TEMAS PÚBLICOS

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Nº 1427 - 2
29 de noviembre de 2019
ISSN 0717-1528

LIBERTAD Y DESARROLLO

TODOS AL AULA: LUEGO DE 1 AÑO, 63% DE LAS

RECOMENDACIONES MUESTRAN ALGÚN AVANCE

• Este mes se cumplió un año de la entrega del Informe Final de la comisión “Todos al Aula”, que
el MINEDUC convocó para enfrentar la sobrecarga burocrática que afecta al sistema escolar.
• Hicimos un seguimiento a las 46 recomendaciones de este informe y encontramos que, a la
fecha, 63% de ellas presentan algún avance, mientras que dicho porcentaje se reduce a 42,4%
si es que además se pondera por el grado de cumplimiento de cada una de ellas.
• Entre los avances más relevantes, destaca la labor del MINEDUC en mejorar la plataforma que
facilita el proceso de liquidación de subvenciones y de la Superintendencia en dar mayor
continuidad a la rendición de recursos que deben efectuar las escuelas. Asimismo, a principios
de octubre, el Gobierno presentó un proyecto de ley que tiene por objeto modernizar la
Subvención Escolar Preferencial (SEP), el cual recoge varias de las recomendaciones realizadas
en el informe.

A comienzos de noviembre se cumplió un año de la entrega del Informe Final “Todos

al Aula”, el que fue elaborado por una comisión presidida por la ex ministra de
Educación, Mariana Aylwin, y en la que participaron diversos especialistas. La
iniciativa surgió desde el Ministerio de Educación (MINEDUC), en respuesta a la
sobrecarga burocrática que afecta a los directivos escolares debido a la introducción
de una creciente normativa de manera poco coherente y armónica. En ese contexto,
el informe contiene una serie de recomendaciones dirigidas a simplificar y coordinar
la presión administrativa y regulatoria del Estado sobre las escuelas, para permitir a
sostenedores, equipos directivos y docentes dedicar su tiempo al mejoramiento de
la calidad de la educación.

A un año de la presentación de este informe, en el presente documento realizamos

un seguimiento del camino que han seguido sus recomendaciones y su grado de
avancei. Asimismo, nos detuvimos en las que a nuestro juicio constituyen las
materias más destacables, como el reciente envío de un proyecto de ley para
modernizar la Subvención Escolar Preferencial (SEP), que -de aprobarse- será un
importante logro hacia el objetivo de facilitar la labor administrativa de las escuelas.

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EL INFORME TODOS AL AULA: IMPORTANTE AVANCE EN RECOMENDACIONES

El informe identificó dos principales problemáticas que estarían contribuyendo con

la sobrecarga burocrática que afecta a las escuelas. Primero, la falta de coordinación
con que opera el Sistema de Aseguramiento de Calidad (que regula la Ley N°
20.529), que se traduce en un exceso de requerimientos a directivos y sostenedores.
Y, segundo, la alta heterogeneidad presente en el sistema escolar, que explica la
dificultad que tienen algunas escuelas para enfrentar las diversas regulaciones que
recaen sobre ellas (especialmente las que se introdujeron en la última década).

A partir de dicho diagnóstico, se presentaron 46 recomendacionesii, agrupadas en 5

áreas: 1) Avanzar hacia un Sistema de Aseguramiento de la Calidad coordinado,
articulado y coherente; 2) Elaboración de un Plan de Desarrollo Educativo con foco
en la gestión estratégica de la escuela, que reúna los distintos planes que hoy se
exigen, y unifique la rendición de cuentas de las diversas subvenciones; 3) Facilitar
la función directiva y mejorar la implementación de la nueva Carrera Docente; 4)
Reconocimiento del contexto heterogéneo de las escuelas, adaptando la normativa
a diversas realidades; 5) Simplificar los procesos administrativos mediante la
creación de una plataforma única que contenga toda la información digitalizada.

Considerando cada una de las recomendaciones, revisamos el grado de avance que

exhiben a la fecha, distinguiendo entre el cumplimiento cabal y los avances
constatables que aún falte concluir. Ejemplo de esto último es la presentación de
proyectos de ley que deben ser aprobados por el Congreso, o bien las iniciativas que
han sido iniciadas pero que aún están en proceso de diseño e implementación por
parte del MINEDUC, la Superintendencia o quien corresponda. Sobre la base de esta
distinción, en la Tabla N° 1 calculamos los avances en cada área. El primer valor (1)
corresponde al porcentaje de recomendaciones que tiene algún grado de avance
(sin diferenciar el nivel de cumplimiento), mientras que el segundo (2) calcula el
porcentaje de cumplimiento ponderando por el grado de avance de cada una de las
propuestas. Al final de la tabla se calcula además el avance total de todas las áreas.

Pues bien, luego de un año de entregado el informe, 63% de las recomendaciones

presentan algún avance, mientras que dicho porcentaje se reduce a 42,4% si es que
además se pondera por el grado de cumplimiento de cada una. Considerando la
envergadura de las recomendaciones, este avance es muy positivo y esperamos
pueda seguir refrendándose. Respecto al avance en las distintas áreas, se constata
que éste ha sido en general parejo, con excepción de lo relativo a la función directiva
y mejoramiento en la implementación de la Carrera Docente, que muestra algo más
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de retraso. La razón es que la mitad de dichas recomendaciones requieren de

modificaciones legales o bien son medidas de mediano plazo que requieren de
estudios o procedimientos que exceden las atribuciones del MINEDUC.

PASADO UN AÑO, EL 63% DE LAS PROPUESTAS DE LA COMISIÓN EXHIBE AVANCES

Tabla Nº 1: Avance en propuestas del informe “Todos al aula”
CANTIDAD DE AVANCE CUMPLIMIENTO
ÁREA DE PROPUESTAS
PROPUESTAS (1) (2)
1) Avanzar hacia un Sist. de Aseguramiento de
9 66,7% 50,0%
Calidad coordinado, articulado y coherente.
2) Elaboración de un Plan de Desarrollo
13 69,2% 46,2%
Educativo y unificar la rendición de cuentas.
3) Facilitar la función directiva y mejorar la
9 44,4% 27,8%
implementación de la nueva Carrera Docente.
4) Reconocimiento del contexto heterogéneo
6 66,7% 50,0%
de las escuelas, adaptando la normativa.
5) Simplificar los procesos administrativos
9 66,7% 38,9%
mediante la creación de una plataforma única.
Todas las áreas 46 63,0% 42,4%
Fuente: LyD sobre la base de información del MINEDUC. (1) Corresponde al porcentaje de propuestas
que exhiben algún avance o bien ya están cumplidas. (2) Corresponde al porcentaje de propuestas que
exhiben avances, asignando una ponderación de 1 a aquellas que están cumplidas y 0,5 a las que tienen
algún grado de avance, pero no están concluidas.

Por el contrario, entre las recomendaciones que exhiben los mayores avances,
destaca la labor del MINEDUC para mejorar la plataforma que facilita el proceso de
liquidación de subvenciones, lo que otorga mayor claridad sobre el destino al cual
deben dirigirse los recursos. Igualmente, el esfuerzo de la Superintendencia de dar
mayor continuidad a la rendición de cuentas que deben efectuar las escuelas y los
cambios relativos al proceso de denuncias, mediante la introducción de mayores
filtros y gestiones para promover su resolución en la escuela. Esto último es de gran
relevancia, considerando el crecimiento que registran las denuncias en los últimos
años, al punto que en 2018 fueron la principal materia de fiscalización y sancióniii.
Por último, a principios de octubre el Gobierno ingresó al Congreso un proyecto de
ley que busca modernizar la Subvención Escolar Preferencial (SEP), el cual recoge
varias de las recomendaciones realizadas en el informe.

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN DE LA SEP: UN PASO NECESARIO

La SEP es una subvención que se entrega a las escuelas que suscriben un convenio
con el MINEDUC para, entre otras cosas, recibir en forma gratuita a los estudiantes

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que pertenecen aproximadamente al 40% de menos ingresos del país. Asimismo, en

2016 esta subvención se extendió hasta los alumnos del 80% de menos ingresos de
la población, aunque en una cuantía equivalente a la mitad de la que se entrega a
los más vulnerables.

El objetivo original de la SEP fue apoyar la educación de los alumnos más vulnerables
del país mediante la entrega de recursos adicionales; el compromiso de los colegios
en la ejecución de acciones especiales para ellos a través de un Plan de
Mejoramiento Educativo; y el establecimiento de una serie de controles especiales
en relación al uso y rendición de los recursos. De esta forma, el gasto de la SEP
presenta restricciones y exige una detallada rendición de cuentas que, de acuerdo
al diagnóstico de los últimos años -recogido por la comisión “Todos al Aula”- se han
vuelto redundantes y han ido perdiendo valor a la luz de las nuevas normativas
promulgadas (fundamentalmente la Ley N° 20.845 de 2015, llamada como “de
inclusión”). Esto ha ido entorpeciendo la correcta gestión de los recursos por parte
de las escuelas, que han debido incurrir en elevados costos administrativos para
satisfacer los controles exigidos.

Adicionalmente, la experiencia de gastos rechazados por una diferencia de criterio

entre sostenedores y Superintendencia, genera inseguridad al hacer uso de los
dineros de la SEP, en la medida que gastos que se realizaron y rindieron luego son
frecuentemente objetados. Esto afecta especialmente a sostenedores con menor
experiencia en el manejo normativo, que tienden a entrar en un círculo vicioso de
mal aprovechamiento de los recursos (BID, 2018). Prueba de ello es que hasta 2017,
la SEP era la materia que ocupaba el primer lugar dentro del total de fiscalizaciones
realizadas cada año, rondando entre un 23% y más de un 30% del total. Asimismo,
si bien la SEP representa el 20% de las subvenciones que reciben las escuelas,
permite explicar más del 50% de las fiscalizaciones anuales relacionadas a recursos.
Estimaciones de la Superintendencia de Educación indican que 16% de los dineros
que anualmente entrega esta subvención no son gastados o bien son gastados, pero
no declarados como gasto por las escuelas. De acuerdo a un análisis del Centro de
Políticas Públicas de la UCiv, entre 2008 y 2017 se ha acumulado un saldo de $ 435
mil millones en SEP que los colegios no han podido utilizar correctamente.

En consecuencia, si bien los efectos de la SEP sobre el desempeño han sido bien
evaluados por diversos estudiosv, es posible que existan espacios para facilitar la
utilización de los recursos que entrega. En esa línea, los principales cambios que
introduce el proyecto de ley presentado por el gobierno son la extensión de la SEP
a todos los alumnos prioritarios, suprimiendo el requisito de que el colegio deba
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suscribir un convenio con el MINEDUC, en la medida que las exigencias que éste
impone pueden suplirse con los requisitos que la legislación reciente impuso a la
subvención general y al reconocimiento oficial. Adicionalmente, se elimina el Plan
de Mejoramiento como una herramienta de rendición de cuenta de los gastos y, en
cambio, se propone su reformulación como una planificación estratégica general
para las escuelas, con un carácter pedagógico. Este plan debiera contribuir de mejor
forma al proceso de apoyo a escuelas de bajo desempeño por parte del Sistema de
Aseguramiento de la Calidad.

Sin duda, este proyecto constituye un paso positivo y necesario, que -de aprobarse-
permitirá avanzar aún más en las recomendaciones del informe “Todos al Aula” y
contribuirá con reducir la sobrecarga administrativa que afecta al sistema escolar.

LA NECESIDAD DE REPENSAR Y ARMONIZAR LA REGULACIÓN

La experiencia de nuestro sistema escolar es una prueba de cómo la

sobrerregulación y la imposición de excesivos controles de manera poco armónica,
puede terminar dificultando que los receptores de las ayudas del Estado dispongan
de éstas con la flexibilidad requerida y puedan cumplir con los objetivos finales que
las han motivado. En ese contexto, los esfuerzos del MINEDUC para reducir la
sobrecarga administrativa en las escuelas constituyen un paso positivo, cuyos logros
se evidencian con el avance en las recomendaciones del informe “Todos al Aula”.

Con todo, es posible que éste no sea un problema exclusivo del sistema escolar, sino
que se repita también en otros ámbitos, en los que se podrían estar sobreponiendo
diversas regulaciones que se hace necesario modernizar, repensar y armonizar. Lo
que viene haciendo el MINEDUC debiera tomarse como ejemplo, así como también,
debieran tomarse acciones a la hora de legislar, para que se considere lo que ya
existe con una mirada sistémica, previniendo que este tipo de inconvenientes se
produzcan y velando por una legislación realista y aplicable.

i
Además de la revisión de las páginas web y plataformas relevantes, la información se chequeó con el
encargado del Ministerio de Educación.
ii
Ver: https://www.mineduc.cl/wp-content/uploads/sites/19/2018/11/propuestas-todos-al-aula.pdf
iii
Ver: Arzola y Zaldívar (2019). Análisis de la labor de la Superintendencia de Educación. LyD, SISO N° 181.
iv
Ver: https://politicaspublicas.uc.cl/wp-content//uploads/2019/06/Boleti%CC%81n-1_SEP.pdf
v
Correa et al. 2014, Mizala y Torche 2013, Neilson 2013.