio, con miras a crear una nueva como la planteada.

Son diversos los pronunciamientos en torno al alcance, objeto y finalidad de las ACCIONES

POPULARES Y DE GRUPO. Cabe mencionar, entre otros, la sentencia 500001-23-31-000-

2000-327 proferida el 19 de abril de 2001 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Tercera, con ponencia de la Consejera Dra. María Elena Giraldo Gómez; y la sentencia C-215

proferida el 14 de de abril de 1999 por la Corte Constitucional con ponencia de la Magistrada

Dra. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Expediente D-2176, D-2184 y D-2195 citadas en

debida forma por el juzgador de primera instancia y de las que se colige, en los apartes

extractados, la procedencia de la acción popular para proteger derechos colectivos y prevenir

su vulneración. Por esta razón la Sala pasa a analizar si se ha vulnerado o puesto en peligro el

derecho colectivo a la libre competencia económica, que es lo que constituye el objeto principal

de la presente acción.

La libre competencia económica ha de entenderse no en un sentido absoluto o total sino

atemperado o enmarcado dentro de los límites propios del bien común, de la prevalencia del

interés colectivo o general, y de los principios de proporcionalidad y racionabilidad. Por tanto,

dicho derecho no excluye la injerencia del Estado para alcanzar los fines que le son propios y

en virtud de ello regular las actividades económicas que realicen de alguna manera estos

intereses, más aún tratándose de la prestación de servicios públicos esenciales como el

transporte.
La Ley 336 de 1996 contiene el Estatuto Nacional de Transporte y encomienda al Estado la

vigilancia de dicho servicio público para una mayor eficacia y eficiencia del mismo,

permitiéndole que encomiende su prestación a los particulares para asegurar una óptima

calidad y garantizar la igualdad de oportunidades para ellos. Por disposición de la ley 80 de

1993, la ley 336 de 1996 y el decreto 3109 de 1997, se debe adquirir la concesión de la

operación mediante licitación pública.

Así las cosas, no puede afirmarse per se la vulneración del derecho colectivo a la libre

competencia económica por el solo hecho de procurarse la implementación de un sistema de

transporte masivo a fin de garantizar una eficaz y eficiente prestación en guarda de la

satisfacción de una necesidad general. Tampoco puede predicarse su vulneración cuando,

por ministerio de la ley, la concesión de la operación del servicio debe hacerse a través de una

licitación pública donde pueden participar todas las personas que reúnan las calidades,

condiciones y requisitos exigidos para ello sin que, como ocurre en el presente caso, se

demuestre con pruebas idóneas que los demandantes hayan sido excluidos arbitrariamente

del proceso, quedando a salvo su derecho de hacerlo junto con quienes también estén

interesados, en un mismo plano de igualdad. De otra parte, las concesiones de rutas que haya

hecho el Estado a los transportadores tradicionales no envuelven un derecho adquirido frente

al cual deba desconocerse el interés general, más aún cuando se viene sosteniendo que el

sistema tradicional será complementario del sistema integral de transporte masivo.

Sobre el contenido indemnizatorio de las pretensiones de la parte actora, la Sala encuentra

que todas sus inconformidades plasmadas en la demanda conducen a notarlo así. A folio 33

del libelo plantea que con el nuevo sistema integrado se desplazará a personas naturales y

jurídicas que vienen prestando el servicio público de transporte sin pagarles las

indemnizaciones legales correspondientes. A folio 35, ibídem, se insiste en que ante la salida

de un número no determinado aún de vehículos no se recibirá ninguna indemnización. A partir

de dicho folio se realizan una serie de consideraciones relacionadas con la indemnización a

que, según su parecer, tienen derecho. También se hacen proyecciones matemáticas para el

cálculo del lucro cesante y de todo el perjuicio económico que se causaría a los actores.

Finalmente tal aspiración se concreta expresamente en una pretensión titulada como

subsidiaria.

Por lo anterior al no existir daño o amenaza sobre un derecho colectivo y al quedar plasmado

que en este caso la actora relaciona insistentemente en su demanda pretensiones

indemnizatorias, se debe declarar improcedente la acción pues ya es suficientemente

conocido que ésta no tiene dentro de sus propiedades vocación indemnizatoria. En

consecuencia se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de

la ley,

FALLA

CONFÍRMASE en todas sus partes la sentencia recurrida.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 22 de septiembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO