Agenda Nacional de

Salud
Orientaciones estratégicas para la transformación del sistema
de salud en Guatemala
Contenido
Introducción

Visión 2020
La salud
El sistema de salud

Objetivos Estratégicos

Agenda Transformativa
Sistema Coordinado de Salud
Financiamiento de la Salud
Un Nuevo Modelo de Atención
Desarrollo de los Recursos Humanos
Gestión Territorial de la Salud
Participación Social en Salud

Acciones inmediatas
Comentarios, Acuerdos y Compromisos
Presentación

Guatemala es una nación que ha ingresado en el nuevo siglo tratando de superar los conflictos del
pasado, de enfrentar los desafíos del presente y de aprovechar las oportunidades del futuro.
La salud de los guatemaltecos también refleja el devenir histórico, y en su situación actual se
combinan la enorme deuda social acumulada, el escaso desarrollo de la infraestructura básica, las
desigualdades económicas y sociales, además del peso de las limitaciones para encauzar el potencial
humano y natural en pautas sostenibles de desarrollo.
Los progresos alcanzados en llevar servicios básicos de salud a las poblaciones más alejadas y
postergadas constituyen un punto de viraje, pero el sector salud sigue sometido a una fragmentación
y duplicidad de esfuerzos, mientras que lo atan limitaciones materiales y financieras para responder a
las necesidades sociales.
Como sociedad hemos llegado al punto en que debemos construir consensos y unir esfuerzos para
alcanzar una visión compartida de la salud y del sistema de salud, por la cual trabajemos en forma
coordinada. El objetivo de esta Agenda Nacional de Salud es abrir el debate y propiciar el consenso
sobre las transformaciones necesarias para que la población guatemalteca disfrute de mejor salud y
tenga acceso a mejores servicios.
Introducción

La Agenda Nacional de Salud contiene una visión de la salud y del sistema de salud que queremos en
Guatemala, con la cual puedan comprometerse diversas instituciones y sectores, desde el nivel local
hasta el nivel nacional, para unificar los esfuerzos y dirigir los recursos hacia objetivos y acciones
estratégicas para el fomento de la salud.

Preparación y Consulta de la Agenda Nacional de Salud

Técnicos del MSPAS y consultores para el proceso de formulación y consenso de la Agenda

prepararon un documento base, sometido a revisión en ocho talleres con funcionarios
administrativos, directores de programas, áreas de salud y hospitales, gerentes, jefes de distrito. Una
versión con ajustes fue presentada a entidades de conducción técnica o política, como la Comisión de
Salud del Congreso, el Gabinete Social, agencias de cooperación y otras.

Además, entre abril y junio de 2006 fueron realizados doce foros regionales de consulta con actores
intra y extrasectoriales. Con anticipación a los foros fueron enviados mil ejemplares del documento
base a instituciones públicas, privadas, ONGs, autoridades municipales y departamentales. Como
resultado de estas consultas fueron obtenidas 817 propuestas, agrupadas en una primera clasificación,
por objetivo estratégico y función, y en la segunda por región.
 Aportes de los encuentros regionales de consulta por objetivo estratégico y función del
sistema de salud

Objetivo Estratégico
Sistema Modelo de Gestión Participación Total
Función Coordinado Atención Territorial en Salud (en blanco) general
Financiamiento 1% 1% 1% 2% 5% 11%
Provisión 2% 8% 4% 0% 17% 32%
Rectoría 18% 1% 7% 4% 2% 33%
Recursos 1% 2% 11% 1% 10% 25%
Total general 23% 12% 23% 8% 35% 100%

Aportes de los encuentros regionales de consulta por región y objetivo estratégico

OBJETIVO Metro- Nor Sur Sur Occi- Nor Occi-
ESTRATÉGICO politana Norte Oriente Oriente Central dente dente Petén Total
Financiamiento 1 9 15 3 8 5 13 4 58
Gestión Territorial 3 8 2 2 9 6 10 17 57
Modelo de Atención 26 43 17 25 18 77 37 8 251
Participación Social 3 22 17 15 13 28 38 17 153
Recursos Humanos   8 19 6 3 22 9 3 70
Sistema Coordinado 14 29 44 37 12 42 32 18 228
Total 47 119 114 88 63 180 139 67 817
Terminada la etapa de consultas, fueron incorporados los aportes, recomendaciones y sugerencias. La
versión actualizada se ha presentado ante directivos del MSPAS, IGSS y Comisión de Salud del
Congreso.

La versión actualizada del documento se ha presentado a técnicos del IGSS y este documento ya ha
sido corregido con algunas de las observaciones y recomendaciones de ese instituto.
1. Situación Actual
Situación Actual

Condiciones de Salud
Aunque se registraron progresos importantes durante la década de los noventa, hoy Guatemala
continúa presentando una de las peores situaciones de salud en América Latina. Gran parte de la
enfermedad y muerte que padecen los habitantes es resultado de infecciones y deficiencias
nutricionales. Este profundo rezago se manifiesta en una mayor mortalidad materna e infantil. A la
vez, Guatemala es uno de los países de América Latina más afectados por la pobreza, la inseguridad
alimentaria y la insalubridad del ambiente. Estos problemas, relacionados entre sí, actúan con mayor
frecuencia y severidad sobre la población indígena y rural.
El aumento de población viviendo en ciudades – o la influencia de éstas en las condiciones y estilos
de vida – y la reducción de la participación de la niñez en la pirámide de población, no han sido
cambios suficientes para que Guatemala superase el perfil epidemiológico propio de las sociedades
agrarias rurales. Antes bien, a este cuadro se agregaron la tuberculosis, el SIDA y otras infecciones
transmisibles que crecen más rápidamente que la capacidad de detectarlas, controlarlas y prevenirlas.

Por el contrario, factores psico-sociales y estrategias de supervivencia propias de las sociedades post-
conflicto, el aumento de la criminalidad y la carencia de oportunidades para jóvenes y adultos,
contribuyen al surgimiento de contextos de vulnerabilidad en los que crecen rápidamente las muertes
y lesiones violentas o accidentales. También están adquiriendo mayor importancia las enfermedades
de curso lento, degenerativas, que afectan a los adultos y ancianos, como la obesidad, la hipertensión,
la diabetes y el cáncer, relacionadas con diversos condicionantes, entre ellos, la falta de actividad
física, la alimentación mal balanceada, la contaminación ambiental y los hábitos nocivos para la
salud, como el consumo de alcohol, tabaco y drogas.
Respuesta social
¿Cómo responde la sociedad guatemalteca frente a estas condiciones de salud? El país tiene una
preparación débil frente a este complejo panorama y sus tendencias. El sector está compuesto por
organizaciones que prestan servicios de salud con grados incipientes o nulos de coordinación y
comunicación entre sí. Por ello, mientras la población urbana y no pobre puede escoger entre
categorías de servicios, casi el 20% de los habitantes no tiene acceso a ningún tipo de servicios de
salud, a pesar de los esfuerzos realizados durante la última década para que la población pobre,
principalmente la indígena y del área rural, tuviera acceso al menos a servicios básicos de salud. Los
servicios intermedios y especializados cubren principalmente a residentes urbanos, por lo que esta
oferta diferenciada reproduce las desigualdades sociales del país. 1 La falta crónica de financiamiento
público para la salud determina que más hogares tengan que utilizar en recuperar la salud los
recursos destinados a otras necesidades humanas básicas. La “ciudadanía diferenciada en salud” se
expresa también de otras maneras: los servicios prestan poca atención a la diversidad cultural, de
género y territorial del país.

1
Los establecimientos de distintos niveles de atención poseen carteras de servicios que pueden incluir intervenciones básicas, intermedias o especializadas, de
acuerdo con el nivel de complejidad que poseen.
2. Visión
Visión de la Salud en el 2020

En Guatemala, las y los niños, jóvenes, adultos y ancianos disfrutarán de vidas más prolongadas y
saludables, lo cual les permitirá desarrollar su potencial y aprovechar las oportunidades para
beneficiarse de una formación educativa y participar productivamente en la construcción cívica de
sus comunidades y en el desarrollo económico del país. Estarán mejor preparados para proteger su
salud y evitar enfermedades y lesiones, en los ámbitos familiar, laboral y comunitario, pero también
por medio de iniciativas para impedir el deterioro del ambiente y sus repercusiones en la salud
colectiva.
 Visión 2015

Visión del Sistema de Salud en el año 2020

La respuesta social organizada para el fomento de la salud estará articulada como un sistema
interinstitucional e intersectorial2 para la protección social, y se basará en los principios de equidad,
solidaridad y subsidiariedad. Como resultado, se habrán reducido las diferencias injustas y evitables
en el acceso geográfico, económico, funcional y cultural de los y las guatemaltecas a servicios de
salud integrados, efectivos y satisfactorios. Estos servicios incluirán las acciones destinadas a
promover estilos de vida saludables y a prevenir enfermedades y las atenciones necesarias para la
recuperación y rehabilitación de la salud en todas las etapas del ciclo de vida.

2
Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, II. B. 23 a y b. Sistema Nacional Coordinado de Salud.
3. Objetivos Estratégicos
Objetivos Estratégicos:
a) Desarrollar un Sistema Nacional de Salud en el cual se ejerzan de manera efectiva las
funciones de regulación, financiamiento y provisión de servicios de salud;
b) Desarrollar un marco institucional coordinado para el financiamiento de la salud, tendente a
mejorar la protección social y financiera de las familias, así como la efectividad y equidad en
el uso de recursos dentro del sistema de salud.
c) Reorientar el modelo de atención hacia la promoción de estilos de vida saludables, la
prevención de enfermedades y la prestación de servicios efectivos y satisfactorios para la
recuperación y rehabilitación de la salud.
d) Desarrollar el recurso humano en salud para que responda, en disponibilidad,
competencias e identidad cultural, a las necesidades de salud y su distribución territorial, a
las orientaciones del modelo de atención y a las regulaciones e incentivos del sistema de
salud.
e) Organizar un sistema de gestión territorial de la salud que dé respuesta específica a las
necesidades de los habitantes y sea coordinado por las formas participativas del gobierno
local.
f) Fundamentar la planificación, la ejecución y la evaluación de las intervenciones para
promover y proteger la salud en espacios y mecanismos de participación y auditoría social.
4. Agenda Transformativa
Sistema Nacional de Salud
 Promulgar una Ley General de Salud (Ley marco de salud) que siente las bases para el
funcionamiento coordinado del Sistema de Salud bajo los principios de equidad, solidaridad y
subsidiariedad. Esta ley deberá contribuir a modernizar, simplificar e integrar el marco jurídico
en salud.
 Desarrollar programas orientados al aseguramiento universal en salud, para mitigar el
impacto económico de las enfermedades, garantizar el acceso a servicios y lograr certeza
financiera en la disponibilidad de fondos para la salud.
 Solidaridad y subsidiariedad. Es responsabilidad del Estado cubrir a la población que no
puede aportar cuotas de aseguramiento. Además a través del MSPAS el Estado canalizará
recursos para regulación, vigilancia, de la salud, promoción y prevención.
 Responsabilidad empresarial, Las empresas deben cooperar en el fomento de ambientes de
trabajo saludables; además, se deben simplificar los procedimientos para imponer sanciones y
exigir indemnizaciones a empresas y negocios cuando cometan violaciones de los códigos
sanitario y municipal que perjudiquen la salud.

Financiamiento de la salud
 Separación de funciones. Debe adecuarse el marco jurídico e institucional para que la función de
financiamiento se separe de las funciones de provisión y regulación.
 Enfoque de Alcance Sectorial en Salud. Desarrollar un marco sectorial integrado para la
definición de prioridades, la formulación de planes y la asignación de recursos, que sirva como
marco presupuestario de mediano plazo y se someta a la rendición de cuentas, el monitoreo y la
evaluación del desempeño de las instituciones del sector.
 Aseguramiento universal. Desarrollar progresivamente planes de seguro para distintos grupos
sociales, como auto empleados, cooperativistas y otros colectivos, (comerciantes, mercados, otros)
hasta alcanzar el aseguramiento universal, con participación de entidades aseguradoras privadas,
públicas o mixtas, bajo la rectoría del IGSS.
 Subsidiariedad. Crear mecanismos especiales y temporales de financiamiento público para la
atención en salud de la población en extrema pobreza. Los fondos públicos para la prestación de
servicios deberán reorientarse gradualmente de asignaciones presupuestarias directas a fondos
solidarios para aseguramiento de la población sin capacidad de aporte.
 Salud colectiva. Fomentar y proteger la salud colectiva a todo nivel y con participación de
diversos sectores, e incrementar la protección a la salud de los ciudadanos mediante la asignación
de atribuciones, formación de competencias, y traslado de recursos a las municipalidades.
 Redes territoriales de proveedores. Crear redes de proveedores de servicios autorizadas,
certificadas y coordinadas, elegibles para los distintos esquemas de salud personal o colectiva.
 Pago por desempeño. Establecer mecanismos de pago a proveedores públicos y privados, con
base en la cantidad de los bienes y servicios efectivos y satisfactores de salud entregados a
usuarios finales.
Un nuevo modelo de atención a la salud
 Del énfasis curativo a la promoción y protección de la salud. El sistema de salud se orientará
principalmente a la promoción de comportamientos saludables, la prevención de enfermedades y
la protección de la población frente a amenazas a su salud.
 De la fragmentación de proveedores a redes articuladas de servicios. Se establecerán
convenios financieros con proveedores acreditados para asegurar el acceso a servicios, para no
arriesgar vidas a consecuencia de barreras económicas o geográficas.
 Del acceso a conjuntos básicos al acceso a conjuntos intermedios y especializados de
servicios. La cobertura se extenderá a los niveles secundario y terciario mediante conjuntos de
servicios intermedios y especializados para población sin acceso.
 De la gestión centralizada a la gestión descentralizada de establecimientos. Cada
establecimiento será responsable de su propia gestión y la entrega de recursos será basada en la
producción y los usuarios atendidos, ajustados según la calidad de los servicios.

Gestión Territorial en Salud

  Análisis estratificado. Análisis de situación de salud basado en la distribución territorial de las
enfermedades, las discapacidades, los accidentes y la violencia, para dirigir las acciones hacia
los grupos de población y los territorios más afectados.
 Enfoque estratégico. Incorporación de las dinámicas económicas, sociales y culturales de la
población en la interpretación de los problemas de salud, para dirigir las estrategias a las causas
y no a los efectos.
 Salud en el Desarrollo. Planificación territorial integrada, a nivel departamental y municipal,
que considera la salud un producto multisectorial y cuyos logros dependen de la acción
coordinada de actores diversos.
 Fiscalización territorial. Rendición de cuenta a los consejos comunitarios, municipales y
departamentales de los avances de la salud en el territorio, las acciones desarrolladas en
términos de cobertura y calidad, así como la disponibilidad y el uso de los recursos en el
territorio.

Desarrollo del recurso humano en salud

 Direccionalidad. Establecer espacios de diálogo y concertación para la formulación, gestión y
evaluación de la política nacional de recursos humanos.
 Programación multianual. Identificar las necesidades futuras de recurso humano e incentivar
la formación y contratación de personal de salud, en sus diferentes disciplinas.
 Distribución equilibrada y pertinente. Promover el acceso educativo, la desconcentración
geográfica, y la pertinencia cultural e idiomática de los proveedores de salud en las regiones
menos atendidas.
 Certificación y educación continuada del personal de salud, a nivel técnico, superior y
especializado, para facilitar la armonización de salarios y puestos de trabajo en el sistema de
servicios, la actualización constante del recurso humano, y la integración de la información
sobre características y desempeño del personal.
 Dignificación y educación a los trabajadores de la salud. Fomentar estilos y condiciones de
vida saludables para los trabajadores del sistema de salud, con especial interés en aquellos que
ejercen oficios y profesiones ajenas a la salud.
Participación Social en Salud
 Democratización de la salud. Los planes y programas de salud, así como las evaluaciones
serán elaborados y discutidos en las comisiones de salud de los consejos de desarrollo a distinto
nivel.
 Auto responsabilidad por la salud. Las estrategias de promoción de la salud, prevención de
enfermedades, respuesta a desastres y atención de emergencias estarán basadas en participación
de la comunidad y sumarán a su ejecución las capacidades de las organizaciones de la sociedad
civil.
 Observatorios de la salud. Tanto las condiciones de salud como la calidad y efectividad de las
respuestas sociales serán sometidas a la vigilancia de los gobiernos locales, y existirán
mecanismos de auditoría social, que incluyan las denuncias y reclamos de la población.
 Educación para la salud, dirigida a servidores públicos (maestros y otros), empleados
municipales, líderes comunitarios y religiosos, para la promoción de estilos de vida saludables,
la eliminación de amenazas a la salud evitables, y la multiplicación del fomento de la salud
hacia las audiencias de estos líderes y servidores públicos.
4. Acciones Inmediatas
1. Crear consenso entre autoridades del MSPAS e IGSS sobre el contenido y la
implementación de la Agenda Nacional de Salud.
2. Constituir un Foro Nacional de Consulta con participación de organizaciones intra
y extrasectoriales para validar y divulgar la ANS.
3. Establecer un grupo conductor para promover y monitorear la implementación de
la ANS.
4. Integrar grupos de expertos para el diseño detallado de las propuestas de reforma
contenidas en la ANS.