Una aproximación a la agenda de política pública, social y educativa del

Kirchnerismo

Aminahuel, Ana

Lagunas, Diego

Introducción:

El siguiente trabajo, se realiza en el marco de la Residencia del Nivel Medio y Superior de la

carrera del Profesorado y Licenciatura en Ciencias de la Educación. La intención del mismo es
realizar una aproximación focalizada a la agenda de política pública, social y educativa del
Kirchnerismo.

En este sentido, buscamos realizar una aproximación de las principales políticas educativas
desarrolladas durante el 2003-2015 centrándonos en los diferentes aportes de los autores del
bloque I, de la Unidad 3 “Debates recientes en política educativa: Kirchnerismo, Macrismo y
actual gestión” del programa de la asignatura Política y Legislación de la Educación 2020.

Contexto histórico, social y económico. Matrices de Pensamiento.

Sara Morgensten (1986) en su texto " Transición política y práctica educativa" afirma que toda
política educativa expresa relaciones de clase, relaciones de poder. Por lo tanto, la política
educativa dominante en una formación social no es exactamente aquella que planifica y
ejecuta la clase dominante sino la que es capaz de llevar a cabo en relación al grado de
oposición de las fuerzas sociales subalternas”.

A partir de esto se entiende como política educativa al conjunto orgánico de prácticas de clase
destinadas a mantener, renovar o desafiar la hegemonía existente.

Para plantear esto la autora se afirma en algunos conceptos centrales aportados por Gramsci.
Por un lado, Gramsci plantea el concepto de bloque histórico como un complejo determinado
por una situación histórica específica, constituido por la unidad orgánica de la estructura y la
superestructura. Evitando privilegiar la una (economismo) y la otra (ideologismo). Se está en
presencia del bloque histórico cuando se realiza la hegemonía de una clase sobre el conjunto
de la sociedad. El bloque histórico existe cuando a través de la hegemonía que ejercitan, la
clase dirigente logra imponer sus propios intereses como intereses de la totalidad del cuerpo
social.

1
En este sentido, y desde esta perspectiva, comprender la política educativa en el período
Kirchnerista implicaría en primer lugar considerar el grado de existencia del bloque histórico,
en el marco de la crisis del 2001 en nuestro país, que tuvo también diferentes expresiones
dentro de toda América Latina. Consideramos que este proceso, puso en cuestión las
principales instituciones y estructuras sistémicas a través de las cuales se ejercía la dominación
capitalista.

Así, un primer elemento a tener en cuenta podría ser el sentido de reconstrucción del orden
institucional que puede asignársele a la política pública - y por ende a la educativa – durante
este período. Tal como plantea Feliz (2017) en el marco de un contexto económico favorable
debido a los precios internacionales del grano de soja, el gobierno de Néstor Kirchner se ubica
desde una posición neo-desarrollista, con fuertes núcleos de acumulación ligados al
extractivismo minero, hidrocarburifero, agrícola, urbano y de industrialización dependiente. Se
autodenominó “capitalismo en serio”.

Maristella Svampa (2013) también nos aporta en este sentido, desde la idea de consenso de
los commoditties, como aquel acuerdo internacional (aún hoy sostenido) que se basa en la
exportación a gran escala de estos bienes primarios. La autora refiere a este proceso como
continuidad/reacomodamiento en relación al antecedente del consenso de Washington, desde
el cual se sostuvieron internacionalmente las políticas neoliberales.

Según la autora, entre las consecuencias de este modelo de “desarrollo” podemos encontrar
aspectos económicos; como la reprivatización de la economía; sociales, ligados al despojo y
concentración de tierras en manos de grandes corporaciones aliadas a los gobiernos; políticas,
en tanto se flexibiliza el rol del Estado y conviven gobiernos progresistas con conservadores.

Se sostiene, además, la irresistibilidad del modelo, y todo rechazo es catalogado como

negación del progreso, pachamamismo, etc. Se plantea así un reduccionismo, donde se
enfrenta la cuestión social con la ambiental, como si no fuera posible atender a ambas
cuestiones. Se trata de un modelo de inclusión basado en el consumo, ubicando al imaginario
del “buen vivir” en clave plebeya-progresista (Svampa, 2013)

Un estado debilitado por la crisis, y la tendencia a la radicalización de los procesos sociales de

lucha popular, obligaron a sostener este modelo neodesarrollista e intentar contener y
componer intereses múltiples y diversos de las clases sociales en disputa, es decir, del campo
popular y de los sectores dominantes. Feliz (2011) denomina a este proceso como de
“crecimiento con inclusión social” y sostiene que permitió contener a los sectores más

2
radicalizados del movimiento obrero y piquetero, con políticas laborales clásicas y con
programas de subsidios, aconsejados por los organismos internacionales de crédito.

En esta línea, recuperamos también los planteos de Sales de Melo (2009), en relación al rol de
los organismos internacionales de crédito en la conducción de este nuevo bloque histórico,
producto del fracaso neoliberal. Según estos últimos, es necesario que los gobiernos de este
período, reconocidos como la socialdemocracia de la tercera vía 1, puedan dar pequeños pasos
en la aplicación de las reformas sugeridas durante el período anterior, compensando a los
sectores que más perdieron, orientados por la máxima de no volver insignificante al estado ni
que éste domine a los mercados. La demanda es que los gobiernos latinoamericanos
construyan las condiciones para ejercer la gobernanza, es decir, abrir espacios, descentralizar
el poder y los recursos, fortaleciendo así el poder institucional y de formación de demandas.
Proponer un capitalismo participativo y humanizado, un nuevo individualismo donde no se
nieguen las acciones sociales, sino que se sostengan formas despolitizadas de estas, donde la
hegemonía no sea puesta en cuestión, es decir, no se problematicen las estructuras
económicas ni de dominación social. La pobreza pasa a ser definida como una responsabilidad
de los países e individuos, en tanto estamos ante un mundo lleno de posibilidades.

Todo lo recuperado hasta aquí, nos da la posibilidad de establecer una posición

profundamente crítica del conjunto de las acciones de gobierno, a nivel local e internacional,
llevadas adelante durante este período. Con estos insumos, abordaremos las problemáticas
específicamente educativas, sosteniendo una mirada atenta acerca de cómo se expresan estos
lineamientos generales de la dinámica social en ellas.

Desde nuestra perspectiva, sostenemos que las leyes, programas y regulaciones establecidas
por el Kirchnerismo en la Argentina, poco tienen que ver con un intento de subvertir el orden
social, y más bien se vinculan a los intereses de la clase social a la que este gobierno pertenece
y defiende, que en relación al fuerte grado de oposición que definimos al comienzo; parecen
haber estado orientados por la necesidad de reconstrucción de un orden social que permitiera
seguir ejerciendo la dominación y explotación sobre los sectores populares y trabajadores

Relaciones que interrogan. Concepción del derecho a la Educación.

1
Así llamada por haberse propuesto como un camino entre el neoliberalismo y la vieja social
democracia, una corriente política moderada dentro del socialismo que defendía la transformación de la
sociedad a través de las democracias parlamentarias y sin recurrir a la revolución

3
Paviglianiti (1991) define a la política educacional como " el estudio del conjunto de fuerzas
que intentan dar direccionalidad al proceso educativo y de las relaciones que se dan dentro del
estado - entendido este como la interacción entre la sociedad política y la sociedad civil- para
la configuración y control de la practica institucionalizada de la educación, dentro de una
formación social históricamente determinada"

Creemos que los aportes de Paviglianiti permiten tener una definición más amplia y profunda
de la política educacional. Abordar esta disciplina nos interpela para pensarla de una forma
relacional ya que no podemos reflexionar sobre ella sin entender y analizar el estado, cómo se
conforma y qué relación se establece con el fenómeno educativo como así también las clases
sociales y la lucha de poder que se establece entre ellas.

Volvemos a retomar la idea de que el fenómeno educativo no puede ser concebido como
acabado y estático ni exclusivamente como herramienta de las clases dominantes para
mantener un orden social establecido. Entenderlo de esta manera es omitir por completo la
lucha que se establece por conservar o transformar la hegemonía como así también olvidar las
contradicciones y los enfrentamientos que se presentan dentro del estado, como un escenario.

Recuperamos los aportes de Saforcada (2012), quien nos permite visualizar los efectos
concretos de este plan continental que referíamos para toda Latinoamérica. A través de un
análisis comparado de las leyes educativas de los países latinoamericanos, sostiene la
presencia de disputas en las concepciones del Estado y la Educación, la construcción de
modelos más justos y democráticos, pero con elementos contradictorios que permanecen de
la hegemonía neoliberal.

En el caso de Argentina, se sostienen afirmaciones ambiguas en relación a la principalidad del

Estado en materia educativa, en tanto se refiere a la garantización de la educación integral,
permanente y de calidad, aunque se advierte también la presencia de la denominación
“servicios educativos públicos gratuitos” y la necesidad de “valorar el aporte de instituciones
privadas que brindan servicios de calidad”

En cuanto a la concepción del derecho a la educación, se plantea una formulación híbrida, que
la considera como “derecho personal y social, y un bien público” (artículo 2 L.E.N.). A pesar de
esto, se sostienen los principios de igualdad y universalismo, en referencia a enfrentar todo
tipo de discriminación y sostener la interculturalidad. También se plantea la obligatoriedad,
aunque está ausente una definición de la educación básica.

4
En relación al derecho a la educación nos aporta Silvia Barco (2007), un análisis pormenorizado
del proyecto de la L.E.N. Esta autora, refiere a que la idea de “derecho personal” es aquella
que la concibe como derecho natural de la persona, ligada así a la familia como “agente
natural y primario”. Formulación que fue históricamente sostenida por la Iglesia, y que ubica al
estado de un rol de subsidiariedad. De esta manera, nos permitimos sostener la sospecha
acerca de las afirmaciones de la ley en cuanto a una principalidad del estado en materia
educativa.

Aquí puede verse una expresión de estas contradicciones e intentos de composición y

contención de intereses opuestos. Decimos esto, porque a la vez que se nombra a la educación
como derecho personal, se la reconoce también como derecho social, y bien público, dos ideas
que van a contramano de la primera. Sin embargo, la ubicación en primer lugar del derecho
personal, sumada a la anteposición del derecho a enseñar por sobre el de aprender, parecen
indicar cuales serían los intereses que prevalecieron en el diseño de esta legislación.

Nos interesa recuperar también, aquellos aportes que permiten visualizar cuales son las
tendencias que priman en la noción de lo público y lo privado. Saforcada (2012) llama la
atención acerca de que existe una tensión con la Iglesia en tanto no aparece en la Ley la
palabra “laica” y se reconoce a la vez la presencia de la educación privada, ubicándola además
como parte integrante de la educación pública. Nuevamente, como expresión de esta suerte
de política de conciliación, la L.E.N. incorpora entre los agentes que podrían prestar “servicios
educativos públicos” a aquellos de gestión social y cooperativa, sumados a las religiones
oficiales, particulares, sindicatos y asociaciones.

A la par, se establecen regulaciones acerca del trabajo docente, fundamentalmente vinculadas

a derechos históricos reclamados por los sindicatos, y otros tradicionales en relación a las
condiciones laborales. Se determina el deber de perfeccionamiento docente, aunque se
reglamenta que deberá ser gratuito y en servicio. En una línea cercana, la evaluación de la
calidad aparece a través de formatos estandarizados y masivos, incluyendo la evaluación
directa a los docentes, con adhesión social producto de una idiosincrasia poblacional marcada
por el neoliberalismo.
En relación al análisis de la política educativa para el nivel superior, consideramos
necesario decir que no fue derogada la Ley de Educación Superior del año 1995 (L.E.S.)
sancionada durante el gobierno menemista, profundamente cuestionada por docentes y
estudiantes de todo el país, y solo se le modificaron algunos artículos sobre el final de este
período de gobierno, lo cual fue significativo, pero no parece haber sido parte de la agenda

5
política pública del kirchnerismo, tal como lo plantean Migliavaca, Remolgao y Urricelqui
(2016). Estxs autores, identifican algunas continuidades y rupturas con la política educativa del
período neoliberal, en un sentido similar a lo que venimos desarrollando. Como ruptura, se
sostiene el rol principal del Estado, como garante y sostén, aunque continúa la
descentralización del financiamiento, pero no del control del mismo ni de las decisiones en
términos de diseño. También se mantiene la figura de “público no estatal”, aunque con las
ampliaciones mencionadas anteriormente, que posibilitaron un marco de legalidad y
legitimidad a los bachilleratos populares, muchos de los cuales fueron creados luego de la
crisis del 2001. Sin embargo, estos se sostienen desde un encuadre precario, con
financiamiento insuficiente a través de subsidios, y reconociéndolos en igualdad de
condiciones con otros agentes privados como la Iglesia.

En relación a esto último, la asignación de recursos al sector privado es leída en términos de un

aumento y profundización de las brechas, que reduce las posibilidades de democratización. El
Estado se compromete y obliga a sí mismo a garantizar recursos como forma de generar
igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a enseñar, antepuesto al de aprender.
Así, cobra sentido la llamada de atención realizada sobre el ordenamiento de las palabras, que
no se trata de una simple cuestión de palabras, sino que es justamente lo que posibilita este
tipo de acciones que van en desmedro de la educación pública.

La inclusión educativa y social, recomendada por el banco mundial, asume así ciertas
particularidades, que no coinciden con nuestra idea acerca de lo que implicaría esta, sino que
se caraterizan por el otorgamiento de subsidios o paliativos, y no como reformas estructurales
que afecten los regímenes de acumulación y dominación capitalistas. Claro está, desde el
momento que se autoreconoce el proyecto kirchnerista como el de un “capitalismo en serio”
que no son esas las intenciones. El pueblo trabajador ha sido más bien subordinado al
gobierno, reconociendo solo algunos interlocutores válidos del mismo, tal como plantean
Migliavaca, Remolgao y Urricelqui (2016) y Mas Rocha (2009)

Una expresión de esto que afirmamos es el plan FINES, que, con contratos docentes muy
precarios, reducción curricular y de carga horaria, promueve la segmentación social de la
enseñanza, generando circuitos educativos para pobres, ajustados a sus supuestas
necesidades.

Concepción dinámica de la Política: el análisis de sus contradicciones.

6
Desde la perspectiva que sostenemos, las políticas educativas deben estudiarse en su relación
con el conjunto de políticas públicas que se llevan adelante. Estas cobran sentido en el marco
de una formación histórica determinada, que (como desarrollamos en los apartados
anteriores) en el período histórico abordado es de carácter capitalista, condicionada por las
disputas y relaciones de fuerza entre clases sociales contrapuestas.

Para poder entender concretamente las políticas públicas desarrolladas durante los años 2003-
2015 es necesario recordar que toda política educativa se estudia como modelo o diseño
institucional; como política pública y como proceso socio político. Esta diferenciación analítica
nos permite tener una mirada compleja y dinámica de la política. Ya que permite
comprenderla en toda su complejidad, en el proceso dialéctico en el cual se ponen en juego
fuerzas sociales que expresan intereses contrapuestos. 2

En este sentido, para poder avanzar en el estudio de las políticas educativas que se
desarrollaron en el gobierno Kirchner, es necesario en un primer momento, enfatizar en el
diseño institucional impulsado, es decir, los contenidos y orientaciones de valor promovidos
por el Estado; la legislación y el conjunto de normativas. Para luego desarrollar el proceso socio
político que tales normativas generaron, explicitar algunas líneas de debate (intereses
contrapuestos) en relación al modelo.

El discurso político educativo del Kirchnerismo, remarcaba la importancia del lugar de

la educación dentro de la agenda estatal. Y expresaba que su mayor objetivo era poder dar
soluciones a los históricos problemas educativos, profundizados aún más durante el
neoliberalismo de los años ’90, tales como: abandono, repitencia, fragmentación,
segmentación, formación docente con fuertes rasgos tecnicistas, diferencias entre escuela
pública y escuela privada.

Es por esto que autores como Raúl Menghini (2012) caracterizaron a este periodo como un
tiempo de reformas económicas, sociales y educativas. Tal como expresa el autor, los procesos
de reforma educativas forman parte del proceso de regulación social, entendida como las
múltiples relaciones, normas y prácticas que juegan tanto los docentes como los funcionarios
con vistas a hacer prevalecer sus intereses en un tema o problema determinado.

Este proceso de reformas, cobra mayor énfasis en el ámbito educativo con la aprobación de
tres leyes principales (entre otras). En el año 2005 se sanciona la Ley de Educación Técnico
Profesional. Esta se había propuesto re-jerarquizar la modalidad técnica de educación
secundaria, así como generar criterios y lineamientos nacionales como marco para las
2
Ficha de cátedra “Presentación de la Unidad 1”

7
iniciativas provinciales (Gorostiaga 2012). En ese mismo año también se sancionó la Ley de
Financiamiento Educativo, que buscaba garantizar el derecho a la educación en todo el país a
través del aumento de la inversión por parte de la nación y las provincias.

En el año 2006 se sanciona una nueva ley de educación, la Ley de Educación Nacional (LEN),
esta pretendió revertir algunas de las políticas desarrolladas durante la década de los ´90,
particularmente en lo que hace a la fragmentación del sistema, y lograr un mayor
direccionamiento desde el nivel nacional. La LEN pone el acento en la necesidad de que la
educación contribuya a construir una sociedad más justa, y a superar desigualdades y
diferentes formas de discriminación (Gorostiaga 2012). En efecto, autores como Menghini
(2012) plantean que la LEN se presenta como una ley estructural, orgánica y general ya que
pretende realizar cambios en la estructura del sistema educativo, lo que luego se traduce en
cambios del currículum, la organización y las instituciones.

La LEN en conjunto con la Ley Técnico Profesional y la Ley de Financiamiento

Educativo3 se presenta como el diseño institucional central que brindaría solución a las
problemáticas planteadas desde el ámbito educativo. Así también, se constituirían como
aquellas encargadas de achicar la histórica brecha entre igualdad-desigualdad dentro del
sistema.

Sin embargo, si bien este proceso de reformas implicó un gran impacto en el ámbito educativo,
diferentes autores como Oreja Cerruti (2014), Gorostiaga (2012) y Chiroleu, Iazzetta (2012)
tratan de demostrar las continuidades que existen en el modelo institucional impulsado por el
Kirchnerismo con las políticas impulsadas en los años ´90. A grandes rasgos, se plantea que si
bien el discurso de aquel gobierno se expresa como “diferente” “nuevo” y “en contra” de las
políticas neoliberales, no se concretan cambios estructurales profundos dentro del sistema,
dejando a las normativas solamente como un buen “discurso” y completamente alejadas de la
realidad que se vive en las instituciones educativas.

Al analizar las reformas, es posible notar que el concepto de igualdad esté ligado a los
siguientes aspectos: el acceso - la graduación – la obligatoriedad- la inclusión y la calidad de los
aprendizajes.

3
Es necesario aclarar que solo retomamos estas tres leyes, a modo de realizar un análisis focalizado.
Autores como Terigi (2016) aclaran que en la primera etapa del Gobierno del FPV se sancionaron seis
leyes relevantes para la educación: Ley de Garantía del Salario Docente y 180 días de clase (2003); Ley
de Fondo Nacional del Incentivo Docente (2004), Ley de educación técnico profesional (2005); Ley de
Financiamiento Educativo (2005); Ley de Educación Sexual Integral (2006) y Ley de Educación Nacional
(2006)

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La inclusión se plantea como una meta y un concepto que aglutina diversas políticas públicas
(no solo educacionales) (Oreja Cerruti 2014). El concepto se retoma de los planteos de
Guiddens (1998) este la define como una idea ligada a la igualdad, es decir, igualdad como
inclusión y la desigualdad como exclusión. En este sentido, la inclusión se refiere a la
ciudadanía, a los derechos y los deberes civiles y políticos que todos los miembros de la
sociedad deberían tener.

Sin embargo, Oreja Cerruti (2014), plantea que existe un uso intensivo del concepto y que tal,
presenta un alto grado de ambigüedad para ser utilizado como una categoría teórica para la
comprensión de la realidad. Es por esto que el énfasis en la inclusión, tan nombrada en este
diseño institucional, oculta las fuertes desigualdades que se hacen presente en el Sistema
Educativo Argentino. Según esta autora, se retorna vacía si no se aborda dos fuentes de
desigualdad estructural del sistema: la descentralización y la privatización.

Por otro lado, otro aspecto relevante de estas políticas educativas es la extensión de la
obligatoriedad escolar hasta el nivel secundario, con una duración de 5 a 6 años según la
opción de cada provincia. La obligatoriedad es presentada como una de las formas de abordar
el problema del abandono escolar. Teniendo en cuenta los aportes de Gorostiaga (2012) es
posible decir que, en la escuela secundaria, con el devenir de los procesos sociales y a medida
que se fue ampliando la matrícula para los sectores menos favorecidos de la sociedad, la
desigualdad ya no se expresa tanto en la posibilidad de acceso sino en la diferencia de los
logros, es decir, la graduación.

En este sentido la extensión de la obligatoriedad fue presentada como una forma de romper
con la reproducción de las brechas sociales en educativas, con los mecanismos internos de
segmentación y con cambiar la lógica de selectividad. A partir de esto, también se diseñan y se
ponen en marcha diferentes programas de acompañamientos 4 que permitan concretar los
objetivos propuestos.

Sin embargo, autores como Gorostiaga (2012) plantean que para poder cambiar realmente la
lógica de selectividad que invirtió a la educación secundaria y para avanzar hacia una lógica
que haga posible la concreción del derecho a acceder, permanecer y egresar de este nivel, es
necesario establecer medidas mucho más profundas que los planes de mejora institucional
implementado desde el Ministerio Nacional. Ya que estos solo impactan en la superficie y no
en las variables estructurales fundamentales.

4
FINES 2008, Programa integral para la igualdad educativa, Planes de Mejora Institucional.

9
Otro eje central en el modelo institucional es la formación docente, con énfasis en la creación
del Instituto de Formación Docente. Autores como Misuraca (2009) plantean que previo al año
2003 y como consecuencias de las políticas impulsadas en los años ´90 existe una fuerte
fragmentación y segmentación de la oferta de formación y de sus instituciones. A partir del
2003, se plantea la necesidad de “asumir la formación docente como una cuestión de carácter
prioritario” con “la generación de un espacio institucional especifico, con misiones, funciones y
estrategias tendientes a consolidar una política federal para la formación docente inicial y
continua”.

A partir de esto, se crea el Instituto Nacional de Formación Docente (INFD) en el ámbito del
Ministerio de Educación, es presentado como el articulador de los esfuerzos de la nación y las
provincias para el desarrollo, la jerarquización y la dinamización de la formación docente que
incida en la mejora del sistema educativo en su conjunto. Su función es planificar, desarrollar e
impulsar las políticas para el Sistema de Educación Superior de Formación Inicial y Continua.
Asume un papel asimilable al de un patrón de unidad nacional frente a la fragmentación y la
dispersión heredada, este supondría superar la histórica desarticulación entre instituciones
que ofrecen carreras docentes.

Empero, según los aportes de Misuraca (2009), las intenciones de articulación bajo un patrón
de unidad nacional expresadas en documentos oficiales, requería condiciones institucionales
muy distantes de las vigentes en aquellos años. A su vez, estas políticas conservan la
concepción asumida en la década de 1990 sobre el papel concertador del Estado en educación.
En ese planteo el Estado se constituye el único lugar para procesar consensos y disensos. El
ministro de Educación planteaba en el año 2003 que el Estado es “la instancia principal, sino la
única desde la cual es posible introducir aspectos regulatorios y orientadores de inversión, la
formación de recursos y la investigación aplicada” (Tedesco, 2003)

Por último, en cuanto a las políticas universitarias, autores como Chiroleu e Iazzetta (2012)
plantean que el nivel superior universitario no tuvo un lugar en la agenda estatal educativa
durante estos años, dejando a un lado el debate por la derogación de la Ley de Educación
Superior. Según el aporte de estas autoras no ha faltado en esta ocasión el debate desde las
bases, sino la voluntad política de construir consensos de debates amplios en el congreso y de
sancionar una ley referida a un sector habitualmente conflictivo. Las sucesivas postergaciones
dan cuenta del lugar subordinado que el tema universitario tuvo en la agenda oficial más allá
del discurso político.

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