La Gestión de Los Impuestos: en Busca de Una Administración Tributaria Eficiente

11 La gestion (Gascon)_advantia 14/03/14 15:06 Página 153
Resumen LA GESTIÓN DE LOS IMPUESTOS:

Este artículo estudia algunas cuestiones
EN BUSCA DE UNA ADMINISTRACIÓN
críticas relacionadas con la eficiencia de las
administraciones tributarias, especialmente
TRIBUTARIA EFICIENTE
en el caso de la Agencia Tributaria española:
autonomía, estructura, estrategia, planifica- JESÚS GASCÓN CATALÁN
ción, organización, dimensionamiento, cum- Inspector de Hacienda del Estado
plimiento voluntario, fraude fiscal. El artículo
analiza medidas para lograr una mayor inte-
gración entre las estrategias de las adminis-
traciones tributarias nacionales e internacio- I. INTRODUCCIÓN Económico) continúa siendo el
nales, reforzar las actuaciones preventivas, en referente en la evaluación de las
L
especial acerca de las nuevas empresas, y me- A frase se ha convertido en administraciones tributarias
jorar la seguridad jurídica mediante resolucio- un clásico: «Un sistema tribu- (OCDE, 2013a). Los aspectos que
nes interpretativas vinculantes y rulings.
tario vale lo que valga la ad- analiza en sus publicaciones
ministración tributaria encargada anuales para comparar las admi-
Palabras clave: administración tributaria,
eficiencia, cumplimiento voluntario, control
de aplicarlo» (Musgrave, 1991). nistraciones tributarias entre sí
tributario, fraude fiscal, España.
son los siguientes:
La aplicación del sistema tribu-
tario necesita una administración — Aspectos institucionales,
tributaria eficaz y eficiente. Tanto tales como la autonomía de la
Abstract es así que en los países en desarro- administración tributaria o su
llo se ha dicho durante mucho ámbito competencial.
This paper discusses some key issues tiempo que las administraciones
related to the efficiency of tax administrations, tributarias eran la verdadera polí- — Modelo organizativo in -
especially in the case of the Spanish Tax tica fiscal (1), puesto que sus ca- terno.
Agency: autonomy, structure, strategy, rencias gestoras suponían una
planning, organization, dimension, voluntary clara restricción para la plena apli- — Planificación estratégica,
compliance, tax gap and tax control. The también en relación con la mejo-
cación de los sistemas tributarios.
paper analyses measures to achieve greater
Aunque esta afirmación sea cada ra del cumplimiento.
integration between the strategies of
international and national tax administrations,
vez menos cierta (BID, 2013a), es
strengthening preventive actions, especially indudable la interrelación que — Recursos humanos.
about the new businesses, and improve legal existe entre la política tributaria y
security by binding general resolutions and la gestión del sistema tributario. — Aspectos presupuestarios.
rulings. Por este motivo, en cualquier aná-
lisis riguroso del sistema tributario — Objetivos operativos.
Key words: tax administration, efficiency, (Mirrlees, 2011) se deben consi-
voluntary compliance, tax control, tax gap, derar también los costes adminis- — Administración electrónica.
Spain. trativos (y de cumplimiento) que
su aplicación produce. — Intermediarios fiscales.
JEL classification: H11, H21, H26, H71.
La preocupación por la efi- — Entorno jurídico.
ciencia es cada vez mayor, la cri-
sis económica no es ajena a ello. La propia OCDE cita como
El reto es complejo: reducir las metodología a seguir en la eva-
brechas de incumplimiento fiscal luación de las administraciones
sin incrementar los costes admi- tributarias la contenida en los Fiscal
nistrativos derivados de la recau- Blueprints de la Unión Europea
dación de los tributos y los costes (Comisión Europea, 2007), que
de cumplimiento soportados por persiguen un doble objetivo:
los contribuyentes (Comisión proporcionar información sobre
Europea, 2013). buenas prácticas y recomen -
daciones a las administraciones
La OCDE (Organización para tributarias, y servirles como herra-
la Cooperación y el Desarrollo mienta para conseguir una rápi-
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LA GESTIÓN DE LOS IMPUESTOS: EN BUSCA DE UNA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EFICIENTE
da identificación de sus fortalezas de aplicar de forma exhaustiva su apuesta desde hace ya quince
y debilidades. La primera versión metodología de evaluación a la años por la presentación de las
de este documento (Comisión administración tributaria espa- declaraciones tributarias por me-
Europea, 1999), en la que cola- ñola. Simplemente se tomará de dios telemáticos.
boró la IOTA (Organización Intra- referencia su estructura como
europea de Administración Tribu- guión para reflexionar en voz alta Con estos antecedentes, no es
taria), nació para servir de guía a sobre las fortalezas y debilidades de sorprender que en Estados
las administraciones tributarias de la administración tributaria es- Unidos se ponga a España como
de los países candidatos al ingre- pañola. ejemplo, junto con los países nór-
so en la Unión Europea antes de dicos europeos, de que es posible
la última gran ampliación. En En España cualquier referen- simplificar los costes de cumpli-
cuanto a su metodología, los Fiscal cia a la administración tributaria miento del IRPF, frente a la reali-
Blueprints proporcionan un automáticamente se asocia a la dad americana actual en la que
marco general de referencia y Agencia Estatal de Administra- todavía es válida la afirmación de
permiten evaluar la organización ción Tributaria (AEAT o Agencia Albert Einstein: «The hardest
y las áreas operativas de la admi- Tributaria, en adelante), y ello es thing to understand is the United
nistración tributaria mediante lógico puesto que se trata del States income tax system» (Senado
preguntas sobre cada uno de los principal órgano gestor y de con- EE.UU., 2011).
aspectos analizados (Monsalve, trol tributario de nuestro país.
2012). Con todo, aunque pueda parecer Podría pensarse que la AEAT
sorprendente, la Agencia tan solo es reconocida por sus logros
Su estructura es la siguiente: solo administra en torno al en el área de información y asis-
50 por 100 de los ingresos tribu- tencia al contribuyente en la im-
— Marco general, estructura tarios, correspondiendo el resto posición personal. Sin embargo
y organización, y normativa tri- a la Seguridad Social, las admi- su valoración global es buena. La
butaria. nistraciones tributarias autonó- Comisión Europea (2013) analiza
micas, incluidas las forales, y las cada año cinco aspectos críticos
— Recursos humanos y com- locales. para las administraciones tributa-
portamiento (ética). rias de los Estados miembros: los
Ante esta realidad, aunque el costes administrativos de gestión
— Recaudación en periodo análisis se centrará en la AEAT, del sistema tributario, los costes
voluntario y ejecutivo. Control tri- también nos referiremos a la de cumplimiento, la deuda tribu-
butario. Cooperación administra- imprescindible integración de taria pendiente, la presentación
tiva y asistencia mutua. Fraude. estrategias entre las distintas ad- telemática y el uso de la informa-
ministraciones gestoras. ción de terceros para prestar ser-
— Servicios a los contribuyen- vicios de asistencia. A partir de
tes. Derechos y obligaciones de este análisis señala qué países tie-
los contribuyentes. Cumplimiento II. LA ADMINISTRACIÓN nen retos que afrontar en cada
voluntario. TRIBUTARIA ESPAÑOLA uno de dichos ámbitos y en qué
Y SU VALORACIÓN casos, a la vista de los problemas
— Informática. Comunica - EXTERIOR detectados, el reto es general.
ciones. Pues bien, España es uno de los
La AEAT ha sido pionera en ocho Estados miembros sin retos
Existen otras herramientas de proyectos tan emblemáticos pendientes (3).
evaluación de las administracio- como la cesión de datos a los
nes tributarias (2), dada la preo- contribuyentes en los primeros El análisis estaría incompleto si
cupación general por su eficacia años noventa para facilitarles la no se introdujera alguna refe -
y eficiencia (FMI, 2010; Crandall, presentación de la declaración rencia al control tributario y al
2010). del impuesto sobre la renta de fraude. En este caso, según la
las personas físicas (IRPF), expe- Comisión Europea, España sí
El objetivo de este artículo no riencia que diez años después tiene un reto global por delante
es el análisis en profundidad de permitió el envío masivo de bo- en materia de economía sumer-
los documentos citados para teo- rradores de declaración a los con- gida y de empleo no declarado,
rizar sobre la administración tri- tribuyentes de dicho impuesto. pero, como luego veremos, inclu-
butaria óptima. Tampoco se trata También ha destacado por su so en este ámbito caben matices
PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 139, 2014. ISSN: 0210-9107. «LA FISCALIDAD EN ESPAÑA: PROBLEMAS, RETOS Y PROPUESTAS»
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JESÚS GASCÓN CATALÁN
y nuestro país se encuentra en el III. ASPECTOS su modelo, algunas comunidades

puesto 14 de la Unión Europea, INSTITUCIONALES autónomas (y entes locales) tam-
si atendemos al porcentaje de bién han adoptado el modelo
economía sumergida estimado 1. Modelo organizativo tipo Agencia para sus administra -
en los 28 Estados miembros y, Agencia ciones tributarias. El cambio de
además, frente a lo que intuiti- m o d e lo en las comunidades
vamente podría esperarse, y La mayor parte de las adminis- autónomas originó ciertas reti-
siempre según la misma fuente, traciones tributarias de los países cencias en un principio al mez-
este porcentaje sigue una ten- de la OCDE (6) ostentan cierto clarse en el debate dos planos
dencia descendente en los últi- margen de autonomía respecto distintos (7): el deseo de algunas
mos años (4). del Ministerio de Finanzas. Desde comunidades de dotar de mayor
abril de 2005, año en el que se autonomía a sus administracio-
Por otra parte, según la OCDE produjo la integración efectiva de nes tributarias, que es una deci-
(2013a), la Agencia Tributaria es- la gestión de los impuestos direc- sión interna que únicamente
pañola presenta un alto índice de tos y de los impuestos indirectos debe interpretarse en términos
eficiencia (5), ya que el coste presu- en una sola administración tribu- de eficacia y eficiencia, y la discu-
puestario de la Agencia suponía taria en Reino Unido, todos los sión sobre cuál ha de ser el repar-
en 2011 tan solo un 0,86 por 100 grandes países desarrollados y las to de competencias entre la
de los ingresos por ella gestio- principales economías emergen- Agencia Estatal y las administra-
nados. Solo los países nórdicos, tes, salvo la India, utilizan mode- ciones tributarias autonómicas,
Austria y Estados Unidos pre- los integrados de administración cuestión mucho más polémica
sentaban porcentajes más redu- tributaria. Adicionalmente, como tanto en términos políticos como
cidos. De los grandes países eu- sucede en el caso español, en gestores al estar directamente
ropeos, Reino Unido lograba un doce Estados de la OCDE la ges- vinculada con el modelo de
porcentaje similar (0,83 por 100), tión de los tributos internos y de financiación territorial y la aplica-
mientras que las administra - las aduanas se residencia en una ción del principio de corres -
ciones tributarias de Francia y única organización. ponsabilidad fiscal (Mut et al.,
Alemania, aun sin incluir en su 2011). Hoy en día la existencia de
ámbito las aduanas, se situaban El modelo Agencia proporcio- Agencias autonómicas no es
en porcentajes muy superiores na mayor autonomía para que la cuestionada, aunque el modelo
(1,2 y 1,4 por 100, respectiva- administración tributaria diseñe territorial siga estando en el cen-
mente). su organización interna, planifi- tro del debate.
que sus actuaciones y gestione
Si calculamos el coste de la adecuadamente sus presupues-
administración tributaria espa- tos y su personal. Además, la in- 2. Dependencia institucional
ñola sobre el PIB, los resultados tegración en un solo ente de la
eran todavía más favorables a la gestión de los tributos internos y En España, la Agencia Estatal
Agencia Tributaria, puesto que de las aduanas permite econo- se integra en la Secretaría de Es-
su coste tan solo representaba mías de escala y sinergias. tado de Hacienda del Ministerio
un 0,13 por 100 del PIB frente de Hacienda y Administraciones
al 0,237 por 100 que represen- Para la OCDE, la implantación Públicas, y el secretario de Estado
taba la administración tributaria del modelo Agencia constituye ostenta su Presidencia. Por su
bri tánica, el 0,226 por 100 un catalizador para el cambio en parte, el director general de la
de Francia y el 0,284 por 100 de las administraciones tributarias y Agencia es nombrado por el Con-
Alemania. existe una clara percepción de su sejo de Ministros a propuesta del
contribución a la mejora de los ministro. Existe, además, un Con-
Aunque resulte ilustrativa, la resultados, aunque sean compli- sejo Superior para la Dirección y
visión exterior de nuestra admi- cadas las mediciones en términos Coordinación de la Gestión Tribu-
nistración tributaria es insuficien- de eficiencia y, todavía más, de taria como órgano de participa-
te, así que hagamos directamente eficacia (BID, 2013a). ción en la Agencia Estatal de las
nuestro propio análisis crítico si- comunidades autónomas de ré-
guiendo, mutatis mutandis, el es- La Agencia Estatal de Admi- gimen común.
quema que utiliza la OCDE para nistración Tributaria española se
comparar entre sí las administra- constituyó de forma efectiva el Esta dependencia del poder
ciones tributarias. 1 de enero de 1992. Siguiendo ejecutivo, a nuestro juicio, es ine-
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vitable, puesto que la Hacienda senten sus compromisos y rindan respecto del PIB, pero no es así.
Pública y la administración tribu- cuentas sobre sus estrategias, Es cierto que en Estados Unidos
taria que la gestiona son parte planes, objetivos operativos y re- y Reino Unido las cotizaciones so-
consustancial de dicho poder. sultados (8). ciales representan tan solo un 5,7
y un 6,7 por 100 del PIB, frente
Cabría pensar que el nombra- Resulta difícil encajar en el al 12,1 por 100 de España o al
miento de su presidente, de su modelo español experiencias 12,7 por 100 de me dia en la
director general, o de ambos, pu- como la británica y la estadouni- Unión Europea, pero en Holanda
diera residenciarse en el Par - dense, cuyas administraciones tri- el porcentaje llega al 14,1 por 100.
lamento. No parece que en tér- butarias cuentan con Consejos de En cualquier caso, la OCDE su-
minos de independencia de la los que forman parte expertos ex- braya que en las dos últimas dé-
institución aportase gran cosa, ni ternos a la organización (9). Una cadas la tendencia es a la integra-
siquiera si se exigiesen mayorías cosa es que haya órganos mixtos, ción y vaticina que en pocos años
reforzadas; más bien sucedería lo como el Consejo para la Defensa los modelos integrados pueden
contrario. Si tomamos como re- del Contribuyente, con funciones ser mayoritarios.
ferencia el Tribunal Constitucio- de asesoramiento, y otra que un
nal, el Consejo General del Poder órgano mixto desempeñe tareas de El Departamento de Asuntos
Judicial, el Tribunal de Cuentas o alta dirección. Lo mismo sucede Fiscales del Fondo Monetario In-
los órganos reguladores, vemos con los órganos de relación con ternacional (FMI) ha analizado las
que la participación del legislativo la sociedad, como los foros de principales ventajas para la inte-
en el proceso de elección de los grandes empresas o de asesores gración. En primer lugar, la exis-
responsables de estos órganos da fiscales, puesto que su papel es tencia de aspectos comunes en
lugar al establecimiento de cuo- de cauce de interlocución, y no los procesos de gestión de los tri-
tas de poder entre los grupos po- directivo. Algo parecido cabría butos y de las cotizaciones socia-
líticos y reparto de puestos. Por decir de los órganos de control les como la necesidad de identi-
tanto, con una fórmula de este externos, cuyo papel evidente- ficación de los contribuyentes, la
tipo se incrementaría exponen- mente tampoco es directivo. presentación de declaraciones
cialmente el riesgo de politiza- como fórmula para cumplir con
ción de un órgano que debe ser unas y otras obligaciones, el cálcu-
eminentemente técnico. 3. Integración lo a partir de las nóminas tanto
de la Seguridad Social (10) de las retenciones como de las
A pesar de la importancia que cotizaciones, la participación de
tiene la gestión del sistema tribu- Uno de los aspectos más de- las entidades financieras en la re-
tario en el modelo de financia- batidos a nivel internacional en caudación de los tributos y coti-
ción territorial español, tampoco estos momentos es la integración zaciones, así como la necesidad
parece lógica la intervención del o no en la administración tribu- de controlar los incumplimien-
Senado en el proceso de designa- taria de la gestión de las contri- tos en uno y otro caso. Adicio-
ción de los altos representantes buciones a la Seguridad Social. nalmente, constituyen claras ven-
de la Agencia Tributaria, mientras En el ámbito de la OCDE, dieci- tajas del modelo integrado el
el Senado sea una cámara de nueve de los 32 países analizados eficiente uso de los recursos pú-
segunda lectura y no una verda- cuentan con administraciones blicos, la concentración de fun-
dera cámara de representación específicas diferenciadas para ciones en una administración
territorial. gestionar dichas contribuciones, especializada en la gestión de in-
mientras que trece países han op- gresos públicos coactivos y la
Cuestión distinta es el grado tado por el modelo integrado. reducción de los costes adminis-
de control que las Cortes Genera- Entre estos últimos se encuentran trativos y de cumplimiento.
les efectúan en el funcionamien- países tan significativos, cuando
to de la Agencia Tributaria. La se habla de administraciones También ha analizado las ven-
comparecencia de su director tributarias eficaces y eficientes, tajas e inconvenientes de la inte-
para dar cuenta de los resultados como Estados Unidos, Reino gración el Instituto Europeo de
es una buena práctica que podría Unido, Holanda o Suecia. Podría Seguridad Social a partir de la ex-
reforzarse, puesto que existe pensarse que la decisión de inte- periencia de varios países, entre
margen de mejora en los meca- gración se ve favorecida por el otros Reino Unido y Holanda. En
nismos para que las administra- menor peso relativo en algunos el caso británico, las ventajas que
ciones tributarias asuman y pre- países de las cotizaciones sociales se subrayan son la eliminación de
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duplicidades, la armonización y boral y a la Seguridad Social de formación sean compartidas, pero

simplificación de los procedi- 5 de marzo de 2010. sin que sea necesario fusionar las
mientos como consecuencia de la estructuras administrativas ya
integración y la optimización de Recientemente la OPIHE (Orga- existentes. Las administraciones
la utilización del personal. Entre nización Profesional de Inspecto- tributarias tienen dos activos: su
los inconvenientes, se citan las di- res de Hacienda del Estado) ha personal (11) y la información.
ficultades provocadas por los propuesto integrar en una Agen- Gestionar de forma integrada la
diferentes marcos normativos cia Tributaria Independiente la información, soslayando los
aplicables y el riesgo de que la gestión recaudatoria de la Agencia enormes problemas que plantean
administración tributaria no de- Tributaria y de la Tesorería General las integraciones de personal es,
dique toda la atención necesaria de la Seguridad Social, con un po- a mi juicio, la solución.
a las contribuciones sociales. En sible paso previo que consistiría en
el caso holandés las ventajas que la consolidación de la información El desafío, no obstante, es
se han identificado son la simpli- en una base de datos única y má- considerable: la información se
ficación de la gestión de las coti- xima coordinación entre ambos obtendría, se gestionaría y se ex-
zaciones sociales, la reducción organismos (OPIHE, 2013). plotaría sistemáticamente de
de los costes administrativos y de acuerdo con procedimientos
cumplimiento, y la eliminación En realidad, los problemas comunes y se soportaría en un
de decisiones contradictorias más complejos para cualquier in- único sistema de información
entre ambos organismos. Entre tegración administrativa en Espa- con plena interoperabilidad entre
las dificultades, destacan los pro- ña son los relacionados con la las diferentes bases de datos in-
blemas derivados de los procesos política de recursos humanos, tegradas. La convergencia de los
masivos necesarios para la migra- debido a la existencia de cuerpos procedimientos sería no solo de-
ción y la integración de la infor- especiales de funcionarios y, en seable sino inevitable, lo que exi-
mación, y los que ha ocasionado ocasiones, diferencias retributivas giría también una fuerte conver-
la transferencia del personal. significativas entre unos órganos gencia normativa. La formación y
y otros. En un contexto de restric- la gestión del conocimiento serían
En el caso español el debate ciones presupuestarias, es un un reto permanente. Con una
no es sencillo. Las cotizaciones elemento disuasorio lo suficien- planificación a medio plazo, los
sociales representan casi un temente fuerte como para no costes de transición serían asumi-
40 por 100 de los ingresos tribu- considerar la integración orgáni- bles y todo este proceso podría
tarios, la financiación del sistema ca como una prioridad. terminar suponiendo una fuerte
de pensiones está en fase de re- reducción de costes administrati-
visión y nuestra Seguridad Social vos y de cumplimiento.
se rige por el principio de caja 4. Integración en red
única. No es, por tanto, una de- de las administraciones La gobernanza (12) en red no
cisión que pueda adoptarse sim- tributarias es sencilla. La Unión Europea es
plemente por razones gestoras. un buen ejemplo de modelo im-
También Alemania, Francia e En cualquier caso, el futuro de perfecto, pero en el caso de las
Italia gestionan separadamente las administraciones tributarias, administraciones tributarias esta-
las cotizaciones sociales. Seguridad Social incluida, pasa mos hablando de órganos gesto-
por la integración porque la dis- res, no de sujetos políticos con
Además, ya existen líneas de persión de la información en intereses en ocasiones contradic-
colaboración entre la administra- bases de datos distintas supone torios. Las administraciones tri-
ción tributaria y la de la Seguri- una clara pérdida de eficacia y butarias tienen objetivos claros:
dad Social, como el Convenio de eficiencia. La coordinación es una gestionar el sistema tributario,
colaboración entre la Agencia Es- medida paliativa, no la solución. favorecer el cumplimiento vo-
tatal de Administración Tributaria Sin embargo, un modelo integra- luntario, controlar el fraude. La
y la Tesorería General de la Segu- do no tiene por qué dar lugar a convergencia primero y la inte-
ridad Social en materia de inter- un ente público único que sea el gración de estrategias y objetivos
cambio recíproco de información resultado de la fusión en él de después constituirían las dos
y gestión de 2 de agosto de 2002 todas las administraciones pree- fases del proceso.
(addenda de 7 de abril de 2005) xistentes, ya que cabe pensar en
y el Plan Integral de Prevención y modelos de integración en red Este modelo de integración en
Corrección del Fraude Fiscal, La- en los que las estrategias y la in- red es predicable no solo en el
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ámbito interno de la administra- múltiples tareas de todo tipo los nero, la Agencia Tributaria des-
ción del Estado (Agencia Tributa- esfuerzos de una organización, pliega un conjunto de actuacio-
ria, Catastro, Seguridad Social), por definición, especializada en la nes entre las que destacan las
sino también a nivel europeo y, aplicación del sistema tributa- siguientes (AEAT, 2013):
por supuesto, en el ámbito do- rio. Además, hay retos, como la
méstico, con las administraciones lucha contra el fraude, en los que — La gestión, inspección y re-
autonómicas y locales. Esta idea estamos muy lejos de conseguir caudación de los impuestos cuya
es plenamente compatible con la resultados óptimos. gestión corresponde al Estado,
creación de consorcios de admi- principalmente impuesto sobre la
nistraciones tributarias en los que Detrás de este ejercicio de fun- renta de las personas físicas, im-
cada administración conservaría ciones impropias se encuentra el puesto de sociedades, impuesto
su ámbito gestor propio, sin per- deseo de las instancias políticas sobre la renta de no residentes,
juicio de compartir la infor - de aprovechar la infraestructura y impuesto sobre el valor añadido
mación y de fijar estrategias y los potentes sistemas informáti- e impuestos especiales.
objetivos comunes. Es muy des- cos de las administraciones tribu-
tacable que en Alemania, país tarias para cubrir las carencias de — La recaudación de ingre-
que según la Comisión Europea otros órganos administrativos. En sos propios de la Unión Europea.
tiene ante sí un importante reto el caso español, también para
global con su administración tri- utilizar la amplia red de oficinas — La gestión aduanera y la
butaria, se estén planteando de la Agencia Tributaria a causa represión del contrabando, así
acuerdos entre el gobierno fede- del cada vez más limitado des- como la seguridad en la cadena
ral y las administraciones regio- pliegue territorial del Estado. Lo logística.
nales para establecer objetivos primero debería solucionarse, en
vinculantes para todas las admi- el contexto de los planes de re- — La recaudación en vía eje-
nistraciones tributarias (13). forma de la administración, con cutiva de ingresos de derecho
un centro informático del Estado público de la Administración
Desde el punto de vista teóri- suficientemente desarrollado General del Estado y de los Orga-
co, resultan interesantes plantea- como para cubrir las necesidades nismos Públicos vinculados o de-
mientos como la creación de una de la administración general en el pendientes de ella.
Agencia Tributaria Europea o, a siglo XXI. Lo segundo con la pro-
nivel español, de una Agencia Tri- gresiva sustitución de los puntos — La recaudación de deter-
butaria Integrada, pero parecen de atención presencial a los ciu- minadas deudas de entidades lo-
inviables salvo que se modifique dadanos por el uso generalizado cales y comunidades autónomas,
radicalmente la arquitectura ins- de medios telemáticos. cuando así se haya acordado por
titucional europea y española. convenio.
IV. MODELO ORGANIZATIVO — Las actuaciones de asisten-

5. Funciones no tributarias INTERNO cia, colaboración y cooperación
con otros Estados miembros o
Las administraciones tributa- 1. Modelo organizativo países terceros con los que así se
rias no solo gestionan el sistema mixto con base funcional haya convenido para la aplicación
tributario y el aduanero, en mu- de los tributos.
chas ocasiones prestan servicios Desde el punto de vista orga-
no tributarios (14), como los re- nizativo interno, en la mayoría de — La colaboración en la per-
gistrales, la tramitación de bene- las administraciones tributarias secución de determinados deli-
ficios sociales o dan soporte (OCDE, 2013a) se ha pasado de tos, fundamentalmente los de-
informático a planes guberna- un modelo basado en la especia- litos contra la Hacienda Pública,
mentales no tributarios. lización por impuestos a un mo- los delitos de contrabando y de
delo organizativo por funciones, blanqueo de capitales.
A nuestro juicio, el desarrollo con segmentación, en ciertos
de estas funciones constituye una casos, de los contribuyentes más El modelo español es básica-
anomalía, puesto que la gestión importantes (15). mente funcional y la Agencia Tri-
y el control de los tributos repre- butaria cuenta con departa -
senta una carga de trabajo sufi- Para la aplicación efectiva del mentos de Inspección, Gestión,
ciente como para no dispersar en sistema tributario estatal y adua- Recaudación y Aduanas e Im-
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puestos Especiales. Sin embargo, como inmutable. Sin embargo, como por ejemplo con la crea-
los matices son muchos: no es un modelo universal, la ción de la Oficina Nacional de
adscripción del control extensivo Investigación del Fraude y la Ofi-
— En el caso del Departa- y el intensivo, e incluso la recau- cina Nacional de Fiscalidad Inter-
mento de Aduanas e Impuestos dación en vía ejecutiva, a órganos nacional. La aportación de valor
Especiales prima la especializa- distintos, no es la regla general, de estos órganos centralizados
ción por razón de la materia y además en muchos países se no solo consiste en proporcionar
este departamento y sus servicios identifica la función de gestión resultados directos (fraude evita-
desarrollan funciones tanto de con la recaudación en periodo do incluido), sino también en di-
gestión como de inspección, voluntario y se la diferencia clara- namizar y normalizar la lucha
pero no recaudatorias. mente de la cobranza coacti- contra el fraude en la red territo-
va (16). rial de la Agencia Tributaria.
— El Departamento de Ges-
tión y sus servicios territoriales Podría pensarse en un modelo A pesar de su capacidad de
ejercen funciones, excepto en el más integrado, pero no es senci- adaptación, el principal problema
ámbito de aduanas e impuestos llo, y no solo por la inercia histó- del modelo organizativo español
especiales, de información y asis- rica, los costes de transición o las es la dificultad para conciliar las
tencia a los contribuyentes y incertidumbres que produciría el actuaciones de los distintos órga-
de control extensivo (además de cambio de un modelo que ha nos funcionales en una estrategia
controles intensivos de los contri- funcionado razonablemente. conjunta, ya que, por decirlo de
buyentes que aplican regímenes forma sencilla, Gestión trabaja
objetivos de tributación). El elevado número de autoli- con declaraciones, Inspección con
quidaciones a gestionar y, en contribuyentes y Recaudación
— El Departamento de Ins- especial, el enorme número de con deudas.
pección y sus servicios ejercen devoluciones que genera el siste-
funciones, excepto en el ámbito ma tributario español aconsejan El reto es lograr que Gestión
de aduanas e impuestos especia- la existencia de un sistema de tenga una visión global del con-
les, de control intensivo y, ade- control extensivo potente que ga- tribuyente y que el perfil de cada
más, de control extensivo respec- rantice un mínimo control, con uno de ellos sea un elemento de-
to de las grandes empresas (a apoyo informático, de todas las terminante para evaluar el riesgo
partir de seis millones de euros de autoliquidaciones presentadas y de las declaraciones, que Inspec-
volumen de operaciones). de las devoluciones solicitadas. Y ción pueda ultimar las actuacio-
su interrelación con la informa- nes sobre las declaraciones de
— El Departamento de Re- ción y asistencia es fructífera y ha riesgo que Gestión no finalice, y
caudación se ocupa del cobro de permitido la implantación con que Gestión e Inspección adop-
las deudas tanto en periodo vo- éxito de proyectos complejos ten estrategias integradas que
luntario, incluida la gestión de como el borrador de declaración. eviten que amplios segmentos de
aplazamientos y fraccionamien- contribuyentes no sean objeto
tos, como en vía ejecutiva. Además, es indispensable de atención prioritaria. Este es un
contar con un área de la organi- grave problema en España pues-
— Existe una Delegación Cen- zación que ponga el énfasis en la to que la estructura empresarial
tral de Grandes Contribuyentes, lucha contra el fraude y que de- está totalmente atomizada y
para las entidades más grandes dique sus esfuerzos al control in- nuestra administración es de ta-
(100 millones de euros de cifra tensivo (17). La unificación en un maño reducido, y el punto fuerte
de negocios) y determinadas per- solo departamento del control de nuestro sistema de control,
sonas físicas, en lo que constituye tributario probablemente provo- que es la capacidad de obtención
un claro ejemplo de segmenta- caría problemas de prioridades y explotación sistemática de la in-
ción de los principales contribu- puesto que el control masivo ten- formación, es insuficiente para
yentes, en línea con la tendencia dría un papel residual en la estra- controlar el fraude en ámbitos
internacional. tegia del nuevo departamento. respecto de los que no existe in-
formación o esta es muy parcial.
El modelo descrito es cierta- Por otra parte, el modelo se
mente complejo, aunque su encuentra en permanente evolu- En el ámbito recaudatorio,
arraigo en España es notorio y ción y ante los nuevos retos se además de la imprescindible coor-
existe la tendencia a considerarlo buscan soluciones organizativas, dinación con las áreas liquidado-
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ras, la prioridad es la gestión rá- nuevo modelo con un menor órganos centralizados, para que
pida de la deuda reciente con despliegue territorial (18). El con- la organización en su conjunto se
aplicación de procedimientos cepto de oficina asociada a un adapte y responda a las nuevas
normalizados para centrar las ac- edificio con un rótulo en la puer- prioridades. Sin olvidar, por su-
tuaciones individualizadas en los ta está en claro retroceso. Como puesto, una cada vez mayor inte-
expedientes cualitativamente más se suele decir, la administración gración de la planificación y
importantes. está en cualquier dispositivo elec- selección también en el ámbito
trónico con conexión a Internet. territorial.
Con un sistema tributario más El reto es la transición al nuevo
sencillo, menos incentivos fiscales modelo, del que seguimos estan- Por otra parte, el ciudadano
y declaraciones a devolver, y un do muy lejos, como puede obser- no distingue entre administracio-
censo de empresarios o profesio- var por sí mismo cualquiera que nes. En Australia se aplica la es-
nales menos atomizado, el mo- se dé una vuelta por una oficina trategia Whole of government,
delo organizativo interno de la de la Agencia Tributaria en hora- de tal manera que determinados
Agencia Tributaria podría ser rio de atención al público. servicios pueden ser prestados
bien distinto, pero el modelo ac- por las oficinas de otras adminis-
tual no es fruto del azar sino de El modelo territorial de la traciones distintas de la tributa-
la adaptación constante a una Agencia Tributaria está claramen- ria (20). El reto de estas estrate-
realidad compleja, así que dicho te condicionado por el Estado de gias es hacerlas compatibles con la
modelo, corrigiendo sus inefi- las Autonomías, así el ámbito generalización de la atención no
ciencias para hacerlo más inte- espacial de las diecisiete Delega- presencial al ciudadano. A nues-
grado, en especial en las fases de ciones Especiales de la Agencia tro juicio, en lugar de que todas
planificación y selección de las Tributaria coincide con el de las las oficinas administrativas pres-
actuaciones, parece la opción diecisiete comunidades autóno- ten directamente todo tipo de
más aconsejable, al menos en mas. Desde el punto de vista de la servicios «propios» o «ajenos»,
tanto no se renueve la estrategia, eficiencia, no es el modelo ideal, sería más lógico que en cualquie-
puesto que los cambios organiza- pero no parece realista proponer ra de ellas se pudiera explicar al
tivos deben ser la consecuencia y su cambio a la vista de la impor- ciudadano cómo puede realizar
no la causa de los cambios estra- tancia que tienen los tributos ges- por sí mismo (en Internet) los trá-
tégicos. Más adelante profundi- tionados por la Agencia Tributaria mites sencillos más habituales del
zaré en esta idea. en la financiación de las comuni- conjunto de las administraciones
dades autónomas y los mecanis- públicas de acuerdo con un catá-
mos de relación de estas con logo previamente acordado por
2. Red territorial dicha Agencia, como los Consejos todas ellas. Los Puntos de Infor-
Territoriales para la Dirección y mación Catastral, oficinas autori-
E n juli o de 2013 ( AEAT, Coordinación de la Gestión Tribu- zadas por la Dirección General
2013), los servicios territoriales taria que existen en las quince De- del Catastro en distintas organi-
de la Agencia Tributaria estaban legaciones Especiales cuyo ámbito zaciones públicas e instituciones,
constituidos por diecisiete Dele- territorial coindice con el de las fundamentalmente en ayunta-
gaciones Especiales, 39 Delega- quince comunidades autónomas mientos, constituyen un prece-
ciones, 232 Administraciones, 36 de régimen común. dente a considerar.
de ellas de Aduanas.
Con esta importante restric-
Para incrementar la eficiencia, ción, dos son las líneas de evo- V. PLANIFICACIÓN
en el ámbito de la OCDE la ten- lución del modelo (19) en el ESTRATÉGICA
dencia es a la reducción del nú- ámbito del control tributario: la
1. Estrategia y táctica
mero de oficinas de pequeño regionalización plena de compe-
tamaño y la concentración de tencias dentro del ámbito de Para Clausewitz, la táctica es
funciones en las oficinas más cada Delegación Especial para la disposición y la conducción de
grandes para lograr economías homogeneizar las actuaciones y los combates, y la estrategia la
de escala. Las mejoras tecnológi- lograr la máxima eficiencia posi- combinación de los combates
cas en el proceso de datos y la ble en cada una de ellas, y su entre sí para el fin de la guerra.
generalización de canales de plena implicación con las estrate-
prestación de servicios no presen- gias y planes de los servicios cen- Todas las administraciones tri-
ciales facilitan la transición al trales, en especial con los nuevos butarias desarrollan acciones
160
para favorecer el cumplimiento Boletín Oficial del Estado las Di- obligaciones tributarias y la re-
voluntario y prevenir y luchar rectrices Generales del Plan Anual ducción de costes operativos o de
contra el fraude fiscal. Para lograr de Control Tributario y Aduanero. plantilla. También se observa en
la máxima eficacia, dichas accio- las organizaciones un interés cre-
nes se deben integrar en una es- El Plan para 2013 se estructu- ciente por incrementar la trans-
trategia a medio y largo plazo. El ra en tres grandes áreas: las ac- parencia.
día a día manda y en muchas tuaciones de comprobación e
ocasiones se suele confundir la investigación sobre el fraude fis- En España, en las compare-
táctica, por definición orientada cal, el control del fraude en la cencias parlamentarias y las de-
a lo inmediato y condicionada fase recaudatoria, y la colabora- claraciones a los medios de co-
por la coyuntura, con la estra - ción entre la Agencia Tributaria y municación de los altos cargos
tegia (21). las administraciones tributarias del Ministerio de Hacienda y
de las comunidades autónomas. Administraciones Públicas se
La estrategia debe estar for- presenta a la Agencia Tributaria
malizada y seguir una metodo- Por tanto, la Agencia Tributa- como una organización que
logía. Los Fiscal Blueprints con- ria, históricamente, ha contado cuenta con un sistema de direc-
sideran que en la planificación con una planificación estratégica ción por objetivos y que mide sus
estratégica es esencial que las plurianual y planes anuales. En resultados en términos recauda-
obligaciones y compromisos asu- cualquier caso, nos encontramos torios y por el número de actua-
midos por la administración tri- en un momento de encrucijada: ciones de control realizadas, los
butaria estén claramente tras - la anunciada reforma del sistema porcentajes de presentación tele-
ladados a la misión, visión y tributario, la caída de la recauda- mática conseguidos, los borrado-
objetivos de la organización (Co- ción desde el comienzo de la cri- res y datos fiscales remitidos a los
misión Europea, 2007). sis y la necesidad de incrementar contribuyentes y las actuaciones
los ingresos públicos, los cambios de colaboración efectuadas con
En el caso español, se sigue en normativos en materia de lucha jueces y tribunales.
buena medida el modelo Kaplan- contra el fraude, la globalización
Norton (Kaplan et al., 1992) de económica y la internacionali - Por su parte, la Memoria 2012
Balanced Scorecard (Cuadro zación de la economía, la coordi- de la Agencia Tributaria explica
de Mando), aun con ciertas espe- nación internacional contra los que el principal indicador de su
cialidades. paraísos fiscales y la planificación actividad es la recaudación tribu-
fiscal agresiva. Todo ello hace taria gestionada que, en términos
La Agencia Tributaria, al des- aconsejable una reformulación líquidos, es decir, una vez practi-
cribir su misión (AEAT, 2013), ex- de la planificación plurianual cadas las devoluciones proceden-
plica que tiene encomendada la como revulsivo para el cambio tes, supuso 168.567 millones de
aplicación efectiva del sistema en busca de la mayor eficacia euros en dicho ejercicio, un
tributario estatal y aduanero, y eficiencia posible en el nuevo 4,2 por 100 más que el año ante-
así como de aquellos recursos de entorno. rior. También subraya el monto de
otras administraciones públicas la recaudación obtenida en 2012
nacionales o de la Unión Europea, por las actuaciones de prevención
cuya gestión se le encomiende 2. Los objetivos operativos: y control tributario y aduanero:
por ley o por convenio. ¿factor de cambio o 11.517 millones de euros, un
de resistencia al cambio? 10 por 100 más que en 2011.
Desde la creación de la Agen-
cia se han ido sucediendo los do- Los objetivos más comunes (22) Como puede verse, los resul-
cumentos estratégicos, de muy a cumplir por las administra - tados se presentan en términos
diverso alcance y presentación, el ciones tributarias en el ámbito de comparativos con los logrados el
último de ellos el Plan Integral de la OCDE son el importe de los in- año anterior y en ambos casos se
Prevención y Corrección del Frau- gresos a obtener en la gestión del resalta el grado de variación (po-
de Fiscal, Laboral y a la Seguridad sistema tributario, la disminución sitivo en los últimos años). Res-
Social de 2010. Sus antecedentes de la deuda tributaria pendiente, pecto del primer indicador, cabe
inmediatos son el Plan de Preven- la reducción del fraude fiscal, la matizar que es la evolución de la
ción del Fraude Fiscal de 2005 mejora de la satisfacción de los economía, más que la actuación
y su actualización de 2008. Y contribuyentes, la disminución de de la Agencia, el principal factor
todos los años se publican en el los costes de cumplimiento de las que explica las variaciones intera-
161
nuales. Respecto del segundo, entre otros en los países mencio- tiendo del riesgo del uso de este
aunque tiene un innegable va- nados dos párrafos más atrás, y tipo de indicadores.
lor como referencia, su presenta- en otros significativos como
ción como indicador principal, Suecia y Holanda, se realizan este Es muy llamativo que en el es-
casi exclusivo podría decirse, de tipo de inspecciones. Con ellas se tudio España figure con un por-
los resultados directos obtenidos pretende no solo estimar el frau- centaje de estimación de la eco-
por la Agencia, a nuestro juicio, de, sino también monitorizar el nomía sumergida del 18,6 por
constituye un importante condi- grado de cumplimiento en deter- 100, frente al 9,9 por 100 de
cionante que dificulta modificar minados ámbitos, mejorar la se- Francia y al 9,7 por 100 de Reino
la estrategia de control de la or- lección de contribuyentes, anali- Unido. A quien le parezcan ve-
ganización, puesto que le obliga zar posibles cambios normativos rosímiles estas diferencias, ha-
a ser conservadora en sus plantea- y disuadir incumplimientos. Reino bría que recordarle que según
mientos, ya que la forma más se- Unido da publicidad a su meto- EUROSTAT, el PIB per cápita
gura de conseguir resultados si- dología en la web. Francia hizo español en 2012 en términos
milares a los del año anterior es 400 inspecciones aleatorias de de paridad de compra era el
hacer más o menos lo mismo con IVA en 2010, pero se trató de un 97 por 100 de la media de la
pequeñas mejoras. plan anual que no está previsto Unión E u r o p e a . E l d e R e i n o
que se repita. Unido fue el 110 por 100 y el de
Francia el 108 por 100, por tanto
3. Las estimaciones El documento Tax reform in un diferencial de economía su-
de la economía EU Member States 2013 (27) es- mergida de casi 9 puntos. De ser
sumergida y el fraude tima el tamaño de la econo - cierto, nos situaría muy cerca del
mía sumergida (28) en la Unión PIB per cápita de estos países, lo
Las estimaciones del fraude Europea en el 14,3 por 100 del que no es precisamente muy ve-
miden la brecha de incumpli- PIB (Schneider, 2013). España fi- rosímil.
miento tributario (tax gap), bien gura con un 18,6 por 100 en el
con carácter general, bien para puesto catorce de veintiocjo Esta- Poco aportaría al debate un
sectores de riesgo. Se realizan en dos miembros (29). Es llamativa estudio en profundidad sobre el
doce de los 34 Estados miem- la tendencia descendente desde tamaño de la economía sumer-
bros de la OCDE (23), entre 2010 que apunta este estudio, gida o, directamente, sobre el
otros en Estados Unidos, Reino puesto que la estimación para tax gap en España. Sin embar-
Unido, Francia, Bélgica o Dina- dicho año fue del 15,4 por 100 go, la administración española
marca. En la gran mayoría de para la UE y del 19,4 por 100 para podría realizar, sin grandes es-
ellos, dichos estudios son públi- España. Alargando la serie histó- fuerzos, análisis específicos en
cos (de los países citados no lo rica, la caída se confirma, ya que determinados impuestos sobre
son en Francia). en 1995 la estimación para España la evolución anual de la recauda-
era del 21,3 por 100. ción tributaria, descontando el
Cuestión distinta es el estable- efecto de las medidas normati-
cimiento de objetivos específicos La metodología seguida es la vas con efecto en cada año y ho-
para la reducción del tax gap. Por del modelo Multiple Indicators mogeneizando los calendarios
ejemplo, en el caso de Estados Multiple Causes (MIMIC). La de devolución, para estimar, a
Unidos (24) en 2012 se publicó propia Comisión toma estas partir de la comparación con la
información sobre el ejercicio fis- estimaciones con la máxima evolución en el mismo periodo
cal 2006, es decir, se trata de in- cautela y recuerda que en 2006 de alguna variable no tributaria
formación estadística presentada el Intersecretariat Working Group que refleje el comportamiento
con bastante retraso a modo de on National Accounts (ISWGNA), de la actividad económica, si se
balance. En el caso opuesto, del que forman parte las cinco están produciendo variacio-
Dinamarca (25) se fija como ob- organizaciones internacionales nes en el cumplimiento volunta-
jetivo que su tax gap no exceda que firmaron el Manual Interna- rio (30).
del 3,5 por 100 del PIB. cional del Sistema de Cuentas
Nacionales de 1993 (la OCDE, Hoy en día, tomando como
En algunos casos se utilizan ins- Naciones Unidas, el Fondo Mo- base los datos de contabilidad
pecciones aleatorias para su cálcu- netario Internacional, el Banco nacional (AEAT, 2012), la Agen-
lo. Así, en diecinueve de los 34 Es- Mundial y la Comisión Europea), cia Tributaria estima el gasto su-
tados miembros de la OCDE (26), emitió una comunicación advir- jeto a IVA de los consumidores
162
finales (hogares, incluido el gasto 4. Identificación de las áreas cifra a la que se llega sumando
en vivienda, y administraciones de riesgo fiscal las liquidaciones provisionales
públicas), y la evolución anual de y diversificación practicadas en los grandes im-
esta cifra se puede comparar con de las actuaciones puestos, los controles de obli -
la evolución en el mismo periodo gaciones periódicas y las regu-
de la recaudación del impuesto, En el ámbito de la OCDE, en larizaciones efectuadas a los
depurada esta de medidas nor- prácticamente todos los países contribuyentes que aplican regí-
mativas y homogeneizada para hay un proceso formal para iden- menes objetivos de tributación.
evitar las distorsiones producidas tificar, evaluar y priorizar las áreas Por otra parte, en los casos de
por diferentes calendarios de de- de riesgo fiscal (33). Los riesgos mayor riesgo de fraude se reali-
volución. No se trataría de esti- se producen en la formación y zan actuaciones inspectoras:
mar el gap fiscal en un momento mantenimiento del censo, en la 24.772 en 2012.
determinado (31), sino de ver, presentación de declaraciones,
sea cual sea este, la consistencia en el pago de las obligaciones y en El problema se produce cuan-
entre la evolución de la recauda- el suministro de información do la información respecto de
ción del impuesto y la del gasto (OCDE, 2004). determinados colectivos no per-
final sujeto a IVA, lo que permiti- mite la realización de actuaciones
ría estimar si se está produciendo Desde el punto de vista jurídi- masivas y el riesgo del fraude pre-
una mejora o un empeoramiento co, la distinción (34) entre eva- sunto detectado, de acuerdo con
del cumplimiento voluntario, es sión (incumplimiento doloso y la escasa información disponible,
decir, una ampliación o reduc- directo de la norma), elusión (uti- no es lo suficientemente alto
ción de la brecha de incumpli- lización de estructuras o instru- como para aconsejar el inicio de
miento. mentos anómalos sin infringir la una actuación inspectora, debido
letra de la ley) y planificación fis- al carácter eminentemente selec-
De igual forma, la Agencia cal legítima (para reducir la tribu- tivo de estas y su orientación a las
Tributaria está utilizando en el tación al amparo de los principios modalidades de fraude más gra-
seguimiento estadístico del internacionales) no siempre está ves. Más adelante veremos cómo
impuesto sobre sociedades la clara. podría afrontarse este problema.
evolución de los resultados co-
municados por las sociedades Clasificaciones doctrinales al Por otra parte, ante el fraude
cotizadas a la CNMV (Comisión margen, dentro del concepto ge- más complejo y grave, la especia-
Nacional del Mercado de Valores), nérico de fraude, en la práctica lización es esencial. La Oficina
de los que descuenta los resulta- caben todo tipo de incumpli- Nacional de Investigación del
dos obtenidos fuera de España. mientos: pequeños errores, ocul- Fraude y la recientemente creada
La comparación de la evolución taciones de ingresos y cuotas, Oficina Nacional de Fiscalidad In-
de esta cifra con la evolución de gastos e incentivos inflados, ternacional responden a esta ne-
los resultados contables antes utilización de facturas falsas, cesidad. Además, la persecución
de impuestos declarados en el im- fraudes organizados, montajes del delito tributario hace que el
puesto, debidamente depurados artificiales, estructuras fiduciarias, número de actuaciones de cola-
de los resultados exentos obteni- personas interpuestas, paraísos boración con los jueces y tribuna-
dos en el exterior, puede permitir fiscales, planificación fiscal agre- les alcance cifras muy relevantes:
indirectamente evaluar la evolu- siva, discrepancias con los crite- 1.165 actuaciones de peritaje o
ción del cumplimiento voluntario rios interpretativos aplicados por auxilio judicial en 2012 (AEAT,
en el impuesto sobre socieda- la administración. 2013).
des (32).
Cada modalidad de fraude
Estos estudios permitirían un exige un tratamiento diferente (35). 5. Prioridades
mejor conocimiento de las causas La Agencia Tributaria tiene una
que influyen en la evolución de gran capacidad de proceso de El enorme esfuerzo que ha
los resultados recaudatorios de los datos y la explotación sistemática realizado la Agencia Tributaria en
tributos empresariales, estimar de la información con que cuenta el área de información y asisten-
indirectamente la evolución del le permite realizar un elevado nú- cia al contribuyente podría com-
cumplimiento voluntario y, en su mero de actuaciones de control pletarse con un reforzamiento de
caso, establecer prioridades de masivo: 931.172 según la Me- las actuaciones preventivas acer-
control tributario. moria de la Agencia Tributaria, ca de los empresarios y profesio-
163
nales (36), con estudio de alter- que es, parece necesario contar nen menos de doce años. El ta-
nativas novedosas para favorecer con una estrategia adecuada maño es un factor que influye en
el cumplimiento voluntario como para favorecer el cumplimiento la supervivencia empresarial, solo a
la cesión de sus datos tributarios tributario en los tributos empre- partir de diez trabajadores hay más
por vía telemática a los empresa- sariales. En España, el proceso empresas con más de doce años
rios o profesionales o la puesta a permanente de destrucción y de vida que con menos. En cual-
su disposición de programas in- creación de empresas, aunque su quier caso, tan solo el 13 por 100
formáticos de ayuda (o de módulos motivación sea más de supervi- de empresas activas existía hace
que interactúen con los principa- vencia que de innovación o des- veinte años (en el caso de las em-
les programas en el mercado) trucción creativa (Schumpeter, presas industriales el porcentaje
que permitan tanto el cumpli- 1942), puede ofrecer una bue- se eleva un poco: el 22,7 por 100).
miento de las obligaciones de na oportunidad para afrontar
facturación y registro de las ope- este reto. Estas cifras avalan la posible
raciones como la extracción de articulación de un plan estratégi-
la información necesaria para la En 2012 (INE, 2013) el núme- co preventivo centrado en las
confección de las principales de- ro de empresas activas disminuyó nuevas empresas (38) para infor-
claraciones tributarias, incluyen- en España un 1,7 por 100 y se marles de sus derechos y obliga-
do las informativas, para su pre- situó en 3,15 millones (ocho de ciones tributarias, diseñar activi-
sentación telemática. cada diez empresas activas con- dades de formación específicas
taban con dos o menos asalaria- para ellas, evaluar posibles pro-
Por otra parte, el necesario ca- dos). La destrucción de empresas gramas de ayuda para la llevanza
rácter selectivo de las actuaciones fue enorme, pero al mismo tiem- de sus obligaciones contables, tri-
de control intensivo se compade- po 332.299 nuevas empresas na- butarias, de la Seguridad Social y
ce mal con una estructura em- cieron en 2012 (un 9,4 por 100 laborales, ofrecerles la firma de
presarial como la española, basa- del total de las activas a final de códigos de conducta, monitori-
da en millones de autónomos y año). Cabe observar que la media zar su cumplimiento tributario,
microempresas, que no es con- anual de creación de empresas es chequear periódicamente el
trolable por una administración de 330.662 en los últimos cinco grado de cumplimiento de sus
tributaria que basa sus actuacio- años, por lo que nos movemos obligaciones formales y prever
nes masivas en la información en cifras muy estables. Si nos fija- acciones específicas en caso de
cruzada, no demasiado útil ante mos en las empresas con menos incumplimiento (39). No sería un
este perfil de contribuyentes, y de dos años de existencia, su por- plan exclusivo de la Agencia Tri-
que cuenta con un número de centaje alcanza el 17,7 por 100 butaria, el resto de las adminis-
efectivos limitado para las com- del total y en algunos sectores traciones tributarias, Seguridad
probaciones inspectoras y la in- como la hostelería el porcentaje Social incluida, se deberían impli-
vestigación. llega al 25,3 por 100. car y sería absurdo no contar en
su diseño y puesta en práctica
En este sentido, la necesidad La conclusión es clara: actuan- con los profesionales tributarios,
que tiene nuestro país de contar do todos los años sistemática- asesores y gestores.
con más empresas con perfiles mente sobre las nuevas empresas
empresariales consistentes, por se podría llegar en poco tiempo Puede parecer una tarea im-
razones de crecimiento económi- a un porcentaje muy elevado del posible, pero las cifras, si habla-
co y de empleo, no debería verse censo. El 50,6 por 100 de las em- mos de actividades preventi -
lastrada por un sistema tributario presas tiene menos de ocho años vas, son manejables. Además, el
que penaliza el crecimiento em- de vida y el porcentaje se eleva al 50 por 100 de las nuevas empre-
presarial con tipos impositivos 65,6 por 100 si tomamos como sas corresponde a sectores muy
más altos y pérdida de incentivos referencia las que tienen menos determinados: actividad inmobi-
(Gascón, 2013). Pero no solo de doce años de vida. No es una liaria (construcción de edificios,
cabe esgrimir motivos económi- característica propia de un sector construcción especializada, servi-
cos para ello, también existen im- concreto, pues en absolutamente cios inmobiliarios), comercio al
portantes motivos de control y todos los sectores (industria, por menor (incluidos vehículos),
lucha contra el fraude (37). construcción, comercio, trans- comidas y bebidas, transporte te-
porte y almacenamiento, hoste- rrestre. El 64 por 100 de las nue-
En cualquier caso, como la es- lería, resto de servicios) más del vas empresas son personas físicas
tructura empresarial actual es la 50 por 100 de las empresas tie- y el 97,5 por 100 cuentan con
164
menos de seis trabajadores. Todo nuevos contribuyentes, sin perjui- clave son la estrategia en materia
ello permitiría definir perfiles ho- cio de que las actuaciones se de personal, el grado de autono-
mogéneos y estandarizar las ac- puedan extender a ejercicios an- mía en la gestión de recursos hu-
tuaciones. teriores si fuera necesario. La in- manos, la existencia de políticas
mediatez de las actuaciones debe y prácticas que motiven, apoyen y
Existen modelos, como el ir acompañada de la monitoriza- protejan a los empleados, la for-
BISEL Model (Business, Industry, ción de los contribuyentes regu- mación permanente, y la disponi-
Sociological, Economic and larizados puesto que las actua- bilidad de una estructura y de
Psychological) (40), que analizan ciones de control siempre han de sistemas adecuados para la for-
los elementos que influyen en los perseguir una doble finalidad: mación y para satisfacer las nece-
comportamientos de las peque- corregir los incumplimientos de- sidades de los empleados.
ñas empresas y propugnan apli- tectados e inducir el cumplimien-
car distintas estrategias según las to en el futuro (41). Por edades (42), en España
diferentes actitudes que se pro- solo el 1,2 por 100 de la plantilla
ducen ante el cumplimiento: hay De igual forma, desde la pers- tiene menos de 30 años, frente al
quienes han decidido no cum- pectiva recaudatoria, parece fun- 9 por 100 de la OCDE o al 8 por 100
plir en ningún caso con sus obli- damental que la gestión de la de la Unión Europea. A esta rea-
gaciones fiscales; quienes no deu da pendiente se centre en lidad no es ajeno el reducido nú-
quieren cumplir, pero están muy la deuda de generación más re- mero de incorporaciones que se
condicionados por la actitud que ciente, puesto que, como sucede está produciendo en la plantilla
hacia ellos pueda adoptar la ad- con las actuaciones de control, la de la Agencia Tributaria en los úl-
ministración; quienes, en princi- inmediatez de las actuaciones timos años debido a la tasa má-
pio, quieren cumplir, pero no está directamente relacionada xima de reposición del 10 por 100
siempre lo consiguen; y quienes con las probabilidades para que de las bajas.
desean siempre hacer lo correcto el procedimiento recaudatorio se
(OCDE, 2004). Este tipo de enfo- pueda finalizar con éxito. El 51,8 por 100 de la planti-
ques pueden ayudar a definir una lla tiene entre 30 y 50 años
estrategia flexible en función de Por otra parte, el problema del (el 54 por 100 en la OCDE y el
las reacciones y los comporta- fraude no es exclusivamente na- 53 por 100 en la Unión Europea),
mientos de los contribuyentes cional. En diciembre de 2012 la por tanto en este segmento de
observados. Comisión Europea (2012) aprobó edad las diferencias no son de-
un Plan de Acción con más de masiado significativas. Sin em-
En paralelo con esta estrate- treinta medidas contra el fraude bargo, el segmento entre 50 y 60
gia, sería necesario acercar en con objetivos como reforzar la años representa el 39,3 por 100
mayor medida las actuaciones de cooperación administrativa y de la plantilla en España, mien-
control a los incumplimientos, la buena gobernanza, afrontar tra s qu e en la UE supone el
puesto que las posibilidades de los problemas que genera la exis- 32 po r 100 y e n l a O C D E e l
regularización con éxito se re - tencia de paraísos fiscales y hacer 30 por 100. Por encima de 60
ducen exponencialmente si los frente a la planificación fiscal años en todos los casos el por-
incumplimientos se reiteran y el agresiva. centaje está en torno al 7 por
importe pendiente, más los corres- 100 (el 7,2 por 100 en España).
pondientes intereses y, en su
caso, sanciones, se multiplica. VI. DIMENSIONAMIENTO En los dos últimos años un 58
Cuanto mayor es el importe a re- DE LA ADMINISTRACIÓN por 100 de las administraciones
gularizar más problemas existen TRIBUTARIA tributarias de la OCDE han reduci-
para recaudar la deuda. No se do su plantilla y solo un 33 por 100
quiere decir con esto que no que- 1. El capital humano la han incrementado (43). En el
pan actuaciones en profundidad caso español las cifras son des-
que abarquen todos los ejercicios Ya hemos dicho que las admi- cendentes en los últimos años y
no prescritos o investigaciones nistraciones tributarias tienen dos no parece que vaya a haber cam-
sin restricciones temporales, sino grandes activos: su personal y la bios en el corto plazo: la Agencia
simplemente subrayar que hay información. En consecuencia, Tributaria contaba con 27.531
que dedicar atención prioritaria a la adecuada gestión del capital empleados en 1996, 27.951 en
los incumplimientos más recien- humano es esencial. Según los 2008 (su momento más alto) y
tes, en especial en el caso de los Fiscal Blueprints, los aspectos 26.962 en 2012. Además, el siste-
165
ma de acceso a la función pública externos (como en España en el 94,8 por 100 de los ciudadanos
es riguroso, pero también lento: caso del CIS). Cuestión distinta cree que hay mucho o bastante
oferta de empleo público, convo- son las fórmulas de colaboración, fraude fiscal y el 66,9 por 100
catoria de las oposiciones, reali- que no de externalización, que se que se hacen pocos o muy pocos
zación del proceso de selección. establecen en muchos países, esfuerzos para luchar contra el
también en España, para que las fraude fiscal.
A nuestro parecer, el debate es entidades financieras participen
estratégico y tiene que ver con el en el proceso de recepción de las Haciendo números sencillos,
modelo de Agencia Tributaria que autoliquidaciones y de recauda- las cifras hablan por sí solas
se desee en el futuro, análisis ción de los ingresos que de ellas (AEAT, 2013). En 2012 el resulta-
que, por otra parte, no puede se derivan. do directo de las actuaciones de
efectuarse aisladamente del de- control tributario fue de 11.517
bate sobre el sistema tributario. En cualquier caso, la reduc- millones de euros y el coste pre-
Centrar la discusión en el dimen- ción sustancial de costes está supuestario total que supuso la
sionamiento de la plantilla (44) muy condicionada por el peso de Agencia en dicho ejercicio fue de
y avalar su crecimiento con sim- los gastos de personal, sin perjui- 1.291,4 millones, por lo que la
ples reglas de tres (por ejemplo, cio de que su peso relativo se «tasa de retorno» que obtiene
con un 5 por 100 más de planti- haya reducido en la OCDE (47): el Estado de su inversión en la
lla, los resultados se incrementa- desde el 72,6 por 100 que supo- administración tributaria es del
rán de inmediato también un nían en 2005 al 66,9 por 100 892 por 100. Otro cálculo en la
5 por 100), no es el camino a se- que representan en 2011. En misma línea indica que la Agen-
guir, sino que se deben estable- España la evolución ha sido la in- cia tenía 26.962 empleados en
cer en primer lugar las priorida- versa: del 66,6 por 100 en 2005 2012, lo que quiere decir que la
des estratégicas en el nuevo al 72,2 por 100 en 2011. En rentabilidad media por empleado
contexto normativo y económico 2011 España se sitúa en la posi- fue de 427.157 euros.
y, a partir de ahí, ver cuál es el ción diecisiete de los 33 países de
modelo organizativo más idóneo la OCDE respecto de los que se Este enfoque, aunque revela-
y las necesidades de personal que dispone de datos. En ello no es dor, es insuficiente. Como hemos
dicho modelo exige, tanto por ajeno el impacto de las restriccio- dicho antes, estamos ante un
lo que se refiere al número de nes presupuestarias en otras par- problema que no se resuelve con
empleados como al perfil de la tidas, como los gastos corrientes reglas de tres, es imprescindible
plantilla (45). Más adelante vol- y las inversiones. fijar previamente la estrategia y
veremos sobre esta idea. solo después hablar del dimen-
sionamiento de la administración
3. Primero la estrategia, tributaria y del tipo de personal
2. La reducción de costes luego el modelo que se necesita.
organizativo y
Las administraciones tributa- el dimensionamiento La explicación del tamaño re-
rias, como cualquier organización, ducido en términos relativos de la
se plantean reducir costes (46) En términos comparativos, la Agencia Tributaria española se en-
y algunas de ellas aplican méto- Agencia Tributaria española tiene cuentra en la apuesta que se hizo
dos tipo Lean Government para un tamaño muy reducido ya que en los años ochenta por una
generar el máximo valor con los la ratio de ciudadanos por emplea- administración muy informati -
mínimos costes (OCDE, 2012). do es de 1.958, lo que nos sitúa zada, idónea para gestionar un
en el séptimo lugar de la OCDE sistema tributario en el que las
La externalización es una fórmu- y en un muy significativo primer autoliquidaciones son la regla ge-
la que puede ayudar a reducir puesto entre los países de la neral en los principales impuestos
costes, pero en la administración Unión Europea (48). Por ello, no y las retenciones y los pagos a
tributaria tiene un recorrido limi- es extraño que la dotación de cuenta tienen una enorme im-
tado dado el carácter incontesta- mayores recursos a la Agencia portancia recaudatoria. Además,
blemente público de la mayor Tributaria sea una petición recu- desde entonces ha sido esencial
parte de las funciones desarro- rrente: según el sondeo anual del la colaboración de las entidades
lladas. No obstante, hay casos CIS sobre opinión pública y polí- financieras en la recaudación, las
claros, como por ejemplo la rea- tica fiscal publicado en noviem- obligaciones generalizadas de in-
lización de encuestas por entes bre de 2013 (CIS, 2013), el formación y la explotación siste-
166
mática de esta para la gestión y actuación tradicionales, y las nue- crementase la plantilla para lle-
el control tributario. vas líneas de actuación que pue- varlas a cabo. Son las siguientes:
den permitir el salto cualitativo.
La profesionalización cada Por core business se entiende la — Diseño y soporte de la in-
vez mayor de la organización de información y asistencia al contri- fraestructura para que la Agencia
la mano de la consolidación del buyente, la administración elec- Tributaria esté en condiciones de
modelo Agencia y la apuesta por trónica, los controles masivos, las impulsar la integración en red
las nuevas tecnologías han per- inspecciones basadas en los crite- de las administraciones tributa-
mitido grandes avances en la rios de riesgo tradicionales, la ges- rias estatales y no estatales.
eficacia y eficiencia que han com- tión recaudatoria y la gestión adua-
pensado el estancamiento, pri- nera. Estas líneas de actuación, — Puesta en práctica de un
mero, y la ligera reducción de la debidamente actualizadas (49), amplio plan de mejora del cum-
plantilla, después. deberían mantenerse en todo plimiento tributario por las nue-
caso, lo que a su vez exige que la vas empresas de acuerdo con lo
Nos encontramos en un mo- plantilla dedicada a estas tareas expuesto en el capítulo anterior.
mento de encrucijada. Los siste- no decrezca.
mas tributarios están cambiando, — Incremento significativo
la manera de relacionarse los ciu- Calificar estas actuaciones de del número de actuaciones de
dadanos con la Administración tradicionales no supone, en ab- control respecto a los segmentos
también, y los riesgos fiscales han soluto, minusvalorarlas. El riesgo de contribuyentes en los que la
evolucionado. Y hay problemas fiscal derivado de que las devolu- percepción de riesgo es muy baja
enquistados como la brecha de ciones tributarias supongan en debido al escaso número de
incumplimiento, en parte relacio- España un 22,9 por 100 de los actuaciones selectivas que tradi-
nada con la economía sumergida ingresos brutos (un 36,5 por 100 cionalmente les afectan y al insu-
y la atomización del censo de las del IVA); el crecimiento expo- ficiente impacto en ellos de los
empresarios y profesionales. nencial de la deuda pendiente controles extensivos debido a las
que se sitúa, según la OCDE limitaciones de estos, todo ello
A nuestro juicio, en un contex- (2013a), en el 11,7 por 100 de con mayor inmediatez de las ac-
to de restricciones presupuesta- los ingresos totales en nuestro tuaciones de control y monito-
rias, plantear simplemente el cre- país, cuando en 2005 era del rización de los contribuyentes
cimiento de la plantilla de la 4,6 por 100 (tan solo Eslovaquia comprobados.
administración tributaria, sin y Polonia han sufrido un incre-
renovar la estrategia y con un en- mento tan considerable); o la to- — Aumento sustancial de las
foque continuista basado en in- davía enorme afluencia de públi- actuaciones cualificadas de lucha
tentar superar los resultados co a las oficinas de la Agencia contra el fraude en las áreas de
del año anterior, constituye un Tributaria cuando países como inspección y recaudación: investi-
error. Lo que tenemos que plan- Dinamarca se están planteando gación, planificación fiscal agresi-
tearnos es si estamos en condicio- non touch strategies con objeti- va, fraude internacional, medidas
nes de dar un salto cualitativo en vos tales como que el 90 por 100 cautelares, derivaciones de res-
la lucha contra el fraude y en la de los pensionistas y asalariados ponsabilidad, delito fiscal, con-
adaptación de la administración solo se relacionen con la adminis- trabando, colaboración con jue-
tributaria a los nuevos retos. No tración tributaria por Internet, ces y tribunales.
se trata de propugnar plantea- constituyen claros ejemplos tanto
mientos rupturistas, inviables en de cargas de trabajo de gran — Actuaciones preventivas
momentos de incer tidumbre importancia como de la existen- (rulings) de las que hablaremos
como el actual, sino de poner en cia de márgenes de mejora en las en el capítulo siguiente.
marcha una estrategia de cambio líneas de actuación clásicas de la
a medio y largo plazo que poten- Agencia Tributaria. En este contexto de cambio,
cie los aspectos positivos de la or- habría que ver también si en el
ganización y que ayude a afrontar Aclarado este punto, retoma- medio plazo el modelo organiza-
sus puntos débiles. mos la idea anterior: hay líneas tivo actual continúa siendo váli-
de actuación complementarias do, pero se trataría de una refle-
Habría que distinguir entre el que pueden permitir dar un salto xión conectada con el debate
core business de la Agencia Tri- cualitativo en la gestión de los tri- estratégico, no una pieza separa-
butaria, es decir, sus líneas de butos y que avalarían que se in- da de este.
167
VII. MARCO NORMATIVO, (2013b) analiza este problema y tamos es un cauce para analizar
SEGURIDAD JURÍDICA no hay que ser demasiado imagi- conjuntamente las dudas inevita-
Y LUCHA CONTRA nativo para adivinar que este pro- bles que surgen en el diseño de al-
EL FRAUDE ceso terminará provocando la gunas operaciones, y que no son
adopción por los Estados de nue- estrictamente jurídicas, como la
1. Simplificación vas medidas defensivas y cláu - existencia de motivo económico
y seguridad jurídica sulas antiabuso que protejan las válido, la correlación entre ingre-
bases imponibles nacionales. Lo sos y gastos, la proporcionalidad
Necesitamos un sistema tribu- más probable es que todo ello entre determinadas partidas u
tario más sencillo, estable y claro. genere más inseguridad jurídica obligaciones, para poder llegar a
Unos impuestos más simples, que afectará no solo a las empre- acuerdos formales que eviten con-
neutrales, eficientes y transparen- sas que puedan estar tomando flictos futuros y litigios intermina-
tes ayudarían a reforzar la segu- ventaja excesiva de la situación bles que, como derivada, termina-
ridad jurídica (50), a reducir la actual sino a cualquier empresa rán sembrando la duda sobre
litigiosidad y a disminuir los cos- que se internacionalice. Sin puer- nuestro país como seguro para los
tes administrativos y de cumpli- tos seguros en la normativa o inversores. A nuestro juicio, el pro-
miento (51). rulings parece difícil que nuestro cedimiento de consultas vinculan-
país pueda salir favorecido de tes es insuficiente para este fin,
Por otra parte, junto con estas este proceso. En el primer asalto porque el análisis necesario no es
medidas generales, es esencial del combate para conseguir que tan solo normativo sino que impli-
potenciar el papel de los instru- la internacionalización incremen- ca estudiar la operación desde el
mentos con los que ya cuenta tase las bases imponibles del punto de vista económico, y tam-
nuestro sistema tributario para impuesto sobre sociedades no bién monitorizarla en el futuro.
reforzar la seguridad jurídica; así, hemos salido ganadores. No po-
el procedimiento de consultas demos perder el segundo asalto Los rulings son una prueba de
vinculantes podría completarse y todo indica que una estrategia la madurez de una organización.
con resoluciones interpretativas meramente defensiva no será su- Una administración tributaria in-
de la Dirección General de Tribu- ficiente para evitarlo. segura de sí misma siempre pre-
tos, en especial cada vez que se ferirá no pronunciarse hasta que
modificase la normativa. Aun siendo partidarios de las no le quede otro remedio, es
medidas defensivas, pues sería decir, en fase de comprobación,
También debería establecerse absurdo renunciar a ellas, la es- rehuyendo cualquier pronuncia-
un sistema de rulings que vaya trategia de cerrar vías a los de- miento previo que le pueda com-
más allá de los acuerdos previos fraudadores, si no se diseña con prometer en el futuro.
previstos en la normativa actual extraordinario cuidado, puede
en materia de valoraciones o de convertirse en una trampa que se Este ámbito es otro de los que
tributación de intangibles. Este vuelva contra el propio Estado, claramente habría que potenciar
punto me parece decisivo de cara disuadiendo la realización de en la Agencia Tributaria dentro
al futuro inmediato. En estos mo- operaciones y la materialización de la estrategia que exponíamos
mentos el debate internacional de inversiones por temor a la in- antes como paso previo a un más
está centrado en los problemas terpretación futura que pueda adecuado dimensionamiento de
que se derivan de la globalización hacer la administración tributaria su tamaño y estructura organiza-
y de las planificaciones fiscales de dichas medidas defensivas. tiva para los retos del siglo XXI.
agresivas que aprovechan este fe-
nómeno para situar las bases im- También conviene aclarar que
ponibles, no donde las empresas con los rulings no se trataría de 2. Normativa y lucha contra
producen o venden sus bienes o negociar condiciones de tributa- el fraude
servicios, sino en las jurisdiccio- ción especiales con las empresas,
nes que resulten más convenien- sino de analizar en qué medida Las administraciones tributa-
tes a sus intereses para no pagar sus operaciones y proyectos, sus- rias deben disponer de marcos
impuestos o hacerlo de manera tentados en información econó- normativos reforzados que favo-
testimonial. mica y contable verificable por la rezcan la lucha contra el fraude,
administración, encajan en la in- lógicamente sin merma de los de-
El proyecto Base Erosion and terpretación de la norma que hace rechos y las garantías de los con-
Profit Shifting (BEPS) de la OCDE la administración. Lo que necesi- tribuyentes. En España ha fun-
168
cionado de alguna manera la Hablábamos antes de un plan VIII. CONCLUSIONES

teoría del péndulo: cambios nor- estratégico de mejora del cumpli-
mativos para endurecer la regu- miento orientado a las nuevas 1. La aplicación del sistema
lación con incremento de las empresas y de la necesidad de de- tributario necesita una adminis-
potestades administrativas y dicar atención preferente al segui- tración tributaria eficaz y eficien-
aumento de las sanciones, seguimiento de su comportamiento tri- te. La preocupación por la efi-
dos de «contrarreformas» con butario. Un sistema de recargos ciencia es cada vez mayor, la
enfoque garantista, y vuelta a proporcionado sería pieza esen- crisis económica no es ajena a
empezar. cial de esta estrategia para facilitar ello. El reto es complejo: reducir
la inmediata corrección de los in- las brechas de incumplimiento
No pretendemos hacer un cumplimientos con finalidad más fiscal sin incrementar los costes
análisis general del marco nor- preventiva que punitiva. administrativos derivados de la
mativo, ni poner en duda que el recaudación de los tributos y los
régimen sancionador debe apli- No se trata de perdonar deu- costes de cumplimiento soporta-
carse con el máximo rigor frente das. La OCDE (2013a) distingue dos por los contribuyentes.
a los defraudadores, algo per - con claridad entre amnistías fis-
fectamente compatible con la cales y regularizaciones volun - 2. La valoración exterior de la
puesta en marcha de la nueva es- tarias: las primeras suponen la Agencia Tributaria española en
trategia para fomentar el cumpli- renuncia por parte de la adminis- términos de servicios a los contri-
miento tributario. Ahora simple- tración tributaria al cobro de buyentes y de aplicación general
mente completaremos el análisis todo o parte de la deuda; las se- del sistema tributario es cla -
comentando un punto importan- gundas exigen el pago total de la ramente positiva. Su eficiencia
te que suele ser ignorado en el cuota tributaria omitida, pero (coste sobre la recaudación tribu-
debate. otorgan facilidades en relación taria) es muy alta. No obstante,
con los intereses y sanciones (52). el problema de la economía su-
España cuenta con un proce- El sistema que avala la OCDE es mergida y el fraude fiscal consti-
dimiento de regularización volun- este último y España, a pesar de tuyen un reto.
taria permanente, que es el de los que cuenta con él desde hace dé-
recargos por presentación extem- cadas, no está aprovechando 3. El modelo Agencia está
poránea sin requerimiento previo, todo su potencial. muy consolidado y la evolución
que podría mejorarse. Hoy en día de las administraciones tributa-
tiene poco sentido que retrasos rias españolas ha de ser hacia su
en el cumplimiento de la obliga- 3. Papel de integración en red: estrategias e
ción de la presentación de la de- los intermediarios fiscales información compartidas.
claración de un día motiven y de los foros
la aplicación de un recargo del institucionales de relación 4. La planificación estratégica
5 por 100, aun reducible por es fundamental para facilitar la
pronto pago, y que un contribu- Para terminar nos referiremos, adaptación permanente de la ad-
yente que advierta un error u omi- aunque sea de manera muy ministración tributaria a la nue-
sión en su declaración un año breve, a los intermediarios fisca- va realidad en un mundo cam-
después de su presentación les y los foros institucionales de biante.
tenga que asumir un recargo del relación de la administración
20 por 100, aun reducible, e inte- tributaria. El Foro de Grandes 5. Para conocer mejor los
reses de demora. Es evidente que Empresas podría tener una im- motivos que explican la evolución
estos incumplimientos no pueden portante participación en el dise- de la recaudación e indirecta-
tratarse como un mero problema ño del nuevo sistema de rulings, mente detectar variaciones en el
financiero a saldar con la aplica- de igual forma que el Foro de cumplimiento voluntario y prever
ción de simples intereses morato- Asociaciones y Colegios Profesio- estrategias de control cuando sea
rios de mercado, pero tampoco nales Tributarios lo tendría en el necesario, más que estimaciones
tiene sentido aplicar porcentajes diseño de la estrategia para me- del tamaño de la economía su-
de recargo que se establecieron jorar el cumplimiento de las nue- mergida y del fraude fiscal, po-
cuando la inflación era un serio vas empresas. Serían pasos en la drían realizarse estudios que
problema y que, en estos mo- dirección correcta para establecer comparen la evolución de la re-
mentos, más que favorecer la re- un modelo cooperativo y no uni- caudación de los tributos empre-
gularización, la disuaden. lateral de relación. sariales con la evolución de mag-
169
nitudes económicas no extraídas Collecting Taxes Database; GDI/DIE (German (13) COMISIÓN EUROPEA, 2003: 71.
Development Institute. Deutsche Institute für
de las declaraciones tributarias. Entwicklungspolitik) Tax Performance (14) OCDE, 2013a: 36-37.
Assessment; PEFA (Public Expenditure and
6. Debería existir una estrate- Financial Accountability, partnership which (15) Según DÍAZ (2003), los organigramas
comprises the World Bank, the European de las administraciones más avanzadas re-
gia general para favorecer el Commission, the UK Department of flejan una estructura orientada hacia los dis-
cumplimiento de las empre - International Development, the Swiss State tintos tipos de contribuyentes. Este tipo de
sas que inician su actividad (el Secretariat for Economic Affairs, the French estructuras tiene su racionalidad en el conven-
Ministry of Foreign Affairs, the Norwegian Ministry cimiento de que semejante diseño facilita la
17,7 por 100 de las empresas tie- of Foreign Affairs and the International Monetary prestación de servicios, el cumplimiento vo-
nen menos de dos años de vida). Fund) Tax Administration Indicators; World luntario, y de ahí, la recaudación de impues-
El enfoque sería eminentemente Bank Handbook for Tax Administration; tos. Por su parte, el BID (2013b), citando a
World Bank Diagnostic Framework for Reve- VÁZQUEZ-CARO et al. (2011), afirma que el éxito
preventivo. nue Administration e IMF Diagnostic Missions. de las unidades de grandes contribuyentes
demuestra el impacto positivo de centrarse en
7. El estudio de un posible (3) Página 80 del documento citado en las características del contribuyente y el po-
el párrafo a que se refiere esta nota. tencial de modelos basados en la cooperación
nuevo modelo organizativo y del en lugar de hacerlo en el enfrentamiento de
adecuado dimensionamiento de (4) Páginas 75-78 del documento citado intereses.
en el párrafo a que se refiere esta nota.
la plantilla debería enmarcarse (16) BID (2013a).
en la nueva planificación estraté- (5) Los datos recogidos en este párrafo y
gica de la organización y sus el siguiente se han extraído de las páginas 180 (17) DÍAZ (2003) define a las administra-
y 181 del documento citado en dicho primer ciones tributarias como duales puesto que
prioridades: la integración en red párrafo. cuentan con un área dedicada a la gestión de
con otras administraciones tribu- un gran número de contribuyentes cumplido-
tarias, la estrategia a seguir frente (6) La información reflejada en este pá- res con procedimientos normalizados, servi-
rrafo y los dos siguientes se ha extraído de cios de información muy amplios, control de
a las nuevas empresas, el incre- OCDE, 2013a: 24-31. las obligaciones con fuerte apoyo informático
mento del número de actuacio- y de baja intensidad, y procedimientos recau-
nes en los segmentos de contri- (7) Según BIRD (2010b), la gestión de los datorios accesibles en vía voluntaria (colabo-
tributos por las administraciones tributarias ración de entidades financieras) y ágiles y des-
buyentes con baja percepción de subnacionales no es una consecuencia que se formalizados para las deudas de pequeño
riesgo, la lucha contra las formas derive directamente del hecho de que se les importe que haya que gestionar en fase coac-
más complejas y reprobables de asignen determinados tributos para su finan- tiva. Se trata, en definitiva, de una organiza-
ciación. ción muy eficiente, con costes de gestión muy
fraude y el reforzamiento de las bajos y donde las nuevas tecnologías pueden
actuaciones preventivas. (8) Mediante contratos programa se pue- jugar un papel esencial y que sirve para aplicar
den articular los compromisos que asumen las el sistema fiscal a la gran mayoría de los ciu-
administraciones tributarias que adoptan el dadanos. Al mismo tiempo, existe otra parte
8. Necesitamos un sistema modelo Agencia frente al poder ejecutivo del de la administración tributaria dedicada a la
tributario más sencillo, estable y que dependen (DÍAZ, 2003). Con inspiración gestión del sistema fiscal a los contribuyentes
claro. Unos impuestos más sim- en este modelo, aunque sin adoptar el mo- resistentes al cumplimiento voluntario y a los
delo contractual evidentemente, se podrían que tienen mayor trascendencia recaudatoria
ples, neutrales, eficientes y trans- explorar fórmulas para presentar los compro- o como suministradores de información ne-
parentes ayudarían a reforzar misos de la administración tributaria al legis- cesaria para la administración fiscal. En esta
la seguridad jurídica, a reducir la lativo y que este pueda hacer seguimiento y área, aun contando con el apoyo imprescin-
control de sus resultados. dible de los sistemas de información, cobran
litigiosidad y a disminuir los cos- gran relevancia los procedimientos individua-
tes administrativos y de cumpli- (9) OCDE, 2013a: 43-44. lizados y muy intensivos en personal de alta
cualificación.
miento. (10) La información internacional refleja-
da en los cuatro primeros párrafos procede de (18) OCDE, 2013a: 80 y ss.
9. La mejora del régimen de OCDE, 2013a: 32-35.
(19) DÍAZ et al. (2001) ilustran el estado
recargos, el reforzamiento de las (11) Como cualquier organización públi- de situación así: precisamente en los servicios
relaciones con los intermedia- ca que aplique un gran número de proce- territoriales de las organizaciones tributarias
rios fiscales, el complemento de dimientos y con un componente técnico y se producen frecuentes conflictos entre la
jurídico muy complejo y cambiante, las admi- línea orgánica y la funcional. Los teóricos de
las consultas vinculantes con re- nistraciones tributarias se sustentan funda- la dirección administrativa estudian los pro-
soluciones interpretativas y el es- mentalmente en la capacidad del personal blemas de coordinación de los conglomera-
tablecimiento de rulings contri- con que cuentan (OCDE, 2013a). dos multidivisionales. En las organizaciones
que surgieron por evolución de la división fun-
buirían a la nueva estrategia. (12) Para BIRD (2010a), mejorar su gober- cional a las divisiones de productos, para con-
nanza es una de las funciones de las adminis- seguir ligar la autonomía de las divisiones a la
traciones tributarias, junto a las funciones de complejidad derivada de la necesaria coordi-
NOTAS información y asistencia a los contribuyentes nación se superpusieron estructuras funciona-
y control tributario. En definitiva, no solo el les a las divisionales, surgiendo organizaciones
(1) Frase de RICHARD BIRD y MILKA CASANEGRA. sistema tributario tiene que ser justo, sino de estructura matricial. Es quizá esta estruc-
también la administración que lo gestiona. Y tura matricial la que mejor encaja en la des-
( 2) Adem á s d e l a s c i t a d a s OE CD conseguir la mayor eficacia y eficiencia es una cripción de las administraciones tributarias ac-
Comparative Information Series y EU Fiscal forma de lograr la máxima equidad en la apli- tuales, por unión de esquemas funcionales
Blueprints, cabe citar las siguientes: USAID cación de los tributos. con despliegue territorial de oficinas.
170
(20) Para Australia, véase OCDE, 2013a: 81. (31) Véase, por ejemplo, COMISIÓN EUROPEA inspection visits. These inspections are
Con carácter general, OCDE, 2010: 58-69. (2012c), aunque las variaciones entre ejerci- manpower-intensive and are useful mainly for
cios que presenta para España son, a mi jui- new taxpayers. They consist of visits to a
(21) Para el BID (2013a: 70-71), la activi- cio, difíciles de entender. potential business or professional taxpayer’s
dad planificadora establece las estrategias de premises to verify the taxpayer’s awareness
la organización, los objetivos a alcanzar y las (32) Hago este análisis en el artículo Aná- and understanding of tax obligations and also
actuaciones necesarias para su consecución. lisis estadístico del Impuesto sobre Sociedades to verify that the taxpayer’s books, financial
Los nuevos modelos de gestión trasladan al que se publicará en 2014 en Crónica Tributaria. d o cu m e n ts , a n d bu sin ess f o rm s (f o r
sector público la cultura de orientación a re- example, invoices and receipts) satisfy legal
sultados, implantada previamente en el sector (33) OCDE, 2013a: 138. Por otra parte, requirements. Such visits should typically
privado, y debe incorporar no solo aspectos según el BANCO MUNDIAL (2009), se debe utili- be made by prior appointment. While
cuantitativos sino también de calidad. El ciclo zar una estrategia de control basada en el noncompliance should be noted by the tax
de gerencia estratégica suele iniciarse con la riesgo para incrementar la eficiencia de los authority officer for possible future use, these visits
definición de la misión y los valores de la or- controles y deben existir diferentes tipos de are conducted primarily as a service to taxpayers
ganización y su visión, es decir cómo espera controles para asegurar el cumplimiento. and not a means to detect noncompliance—
ser esa organización en el medio o largo unless flagrant abuses are found».
plazo. Las aspiraciones contenidas en la defi- (34) Se produce evasión o fraude fiscal
nición de la visión de las administraciones tri- cuando las personas o las empresas no decla- (40) V. BRAYTHWAYTE sugiere que los fac-
butarias pasa por valores como la excelencia, ran o declaran incorrectamente los hechos tores identificados en el Modelo de Influencias
el reconocimiento social de la administración imponibles que son característicos de cada tri- del Contribuyente se combinan y llevan a
tributaria y la profesionalidad y el servicio a buto, bien sea escondiendo los ingresos o el adoptar al contribuyente individual un con-
los ciudadanos. Además, las organizaciones patrimonio, incorporando gastos ficticios o no junto de valores, creencias y actitudes que
tributarias modernas disponen de un plan es- deducibles, alterando magnitudes, o bien pueden ser descritas como su «postura moti-
tratégico, un plan anual e indicadores de ges- aplicando criterios interpretativos que son vacional» (OCDE, 2004: 126-132).
tión. Por otra parte, según CRANDALL (2010), contrarios a la ley. La evasión fiscal supone un
los resultados deben medirse en tres niveles impago voluntario de tributos y es una activi- (41) Según BIBER (2010), una actuación
diferentes: el estratégico, el operacional y el dad ilícita, sancionable en vía administrativa de control eficaz produce los siguientes efec-
individual. o penal (CAREC, 2013). tos: corrector del incumplimiento, disuasorio
de futuros incumplimientos para el contribu-
(22) OCDE, 2013a: 109. (35) Según el BANCO MUNDIAL (2009: 115- yente comprobado e inductivo (o preventivo)
117), los controles pueden clasificarse en: para el conjunto de los declarantes.
(23) OCDE, 2013a: 141-142. prima facie controles en oficina (prima facie
desk verification), visitas preventivas y de obli- (42) OCDE, 2013a: 162-163.
(24) OCDE, 2013a: 142. gaciones formales (education and inspection
visits), controles parciales (issue oriented (43) OCDE, 2013a: 148.
(25) OCDE, 2013a: 121. audits), controles en oficina generales
(comprehensive desk audits), inspeccio - (44) Como indican ESTELLER et al. (2012)
(26) OCDE, 2013a: 139, 143-144. nes (comprehensive field audits) e investiga- citando a SLEMROD y YITZHAKI, sabemos que el
ciones del fraude (tax-fraud investigations). tamaño óptimo de la administración tributaria
(27) COMISIÓN EUROPEA, 2013: 75-78. Para BIBER (2010), los controles pueden ser no es aquel que iguala el ingreso marginal al
censales, visitas preventivas, de obligaciones coste marginal, pero aun así queda la duda
(28) El concepto de evasión fiscal es más formales, en oficina, parciales, sectoriales, to- de si la dimensión de la administración tribu-
amplio que el de economía sumergida. La tales y de investigación del fraude. taria española es la adecuada.
economía sumergida es siempre evasión fis-
cal, pero este último concepto comprende (36) En contra de la creencia popular, la (45) En definitiva, la evolución del propio
una tipología más amplia de situaciones y no principal responsabilidad de la administración sistema tributario, en la medida en que proli-
está necesariamente vinculado a la produc- tributaria no es la función correctora (o repre- feren nuevos impuestos de tipo medioam-
ción o distribución de bienes y servicios, a la siva); educar, informar y asistir a los ciudada- biental o tasas de configuración muy diferente
creación de valor añadido que, en cambio, es nos cumplidores con sus obligaciones es igual a los impuestos clásicos, y los cambios que
propia de la economía sumergida. Por ejem- de importante (BANCO MUNDIAL, 2009: 77). ello exigirá en la administración tributaria,
plo, la manipulación de precios de transferen- unido al cambio tecnológico y a la gobernan-
cia, el cómputo de gastos deducibles ficticios, (37) El pequeño tamaño de la empresa za en red, puede aconsejar que se cuente con
etcétera (CAREC, 2013). Igualmente inciden española es considerado como una de las determinados perfiles de empleados muy
en esta distinción RUESGA et al. (2013). Por causas de la existencia de la economía sumer- diferentes de los actuales, cuya forma de cap-
otra parte, destacar que, según la Comisión gida. Una nueva estructura empresarial con tación no tendría que ser siempre necesaria-
Europea, existen estimaciones según las cua- empresas de mayor tamaño reduciría sin duda mente la tradicional. Incluso los procedimien-
les solo una tercera parte de la economía su- los niveles de economía no declarada, además tos de gestión y de control —y su regulación
mergida sería «transferible» a la economía rede favorecer la competitividad del tejido em- jurídica— pueden ser distintos de los actuales.
gular, ya que el resto no tendría demanda a presarial, por lo que deben establecerse polí-
los nuevos precios de los bienes y servicios re- ticas con este objetivo (JIMÉNEZ et al., 2013). (46) Es destacable que la mayoría de las
gularmente producidos (COMISIÓN E UROPEA, administraciones tributarias encuestadas al
2012b; CAREC, 2013). (38) El BANCO MUNDIAL (2009: 129-131) efecto por la OCDE (2012) consideren que hay
considera que existen tres tipos de contribu- más margen para la reducción de costes en la
(29) Los estudios son numerosos (A.T. yentes desde el punto de vista del riesgo fiscal: prestación de servicios y en los aspectos orga-
KEARNEY, 2013; JIMÉNEZ et al., 2013; ARRAZOLA las nuevas empresas, los retenedores y las em- nizativos que en las actividades de control y
et al., 2011; BRINDUSA et al., 2010) y las esti- presas con pérdidas o difíciles de gravar. recaudación.
maciones oscilan entre el 18,6 y el 25 por 100.
RUESGA et al. (2013) elevan la estimación al 28 (39) En definitiva, se trataría de utilizar (47) OCDE, 2013a: 174.
por 100. uno de los tipos de controles que identifica el
Banco Mundial en su clasificación: las visitas (48) OCDE, 2013a: 185.
(30) Esta idea enlaza con la propuesta de preventivas y de obligaciones formales (BANCO
la OCDE (2004, párrs. 75-79), de establecer MUNDIAL, 2009: 116). Al respecto, esta orga- (49) El e-government es clave. Superadas
indicadores relevantes para identificar riesgos nización internacional define estas actuacio- las tres fases iniciales para la consolidación de
como, por ejemplo, indicadores macro. nes de la forma siguiente: «Education and la administración electrónica (OCDE, 2010):
171
presencia de la administración tributaria en la Administration Simplification (Ensuring — (2013), Tax reforms in EU Member States.
red, interacción con el contribuyente para que Compliance and Accountability)». Tax policy challenges for economic
pueda descargar programas, y generalización growth and fiscal sustainability. 2013
de las transacciones, hay que pasar a la cuarta — (2011), Surveying Businesses on Tax Report. European Economy 5/2013.
fase, la de transformación, basada en la inte- Compliance Costs. Investment Climate Directorate-General for Economic and
gración de la información y de los procesos, Advisory Services. Financial Affairs Directorate General for
la transparencia y la confianza. Taxation and Customs Union.
B IBER , E. (2010), Revenue Administration:
(50) Las directrices a utilizar para evaluar Taxpayer Audit Development of Effective CRANDALL, W. (2010), Revenue Administration:
un sistema tributario son la neutralidad, la Plans. Technical Notes and Manuals, IMF. Pe rf o rm a n ce Me a s urem en t in Tax
simplicidad y la estabilidad. La falta de neu- Administration. Technical Notes and
tralidad y de simplicidad invita a la elusión fis- BID (2013a), Estado de la administración tri- Manuals. IMF.
cal. La complejidad crea oportunidades para butaria en América Latina: 2006-2010.
la evasión, lo que provoca de nuevo la reac- Coordinadores: FERNANDO DÍAZ y MIGUEL DÍAZ, F. (2003), Aspectos más destacados de
ción normativa que, a su vez, genera más P ECHO (CIAT); colaboradores: A LBERTO las administraciones tributarias avanza-
complejidad, la cual origina la aparición de BARREIX, LUIS CREMADES, ÓSCAR VÁZQUEZ y das. Documentos. Documento 14/03. Ins-
nuevos esquemas para eludir. Es el juego del FERNANDO VELAYOS. Banco Interamericano tituto de Estudios Fiscales.
gato y el ratón y todo ello genera más litigios de Desarrollo.
y más costes de aplicación. Hay que conseguir DÍAZ, F., y JUNQUERA, R. (2001), Procesos de
más simplicidad, menos elusión y menos — (2013b), Recaudar no basta. Los impues- coordinación e integración de las adminis-
coste económico total de la imposición. Es la tos como instrumento de desarrollo. Edi- traciones tributarias y aduaneras. Situa-
tesis del Informe Mirrlees (2011). tores: ANA CORBACHO, VICENTE FRETES CIVILS y ción en los países iberoamericanos y
EDUARDO LORA. Banco Interamericano de propuestas de futuro. Documento 5/01.
(51) Algunas administraciones tributarias Desarrollo. Instituto de Estudios Fiscales.
tienden a creer que más información y más de-
claraciones mejoran el cumplimiento, pero no BIRD, R. (2010a), Smart Tax Administration. ESTELLER, A., y DURÁN, J.M. (2012), Adminis-
es siempre el caso, algunas exigencias solo in- Economic Premise. Octubre 2010, n.o 36. tración Tributaria. Foro Fiscal, Institut
crementan el coste de cumplimiento. El objeti- World Bank. d´Economia de Barcelona.
vo es analizar la suma de la información que
deben proporcionar los contribuyentes sobre sí — (2010b), Taxation and Decentralization. FMI (2010), Assessing Tax Performance
mismos o sobre otros en términos de los ingre- PREM Notes. Economic Policy. Octubre and Tax Administration Effectiveness.
sos adicionales que dicha información puede 2010, n.o 157. World Bank. Fiscal Affairs Department. International
ayudar a recaudar (BANCO MUNDIAL, 2009: 112). Monetary Fund.
BRINDUSA, A., y VÁZQUEZ, P. (2010), Economía
Por otra parte, este tipo de costes, según el
sumergida. Comparativa Internacional y
análisis del BANCO MUNDIAL (2011) citando a HMRC (2012), Measuring Tax Gap 2012.
Métodos de estimación. Implicaciones de
STANFORD (1995), son regresivos. Y están inver- United Kingdom Her Majesty´s Revenue
la economía sumergida en España. Círcu-
samente relacionados con el PIB y la inversión and Customs.
lo de Empresarios. Libro Marrón. Sep-
exterior directa (PAYING TAXES, 2013).
tiembre 2010.
INE (2013), Directorio Central de Empresas
( 52) « U n l i k e a m n e s t y - t y p e o f CAREC (2013), La evasión fiscal y la economía (DIRCE), datos a 1 de enero de 2013.
arrangements which typically entail authorities sumergida: análisis y recomendaciones INEbase (www.ine.es). Instituto Nacional
forgoing some portion of the tax liability para su reducción y afloramiento, Consell de Estadística.
concerned, voluntary disclosures generally Assessor per a la Reactivació Econòmica i
require full payment of tax liabilities, with el Creixement, Generalitat de Catalunya. JIMÉNEZ, A., y MARTÍNEZ-PARDO, R. (2013), La
concessions given in relation to penalties economía sumergida en España. Docu-
and / or interests. As such, the use of such CIS (2013), Opinión pública y política fiscal. mentos de Trabajo n.o 4. Fundación de
policies is seen as defensible and potentially Avance de resultados. Estudio n.o 2.994. Estudios Financieros. Foros de Debate
attractive to such taxpayers who might Julio 2013. Centro de Investigaciones So- de la Fundación.
otherwise be prepared to risk detection of ciológicas.
their non-compliance» (OCDE, 2013a: 340). K APLAN , R.S., y N ORTON , D.P. (1992), «The
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173
13. COLABORADORES 139_advantia 10/03/14 09:37 Página 199
COLABORADORES Fiscal en la Universidad de Barcelona e investigador y gerente

EN ESTE NÚMERO del Instituto de Economía de Barcelona. Es especialista en temas
fiscales, en concreto, en imposición sobre la riqueza, imposición
y federalismo fiscal, y reformas fiscales. Ha publicado artículos
científicos en revistas como The Review of Income and Wealth,
Hacienda Pública Española o Tax Notes International, así
como libros y capítulos de libros publicados en editoriales como
Edward Elgar, Instituto de Estudios Fiscales o Thomsom Civitas.
Ha sido consultor externo del Gobierno de Andorra y del Depar-
tamento de Economía y Finanzas de la Generalitat de Cataluña.
BAJO RUBIO, Oscar. Catedrático de Fundamentos del Análisis ESTELLER MORÉ, Alejandro. Licenciado y doctor en Econo-
Económico en la Universidad de Castilla-La Mancha. Master of mía por la Universidad de Barcelona (con «Premio extraordi-
Arts en Economía por la Universidad de Warwick. Su área de nario» y premio «José Manuel Blecua» del Consejo Social de
investigación engloba macroeconomía, economía internacional la Universidad de Barcelona), y MA en Economía (premio
e integración económica. Ha realizado estancias de investiga- «Leatherland Book») por la Universidad de Essex (Gran Bretaña).
ción, entre otras, en las universidades de Harvard, Warwick, Es profesor agregado de Hacienda Pública en la Universidad de
Oxford y London School of Economics. Sus publicaciones han Barcelona (acreditado como catedrático por la AQU, abril
aparecido en revistas como Economics Letters, European de 2013), e investigador y miembro del consejo de gobierno del
Economic Review, Journal of Macroeconomics, European Journal IEB. Codirector del Foro Fiscal IEB y del libro Por una verdadera
of Political Economy y Explorations in Economic History. Miem- reforma fiscal (2013). Sus trabajos de investigación han sido
bro fundador de la Asociación Española de Economía y Finanzas publicados, entre otras, en las revistas Regional Science and
Internacionales, y presidente de la misma entre 2009 y 2013. Urban Economics, International Tax and Public Finance, Inves-
tigaciones Económicas, Journal of Public Economics, The Review
CORDERO FERRERA, José Manuel. Licenciado y doctor en of Income and Wealth, National Tax Journal, Public Management
Economía por la Universidad de Extremadura. Su experiencia Review, Hacienda Pública Española o Economics of Governance.
investigadora se centra en el estudio de las técnicas para la
Es editor asociado de Hacienda Pública Española/Revista de Eco-
medición de la eficiencia en el sector público, la economía de
nomía Pública desde abril de 2012.
la educación y la financiación de las haciendas territorializadas,
tanto en el ámbito local como autonómico. Tiene publicados
GAGO RODRÍGUEZ, Alberto. Catedrático de Economía Apli-
varios artículos de investigación en revistas científicas de pres-
cada de la Universidad de Vigo y actualmente director del grupo
tigio, tanto nacionales como internacionales, sobre estas mate-
de investigación Rede en esa universidad. Doctor en Economía
rias, además de ser coautor de varios libros y capítulos de libros.
por la Universidad de Santiago, fue rector de la Universidad de
Ha sido profesor visitante durante un año en la Universidad de
Vigo y presidente de la Asociación Española de Economía Ener-
Columbia. Ha participado en varios proyectos competitivos y
contratos de investigación con distintas entidades (Instituto gética (AEEE). Su trabajo de investigación se centra en los cam-
de Estudios Fiscales, Ministerio de Ciencia e Investigación, pos de fiscalidad internacional, modelos de reforma fiscal y
Agencia Española de Cooperación Internacional, Junta de reforma fiscal verde.
Extremadura). En la actualidad es profesor de Hacienda
Pública en el Departamento de Economía de la Universidad de GASCÓN CATALÁN, Jesús. Inspector de Hacienda del Estado.
Extremadura. Previamente realizó funciones de asesoramiento Inspector de los Servicios de Economía y Hacienda. Ex director
técnico para el presidente de la Diputación Provincial de Badajoz general de Tributos, ex director general del Departamento de
y el presidente de la Comisión de Haciendas Locales de la Federación Gestión Tributaria y de otros puestos directivos en la Agencia
Española de Municipios y Provincias (FEMP). Estatal de Administración Tributaria, consultor del FMI y otros
organismos internacionales en política fiscal y administración
CUENCA GARCÍA, Alain. Profesor de la Universidad de Zaragoza tributaria. Conferenciante habitual y autor de artículos sobre
desde 1988, de la que es profesor titular de Economía fiscalidad, derecho tributario, federalismo fiscal y administra-
Aplicada desde 1996. Ha sido director general de Economía en ción tributaria. Es autor del libro Diagnóstico y propuestas para
el Gobierno de Aragón (1999-2004) y director general de una reforma fiscal (Civitas, 2013).
Coordinación Financiera con las Entidades Locales (2005-2008)
y con las Comunidades Autónomas (2008-2011) en el Ministerio GÓMEZ GÓMEZ-PLANA, Antonio. Profesor titular de univer-
de Economía y Hacienda. Ha publicado artículos en revistas sidad en la Universidad Pública de Navarra. Su principal área de
nacionales e internacionales sobre eficiencia en las administra- investigación es el análisis de políticas públicas con modelos
ciones públicas, Estado del bienestar, economía de la defensa de equilibrio general aplicado, y la construcción de sus bases de
y federalismo fiscal. datos. Ha realizado estancias de investigación, entre otras, en
las Universidades de Colorado e Idaho. Sus trabajos de inves-
DURÁN CABRÉ, José María. Licenciado y doctor en Ciencias tigación analizan políticas públicas y se han publicado en revis-
Económicas y Empresariales por la Universidad de Barcelona tas como Journal of Policy Modeling, Economic Modelling,
(con «Premio extraordinario» y Premio del Consejo Económico Applied Economics, Energy Economics y Journal of Population
y Social), licenciado en Derecho por la misma universidad y Economics. En la actualidad es vicedecano de la Facultad de
M. Sc. en Fiscal Studies por la Universidad de Bath (Gran Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Pública
Bretaña). Es profesor agregado de Hacienda Pública y Sistema de Navarra.
199
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La Gestión de Los Impuestos: en Busca de Una Administración Tributaria Eficiente

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11 La gestion (Gascon)_advantia 14/03/14 15:06 Página 153

Resumen LA GESTIÓN DE LOS IMPUESTOS:

LA GESTIÓN DE LOS IMPUESTOS: EN BUSCA DE UNA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EFICIENTE

JESÚS GASCÓN CATALÁN

y nuestro país se encuentra en el III. ASPECTOS su modelo, algunas comunidades

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JESÚS GASCÓN CATALÁN

duplicidades, la armonización y boral y a la Seguridad Social de formación sean compartidas, pero

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IV. MODELO ORGANIZATIVO — Las actuaciones de asisten-

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cionado de alguna manera la Hablábamos antes de un plan VIII. CONCLUSIONES

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