Te 968

Vilchez, Lorena Rita
Alcances y limitaciones del

Subprograma de Urbanización de
Villas y Asentamientos precario en el
gran La Plata: Un estudio de caso
desde la perspectiva de los actores
intervinientes
Tesis para la obtención del grado de Licenciada en
Sociología
Director: Adriani, Héctor Luis
Cita sugerida:
Vilchez, L. R. (2014) Alcances y limitaciones del Subprograma de Urbanización de Villas y
Asentamientos precario en el gran La Plata: Un estudio de caso desde la perspectiva de
los actores intervinientes. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de La Plata.
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. En Memoria Académica.
Disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.968/te.968.pdf
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Universidad Nacional de La Plata. Gestionado por Bibhuma, biblioteca de la FaHCE.
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Atribución-No comercial-Sin obras derivadas 2.5
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA
LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA
TESINA
Alcances y limitaciones del Subprograma de Urbanización de Villas y

Asentamientos precario en el gran La Plata.
Un estudio de caso desde la perspectiva de los actores intervinientes
Alumna: Vilchez, Lorena Rita

Legajo 64 628/6
Correo electrónico:
lorevilchez@yahoo.com.ar
Director: Adriani, Luis
Co- directora: Pagani, María Laura
RESUMEN:
Este trabajo nace a partir del interés por explorar cuáles fueron las condiciones y
resultados de la ejecución del Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos
Precarios en el barrio El Mercadito de la ciudad de La Plata.
Se analizó la implementación de esta política pública en su complejidad, explorando
una doble mirada, la de los actores estatales y la de los actores comunitarios. Por un
lado se describieron los aspectos operativos desempeñados por actores estatales, y su
visión sobre el diseño y ejecución del Plan.
Por otra parte se indagaron, desde la perspectiva de los actores comunitarios, los
cambios que se produjeron en las relaciones de sociabilidad vecinal, el tipo de
participación en las distintas instancias de decisión y ejecución, y las implicancias de la
transformación del espacio físico para la conformación de un nuevo espacio social.
Además se estudio la percepción de los beneficiarios de la política habitacional respecto
de la vivienda social y el acceso a bienes y servicios.
La política pública referida a la vivienda ha sido poco estudiada desde la doble
perspectiva del accionar de los actores estatales y comunitarios, es por eso que, la
presente tesina pretende profundizar en esta dirección. Aportando una perspectiva
diferente que privilegia la interpretación comprensiva de las representaciones de los
actores comunitarios para el diseño e implementación de la política habitacional.
Palabras claves: Política habitacional, vivienda, actores estatales, actores comunitarios,
sociabilidad vecinal, participación social.
2
ÍNDICE
INTRODUCCION……………………………………………………………………. 4
METODOLOGIA……………………………………………………………………... 8
MARCO TEORICO………………………………………………………………….. 10
PRIMERA PARTE: Actores estatales, alcances y limitaciones
Descripción general del SUVAP……………………………………………………… 20
Los actores estatales……………………………………………………………........... 25
I- Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (DNPH)……............26
II- Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires…………………………. 30
III- Dirección de Tierra y Vivienda (MLP)………………………………………........35
IV- Dirección de Desarrollo Social y Emergencia Habitacional (MLP)…..……….....39
V-Dirección de Planeamiento Urbano (MLP)……………………………………….. 42
Consideraciones preliminares sobre la percepción de los actores estatales respecto a
su intervención en el
SUVAP……………………………………………………………………...49
SEGUNDA PARTE: Actores comunitarios y el derecho a la ciudad
El Mercadito y su historia……………………………………………………………... 54
Condición habitacional previo a la implementación del SUVAP según la percepción de
los vecinos………………………………………………………………………….......58
El SUVAP en “El Mercadito” según sus destinatarios
I- Etapa inicial de relevamiento y notificación………………………………………...62
II-Conflictos…………………………………………………………………………….64
III- Proceso de adjudicación………………………………………………………..….66
IV- Resistencias al cambio……………………………………………………………..67
V- Relaciones de sociabilidad …………………………………………………. ……..69
VI-Adaptación…………………………………………………………………………..72
VII- Acceso a bienes y servicios……………………………………………………………….73
VIII- Percepción de la vivienda social según sus habitantes…………………………..75
IX- Participación……………………………………………………………………….77
Consideraciones preliminares sobre la percepción de los actores comunitarios como
destinatarios del SUVAP……………………………………………………………….79
3
CONSIDERACIONES FINALES……………………………………………………..82
INTRODUCCIÓN
La ciudad es producto de procesos diversos, independientes y aún contradictorios, de la
confrontación de intereses y lucha de posiciones de los actores sociales. En la sociedad
capitalista predominan los intereses individuales (y los del mercado) por sobre la lógica
de satisfacción de necesidades del conjunto. Por lo tanto, en dicha sociedad, a la
vivienda se accede a través de la compra o alquiler disponibles en el mercado, al alcance
de quienes puedan pagar para gozar de este derecho. Otra alternativa es a través de
programas impulsados por el Estado o cooperativas de vivienda autogestionadas. Estos
son los principales caminos que conducen al acceso de una ciudad “formal”.
¿Pero qué sucede con aquellos que no pueden habitar la ciudad por dicha vía? Se ven
empujados a encontrar otras soluciones conocidas como procesos de “urbanización
espontáneas” o “popular”. Este es el resultado de un sistema que excluye, que genera
desigualdades producto de su propia lógica de funcionamiento.
En la Argentina este efecto se vio profundizado como consecuencia de las políticas
neoliberales implementadas durante la última dictadura militar y especialmente en la
década de los noventa. La política gubernamental, se centró en una extensa operatoria
de apertura externa, desregulación, descentralización y privatización.1
Las condiciones de vida material fueron empeorando como resultado del desempeño de
las variables macroeconómicas y la aplicación de políticas de ajuste en períodos de
recesión, básicamente dirigidas en dos sentidos: políticas públicas orientadas a lograr el
1
La implementación de un régimen monetario de convertibilidad tuvo un importante papel en la
generación de un aumento desproporcionado en la deuda externa. Sosteniendo un sistema de paridad
cambiaria y limitando la posibilidad de implementar una política monetaria, se ató la evolución de la
economía a la marcha de las cuentas del sector externo. Estos fueron los rasgos más sobresalientes del
período.
4
equilibrio fiscal a costa de una reducción de los salarios y recursos destinados a la
previsión social y políticas públicas enfocadas en la reducción del gasto público interno.
(Fidel; 2004)
Luego de la profunda crisis económica, social, política e institucional que estalló a fines
de 2001, desde el sector gubernamental se diseñó e instrumentó una serie de políticas
sociales para atacar y atenuar los efectos que se habían ido solidificando en la década
del noventa. Inicialmente la estrategia operativa se centró en recomponer el ingreso al
universo laboral de las personas excluidas y, posteriormente, se diseñaron e
implementaron programas específicos2.
En el primer trimestre del 2003, la población bajo la línea de la pobreza había alcanzado
al 54% y la tasa de desocupación al 20,4% de la población económicamente activa. 3
Según Lozano la devaluación de la moneda, que produjo la salida de la convertibilidad
en el 2002, provocó una caída del producto interno bruto (PIB) del 16% y una
disminución del salario real del 24% (Lozano; 2005).
Uno de los efectos de la crisis se manifestó en la profundización negativa de la situación
habitacional existente. La población de bajos ingresos continuó auto-produciendo
masivamente sus viviendas en forma irregular respecto a las normativas urbanas.
En mayo de 2003 asume el presidente Néstor Kirchner, quien impulsó cambios en las
políticas de desarrollo. A partir de entonces Argentina comenzó a experimentar un
proceso de mayor autonomía respecto de los organismos trasnacionales de crédito, un
progresivo desendeudamiento externo, un importante crecimiento económico con alto
superávit fiscal a partir del incremento de las exportaciones y, fundamentalmente, una
mayor y diferente intervención del Estado en la economía y la sociedad. El nuevo rol
2
El Estado implementó programas sociales con el fin de atender las necesidades más urgentes de las
familias afectadas (Plan Jefes y Jefas de Hogar, entregas de bolsones de alimentos, apoyo a comedores
escolares, populares, etc.). Al mismo tiempo, las familias diversificaban sus estrategias de vida a través de
la formación de organizaciones productivas, recuperando fábricas, clubes del trueque, etc.
3
Datos publicados por el Observatorio Social en el año 2011.
5
del Estado apuntó a motorizar la economía real y el mercado interno, crear fuentes de
empleos y mejorar las condiciones laborales, ampliar algunos derechos de protección
social básicos, incorporar las organizaciones sociales de desocupados a procesos
productivos y a estructuras del Estado y, principalmente, a tener una mayor intervención
en obras de infraestructuras y de equipamientos sociales. En el año 2004 se puso en
marcha un significativo impulso de la obra pública. Aquí la construcción de viviendas
asumirá un importante rol contra cíclico, sustentando la reactivación económica y la
generación de empleo, lo cual comprenderá, hacia fines de ese año el lanzamiento del
Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV).
En ese marco nace una nueva política pública habitacional, en sintonía con un Estado
interventor que re centraliza el diseño, la gestión y la ejecución. Dentro del PFCV, en la
presente tesina el análisis se centrará en el Subprograma de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios (en adelante SUVAP) en el barrio el Mercadito, de la ciudad
de La Plata.
Este trabajo nace a partir del interés de explorar cuáles fueron las condiciones y
resultados de la ejecución del SUVAP. En tal sentido, el objetivo general es analizar la
implementación de esta política pública en su complejidad, explorando una doble
mirada, la de los actores estatales y la de los actores comunitarios. De este modo, por un
lado se describirán los aspectos operativos desempeñados por actores estatales; y por
otro, se analizarán las repercusiones que tuvo esta política habitacional en la vida de los
destinatarios del Plan, desde la perspectiva de los actores comunitarios. A partir de tales
ejes, se plantean los siguientes objetivos específicos.
- Señalar las funciones y los alcances de los Organismos Públicos que intervienen en el
SUVAP.
6
- Puntualizar la visión de los actores estatales sobre el diseño e implementación del
Plan.
-Referir los cambios que se produjeron en las relaciones de sociabilidad vecinal
existentes.
-Establecer qué grado de participación tuvieron los actores comunitarios en las distintas
instancias de decisión y ejecución.
-Analizar, modificaciones surgidas a partir del proceso de urbanización y las
implicancias de la transformación del espacio físico para la conformación de un nuevo
espacio social.
- Describir de la percepción que tienen los destinatarios de la política habitacional
respecto de la vivienda social, considerando las variables que influyen en ella; e
identificar la relación con el acceso a bienes y servicios que favorezcan el ejercicio
pleno de derechos sociales, económicos y culturales
El trabajo consta de dos partes, en la primera, “Actores estatales”, se puntualizan los
objetivos, funciones, alcances y limitaciones de las dependencias estatales que
intervienen en el SUVAP. Cabe destacar que se abordan las instancias provincial y
municipal, que tienen a su cargo tareas de ejecución y auditoria. Se utilizan como
fuentes de información, el análisis de documentos institucionales y los relatos de
funcionarios que se desempeñaron en dichas dependencias, a través de entrevistas en
profundidad. De este modo, se pretende indagar en el campo de acción de los actores
estatales para comprender los motivos de la distancia existente entre los lineamientos
formulados por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación y las
posibilidades concretas de acción en el nivel municipal.
En la segunda parte, “Actores comunitarios”, se describe la historia del barrio El
Mercadito, destinatario del SUVAP. La vida en el barrio significa la construcción en el
7
tiempo de una historia en común, de un sentido de pertenencia e identidad. Es necesario
conocer esa historia como punto de partida para entender cómo viven los actores
comunitarios el proceso de urbanización. El mismo excede los límites de la
construcción de la vivienda social, involucrando procesos complejos que atraviesan casi
todos los aspectos de la vida de sus habitantes.
La política pública referida a la vivienda ha sido poco estudiada desde la doble
perspectiva del accionar de los actores estatales y comunitarios, es por eso que
siguiendo a Cuenya (1993), la presente tesina pretende profundizar en esta dirección.
Como antecedentes en la temática es posible citar la propuesta metodológica del Centro
de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) desarrollada para la evaluación de proyectos
alternativos de hábitat popular que presenta Cuenya. La misma brinda algunas
propuestas para entender cómo las dinámicas de la organización social también puede
ser crítica en la implementación de la política habitacional. Reconocer las prácticas de
producción del hábitat popular e incorporarlas en el diseño de políticas públicas podría
ser una estrategia de innovación en materia habitacional. (Cravino, del Río y otros;
2009).
METODOLOGÍA
En la realización de la presente tesina se utilizaron técnicas de investigación
cualitativas. Para iniciar este apartado se hace referencia a la perspectiva de Guber
(2001) quien define este enfoque como un método abierto de investigación en terreno,
flexible, donde caben las técnicas no directivas como la observación participante, las
entrevistas no dirigidas y la etnografía. De esta autora retomamos una concepción que
creemos central para la investigación: “Los fundamentos y características de esta
8
flexibilidad o "apertura" radican, precisamente, en que son los actores y no el
investigador, los privilegiados para expresar en palabras y en prácticas el sentido de su
vida, su cotidianeidad, sus hechos extraordinarios y su devenir. Este status de privilegio
replantea la centralidad del investigador como sujeto asertivo de un conocimiento
preexistente convirtiéndolo, más bien, en un sujeto cognoscente que deberá recorrer el
arduo camino del des-conocimiento al re-conocimiento”. (Guber; 2001:7)
En este camino de reconocimiento de la centralidad del discurso y el comportamiento de
los actores sociales, es que se adopta una metodología de trabajo cualitativa en base a
entrevistas en profundidad semiestructuradas. “La no directividad se basa en el supuesto
de que aquello que pertenece al orden afectivo es más profundo, más significativo y más
determinante de los comportamientos, que el comportamiento intelectualizado”. (Guy
Mitchelat, en Thiollent, 1982: 85. En Guber; 2001:34).
Desde esta perspectiva se describe el modo en que los informantes conciben, viven y
asignan contenido a sus vivencias. En tal sentido, se realizaron 13 entrevistas en
profundidad semi estructuradas a funcionarios estatales de instancias provinciales y
municipales, entre marzo y septiembre de 2009. Por otra parte, se entrevistaron 7
adjudicatarios del SUVAP en junio de 2013 con el objetivo de relevar las siguientes
dimensiones: procedencia, ocupación, relaciones de sociabilidad previas al plan, formas
de notificación del programa, espacios de organización barrial, adjudicación,
adaptación, percepción del nuevo espacio físico, percepción de la vivienda social,
participación.
Además se analizaron 15 testimonios aportados por vecinos del barrio en la etapa de
diagnóstico del Proyecto de voluntariado “Los derechos del niño: una alternativa de
acción en el barrio El Mercadito” (2006- 2007) del cual la autora de la presente tesina
formó parte.
9
Otra práctica de investigación utilizada fue la observación participante. Según Guber el
objetivo de esta técnica ha sido detectar las situaciones en que se expresan y generan
los universos culturales y sociales en su compleja articulación y variedad. Supone que la
presencia ante los hechos de la vida cotidiana de la población garantice la confiabilidad
de los datos recogidos y el aprendizaje de los sentidos que subyacen a dichas
actividades. La experiencia y la testificación son entonces la fuente de conocimiento del
sociólogo: él está allí.
La presencia directa es, indudablemente, una valiosa ayuda para el conocimiento social
porque evita las mediaciones del sentido común de terceros, ofreciendo lo real en toda
su complejidad. La aplicación de dicha técnica requiere mantener en alerta una
vigilancia epistemológica para interpretar la reflexibilidad de los sujetos.
Además de las técnicas cualitativas mencionadas, se analizaron fuentes secundarias,
como documentos institucionales, artículos periodísticos de diarios locales y nacionales
entre 2006 y 2013 y datos estadísticos del IVBA en su etapa de diagnóstico
(2004-2006).
MARCO TEÓRICO
El lugar puede definirse como el punto del espacio físico en que un agente o cosa están
situados, “tienen lugar”, existen. “Así como el espacio físico se define por la
exterioridad recíproca entre las partes, el espacio social se define por la exclusión mutua
(o la distinción) de las posiciones que lo constituyen, es decir, como estructura de
yuxtaposición de posiciones sociales” (Bourdieu; 1999).
10
La estructura del espacio se manifiesta como oposiciones, donde el espacio habitado
funciona como simbolización del espacio social, da indicios para analizar cómo juegan
los actores sociales en la construcción del espacio urbano. La posición de un agente en
el espacio social enuncia jerarquías, distancias sociales, esto constituye según Cravino
(2009), una fuerte crítica al paradigma racionalista de la arquitectura, que tenía como
sustento implícito que un orden físico iba a implicar o traer aparejado un orden social.
“(…) el espacio social se retraduce en el espacio físico, aunque siempre de manera más
o menos turbia: el poder sobre el espacio que da la posesión del capital en sus diversas
especies se manifiesta, en el espacio físico apropiado, bajo la forma de una determinada
relación entre la estructura espacial de distribución de los agentes y la estructura
espacial de distribución de los bienes o servicios, privados o públicos” (Bourdieu; 1999)
El concepto de espacio social expresado por Bourdieu permite entender la relación entre
la ubicación de los individuos en el espacio físico, habitando la ciudad, y las
oportunidades que brinda dicha ubicación. El acceso a diferentes bienes y servicios y las
oportunidades efectivas de apropiación, en función del capital y la distancia física,
derivan del efecto de lugar.
Por su parte, Oszlak (1991) define como derecho al espacio urbano la capacidad de
fijar el lugar de residencia o de localización de la actividad económica dentro del
espacio, “(…) el derecho al espacio conlleva diversas externalidades estrechamente
ligadas a la localización de la vivienda o la infraestructura económica, tales como la
educación, la recreación, la fuente de trabajo, la atención de la salud el transporte o los
servicios públicos (…). Por lo tanto, el derecho al espacio urbano debe entenderse, lato
sensu, como un derecho al goce de las oportunidades sociales y económicas asociadas a
la localización de la vivienda o actividad. Perder o sufrir la restricción de ese derecho
puede suponer, además del eventual desarraigo físico, el deterioro de las condiciones de
11
la vida material en cada uno de los planos en que existían externalidades vinculadas con
la localización espacial.” (Oszlak; 1991:24)
El derecho a la ciudad es interdependiente de todos los derechos humanos
reglamentados en los tratados internacionales. La vivienda, por su parte, es uno de los
satisfactores más básicos para desplegar la vida individual y familiar. Representa “una
configuración de servicios (los servicios habitacionales) que deben dar satisfacción a las
necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección ambiental, espacio,
vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, entre otras. Estas
necesidades varían en cada sociedad y grupo social y se definen en el devenir histórico.”
(Yujnovsky; 1984:17) El autor pone de manifiesto que el concepto de vivienda no sólo
remite a la unidad física individual concebida como objeto-mercancía, sino que examina
dicha noción como hábitat, medio ambiente, en un sentido predominantemente social.
Yujnovsky utiliza el concepto de “servicios habitacionales” como flujo de prestaciones
que satisfacen diferentes necesidades humanas relacionadas con la vivienda física, pero
no restringida a ella, relacionada con el concepto de hábitat.
La perspectiva de los autores hasta aquí citados permite reflexionar sobre el error de
equiparar las políticas habitacionales a la simple entrega de casas. Plantean la necesidad
de vincularlas a políticas de inclusión social, acceso al trabajo, la salud, la educación, la
cultura y el esparcimiento. Es en este sentido que se analiza la política pública del
Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios.
“Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a
cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los
ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”. (Tamayo Sáez; 1997:2)
Siguiendo al autor, el análisis de las políticas públicas puede centrarse en:
12
- Los aspectos externos a la administración pública, preocupándose por el problema a
tratar, sus dimensiones, la gravedad del mismo, el número de personas a las que afecta,
etc.
- Los medios e instrumentos utilizados –recursos humanos, financieros, organizativos y
tecnológicos– para desarrollar la política.
- La implicación y comportamiento de los actores sociales con intereses en el proceso de
la política.
- Los objetivos y las metas, interesándose por conocer la adecuación entre las
previsiones y los logros.
A los fines del presente trabajo se abordan las dos últimas dimensiones de análisis que
permiten describir los objetivos de acción, las limitaciones y los alcances de los actores
estatales, características del diseño y de la ejecución.
“(…) la implantación no es un mundo perfecto de administradores que cumplen
asépticamente las decisiones de sus superiores, sino un campo de negociación política
en la que actores con la misma legitimidad (…) establecen las condiciones iniciales que
permiten la implantación de la política y, conseguidas éstas, mantienen su compromiso
durante el desarrollo de la implantación”. (Tamayo Sáez; 1997: 15)
Según el autor, los problemas de implantación surgen por la complejidad de la acción
conjunta y las características del programa. Gestionar con otros supone adaptar los
objetivos iniciales del diseño a las capacidades e intereses de los participantes. Implica
intercambio de información, diálogo y acuerdos para avanzar en la aplicación del
programa.
“Una de las mayores dificultades en la definición y solución de problemas públicos es
que con frecuencia la definición del problema construida por el gobierno difiere
significativamente de la definición que del problema tienen los afectados y los
13
interesados. Cerrar esa brecha para que el consenso y la colaboración sea posible
significa normalmente, en el orden lógico, informar, dialogar, argumentar, y persuadir;
en el orden político significa introducir negociaciones y ajustes entre gobierno y
sociedad respecto de la definición del problema”. (Aguilar Villanueva 1993: 59)
Desde esta perspectiva, se considera relevante profundizar en el conocimiento de la
representación de los actores que protagonizan una política pública. Dar cuenta de esta
dimensión proporciona una herramienta fundamental en la construcción de
conocimiento de la realidad analizada.
Tanto el Estado, como otros actores involucrados en las políticas sociales, consideran al
barrio como un espacio homogéneo en cuanto a sus perspectivas y necesidades. En este
sentido, retomamos la cita de Cravino sobre la concepción de barrio, asociado a
comunidad. “Por lo tanto, suponen la existencia de códigos diferentes con su entorno, lo
que implica rotularlos como una cultura propia, basada principalmente en el contacto
cotidiano cara a cara”. (Cravino; 2004:78)
Del mismo modo, resulta interesante el planteo que Signorelli (1999:71) realiza desde el
campo de la antropología urbana. “En otros términos más formales, el enfoque de la
antropología de la ciudad ofrece mayores garantías respecto de una limitación que se
encuentra frecuentemente en las monografías: la ignorancia total o la total puesta entre
paréntesis de la relación que existe entre los fenómenos de microescala que se observan
en el campo, y las estructuras y los procesos de macroescala de los que el campo forma
parte. Este es el error recurrente en una mirada que presupone una cierta comunidad de
intereses e identidad a escala barrial, lo que lógicamente arriba a un análisis cerrado de
los grupos”.
Los programas sociales suponen, siguiendo a estas autoras, que fronteras adentro nos
encontramos con una comunidad al estilo de las sociedades tradicionales. Esto genera
14
un fuerte problema, porque se deja de lado la posibilidad de pensar el conflicto, la
disputa por el territorio, y junto con eso, la heterogeneidad como una de las
características existentes. Se supone una organización autónoma regida por normas
endógenas.
Para analizar los resultados del SUVAP, en tanto dispositivo político de integración
social (tal como se autodefine) es preciso caracterizar los actores sociales que
protagonizaron la aplicación de dicha política.
Según Pírez (1995) los comportamientos sociales urbanos se determinan en base a la
relación entre dimensiones sociales y territoriales. Si bien los actores presentes en una
ciudad dependen de los procesos estructurales, tanto económicos como políticos, el
papel que juegan en la ciudad depende de la forma particular en que se organicen como
unidades de acción y de su relación con el territorio urbano.
Pírez afirma que los actores sociales, a los fines del estudio de la gestión urbana, pueden
ser explicados a partir de su base estructural (socio- económica), su base territorial, la
representación que construyan de la ciudad y las estrategias que al respecto formulen (y
ejecuten).
De este modo, concibe a la ciudad como una sociedad local. “Lo local como recorte de
la sociedad es una unidad parcial con cierta capacidad de reproducción, dentro de la
unidad mayor. Es un sistema de relaciones entre personas, clases y grupos sociales que
es posible identificar”. (Pírez; 1995)
Por tanto, pensar la ciudad como sociedad local implica percibirla como un sistema de
relaciones entre actores. “Los actores sociales son las unidades reales de acción en la
sociedad, tomadores y ejecutores de decisiones que inciden en la realidad local. Son
parte de la base social, son definidos por ella, pero actúan como individuos o colectivos
que, además, están sometidos a otras condiciones (culturales, étnico-culturales,
15
políticas, territoriales). De acuerdo con lo anterior, llamamos `actores locales´ a los
sujetos (individuales o colectivos) cuyo comportamiento se determina en función de una
lógica local y/o su comportamiento determina los procesos locales”. (Pírez; 1995)
De acuerdo a la tipología propuesta por Pírez, los actores sociales se clasifican en:
- Actores estatales: que expresan la oferta extendida a través de los programas
habitacionales y participan mediante el suministro de tierras, subsidios, asistencia
técnica y social.
- Actores económicos: que participan a través del mercado con la venta de suelo,
materiales y con la construcción de viviendas.
- Actores comunitarios: que expresan la demanda insatisfecha de servicios
habitacionales y participan aportando su trabajo en la construcción de las futuras
viviendas, y organizándose para la negociación con los organismos públicos.
A los fines analíticos de la presente investigación sólo se utilizarán las dimensiones de
actores estatales y actores comunitarios. Respecto de los actores comunitarios se
estudiarán los procesos de apropiación del espacio y sociabilidad vecinal.
“Entendemos sociabilidad vecinal como el conjunto de relaciones que se establecen con
personas ajenas al grupo doméstico sobre la base de la proximidad espacial (Grafmeyer;
1998); su estudio nos introduce, entonces, en el difícil arte de «estar juntos», en la
convivencia y en la gestión de la alteridad”. (Girola; 2007:148)
Siguiendo a Girola, se analizan aquí una variedad de dimensiones del habitar, tales
como la construcción de lazos y sentimientos de pertenencia en relación con el
complejo, la satisfacción residencial, la valoración de la vivienda y la
conformidad/disconformidad con los vecinos.
“La noción de vecino remite a un modo específico de ser sujeto, que es producto de las
condiciones de vida en la modernidad capitalista; pero su significado trasciende el mero
16
hecho de vivir en la cercanía: implica formar parte de un ordenamiento sostenido por
saberes, reglas y códigos, que permite distinguir diferentes categorías de vecinos”.
(Rosales Ayala; 2002. En Girola, 2007: 149)
En este sentido, y en consonancia con otras tipologías habitacionales compartidas, “la
diferenciación entre buen vecino —educado, solidario y cooperador— y mal vecino —
mal educado e irrespetuoso— opera, como «mediatizadora» de las relaciones sociales
internas”. (Girola; 2007:150). La sociabilidad moderna proyectada por los
planificadores se revela, desde la perspectiva de los residentes, en toda su
heterogeneidad, poniendo de manifiesto las tensiones existentes.
Por último, se indagará en los distintos niveles y formas de participación de los actores
comunitarios en las diferentes instancias de aplicación del SUVAP.
Tal como señala Eguía et al (2007), en contextos de pobreza y desigualdad los
obstáculos a la participación no son sólo de índole política-institucional, sino también
de carácter económico y cultural. Por tanto, éstos plantean el interrogante acerca de qué
tipo de participación es posible en sectores de bajos recursos, teniendo en cuenta que la
misma implica invertir tiempo y contar con información.
Las autoras citan las categorías propuestas por Sirvent (1999) de participación real y
simbólica como herramientas analíticas de gran utilidad. “La participación real implica
la necesidad de cambios profundos en las estructuras de poder y se da cuando los
miembros de una institución o grupos influyen efectivamente sobre todos los procesos
de la vida institucional y sobre la naturaleza de las decisiones.”. (Sirvent; 1999: 129)
Mientras que, la participación simbólica refiere a acciones que ejercen poca o ninguna
influencia sobre la política y gestión institucional y generan una ilusión de poder
17
inexistente. Dicha relación desigual no sólo restringe la posibilidad de una auténtica
participación, sino que reproduce la situación de dominación.
Por su parte, Robirosa et al (1990) esboza distintas modalidades de participación acorde
a los objetivos analíticos de la investigación.
 Participación informativa: implica transferencia de información o conocimiento
sobre un determinado tema. La comunidad provee información al Estado y éste a la
comunidad. Esto permite tomar decisiones que disminuyen el riesgo y posibilitan
optimizar el uso de los recursos.
 Participación consultiva: implica la expresión de la opinión y voluntad de los actores
acerca de un problema o decisión, pero no es directamente vinculante para las
autoridades.
 Participación decisoria: implica ejercicio de poder y responsabilidad en los procesos
de toma de decisiones.
En un trabajo posterior, los autores Cardarelli, Rosenfeld y Poggiese agregan el nivel
de participación en la gestión (cogestión o gestión asociada), que implica el ejercicio
compartido entre organizaciones estatales y organizaciones de la sociedad civil en la
elaboración y gestión de proyectos, así como en la implementación y monitoreo de las
políticas. Este es el máximo grado de participación, aquí no sólo el Estado convoca para
expresar ideas, opiniones y decidir, sino que, además, se produce una transferencia de
poder.
Es a partir de dichas herramientas teóricas que se analizarán las percepciones de los
actores sociales implicados en el proceso de aplicación de la política habitacional
SUVAP.
18
Primera Parte
Actores estatales, alcances y limitaciones
19
Descripción general del Subprograma de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios
En el año 2004 el gobierno de Néstor Kirchner, a través del Ministerio de Planificación
Federal Inversión Pública y Servicios, impulsó el Plan Federal de Construcción de
Vivienda (PFCV). El mismo se planteó como objetivo, en una primera instancia, la
construcción de 120 mil casas en todo el país, a fin de satisfacer el derecho a una
vivienda digna; y en segundo término, incidir en el aumento del empleo a través de la
reactivación del sector de la construcción de obra pública. 4 El financiamiento fue
aportado principalmente por el gobierno nacional, a través de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda.
Por su parte, los municipios centralizaron los procesos de realización del proyecto,
adjudicación, licitación y control de las obras; tributaron los terrenos (fiscales o
adquiridos por las comunas) e inscribieron a los interesados en acceder a estas
viviendas. De este modo, el resultado de la implementación del programa en cada
territorio estuvo directamente ligado al proceso de toma de decisiones de los actores
locales.
A la provincia de Buenos Aires se le adjudicó un cupo total de 43 mil unidades
habitacionales, de las cuales 30 mil se construyeron en los municipios del Conurbano y
4
En el momento de su lanzamiento (2004) el Plan integral costaba 2.338 millones de pesos, de los cuales
Nación proporcionaba 1.942 millones, mientras que las provincias cubriría los 396 millones restantes
destinados, sobre todo, a obras complementarias de los barrios donde se generen estas viviendas, tales
como accesos e infraestructura de servicios básicos. El beneficiario paga el valor de la vivienda entregada
por el Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires en 600 cuotas iguales y consecutivas.
(Decreto N° 2258/06).
20
13 mil al interior de la provincia. Para la ciudad de La Plata fueron asignadas 864
viviendas.
El Programa Federal de Construcción Viviendas se dividió en cuatro subprogramas:
Construcción con Municipios, Mejoramiento del Hábitat, Terminación de Viviendas y
Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios (SUVAP).
En la ciudad de La Plata se implementa el SUVAP, el mismo tiene normas específicas
en cuanto al tamaño de las viviendas, cantidad de dormitorios y metros cuadrados que
se ajusta a un usuario predefinido. Otra particularidad es que lo ejecuta el Municipio
directamente, mientras que el Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires
tiene un rol de auditoría en cuanto a la obra y a la adjudicación.5
El complejo habitacional incluye la construcción de un jardín de infantes, una escuela,
un centro comunitario y una sala de atención sanitaria, de acuerdo a lo señalado por el
entonces mandatario nacional Néstor Kirchner, al intendente de la ciudad de La Plata
Julio Alak, en junio de 2006: "Usted, intendente, debe conseguir de manera urgente las
tierras para construir todo eso que es necesario para recrear la cultura del barrio que
hizo grande a la Argentina. (…) el gobierno provincial va a aportar los recursos
necesarios para que funcionen la escuela, el jardín, el centro comunitario y la salita." 6
Por su parte, el intendente Julio Alak sostuvo en el discurso de apertura del mismo acto
que: "(…) todo aquel que venga a la capital de la Provincia por la autopista no va a
ver un asentamiento precario ni un muro para esconderlo, sino que va a poder apreciar
la calidad de un barrio de viviendas de calidad, con pavimento, iluminación, cordón
cuneta, gas y agua".7

5
Diario El Día, martes 12 de octubre de 2004. La Plata, Buenos Aires. En este contexto, en octubre de
2004 se creó la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda Bonaerense, ante la necesidad de tener una
estructura acorde a la magnitud del Plan Federal de Viviendas.
6
Diario El Día, jueves 29 de junio de 2006. La Plata, Buenos Aires. Palabras del discurso de Néstor
Kirchner en el marco del acto de entrega de las primeras 214 viviendas. En el mismo anuncia su idea de
complementar dicho Plan con una estructura de contención y desarrollo social de las viviendas
construidas sobre los asentamientos conocidos como La Unión, El Mercadito y La Bajada.
7
Op. Cit.
21
Por otra parte, el SUVAP se articula con planes sociales tales como los que se detallan a
continuación.
- Programa Mejor Vivir, Emergencia Habitacional.
-Programa de componentes de materiales dependiente del Ministerio de Trabajo de la
Nación.
-Programa Fa.R.O.S coordinado por la Municipalidad de La Plata.
-Programa de Recuperadores Urbano.
-Plan de documentación, Ministerio del Interior.
-Construcción del C.I.C (Centro Integrador Comunitario).
-Programa Alimentario Municipal.
-Acuerdo Marco para la normalización de los suministros de energía eléctrica a clientes
con dificultad de pago.
-Programa de calificación de áreas textil, de alimentos y reparación de maquinarias.
-Tarifa social de servicios públicos.
-Plan 700 escuelas, construcción de un complejo educativo con los tres niveles de
enseñanza.
Además se presentaron dos proyectos complementarios. Uno vinculado a la
construcción de una Iglesia, impulsado por la dirección de Planeamiento Urbano de la
Municipalidad de La Plata; y otro denominado “Parque el triángulo” en convenio con la
UNLP, un proyecto paisajístico que pretendía generar la apropiación del espacio por
parte de los vecinos -plantar vegetación ornamental y para el desarrollo de trabajos
artesanales-.8
El Estado municipal tuvo como función la transformación del espacio público, el
trazado de calles, la construcción de desagües pluviales y cordón cuneta, la iluminación
8
Hasta la realización de la presente tesina, dicho proyecto no se ha efectivizado debido a la falta de
fondos.
22
y la generación y mantenimiento de los espacios verdes. Algunos casos, como la
construcción de veredas, se asignaron a cooperativas de vecinos del barrio.
En el barrio La Bajada, dado el alto porcentaje de cartoneros, se realizó un proyecto de
cooperativa con el Municipio vinculado a la recolección de residuos. Para tal fin se
comenzó la construcción de un galpón en terrenos cedidos por el Mercado Central de
Frutas y Verduras, que contemplaba un lugar para los animales y para la selección de
los residuos. De este modo, los recicladores ya no negociarían su mercadería con los
revendedores, sino que el municipio serviría de nexo para fijar su valor. Debido al
cambio de gestión a nivel municipal, en 2007, dicha obra no avanzó.
Por otra parte, se articuló con el Programa Nacional de calificación para trabajadores de
la industria de la construcción, del Misterio de Trabajo de la Nación, con el objetivo de
incorporar a los vecinos en las obras. De este modo, la UOCRA tuvo a su cargo la
capacitación de los interesados, con un cupo de 20 personas por barrio. Los mismos
trabajarían luego para las empresas licitantes, quienes aportarían la mitad del salario,
siendo el Estado nacional el encargado de pagar la otra mitad.
Además, el titular de la UOCRA de la Regional La Plata, Berisso y Ensenada, Juan
Pablo Medina, acordó con las empresas la reducción de los salarios en un 30%. Este
acuerdo de paz social pretendía mantener el bajo costo de la construcción de estas
viviendas. “Yo me acuerdo que nos tuvimos que reunir en mi dirección, las empresas,
el secretario de la UOCRA que era “el Pata” Medina, que no es un dirigente sencillo.
En esa reunión el Pata Medina dijo una cosa muy cierta… ‘es un caso atípico para mi
porque yo estoy acostumbrado a pelearme con las empresas y en este caso son pobres
contra pobres’ Todos flexibilizaron su posición y llegamos a un acuerdo” (Director de
Planeamiento Urbano durante la primera etapa del Plan).
23
Por su parte, el presidente Néstor Kirchner sostuvo que este plan "apuesta a consolidar
al empresariado nacional y a los trabajadores argentinos" y a generar "una importante
síntesis de crecimiento para el país”.9
Actores estatales
9
Diario Hoy, jueves 22 de julio de 2004. La Plata, Buenos Aires.
24
En este apartado se detallan las funciones, alcances y limitaciones de los organismos
públicos que intervinieron en el SUVAP. El objetivo es realizar una descripción del
perfil de cada uno de estos organismos y su desempeño en la implementación del
subprograma.
El modelo de gestión adoptado para llevar adelante esta política difiere en función del
entramado de actores locales y situaciones presentes en cada territorio. Por tal motivo,
se realizaron entrevistas en profundidad no estructuradas a informantes claves que
prestan servicios en las dependencias estatales con funciones de ejecución y auditoria 10.
Se considera relevante el testimonio de estos actores para comprender los logros y
restricciones de su campo de acción.
10
No se realizaron entrevistas al personal de los organismos públicos intervinientes a nivel nacional, dado
que su campo de acción se limita al financiamiento y a establecer los lineamientos generales del plan.
25
I- Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación - Dirección
Nacional de Políticas Habitacionales (DNPH)
A continuación se hará una breve descripción de los lineamientos propuestos por la
DNPH para la implementación del SUVAP, con el objetivo de contrastarlo con los
resultados efectivos de su aplicación.
La Dirección establece que cada proyecto sea elaborado por el Municipio, y luego
elevado a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda para su aprobación; a través
del Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires. Dichos proyectos deberán
reunir las siguientes condiciones.
a) Ser propuestas integrales, que podrán desagregarse en etapas cuando su magnitud o
complejidad lo justifiquen.
b) Tener resuelta la situación dominial de los terrenos o garantizar su regularización
antes de la finalización de las obras, incluso en el caso de que exista un financiamiento
complementario por parte del Municipio o la Provincia.
Según consta en la nota de Auditoria de la Dirección Nacional de Políticas de Hábitat,
los actores involucrados en el Subprograma son los que se detallan a continuación.
- Sujetos a quienes está destinada la construcción de las viviendas, entendiendo que
ellos deben tener un rol protagónico y participar activamente en la toma de decisiones.
- Actores sociales de los municipios, quienes integrarán un equipo técnico de trabajo.
- Actores sociales del Instituto Provincial de la Vivienda y de la Subsecretaría de
Urbanismo y Vivienda, que asesorarán a los distintos municipios.
- Las empresas constructoras a cargo de la ejecución de las diferentes obras.
La DNPH elaboró una serie de lineamientos técnico-sociales para la implementación de
los programas, que consisten en facilitar los elementos acordes para prevenir
dificultades en la realización de la tarea, logrando una herramienta homogénea que
26
favorezca su consumación. Además responde a la necesidad de promover la
organización social de los grupos preadjudicatarios, como estrategia para la resolución
de problemáticas comunes y la integración de los mismos al barrio y a la comunidad. En
tal sentido, se pretende brindar al trabajador social del municipio, y su equipo técnico,
un modelo de los pasos a seguir en el proceso de selección de aspirantes y organización
de los grupos beneficiarios de las viviendas.
“Se considera que la tarea de construcción y adjudicación de viviendas de interés
social implica un proceso tendiente a que los futuros integrantes de esa comunidad
ocupen el nuevo hábitat con un máximo de participación. Esto supone establecer
ámbitos democráticos donde se afronten los conflictos generados por el desarraigo y la
ruptura de redes barriales anteriores; y se posibiliten, a través de los acuerdos entre
vecinos, mejores condiciones de convivencia”.11
El equipo de Auditoría Social perteneciente a la DNPH 12 señala una serie de
recomendaciones vinculadas a los aspectos técnicos y sociales del trabajo de los actores
estatales.
Aspectos técnicos
Uno de los ejes del documento plantea recomendaciones para el trabajo
interdisciplinario, se propone que en la etapa de diseño se produzca una articulación
entre las áreas social y constructiva que tienda a las siguientes líneas de acción.
-Desarrollo de la acción participativa de usuarios y técnicos, conjugando la tarea
profesional con la definición del espacio a partir de un diseño abierto. Éste posibilitará
organizar el espacio común y las necesidades de cada grupo, sobre la base de las raíces
culturales y vivenciales de los sujetos.
11
Nota de Auditoría de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación (2004).
12
Instructivo realizado por los Departamentos Selección de Aspirantes y Organización de Consorcios
para la intervención social en Operatorias vigentes con Municipios, Dirección Social, I.V.B.A.
27
- Elaboración conjunta de manuales de usuarios que establezcan una serie de
sugerencias acerca del mantenimiento de las viviendas, espacios y servicios comunes.
- Acompañamiento y asesoramiento al grupo de vecinos en el momento del traspaso a
las nuevas viviendas, coordinado por el Equipo Técnico del IVBA y del Municipio.
- Confección de un sistema de selección a cargo del Municipio, según surja del
diagnóstico de la población.
Aspectos sociales
La DNPH propone como segundo eje, el trabajo grupal con las familias
preadjudicatarias a fin de desarrollar las siguientes tareas.
- Organizar reuniones con los adjudicatarios con el objetivo de programar en conjunto
las actividades a desarrollar, fomentando la organización grupal como medio para dar
respuesta a los problemas y necesidades que surjan en relación al nuevo hábitat.
- Propiciar contactos con organismos y/o instituciones locales para dar soluciones a
problemas sociales que surjan del diagnóstico del grupo.
- Detectar los problemas inmediatos consecuentes del traslado, a través del estudio del
grupo de destinatarios, y proponer elementos al diseño arquitectónico que sirvan para
resolver las necesidades del grupo.
II- Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires
El Instituto de la Vivienda (en adelante IVBA) interviniente en el SUVAP, se crea en el
año 1956 a través del Decreto Ley N° 469 con el objetivo de efectuar asesoramiento,
coordinación y fomento de la iniciativa privada para la adquisición y/o construcción de
viviendas. En una primera etapa tuvo a su cargo el acompañamiento del proceso de
28
industrialización de la Argentina, mediante el desarrollo de pequeños barrios, de los que
participaban tanto beneficiarios como los gobiernos locales.
En la década del 70 se construyen grandes conjuntos habitacionales en el conurbano
bonaerense, impulsados por el Gobierno Nacional, a través de la ejecución de obras
instrumentadas por empresas constructoras. De esta manera se produce una articulación
entre el Instituto y las políticas públicas implementadas desde Nación.
El Decreto Ley N° 9573/80 faculta al Instituto para actuar pública y privadamente en el
ámbito de su competencia. Además, dispone atribuciones en su carácter de ejecutor de
la política habitacional establecida por el Poder Ejecutivo Nacional, constituyéndose en
el Organismo natural de ejecución del Fondo Provincial de la Vivienda (FO.PRO.VI).
Los proyectos de mediana escala son los protagonistas durante la década del 90,
sobretodo en el interior, retomando el camino de la autonomía del Organismo. Su
política se orienta a la regularización de asentamientos informales y programas de
mejoramiento barrial, mediante intervenciones focalizadas.
A partir de mayo de 2003 la vivienda social recupera un rol dominante en el sistema
económico y la generación empleo en el país. Este nuevo período se caracteriza por la
construcción masiva de viviendas a través del lanzamiento del Programa Federal de
Construcción de Viviendas y Operatorias Provinciales, que eleva la edificación a más de
75.000 unidades. En este período se produce el lanzamiento del Programa "Techo y
Trabajo", posteriormente denominado "Emergencia Habitacional", destinado a fomentar
la utilización de mano de obra a través de cooperativas de trabajo.
En el año 2004 el Ministerio de Planificación Federal, Infraestructura y Servicios
Públicos de la Nación toma como eje el Programa Federal de Construcción de
Viviendas y desarrolla un conjunto de Subprogramas que responden a las diferentes
demandas habitacionales. En este marco la política habitacional se encuentra orientada a
29
la construcción de viviendas, acciones de mejoramiento barrial y dotación de
infraestructura y equipamientos.
En el Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios en los barrios
El Mercadito, La Unión, y La Bajada de la ciudad de La Plata “el Instituto de Vivienda
es el responsable de asesorar, auditar y evaluar los procesos de adjudicación aplicados
por los Municipios y de las formas de organización, mediante la intervención de los
trabajadores sociales del Departamento Selección de Aspirantes y Organización de
Consorcios, dependiente de la Dirección General Inmobiliaria y Social”13
Con el propósito de elaborar un diagnóstico de los barrios a estudiar, se realizó un censo
de ocupación con la intervención del equipo técnico del área social del IVBA,
Departamento Selección de Aspirantes y Organización de Consorcio.14 El instrumento
de recolección utilizado tenía como objetivo conocer la ubicación de cada grupo
familiar en las distintas manzanas, su conformación, nacionalidad de los integrantes,
tiempo de residencia, ocupación, ingresos, capacitación en la construcción,
documentación que poseen sobre el terreno, como así también características
constructivas de las viviendas y de los servicios con que cuentan. Además se realizó un
croquis de cada barrio, dado que se carecía de planos de los asentamientos ubicados en
la bajada de la autopista Buenos Aires- La Plata.
“En ese momento había un programa que se llamaba ‘Programa dignidad’ que era
justamente para trabajar esos asentamientos. Simultáneamente había gente de la
UNLP de arquitectura trabajando en el barrio La Unión. Cuando se enteraron que el
Instituto iba a hacer un relevamiento presentaron la inquietud de unirse al proyecto. Y
así empezamos” (Integrante del Departamento de Consorcio, IVBA. Entrevista
realizada el 1 de octubre de 2009).
13
Según nota del equipo de Auditoria Social de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales.
14
En El Mercadito durante los días 5 al 8 de julio, en La Unión del 16 al 21 de julio, y en La Bajada los
días 6, 9 y 10 de septiembre de 2004.
30
La primera intervención del Instituto fue el relevamiento de datos y una propuesta en
base a las características de la población de cada barrio. El informe fue entregado al
municipio de la ciudad de La Plata para que planifique las condiciones de aplicación del
SUVAP (ver ubicación en el croquis 1), y solicite el financiamiento a Nación.
(1) Croquis de ubicación relativa de los barrios beneficiarios del SUVAP: El Mercadito, La Unión y La
Bajada con respecto al casco urbano de la ciudad de La Plata (fuente IVBA 2006)
Para El Mercadito se propuso la implementación de un programa que regule el dominio
de las tierras a favor de cada ocupante; la provisión de infraestructura básica
(pavimento, alumbrado público y cloacas); el mejoramiento de las viviendas,
procurando eliminar el hacinamiento existente y optimizando sus condiciones sanitarias;
y la realización de cursos de capacitación en materia de construcción para los vecinos,
brindando la posibilidad de una salida laboral. Asimismo, se planteó impulsar un plan
de documentación y la coordinación con los organismos que desarrollen programas
31
tendientes al abordaje de niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad
psico-social.
Para el barrio La Unión se programó la dotación de servicios básicos, el mejoramiento
de calles, alumbrado público y recolección de residuos. Dadas las características del
lugar, con poca densidad de población por sector y áreas libres, se propuso la
construcción de viviendas nuevas, unifamiliar, individual, sin servicios en común y con
terreno propio; de fácil mantenimiento, y con un valor de cuota que responda a la
situación socio-económica de cada grupo familiar. Además la cantidad de dormitorios
debería ser acorde al tamaño de los grupos familiares, contemplándose la posibilidad de
ampliación. Aquí también se tuvo en cuenta la utilización de mano de obra existente
capacitada en tareas relacionadas con actividades de la construcción.
Para La Bajada se sugirió la intervención a partir de dos líneas de trabajo diferentes. En
los sectores pertenecientes al partido de La Plata, se dispuso la regularización dominial
de la tierra con entrega de documentación pertinente y reordenamiento de los terrenos.
En el caso de los sectores pertenecientes a Ensenada, se propone la construcción de
viviendas nuevas en un predio cercano a esta localización, dado el arraigo que
manifestaron las familias. Las mismas deberán ser unifamiliares, sin servicios en
común, con bajo costo de amortización, de fácil mantenimiento y asentadas en terreno
propio, considerando que el medio de subsistencia de estos grupos familiares es el
“cirujeo”.15
“(…) son diferentes, el barrio más carenciado es La Bajada, El Mercadito está más
consolidado, bastante más organizado, muchas de sus viviendas eran de material. Era
mucha la diferencia con La Bajada donde sus casillas la mayoría eran de chapa, todo
era barro, sin servicios. La mayoría de sus habitantes son cartoneros. En La Unión
15
Datos proporcionados por la Dirección General Inmobiliaria y Social del Instituto de la Vivienda.
(2009)
32
también había cartoneros pero también había gente con otras ocupaciones, tenía otras
características, se mueve otro tipo de gente” (S.C., integrante del Departamento de
consorcio, Instituto de la Vivienda. Entrevista realizada el 1 de octubre de 2009).
Los datos del censo reflejan la diferencia de los tres barrios estudiados. A pesar de su
proximidad física, cambia la disposición espacial de las viviendas, sus construcciones y
la ocupación de los vecinos. Contemplando dicha heterogeneidad, el IVBA considera
fundamental una repuesta específica para cada barrio que atienda las necesidades y
posibilidades de su población.
“Nosotros presentamos la propuesta y no acordamos con el modelo que se hizo,
especialmente porque no es gente que pueda mantener ese tipo de vivienda. No porque
no se la merezcan, sino porque deberían haber hecho, algo más adecuado. Por
ejemplo, no un techo de teja, ¿me entendés?... ¿Cuando lo van a arreglar? Además lo
importante que es tener en cuenta sus costumbres…” (Ibídem.).
Por otro lado, el IVBA interviene como auditor durante la construcción de las
viviendas. Certifica que el dinero que se le da a las empresas constructoras sea invertido
en la obra; elevando, posteriormente, los resultados a la instancia nacional. “Los
certificados se van haciendo (…) esta obra era de 18 meses más o menos, se certificaba
un 7 u 8% por mes para llegar al plazo establecido. Ahora estamos en menos del 1%.
Pero es por una cuestión de financiamiento, sacando algunas empresas que ponen por
su cuenta y después recuperan, pero no todas pueden hacerlo”. (G.B., auditora del Plan
Villas (primera etapa), Instituto de la Vivienda. Entrevista realizada en noviembre 2009)
El financiamiento se le da al Municipio pero el recupero de la inversión lo hace el
Instituto de la Vivienda. Es el único que esta en condiciones de hipotecar los terrenos y
de cobrar las cuotas. También es el encargado de escriturar, una vez que estén
confeccionados los planos municipales, la subdivisión y la provisión de los servicios.
33
Cabe destacar que los terrenos deben estar a nombre del Instituto y cumplir con la
normativa hidráulica.
“(…) la Ley 13342, facilita mucho porque desliga de los condicionamientos de la Ley
8912. Toda obra antes de 2007 entra dentro de aquella ley que flexibiliza un poco todo
lo que es el mecanismo de aprobación de planos que es lo que te va a permitir
escriturar. Permite subdividir por debajo de los parámetros de la ley (…) es más
flexible la exigencia hidráulica” (F. M., agrimensor del Departamento de obras
complementarias del Instituto de la Vivienda. Entrevista realizada en diciembre de
2009).
Desde el Departamento de Obras Complementarias del IVBA se señala como un
problema importante, en lo que atañe a la irregularidad urbana, el altísimo porcentaje de
viviendas construidas por el Instituto que fueron entregadas a los beneficiarios de los
programas, pero nunca escrituradas. La Ley 13342, sancionada en 2005, declaró de
interés social la regularización de inmuebles financiados por el IVBA con anterioridad
al 31 de diciembre de 2004. Posteriormente, mediante el decreto 480 del año 2007 se
creó el Programa de Regularización Dominial (Ley Provincial 13342) para llevar
adelante la titularización de dichas unidades en favor de quienes las ocupaban, siempre
que su destino principal fuera el de “casa habitación única y permanente”; siendo la
Subsecretaría Social de Tierras su autoridad de aplicación.
Cuando se inició el Plan Federal de Vivienda, el Instituto propuso que cada Municipio,
en lugar de estar enmarcados en la ley provincial, evaluara en función del conocimiento
de su territorio. De este modo se consideró el nivel de piso y el escurrimiento superficial
para determinar si los terrenos eran aptos. Este se convierte en un dato relevante si se
tiene en cuenta que el SUVAP en la ciudad de La Plata fue implementado sobre una
zona de bañados.
34
“Hidráulica dice otra cosa, no comparte la aprobación del Municipio. Pero los tiempos
son los tiempos y había que apurar porque si no, la mano de obra no se generaba (…)
Lo que hay que acodarse es que cuando se lanzó el Plan Federal de Vivienda, allá por
el 2004, se decía en aquel momento que lo más importante no era hacer viviendas sino
generar trabajo” (Ibídem).
III- Dirección de Tierra y Vivienda (MLP)
El relevamiento de las familias que habitan los barrios La Bajada, La Unión y El
Mercadito estuvo a cargo de la Dirección de Tierra y Vivienda de la MLP; la misma
definió criterios de puntaje para la selección de los beneficiarios del programa. En tal
sentido, se tomó como eje principal la antigüedad de residencia en el barrio (un mínimo
de tres años). Para acreditarla se realizó una encuesta social en la que se solicitaba a los
vecinos documentos tales como boletines, DNI, facturas de servicios, boletas de
compra. Luego, se cargaron los datos y se obtuvieron los listados de las familias
ordenadas en un ranking.
“El tema de la antigüedad es como sine qua non, digamos, te da un puntaje ya superior
a todas las otras falencias, después la salud va sumando más puntaje, la cantidad de
hijos, la situación laboral, si fuiste héroe de Malvinas, si tenés HIV, si sufriste
incendios… bueno, todo eso suma un puntaje que te instala en el ranking como
prioritario” (O.R, Director de la Dirección de Tierra y Vivienda. Entrevista realizada en
septiembre de 2009).
Según los lineamientos de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales, los
postulantes debían cumplir los siguientes requisitos básicos para la inscripción.
 Constituir un grupo familiar legal o consensual.
 Poseer documento de identidad argentino.
35
 Tener como mínimo 21 años de edad o estar emancipado.
 Carecer de vivienda propia o de patrimonio suficiente para adquirirla.
 Tener capacidad de pago de acuerdo a la operatoria.
 No haber sido adjudicatarios, ninguno de los miembros del grupo conviviente,
de viviendas financiadas por el Estado (se exceptúa de esta disposición a
quienes acrediten en forma fehaciente, haber constituido un nuevo grupo
familiar).16
Las trabajadoras sociales de la Dirección de Tierra y Vivienda, plantean las dificultades
para aplicar los lineamentos presentados por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda de la Nación, que condicionan la designación a los adjudicatarios. “El trabajo
que estamos haciendo es bastante riguroso en algún sentido. Lo que nos parece es que,
(…) por más riguroso que intentes ser en la recolección de datos, te estás perdiendo
toda una parte de relatos, historias, que también son válidas; y que te podría servir
para limpiar más ese listado” (S.L, trabajadora social de la Dirección de Tierra y
Vivienda. Entrevista realizada en agosto de 2009).
La planificación de las viviendas se hizo en base al censo realizado por el Instituto de la
Vivienda de la provincia de Buenos Aires en el año 2004. Sin embargo, el Programa se
prolongó en el tiempo y las familias que fueron censadas cambiaron en cuanto a su
composición, requiriendo constantemente una actualización de los datos obtenidos en el
censo.
“(…) muchos de los que nosotros estamos encuestando son hijos de familias que ya le
fue asignada una vivienda, lo que hace más complejo el trabajo para la asignación de
la vivienda de los más antiguos. Porque no tenemos un listado donde figuren quiénes
16
Cabe destacar que dadas las características socioeconómicas de la población a la que alcanza el presente
subprograma, el requisito de capacidad de pago, como así también el requisito de poseer D.N.I. argentino,
queda supeditado a los análisis sociales efectuados por el personal técnico y a los acuerdos realizados por
las diferentes áreas intervinientes.
36
fueron asignados en el 2006- 2007 con el grupo familiar…Nosotros ahora, de algunos
sabemos que son hijos de adjudicatarios, pero esos hijos, en antigüedad, le ganan a
otro antiguo vecino del barrio. ¿Con qué criterio podemos evaluar?”(Ibídem).
“(…) hay familias que se separaron, entonces ahora el padre vive en un rancho atrás
de la casa de la hija. A ese señor le fue adjudicada una vivienda pero no vive más ahí.
Ese señor esta censado, tiene en su DNI los años que hace que vive en el barrio, y ¿qué
se hace?, ¿se le da de nuevo una casa? ¿Con qué criterios se evalúa si se le da otra
casa a él o a otra familia que hace menos que está en el barrio pero que también
necesita la casa? Es por eso que es tan importante que esté la voz de la gente” (S.A.,
trabajadora social de la Dirección de Tierra y Vivienda. Entrevista realizada en agosto
de 2009)
Otra dificultad es la falta de continuidad del Programa debido al cambio de gestión a
nivel municipal (Julio Alak 1991-2007, Pablo Bruera 2007). Dicha problemática se ve
reflejada, por ejemplo, en la imposibilidad de acceder a datos elaborados durante la
implementación del Plan en la primera etapa, donde estaban registradas las familias
adjudicatarias.
“(…) nosotros no tenemos acceso a los resultados del censo 2004, sería grandioso
tener esa información. Aunque sea los listados de las personas que ya accedieron a una
vivienda. Nosotros ahora pondríamos pararnos sobre eso. De El Mercadito hay
información de la primera etapa, y cruzamos algunos datos, pero de La Unión y de La
Bajada no hay nada. Pedimos información a Planeamiento y al Instituto de la Vivienda,
pero no obtuvimos respuesta” (S.L, trabajadora social de la Dirección de Tierra y
Vivienda. Entrevista realizada en agosto de 2009).
Por otra parte, no están claramente delimitadas las funciones específicas de cada
dependencia municipal respecto al Plan. De hecho hay una Dirección Ejecutora del Plan
37
Federal17, la Dirección de Desarrollo Social y Emergencia Habitacional y la Dirección
de Tierra y Vivienda, generando incertidumbre entre los vecinos a la hora de efectuar un
reclamo o solicitar información. Es destacable mencionar que los funcionarios
municipales han planteado la urgencia de unificar el área de vivienda,
fundamentalmente para que la población encuentre un solo lugar de recepción.
La recolección de información y documentación, por parte de la Dirección de Tierra y
Vivienda, debería servir como base de datos para la planificación de las viviendas.
Contrariamente, esto no se vio reflejado en la práctica. “A nosotros, por ejemplo, nos
entregaron el total de las viviendas para el barrio El Mercadito diciendo: 74 van a ser
de 2 habitaciones, 30 y pico de 3 y 24 de 4. Y eso llegó antes de que nosotros
hiciéramos el relevamiento. Es así, ahora tenemos que “encajar” a la gente en esas
habitaciones porque están construidas así. Y hay familias que exceden esos límites.
Familias con más de 4 integrantes hay un montón…” (S.A., trabajadora social de la
Dirección de Tierra y Vivienda. Entrevista realizada en agosto de 2009).
Integrantes de la Dirección mencionada cuestionan el tema de la gran inversión
económica que requiere el SUVAP para solucionar el problema de déficit habitacional a
una franja reducida de la población. “Nosotros estamos más en una línea de que la
prioridad para la gente es la TIERRA. En el caso de esos barrios nos parecía, después
de haber charlado con los vecinos, y después de los relevamientos sociales…Un
programa de regularización dominial, un programa de entrega de materiales satisfacía
la demanda de la población y se resolvía un problema histórico. Con toda esa bolsa de
dinero podríamos haber solucionado un gran problema de tierras en toda la ciudad de
La Plata.” (O.R., Director de la Dirección de Tierra y Vivienda. Entrevista realizada en
septiembre de 2009).
17
La Dirección Ejecutora del Plan Federal no está desarrollada en el presente trabajo dado que no tiene
acción en el SUVAP.
38
Tal afirmación parte del supuesto de que la población, cuando posee un título de
dominio sobre el espacio que ocupa, comienza a cambiar el material precario de su casa
(cartón, chapa, madera), por material sólido (ladrillo).
Otra cuestión que consideran relevante es que no todos los actores destinatarios del
SUVAP tienen un déficit habitacional. “Si vos vas al Barrio, te encontrás con casas
muy bien consolidadas, en El Mercadito sobre todo, que hay que tirar abajo, sin
necesidad. Por decisiones que toma no se quién desde un cuarto o quinto piso, sin
caminar el barrio. ¿Desde dónde salió la urgencia?, ¿no? (…) Hay cierto criterio de
estética, me parece, para la entrada a la ciudad de La Plata que pesa más que el hecho
de cambiar la realidad social de esos vecinos” (Ibídem).
IV- Dirección de Desarrollo Social y Emergencia Habitacional de la MLP
Durante la primera etapa del SUVAP, la Dirección de Desarrollo Social de la
Municipalidad de La Plata coordinó la labor de asistentes sociales en los barrios.
Durante el año 2004, el equipo de trabajadores sociales realizó un censo en los barrios
El Mercadito, La Unión y La Bajada, a fin de determinar la composición familiar, la
ocupación de sus integrantes y su calidad de vida. Estos datos serian, luego, utilizados
en la planificación de las viviendas.18 En coordinación con el equipo técnico de Nación
se gestionó el mobiliario para equipar las viviendas con camas, mesas y sillas.
Además, otra de las tareas fue la contención y acompañamiento de los vecinos en el
nuevo contexto, anticipando dificultades que pudieran generarse. “Se hacían reuniones
con las familias explicando todo el tema de las nuevas viviendas. Porque en realidad,
esta gente, en las condiciones en las que vivían…no tenía baño. Entonces, al
encontrarse con una casa toda equipada se les explicaba, por ejemplo, el tema de las
18
Los datos del censo realizado por la Municipalidad, no fueron sistematizados. Las planillas se
encuentran en la Dirección de Ejecución del Plan Federal de Vivienda sin procesar.
39
canillas…” (V.G., coordinadora del equipo de asistentes sociales de la Dirección de
Desarrollo Social de la Municipalidad durante la primera etapa del Plan Federal.
Entrevista realizada en diciembre de 2009).
La Municipalidad trabajó en conjunto con las delegaciones de La Plata, que facilitaron
vehículos para realizar la mudanza de las familias. Se esperaba que los vecinos
partieran hacia la nueva vivienda para demoler sus casillas, dado la enorme carga
emotiva que representaba para muchos su antigua casa. Se procuró un trabajo de
contención a través de la realización de talleres. “Los aconsejábamos dejar todo lo que
estaba en desuso porque íbamos a ir a una casa nueva. Qué podíamos poner dentro de
la vivienda, cómo lo íbamos a distribuir; ya que, como te dije antes, en la primera
etapa se repartieron muebles. Había gente que en realidad no se quería desprender de
la ‘silla rota’, entonces se le decía que iba a tener todo nuevo, que eso ya no lo
necesitaban. Y así se fue trabajando, había gente con la que se podía laburar, y otros
que les cuesta mucho más, que por ahí necesitaban más tiempo para acomodarse”
(Ibídem).
El proceso de adaptación a las nuevas viviendas fue transitado de diversas formas por
los vecinos. Según los asistentes sociales, esto dependía del contexto y las condiciones
de vida previas. Sin embargo, en las entrevistas se refleja una forma de implementación
paternalista de la política habitacional que deja a los vecinos en un lugar de pasividad;
derivando, frecuentemente, en la negación de sus propias tramas de significación acerca
de los modos de habitar.
“En La Bajada19 es donde más exclusión hay de los tres sectores, se nota en el barro, el
tema de los caballos, la basura. Después, en la Unión, cambia mucho, la gente vive de
19
Según el censo 2004 del Instituto de la vivienda en el barrio La Unión el 64,61% de su población se
encuentra bajo la línea de pobreza y el 39,23% es indigente. Mientras que en el barrio La Bajada el
65,66% de la población se encuentra bajo la línea de pobreza y el 34,86% es indigente.
40
changas, la mayoría son paraguayos20. Y en el Mercadito es otra construcción de
identidad, cuidan más sus casas, las tienen pintadas, se ve en el trazado de las calles.”
(Ibídem).
Los tres barrios presentan una composición diferente de la población, dada por su
procedencia y ocupación. Dichos factores influyen de manera notable al momento de
analizar el proceso de adaptación a las nuevas viviendas. “Nosotros, después de dos
meses de que se mudara la gente de la primera etapa, fuimos a verificar si la gente a la
que se le había entregado la casa vivía efectivamente ahí. En algunos casos se
cambiaba o se vendía la casa y volvieron otra vez al lugar del asentamiento. Pero eso
tiene que ver con toda una identidad cultural, que en realidad a veces las familias no se
pueden acostumbrar al nuevo medio.” (Ibídem).
En La Unión y El Mercadito la mayoría de las familias viven de changas, los hombres
en el rubro de la construcción y las mujeres del servicio doméstico. En estos barrios,
según el testimonio de la coordinadora del equipo de asistentes sociales de la Dirección
de Desarrollo Social de la MLP, las familias se apropiaron más rápidamente del espacio.
“En El Mercadito y La Unión…cuidan más la casa, ya había familias que habían
puesto plantitas, masetas, no hubo problema de adaptación ahí” (Ibídem).
Según personal de la Dirección, el equipo técnico de trabajadores sociales se preparó
con la finalidad de acompañar y asesorar a las familias destinatarias del SUVAP durante
el período de adjudicación. Dos meses después se visitó a las familias para constatar si
aun vivían en la casa entregada, pero no hubo un trabajo planificado con los vecinos
para contenerlos en el período de adaptación. Tampoco hubo una continuidad en las
visitas al barrio por parte de esta Dirección. El equipo de trabajadores sociales se
disolvió cuando finalizó su tarea; es decir que en las siguientes dos etapas de SUVAP la
20
Dicha afirmación no se condice con los datos del censo realizado por el Instituto de la Vivienda en el
2004. que expresa que el 70,58% de la población del barrio La Unión es de nacionalidad argentina.
41
Dirección de Desarrollo Social y Emergencia Habitacional de la MLP no tuvo
participación.
V-Dirección de Planeamiento Urbano MLP
La Dirección de Planeamiento Urbano dependiente de la municipalidad de la ciudad de
La Plata, es la responsable del área de construcción de obra en el marco del SUVAP. Su
función es planificar, proyectar, confeccionar la documentación licitatoria y, a posteriori
el seguimiento de la obra.
El proyecto se dividió en dos etapas. En la primera se licitaron 410 viviendas y se
construyeron 40821. De las mismas, 106 viviendas fueron destinadas para el barrio El
Mercadito; 174 para el barrio La Unión y 128 para La Bajada.
En diciembre de 2009, comenzó la segunda etapa del proyecto, más concentrado en la
zona de El Mercadito donde se construyeron 182 viviendas (ver plano nº 2). La obra fue
dividida en tres sectores; un primer sector de 54 viviendas, un segundo sector de 60, y
un tercero de 68 unidades. Las tres obras se desarrollan de forma paralela.
Dividir la licitación22 en sectores de obra (ver plano nº 3) fue una estrategia que surgió
de la presente Dirección con el propósito de favorecer a las empresas locales, dado que
no hay empresas en la ciudad de La Plata capaces de hacer 1000 viviendas un corto
plazo.23
21
En la zona de la Bajada de la autopista los terrenos estaban muy poblados por lo tanto se construyeron
408 viviendas de las 410 planificadas.
22
Mediante licitación pública según el marco de la Ley 6021.
23
La licitación se dividió en 4 sectores de obra en una primera etapa, y en 3 en la segunda; aunque se le
adjudicó la licitación a dos empresas, INSA y Málaga porque la tercera empresa no presentó los papeles
requeridos.
42
(2) Plano de barrios beneficiados del SUVAP: segunda etapa de licitación, El Mercadito 248 viviendas.
Fuente: Dirección de Planeamiento Urbano MLP (2009)
(3) Plano de barrios beneficiados del SUVAP: División por sectores de obra para licitación. Fuente:
Dirección de Planeamiento Urbano MLP (2009)
Desde la Dirección de Planeamiento Urbano se hicieron los proyectos de tipología de
las viviendas. Básicamente se trata de construcciones de tipo tradicional, de planta baja
y primer piso. En la primera etapa se construyeron casas de 1, 2, 3, y 4 dormitorios; en
la segunda etapa desaparecen las de 1 dormitorio, dado que estaban pensadas, para
personas de la tercera edad solas, pero el porcentaje de las mismas es muy bajo 24; por
último, en la tercer instancia se realizan construcciones de 2, 3, y 4 dormitorios.

24
Según el censo realizado en el 2004 por el IVBA, la población de más de 60 años es: en La Bajada de
2,03% sobre 688 personas, en El Mercadito de 1,97% sobre 865 personas y en La Unión de 2,04% sobre
588 personas.
43
“Finalmente decidimos vivienda individual por un tema de reconocimiento identitario
del vecino con su vivienda. Además de la flexibilidad que tiene para el crecimiento,
para el uso que la gente le da a la vivienda, y el tipo de usuario. Tenés gente que
trabaja con su carro, que tiene que hacer selección de residuos. Hay un montón de
cuestiones que al final, la vivienda colectiva no lo terminaba de resolver”. (F.G.,
Subdirector de la Dirección de Planeamiento Urbano en la primera etapa del Programa.
Entrevista realizada en octubre de 2004).
La asignación de cupos, según el testimonio de los funcionarios, estuvo basada en el
censo 2004 del IVBA y en los datos aportados por la Municipalidad. Se relevó la
composición de los diferentes grupos familiares, a fin de establecer la cantidad y el
tamaño de las viviendas. Sin embargo, los datos se fueron actualizando en el terreno,
dado que muchas personas de otros barrios migraron ante la expectativa de obtener una
casa propia. Así, el paisaje de los barrios beneficiarios del SUVAP se va modificando
constantemente.
“Lo que estamos tratando es de concientizar, a la gente, de que el que está primero
defienda su derecho a la vivienda. Todo el mundo tiene derecho a la vivienda, pero…
obviamente en estos lugares, que en un principio estaban vacíos, la gente se entera de
que se esta haciendo algo y va… obviamente que tenés que desalentar eso. Los mismos
vecinos en su momento trabajaban en conjunto para eso, para tratar de desalentar…
igual cuesta.” (R.M. Subdirector de la Dirección de Planeamiento Urbano y
responsable técnico de obra del Plan Federal. Entrevista realizada en septiembre de
2009).
“(…) lo primero que hablamos era que no traigan más gente porque había que cambiar
el tipo de vivienda. Ellos eligieron vivienda individual con lugar para guardar sus
44
carros, tener sus cosas. Sino había que hacer viviendas colectivas” (S.S. Director de
Planeamiento Urbano durante la primera etapa. Entrevista realizada en octubre 2009).
Para la planificación de la cantidad de viviendas del Plan, se proyectó un probable
crecimiento de la población del barrio y se calculó un número ligeramente superior a la
realidad de ese momento.
“Si vos acá proyectas 800 viviendas, sos permisivo, y decís,’bueno entiendo que ya
estas acá, quedate’, pero… ¿qué haces después? Encima estas viviendas no se están
construyendo en lugares desocupados” (R.M. Subdirector de la Dirección de
Planeamiento Urbano y responsable técnico de obra del Plan Federal. Entrevista
realizada en septiembre de 2009).
Cuando comenzó la obra se construyó sobre lugares vacíos, se mudó a la gente de la
primera etapa, y así liberaron tierras para poder continuar. Se trabajó bajo el concepto
de “esponjamiento”, es decir, absorben los lugares afectados de obra, construyen y
luego trasladan al vecino a su vivienda definitiva. En algún caso puntual no se pudo
hacer eso, necesariamente se construyó en lugares donde había gente, y hubo que
otorgarle a los vecinos casillas de manera provisoria.
“La gente entiende y estamos, dentro de lo posible, tratando de calmar las ansiedades.
Queremos hacer la obra, tenemos todo listo para empezar, pero no podemos porque
tenemos gente que se instaló en este último tiempo. Hay momentos en los cuales hay
picos, viste, de movimiento de gente”. (Ibídem)
Desde la Dirección de Planeamiento Urbano afirman que el SUVAP contempla los
estándares mínimos de la vivienda de interés social, que tiene como patrón la
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación. Para medir la calidad de
los materiales de las viviendas, en el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda
45
de 2001, se utilizaron parámetros en relación a su solidez, resistencia, capacidad de
aislamiento térmico, hidrófugo y sonoro (en pisos, paredes y techos).
Las construcciones son de mampostería, ladrillos huecos en planta baja y, como
divisorio, ladrillo hueco cerámico garantizando el aislamiento sonoro. Tienen
aislamiento hidrófugo mediante el azotado y el revoque grueso y fino. Las cubiertas
están apoyadas sobre tirantes de madera y el machimbrado con aislamiento hidrófugo y
térmico; los techos están recubiertos de tejas francesas esmaltadas. Para la segunda
etapa se propuso intentar una variante en cuanto a las cubiertas, que sean de chapa de
zinc prepintadas, a fin de facilitar el mantenimiento posterior sin deteriorar, la calidad
del producto final.
“Ya pasaron 5 años y se nota el tema del mantenimiento de los techos de teja.
Presentan una dificultad económica y hasta técnica para arreglar cualquier rotura. ”
(F.G. Subdirector de Planeamiento Urbano durante la primera etapa de obra. Entrevista
realizada en octubre de 2009).
En tal sentido, se exponen las dificultades a la hora de comunicar a los vecinos ciertas
modificaciones en las viviendas: “En una segunda etapa se hicieron reformas, el de 2
dormitorios cambió, por ejemplo, pero no sustancialmente; porque si no está el efecto
comparación, y ellos son muy celosos” (S.S. Director de Planeamiento Urbano durante
la primera etapa. Entrevista realizada en septiembre de 2009)
“Cosas que parecen mínimas generan conflicto, por ejemplo, pasó con el color de los
tanques, nos decían ‘¿Por qué algunos son negros y otros son blancos?’ Pasó que las
empresas interpretaron los planos también, entonces, por ejemplo, unos hicieron la
baranda de una forma y las casas de enfrente tenían la baranda de otra forma.”
(M.A.L.O Jefa de diseño del departamento de diseño urbano MLP. Entrevista realizada
en noviembre de 2009).
46
De todas maneras, en la segunda etapa se plantearon algunas reformas tipológicas.
Desaparece la vivienda de 1 dormitorio; la de 2 dormitorios que en la primera etapa
tenía las 2 habitaciones arriba y el baño abajo, cuenta con un dormitorio abajo y uno
arriba, presentando mayor flexibilidad para el crecimiento de la vivienda. Así mismo, en
las nuevas viviendas muchos de los prototipos están organizados de modo tal que el
baño y una de las habitaciones estén preparados para discapacitados.
Por otra parte, el SUVAP en los barrios de El Mercadito, La Unión y La Bajada se
desarrolló sobre suelo arcilloso, de poco escurrimiento, por encontrarse ubicado en zona
de bañados25. Si bien el terreno no es apto para la construcción, se decidió no trasladar a
la gente por considerarse prioritario la apropiación del espacio y los lazos identitarios
creados por los vecinos con el lugar.
“Cuando empezamos entre la villa La Bajada y La Unión, el municipio compró unos
terrenos porque había que empezar y estaba todo ocupado. Entonces pusimos mitad de
gente de cada barrio para descomprimir. (…) Se mezcló la gente de los 2 barrios y se
generaron conflictos. Fue como el lugar más anónimo.” (S.S. Director de Planeamiento
Urbano durante la primera etapa. Entrevista realizada en septiembre de 2009).
“Yo me acuerdo, cuando empezamos a trabajar llovía y estaban con el agua hasta las
rodillas mínimo. Hay gente que puede estar en esa situación todavía, pero los que se
mudaron a las nuevas viviendas nunca se han inundado(…) Por ser el peor lugar para
construir, el más bajo, el que desde el punto de vista inmobiliario tiene poco valor…
son los lugares donde se generan este tipo de asentamientos. Lugares que van
quedando, que a nadie le interesa, son los lugares que la gente que no tiene donde ir
aprovecha para quedarse” (R.M. Subdirector de la Dirección de Planeamiento Urbano
25
La cota del terreno es de aproximadamente 2,20 metros; 3 metros en algunos lugares. La Dirección de
Planeamiento Urbano la elevó a 3,75 metros promedio, más el espesor de las lozas; quedando por encima
de los 4 metros de lo que es el I.G.M. En 4 manzanas se movieron más de 30 mil metros cúbicos de suelo.
A su vez, hubo que hacer una inversión muy grande en saneamiento para preparar el terreno.
47
y responsable técnico de obra del Plan Federal. Entrevista realizada en septiembre de
2009).
Además, hay todo un trabajo que completa la idea de proporcionar una vivienda y que
tienen que ver con las obras de infraestructura. En tal sentido, se levantó el terreno de
las viviendas y las calles, se realizaron los tendidos de red de agua, cloacal, eléctricos y
obras de pavimentación. El gas natural no se colocó porque la prestadora del servicio de
ese momento, Camuzzi, no tenía capacidad de transporte para abastecer la zona; por lo
que cada vivienda cuenta con un gabinete para el gas envasado.
En las calles 520, 522 y 525 se hicieron conductos hidráulicos para permitir la salida
del agua, no sólo la que se genera en la zona de obra sino la que viene desde el casco de
la ciudad que va para el río de La Plata.
En cuanto a la cuota que deben abonar los adjudicatarios, no estaba definido el precio
definitivo. El objetivo de dicha cuota, más allá del recupero de la inversión por parte del
Estado, era promover la idea rectora del Plan respecto de la inclusión social: “(…) esto
cerraría si estas viviendas que se están construyendo no significaran un subsidio, sino
que más allá de llevar una mejora a estos sectores postergados, también se tiende a
incorporarlos. Pero esa incorporación tiene que venir trayendo algo que es una
responsabilidad. Vos formas parte de una sociedad, por lo tanto sos miembro de la
misma. Así como tenés derechos como ciudadanos, también tenés deberes, y
obligaciones. Entonces lo ideal es cobrar una cuota accesible”. (Ibídem)
Hay una continuidad espacial para crear un nuevo suelo urbano, que tenía una lógica
fragmentada del continuo urbano tradicional. El SUVAP tiene como prioridad ser un
programa de inserción social. Partiendo de esa base se respetó la misma disposición
espacial para integrar el barrio a la cuidad.
48
“Hay calles bis por el tema de la densidad, pero como en cualquier barrio, las veredas
son iguales, el espacio verde es igual. La calle es continua, no se rota la trama. (…) No
hay espacios intermedios ni pasillos internos. Y eso, juega a favor de la integración. Y
la integración del barrio a la ciudad va de la mano de la integración del vecino al
barrio” (S.S. Director de Planeamiento Urbano durante la primera etapa de obra.
Entrevista realizada en septiembre de 2009).
Consideraciones preliminares sobre la percepción de los actores

estatales respecto a su intervención en el SUVAP
A partir del análisis de la mirada de los actores estatales, se observa la presencia de
obstáculos en la ejecución de obra, tales como los que se detallan a continuación.
- Dificultades en la presentación de oferentes durante el llamado a licitación.
- Carencia de fondos del Plan Federal para la adquisición de tierras.
- Negación de Camuzzi para extender la red de gas.
- Falta de coincidencia entre los tiempos administrativos de la obra y la administración
nacional.
- Problemas jurisdiccionales de competencia municipal (sector de Ensenada).
- Falta de articulación y coordinación entre los organismos municipales, ocasionando
superposición de tareas, confusión al interior de las dependencias municipales y en los
usuarios.
- Discontinuidad en la gestión y pérdida de información.
- Desacuerdos, entre los distintos actores estatales, vinculados al diseño de las
viviendas.
49
Respecto a las dificultades que se presentaron con los actores comunitarios
destinatarios del SUVAP -según lo expresado por los actores estatales entrevistados- se
pueden destacar las siguientes.
- Desconfianza inicial de la gente en la concreción real de proyectos (argumentando
estar cansados de “falsas promesas”).
- Vecinos con viviendas consolidadas que reclaman resarcimiento económico.
- Incertidumbre sobre el pago de la cuota social.
- Actores resistentes al cambio (clubes deportivos, comedores comunitarios, pequeños
comercios).
Retomando a Tamayo Sáez (1997) la implantación es un campo de negociación política
en la cual debe haber un diálogo entre los actores involucrados y una adecuación a los
intereses, necesidades y posibilidades de las partes. Condición fundamental para una
definición compartida del problema (Aguilar Vilanueva, 1993).
Como herramienta conceptual, Repetto (2003) introduce el concepto de capacidad
estatal como requisito necesario para una mejor política pública. Desde mediados de los
noventa, dicho concepto ha adquirido importancia en el rediseño de la acción pública.
Elemento clave de la llamada “segunda generación de reformas”, marco en el cual se lo
ha tomado casi como sinónimo de capacidad burocrática de los aparatos de gobierno.
“(…) se entenderá la capacidad estatal como la aptitud de las instancias de gobierno
para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos niveles posibles de valor
social (público) dadas ciertas restricciones contextuales y según ciertas definiciones
colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos fundamentales y cuál es el valor
social específico que en cada caso debiese proveer de respuesta estatal a dichos
problemas”. Repetto (2003:6)
50
El autor aclara que la capacidad estatal tiene como componentes las capacidades
administrativas y políticas. Lo que pone de manifiesto es que el Estado es algo más que
un aparato burocrático, representando también el espacio político; aspecto fundamental
para el análisis de la relación entre actores.
Repetto destaca la importancia de explorar cuáles son las expresiones de la capacidad
estatal, para ello desarrolla un listado de atributos que serán citados a continuación y
utilizados como instrumento de análisis de modo preliminar.
-Coordinación: implica el modo en que los diversos actores y organismos estatales,
interactúan de forma coherente generando sinergias en función de sus tareas asignadas.
Dicho atributo fue una de las limitaciones más destacadas por el testimonio de los
actores estatales (municipales en particular). Desempeñan sus funciones de forma
aislada, dislocada, presentando inconvenientes para la circulación de información entre
las distintas direcciones. Un ejemplo de lo dicho es la aplicación de un censo por parte
de IVBA, otro por la Dirección de Desarrollo Social (material que nunca fue procesado)
y por último un tercer censo por parte de la Dirección de Tierra y Vivienda. Estos datos
no fueron cruzados y se buscaba información ya recabada por otros organismos.
-Flexibilidad: registra la posibilidad de que las políticas se adecuen a cambios en las
circunstancias subyacentes que le dieran origen, para lo cual es central que los
instrumentos de política pública tengan plasticidad.
En la aplicación del SUVAP este atributo se hizo visible especialmente por la migración
de personas que, ante el conocimiento del programa de viviendas, se instalaban junto a
sus familias en los barrios beneficiarios del Plan. Por lo cual se debieron modificar el
diseño y los plazos del proyecto inicial.
-Innovación: se asocia a situaciones inusuales a las cuales suelen enfrentarse las
políticas públicas, en las que se avanza en la modificación total o parcial de las
51
dinámicas de acción públicas existentes, y/ o en la creación de nuevas. Según Repetto la
misma no es moneda corriente en la política pública de la región.
-Calidad: definido como la satisfacción a las demandas a través de mecanismos que
también aseguren la transparencia y el ajuste de estándares considerados colectivamente
apropiados. (Ver Parte II)
-Sostenibilidad: es necesaria la perdurabilidad en el tiempo de las intervenciones
públicas y, en particular, que las mismas no se modifiquen sustancialmente en función
de cambios menores y coyunturales a nivel contextual.
En este sentido, el mayor inconveniente que manifestaron los actores estatales de
algunas direcciones municipales fue el cambio de gestión en el año 2007, que implicó la
renovación de funcionarios, personal técnico y administrativo. Esto dificultó la
continuidad en el desempeño de las tareas, por ejemplo en la Dirección de Tierra y
Vivienda, por la falta de una base de datos de las familias adjudicatarias y censadas. En
el caso de Planeamiento Urbano, parte del equipo técnico permaneció en la dirección, lo
que posibilitó la continuidad de su trabajo. Por último, el equipo de trabajadores
sociales de la Dirección de Desarrollo Social se disolvió cuando finalizó la primera
etapa de obra.
-Evaluabilidad: se liga a poder determinar en forma fehaciente si la decisión y acción
pública alcanza aquellos objetivos y metas que se había propuesto.
En el caso analizado, si bien no se respetaron los plazos establecidos por problemas de
financiamiento y por el aumento de la población en el barrio, la obra continua. Se
consiguieron fondos municipales para la compra de tierra. Pero queda pendiente la
generación de instancias de gestión asociada, de articulación, comunicación y
participación hacia el interior del Estado y con la comunidad (ver Parte II).
52
Segunda Parte
Actores comunitarios y el derecho a la ciudad
53
El Mercadito y su historia26
El barrio El Mercadito se encuentra en la localidad de Ringuelet, partido de La Plata, a
4 kilómetros del centro de la ciudad y a 55 kilómetros de Capital Federal. Emplazado
entre la calle 520, Autopista Buenos Aires- La Plata y los terrenos lindantes con el
Mercado Central de Frutas y Verduras (ver croquis nº 4).
(4) Croquis del barrio El Mercadito (fuente IVBA 2006)
El barrio surge como un asentamiento ubicado sobre terrenos fiscales, otros

26
Parte de los datos expuestos en este apartado surgen de un trabajo realizado en el barrio por la autora de
la presente tesina, entre los años 2006- 2007: Proyecto de voluntariado “Los derechos del niño: una
alternativa de acción en el barrio El Mercadito”. Dependiente de la secretaría de Ciencia y Tecnología de
la Nación. Trabajo de carácter interdisciplinario, desarrollado en torno a las temáticas de salud, educación
y medio ambiente.
54
pertenecientes a una estancia tambera y al Mercado Central de Frutas y Verduras que le
da su nombre. Las casas más viejas estaban ubicadas sobre la calle 520 entre 119 y 120
y fueron construidas en 1970 aproximadamente. Uno de los primeros vecinos que se
asentó en el barrio parceló una parte del terreno de la estancia, lo entrego a distintas
familias y vendió algunas casillas construidas por él. Las casas que estaban sobre la
calle 119 entre 518 y 517 fueron edificadas sobre terrenos fiscales tiempo después
(entre 1995 y 1996).
Detrás de la calle 517 estaban las casas más nuevas, construidas hace menos de cinco
años, según relevamiento realizado en 200627. Esta zona estaba habitada mayormente
por inmigrantes de Paraguay y Bolivia28. Los primeros pobladores construyeron sus
viviendas de material y se organizaron para juntar el dinero con el que compraron los
caños necesarios para tener agua corriente. A su vez, por medio de un petitorio que
presentaron a la Municipalidad, instalaron una torre de luz cercana a las viviendas. Las
personas que llegaron en una etapa posterior construyeron sus casas con chapas,
maderas y materiales precarios.
Siguiendo a Segura, el barrio surge producto de la lógica práctica de sus actores
sociales. “Las fronteras de los barrios pueden ser claras o difusas, fijas o cambiantes,
pueden generar consensos o disensos. La escala espacial a la que la categoría ‘barrio’
hace referencia tampoco es única, y con el término se puede aludir desde localidades
enteras hasta vecindarios de unas pocas cuadras. Como suele suceder, los sentidos
atribuidos a la categoría dependen de la ‘lógica práctica de los actores sociales’ y de los
contextos de interacción en los que se encuentran insertos”. (Segura, 2011:88)
Según el informe realizado por el IVBA en el año 2004, la población estaba compuesta
27
Trabajo realizado en el barrio (2006- 2007) Proyecto de voluntariado “Los derechos del niño: una
alternativa de acción en el barrio El Mercadito”.
28
Cabe destacar que si bien según el informe del IVBA el 11,93% de la población es de origen extranjero,
existe un 12,37% cuya nacionalidad no pudo determinarse porque los censados no presentaban
documento de identidad.
55
por 242 familias29. El total de habitante, según la población censada, ascendía a 865
individuos, correspondiendo el 53,07% a la franja etaria de 0 a 18 años; por entonces el
barrio contaba con una población predominantemente joven, las parejas no superaban
los cuarenta años de edad y tenían un promedio de tres hijos o más. El 31,03% de los
grupos familiares se hallaban conformados por entre 5 y 7 miembros. Existía una alta
presencia de madres solteras, en general, de muy corta edad: 42 hogares con jefes/as
solas con hijos a cargo, representando un 20,69% sobre el total de los hogares. La
población anciana, al momento del censo, era muy reducida.
Las principales ocupaciones de los hombres del barrio, en general, se relacionaban con
el rubro de la construcción (albañil, peón de albañil, pintor de obra, carpintero,
plomero, electricista), trabajos de ¨changas¨ en el mercado central (carga y descarga de
camiones) y, en menor proporción, el cartoneo.
Los hombres bolivianos solían trabajar en el campo y regresar a su hogar los fines de
semana. Las mujeres de la comunidad en general se dedicaban a las tareas del hogar y
el cuidado de los hijos y realizaban tareas domésticas en casas de familia. Algunas de
ellas vendían ropa en el barrio y otras cobraban por llevar a los hijos de las vecinas a la
escuela. Otra estrategia de supervivencia era la cría de animales de corral (gallinas,
chanchos) y el “mangueo”.
Gran parte de la población se encontraba desocupada al momento de ser censada, el
sustento principal de la familia se correspondía a la presencia de planes sociales (el
41,81% de los hogares encuestados). Los mismos eran administrados por distintas
instituciones: la Multifuncional, el comedor Corazones Felices y el comedor Wimpi.
Entre estos organismos había mucha discordia, dado que responden a diferentes líneas
político-partidarias; generando en los vecinos lealtades con estas instituciones y
rivalidades entre sí. Dichas prácticas traen como consecuencia la imposibilitada de

29
En esa oportunidad se censaron 203, hallándose ausentes 31 y negándose a ser cesadas 8 de las mismas.
56
interacción y cooperación entre todos los vecinos para un fin común.
La salita N° 15, es otra de las instituciones con las que cuenta el barrio. En las primeras
entrevistas (realizadas en octubre de 2006) el personal hizo una descripción acerca de
los servicios que allí se ofrecían: funcionaban todas las especialidades, un ropero
comunitario, el plan REMEDIAR y médicos comunitarios. Sin embargo, a través del
testimonio de los vecinos, quedaron al descubierto los problemas en la atención,
recursos y distribución de los mismos. Por esta razón, muchos preferían concurrir al
hospital Gutiérrez a pesar de la distancia y el gasto que esto implica.
La falta de trabajo significaba no solo falta de dinero, sino que generaba otras
problemáticas. En este sentido, desprovisto de oportunidades, imposibilitados de
condiciones mínimas para tener una vida digna, muchos de los habitantes de este barrio
se ven sumergidos en una situación de marginalidad y olvido. La violación de los
derechos sociales no sólo los frustra como individuos, sino que repercute directamente
sobre el núcleo familiar.
Como respuesta a esta situación de exclusión, la posibilidad del acceso a una vivienda,
como satisfactor fundamental de servicios habitacionales -educación, recreación, fuente
de trabajo, atención de la salud, transporte, servicios públicos- (Oszlak, 1991;
Yujnovsky, 1984), posibilita el acceso a una ciudadanía plena. Pero, como se verá en
los párrafos siguientes, el acceso a la casa propia no garantiza en forma automática la
integración social.
Condición habitacional previo a la implementación del SUVAP
57
Un factor clave para comprender las representaciones que los habitantes tienen de la
vivienda se encuentra en su condición habitacional previa y su perfil socio-económico.
Ambos elementos definen un horizonte de oportunidad donde la adjudicación irrumpe
trastocando un escenario que la mayoría de las veces negaba, por tiempo indefinido, el
acceso a la vivienda de la familia nuclear (Cravino y otros, 2009). En este sentido, a
continuación se presentan algunos resultados de la encuesta realizada por el IVBA en
2004.
GRÁFICO Nº 1
Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del censo 2004 realizado por el IVBA.
-Tipo de material predominante en las viviendas
58
GRÁFICO Nº 2
GRÁFICO Nº 3
GRÁFICO Nº 4
59
Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del censo 2004 realizado por el IVBA.
El 66,01% de las viviendas anteriores a la implementación del SUVAP se encontraban
en un estado de conservación de regular a malo, según la percepción de los vecinos (ver
gráfico 1). Al considerar la calidad de los componentes de la vivienda se observó que
en la construcción predominaban, en un 54,19%, paredes de chapa y madera (ver
gráfico 2), siendo el resto de mampostería. Los pisos de las viviendas eran, en su
mayoría, de alisado de cemento, 74,88% (ver gráfico 3) y los techos de chapa, 91,13%
(ver gráfico 4).
Por otra parte, una dimensión importante para analizar los cambios que se producen en
las relaciones de sociabilidad, son los años de residencia en el barrio; que se detallan en
el siguiente gráfico.
GRAFICO Nº 5
60
Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del censo 2004 realizado por el IVBA
La indagación en el proceso de ocupación de la zona permitió identificar
“temporalidades y condiciones materiales diferenciales” en el proceso de llegada y
establecimiento en la periferia, que se traduce, siguiendo a Segura, en una “fuerte
correlación entre tiempo de residencia y condiciones de vida”. Esto genera clivajes
hacia el interior del espacio barrial y, en cierta medida, minimiza las posibilidades de
articulación de la experiencia común de habitar la periferia.
“Por medio del análisis del ‘uso nativo de la categoría socio-espacial barrio’, uso
cambiante en cuanto a lo que incluye/ excluye y a los atributos que lo caracterizarían,
según los contextos y los actores involucrados, se trabaja aquí sobre el entrelazamiento
de límites sociales y simbólicos que permiten comprender la trama relacional de la
periferia, mostrar la productividad de esa figuración social en lo que respecta no sólo a
la legitimación, sino también a la generación de desigualdades (Tilly, 2000) y
cuestionar la perspectiva dicotómica a la hora de pensar las relaciones entre
establecidos y outside”. (Segura, 2011:89)
El SUVAP en “El Mercadito” según sus destinatarios
61
A continuación se presentarán entrevistas en profundidad semi-estructuradas, realizadas
a los vecinos del barrio “El Mercadito”, adjudicatarios del SUVAP. Las mismas se
hicieron en dos momentos significativos del Programa: a fines del 2006 durante la
adjudicación de la primera etapa, donde aparecen los primeros reclamos de los vecinos;
y en junio de 2013 durante la última fase del SUVAP, con las viviendas de la primera y
segunda etapa entregadas y en la fase de construcción de la tercera etapa (demorada por
falta de financiamiento).
Se considera que el lugar es fuente de identidad, y que con la implementación de la
política habitacional no se construyen sólo casas, sino también nuevos sentidos de
pertenencia. La técnica de recolección de datos seleccionada para el presente trabajo
contribuye a captar las representaciones de los destinatarios respecto de la ejecución del
Programa. De este modo, se indagará en la percepción de los vecinos beneficiarios
respecto a: los cambios en las relaciones de sociabilidad vecinal; el grado de
participación en las distintas instancias de decisión y ejecución; el acceso a bienes y
servicios; y la vivienda social.
I- Etapa inicial de relevamiento y notificación
En el año 2004 se realizó un censo para relevar, notificar e inscribir a los futuros
destinatarios del programa. Se preguntaba acerca de las condiciones habitacionales,
socioeconómicas e integrantes del núcleo familiar (nombre y apellido, número de
documento, edad y ocupación).
“En el año 2004 fueron a mi casa para decirme que necesitaban saber cuántos eran en
mi familia y las condiciones en que vivíamos para darnos el título de propiedad porque
62
estábamos sobre terrenos fiscales. Para esto además sacaron una foto aérea que
mostraba cuantas casas había en el barrio. Hicieron el censo de las familias a las que
les dijeron que les iban a dar las casas, respetando la antigüedad y el núcleo familiar.
Pero las primeras casas se las dieron a la gente que hacia menos tiempo que estaba en
el barrio” (Tamara, vecina del barrio El Mercadito. Entrevista realizada en diciembre
de 2006).
Durante la entrega de las primeras viviendas, en algunos casos no se respetaron los
requisitos establecidos por el programa, como por ejemplo los años de residencia en el
barrio. Esto provocó desconfianza entre los actores comunitarios respecto a las
condiciones de aplicación.
“Con el tema de las casas nuevas hay muchas irregularidades, junto con 5 vecinos más
no figuramos entre la gente a la que les van a dar las casas. (…) No puede ser esto que
pasa, yo fui censado y las otras familias que no aparecen también, hubo alguien que
nos borró (…) Para hacer el censo pasó una asistente social junto con el puntero del
barrio, hay muchas avivadas” (Torres, vecino del barrio El Mercadito. Entrevista
realizada en noviembre de 2006).
Distintos testimonios dan cuenta de redes de parentesco que facilitaron la información:
“Me trajo una pariente mía que vivía por acá y, bueno, ahora se mudó. Me vine hace
un año cuando me dieron la casa.” (Beatriz, proveniente del barrio El Dique. Entrevista
realizada en junio de 2013).
Otro aspecto interesante para el análisis es el relato de los vecinos acerca de cómo
recibieron la noticia de la construcción de viviendas sociales en el barrio. En un primer
momento dudaban de la veracidad de la información, acostumbrados a escuchar
promesas quebrantadas. Los testimonios que se presentan a continuación dan cuenta de
las bajas expectativas iniciales.
63
“Nos vinieron a hacer una encuesta y después, a través de un censo, nos confirmaron
que nos iban a dar la casa. No lo podíamos creer, ¡imagínate! Nosotros no les
creíamos cuando vinieron con esto de las casas.” (Etelvina, vecina del barrio El
Mercadito. Entrevista realizada en junio de 2013).
“Vinieron de la Municipalidad, dijeron que nos iban a dar una vivienda y no lo
creíamos al principio. Y después nos anotaron y estamos muy contentos.” (Graciela,
vecina del barrio El Mercadito. Entrevista realizada en junio de 2013).
II-Conflictos
Otro fenómeno recurrente es la migración de vecinos de barrios linderos ante la noticia
de la implementación de un plan de vivienda. Si bien cada familia tiene necesidades
particulares, todos se ven enfrentados ante una misma situación “el reclamo por una
vivienda digna”. Aquí entran en juego otras dificultades como la rivalidad, la
desorganización, los conflictos con las familias extranjeras y de otros barrios.
“A la madrugada entraba gente para allá al fondo con sus familias para ocupar
terrenos, en un momento, los vecinos se avisaban y llamaban a la policía porque era ya
mucha gente la que se metía en el barrio, pero después ya no hicieron más nada porque
nunca les dieron pelota. Es lógico porque todos queremos tener nuestra casa”.
(Tamara, vecina del barrio El Mercadito. Entrevista realizada en diciembre de 2006).
En agosto de 2008 un grupo de vecinos intentó desalojar por la fuerza a personas que
ocupaban terrenos fiscales ubicados en 119 de 516 a 520. Luego de reclamar que se
fueran, los manifestantes cortaron la autopista Dr. Ricardo Balbin a la altura del
kilómetro 51 hacia La Plata. Posteriormente llevaron la protesta hasta el lugar donde se
radicaron las precarias viviendas, lo que desató una batalla campal entre ambos grupos.
64
"De la noche al día pusieron 20 casillas, son todos paraguayos que sacaron de Altos de
San Lorenzo; pero no tienen por qué venir a vivir en el lugar donde se van a hacer
nuestras viviendas". (Testimonio extraído de Diario El Día 21/08/2008)
“Y sí, se complica muchísimo. Acá nos tenemos que estar cuidado entre nosotros que
nadie venga de afuera para que nos usurpen las viviendas. Yo te explico, hace 30 años
que estoy viviendo en el barrio y todavía no tengo mi casa. Cuando hay gente que por
punteros, fueron dadas las casas totalmente a dedo. Acá las necesidades son
muchísimas, se juega mucho con las necesidades de la gente” (Testimonio extraído de
Radionauta FM 106.3 La Plata, 30/4/2013) 30
Las categorías espaciales “barrio” o “asentamiento” funcionan como categorías sociales
que simbolizan las posiciones de cada uno de los actores en el espacio social, vinculan
tales posiciones a dimensiones morales y organizan las relaciones entre los actores en
clave de “nosotros–ellos”. En efecto, hacia el interior del espacio barrial, un conjunto de
dimensiones como el acceso desigual a la ciudad, la situación legal de los terrenos, la
procedencia, las relaciones con el Estado y el tiempo de residencia, produce un modo de
vincularse en términos de establecidos–outsiders, en la cual los primeros se consideran
superiores a los segundos y, de este modo, cuestionan tanto su establecimiento como su
acceso a un conjunto de bienes y servicios urbanos (Segura, 2011:97). Es decir, se
considera que existe una trama relacional, históricamente construida, que puede explicar
la proliferación de diferencias y límites en un espacio calificado, muchas veces, como
homogéneo.
III- Proceso de adjudicación
30
Nota realizada en Radionauta FM 106.3 La Plata. Red Nacional de Medios Alternativos
Disponible en: https://ia601704.us.archive.org/13/items/130429UnaTardeCualquiera/130429%20Maria
%20Claudia%20Castro.mp3
65
En el proceso de adjudicación se presentan anomalías que influyen en la percepción de
los vecinos respecto a las condiciones de implementación del SUVAP. Los
entrevistados dan cuenta de beneficiarios que tienen más de una casa (vulnerando el
requisito de vivienda única), que no son vecinos del barrio (quebrantando la exigencia
de residencia), o que alquilan a pesar de no contar con un título de propiedad.
“Ese señor trabaja parte del día, (afirma Silvia señalando la casa de enfrente) no es
del barrio, le alquila a una señora que sí le dieron la casa, es injusta esa situación
porque en realidad no se pueden alquilar, ni vender las casas. Si esta mujer puede, yo
también.” (Silvia, vecina del barrio El Mercadito. Entrevista realizada en noviembre
de 2006).
“Los que hacía más que vivían en el barrio, primero se respetó y después ya no.
Después le daban a los que creían ellos, otros las vendieron, muchas las usurparon.
También pasaba con la gente paraguaya que las casas que eran para ellos se las
sacaban y se las daban a otros. Algunos los echaron ya mudados.” (Claudia, vecina del
barrio El Mercadito. Entrevista realizada en junio de 2013).
Otra situación mencionada por los vecinos refiere a los destinatarios que vendieron sus
viviendas sociales y están inscriptos para recibir una nueva unidad. O la condición de
dos familias viviendo hacinadas en una misma casa, dado que cambió su composición
respecto al momento del censo.
“En la casa de Silvina, mi hermana, viven: Silvia con sus 5 hijos, su pareja, nuestra
mamá, su padrastro, y nuestro hermano menor (…) a mi mamá la habían censado pero
no le dieron la casa así que están viviendo todos apretujados en una casa con sólo tres
habitaciones”. (Paola, vecina del barrio El Mercadito. Entrevista realizada en
noviembre de 2006).
66
Por último, el siguiente testimonio da cuenta de la posibilidad de adquirir una vivienda
social por vías informales: “Mi marido habló con un arquitecta de INSA (la empresa
constructora) lo anotaron y después lo llamaron para la entrega. Él fue por cuenta de
él porque no estábamos anotados en ningún lado. Los volvió locos…” (Alejandra,
vecina del barrio El Mercadito. Entrevista realizada en junio de 2013).
IV- Resistencias al cambio
Una situación llamativa se da entre los residentes más antiguos del barrio, quienes
preferirían no tener que abandonar sus viviendas originales ni a sus vecinos. Se trata
de aquellos que han podido construir sus viviendas con materiales sólidos y perciben
la imposibilidad de rescatar las inversiones realizadas con el esfuerzo propio. Por lo
tanto, sienten el tener que mudarse como una carga y no como una elección.
“En el barrio nuevo que se está haciendo en frente de mi casa, se vienen a vivir todos
los chorros del barrio La Unión y eso va a traer muchos problemas porque no los
queremos acá (…). Te las imponen (a las casas) tenés que comprarlas si o si, no es
que el gobierno te las da, se las tenés que pagar y es como a ellos les gusta. Vivís
pegado uno al lado del otro. No tenés intimidad” (Nancy, vecina del barrio El
Mercadito. Entrevista realizada en diciembre de 2006).
Hugo detalló como construyó su vivienda poniendo de manifiesto su esfuerzo y apego:
“La base, está hecha con maderas sacadas de cajones de banana que me daba un
pariente que trabajaba en el mercado, las clavé maderita por maderita y está sostenida
por columnas hechas con palos de luz y luego cubrí toda la casa con cemento”. Él es
adjudicatario de una vivienda social pero se resiste al cambio. “Nunca esa casa va a
ser mía ya que tengo que pagarla toda la vida, incluso mi hijo va a tener que seguir
67
pagándola.” (…) “Yo no quiero una casa nueva, quiero los materiales para
construirla” (Entrevista realizada en diciembre de 2006).
El testimonio de Mari es otro ejemplo de disconformidad: “cuando me enteré que tenía
que dejar mi casa estuve muy deprimida, con psicólogo, medicada, casi no podía
dormir. Pero ahora estoy algo mejor, ya me hice la idea (…) Al principio cuando
vinieron con esta historia de las casa, hicieron una reunión en el Wimpi, hasta el
intendente vino, era época de elecciones, nos prometieron de todo pero nada se
cumplió (…) Juegan con la gente, se piensan que somos todos ignorantes. Iba a las
reuniones que se hacían en la Multifuncional y discutía mucho, pero volvía tan mal que
decidí no ir más. Eso sí, a mí no me van a conformar con cualquier cosa, yo viví toda
la vida acá, y me van a tener que entregar todos los papeles para que me mueva”. Mari
hace más de 30 años que vive en el barrio. Cuenta cómo, con mucho esfuerzo, pudo
construir una casa de material y un pequeño local donde junto a su esposo atienden un
kiosco (Entrevista realizada en diciembre de 2006).
“Nosotros nos teníamos que ir de ahí porque iban a hacer una calle pero eso nunca
pasó. Y de eso ya hace 7 años, sino yo no me hubiese ido, me hubiese quedado en mi
casa. Era mi casa, la hicimos nosotros, ahí se criaron mis hijos, tuve que tirar todo
abajo, era una casa de material…no nos dieron opción porque supuestamente pasaba
una calle, nos teníamos que ir si o si, sino no me iba.”(Claudia. Entrevista realizada en
junio de 2013)
“Cuando me mudé sentí mucha angustia, imaginate que viví ahí 25 años, pero bueno,
era lo mejor para nosotros porque desde que hicieron la autopista a mí se me filtraba
el agua desde abajo, me filtraba desde el piso. Era una casa de ladrillo, con dos
habitaciones, baño, cocina y comedor.” (Etelvina. Entrevista realizada en junio de
2013).
68
El tiempo de residencia es una de las dimensiones presentes, pero no la única. También
intervienen condiciones económicas, legales y de procedencia, en una compleja
intersección entre límites sociales (expresados en el acceso y la distribución desigual de
recursos y oportunidades) y simbólicos31. Dichos factores afectan directamente en la
diversidad de percepciones y formas de vivenciar los cambios. Aquellos vecinos que
parten de una situación de mayor precariedad habitacional, se presentan mayormente
satisfechos con el programa.
“Me había comprado una casita ahí en frente y nos dijeron que nos iban a dar una
vivienda y nos dieron en el 2006. Yo vivo acá desde 1998 en una casita de madera y
piso de tierra. (…) Ahora estamos muy contentos” (Graciela, 37 años. Entrevista
V- Relaciones de sociabilidad
Otra dimensión a tener en cuenta es la composición de redes sociales establecidas
previamente a la implementación del SUVAP, lo que permite analizar cómo impactó la
transformación del espacio físico en la conformación del nuevo espacio social.
Una organización red es aquélla en la que un número de sujetos mantiene relaciones de
intercambio entre sí en forma reiterada y duradera y, simultáneamente, carece de
autoridad organizacional legítima –a diferencia de una burocracia, por ejemplo- que se
encarga de mediar y resolver los conflictos que puedan surgir durante el intercambio
(Podolny & Page, 1998. En Formi, 2004: 3).
31
Lamont y Molnár (2002) denominan “límites simbólicos”, a las distinciones conceptuales realizadas
por los actores sociales para categorizar objetos, personas y prácticas, que mantienen relaciones
complejas (refuerzo, inversión, cuestionamiento, etc.) con los límites sociales.” (En Segura, 2011: 92)
69
Etelvina tiene 44 años y hace 27 años que vive en el barrio: “Los vecinos eran muy
buenos, muy solidarios. Cuando vinimos no teníamos agua, teníamos que ir a buscarla
por donde está la parrilla, allá por 520 entre 118 y 119. Y ahí entre todos pudimos
traerla, pero no éramos muchos vecinos. Los vecinos más viejos nos tiraron un cable,
nos dieron la luz por un tiempo hasta que pusieran el cable mayor en 119. Estábamos
organizados.” (Entrevista realizada en junio de 2013)
Los vecinos manifiestan la conformación de redes sociales consolidadas donde priman
relaciones de solidaridad. Los relatos dan cuenta de una organización previa a la
implementación del SUVAP. Las estrategias de supervivencia, la mejora del suministro
de algún servicio, son algunos de los puntos de encuentro entre los vecinos para generar
espacios de coordinación.
Graciela vive en el barrio hace 15 años: “La relación con los vecinos es buenísima,
somos buena gente la que vivimos acá, la verdad que sí.” (Entrevista realizada en junio
de 2013)
“Hace 7 años, yo vivía en 120 y 520. Como teníamos que salir de ahí nos dieron la
casa. La relación con los vecinos es muy buena” (Claudia, 41 años. Entrevista realizada
en junio de 2013)
Con la ejecución de la política habitacional, se produce un desmantelamiento de la
formación social previa: en materia de acceso, uso y distribución del espacio. El nuevo
diseño borra la trama anterior. Un modelo rígido de líneas rectas reemplaza el ambiente
fragmentado dispuesto por sus habitantes.
La ausencia de conocimiento recíproco agudiza el aislamiento entre vecinos: el proyecto
habitacional alberga a cientos de personas en lugares que son más extensos de lo que
fueron sus anteriores vecindarios. En este contexto, la casa se vuelve refugio ante un
exterior incierto, hallan resguardo en el ámbito privado, “mi casa, mi mundo”.
70
“Yo trabajo todo el día así que casi no tengo relación pero la poca que tengo es buena.
Yo no me meto con nadie y nadie se mete conmigo. Estoy bien.” (Beatriz. Entrevista
realizada en junio de 2013)
“Mira yo en todos los lugares en los que estuve nunca tuve problema porque yo voy de
mi casa al trabajo y del trabajo a mi casa. Mi familia son mis hijos y listo. Para que no
haya conflicto yo no me meto, más como está la cosa ahora. Más que a veces ves cosas
que no te gustan pero no te podés meter. Yo sólo me siento segura si estoy en mi casa y
nada más, pero yo no me llevo mal, saludo a todos y todos me saludan.” (María.
Entrevista realizada en junio de 2013)
Aquellos vecinos adjudicatarios de las viviendas entregadas durante la primera etapa,
revelan que, cuando efectuaron la mudanza, respetaron la disposición establecida por
los vecinos en el asentamiento. Dicha medida generó una acomodación inmediata al
nuevo espacio físico y la continuidad de las redes establecidas. Contrariamente, los
adjudicatarios de las siguientes etapas exponen que no se cumplió con este pedido. Se
entregaron viviendas a personas que no vivían en el barrio, lo que generó mayores
dificultades.
“Vinieron e hicieron las casas. Solamente pedíamos que nos respeten las manzanas, a
nuestros vecinos. Pero no lo respetaron, hubo mucho manoseo, esa es la palabra. Pasa
que la gente no sabe hablar, nos juntamos y todos se gritan, se insultan. En la segunda
entrega se armó un lío bárbaro, hubo personas lastimadas y todo eso, viste, pero
bue…”. (Etelvina. Entrevista realizada en junio de 2013).
VI-Adaptación
71
Siguiendo a Girola (2007), se observan en los siguientes apartados una variedad de
dimensiones del habitar, tales como la construcción de lazos y sentimientos de
pertenencia en relación con el complejo, la satisfacción residencial, la valoración de la
vivienda y la conformidad/disconformidad con los vecinos.
“Me costó mucho adaptarme, en primer lugar yo no era frentista, vivía en un pasillo.
Acá me siento aislada de todo, sentís ruido, pero antes pasaban corriendo por la calle y
ya te levantabas a ver, ¿viste? Pero yo estoy tranquila, ya te digo, hace 27 años que
vivo acá, los conozco a todos. Lo bueno es que no vivimos en la humedad. En si la casa
es chica pero cada uno tiene su habitación, tenemos el baño bien terminado. Antes no
teníamos tanque, acá tenemos tanque. El mes que viene si Dios quiere nos vamos a
comprar un termotanque, y ya tenés otra comodidad. En la otra casa teníamos agua
sólo en el lavatorio, y era una complicación, no teníamos ni para tirar la cadena, todo
con balde. Pero tampoco podíamos hacer otra cosa, porque yo tenía un terreno
reducido, el pozo del baño vivía lleno. Además estábamos en una zona que se inundaba
siempre. Acá desde que nos mudamos no nos inundamos más.” (Etelvina. Entrevista
“Todo cambió pero que le voy a hacer, ya hace seis años que vivo acá, que le voy a
hacer. Para mí fue para peor, no me gusta el barrio, las juntas, tengo un hijo que
agarró un mal camino por esta gente que vive acá. Allá sobre la avenida estaba como
más alejada.” (Claudia. Entrevista realizada en junio de 2013).
La mudanza fue vivida de modo diferente según la posición socioeconómica, la
antigüedad en el barrio, o el lugar de procedencia de cada uno de los entrevistados. Así,
quienes eran propietarios de viviendas construidas con materiales sólidos, muchos
realojados forzosamente (como se mencionó anteriormente) percibieron el cambio como
una imposición, con su correspondiente descenso social. En oposición, habitantes
72
provenientes de un medio precario se mostraron satisfechos con el nuevo hogar y
experimentaron un ascenso social atribuido a la intervención del Estado.
Muchos valoran la nueva independencia adquirida y la tranquilidad que otorga el goce
de las nuevas viviendas, también el cambio en la calidad de vida que produce “salir del
barro” o disfrutar de nuevos bienes, tales como baño equipado, ventanas o una
habitación para cada integrante de la familia.
“Cuando nos mudamos respetaron como estábamos con los vecinos, nosotros lo
pedimos. (…) Fue hermoso, no lo podíamos creer, cambio todo, ahora podíamos vivir
bien.” (Graciela, adjudicataria de la primera etapa. Entrevista realizada en junio de
2013).
“La adaptación fue muy buena, de vivir todos amontonados en una pieza a tener cada
uno su pieza. Acá tenemos tres piezas.” (Alejandra. Entrevista realizada en junio de
2013).
VII- Acceso a bienes y servicios
En este apartado se examinará si efectivamente aumentaron las posibilidades de acceso
a bienes y servicios que garanticen el ejercicio pleno de derechos sociales, económicos
y culturales. Tal como fue planteado por actores estatales en los tres niveles de gestión.
“Yo estoy igual, con el mismo trabajo. Lo bueno fue la escuela nueva, ahí va mi nena,
es otra cosa, más moderna, más linda. Encima ahí hace todo, jardín primario y
secundario…y la gente del barrio la mayoría va ahí.” (Alejandra, 32 años Entrevista
“Bueno la recolección de residuos bien, pasa. La luz, está todo mal conectado, cuando
hay un poco de viento, se corta todo. El gas no pasa. Y supuestamente las viviendas no
73
se pagan, hace 7 años que estoy acá y todavía no me dijeron nada.” (Claudia, 41 años.
En términos generales, es indiscutible que entre las familias habitantes de las nuevas
viviendas persisten graves problemas asociados a la pobreza. Si bien la vivienda social
mejoró, según los propios entrevistados, la calidad de vida de las personas, los deseos
de superación se topan con la evidencia de una realidad que, contra las expectativas de
la gente, no propicia procesos de movilidad social.
“Para mí es lo mismo o peor, porque los remises no quieren entrar. Yo antes estaba
más en la entrada del barrio (en 119 entre 519 y 520) y me vine tres cuadras para
adentro. Decí que ahora abrieron una remisería en el barrio y con esa más o menos
nos manejamos. De colectivos hay dos líneas, la norte y la 273, supuestamente cuando
se termine todo el barrio las dos líneas van a entrar. Pero son cosas que se hablan en
el aire. Se habló en las reuniones, pero…” (Etelvina, 44 años. Entrevista realizada en
junio de 2013)
La política habitacional no ha contribuido a romper con situaciones de desigualdad y
estigmatización que, por el contrario, parece acentuar un patrón de exclusión social,
cuyo reflejo en la ciudad es la segregación urbana. La falta de articulación del trabajo
del municipio con áreas correspondientes a garantizar el acceso a determinados
servicios esenciales dificulta convertir dicho programa en una efectiva política de
integración social.
“A lo que no estaba acostumbrada es a la inseguridad, que no entra ningún remis a la
noche, no entran patrulleros, no entran ambulancias, nada. Nos dejan allá en la ruta y
te tenés que venir caminando. Pero adentro no tenemos miedo porque ya nos conocen y
con nosotros no se meten. Y por eso más que nada vine, conociendo un poco. Mis
74
parientes me decían ¿Cómo te vas a meter ahí?, te van a robar, pero ellos respetan a la
gente del barrio.” (Beatriz 45 años. Entrevista realizada en junio de 2013)
“Acá no entran los servicios públicos, porque dicen que es zona peligrosa. Ni el
correo, ni los taxis, y si uno compra un electrodoméstico tiene que ir a buscarlo a dos
cuadras, porque no llegan hasta acá” (Marito. 25|04|2012)32
VIII- Percepción de la vivienda social según sus habitantes
Un tema recurrente que surgió en las entrevistas se relaciona con el sentimiento
progresivo de desilusión en relación al nuevo hábitat. El rápido deterioro físico de la
infraestructura disponible (filtraciones, rajaduras, falta de presión de agua, rotura de
canillas), es observado de diferente modo por los vecinos. Nuevamente dicha
perspectiva se relaciona con la situación habitacional previa.
“Se nos rompieron canillas, tuve problemas con el tanque, y ahora tenemos problemas
con la presión de agua.” (Graciela, 37 años. Entrevista realizada en junio de 2013)
“Se me filtra agua por el techo, en la parte de la terraza, pero la semana que viene voy
a comprar para arreglar, igual eso es una pavada…” (Etelvina, 44 años. Entrevista
“La casa es muy cómoda, el único problema fue la luz, y una parte del techo que se
llovía, y se hizo una grieta porque arriba esta la terraza, y al lado de la escalera se me
chorreaba. Otro cosa es que escucho a los vecinos de al lado.” (Beatriz, 45 años.
“No da abasto el agujero que tiene para desagotar la terraza, entonces se acumula
agua y se llueve adentro, acá era una catarata. Y también por lo mismo se hizo una
32
Nota disponible en: http://www.apdhlaplata.org.ar/accion/el-mercadito-tambien-armo-su-taller.html
75
rajadura. Cuando llueve muy fuerte entra en la pieza del nene más grande.”
(Alejandra, 32 años. Entrevista realizada en junio de 2013)
Las viviendas presentan un problema estructural, cuando llueve, la terraza se rebalsa de
agua y se filtra al interior de las habitaciones. Ante la falta de respuesta por parte de la
empresa constructora y del municipio los vecinos realizan arreglos parciales (como
colocar membrana en el techo) que no les resuelve el problema en su totalidad.
“Mi problema es con el baño de arriba que no lo pude usar más, primero se me cayó el
techo, después me entraba agua por la pared y ya se filtraba a la pieza del nene mío, se
me está humedeciendo todo. Y mi marido no puede arreglar porque no sabe por dónde
van los caños. Yo ya fui a la municipalidad para que me den los planos para arreglar
eso, porque si tiene que romper le da miedo de romper algún caño. En la
municipalidad no se hacen cargo porque dicen que ya pasó mucho tiempo, no se hacen
cargo. (…) y la gente de las ultimas casas peor, se filtra el agua por las paredes. Pero
para mí es porque hicieron todo a las apuradas.” (Claudia, 41 años. Entrevista
Por último, los beneficiarios proyectan reformas para sus viviendas, planifican mejorar
los ambientes, se proponen ampliar, etc. Dichas conductas dan cuenta de una
apropiación del espacio físico.
“Nosotros somos 3, mi tío, Bautista (que me separe hace tres años del papá) y yo.
Ahora se separó mi hijo, hace 2 meses, y también está viviendo con nosotros. Pero
agrandar por ahora no. Si me haría una galería viste, para que cuando llueve pueda
lavar y tender la ropa. Tenemos un patio hermoso, lo único que no está separado, yo
alambre hace poquito pero con los vecinos ni un problema. Me tocaron buenos
vecinos.” (Etelvina, 44 años. Entrevista realizada en junio de 2013)
76
“Me gustaría poder cerrar, dividir el patio y también cerrar adelante, que todavía no
puedo.” (Beatriz, 45 años. Entrevista realizada en junio de 2013)
“Ampliamos una pieza más porque se vino mi mamá con nosotros. Me ofrecieron de
tres piezas pero me tenía que alejar de mis vecinos y preferimos acá.” (Graciela, 37
años. Entrevista realizada en junio de 2013)
“Yo lo que hice fue la cerámica, porque los pisos eran de cemento. De a poco la vamos
acomodando. Después tuvimos dos de mis hijos que se juntaron y estuvieron viviendo
en el fondo en una casillita hasta que le dieron una casa allá.” (María, 52 años.
IX- Participación
Como se señaló anteriormente, desde la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
de la Nación (2004) se consideró prioritario generar ámbitos democráticos de
participación para el involucramiento de los habitantes del barrio en el SUVAP. En este
apartado se intentará indagar acerca del grado de participación efectiva que han tenido
los actores comunitarios en el proceso.
“A veces nos juntábamos en la delegación. En esas reuniones nos informaban cómo
iban a ser las casas, que no las podíamos alquilar, después nos dijeron que iban a venir
las chequeras para pagar 50 pesos por mes pero después no vinieron nunca más. …
pero en las reuniones nadie nos preguntaba nada, solo informaban.” (Graciela, 37 años
“A mí nunca me consultaron en nada. Hacían reuniones pero todos se peleaban,
discutían. No podías hablar.” (Alejandra, 32 años. 21/6/2013)
77
“Mira yo trabajo todo el día, y a las pocas reuniones que pude ir no llegaban a nada, o
sea que a mí me dieron la casa hecha” (María, 52 años. Entrevista realizada en junio de
2013)
Desde el municipio se organizaban reuniones con los vecinos del barrio. Lo que para los
actores estatales era un espacio de diálogo y entendimiento, para los actores
comunitarios era percibido como un ámbito de conflicto. En efecto, manifiestan que no
se sentían escuchados, generaba peleas entre vecinos y solo se informaban decisiones ya
tomadas. Por tanto muchos desistían de asistir a dichas reuniones, resignados al no
encontrar lugar para sus propuestas o reclamos.
Robirosa (1990) considera participación informativa a la transferencia de información o
conocimiento sobre un determinado tema. La comunidad provee información al Estado
y éste a la comunidad. Esto permite tomar decisiones que disminuyen el riesgo y
posibilitan optimizar el uso de los recursos. Pero en el presente caso la información no
es bidireccional, los vecinos son meros receptores, por lo que no se da una instancia de
participación.
“(…) la diferencia entre ser nombrado o auto nombrado beneficiario o cogestor de
bienes y servicios no es solo semántica sino que contribuye a crear aquello que designa
y a instituir relaciones de mayor o menor horizontalidad entre los actores con distinto
capital de poder.” (Cardarelli y Rosenfeld, 1998:132)
Otros de los lugares de participación, reivindicado por los funcionarios, fue en la
construcción de las viviendas sociales. Las empresas ganadoras de la licitación debían
contratar gente del barrio en la obra (con cupos establecidos en acuerdo con el
Municipio).
“Mi marido estuvo trabajando en las primeras casas pero después lo echaron,
empezaron a despedir a la gente, se fueron todos y después quedo parada la obra. Él
78
trabajaba como ayudante de albañil y por eso lo tomaron. Y después me parece que ya
no tomaron gente del barrio.” (Alejandra, 32 años. Entrevista realizada en junio de
2013)
Siguiendo a Cardarelli y Rosenfeld (1998) este tipo de intervención se denomina
participación restringida, donde la orientación conceptual predominante se focaliza en
la mejora en el acceso de oportunidades de las poblaciones objeto a ciertos servicios,
con énfasis en la búsqueda de una resolución instrumental. Este enfoque se combina con
participación de los mismos en la etapa de ejecución de decisiones tomadas en otras
esferas.
Uno de los desafíos más importantes de la implementación y evaluación de los
proyectos en términos de la participación, es la articulación entre las actividades y
procesos que se desarrollan en ámbitos más localizados y específicos y la construcción
de espacios decisorios institucionalizados y con mayor presencia social y política. La
ausencia de dichos espacios dan cuenta de una política habitacional que se presenta
democrática desde lo discursivo, y emplea prácticas contradictorias a estos enunciados
en el terreno.
Consideraciones preliminares sobre la percepción de los actores

comunitarios como destinatarios del SUVAP
La Segunda Parte del presente trabajo tuvo como objetivo analizar los efectos de la
política habitacional en la vida de los actores comunitarios desde su perspectiva
El proyecto y el método utilizado para llevar a cabo las viviendas, generó que cambie el
mapa barrial desarrollado por los propios vecinos y que haya una transformación en su
interacción (redes que construyen diferentes formas de ayuda mutua, solidaridad y
organización de la vida cotidiana).
79
La conformación de un nuevo espacio físico planificado por los actores estatales con el
objetivo de integrar el barrio a la ciudad33; influyó en la conformación de un nuevo
espacio social (Bourdieu; 1999), pero no generó necesariamente el derecho a la ciudad
(Oszlak; 1991). Los vecinos valoran el beneficio de obtener una vivienda social pero
perciben la segregación urbana, afirman que se ven estigmatizados por habitar una zona
calificada como “peligrosa” por gente ajena al barrio (manifiestan que taxis,
ambulancias, patrulleros, entrega de electrodomésticos, se niegan a entrar al barrio).
La percepción de los vecinos respecto a la aplicación de la política en general y a la
adquisición de una vivienda social en particular se vincula, con una multiplicidad de
factores: situación habitacional y socio económica previa, antigüedad en el barrio,
relaciones clientelares, etc.
Sobre la base de las narrativas discursivas de nuestros interlocutores y de las
observaciones de campo, se pudo analizar diversas dimensiones del habitar:
- Satisfacción residencial y valoración de la vivienda: Se produce una distinción entre
aquellos propietarios de viviendas precarias (donde predominaban materiales como
chapa y madera), de aquellos que lograron construir sus casas con materiales sólidos. En
los primeros casos valoran la posibilidad de obtener una vivienda social como la
posibilidad de mejorar su calidad de vida; se muestran satisfechos de vivir en el barrio.
El segundo grupo considera la política habitacional como una coacción, generando
malestar el tener que abandonar sus casas; se muestran disconformes con las nuevas
viviendas, y reclaman ante las autoridades por el rápido deterioro físico de las mismas.
- Construcción de un sentimiento de pertenencia en relación al complejo y nuevas redes
de sociabilidad: Se pudo observar que durante la primera etapa de construcción y
33
Caracterizado materialmente por la continuidad en el trazado de calles respecto del casco urbano, y el
acceso a ciertos servicios como alumbrado público, veredas, recolección de residuos.
80
adjudicación de viviendas se respetó, en la mayoría de los casos, la ubicación de los
vecinos situada en el asentamiento. Conservar dicha disposición facilitó el proceso de
adaptación y conservó las redes de sociabilidad.
En las siguientes etapas, según lo relevado con las entrevistas, se adjudicaron viviendas
a personas ajenas al barrio, y aumentaron las irregularidades. Esta situación tuvo como
consecuencia el acrecentamiento de la conflictividad y el resguardo en la privacidad del
hogar ante un exterior incierto; generando dificultades en la consolidación de vínculos
de solidaridad, tan fundamentales a la hora de pensar en la posibilidad de transformar la
realidad a través de la acción conjunta. El trabajo comunitario se problematiza cuando
surgen grupos en conflictos, “los unos y los otros”. Los límites internos en el territorio
remiten a los modos de clasificación y percepción que construyen los actores entre sí, y
a las formas en que se relacionan en virtud de tales imaginarios.
Por último desde la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación se
propuso desarrollar la acción participativa de usuarios y técnicos, conjugando la tarea
profesional con la definición del espacio a partir de un diseño abierto. Contrariamente con lo
expuesto, el SUVAP implementado en el barrio el Mercadito, carece de dichos canales.
Las prácticas de participación se reducen a actos consultivos cuyos resultados no son
tomados en cuenta por los gobernantes, sino que operan como una suerte de condición
de legitimidad para sus decisiones donde prevalece una concepción impositiva e
instrumental.
81
CONSIDERACIONES FINALES
El SUVAP ha recibido numerosas críticas por parte de los beneficiarios debido a las
irregularidades y promesas incumplidas. Es indispensable la intervención del Estado en
un contexto de vulnerabilidad social como en el que viven estos vecinos, pero tanto más
importante es la forma en la cual se lleva a cabo dicha intervención, para que los
resultados de la política pública cumplan con los objetivos propuestos y den una
respuesta efectiva a sus receptores.
El programa nace en un contexto de crisis económica, social e institucional muy grave,
producto de la aplicación de recetas neoliberales. Tiene como objetivos dar respuesta al
déficit habitacional, generar fuentes de trabajo, reactivar al sector de la construcción, y
mediante el proceso de urbanización, la integración social de los beneficiarios.
Para analizar los resultados de dicha política pública se consideró importante y
significativo rescatar la perspectiva de los actores involucrados. Una de las mayores
dificultades para la solución de problemas públicos es precisamente la definición del
problema, acotar la distancia entre la definición construida por el gobierno y por los
actores comunitarios. Desde la mirada de los actores estatales, la “comunidad” es vista
como un conjunto homogéneo de individuos que poseen las mismas necesidades.
Discursivamente plantean saber los que el barrio necesita. Pero al escuchar la voz de los
vecinos podemos distinguir una diversidad de perspectivas.
De lo que se trata, por tanto, es de privilegiar la interpretación comprensiva de las
representaciones de los actores comunitarios. Prestar atención al sentido que los
individuos pobres dan a su experiencia, es abrir las políticas públicas habitacionales a la
participación e implicación de los individuos en la definición de los términos bajo los
cuales quieren construir y habitar su vivienda y su ciudad. La relación entre las políticas
82
de viviendas y sus destinatarios debe ser abordada en esta complejidad de factores. Esto
es, en su dimensión material y simbólica.
Nos preguntamos acerca de los logros y limitaciones que presentaron los actores
estatales en su campo de acción encontrando, como principales problemáticas: la falta
de articulación de funciones entre los organismos municipales, (ocasionando
superposición de tareas, confusión al interior de las dependencias municipales y en los
usuarios). Y la discontinuidad en la gestión, provocando pérdida de información.
Para examinar las expresiones de la capacidad estatal repasamos los atributos de
coordinación y flexibilidad en la aplicación del programa. Para completar dicha
descripción vamos a abordar la dimensión de evaluabilidad. La misma determina si la
decisión y acción pública alcanza aquellos objetivos y metas propuestas. Una política
que satisface la demanda de vivienda de una determinada población puede lograr los
objetivos; pero a la vez puede ser un fracaso si no da continuidad a la solución de los
problemas que esa misma vivienda genera a las familias que la habitan. No es suficiente
que la política cumpla con los objetivos que inicialmente se propuso, porque sus
resultados intervienen y modifican la realidad económica, social, cultural y espacial
sobre la que actúa, generando una nueva realidad.
La información obtenida en el estudio de caso permite abordar un interrogante central:
la obtención de una vivienda social, ¿contribuye a generar procesos de integración
social?
Con la entrega de viviendas se crea, paradójicamente, un nuevo tipo de pobreza urbana.
Se resuelve el problema del “techo propio”, pero la experiencia de pobreza y exclusión
social continúan siendo parte de la vida cotidiana. Entre los rasgos que dificultan las
posibilidades de integración social, podemos mencionar los siguientes:
83
- Los nuevos barrios ocupan un lugar marginal en la ciudad, son expresión de un
proceso de segregación urbana, que contribuye a la estigmatización de los territorios y a
la reproducción de desigualdades.
- La disputa por el territorio, donde la convivencia obligada de familias de distinto
origen social y cultural, con identidades encontradas, representaciones e imaginarios
disímiles, hacen de estos espacios, campos de disputa y tensión.
- Viviendas que se deterioran rápidamente, con problemas estructurales en su
construcción e instalaciones. Situación que se agrava por las dificultades económicas
que presentan los vecinos para repararlas, la falta de respuesta por parte del Municipio
y de las empresas constructoras.
-Dificultades para acceder a ciertos bienes y servicios. Los vecinos no acceden a la red
de gas, no poseen medidores de corriente eléctrica, y manifiestan preocupación porque
patrulleros, ambulancias y remises no ingresan al barrio por considerarlo riesgoso.
- Incertidumbre por no tener título de propiedad. Además de no contar con
documentación que acredite la titularidad de la vivienda. No les han informado sobre el
monto asignado para pagarlas, por lo tanto desconocen si les será posible afrontar los
gastos.
- Falta de participación real. La ejecución del programa no generó instancias de
participación real en las cuales los actores comunitarios pudieran influir positivamente
en las decisiones.
- Falta de seguimiento por parte del Estado. La pobreza queda oculta al interior de estos
conjuntos. Luego de la entrega de las casas no se produjo un seguimiento, por parte de
los actores estatales, durante el período de adaptación.
84
Si bien la construcción de viviendas tiene un efecto multiplicador sobre la economía,
una verdadera política habitacional que contemple una solución real para los sectores de
menores recursos, debe ser considerada, en lo esencial, como una política social
(pensada también desde abajo y no solo desde arriba). Al priorizar el objetivo
económico, se abandona la dimensión social, propia de sus legítimos destinarios, y la
política habitacional queda prisionera de la dinámica del mercado y de otros intereses.
Lo que se pretende, es reconocer que cualquier proyecto residencial acarrea consigo una
visión de mundo que no siempre se condice con sus destinatarios y que, como
consecuencia de su aplicación, se derivan efectos indeseados.
Por tanto, se considera primordial abordar la política habitacional articulando saberes
técnicos, que trabajen mancomunados con los actores comunitarios, adaptando el diseño
a los requerimientos de sus destinatarios. Y saberes sociales que acompañen, escuchen,
dialoguen, contengan y medien ante las eventualidades que se presenten como resultado
del desarraigo.
85
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TERRITORIAL Roberto Reyna
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89

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Vilchez, Lorena Rita

Alcances y limitaciones del

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Alcances y limitaciones del Subprograma de Urbanización de Villas y

Alumna: Vilchez, Lorena Rita

resultados de la ejecución del Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos

Precarios en el barrio El Mercadito de la ciudad de La Plata.

Se analizó la implementación de esta política pública en su complejidad, explorando

lado se describieron los aspectos operativos desempeñados por actores estatales, y su

visión sobre el diseño y ejecución del Plan.

cambios que se produjeron en las relaciones de sociabilidad vecinal, el tipo de

participación en las distintas instancias de decisión y ejecución, y las implicancias de la

transformación del espacio físico para la conformación de un nuevo espacio social.

Además se estudio la percepción de los beneficiarios de la política habitacional respecto

de la vivienda social y el acceso a bienes y servicios.

La política pública referida a la vivienda ha sido poco estudiada desde la doble

presente tesina pretende profundizar en esta dirección. Aportando una perspectiva

diferente que privilegia la interpretación comprensiva de las representaciones de los

actores comunitarios para el diseño e implementación de la política habitacional.

Palabras claves: Política habitacional, vivienda, actores estatales, actores comunitarios,

sociabilidad vecinal, participación social.

La ciudad es producto de procesos diversos, independientes y aún contradictorios, de la

confrontación de intereses y lucha de posiciones de los actores sociales. En la sociedad

de satisfacción de necesidades del conjunto. Por lo tanto, en dicha sociedad, a la

vivienda se accede a través de la compra o alquiler disponibles en el mercado, al alcance

programas impulsados por el Estado o cooperativas de vivienda autogestionadas. Estos

empujados a encontrar otras soluciones conocidas como procesos de “urbanización

espontáneas” o “popular”. Este es el resultado de un sistema que excluye, que genera

desigualdades producto de su propia lógica de funcionamiento.

En la Argentina este efecto se vio profundizado como consecuencia de las políticas

neoliberales implementadas durante la última dictadura militar y especialmente en la

década de los noventa. La política gubernamental, se centró en una extensa operatoria

de apertura externa, desregulación, descentralización y privatización.1

las variables macroeconómicas y la aplicación de políticas de ajuste en períodos de

recesión, básicamente dirigidas en dos sentidos: políticas públicas orientadas a lograr el

de 2001, desde el sector gubernamental se diseñó e instrumentó una serie de políticas

del noventa. Inicialmente la estrategia operativa se centró en recomponer el ingreso al

universo laboral de las personas excluidas y, posteriormente, se diseñaron e

implementaron programas específicos2.

al 54% y la tasa de desocupación al 20,4% de la población económicamente activa. 3

Según Lozano la devaluación de la moneda, que produjo la salida de la convertibilidad

disminución del salario real del 24% (Lozano; 2005).

Uno de los efectos de la crisis se manifestó en la profundización negativa de la situación

habitacional existente. La población de bajos ingresos continuó auto-produciendo

masivamente sus viviendas en forma irregular respecto a las normativas urbanas.

políticas de desarrollo. A partir de entonces Argentina comenzó a experimentar un

proceso de mayor autonomía respecto de los organismos trasnacionales de crédito, un

progresivo desendeudamiento externo, un importante crecimiento económico con alto

superávit fiscal a partir del incremento de las exportaciones y, fundamentalmente, una

mayor y diferente intervención del Estado en la economía y la sociedad. El nuevo rol

empleos y mejorar las condiciones laborales, ampliar algunos derechos de protección

social básicos, incorporar las organizaciones sociales de desocupados a procesos

productivos y a estructuras del Estado y, principalmente, a tener una mayor intervención

en obras de infraestructuras y de equipamientos sociales. En el año 2004 se puso en

marcha un significativo impulso de la obra pública. Aquí la construcción de viviendas

asumirá un importante rol contra cíclico, sustentando la reactivación económica y la

Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV).

interventor que re centraliza el diseño, la gestión y la ejecución. Dentro del PFCV, en la

presente tesina el análisis se centrará en el Subprograma de Urbanización de Villas y

Asentamientos Precarios (en adelante SUVAP) en el barrio el Mercadito, de la ciudad

resultados de la ejecución del SUVAP. En tal sentido, el objetivo general es analizar la