AUGUSTO VARAS

LA DEMOCRACIA FRENTE
AL PODER
Chile, 1990-2010

Con la colaboración de:

Isabel Castillo
Pamela Díaz-Romero
Iván Jaksi´c 
AUGUSTO VARAS 
La democracia frente al poder. Chile, 1990-2010 / Augusto
Varas 

Santiago, Chile: Catalonia, 2018 

ISBN: 978-956-324-117-4 
ISBN Digital: 978-956-324-162-4

CIENCIAS POLÍTICAS 
CH320

Diseño de portada: Guarulo & Aloms

Imagen de portada: “El presidente”. Autor: Fernando Botero.
Año: 1997- Dimensiones: 198 x 130 cm. Museo Botero
Colección de Arte Banco de la Republica, Colombia.
Nuestros agradecimientos especiales por su autorización de
reproducción para este libro.
Editor de textos: Ricardo Neno
Diseño y diagramación: Sebastián Valdebenito M.
Dirección editorial: Arturo Infante Reñasco

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede

ser reproducida, en todo o en parte, ni registrada o
transmitida por sistema alguno de recuperación de
información, en ninguna forma o medio, sea mecánico,
fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por
fotocopia o cualquier otro, sin permiso previo, por escrito, de
la editorial.

Primera edición: junio, 2012

ISBN: 978-956-324-117-4 
ISBN Digital: 978-956-324-162-4
Registro de Propiedad Intelectual Nº 218.427
© Augusto Varas, 2018

© Catalonia Ltda., 2018

Santa Isabel 1235, Providencia
Santiago de Chile
www.catalonia.cl – @catalonialibros
 Índice de contenido
Portada
Créditos
Índice
Agradecimientos
Introducción
Primera Parte Conceptos e Historia
Capítulo 1 Democracia y poder
1. La democracia que se perfecciona a sí misma
2. Política y sociedad democrática
a. Legitimidad del orden político
b. Inclusión social
c. Legitimidad, inclusión y poder
3. Poder
Capítulo 2 La metamorfosis del poder
1. Los orígenes
2. Independencia
3. Debilitamiento del poder presidencial
4. La re-concentración del poder
5. Excursus sobre las fuerzas armadas
6. Desarrollismo y democratización
7. La democratización frustrada
8. La profunda regresión autoritaria bajo la dictadura militar
9. La línea de base de la Concertación
a. El patrón de dependencia: el poder en la Concertación
i. Una hegemonía política y social
ii. El nonato Frente Antifascista
iii. Los recursos internacionales de poder
iv. El liderazgo de la Democracia Cristiana
v. Ideas y política
b. Las apreciaciones subjetivas se institucionalizan
Segunda Parte Espacios e Instituciones
Capítulo 3 El poder líquido
1. El poder fáctico
2. El poder económico
a. El modelo de desarrollo y la concentración económica
b. Regulación de la actividad empresarial
i. Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC)
ii. Superintendencia de Quiebras
iii. ISAPRES
iv. AFP y pensiones
v. Servicios sanitarios
vi. Energía
vii. Concesiones de Obras Públicas
viii. Sernac 250
3. La elite empresarial y la religión
a. El declive de la Iglesia Católica
b. Los movimientos eclesiales
i. Opus Dei
ii. Los Legionarios de Cristo
iii. Movimiento Cursillos de Cristiandad
c. Cambio social y fundamentalismo
4. Universidades, medios de comunicación y centros de
políticas públicas
a. Universidades
b. Centros de políticas públicas
c. Medios de comunicación
5. Las fuerzas armadas
a. Las fuerzas armadas, la derecha y el mundo empresarial
b. Las fuerzas armadas y los movimientos eclesiales
conservadores
Capítulo 4 El poder político
I. El orden institucional
1. Ejecutivo
a. Administración del Estado
b. Corrupción y probidad funcionaria.
c. Poder de la tecno-burocracia
2. Congreso
a. Senado
b. Diputados
3. Tribunal Constitucional
4. Contraloría
5. Estado subnacional
a. Descentralización
b. Regionalización
c. Municipalización
II. La representación política
1. El sistema binominal
2. El sistema proporcional municipal
3. Electores
4. Partidos Políticos
a. Proyecto de democratización de los partidos políticos
b. Corporativización
i. Reemplazos
ii. Primarias
iii. Cuotas en el Congreso para mujeres e indígenas
iv. Término de prohibición para dirigentes sindicales y
vecinales de ser candidatos al Congreso
v. Límite a la reelección
vi. Financiamiento público
vii. Financiamiento de campañas electorales
viii. Lobby
III. Deliberación
1. Comisiones asesoras presidenciales
2. Mecanismos de democracia directa
a. Plebiscito nacional
b. Plebiscito municipal
c. Iniciativa ciudadana de ley
d. Referéndum revocatorio
IV. Participación
1. Participación de la sociedad civil en gestión de asuntos
públicos
2. Participación activa
3. Juntas de vecinos
4. Presupuestos participativos
5. División de Organizaciones Sociales (DOS)
Capítulo 5 Derechos y poder social
I. Estratificación y derechos
1. Estratificación social
2. Derechos económico-sociales
II. Estado igualador
1. Reconocimiento de derechos
a. Consumidores
b. Discriminación.
c. Transparencia y acceso a la información
d. Instituto de Derechos Humanos
e. Defensoría de las Personas (Ombudsman)
III. Estado proveedor
1. Lucha contra la pobreza: bonos y subsidios directos
2. Reforma tributaria
IV. Estado protector
1. Plan AUGE
2. Chile Solidario
3. Chile Crece Contigo y protección a la infancia
4. Reforma previsional
5. Educación
a. Derecho a la educación, un deber del Estado
b. Otros derechos en el ámbito educativo
i. Ley General de Educación
ii. La crisis del sistema
IV. Estado arbitrador
1. Política laboral y derechos sindicales
a. Derechos sindicales
b. Derechos laborales
c. Seguro y subsidio de cesantía
d. Capacitación
e. Ley de subsidio al empleo juvenil
f. Medidas pro empleo en el marco de la crisis económica
global
Anexo 1 SUBSIDIOS Y BONOS
Anexo 2 Reformas tributarias
Anexo 3 Modificaciones al Código del Trabajo
Tercera Parte Actores y Exclusiones
Capítulo 6 La mujer frente al poder
1. El género en la agenda pública: de la resistencia a la
promoción de la igualdad formal desde el Estado
a. Institucionalidad de género
i. Injerencia legislativa
ii. Incorporación de la perspectiva de género en el aparato
estatal
b. Derechos políticos
2. Autonomía económica y redistribución de roles
a. Promoción del empleo femenino
b. Buenas prácticas laborales
c. Buenas prácticas en el sector privado
d. Previsión
e. Trabajo y familia
f. Ley de Divorcio
3. Poder y autonomía sobre el propio cuerpo
a. Violencia de género
b. Derechos sexuales y reproductivos
Capítulo 7 Los pueblos originarios
I. Pueblos Indígenas
1. Reconocimiento
a. Derechos
i. Ley indígena
ii. Ratificación Convenio 169 de la OIT
iii. Reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas
iv. Defensor de los ciudadanos (Ombudsman)
b. Reconocimiento y valoración de la interculturalidad.
i. Convenio 169 de la OIT
ii. Proyecto sobre discriminación (Boletín 3815-07)
iii. Topónimos
iv. Cambio de apellidos
c. Espacios
i. Áreas de Desarrollo Indígena
ii. Convenio 169
iii. Reforma constitucional que estableció la creación de
territorios especiales
iv. Ley de borde costero
v. Ley sobre nueva institucionalidad ambiental
2. Institucionalidad
a. Participación indígena en instancias oficiales
b. Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)
c. Alto Comisionado Presidencial, Consejo Ministerial para
Asuntos Indígenas y otras medidas de Re-Conocer
d. Ministerio de Asuntos Indígenas
e. Representación política: Consejo de Pueblos Indígenas
f. Comisión en Cámara
3. Políticas públicas sectoriales y multiculturalismo
a. Fondos Indígenas
i. Fondo de Tierras y Aguas
ii. Fondo de Desarrollo Indígena (FDI)
iii. Fondo de Cultura y Educación
b. Programa Orígenes
c. Educación intercultural
d. Becas indígenas
e. Programa de Salud y Pueblos Indígenas
f. Programa de vivienda indígena
4. Movilización social
Capítulo 8 La representación urbana del poder
I. Segregación y estratificación urbana
II. Planificación urbana e institucionalidad
1. Instrumentos de planificación
2. Comité Interministerial Ciudad y Territorio
3. Instancias de toma de decisiones a nivel regional y local
4. Gobierno metropolitano
III. Calidad de la vivienda, mejoramiento del entorno y
derecho a la ciudad
1. Vivienda social
2. Calidad y entorno
a. Calidad de las viviendas
b. Chile Barrio
c. Programa Quiero Mi Barrio
d. Otros programas participativos de mejoramiento urbano
e. Localización de las viviendas
f. Medio ambiente
IV. Participación
1. Innovación Ciudadana
2. Presupuestos participativos
3. Plebiscito699
Capítulo 9 El poder en la cultura y las identidades
1. Imaginario social, identidades y cultura
2. Cultura y políticas públicas
3. Libertades y derechos
a. Censura cinematográfica
b. Secreto profesional
c. Derechos de autor
4. Institucionalidad
a. Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA)
b. Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM)
c. Consejo de Monumentos Nacionales
d. Dirección de Asuntos Culturales del Ministerio de
Relaciones Exteriores (DIRAC)
e. Patrimonio
f. Municipalidades
5. Instrumentos de financiamiento y fomento de las artes
a. Ley de donaciones culturales
b. Fondo de Desarrollo a las Artes y la Cultura (FONDART)
c. Fomento del Libro y la Lectura
d. Fomento de la Música Chilena
e. Consejo del Arte y la Industria Audiovisual y el Fondo de
Fomento Audiovisual
f. Premios Nacionales
g. Condiciones laborales
6. Medios de comunicación
a. Prensa escrita
b. Televisión
c. Radio
d. Internet
7. Otras iniciativas
Capítulo 10 El poder resiliente
1. Derechos sociales sin contrapartes económicas y políticas
a. Derechos y ciudadanía
b. Ausencia de correlato político
c. Una matriz productiva disfuncional
2. Una coalición a la deriva
3. El poder resiliente809
Bibliografía
Notas
 AGRADECIMIENTOS

Analizar, teórica y empíricamente, tan diversas realidades

políticas, económicas, sociales y culturales contenidas en
este volumen, presentó un desafío mayor que solo pudo ser
enfrentado con el apoyo, sugerencias y aportes de un valioso
grupo de críticos.

Agradecemos a Martín Abregú –y por su intermedio a la

Fundación Ford– no solo por su apoyo, también por sus
siempre sobrios consejos. A Felipe Agüero, Gonzalo de la
Maza, Francisco Estévez, Hugo Fazio, Patricio Frías, Hernán
Frigolett, Claudio Fuentes Saavedra, Claudia Heiss, Pedro
Marimán, María Olivia Monckeberg, Claudia Mora, Domingo
Namuncura, Juan Pablo Olmedo, Claudio Pérez Lillo, Carlos
Portales, Marcela Ríos, Alfredo Riquelme, Alfredo Rodríguez,
Marcia Scantlebury, María Elena Valenzuela y Fernando
Villagrán, quienes aportaron información, perspectivas de
análisis o tuvieron la paciencia de leer y releer algunos de
los capítulos de este libro para entregar su directa y sincera
opinión y consejo.

Especial mención requiere el acucioso trabajo de

información y sistematización de datos realizado por Isabel
Castillo, quien no solamente proporcionó referencias y
contenidos fidedignos, sino que además contribuyó
sustancialmente a perfilar los diversos ángulos de análisis.
Un merecido reconocimiento a Marcelo Cassals por su
valiosa e inagotable crítica de conjunto.

Agradecemos la acuciosa edición de Ricardo Neno, así como

a Cristina de los Ríos, que laboriosamente preparó el
manuscrito y a Viviana Macaya, quien facilitó
permanentemente nuestro trabajo y reuniones.

A todos ellos nuestro reconocimiento y gratitud.

“En una república donde un ciudadano logra que le den
un poder exorbitante, es mayor el abuso que de este
poder hace, porque no habiéndolo previsto las leyes,
nada han dispuesto para contenerlo”.

 Montesquieu

 Del espíritu de las leyes.

“El poder está en todas partes”.

Michel Foucault,

La voluntad de saber
 INTRODUCCIÓN

En 1989, el Programa de Gobierno de la Concertación de

Partidos por la Democracia anticipaba que “la organización
de los grupos sociales, particularmente de los hoy
marginados de la vida económica y social, unida a procesos
reales de descentralización y desconcentración del poder,
harán posible avanzar hacia una efectiva concertación
social”. Ese fue el núcleo de la inicial propuesta política
concertacionista: una democracia inclusiva, apoyada por un
amplio arco social, capaz de desconcentrar y descentralizar
el poder.

Veinte años después, el 17 de enero de 2010, finalizada la

segunda vuelta de la elección presidencial, el triunfo del
candidato de la Coalición por el Cambio, Sebastián Piñera,
primer presidente de derecha después de medio siglo, creó
una situación única en la política nacional. Esta fue
caracterizada por Jorge Arrate como el momento en que
Chile alcanzó “el punto más alto de fusión entre dinero y
política”, agregando: “Hoy la derecha suma al poder
económico, comunicacional y gubernamental, buena parte
del Congreso y de los municipios, poderosas universidades,
colegios y escuelas, instituciones de salud y seguridad social
privadas, o sea una concentración de facultades
desconocida en Chile, salvo durante los diecisiete años de
dictadura pinochetista”1.

Esta nueva realidad política interpeló crudamente al mundo

de la centro-izquierda formulando preguntas de fondo, más
allá del por qué ganó un candidato o perdió el otro2.
Interrogó acerca del carácter de la democracia forjada desde
1990, sobre la gestión de los gobiernos concertacionistas
que permitió derivar a la concentración y centralización del
poder casi absoluto de la derecha en 2010. Tal situación
planteó el interrogante de cuán eficaz fue la Concertación
para desconcentrar y redistribuir el poder, ampliando
libertades, extendiendo los espacios de autonomía y de
autorrealización de los chilenos. Estas preguntas exigieron
dar cuenta de cómo la visión y convicción republicana y
democrática –parte constitutiva de la tradición política
construida durante diecisiete años de lucha antidictatorial y
expresada a través de dos décadas por los presidentes de la
Concertación–, se manifestó en medidas concretas, en
políticas públicas que la materializaron. Los avances y
retrocesos en el logro de estas metas son procesos
necesarios de analizar para entender tanto los límites
enfrentados por esta coalición, así como la agenda que dejó
pendiente.

Desde marzo de 2010, la convicción que inspiró las políticas

de la Concertación fue reemplazada por otras certezas, por
una concepción del Estado, del gobierno y de la relación con
el mercado y la sociedad de distinto tipo. Para entender este
vuelco histórico es preciso examinar en profundidad los
aportes y limitaciones que tuvo la gestión de las cuatro
administraciones concertacionistas en la tarea de consolidar
en Chile una democracia republicana y participativa, capaz
de perfeccionarse a sí misma, describiendo sus esfuerzos
por desconcentrar y descentralizar el poder, tema recurrente
en sus cuatro presidentes.

Así, en su último Mensaje, el presidente Patricio Aylwin

insistía en los obstáculos que el sistema democrático
existente en el país imponía a la consolidación de la
democracia y afirmaba que “la mantención del actual
sistema electoral, aparte del riesgo de conducir a un empate
que podría hacer al país ingobernable, distorsiona
gravemente nuestra realidad pluripartidista, privando a la
ciudadanía de opciones entre las cuales elegir y forzando a
las dirigencias partidarias a negociar acuerdos cupulares
que la opinión pública no entiende y que desprestigian a la
democracia”3. Estas cortapisas a la libertad de elección
limitaron la gama de opciones y propuestas políticas a
través de las cuales se podía profundizar esa democracia, e
interrogan acerca de lo válida y legítima que llegó a ser la
democracia chilena, tanto desde una perspectiva sustantiva
como en el plano del propio ejercicio democrático.

Claramente, desde la perspectiva de la opinión pública, en

esos veinte años la democracia en Chile no contó con un
apoyo abrumador. De hecho, la mayoría de los sondeos de
opinión pública y encuestas de actitudes políticas en esas
dos décadas muestran un apoyo mayoritario, pero no
absoluto, a la democracia como opción ciudadana,
existiendo un constante y sólido cuarto de la población que
no la favorecía. Después de veinte años post dictadura solo
un 58% se manifestaba partidario de la democracia sobre
cualquier otra forma de gobierno y un 20% prefería uno
autoritario4. Aun cuando el sistema democrático chileno
funcionó, gradualmente, sin dificultades durante esas dos
décadas, su legitimidad no creció en la misma proporción.
Esta sostenida tensión entre validez y legitimidad del orden
político puso en cuestión la capacidad de la Concertación
para introducir cambios institucionales que hicieran más
legítima la democracia y apunta a las iniciativas que
hubieran permitido institucionalizar un sistema de
relaciones de poder más democrático y por ende más
legítimo.

Esa democracia no quedó suficientemente bien asentada y

las formas de consolidarla también fueron temas
recurrentes durante la gestión del presidente Ricardo Lagos,
el que en su Mensaje de despedida afirmaba que “la
democracia, en último término, es la forma en que los
ciudadanos deciden respecto de cuáles deben ser los bienes
públicos que se deben garantizar a toda la población y en
qué magnitud se han de entregar. Ese es el verdadero
debate en el mundo de hoy”5. De hecho, la concentración
en pocas manos de la capacidad de decidir acerca de los
bienes públicos que se deben garantizar y distribuir, esto es
la concentración del poder en su sentido más amplio,
conspiró contra la posibilidad de profundizar el proceso
democratizador iniciado en 1990, impidiéndole a la
ciudadanía el protagonismo que una estable democracia
requiere.

Por ello, cuando Michelle Bachelet al finalizar su mandato

afirmaba que “es indispensable construir una democracia de
mejor calidad”6, estaba implícitamente reconociendo que la
democracia existente en el país no se limitaba solamente al
adecuado funcionamiento del sistema político tal como lo
dejaba, sino que este requería de un proceso continuo y
permanente de ampliación de libertades y autonomías
individuales y grupales, así como de mecanismos
institucionales adecuados para llevarlo a cabo. Por estas
razones, la tarea enunciada por la presidenta Bachelet de
mejorar la calidad de la democracia chilena relevó –y dejó
pendientes– temas de primera importancia conceptual y
política.

Esa visión sustantiva de la democracia se constituyó en una

tradición asentada a través de dos décadas de presidentes
concertacionistas y se manifestó en la propuesta
programática del ex presidente y candidato de la
Concertación en 2009, Eduardo Frei, cuando propuso que
“la Constitución del Bicentenario debe descentralizar al
país. Sus nuevos retos no se pueden encarar con el grado de
concentración y centralización del poder que tenemos […]
Necesitamos un sistema que entregue representación a
todos los sectores y termine con las injustas exclusiones
políticas que hasta hoy perduran […] La Constitución del
Bicentenario debe ser un instrumento para terminar con las
discriminaciones odiosas”7.

Así, la legitimidad de la organización e institucionalización

del orden político en Chile se convirtió en un tema cada vez
más debatido. Tal es así que para el plebiscito de 1989, que
alteró algunas partes de la constitución pinochetista, el
Centro de Estudios Públicos (CEP) informaba que un 58,6%
aprobaría las reformas, cifra que en la práctica llegó al
85,7%. A pesar de esas reformas, seis años más adelante
(1995) el mismo CEP mostraba que un 66% de la
ciudadanía opinaba que la constitución ya modificada debía
ser reformada con cambios importantes, cifra que volvió a
subir al 67,8% en 2004. Incluso en 2009, después de las
sustanciales reformas de 2005, de acuerdo al Centro de
Estudios de la Realidad Contemporánea (CERC), un 48%
todavía era partidario de reformar la constitución8, tema
que volvió al tapete en la campaña presidencial de 20099.

Estas propuestas reiteraban el convencimiento

concertacionista que las condiciones favorables para el
desarrollo, continuidad y reproducción del sistema
democrático a escala ampliada no estaban aseguradas en el
país. En consecuencia, si existía esta claridad respecto a las
necesarias reformas que requería el sistema político para
construir una democracia moderna de nuevo tipo ¿por qué
los gobiernos concertacionistas no avanzaron más? ¿No
quisieron o no pudieron hacer todo lo necesario, en esa
dirección?

Ámbitos de análisis
A partir de consideraciones conceptuales e históricas que
presentamos en los siguientes dos capítulos, analizamos las
contribuciones de la Concertación a la profundización
democrática en Chile, poniendo atención en los eventuales
cambios y continuidades en las formas y procedimientos a
través de los cuales se ha (des)centralizado y
(des)concentrado el poder en el país.

El punto de vista a partir del cual se abordan los diversos

ámbitos y procesos es el del poder, definido y ubicado al
interior del proceso de profundización democrática como
medida de su propia desconcentración y descentralización
(Capítulo 1). Por su parte, la línea de base del período
concertacionista se encontrará en el desarrollo histórico de
las estructuras de poder características del país. Siguiendo a
Fernand Braudel10, estas estructuras son entendidas como
“un ensamblaje, una arquitectura; pero, más aún, una
realidad que el tiempo tarda enormemente en desgastar y
en transformar […] dotadas de tan larga vida que se
convierten en elementos estables de una infinidad de
generaciones: obstruyen la historia, la entorpecen y, por
tanto, determinan su transcurrir”. En este proceso de
desarrollo estructural, entendido como un “fenómeno de
extremada lentitud, como si fuera intemporal”, se
encontrará con “cierta coherencia” la permanente tendencia
a concentrar y centralizar el poder. A la luz de este proceso
se examina la organización del poder al interior de la propia
Concertación y las razones por las cuales esa forma de
relacionamiento interno perduró y se proyectó durante las
dos décadas siguientes (Capítulo 2).

Desde este marco teórico e histórico, estudiamos las

políticas concertacionistas que podrían haber
desconcentrado y descentralizado el poder en aquellos
espacios que adquirieron mayor significación durante el
proceso democratizador, entendiendo por espacio político
“el contexto de interacción o medio institucional en el cual y
a través del cual el poder opera configurando las
capacidades de las personas”11. Para el caso de Chile,
hemos seleccionado seis espacios clave en los cuales se
estudian las continuidades y cambios ocurridos en la
distribución del poder en su interior.

El primero es el espacio del poder político, ámbito donde se

define el sentido y se toman las decisiones en torno a temas
públicos centrales. Aquí diferenciaremos dos formas como
se ha ejercido el poder. En primer lugar, se verá cómo se
ejerció el poder en los espacios extrainstitucionales –el
poder líquido– (Capítulo 3), estableciéndose los contenidos y
formas de interacción no institucionalizadas entre las elites
empresariales, los medios de comunicación, los partidos
políticos, centros de pensamiento y universidades privadas
vinculadas a la derecha, las instituciones armadas e
influyentes grupos de la Iglesia Católica con idearios
preconciliares. En segundo término, se verán las
limitaciones institucionales del ejercicio del poder (Capítulo
4), focalizando la atención en las características del sistema
de representación, los procesos deliberativos, así como la
participación de la sociedad civil en los asuntos públicos. La
ampliación/restricción del acceso ciudadano a estos ámbitos
creará los campos de fuerza al interior de los cuales a la
ciudadanía le será posible adquirir mayor o menor
autonomía, así como alcanzar metas relativas de
autorrealización individual y grupal, aspectos centrales en
una evaluación del proceso de democratización del poder en
el país.

Un segundo ámbito en el cual se ejerce el poder son las

relaciones socio-económicas o de clase, como las
denominaremos indistintamente, las que reflejan de manera
nítida y profunda la organización del poder social en una
democracia (Capítulo 5). Este espacio adquiere diversos
niveles de densidad cuando sus actores son titulares de
derechos y exhiben mayores o menores grados de identidad
colectiva. Con esta concepción no esencialista de la
identidad de clase, las relaciones clasistas se verán
determinadas por el nivel de consolidación de las
diferencias socio-económicas, coincidiendo así con Iris
Marion Young en que “los grupos sociales no están
explícitamente constituidos. Ellos emergen desde la forma
como las personas interactúan”, lo que a la larga generará
diferencias en las expresiones culturales, prácticas,
necesidades especiales o capacidades, estructuras de poder
y de privilegio de cada grupo12. Las reformas en salud y
previsión social, vistas como derechos exigibles, se
constituyeron así en un todo orgánico de bienes públicos
bajo la responsabilidad del Estado, organizado en torno al
pilar solidario. A estas se sumaron las reformas a la
educación en sus dimensiones cuantitativas y cualitativas;
el limitado fortalecimiento del sindicalismo y la negociación
colectiva, expresión de los cambios introducidos por las
políticas públicas concertacionistas. A partir de estos habrá
que establecer cómo y en qué medida estas políticas
distribuyeron de mejor forma o no el poder en ese espacio
específico.

Un campo de observación privilegiado sobre la forma de

ejercicio del poder son las relaciones de género, las que
sufrieron una transformación radical en los últimos veinte
años, observándose un creciente empoderamiento de las
mujeres (Capítulo 6). Gracias al aumento de la capacidad
autonómica de las mujeres para lograr condiciones de
mayor independencia y autorrealización, utilizando recursos
organizacionales disponibles, se examina el espacio de
fuerzas en torno a esta temática. Los logros de la gestión
concertacionista en este ámbito –tributarios todos ellos de
los avances y retrocesos que se observaron en el país desde
los años treinta en adelante– se manifestaron en nuevas
visiones y valores del rol de la mujer en la sociedad chilena,
la separación establecida entre la sexualidad y la
reproducción, y el gradual pero sostenido ingreso de la
mujer en el mercado de trabajo.

Otro terreno donde se aprecia la vigencia de una estructura

de poder de larga vida es el de las relaciones étnicas
(Capítulo 7), marcado por inmodificadas características
adquiridas desde la Conquista y que en gran parte aún
persisten, yuxtaponiendo una nación creada por el Estado
(Chile) con naciones pre-existentes sin estado (pueblos
Mapuche, Rapa Nui, Aymara y otros) pero cuyas identidades
continúan estando fuertemente ancladas al territorio. La
globalización de los mercados, la diversificación de la base
económica nacional y la dinámica de crecimiento hacia
fuera con su uso intensivo de los recursos naturales
afectaron el patrimonio histórico reivindicado por los
pueblos originarios. Simultáneamente, la inserción
internacional del país ha exigido conciliar las demandas del
crecimiento económico con los estándares de protección
ambiental y derechos de las comunidades indígenas donde
tales proyectos se insertan. Por su parte, la globalización de
la información y de las relaciones sociales, así como la
preocupación internacional por el tema en organismos
multilaterales, ha significado el aumento de los recursos de
poder en mano de los pueblos originarios y una
concomitante globalización de las demandas étnico-
territoriales. De la forma como se resuelva esta
confrontación entre una sociedad estructurada en torno a
los valores históricos de la colonización y la hacienda y una
fundamentada en convicciones republicanas y
democráticas, dependerá la nueva forma de organización
del poder en este espacio particular.
El poder también tiene una dimensión territorial, se
constituye y ejerce en el espacio urbano (Capítulo 8). La
segregación ecológico-social, que en Chile adquirió carta de
ciudadanía con la dictadura y sus políticas de erradicación
forzosa, se ha manifestado en una estratificación barrial
según niveles socio-económicos, que se expresa en una
fuerte segregación de vivienda, equipamiento y servicios
comunitarios. Esta conlleva variados efectos políticos que
erosionan la legitimidad democrática en la medida que
“viola el principio de igualdad de oportunidades y así
equivocadamente limita la libertad de la opción de vivienda;
produce y refuerza las importantes estructuras de privilegios
y desventajas; obscurece el hecho de quiénes poseen
privilegios; e impide la comunicación política entre los
grupos segregados, haciendo así difícil el tratar los errores
de la segregación a través de la acción política
democrática”13. A lo cual podríamos agregar que también
impide que el capital familiar materializado en la vivienda
de los sectores más pobres adquiera justa plusvalía y tenga
un uso económicamente rentable. La desregulación del
mercado del suelo en los años ochenta junto al traslado por
la fuerza de hogares pobres, ubicados en barrios socio-
económicos medios y altos hacia la periferia del Gran
Santiago, consolidó una ciudad fragmentada, discontinua,
dispersa, segregadora y segregada, que no da cuenta de la
diversidad de quienes viven y trabajan en ella,
convirtiéndose en el lugar privilegiado donde se reproducen
desigualdades y exclusiones. Situaciones similares, aunque
menos agudas, se observan en todas las grandes ciudades
del país.

Gordon Matta-Clark afirmaba que “el arte es la medida de la

libertad”. Siguiendo esta reflexión se podría decir que el arte
también es un buen indicador de una efectiva distribución
del poder social. A pesar de este rol clave en las
interacciones políticas, la centralidad del arte en la vida
nacional no ha sido suficientemente analizada. En este
enfoque, el arte es conceptualizado como “una institución
social, una fuerza de poder y una seña de identidad”14, apta
para analizar el proceso de (des)concentración y
(des)centralización del poder en el país. Desde esta
perspectiva analizamos cómo el campo de la cultura y de las
identidades (Capítulo 9) se vio afectado por el rol del Estado
como proveedor de espacios y apoyos a la creación artístico-
cultural.

En cada una de las áreas temáticas bajo observación hemos

privilegiado consignar y analizar las normas legales a través
de las cuales se plasmaron los principales cambios. Si bien
las formas de hacer política también incidieron en el curso
de los acontecimientos, y en algunas partes nos referimos a
ellas, nuestro foco son aquellas modificaciones susceptibles
de desconcentrar y descentralizar los espacios de poder.
Para ser permanentes, tales transformaciones debían
superar el ámbito meramente administrativo y, aún cuando
muchas de ellas se hicieron a ese nivel, la impronta
concertacionista debía materializarse bajo la forma de
transformaciones efectivas y permanentes del y en el
Estado. Por estas razones las iniciativas legislativas, su
discusión y destino final tienen en este estudio un lugar
central, pudiéndose apreciar las fuerzas que actuaron en
una u otra dirección.

Finalmente, a partir del análisis de estos seis espacios

centrales en el ejercicio del poder y foco de las políticas
públicas de la Concertación, se pueden visualizar sus
efectos en la descentralización y desconcentración del
poder, apareciendo así las tareas que quedaron pendientes
durante ese proceso.
 PRIMERA PARTE 
CONCEPTOS E HISTORIA
 CAPÍTULO 1 
DEMOCRACIA Y PODER
Ilusionado por el aumento de empresas capitalistas por acciones en la Inglaterra
decimonónica, Carlos Marx aventuraba que las sociedades anónimas significarían
finalmente la reconversión del capital en propiedad social15. A fines del mismo siglo,
Eduard Bernstein, entusiasmado ahora con el sufragio universal, en la llamada “biblia del
revisionismo” le asignaba a la democracia la aún no demostrada capacidad de ser “un
ordenamiento social en que ninguna clase goza de privilegios frente a la comunidad”16.
Como críticos de sus desiguales sociedades ambos autores imaginaron un futuro en que las
condiciones adscriptivas y los poderes absolutos serían abolidos. Sin embargo, más tarde y
con el escepticismo de quien había sobrevivido regímenes políticos de signos muy
opuestos, Leszek Kolakowski, sostenía que “el poder no puede ser abolido, solo puede
mejorar o empeorar mediante la sustitución de una clase de gobierno por otra”17. En la
actualidad, desde una postura realista, Chantal Mouffe replantea el tema y reconoce que
“la principal cuestión de la política democrática no estriba (…) en cómo eliminar el poder,
sino en cómo construir formas de poder que sean compatibles con los valores
democráticos”18. Así, en la medida que democracia y poder se encuentran indisociable e
inextricablemente relacionados, la profundización democrática se medirá por los grados de
desconcentración, limitaciones y controles a los que esté sometido el poder.

A partir de esta premisa abordamos los principales elementos que actualmente

caracterizan a los regímenes democráticos más desarrollados, mediante la identificación de
los factores que los dinamizan, definiéndolos no como entidades completas sino como
obras en progreso permanente. En este proceso son fundamentales las demandas de
legitimación e inclusión social, las que enfrentan estructuras de poder más o menos
rígidas. Esta tensión y sus desenlaces caracterizan el proceso político en democracia,
constituyéndose en el elemento impulsor o energía que lo dinamiza.

1. La democracia que se perfecciona a sí misma

Las diversas visiones y conceptualizaciones de la democracia no son solo un campo de

debate intelectual, ellas tienen también importantes consecuencias políticas.

Norberto Bobbio plantea que “la única manera de entenderse cuando se habla de
democracia […] es considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o
fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas
y bajo qué procedimientos”, noción que a su juicio permite el cambio de gobernantes sin
derramar sangre, la consideración del adversario no como un enemigo que debe ser
destruido, sino un opositor que encarna el valor de la fraternidad19. Sin embargo, esta
definición en un sentido restringido20 termina, en la práctica, limitando la democracia a un
conjunto de reglas y procedimientos de funcionamiento, los que siendo fundamentales
como condición necesaria para la vida democrática no son suficientes para dar cuenta de la
complejidad de los procesos democráticos contemporáneos. Por estas razones, “Un
régimen democrático”, afirma Guillermo O’Donnell, “es un componente fundamental de la
democracia, pero es insuficiente para conceptualizar adecuadamente lo que la democracia
es”21.

Las concepciones procedimentales de democracia que la consideran “solamente como una

forma política de gobierno”22 enfrentan tres grandes problemas. Primero, desde un ángulo
conceptual, las democracias actuales son más que la suma de reglas de funcionamiento.
Las condiciones socioeconómicas, las estructuras y prácticas estatales, son ingredientes
igualmente decisivos de un sistema democrático. Al clásico listado de Dahl de las
características básicas de las poliarquías, Schmitter y Karl incluyen otra gran condición de
funcionamiento: la ausencia de presiones internas y externas sobre los representantes
electos, de manera que los mandantes del soberano puedan desempeñar sus funciones en
forma genuina23.

Desde un punto de vista empírico, incluso quienes se han dedicado a la medición

comparada de la democracia a nivel internacional reconocen que “el estudio de la
democracia no debe enfrentarse aisladamente sin considerar otros valores políticos. Así, es
muy necesario el desarrollo de medidas amplias de democracia que escapen a las
limitaciones de medidas minimalistas. El alcance de los conceptos medidos deben
ampliarse incluyendo la democracia tout court pero también otros conceptos que tienen un
fuerte contenido normativo”24. En la misma dirección, el Institute of Democratic and
Electoral Assistance (IDEA) destaca que la democracia es una “continuación cambiante” y
amplía radicalmente las áreas y temas a incluir en una medición de la misma25.

Por su parte, la constatación que en América Latina se ha concebido un tipo de democracia

muy centrada en los procedimientos –cambiantes de acuerdo a las fluidas relaciones de
poder– ha llevado a ciertos autores a adoptar una visión un tanto escéptica respecto al
desarrollo democrático de la región. Tal es el caso de Laurence Whitehead, quien señala
que la existencia de formas no satisfactorias y provisionales de normas constitucionales
haría pensar que en la región tenderán a predominar en el futuro cercano “democracias por
defecto”, democracias provisionales e insatisfactorias que se caracterizarían por
restricciones a la soberanía popular; limitación de las opciones políticas por mecanismos de
mercado; arreglos de fachada para proyectar una imagen de pluralismo sin alterar las
relaciones tradicionales de poder; persistencia de estructuras no democráticas en áreas
rurales; parálisis de políticas públicas producto de crisis fiscales; diseños equivocados de
arreglos institucionales, y una sociedad civil fragmentada incapaz de generar legitimidad o
consenso social26. En la misma dirección argumenta Schmitter, al considerar que todas las
“democracias realmente existentes” (las post comunistas de Europa Central y del Este, las
de Europa del Sur, y las post autoritarias de América Latina) están basadas en
negociaciones y compromisos, lo que las conforma como “regímenes mixtos” con muchos
componentes no democráticos y otros propiamente democráticos como los mecanismos de
representación, pero todas ellas son obras en proceso que aún no pueden desplegar el
máximo potencial de la noción central contenida en la idea de “gobierno del pueblo”27.

Una segunda limitación de la perspectiva procedimentalista es que ella, a menudo, tiende

a explicar el desarrollo democrático desde fuera de la política, asociando directa o
indirectamente su evolución a variables estructurales como los ritmos y niveles de
desarrollo económico. El apoyo ciudadano a los gobiernos democráticamente elegidos y a
la democracia muchas veces es ingenua y simplistamente vinculada a la tasa de
crecimiento de la economía en el período anterior a la medición del estado de la opinión
pública. En las últimas dos décadas, el caso chileno muestra que en muchos períodos esta
relación es precisamente inversa, obedeciendo a factores socio-políticos y culturales de otra
naturaleza.

En tercer término, ínsito en el procedimentalismo se puede apreciar un sesgo teleológico

cuando la democracia es definida como un proceso de instalación gradual y
perfeccionamiento progresivo de las normas mínimas de funcionamiento democrático que,
a través de una serie de etapas, conduciría a un “estado de gracia democrática” final.
Desde una perspectiva procedimental, el quiebre, la transición y la consolidación de las
democracias constituirían etapas de un continuum que iría desde la ausencia de reglas
mínimas de funcionamiento democrático hasta democracias complemente terminadas. Sin
embargo, tal como lo indican varios autores, por una parte, las transiciones y
consolidaciones de la democracia no son etapas discretas con claros puntos de partida y
llegada28, y, por la otra, se reconoce que los desarrollos democráticos se encuentran lejos
de estar finiquitados, aun en las democracias más desarrolladas29. El propio Dahl reconoce
al respecto que “en el mundo real, ningún sistema cumple plenamente con los criterios
propios de un proceso democrático. En el mejor de los casos, todo sistema político puede
alcanzar una aproximación a un proceso plenamente democrático. Mi impresión es que
cualquier aproximación se quedará corta en alcanzar tales criterios”. Y continúa indicando
que “por supuesto debemos rechazar la visión complaciente que afirma que las ideas
democráticas han finalmente alcanzado el mayor nivel de logro posible con las
instituciones de la poliarquía en el estado-nación”30. Esta perspectiva es compartida por
latinoamericanistas, como J. Samuel Valenzuela, quienes critican la “tendencia, en las
discusiones sobre la consolidación democrática, de empujar la concepción de la
democracia hacia un sistema institucional comprehensivo, bien estructurado e ideal, que
difícilmente puede ser alcanzado. En democracias largamente establecidas, raramente se
encuentran todos los atributos idealmente asociados a tales regímenes”31.

El sesgo teleológico de esta visión de la democracia se refuerza al definir y delimitar la

consolidación democrática a la plena existencia y estabilidad de las reglas mínimas de
funcionamiento democrático. No obstante, desde una perspectiva sustantiva y no
procedimental los procesos democráticos se definen por ser fundamentalmente desarrollos
complejos y de resultados inacabados e inciertos32. Tal como lo recuerda Anne Phillips,
“hay dos historias sobre la democracia que circulan hoy en día, y, como muchas historias
de esfuerzos políticos, ellos nos permiten escoger entre un final feliz o un futuro que aún
está indeciso”33. De hecho, las propias experiencias democráticas han sido un proceso
histórico de cambio político materializado en diversas formas de gobierno en el cual los
desarrollos previos han condicionado y creado nuevos horizontes históricos para las
próximas fases de desarrollo político. El propio Bobbio reconoce que “las diversas formas de
gobierno no constituyen únicamente distintas formas de organizar la vida política de un
grupo social, sino también son estadios o momentos diferentes y sucesivos –generalmente
uno concatenado con otro, uno derivado completamente del desarrollo de otro– del proceso
histórico.”34 Norbert Lechner va incluso más allá rechazando “la concepción de la
democracia como un destino unívoco fijado de una vez para siempre [dando] por sentado
nuestro punto de llegada” y la asimila al efecto fata Morgana que nos aleja de ella cuando
creemos haberla finalmente logrado35.

Esta necesidad de ir más allá del procedimentalismo se puede incluso encontrar en una
figura paradigmática del positivismo jurídico, como Hans Kelsen. Desde su enfoque positivo
del derecho, alejado de las determinaciones sociológicas o políticas, Kelsen reivindica la
necesidad de considerar el derecho, el orden normativo o el Estado, desde una perspectiva
formal o, como Max Weber lo señalaba, desde un ángulo ideal36. Sin embargo, no puede
dejar de reconocer que “un orden jurídico solo es válido si de una manera general los
individuos a los cuales se dirige conforman sus conductas a las normas que lo constituyen
[…] un orden jurídico puede ser considerado eficaz cuando la amplitud de este desacuerdo
no traspasa cierto límite […] un orden normativo pierde su validez cuando deja de estar en
cierta medida de acuerdo con la realidad”37. Así, la necesaria correspondencia entre orden
político y la siempre cambiante realidad muestra que la ampliación conceptual de la
democracia más allá de los procedimientos no puede eludirse y debe incorporar
dimensiones adicionales que se asientan en la realidad, como es la noción de su propia
legitimidad.

Del análisis anterior es posible concluir que la democracia es más que un conjunto de
normas que regulan la competencia política y que, además de incluir otras dimensiones
cruciales, debe ser vista desde una perspectiva histórica, dinámica, de largo plazo, como un
proceso de creciente complejidad y susceptible de permanente profundización. Proceso
fuertemente influido por los cambios que han sufrido las respectivas sociedades en las
últimas décadas.

2. Política y sociedad democrática

Las transformaciones sociales de las últimas décadas han afectado el desarrollo de la

democracia haciéndola más exigida y compleja. La extensión de la sociedad de masas y el
pluralismo valórico, la creciente incidencia de los medios de comunicación masivos y el rol
fundamental de las tecnologías de la información, la emergencia de una activa sociedad
civil portadora y consciente de sus derechos, el reconocimiento ciudadano de las minorías,
entre otros factores, han creado una situación en la cual la legitimidad de origen de los
gobiernos democráticos no es suficiente para proporcionarle estabilidad. Producto de los
cambios señalados, su legitimidad de ejercicio ha pasado a tener un papel crucial y, en
consecuencia, debe enfrentar una creciente fiscalización ciudadana. De esta forma, la
legitimidad de ejercicio en las democracias contemporáneas ha quedado estrechamente
vinculada a la inclusión y participación de la ciudadanía en los procesos de toma de
decisiones. A contrario sensu, la existencia de sólidas barreras de entrada a estos ámbitos
se ha convertido en causa de crecientes niveles de tensión y conflictos, e ilegitimidad de las
democracias.

a. Legitimidad del orden político

Con el nuevo siglo, los sistemas democráticos se han visto afectados por las cambiantes
realidades sociales. En primer lugar, se destaca la masificación del electorado junto a la
disponibilidad de recursos vía medios de comunicación para su movilización38. Esta nueva
realidad fue anticipada por Weber cuando consideraba negativamente el efecto que tendría
“la democratización activa de las masas” sobre la democracia. En la medida que, según él,
el liderazgo político comenzara a depender de la confianza y fe de las masas, más que del
reconocimiento de sus méritos, para conseguir apoyo el líder tendería a sustentarse en la
demagogia, el uso de recursos emocionales y del plebiscito, deteriorando así el
compromiso en el que descansaría la mayoría de las leyes39. A lo que habría que agregar el
creciente uso, en la actualidad, de ingentes recursos económicos destinados a movilizar a
los electores, estableciéndose una perniciosa relación entre dinero y política, en la cual el
primero termina dominando al segundo40. Luego, tal como lo muestra Putnam, el cambio
social en las democracias avanzadas ha significado una menor participación electoral, una
reducción de la tasa de sindicalización y del involucramiento en organizaciones religiosas,
partidarias y de mujeres, viéndose acompañado de un mayor individualismo41. Asociándolo
a lo anterior, Castells agrega la pérdida creciente de legitimidad social de gobiernos y
parlamentos y la existencia de una extendida crisis de representación y de legitimidad de
los sistemas políticos.

En el caso de América Latina se observan cambios sociales de diverso signo. Además de

algunos de los negativos procesos antes señalados, que en alguna medida han alcanzado la
región, se notan otros positivos, facilitadores de una mayor democratización. El aumento y
generalización de la consciencia de derechos por parte de la ciudadanía, unido al proceso
de legitimación de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario y sus
agencias, fortalecieron la emergencia de nuevas formas de asociación civil, de organización
y representación de intereses en torno a la defensa de derechos, individuales y colectivos,
de las mujeres y minorías étnicas y sexuales. Según Aldo Panfichi, en la región
latinoamericana todos estos sectores “enarbolan como valores o conceptos liberadores los
derechos humanos y ciudadanos, la cuestión ambiental, la igualdad de género, la
participación ciudadana y la democracia”42. Por su parte, la redemocratización de los
países latinoamericanos a partir de los años ochenta permitió la emergencia de anónimos
actores en la escena política portando nuevas concepciones de democracia, generando
iniciativas participativas a nivel subnacional y poniendo en la agenda política los temas de
representación y diversidad cultural y social, todo lo cual ha puesto en cuestión la
hegemonía de las visiones procedimentalistas de la democracia 43. Con la entrada en
escena de estas nuevas realidades, los temas referidos a la legitimidad de ejercicio de los
sistemas políticos y las barreras a la inclusión social han adquirido creciente relevancia
convirtiéndose en aspectos centrales para el análisis de las democracias contemporáneas.

La legitimidad a la que aspiran los sistemas democráticos es uno de los elementos

conceptuales que nos acerca al nudo gordiano de los sistemas democráticos actuales.
Todos los sistemas políticos, según Max Weber, “procuran despertar y fomentar la creencia
en su ‘legitimidad’” y es la propia “pretensión de legitimidad, [que] por su índole la hace
‘válida’ en un grado relevante, consolida su existencia y codetermina la naturaleza del
medio de dominación”44. El fundamento de esta legitimidad, agrega, “se debe a ese otro
hecho general inherente a toda forma de dominación e inclusive a toda probabilidad en la
vida: la autojustificación”45. Coincidiendo con este enfoque, Hanna Arendt afirmaba que “el
poder no necesita justificación, siendo inherente a la propia existencia de las comunidades
políticas; lo que necesita es legitimidad”46. En la actualidad, y desde esta misma
perspectiva, Lipset y Lakin establecen que la “legitimidad significa que la sociedad como
un todo cree que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas”47, esto es, la
legitimidad debe asentarse sobre una amplia base ciudadana.

En los sistemas democráticos republicanos contemporáneos la auto justificación que le

otorgaría legitimidad al ordenamiento político dice relación tanto con el discurso que lo
legitima, como también con la comprobación empírica de sus pretensiones. Así, uno de sus
problemas cruciales es el mutuo condicionamiento entre la legitimidad mentada de este
ordenamiento político y su legitimidad empírica o de ejercicio. Estructuras y procesos
deben estar adecuadamente sincronizados. Es aquí donde es posible diferenciar entre
democracias en forma y democracias fallidas, siendo estas últimas órdenes políticos
democráticamente generados pero profundamente deslegitimados sea por su ineficiencia
en la provisión de bienes públicos48, o, desde el punto de vista del ejercicio del poder, por
no ejercerlo de manera correspondientemente democrática e inclusiva. Estos últimos
caracterizados como democracias a-liberales49.

b. Inclusión social

De lo anterior se deriva que una segunda dimensión que amplía la concepción de la

democracia contemporánea, tal es su inclusividad. Desde las posturas procedimentalistas
hasta las más participativas existe un acuerdo en que el criterio de inclusividad es básico
en el funcionamiento de los órdenes políticos democráticos. En el caso de Dahl, este estima
que una democracia pasa de ser procedimental a ser completamente democrática en la
medida que cumple con los criterios de igualdad e inclusión50. Por su parte, Jürgen
Habermas, estima que el derecho legítimo debe ser generado legítimamente, esto es “de
acuerdo con los procedimientos de la formación democrática de la opinión y de la voluntad
–los que justifican que se presuma una aceptabilidad racional de los resultados […] el
derecho legítimo protege también la igual autonomía de cada uno: ningún individuo es
libre mientras no todos gocen de la misma libertad”51. Este requisito de inclusividad es
considerada por O’Donnell como un logro reciente en el desarrollo de las democracias
latinoamericanas52.
En las actuales democracias desarrolladas, no solo los procedimientos eleccionarios sino
que también el proceso deliberativo de generación del poder político y de las decisiones
que la administración adopta bajo la forma de políticas públicas, son clave para su efectiva
legitimación. Proceso deliberativo que es medular para la construcción de la democracia
como bien público. Si una democracia republicana considera los procesos deliberativos
como centrales y “si todos los [ciudadanos] significativamente afectados por problemas y
sus soluciones son incluidos en la discusión y en la toma de decisiones sobre la base de la
igualdad y la no-dominación, y si ellos interactúan razonablemente y constituyen un
público donde las persona son responsables (accountable) unas a otras, entonces los
resultados de su discusión es probable que sean los más sabios y justos”53 y, podríamos
agregar, esa democracia será más legítima.

A su vez, esta legitimación vía deliberativa tiene efectos adicionales sobre la unidad
nacional ya que “el conflicto de opiniones que ocurre en la arena política tiene fuerza
legitimadora no solo en el sentido de una autorización para ocupar posiciones de poder;
[sino por que] el discurso político existente también tiene una fuerza unificadora por la
forma en la cual la autoridad política es ejercida”54. En la medida que solo un proceso
inclusivo de formación de opinión pública puede crear una voluntad general, la sociedad
como un todo tiene un rol sustancial que jugar en la generación, definición y protección de
los bienes públicos55. Asimismo, un sistema político inclusivo “significa que dicho orden
político se mantiene abierto a la igualación de los discriminados y a la incorporación de los
marginados sin integrarlos en la uniformidad de una comunidad homogeneizada”56. De no
ser así, según Held, se crearían situaciones nautonómicas caracterizadas por “la producción
y distribución asimétrica de las posibilidades de vida que limitan y erosionan las
posibilidades de participación política”57.

Aun cuando la cohesión social es un fenómeno fundamentalmente moral, generado en

torno a una comunidad simbólica que través de un proceso comunicativo puede lograr
altos niveles de consenso58, ésta fuerza unitaria difícilmente podrá alcanzar umbrales
eficientes si antes las sociedades no logran completarse efectivamente incorporando al
conjunto de sus partes, incluyendo a los excluidos, generando condiciones estructurales
para que este diálogo y comunicación sea entre iguales. Así, una democracia perderá
legitimidad si está marcada por la existencia de fuertes diferencias y distancias entre
grupos y clases sociales frente al poder; si existen marginaciones, exclusiones y
oportunidades diferenciadas –personales y sociales– producto de situaciones de origen,
sexo, raza y clase social; y si la toma de decisiones no es transparente y deliberativa. Así, la
modernización de las instituciones estatales a niveles nacionales y subnacionales
integrando a los sectores excluidos, haciéndolas efectivamente inclusivas, generando
políticas de acción afirmativa capaces de atender las necesidades específicas de los
sectores excluidos en toda su heterogeneidad, son parte de las políticas públicas a través
de las cuales se profundiza y legitima la democracia.

De esta forma, el tema central al que nos remite la legitimidad democrática vía inclusión
social no es otra que la capacidad –o el poder– del que disponen los diversos sectores
sociales para participar en las decisiones respecto al proceso de distribución de los bienes
públicos. Así, por ejemplo, en materia de inclusión de las mujeres ¿cómo se podría
redistribuir el costo laboral de la reproducción, del cuidado, actualmente adjudicado a ellas
si estas no logran que el sector empresarial y el Estado asuman esta tarea como societal?
¿Cómo se podría eliminar la brecha salarial y equiparar las condiciones laborales de
hombres y mujeres, si no es a través de un mejor acceso a la información y del
fortalecimiento de la capacidad de negociación de las mujeres a nivel laboral? O en el
campo de los pueblos indígenas ¿cómo recoger y validar la demanda de reconocimiento de
los diversos grupos étnicos incorporándola en el currículum y los modelos pedagógicos si
sus dirigentes no encuentran espacios institucionales en los que se escuchen y procesen
sus demandas? Las respuestas “no flotan en el aire”. Ellas nos remiten porfiadamente al
ámbito del poder, al de la capacidad de las organizaciones de mujeres, de los pueblos
originarios y de la sociedad en su conjunto para establecer una institucionalidad a nivel
país que efectivamente refleje una nueva distribución del poder que permita implementar
políticas dirigidas a corregir tanto las causas como los efectos de los diversos tipos de
discriminación. Desde una perspectiva feminista, Anne Phillips nos recuerda con justa
razón que “la inclusión importa precisamente como un medio para enfrentar al poder social
arraigado”59.

c. Legitimidad, inclusión y poder

Legitimidad democrática e inclusión social son parte de la compleja ecuación que todo
proceso político democrático actualmente debe dilucidar. El pluralismo político de hecho,
propio de las “democracias de masas”, como las caracterizó Weber, o democracias liberales
contemporáneas a las que se refiere Mouffe60, “requiere darle cabida a la variedad de
costumbres sociales, religiosas y morales y hábitos de las distintas asociaciones”, y
responder la pregunta si el poder político fue o no distribuido a través de las diversas
instituciones de manera que la mutua limitación de poderes haya derivado en una
formulación republicana madura61.

De la misma forma, si se considera la calidad de la democracia como “aquella que provee a

sus ciudadanos un alto grado de libertad, igualdad política, y control popular sobre políticas
públicas y decidores de políticas a través del funcionamiento legítimo y legal de
instituciones estables”62, se encuentra que el tema de la igualdad política para el control
sobre la toma de decisiones se constituye en el aspecto sustantivo más importante del
desarrollo democrático. Asumiendo que los procedimientos democráticos son condición
necesaria pero no suficiente de una democracia republicana madura, su calidad estará
determinada por “el acceso significativo y razonable que los ciudadanos tengan a la justicia
y al poder”63. Por estas razones, desde la perspectiva del poder es posible preguntarse
cuán democráticas son las estructuras y procedimientos políticos e identificar los diversos
estados a través de los cuales estos evolucionan dando origen a una mayor, más amplia y
profunda democracia.

La incorporación de los excluidos en las sociedades y políticas democráticas

ineludiblemente pasa por superar la brecha entre la formulación y el reconocimiento de los
derechos económicos, políticos y sociales, y su efectiva implementación. Esta reducción de
brechas no será posible sin una redistribución del poder, el que históricamente ha estado
concentrado y centralizado en autorreferentes elites sociales y económicas. A su vez, esta
redistribución no sería posible si no se prioriza el rol de actores y grupos sociales capaces
de asumir su propia reivindicación, de visibilizar socialmente sus propios problemas para
establecerlos como temas de país y objeto de políticas públicas, esto es de empoderarlos.

En consecuencia, el proceso de desarrollo político cuyo eje central es la construcción

permanente de la democracia, puede ser definido como uno de continua profundización
que se materializa a través de la institucionalización de los derechos ciudadanos como
forma de contener poderes absolutos existentes o emergentes, ampliando libertades
individuales y grupales, desconcentrando y descentralizando el poder. Tal como la veintena
de académicos que a mediados de los noventa para establecer las bases de una
democracia estable lo afirmaron, “una tarea distintiva central de las instituciones
democráticas es contrarrestar los crecientes retornos del poder […] Por lo tanto, para que
las democracias no evolucionen en dictaduras de facto, las instituciones democráticas
deben proporcionar a los perdedores los instrumentos para contrarrestar esos efectos”64.
Dado que algunos “procesos cambian el equilibrio social, económico y político de fuerzas,
limitando la pluralidad de centros de poder […], la sobre concentración del poder en el
Estado o gobierno, o en la producción, distribución y acceso a la información”, debilita y
genera tendencias regresivas en los sistemas democráticos, perdiéndose de vista los
intereses comunes y la aspiración colectiva de proteger los bienes públicos65.

Así, la desconcentración y descentralización del poder en todas sus expresiones –políticas,

económicas, sociales y simbólicas– es el elemento nuclear del proceso de democratización,
el que se manifiesta en una ampliación de derechos –políticos, económicos, sociales y
culturales–, empoderando e incorporando al goce de bienes y servicios públicos a sectores
históricamente excluidos.

3. Poder

Concebida la democracia como proceso continuo de ampliación de libertades y derechos

ciudadanos, de crecientes autonomías individuales y grupales, de inclusión participativa en
la toma de decisiones sobre los bienes públicos, y de políticas públicas que aseguren
iguales resultados a iguales capacidades, encontramos que al centro de este proceso se
encuentra el ubicuo e ineludible tema del poder.

Para avanzar en esta perspectiva es necesario establecer lo que el poder es y no es. La

noción a partir de la cual analizamos los procesos de (des)concentración del poder se
diferencia de aquellas conceptualizaciones que afirman que “el poder no es una lucha de
suma cero, en la que unos ganan lo que inevitablemente otros pierden. El poder puede
aumentar para todos, y por eso puede hablarse de él también según una lógica de
cooperación. Las relaciones de poder no son siempre la expresión de un acto
conspirativo”66. Tal definición tiene connotaciones, y puede tener efectos políticos al no
entender el poder como una estructura históricamente determinada y desconsiderar
variables socio-económicas claves, como el percibir en algunos resultados de sondeos de
opinión pública “una idea común, que en sus trazos gruesos no se ve afectada por las
diferencias sociales” 67. Nuestra conceptualización se aparta de un esquema de suma
positiva y enfatiza la naturaleza adscriptiva y los fuertes efectos estratificantes de la
desigual distribución del poder en la sociedad.

En primer lugar, el poder puede ser definido como la capacidad –individual o grupal– de
definir situaciones, esto es, de acuerdo a Bertrand Russell, la capacidad de producir
“efectos deseados””68, o como otros teóricos lo han definido, “la capacidad de hacer una
diferencia”69.

Desde esta perspectiva, el optar, seleccionar y hacer una diferencia produciendo efectos
deseados implica necesariamente una toma de control sobre la contingencia. De acuerdo a
Luhmann, “por las razones que sean, alter tiene a su disposición más de una alternativa.
Puede producir y quitar inseguridad en su compañero cuando ejerce su elección. Esta
desviación por la vía de la producción y reducción de la inseguridad es una precondición
absoluta del poder. [Tanto en lo organizacional como en lo personal] la base del poder es la
misma: el control sobre la contingencia”70. Esta capacidad de controlar la contingencia
para hacer una diferencia y producir efectos deseados –esto es el poder político,
económico, social, y simbólico–, es precisamente lo que progresiva y actualmente se ha
encontrado altamente centralizado (en pocos espacios) y concentrado (en pocos grupos e
individuos) en las democracias latinoamericanas y en muchas de las desarrolladas.

Esta concepción amplia de poder implica la existencia de una escala jerárquica generada
por la distribución desigual del mismo. Esta tendencia estructural a la distribución
jerarquizada del poder es explicada por Weber a partir de la asimetría que se forma entre el
“número creciente de los que compiten en comparación con las posibilidades adquisitivas,
[lo que] acrecienta el interés de los partícipes en limitar su número de algún modo”. Esto
se realiza habitualmente sobe la base de alguna característica “exteriormente
comprobable, de los competidores (reales o potenciales), por ejemplo, la raza, el idioma, la
religión, el lugar de nacimiento, la clase social, el domicilio, etc”. Este proceso que genera
una comunidad de interesados es definido por Weber como de “cierre,” el que tiene “como
fuerza impulsora la tendencia al monopolio de determinadas probabilidades” sociales o
económicas a los de afuera71. Esta perspectiva ha sido trabajada por Charles Tilly quien ha
mostrado cómo el “acaparamiento de oportunidades” genera negativas desigualdades
estructurales en materia de oportunidades y recompensas72.

En segundo lugar, la capacidad de controlar la contingencia para hacer una diferencia y

producir efectos deseados depende de la disponibilidad de recursos, los que vienen en
diferentes formas y varían de contexto en contexto, pero que en sociedades modernas su
disponibilidad se encuentra institucionalizada bajo la forma de organizaciones. Así, de
acuerdo a Jenkins siguiendo el análisis de Goffman, “las organizaciones, son entre otras
cosas, medios institucionalizados de administrar recursos –manejándolos prudentemente,
adquiriendo, manteniendo, modificando, explotando y distribuyéndolos– y en este sentido
pueden entenderse como ‘contendores de poder’”73. Esta visión institucional del poder
permite entender el poder fáctico que, frente a la ausencia o debilidad de la dimensión
organizacional del poder democrático, tiende a consolidar su funcionamiento y ampliar su
alcance más allá o más acá de las normas e instituciones. Por estas razones, la naturaleza y
características de las principales instituciones que caracterizan a los regímenes
democráticos no son indiferentes en materia de distribución del poder. Sistema electorales,
de representación, acceso a la competencia política y otras instituciones predeterminan el
ámbito posible de redistribución del poder.

En tercer término, esta capacidad llamada poder desigualmente distribuida e

institucionalizada configura un espacio o campo de fuerzas al interior del cual los
individuos y grupos enfrentan mayores o menores posibilidades de “hacer la diferencia”.
Desde una perspectiva sociológica, Clarissa Rile Hayward va más allá al ampliar el concepto
de poder, estableciendo los mecanismos institucionales a través de los cuales se crean
campos de fuerza que lo materializan. Al respecto, señala que “los mecanismos del poder
son concebidos de mejor forma, no como instrumentos que los agentes poderosos usan
para prevenir que quienes no tienen poder actúen independiente o auténticamente, sino
como fronteras que, en conjunto, definen campos de acción para todos los actores sociales.
El poder define los campos de posibilidad. Facilita y constriñe la acción social. Sus
mecanismos consisten en, por ejemplo, leyes, reglas, símbolos, normas, costumbres,
identidades sociales, y estándares, que constriñen y facilitan la acción inter e intra
subjetiva”74.

Estos campos de posibilidad a nivel micro y meso social están, a su vez, supra
condicionados por la forma de organización del conjunto del sistema social, la que en sí
misma expresa una determinada forma de operación del poder o hegemonía. Tal situación
es analizada por Claus Offe a nivel de las políticas públicas. De acuerdo a Offe, estas “no
pueden ser plenamente explicadas solo por las necesidades, intereses y demandas, ya que
el proceso de conversión de ‘demandas’ en ‘políticas’ es siempre refractado y mediado a
través de las estructuras internas del sistema político, que es el que determina si las
‘necesidades’ son reconocidas como temas merecedores de atención”. Así, la mera
capacidad o poder de demanda de políticas públicas por parte de actores significativos
involucrados (stakeholders) no es un marco suficientemente fuerte como para explicar y
entender el espacio de decisiones gubernamentales. De esta forma, “la explicación de la
política social debe de todas maneras tomar en cuenta como factor causal tanto las
‘demandas’ como los requerimientos sistémicos’, esto es, problemas de ‘integración social’
y de ‘integración sistémica’, el procesamiento político tanto de los conflictos de clase y las
crisis de los procesos de acumulación”. La política social consistiría, entonces, “en
respuestas a lo que podría llamarse el problema interno del aparato del Estado, esto es,
cómo puede reaccionar consistentemente a los dos polos de las ‘necesidades’ del trabajo y
del capital –en otras palabras, cómo hacerlas mutuamente compatibles”75. Esta doble
determinación de las políticas públicas –intereses/demandas versus necesidades
sistémicas–, amplía la perspectiva del poder hacia el espacio sistémico de la organización
social en su totalidad y permite apreciar de mejor forma cómo la configuración de la
operación conjunta del sistema social influye o determina las políticas públicas, reflejando
y expresando la forma específica de cómo está centralizado y concentrado el poder en un
momento determinado en una sociedad en particular. Si se toma, por ejemplo, la matriz
productiva como determinación sistémica de las políticas públicas, encontramos que los
campos de posibilidades de estas se encuentran en cierta forma predeterminados, por lo
que la superación de algunas situaciones de exclusión tienen como condición sine qua non
la superación y cambio de los parámetros sistémicos. Con todo, si bien las condiciones
estructurales son determinantes, el encuentro de posibilidades de cambio sistémico
también dependerán de las orientaciones de los actores, los que buscarán posibilidades de
transformaciones o de acomodación sistémicas de acuerdo a sus ideologías políticas.

A partir de esta conceptualización es posible, en cuarto lugar, entender que el poder, à la

Foucault, es multidimensional y cubre todos los ámbitos del acontecer económico, político,
social y cultural. Desde esta perspectiva es posible ampliar la mirada y ver, junto a Wendy
Brown, que “si el poder opera a través de normas, y no solo a través de la ley y la fuerza, y
si las normas nacen de la palabras, de las imágenes y del medio ambiente construido,
entonces los discursos populares, las interpelaciones de mercado, y la organización
espacial son un vehículo de poder tanto como son las tropas, los jefes, primeros ministros o
la policía […] El poder es entendido construyendo y organizando a los sujetos en una
variedad de dominios y discursos, incluyendo aquellos ordinariamente imaginados como
libres del poder, por ejemplo la ciencia, el deseo sexual, o las artes [Así] la atención se
cambia desde quién detenta el poder hacia las formas de operar del poder”76. Ejemplo de
esta ubicuidad del poder es, por ejemplo, el ordenamiento urbano. Estos “espacios públicos
pueden ser leídos como relaciones de poder en la sociedad. Habitualmente se disminuye la
importancia de cómo estos espacios son generados, siendo el resultado de complejas
luchas sociales y políticas que conllevan una compleja relación poder/conocimiento”77. De
la misma forma, existen dimensiones fácticas del poder, las que dicen relación con el que
ejercen grupos económicos, religiosos o sociales.

Otras dimensiones significativas en las cuales es posible analizar el ejercicio del poder son
el ámbito simbólico y el virtual. El poder simbólico, de acuerdo a Pierre Bourdieu, dice
relación con la capacidad “de crear cosas con las palabras […] el poder de consagración o
revelación, el poder consagrar o revelar cosas que están ahí”, y que fundamentalmente
depende del capital simbólico que ostenten individuos y grupo. Esto es, “el poder
concedido a aquellos que han obtenido suficiente reconocimiento para estar en posición de
imponer reconocimiento”78. Este es habitualmente ostentado por intelectuales,
profesionales, personalidades o instituciones que se ocupan del interés público. Esta
concepción multidimensional y no institucionalizada de espacios de poder que alcanza
incluso los discursos se puede apreciar en la crítica de Mark Devenney a las tesis de
Habermas sobre la democracia deliberativa. Devenney argumenta que “la democracia
deliberativa es incapaz de enfrentar adecuadamente las asimetrías de poder generadas por
discursos económicos y bio-políticos […] el desacuerdo es intrínseco a la comunicación y el
acuerdo representa una hegemonía temporal, así la racionalidad es mejor comprendida
implicada ella misma en regímenes de poder más que como un medio externo de ofrecer
una crítica a esos regímenes”79. Así, también al interior del espacio de los discursos se da
la posibilidad de encontrar una estructura de dominación.

El poder virtual, por su parte, de naturaleza fundamentalmente contemporánea, dice

relación con la capacidad de estructuración y jerarquización de las relaciones políticas,
sociales y culturales que ejercen las plataformas tecnológicas de la información. Tal como lo
plantea Manuel Castells, “la idea de que Internet es una plataforma esencial de
construcción de autonomía en cualquier tipo de esfera de la actividad social, creo que es un
descubrimiento científico, no simplemente una ideología80”. Si bien estas plataformas son
instrumentos usados para incrementar la autonomía individual y grupal, al mismo tiempo
por sus propias características y naturaleza predeterminan y condicionan el tipo de relación
que se establece. Más acá de una especie de “rebelión de las computadoras”, estas
plataformas ejercen de facto un poder de estructuración de las relaciones políticas y
sociales. Al poder simbólico de reconocimiento se le suma en la actualidad el poder
estructurante –forma y contenido de los discursos– por parte de las plataformas virtuales de
comunicación, lo que hace aún más compleja y multidimensional la materialización del
poder en una sociedad81.

En suma, entendemos el poder como la capacidad –de facto o institucionalizada– de definir

situaciones haciendo diferencias para obtener efectos deseados, utilizando recursos
institucionales y organizacionales, y que se constituye en un espacio de fuerzas que
determina las posibilidades de accionar de individuos y grupos sociales en múltiples
ámbitos que van desde lo territorial al discurso, de lo específico a lo sistémico. En estos
espacios la distribución del poder es desigual y muchas veces adscriptivo, estableciéndose
una relación de suma cero entre quienes tienen más o menos poder.

La constitución y profundización de la democracia como bien público es más que un

proyecto de orden político, también contiene una importante dimensión ética. Diversos
autores comparten esta afirmación desde disímiles puntos de vista. De acuerdo a
Habermas, “la política [debe ser] concebida como una forma reflexiva de la vida ética”82,
afirmación con la que coincide Alain Touraine cuando afirma que “la democracia es la
subordinación de la organización social, y del poder político en particular, a un objetivo que
no es social sino moral: la liberación de cada uno”83.

En este contexto adquiere relevancia, como contraposición a la centralización y

concentración del poder, los temas de la autonomía y autodesarrollo. Al respecto, David
Held afirma que “el principio de autonomía está en el centro del proyecto democrático
liberal84”, y que este “implica la capacidad de actuar, en principio, como autor o
constructor de la propia vida, en los ámbitos públicos y privados”, constituyéndolo en
piedra angular del principio de legitimidad del sistema democrático. Según Held, “el poder
público puede ser concebido como legítimo en la medida que reconoce el principio de
autonomía; esto es en la medida que las agencias públicas pueden afirmar que promueven
e incrementan la autonomía democrática”.85 Esto es, el autodesarrollo y la
autodeterminación86.

De esta forma, la tensión central en los sistemas democráticos contemporáneos se da entre

la demanda de un orden político y social capaz de ampliar las fronteras del poder creando
condiciones favorables al mayor desarrollo y autodeterminación de los individuos,
asociaciones y comunidades, frente a un sistema de relaciones jerarquizadas,
fundamentalmente adscriptivas, que se le opone.
Tal como concluye Steven Lukes, “el atribuir poder –ubicarlo, compararlo e incluso medir su
extensión– es, en parte, asignar responsabilidades por los resultados”87. Por ello, el análisis
del poder –de su distribución, de las causas de tal configuración y de las consecuencias de
tal arreglo para los ciudadanos–, simultáneamente permite identificar responsabilidades
por la realidad existente, así como por las de su posible evolución.

A partir de esta perspectiva conceptual, en los próximos capítulos se analiza la forma como
evolucionaron las relaciones de poder desde la Independencia hasta la transición
democrática de los ochenta. A partir de esa línea de base (o de partida) de los gobiernos
concertacionistas, en una segunda parte se verá la reacción adaptativa del poder
desplazado de la conducción del gobierno en 1990, las normas de representación política
que congelaron la estructura de poder institucional y la expresión socialmente jerarquizada
del poder resistente al reconocimiento de derechos económicos y sociales. En la tercera
parte, se establecen las expresiones de esa estructura de poder en las relaciones de género
y en el ámbito de los pueblos originarios, así como su impacto en la segregada
organización de las ciudades y las difíciles condiciones que enfrentan las diversas
identidades para expresarse en el plano cultural.
 CAPÍTULO 2 
LA METAMORFOSIS DEL PODER*
A fines del siglo XIX, Émile Durkheim establecía que “La estructura política de una sociedad
es sólo la forma en la que los segmentos que la componen se han acostumbrado a
convivir”, y aclaraba que “sólo es posible estudiar esta organización a través del derecho
público, ya que es este derecho el que la determina, así como determina nuestras
relaciones domésticas y cívicas”88.

Desde esta perspectiva se podría establecer que la marca de nacimiento de Chile como
organización política –con la que se ha “acostumbrado a vivir”- ha sido la alta
concentración y centralización del poder. Este acostumbramiento no ha permitido
establecer una democracia política y social plena y estable, que se refleje en un Estado
integrativo, descentralizado y participativo.

Esta estructura altamente jerarquizada del poder, con sus sistemas asociados de
exclusiones y marginalidades, ha evolucionado a través de los dos últimos siglos adoptando
diversas formas más o menos democráticas pero sin perder su carácter excluyente,
metamorfoseándose y manteniendo, en lo fundamental, su íntima naturaleza o esencia
oligárquica y adscriptiva.

A través de su historia como nación independiente, en Chile no se ha logrado democratizar

gradual y sostenidamente el orden político y social. Por lo general, este ha terminado
concentrado en pocas manos y centralizado en espacios institucionales poco aptos para
incorporar crecientes segmentos de la población en la deliberación y toma de decisiones
sobre la definición y protección de los bienes públicos.

Apoyado en una sólida estatalidad heredada de su militarizada condición de frontera de

guerra y del centralismo borbónico fuertemente enraizado en el país, su desarrollo político
privilegió la diversificación y fortalecimiento de las instituciones estatales centrales,
generando un orden político con marcado sesgo estado céntrico. La lenta y gradual
ampliación de los derechos ciudadanos no se sincronizó y conectó de manera orgánica y
estructural con esa sostenida evolución institucional. De tal forma, el desarrollo político
chileno vio hipertrofiada la estatalidad de su organización política en desmedro relativo de
su componente democrático.

Una visión retrospectiva de doscientos años de vida independiente muestra que en el Chile
del siglo XIX y comienzos del XX, si bien “la ciudadanía y la inclusión se extenderían
gradualmente, la marginación de muchos continuaría [conservando] la estratificación
social heredada de la época colonial […] y un orden político republicano, pero
limitadamente democrático”89. Otra lectura de la misma historia lleva a afirmar que “en
Chile las tensiones entre orden y libertad, tensiones por cierto dramáticas, casi siempre se
habían resuelto a favor del orden, de un orden autocrático”90 Coincide con estas
apreciaciones un estudio histórico constitucional que sostiene que solo la “Cuarta
República, la República Democrática” (1932-1973) “adopta un concepto social y
democrático de los derechos” donde se observa un “avance y perfeccionamiento de formas
democráticas de participación política”. Posteriormente, gracias a las reformas a la Carta de
1980, “con la Quinta República en 1990, se restaura la tradición republicana en Chile. Esta
es la República Neoliberal, que lleva este nombre por su concepción dogmática de los
derechos y el neo-presidencialismo que aún caracteriza su forma de gobierno”. No
obstante, esta “se inspira solo parcialmente en principios republicanos”, no alcanzando “los
niveles de inclusión que se tuvo en la Cuarta República”91.
Esta nunca bien alcanzada desconcentración y descentralización del poder ha sido una de
las principales tendencias que ha cruzado la historia del Chile independiente y los distintos
niveles institucionales del país, desde los orígenes no plebiscitados de la Constitución y el
control clientelista de la administración del Estado, hasta la ejecución no participativa de
las políticas públicas. Teniendo en consideración este elemento fundamental, en este
capítulo caracterizaremos, desde una perspectiva histórica, la evolución de la aún no
plenamente encontrada fusión entre república y democracia, y veremos como ella se
constituye en la línea de base a partir de la cual se puede analizar la gestión
democratizadora de las dos décadas de gobiernos de la Concertación de Partidos por la
Democracia desde la perspectiva del poder.

1. Los orígenes

Quienes forjaron la independencia y concibieron el marco constitucional que regularía sus

diversas etapas tuvieron como preocupación principal la protección de la soberanía de la
naciente república.

El republicanismo como respuesta a la dominación monárquica fue concebido como uno de

libertad política, de auto gobierno de los ciudadanos constituyendo una patria libre de
presiones externas92, incorporando como herencia colonial el derecho de los pueblos en la
gesta independentista93, pero en tensión con el fuerte acento centralizador heredado de la
administración borbónica.

La república proporcionaba un modelo político aceptable ante la incapacidad de la

monarquía para sobreponerse a la crisis imperial desatada por la invasión napoleónica de
1808 y representaba, por definición, la participación política de quienes se sentían
excluidos de las esferas coloniales de poder. Sin embargo, esta participación tuvo sus
límites derivando en un modelo republicano que, con otras características, fue igualmente
excluyente que el colonial. De modo que la república –palabra que no sería usada en una
constitución chilena hasta 182394- tal como fue concebida por los fundadores, indicaba
“simplemente la no existencia de una dinastía en el Estado”95 y no incluyó como elemento
central a la democracia en su diseño sino de una manera indirecta y a largo plazo en el
imaginario de sus portadores96. Sólo un pueblo “virtuoso”, consciente de sus deberes y
derechos, educado y solidario, podía participar de los asuntos públicos. Esto implicaba que
una vasta mayoría compuesta por no propietarios, pobres, analfabetos y artesanos, debía
ser controlada hasta que pudiera acceder a los elementos fundamentales de la “virtud”.
Igualmente, la libertad republicana solo podía ser protegida por gobernantes virtuosos que
antepusieran el bien público al privado, de manera de evitar el vicio del faccionalismo con
la consecuente pérdida de la libertad y soberanía. Por ello, tanto la educación
pública97 como la libertad de prensa y las constituciones fueron, en esa época,
fundamentalmente pensadas como instrumentos privilegiados de formación y desarrollo de
las virtudes cívicas, elemento clave para proteger la libertad de la naciente república tanto
al interior como al exterior de la misma. Al mismo tiempo que ofrecer libertad, gracias a
estas virtudes, la república evitaría caer nuevamente bajo la dominación de un soberano
externo e impediría someterse localmente a un poder Ejecutivo todopoderoso.

Aun cuando el ideario de la Revolución Francesa y de la independencia de los Estados

Unidos, así como el liberalismo, fueron ideas ampliamente difundidas en esos círculos, solo
escasas figuras, como Camilo Henríquez, Juan Egaña y Antonio José de Irisarri, destacaron
por su efectiva preocupación por las libertades democráticas, la libertad de expresión y la
participación ciudadana no estamentaria en los asuntos públicos.

Este republicanismo –que tuvo gran importancia como mecanismo de legitimación del
poder ante el quiebre del imperio y la monarquía– era, no obstante, un republicanismo
elitista y no revolucionario ya que quienes representaban a la nación eran los ciudadanos
“virtuosos” propietarios de tierras o renta. Sus grandes enemigos fueron la tiranía, la
anarquía y sus legados, favoreciendo un régimen constitucional y un cierto sentido cívico.
Aunque esa no era una democracia, sucesos aledaños como el llamado a las libertades
políticas –embrión de la soberanía popular– realizado en el Congreso Nacional de 1811,
hicieron que tal republicanismo abriera lenta, paulatinamente –y temporalmente hasta
1833- el espacio democrático.

Esta noción de república concentradora del poder se fue consolidando con las críticas a la
democracia pura y al asambleísmo, a los que se culpaba de generar climas de anarquía,
derivándose posteriormente en la noción de democracia representativa en la que el espacio
institucional del Senado tenía especial relevancia como cortapisa a la tiranía del Ejecutivo y
de las mayorías. Así, a fines de los años veinte la tensión entre republicanismo y
democracia termina resolviéndose al desplazarse el poder central al mando unipersonal del
Ejecutivo bajo el control del Presidente de la República, solución adoptada en respuesta a
los peligros y tendencias centrífugas que se observaban en el país. En este contexto se nos
recuerda que “la particularidad que tiene el siglo XIX es que la misma elite, de origen
terrateniente y comercial –ya consolidada en el siglo XVIII en lo social–, se transforma
también en elite política. Esta elite en el siglo pasado es la que construye el nuevo espacio
público de la política moderna”98, concentrando y centralizando el poder en las mismas
manos.

En suma, ya en sus orígenes como república independiente, en Chile se cristalizó la

permanente tensión entre la necesidad de un orden estatal fuerte, capaz de protegerla
tanto de amenazas externas como del faccionalismo interno, y la aspiración de sus
oligarquías o patriciado de encontrar una fórmula institucional que mantuviera intocada su
capacidad de decisión final sobre los temas de interés público y privado. Se podría
establecer que esta tensión fue cediendo gradual y crecientemente en favor de esta última,
proceso que tendrá su máxima expresión en la “república parlamentaria”.

2. Independencia

Las opciones que han privilegiado la concentración y centralización del poder político en
Chile pueden rastrearse hasta el momento mismo de la gesta independentista. En un
primer período, desde 1810 hasta 1830, cuando se produce el definitivo quiebre con la
legitimidad monárquica, no se logra desconcentrar el poder político y ampliar la
representación ciudadana de manera satisfactoria, manteniéndose una estructura política
altamente centralizada y personalizada. Esto, en parte, por razones históricas como las
tempranas disputas de liderazgo militar durante la Patria Vieja; el período de reconquista
por parte del virreinato y de fuerzas realistas chilenas, y las demandas de la guerra contra
el virreinato del Perú. En general, “el logro de la independencia política por parte de Chile
no implicó transformaciones profundas en la estructura socio-económica. Las innovaciones
más importantes fueron políticas, es decir el reemplazo en la dirección del Estado del
antiguo grupo dominante español por la clase propietaria criolla”99.

Durante el período de Bernardo O’Higgins como Director Supremo, caracterizado por un

reformismo autoritario, se logró iniciar el traspaso de la legitimidad monárquica a un
sistema representativo de rasgos republicanos con la abolición de títulos nobiliarios, el
intento por suprimir los mayorazgos y la autorización para el entierro de los extranjeros no
católicos. Sin embargo, este reformismo generó tensiones en ese limitado mundo político
del patriciado local, en el que se recuerda con temor y rechazo el poder omnímodo, las
arbitrariedades, confiscaciones y fusilamientos ocurridos en el reciente período de la
reconquista. Con la abdicación de O’Higgins se intentan imponer mayores cortapisas al
poder autoritario, pero se enfrentan sucesivos fracasos constitucionales los que expresan
las dificultades que encontraron las elites poscoloniales para lograr un aceptable y
sostenible acuerdo de desconcentración política. Tal como lo señala Julio Heise González,
“grandes sectores de nuestra aristocracia cambiaban de postura política a medida que se
iban barajando las diversas fórmulas. Fueron unánimemente autoritarios con O’Higgins
hasta el año 1820; antiautoritarios con Freire; federalistas con Infante; partidarios de un
gobierno centralizado con Pinto, y de nuevo autoritarios con Portales”100. El objetivo era,
obviamente, mantener el control del nuevo espacio público.

La Constitución de 1823, redactada por Juan Egaña, resultó imposible de implementar y fue
rechazada por Ramón Freire y el Congreso, no encontrándose una fórmula constitucional
que proporcionara una mayor representatividad y poder a este y las regiones,
manteniéndose la elite santiaguina como hegemónica pero enfrentando una permanente
tensión con los otros centros de poder, especialmente Concepción. Esta última, frontera de
guerra, tenía un estatus especial al recibir durante la Colonia financiamiento directo desde
el virreinato, concentrando un fuerte poderío militar, caracterizándose al mismo tiempo por
una baja producción agrícola que beneficiaba a los productores de la zona central del país.

Por otra parte, todos los presidentes chilenos posteriores a la independencia –O’Higgins,
Freire, Pinto, Prieto y Bulnes– fueron militares, y dado que menos de un 14% de la
población era alfabeta y se necesitaban equipos de gobierno, estos eran por lo general
integrados por gente educada, inmigrantes letrados, con o sin fortuna, radicados en
Santiago. Además, el acuerdo con los terratenientes que dominaban el valle central y las
cercanías de Santiago donde se concentraba la población, las grandes fortunas familiares
(incluidas las mineras afincadas en la capital) y los recursos destinados a las provincias más
pobres101, era clave para la estabilidad del Estado y su soberanía. También influyó de
sobremanera la herencia histórica, ya que la centralización borbónica en el
siglo XVIII instaló las sedes de gobierno, casa de moneda y otras instituciones centrales en
Santiago y los gobiernos independientes siguieron esa tradición. El peso demográfico del
centro del país, la ausencia de partidos políticos o coaliciones de oposición –hechas trizas
por Portales– y el autoritarismo que ve con nerviosismo cualquier tipo de asociación no
vinculada al Estado, convierten al Ejecutivo, y a Santiago, en el eje central del control social
y político102.

Las ideas federalistas que se manifestaron en este período fueron una expresión más del
conflicto entre Santiago y los otros centros de poder, así como de la inquietud derivada por
la creación de asambleas provinciales, fundamentadas en los residuos del colonial derecho
de los pueblos, donde abundaron las disputas en torno a las elecciones. Pero el más grave
conflicto se dio a raíz de la Constitución del 1828 –excesivamente liberal para los sectores
conservadores– y por el peculiar y “consociativo”103 sistema de elecciones que permitía
elegir un presidente por mayoría, pero que establecía que la segunda votación iba –con
previa aprobación del Congreso– a un contendor que era elegido vicepresidente. A esto hay
que agregar la agitación por parte de los estanqueros que fracasaron en pagar la deuda
externa mediante el monopolio del tabaco y agitaban en contra del gobierno. Estos
conflictos al interior de las elites políticas y militares culminaron en la guerra civil de 1829-
1830. El enfrentamiento militar en Lircay en abril de 1830 y el triunfo del orden
conservador representó un hito no sólo en términos de la concentración del poder por parte
de la oligarquía, también fue el fracaso del primer proyecto liberal, el que sólo resurgiría,
transformado, hacia fines de la década de 1840.

Entre 1830 y 1860, período tradicionalmente calificado como República Conservadora por
parte de la historiografía, la impronta republicana tampoco se transmuta en democrática.
Al mismo tiempo que se observan grandes avances en materia de desarrollo económico –
comunicaciones e infraestructura–, mediante la Constitución de 1833 se afianza un Estado
fuerte y centralizador, se eliminan las asambleas provinciales, se designan los intendentes
y se somete al país a frecuentes estados de excepción con las consiguientes relegaciones,
exilios, cierre de periódicos y otras medidas represivas.

Esta nueva concentración del poder fue, una vez más, resentida por el patriciado
santiaguino. Incluso los conservadores de los años 30 tenían objeciones al autoritarismo
dado que varios constituyentes habían padecido la relegación en Juan Fernández durante la
reconquista, luego se habían opuesto desde el Senado a O’Higgins por el tema de los
mayorazgos e identificaron al Congreso como un centro de poder en caso de abusos de
autoridad. Junto a la expansión de la educación pública en los años 40, que redundó en una
mayor participación política ciudadana, se observaron avances en romper el control del
Ejecutivo sobre los mecanismos electorales, lográndose en 1849 la elección del primer
congresista no designado. Aun cuando darle un peso mayor al Congreso significaba
legitimar el sistema de separación de poderes, hilando más fino, hasta los legisladores
conservadores entendieron que un Ejecutivo, con los poderes que tenía para dominar el
Congreso a través de la confección de listas electorales, no podía acaparar tamaño poder y
usaron algunos de los mecanismos contemplados en la Constitución de 1833, como la
aprobación de las leyes periódicas y la acusación ante el Senado a los ministros, para ir
recuperando algunas cuotas del poder perdido.

3. Debilitamiento del poder presidencial

La intervención autoritaria en las elecciones y la existencia de un orden político

centralizado pero cuestionado en su legitimidad llevó a dos guerras civiles, 1851 y 1859, y
a la crisis con la Iglesia en torno a “la cuestión del sacristán”. Para prevenir conflictos
similares la única salida aceptable fue ampliar los cupos de la oposición en el Congreso, lo
que se logró de hecho con la alianza liberal-conservadora, permitiendo una serie de
reformas a la constitución que ampliaron la libertad electoral.

Bajo el gobierno de Manuel Montt (1851-1861) se agudizó el autoritarismo y la

concentración del poder en el Ejecutivo produciéndose enfrentamientos con la jerarquía de
la Iglesia Católica. Estos conflictos, más que expresar demandas democratizadoras, fueron
las últimas resistencias, los residuos anti republicanos y monárquicos de algunos sectores
remanentes del bloque en el poder colonial. Sin embargo, estos enfrentamientos dividieron
al sector conservador en torno al papel de la Iglesia generando inesperadas consecuencias
políticas.

El sector regalista reconoció la importancia de la Iglesia pero quería controlarla. Otro

sector, ultramontano, buscaba una mayor influencia religiosa en la sociedad. El conflicto
fue puntual (cuestión del sacristán) pero puso en el tapete el predominio de lo civil sobre lo
religioso, que terminó dividiendo a las fuerzas conservadoras. Gracias a esta división se
promulgó en 1857 –en un decreto con fuerza de ley– la codificación civil, regulando y
protegiendo la propiedad y consagrándose derechos fundamentales en las áreas de familia,
negocios y bienes. Se sustituyó, de esta forma, el derecho colonial estamentario por un
código civil basado en los derechos de los individuos. Sin embargo, esta relativa
autonomización del Estado frente a las fuerzas oligárquicas no duró mucho.

En una recomposición de esa elite en el poder, al finalizar el decenio los ultramontanos se

aliaron con los liberales, derrotaron a los regalistas y autoritarios representados por Montt,
llegando al poder con José Joaquín Pérez en 1861. No desmantelaron la Constitución de
1833 sino más bien potenciaron los elementos institucionales de la misma que
contemplaban poderes reales para el Congreso, tales como la aprobación del presupuesto y
la acusación a los ministros, prerrogativas que fueron paulatinamente ampliando sus
poderes. Al mismo tiempo se aumentó el número de provincias, con lo cual la
representación en el Congreso fue más amplia, de las 8 que tenía en 1826, aumentó a 14
en 1861 y a 23 en 1888.

Aun cuando había un sistema de leyes penales y civiles que organizaban la sociedad y
servían para dirimir conflictos no políticos, el Poder Judicial no tenía gran relevancia
política, si bien en el caso del sacristán la Corte Suprema falló a favor del Ejecutivo. Este
fenómeno no se limita a Chile, siendo un rasgo fundamental del constitucionalismo en
Hispanoamérica donde los modelos constitucionales privilegiaban ya sea los poderes del
Ejecutivo o los del Congreso a expensas del Poder Judicial. Esto representó un gran desafío
para la democratización del país dado que el control y subordinación de la judicatura
impedía la defensa y ampliación de los derechos individuales104. De esta forma, la
oposición oligárquica a un Estado autoritario y concentrador del poder se dio en un espacio
institucional insuficiente como para que los sectores liberales potenciaran y vieran
realizadas sus demandas democratizadoras.

El ideario republicano y liberal, que fue parte del imaginario constitutivo de la nación, si
bien enfrentaba limitaciones, tenía incorporado de hecho la demanda democrática. Hasta
Portales tenía claro que en un sistema representativo debía haber un electorado inteligente
e informado, ya que las elecciones eran una realidad que legitimaba el sistema. El debate
en la prensa, lectura que se restringía a una minoría letrada pero cuya difusión iba más allá
de los salones al aparecer una activa prensa en provincia, se amplió especialmente en los
años 40. Más tarde, al imponerse la alfabetización como requisito para el sufragio –el que
efectivamente se amplió de manera significativa durante el siglo a la par, al menos, de
países europeos– se crearon las condiciones necesarias para la presencia de una más
consistente y permanente demanda democrática.

Si bien la fusión liberal-conservadora no sobrevivió debido a sus contradictorias agendas

ideológicas, sí se lograron reformas electorales que permitieron la entrada de actores
políticos más variados y crecientemente más liberales. A partir de 1871, el período
presidencial se redujo a cinco años, pero esto no frenó la tendencia histórica por parte del
Ejecutivo de imponerse sobre el Congreso. La reforma constitucional de 1874 expandió de
manera significativa el sufragio y la aceptación de los derechos de asociación y reunión en
lugar público sin permiso previo (no contemplados en la Constitución de 1833), y
estableció la libertad de enseñanza y la elección de senadores en forma directa y no por
colegio electoral, diluyendo el Consejo de Estado a favor de mayor representación para el
Congreso (eliminado en la Constitución de 1925) y haciendo más difícil al Ejecutivo
imponer sus propios candidatos.

La dimensión democrática de esta república en construcción se amplió con el afán de los

gobiernos, a partir de Prieto, de conducir el Estado sin interferencias de la Iglesia, lo que se
manifiestó, fundamentalmente, en la educación. La idea era crear la demanda por bienes
laicos a través de la expansión de los beneficios que para los sectores urbanos podría
otorgar el Estado –como empleos e influencia a través de la participación política–, valores
todos ellos acorde con el creciente desarrollo económico. Al aprobarse en 1833 la
alfabetización como requisito del sufragio (se suponía que el alfabeto tenía rentas), el país
se abrió a una eventual participación electoral universal, pero para la elite en el poder era
necesario encauzarla y, en lo posible, limitarla105.

Sin embargo, este era un proyecto político de cúpulas que no tenía demandas o raíces
sociales profundas. La política de la época era fundamentalmente una de acuerdos intra
elite en donde había poca penetración de la sociedad, la que era fundamentalmente rural y
analfabeta, salvo por algunas excepciones como la irrupción del artesanado a través de la
Sociedad de la Igualdad, la organización de las sociedades mutualistas, el apoyo que los
trabajadores de la minería darían a la revolución del 59 en contra del Estado autoritario y
las organizaciones que se forman en las décadas de los 50 y 60. Aun cuando estas no son
organizaciones muy sofisticadas, se manifiestan en las calles y encuentran una voz en la
prensa católica como respuesta a la laicización del Estado y la sociedad. Pero son los
sectores conservadores, en confrontación con laicos y masones, los que desarrollaron el
societarismo católico afirmando la redención divina, el conformismo y “la subordinación y
respeto por las jerarquías sociales”106. Esta movilización cuasi populista del pueblo bajo y
medio con fuertes identificaciones religiosas en contra del Estado laico, así como de
mujeres de todos los estratos, anticipaba en el siglo XIX lo que sería una práctica
recurrente en los siglos venideros.

Las transformaciones económicas que observa el país en el último cuarto de siglo generan
altas tensiones que llevan al sistema político a su crisis. El crecimiento de la minería
implicó un desplazamiento de la población hacia el norte y una gran dependencia del
Estado de los ingresos por concepto de exportación, lo que generó demandas de protección
social e intervención estatal en la economía que el gobierno no fue capaz de cumplir. Luego
de la Guerra del Pacífico (1879-1883), la dependencia del Estado de los recursos salitreros,
si bien generó una bonanza a corto plazo, implicó la puesta en práctica de políticas que
tendieron a re-centralizar el poder en el Ejecutivo y a configurar un Estado cada vez más
activo. Este fenómeno iba en contra de la creciente separación de poderes en la que por
medio siglo se había puesto un notable “énfasis en contener al Ejecutivo a través del
Congreso, lo que comenzó a sentirse ya en el gobierno de Bulnes, y que culminó con la
Revolución de 1891”107, todo lo cual dio paso a la llamada “República Parlamentaria.”

En la guerra civil del 91 si bien el pueblo dio un apoyo tanto a las fuerzas del Ejecutivo
como a las del Congreso, estos no eran sus temas. Ellos tenían más que ver con un cierto
consenso patriótico, logrado a través de guerras externas, y símbolos patrios muy fuertes
como la celebración de la Independencia. El pueblo necesitaba una expresión
organizacional más fuerte que en ese período no existía y que solo fue visible con el cambio
de siglo cuando surgió un movimiento obrero cada vez más organizado. En general, el Chile
de la última mitad del siglo XIX es una república donde el poder estaba altamente
concentrado en manos de oligarquías que tenían al Congreso como centro político
institucional, un país donde existía una profunda sensación de exclusión. Será con la
irrupción de las grandes crisis laborales que se evidenciarán con claridad las aspiraciones
de transformaciones democráticas, demanda que adquirirá mayor fuerza y sustento social y
cultural a mediados del próximo siglo.

4. La re-concentración del poder

La guerra civil de 1891 no cambió el orden político, por el contrario, profundizó las
tendencias previas que condujeron al predominio oligárquico parapetado en el Congreso.
Tampoco se produjo una fractura en la clase dirigente, ya que los sectores balmacedistas se
fueron reincorporando al bloque en el poder tras múltiples amnistías108.

El control político del Congreso y la facultad de interpelar ministros generaron una alta
rotativa ministerial, retrasando las leyes periódicas de presupuesto como forma de
negociación y presión al Ejecutivo, producto de lo cual se generalizó una gran ineficacia
administrativa. Por su parte, la Ley de la Comuna Autónoma de 1891 eliminó la supervisión
central de las municipalidades, otorgando a éstas el control sobre las elecciones poniendo
fin a la intervención electoral del Ejecutivo, característica del período anterior. Así, los
municipios pasaron a tener el control del acto electoral a través de la inscripción, recepción
de sufragios y escrutinio de votos. Sin embargo, a medida que se desarrollaron cacicazgos
locales, el anterior control presidencial de las elecciones pasó a ser reemplazado por el
fraude y el cohecho a nivel local.

De esta forma, la concentración del poder en manos de la oligarquía y su centralización

institucional en el Congreso, se tradujo en una creciente incapacidad del Estado de proveer
bienes públicos en momentos en que el crecimiento económico había incrementado las
necesidades del incipiente proletariado en expansión. El estallido de la primera huelga
nacional en 1890 inició un período de escalada huelguística y de múltiples estallidos
sociales por las malas condiciones de vida de los sectores populares. La matanza en la
Escuela Santa María de Iquique, en 1907, caracterizaría históricamente ese período.

Las celebraciones del Centenario fueron el momento propicio para la expresión de severas
críticas sociales por la miseria y malas condiciones de vida de buena parte de la población.
Sumado a lo anterior, el gasto excesivo de las oligarquías, la corrupción y el cohecho, junto
a la reducción del prestigio y capacidad de decisión de los presidentes llevó al conjunto del
sistema político a una profunda crisis.

A pesar que desde el siglo XIX existían voces de alerta respecto al tema social, es en torno
al Centenario que se expresan las críticas más articuladas por la miseria y malas
condiciones de vida de buena parte de la población, lo que contrastaba con los enormes
progresos materiales producto de la riqueza del salitre109. Desde el fin de la Guerra del
Pacífico, la producción y exportación de salitre tuvo un importante auge aun cuando
también observó significativos altibajos y crisis. Con todo, si en 1900 se exportó el
equivalente a US$ 67,1 millones, esta cifra alcanzó los US$ 403,5 millones en 1920, año de
su más alto nivel110. Además del aumento de los ingresos fiscales, el auge minero permitió
el desarrollo del sistema de transportes y comunicaciones integrando el centro al norte
minero, y las zonas agrarias del centro con las del sur del país estimuladas por el aumento
de la demanda de alimentos en nuevos focos urbanos en las zonas salitreras. Los mayores
ingresos fiscales se reflejaron en una alta inversión pública en las primeras dos décadas del
siglo dirigida especialmente a las obras públicas. El avance en la construcción de líneas de
ferrocarril es ilustrativo de esta situación. Si en 1899 existían 1.986 kms construidos, en
1910 ya se contaba con 4.579 kms, uniendo Chile desde Iquique a Puerto Montt111.

A pesar de este progreso el país mostraba un panorama social contradictorio. Sus

beneficiarios seguían siendo las elites en el poder, mientras una amplia parte de la
población sufría falta de vivienda, hacinamiento, enfermedades, alcoholismo, problemas de
higiene (el alcantarillado y agua potable se encontraban escasamente extendidos entre la
población, solo en 1903 se comenzó a construir este servicio para Santiago) y malas
condiciones laborales. Todo lo cual fue acentuado por el crecimiento explosivo de los
centros urbanos. La acción del Estado en estas materias era aún escasa. En 1906 se aprobó
la creación del Consejo de Habitaciones de Obreros para garantizar condiciones mínimas
de seguridad, el cual nunca contó con el financiamiento adecuado. Recién en 1920 se logró
aprobar la Ley de Instrucción Primaria. En ese contexto predominó la acción privada de
caridad por parte de la Iglesia y organizaciones de sectores conservadores administradas
por religiosos o mujeres de sectores altos, aunque estuvo lejos de satisfacer los
requerimientos de la población.

Otra respuesta provino de los propios sectores populares organizados, particularmente los
artesanos organizados en mutuales, sociedades cooperativas y mancomunales. Nuevas
organizaciones obreras orientadas a la mejora de sus condiciones de vida, como las
sociedades de resistencia, comenzaron a evidenciar propuestas revolucionarias. En ese
marco cabe destacar la fundación de la Federación Obrera de Chile (FOCH), en 1909, que
jugó un papel importante en el fortalecimiento y aglutinamiento del movimiento obrero.
Establecida por un abogado conservador, fue inicialmente de orientación mutualista, pero
luego, Luis Emilio Recabarren y el Partido Obrero Socialista tomaron su liderazgo y la
organización pasó a ser predominante socialista y de orientación revolucionaria.

Durante su primer gobierno (1920-1925), Arturo Alessandri enfrentó una crítica situación
política producto de las dificultades de ejercer el poder presidencial frente a un díscolo
Congreso, con la consiguiente imposibilidad de llevar a cabo el necesario programa social.
Este era urgente dadas las consecuencias de la crisis del salitre y el menor precio de las
materias primas que habían menguado los ingresos fiscales, lo que restringió el gasto
público y aumentó fuertemente la cesantía, afectando también a los incipientes sectores
medios. Como consecuencia de la Primera Guerra Mundial y el salitre sintético, de 57.000
obreros ocupados en la minería en 1918 se pasó a 25.500 en 1923, y si bien el empleo tuvo
una recuperación, luego con la Gran Depresión volvió a caer estrepitosamente.

Dado que la oposición era mayoría en el Senado, no existía disposición política a cederle
espacio al Ejecutivo, mientras que los propios parlamentarios, cualquiera fuera su color,
tampoco querían ceder el poder que habían ejercido durante las dos últimas décadas. Se
repetía en ese momento la lucha de la “oligarquía burguesa y feudal contra el poder
absoluto de los presidentes”112. Frente a esta situación Alessandri impulsó el cohecho y la
intervención electoral, por ejemplo, haciéndose acompañar por oficiales del Ejército en las
giras para las elecciones parlamentarias de 1924, gracias a lo cual la oficialista Alianza
Liberal logró mayoría en ambas cámaras. En estas condiciones, Alessandri envió un
proyecto de nueva constitución esperando que el Congreso lo aprobara. Sin embargo, y a
pesar de exhibir una mayoría parlamentaria, los legisladores se negaron a otorgarle
mayores facultades al Presidente por sobre el Congreso como establecía el proyecto
constitucional.

A la amplia indisciplina y descontento en las filas aliancistas se sumó la negativa de la

oposición de darle legitimidad al nuevo Congreso dada la agitación política y la
intervención electoral llevada a cabo por el Presidente, por lo que buscaron un
entendimiento con almirantes y generales produciéndose una crisis política de tal
magnitud que impidió la aprobación de las reformas propuestas tanto en lo social como en
lo político.

5.  Excursus sobre las fuerzas armadas

La entrada en escena de un nuevo actor político, las fuerzas armadas profesionales

modernas, le dio un nuevo giro a la política chilena, fortaleciendo el polo centralista y
concentrador del poder, por lo que cabe hacer un breve espacio para analizar este
emergente actor político.

La misión alemana contratada con posterioridad al triunfo en la Guerra del Pacífico para la
profesionalización moderna del Ejército, encabezada por el entonces coronel Emil Körner
(1846-1920), ejerció una fuerte influencia en la Escuela Militar y en la novel Academia de
Guerra113, por lo que no es de extrañar que las visiones con las que llegaron sus
instructores fueran amplia y decididamente acogidas. Según Frederick M. Nunn, Körner
“deseaba que el Ejército fuera la réplica exacta del ejército prusiano”114, pero la influencia
alemana en el Ejército chileno fue de tal magnitud que incluso el propio Körner se quejaba
posteriormente que los chilenos habían hecho de su Ejército “la copia ciega de la
estructura militar alemana”115.

Pero más allá de la instrucción propiamente castrense, la misión alemana transfirió al país
parte importante de su Weltanschauung. Alemania fue y era en ese período una de las
cunas del romanticismo decimonónico. De hecho, Köerner había nacido en Wegwitz, en el
distrito de Halle an der Saale (Sajonia, posteriormente incorporada a Prusia), lugar donde el
pietismo, movimiento luterano subjetivo y anti racionalista, tuvo una de sus bases más
fuertes constituyéndose en uno de los afluentes del romanticismo alemán. Incluso el abuelo
de Köerner había sido teólogo pietista en esa región.

El romanticismo decimonónico, transferido a los militares chilenos, se caracterizaba por su

énfasis en las emociones y la pureza de las intenciones; en el valor de la espontaneidad y la
intuición; en la búsqueda de la aventura y el encuentro de todo lo fresco y vibrante; y la
convicción de que el ser humano era motivado por la búsqueda de la belleza y el amor por
la acción116. En este marco cultural la búsqueda del alma nacional y el fundir la institución
armada con el ser nacional se convirtió en una sola tarea, de allí la auto definición de las
fuerzas armadas como representación intocada de la nacionalidad117. Esta unión esencial
se realizaba en los cuarteles bajo la férrea dirección de una oficialidad germanizada y
elitista que dirigía un contingente de extracción popular. Los valores militares, alternativos
a la secularizada civilización comercial de aquel entonces, atraían con la misma fuerza con
que la Iglesia convocaba vocaciones religiosas. En el imaginario de los instructores
alemanes y sus discípulos locales se fundía el perfil romántico del soldado que aspiraba a
encontrar y representar la esencia de su pueblo con el del constructor institucional que
materializaba esa pulsión. En la práctica política del uniformado chileno estas influencias
se expresaron en la convicción que su rol profesional implicaba necesariamente
zambullirse en la política y tomar el control del poder para transformar al país,
respondiéndole así al alma nacional.

Ineludiblemente, en la medida que las instituciones armadas entraron al ruedo político, las
fisuras ideológicas propias del arco partidario nacional terminaron debilitando la unidad
castrense mostrando quiebres importantes al interior de los mandos. Si bien el “ruido de
sables” en septiembre de 1924, que exigía solución a las demandas internas y aprobación
de leyes sociales entrampadas representó a los jóvenes y “románticos” oficiales, la Junta
Militar compuesta por los altos mandos aún expresaba la política oligárquica entronizada
en el Congreso.

El triunfo de los jóvenes oficiales bajo el liderazgo del coronel Carlos Ibáñez permitió a
Alessandri, una vez retornado del exilio, preparar una nueva constitución política redactada
por una comisión consultiva de representatividad pluralista designada por él, la que
finalmente consagró el régimen presidencial, limitó las prerrogativas del Congreso en
demorar el presupuesto y recabar impuestos, eliminó la posibilidad de los parlamentarios
para desempeñar roles ministeriales, y separó la Iglesia del Estado. Así,
constitucionalmente se fundió el imaginario castrense con la centralización del poder en el
Ejecutivo. La creación del Banco Central118 fue una pieza institucional más en esta
centralización del poder limitando la influencia de los papeleros. A su vez, las leyes sociales
aprobadas el 8 de septiembre de 1924 tras el “ruido de sables” establecieron algunos
derechos en el código laboral promulgado en 1931: la jornada laboral de 8 horas, la
supresión del trabajo infantil, el seguro obrero, la protección ante los accidentes de trabajo,
los tribunales de conciliación y arbitraje, la organización sindical industrial, las sociedades
cooperativas, y la Caja de Empleados Particulares. Como reflejo de esta expansión de la
actividad del Estado, en 1924 se creó el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social.

La dictadura de Ibáñez (1927-1931), en parte originada por la incapacidad de Alessandri de

generar un orden político vis-à-vis el Congreso, concentró todo el poder en el gabinete y
gobernó vía decretos, designó un “Congreso Termal”, impuso censura de prensa, aumentó
la represión, envió opositores al exilio, e ilegalizó al Partido Comunista. Proveniente del
Ejército, Ibáñez no descuidó a las FF.AA. como una de sus fuentes de poder más evidentes.
Como caudillo en el Ejército, tuvo un apoyo incondicional de los militares –luego de exiliar a
aquellos que no lo apoyaban– manteniendo un estricto control interno a través del general
Blanche, uno de sus leales ministros. La Marina se encontraba resentida por la purga de su
alto mando, pero Ibáñez aplacó el descontento con seis modernos destructores. Además,
en 1927 emprendió una importante reforma a la policía creando el Cuerpo de Carabineros,
y, para desarrollar de mejor manera la incipiente aviación militar y naval, en marzo de 1930
creó la Fuerza Aérea de Chile (FACH), siendo una de sus tareas operar la primera aerolínea
del país, la que en 1932 pasó a conocerse como LAN-Chile.

El crecimiento del aparato estatal durante este período –Contraloría General de la

República, la Tesorería, Superintendencia de Seguros, el Ministerio de Educación, el
Ministerio de Bienestar Social–, la creación de instituciones destinadas al fomento
productivo –Caja de Crédito Minero y la Caja de Crédito Agrícola–, y la dictación del Código
del Trabajo y del Estatuto de la Universidad de Chile, llevaron a la dictación en 1930 del
Estatuto de la Administración Pública para normar el comportamiento de los empleados
públicos. Este Estatuto, cuya base se mantiene hasta la actualidad, estableció la carrera
funcionaria, los tipos de contrato existente, capacitación, jornada laboral, régimen
previsional, entre otros aspectos, otorgando estabilidad a la carrera y el estatus
diferenciado de funcionario público. Todos estos desarrollos institucionales incrementaron
el poder de gestión estatal del Ejecutivo, disminuyendo de hecho las capacidades del
Congreso119.

La grave crisis económica asociada a la depresión de 1929 y 1931 en los EE.UU. provocó
movilizaciones sociales de estudiantes y profesionales que llevaron a la caída de Ibáñez. La
crisis económica, que terminó con un período de bonanza artificial sustentado en
préstamos externos, se expresó en una caída del 95% en el valor de la producción del
salitre; un descenso en las exportaciones de salitre y productos agrícolas en un 91% y 86%
respectivamente; los créditos externos pasaron de los $682 millones de pesos en 1930 a
$54 millones en 1931, $22,4 millones en 1932 y cero peso en 1933. Socialmente la crisis
golpeó fuerte a la minería, donde de 91.000 trabajadores que ocupaba en 1929, dos años
después solo quedaron 31.000 en actividad. El Estado restringió el gasto público
profundizando la crisis e intensificándose la paralización de actividades y la cesantía, lo
que llevó a abandonar la ortodoxia económica, subir los aranceles a los productos
importados y declarar, a mediados de 1931, una moratoria en el pago de la deuda
externa120.

El fin de la dictadura ibañista fue seguido por un período de alta inestabilidad política en el

que se sucedieron gobiernos tan disímiles como los de Juan Esteban Montero; Marmaduke
Grove (comandante en jefe de la FACH), Carlos Dávila y Eugenio Matte (Gran Maestre de la
masonería) quienes proclamaron la República Socialista; Dávila desterró a Grove y Matte, y
luego de 100 días, en septiembre de 1932, renunció. El gobierno interino convocó a
elecciones; se eligió un nuevo Congreso y a Alessandri de presidente, apoyado por liberales,
radicales y demócratas.

Así, se ponía fin al protagonismo institucional de las fuerzas armadas en la construcción

institucional del país entrando a un largo período en el que estas quedaron “al garete”,
desatendidas sus necesidades y tareas, lejos de la preocupación y atención de las elites
políticas que gobernaron el país los siguientes cuarenta años121.

6. Desarrollismo y democratización

El período que se inaugura con el nuevo gobierno de Arturo Alessandri (1932-1938) se

caracterizó por un presidencialismo autoritario que para salir de la crisis repuso el rol del
Estado en la economía implementando políticas desarrollistas, al tiempo que contuvo las
demandas democráticas de los nuevos sectores sociales generados por ese modelo de
desarrollo.
Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1925 se consolidó el poder presidencial, el
que a menudo recurrió a facultades extraordinarias y, con la justificación de poner orden,
reprimió a la izquierda, a los sindicatos y movimientos sociales. En uso de estas facultades
el Ejecutivo podía vigilar personas, arrestarlas en sus casas, suspender el derecho de
reunión, restringir libertad de imprenta y realizar allanamientos, lo que llevó a extensos
períodos de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. Estas terminan
compilándose en 1937 con la aprobación de Ley de Seguridad Interior del Estado, la que
generó una amplia discusión en el Congreso y fue aprobada por un estrecho margen. Con
ella se buscó legitimar las medidas de “protección del régimen” a través de una norma
permanente que evitara pasar por el Congreso cada vez que se le pedían facultades
extraordinarias122. Así, se ilegalizó al Partido Comunista123 y se establecieron medidas de
relegación, reclusión, multa y prohibición de ejercer cargos públicos, entre otros, contra
quienes propagaran ideas –con particular énfasis en los medios escritos y prensa– o
realizaran actividades contrarias a la democracia, la Constitución, el régimen jurídico y la
seguridad interna. Esta ley, con sucesivas modificaciones, sigue vigente hasta la
actualidad.

Bajo los gobiernos radicales y las políticas desarrollistas continuó el fortalecimiento del
presidencialismo iniciado con el nuevo marco constitucional. En 1943 se aprobó una
reforma constitucional que amplió la iniciativa exclusiva de ley del Presidente de la
República extendiéndola a la alteración de la división política o administrativa del país, la
creación de empleos públicos y el aumento de sueldos. Además, con la firma de los
ministros de Estado, se le entregó al Presidente la facultad de decretar pagos no
autorizados por la ley en caso de calamidad pública, agresión externa, conmoción interna o
el agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios fundamentales.

Con la recuperación económica post crisis y el regreso de la civilidad al poder se

evidenciaron los importantes cambios producidos en años anteriores visibilizándose la
mayor importancia de los políticos de clase media, la reformulación y redefinición
doctrinaria de partidos y la conformación de derechas e izquierdas con bases de apoyo
definidas, todo lo cual dio lugar a una cambiante política de alianzas. De esta forma, la
concentración del poder en las oligarquías decimonónicas dio paso a una cierta
desconcentración abriendo el camino a una mayor presencia política de sectores medios y
trabajadores. Así, el Frente Popular, formado en 1936 mediante la unión de fuerzas
opositoras a Alessandri –radicales, comunistas y socialistas–, se convirtió en el eje del
gobierno de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941), integrando a partidos marxistas en el
gobierno. Sin embargo, en los años sucesivos los gobiernos radicales hicieron alianzas con
la izquierda y derecha, y esta última volvió a comprender que su base de poder radicaba en
una amplia representación parlamentaria, lo que en un universo electoral restringido le
permitiría seguir controlando “las riendas del poder”. De acuerdo a Sofía Correa, la derecha
sacó “el mayor provecho de las políticas de fomento a la industria […] lo cual también
permitió expandir [su] poder económico”. De aquí, “que no es posible hablar en este
período de gobiernos de centro-izquierda; desde 1942, la derecha logra penetrar la alianza
reformista misma y, por tanto, logra desarticularla en su calidad de conglomerado de
centro-izquierda”124. En efecto, Gabriel González Videla (1946-1952), presionado por
los EE.UU. en el contexto de la guerra fría, rompió con los comunistas y presentó la Ley de
Defensa de la Democracia, aprobada por el Congreso en 1948, poniendo fuera de la ley
al PC, limitando seriamente el pluralismo político alcanzado pocos años antes125.

Junto a esta limitación de derechos y estrechamiento de la base política los gobiernos

radicales expandieron el aparato público dando curso al proceso de industrialización
sustitutiva de importaciones (ISI) impulsado por el Estado. Este proceso fuertemente
influenciado por los efectos de la crisis económica mundial se simbolizó en la creación de la
Corporación de Fomento (CORFO), la que encontró respaldo legislativo tras el terremoto de
Chillán de 1939, con el objeto de coadyuvar a la reconstrucción y promover la
industrialización a largo plazo. Otras empresas estatales como la Compañía de Acero del
Pacífico (CAP, 1942), la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA, 1944), la Empresa
Nacional del Petróleo (ENAP, 1950) y la Industria Azucarera Nacional S.A. (IANSA, 1952)
continuaron esta tendencia.

En el marco del proceso de industrialización sustitutiva de importaciones el Estado

expandió su rol social estableciendo un Estado proveedor que tomaría bajo su cuidado a la
creciente población urbana. Tal como desde el New Deal en EE.UU. y luego en la Europa de
postguerra, en Chile se intentó establecer un Estado social y democrático de derecho,
modelo capaz de proveer universalmente bienes públicos y ser, al mismo tiempo,
fundamento de su legitimidad. Así, entre 1930-1950 se triplicó la inversión fiscal en gastos
sociales orientándose a la satisfacción de necesidades básicas en los ámbitos de salud,
educación, vivienda y previsión. En salud, en 1938 se organizaron los servicios destinados a
ofrecer cuidado médico preventivo a los trabajadores y a la atención curativa de la madre e
hijo a través de la Ley de Medicina Preventiva; en 1942 se estableció el Servicio Médico
Nacional de Empleados y en 1952 se creó el Servicio Nacional de Salud –surgido de una ley
propuesta por Salvador Allende y Jorge Mardones– que otorgó atención médica a las
familias de los trabajadores, tanto obreros como empleados y fue progresivamente
ampliando su cobertura aspirando a su universalización. Se desarrollaron, además, políticas
para ampliar la provisión de agua potable y el alcantarillado, mejorando las condiciones de
higiene y en 1948 se creó el Colegio Médico de Chile. Estas medidas sentaron las bases
para el predominio de la planificación central en el área de salud.

En educación se ampliaron los años de instrucción obligatoria, se construyeron múltiples

escuelas, se creó la Junta Nacional de Auxilio Escolar –encargada de asistir a los alumnos
más pobres para que tuviesen las condiciones para una efectiva educación–, y sobre la base
de la antigua Escuela de Artes y Oficios, se creó la Universidad Técnica del Estado para
satisfacer las necesidades del programa industrializador. En el área de vivienda se
construyeron numerosas habitaciones populares, tema que comenzaba a tornarse en uno
de los conflictos más explosivos de mediados de siglo, por lo que se creó la Caja de
Habitación Popular. En materia previsional se establecieron las asignaciones familiares, los
subsidios de cesantía, las pensiones por antigüedad, invalidez y muerte y el subsidio de
maternidad y, al igual que en salud, los nuevos beneficios se destinaron particularmente a
los trabajadores asalariados ya que estos gastos se financiaron en parte con los aportes
obligatorios de empleadores y trabajadores. En lo laboral se dio atención preferente a los
trabajadores con organizaciones, sindicatos o gremios con capacidad de presionar,
instaurándose además el salario mínimo.

Todo este despliegue de medidas de bienestar social y el rol más preponderante del Estado
en la economía tuvo como consecuencia no solo la expansión del aparato estatal, sino que
también el crecimiento de la clase media compuesta fundamentalmente por empleados
públicos, así como la gradual importancia de su poder electoral.

No obstante, en materia de derechos políticos en este período la situación fue de un alto

contraste, continuando las libertades democráticas rezagadas en relación a la ampliación
de la institucionalidad republicana. El universo electoral era aún reducido ya que los
requisitos eran ser hombre, mayor de 21, y saber leer y escribir, en condiciones que en los
años 30 y 40 existía un 25% de analfabetismo. La inscripción electoral no era obligatoria y,
por lo tanto solo un 32% de la población electoral potencial estaba inscrita. La abstención,
por otro lado, era alta, por lo que grupos reducidos elegían a las autoridades y controlaban
el electorado a través de la extendida entrega de beneficios y cohecho. Aún cuando en
1934 fue aprobado el voto de las mujeres para las elecciones municipales y en 1949 para
las presidenciales, solo durante el gobierno de González Videla se nombró a la primera
ministra mujer (Adriana Olguín de Baltra en el Ministerio de Justicia), las primeras
embajadoras y se creó la Oficina de la Mujer.

Esta “democracia clientelista”, legitimada vía provisión de bienes públicos por parte del
Estado, si bien des-oligarquizó relativamente el poder, lo mantuvo concentrado en elites
políticas y económicas, aun cuando más amplias que las oligarquías decimonónicas, que
seguían manteniendo un sistema altamente jerarquizado, adscriptivo y excluyente. De la
misma forma, en la medida que la ampliación de las tareas e instituciones estatales se
incrementaron y paralelamente se fortaleció el presidencialismo, la capacidad de control
del Ejecutivo creció exponencialmente manteniéndose una alta concentración y
centralización del poder.

7. La democratización frustrada

La centralización del poder en el Ejecutivo y la ampliación de las funciones estatales

continuaron durante la segunda administración de Ibáñez (1952-1958). En la primera
mitad de su gobierno, con ministros socialistas y en el marco del modelo ISI, se creó el
Banco del Estado (1953) y en ese mismo año se avanzó en el plano sindical cuando el
gobierno respaldó la formación de la Centra Única de Trabajadores (CUT). En la segunda
mitad de su período, Ibáñez perdió sus apoyos originarios y el país se sumergió en una
profunda crisis política. Algunos de sus ministros se acercaron a la derecha y se produjo un
giro en el gobierno que aceptó a la conservadora misión estadounidense Klein-Saks para
asesorarlo en una política anti-inflacionaria y de recuperación económica. Pero en un nuevo
giro, el gobierno de Ibáñez rompió con la derecha en 1957 y nuevamente se acercó a la
izquierda, consecuencia de lo cual se derogó –al final de su mandato– la Ley de Defensa de
la Democracia, se dio curso a la reforma electoral de 1958 instaurando la cédula única, que
puso fin al cohecho masivo, y se estableció el Ministerio del Trabajo y Previsión Social
(1959).

La reforma electoral, complementada por otra en 1962 durante el gobierno de Jorge

Alessandri (1958-1964), estatuyó, en la práctica, la inscripción electoral obligatoria al ser
esta exigida para hacer trámites en la administración pública. Ambas reformas hicieron que
el electorado creciera a más del doble. Nuevos electores mayoritariamente provenientes de
sectores excluidos y pobres pudieron exigir a los gobiernos siguientes el mejoramiento de
sus condiciones de vida.

Cuadro 2.1

Inscripción electoral, 1952-1973

(Miles de personas)

Fuente:
Patricio Navia, “Participación electoral en Chile, 1988-2001”, Revista de Ciencia Política,
Volumen XXIV, N°1, 2004, página 87; y Mariana Aylwin et al. Chile en el siglo XX. Op. Cit.,
página 241.

Paralelamente a la ampliación de la participación electoral, a mediados de siglo se

produjeron importantes transformaciones socio-demográficas incubadas en la década de
los cuarenta, acelerándose el crecimiento poblacional gracias a la consolidación y
expansión del sistema de salud pública, el que bajó las tasas de mortalidad infantil. De una
tasa de crecimiento anual de la población de 1,4% entre 1920 y 1930, se pasó a una tasa
de 2,7% entre 1950 y 1960126. El mayor aumento se produjo en la década de los 60 con el
llamado “boom demográfico” tras el cual las tasas de crecimiento de la población
comenzaron a descender por la disminución de la tasa de fecundidad debido a la extensión
de los niveles de educación, la urbanización acelerada, los cambios en la estructura
productiva, la lenta incorporación de la mujer al mundo laboral y la aparición y difusión de
nuevos métodos anticonceptivos.

Por otra parte, desde la década de los 30, la creciente actividad fabril se alimentó de la
migración campo-ciudad, la que se dirigió preferentemente a la zona central y a Santiago
especialmente, ciudad que solo en la década de los sesenta creció en 800.000 personas. De
acuerdo a la información censal, en 1907 la población urbana era un 43,2%; en 1940 había
superado a la población rural con un 52,4%; llegando en 1970 al 76%, cifras que dan
cuenta del rápido crecimiento de las ciudades.

La masiva incorporación de segmentos sociales antes marginados del proceso electoral,

conjuntamente con las presiones estadounidenses en el marco de la Alianza para el
Progreso, crearon condiciones políticas favorables para introducir nuevos derechos
económicos restringiendo el poder hacendal. Así, en 1962 el gobierno de derecha de
Alessandri aprobaba la primera reforma agraria –la “reforma del macetero”, como la llamó
la izquierda– que se limitó a redistribuir 60.000 hectáreas compuestas por algunas
propiedades estatales y fundos privados cuyos dueños ofrecieron vender a la Corporación
de la Reforma Agraria (CORA) siendo bien recompensados. La preocupación por modernizar
el país y desconcentrar el poder alcanzó incluso a la Iglesia Católica, la que inició una
reforma agraria por cuenta propia127. Este proceso se profundizó entre 1964-1973, durante
las administraciones de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende cuando se implementó
una efectiva reforma a la tenencia de la tierra con lo cual el poder del latifundio quedó
severamente dañado.

La ampliación de derechos económicos y sociales y la incorporación de amplias masas

electorales tuvieron como consecuencia la implementación de políticas que redujeron el
poder de los sectores propietarios. Tal como lo reconoce Arturo Fontaine, la reforma agraria
no fue solamente un instrumento para modernizar y aumentar la productividad del campo
“sino que se emplea como herramienta para disminuir drásticamente la influencia política
de la derecha”128. De hecho, en los años sesenta el 61% de los parlamentarios de derecha
eran empresarios y un 49% agricultores129. La chilenización del cobre y las limitaciones al
derecho de propiedad introducidas en la ley de reforma agraria hicieron
constitucionalmente posible lo inimaginable: la vía chilena al socialismo.

Este sostenido proceso de configuración de una democracia más amplia y participativa

tuvo importantes avances durante el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva.
Durante su gestión se observaron significativas mejoras en la calidad de vida y satisfacción
de derechos sociales básicos como el acceso a la educación, la disminución del
analfabetismo y la mortalidad infantil, en parte, gracias a las políticas impulsadas en las
dos décadas precedentes. Así se pudo avanzar hacia el reconocimiento de derechos algo
más sofisticados como la regulación de la fertilidad materializada en una política de
población y salud pública impulsada por primera vez a nivel gubernamental en 1967,
realizada en acuerdo con la jerarquía de la Iglesia Católica. Igualmente, se aumentó el
gasto social mejorando los servicios públicos, vivienda, educación y salud en el intento de
lograr una “democracia económica y social”. La capacidad hospitalaria se duplicó, el Estado
construyó cientos de miles de casas y se estableció el Ministerio de la Vivienda (1965), la
cobertura en educación primaria se acercó a ser universal, se reformó la enseñanza
secundaria y aumentó la matrícula en educación superior.

Junto a la materialización de los derechos económicos y sociales, durante el gobierno de

Frei se perfeccionaron los derechos políticos. Se impulsó la inclusión y participación de
sectores populares postergados, campesinos, pobladores, trabajadores y mujeres, lo que se
expresó en políticas tan importantes como la promoción popular y la sindicalización
campesina. En el espacio urbano –receptor de la creciente migración campo ciudad– se
organizaron a través de la Consejería Nacional de Promoción Popular los “cuerpos
intermedios” tales como juntas de vecinos, centros de madres y clubes deportivos dándose
un fuerte impulso al desarrollo de la sociedad civil. La reforma constitucional de 1970
rebajó la edad mínima para votar de 21 a 18 años y eliminó el requisito de saber leer y
escribir. Sin embargo, como contrapartida, se volvieron a aumentar los poderes
presidenciales reconociéndose campos de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, restando al
Congreso los poderes que aún tenía en materia económica como en la aprobación de la ley
de presupuestos, tributos, y todo gasto público y previsional.

La masiva incorporación de sectores marginados, el reconocimiento de derechos y las

nuevas formas de organización generaron una poderosa fuerza social, la que en 1967,
producto de la crisis económica, sufrió una masiva frustración de expectativas. Las
movilizaciones sociales terminaron por sobrepasar al gobierno, llevando a quiebres
partidarios, pérdida de la base electoral y episodios de violencia política.

Ese período de reconocimiento e implementación de derechos económicos, sociales y

políticos se profundizó durante el corto período de la Unidad Popular (UP), lográndose entre
1970-1972 una masiva redistribución de ingresos que en dos años bajó el índice de Gini de
0.563 a 0.481, favoreciendo a los quintiles más pobres e incluyendo en esta redistribución
a los sectores medios, a costa del 5% más rico130. Del mismo modo, aumentó
considerablemente el gasto social traduciéndose en un mejoramiento de los salarios de los
peor pagados y la implementación de fuertes medidas públicas en salud y alimentación. Al
mismo tiempo, se pusieron en acción importantes políticas para la difusión de la cultura y
el encuentro del arte con las masas. En el campo de la organización sindical, por otra parte,
se produjo un incremento significativo en la afiliación, la que saltó de los 600 mil en 1970 a
cerca de un millón en 1973131. Solamente la sindicalización campesina pasó de 140 mil
afiliados en 1970 a más de 282 mil en 1972132. El acuerdo con la CUT de 1970, expresado
en las “normas básicas de participación”, establecía una nueva forma de participación de
los trabajadores en las empresas del área social: asamblea de trabajadores de empresa y
de unidades productivas; comités de producción; comités coordinadores y consejos de
administración133.

Solo algunas de las propuestas contenidas en el programa de gobierno de la

UP134 lograron materializarse, tales como los derechos a empleo, huelga, educación y
cultura, elevándose estos a rango constitucional como parte de los derechos básicos,
incluyéndose en la reforma constitucional de 1971. Sin embargo, iniciativas como las
Asambleas Provinciales –que existían en la Constitución pero que nunca vieron la luz por
falta de una ley que las normara– no se llevaron a cabo. De la misma forma, otras medidas
quedaron nonatas: la idea de una nueva constitución para una reorganización del Estado
que incluía cámara única (Asamblea del Pueblo); un riguroso sistema de
incompatibilidades conducente al término del mandato o de la privación del cargo cuando
diputados o funcionarios de altas responsabilidades se desempeñaran como gestores de
intereses privados; o la integración de organizaciones sociales al proceso de toma de
decisiones, como en el caso de las instituciones de previsión y de seguridad social, en las
que se proponía la administración por los propios imponentes, asegurando la elección
democrática y en votación secreta de sus consejos directivos. En el campo de la
fiscalización de la administración estatal se proponía que las juntas de vecinos dispusieran
en su jurisdicción de mecanismos para fiscalizar sus operaciones e intervenir en múltiples
aspectos del funcionamiento de los organismos habitacionales. Se incluía un plan
extraordinario de construcción de establecimientos educacionales y extensión del sistema
de salas cunas y jardines infantiles; la plena capacidad civil de mujer casada; la igualdad
de condición jurídica para los hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio, y la legislación
sobre el divorcio.

La crisis de dirección política, la limitada base de apoyos internos insuficiente para llevar a
cabo la magnitud de los cambios deseados, el aislamiento internacional promovido por los
EE.UU., y la conspiración civil-militar frustraron radicalmente las posibilidades de éxito de
este proyecto, el que fue interrumpido por el golpe militar del 11 de septiembre de 1973.

Una mirada de “larga duración” al siglo y medio brevemente reseñado, muestra que la
gradual ampliación de derechos económicos y sociales no alcanzó a corresponderse con
una ampliación de derechos políticos que se materializaran en una nueva forma de Estado
más democrático y representativo. Por el contrario, salvo en el período 1964-1973, la
ampliación de los derechos políticos fue limitada y el poder se reconcentró en el Ejecutivo.
Esta tensión permanente entre sociedad y Estado permite entender los diversos ciclos de
crisis, así como los inconducentes intentos autoritarios posteriores de moldear la sociedad
desde el Estado.

8. La profunda regresión autoritaria bajo la dictadura militar

A partir del golpe militar los sectores civiles que lo comandaron iniciaron la tarea de
recuperar las cuotas de poder perdidas a partir de un proyecto refundacional liderado por el
Ejecutivo.

Frente a la emergencia de amplias capas medias y de trabajadores que habían sido

capaces de controlar a través del Estado la provisión de bienes públicos, ahora se trataba
de reconcentrar el poder no en este ni en el inexistente Congreso, sino gracias a una cada
vez más libre concurrencia, a través del mercado. De acuerdo a esta visión el Estado debía
recluirse a un papel subsidiario dándole protagonismo a la familia, los gremios y al
mercado; solo existiendo propósitos nacionales que pudiesen exceder el poder de los
privados le correspondería al Estado intervenir activamente. Esta drástica restructuración
de la histórica matriz Estado-sociedad-mercado135 fue posible gracias a la profunda y
dictatorial concentración del poder en el país, la que se materializó en el cierre del
Congreso, reservándose para la Junta Militar, integrada por los comandantes en jefe de las
tres ramas de las fuerzas armadas más el Director General de Carabineros, el Poder
Legislativo. De acuerdo al Decreto Ley (DL) 128 de noviembre de 1973, el poder
constituyente fue radicado en el mando supremo de la nación. Un mes más tarde,
mediante el DL 788 se determinó que en caso de preceptos decretados por la Junta que
contrariaran a la Constitución de 1925, éstos tendrían preeminencia, derogando de hecho
los elementos constitucionales que no fuesen funcionales al régimen.

Los poderes administrativos y de gobierno fueron radicados en la persona del Comandante

en Jefe del Ejército, general Augusto Pinochet, quien, desde junio de 1974, asumió el título
de “Jefe Supremo de la Nación” y meses más tarde el de Presidente de la República. Esta
personalización del poder no estuvo exenta de oposición al interior del régimen, pero
Pinochet logró despejarse el camino136. Se prohibieron y reprimieron los partidos políticos
de la UP, mientras los restantes fueron decretados en “receso” siendo en 1977 finalmente
proscritos. El Poder Judicial fue la única rama que no sufrió cambios sustanciales siendo un
permanente soporte del régimen con un record en materia de derechos humanos: de 5.000
recursos de amparo presentados entre el 11 de septiembre de 1973 y comienzos de 1979,
solo uno fue acogido, pero el Ministerio del Interior, como en tantos otros casos, rehusó dar
cumplimiento a la orden impartida137. Más de 37 años se demoró el Poder Judicial para
iniciar de oficio la investigación por la muerte de 726 personas producto del golpe militar,
entre ellas la del presidente Salvador Allende.

En el área de derechos ciudadanos, tras el golpe militar se declaró el país bajo estado de
sitio, con lo cual quedaron suspendidas las garantías individuales. Mediante la represión
directa a través de un elaborado terrorismo de Estado que incluyó la prisión política, el
exilio, la desaparición, el asesinato y la tortura, se intentó desmovilizar a la sociedad civil y
las agrupaciones políticas y contestatarias138.

La administración pública fue purgada, se disminuyó drásticamente el número de

funcionarios públicos y se vedó toda actividad, manifestación pública u organización
política de base en sus reparticiones. Se descabezó a las grandes federaciones sindicales y
se persiguió políticamente a sus dirigentes. La afiliación sindical, además, se volvió
voluntaria, se establecieron trabas a la negociación colectiva de los sindicatos y el Estado
se abstuvo de intervenir en la fijación de salarios. Se suspendieron las elecciones
sindicales; el gobierno se reservó el derecho a designar dirigentes laborales y sus reuniones
quedaron sujetas a autorización previa de Carabineros. Se disolvió el Tribunal
Constitucional. Se quemaron los registros electorales. Se estableció la censura a la prensa
escrita, radio y televisión, autorizándose solamente medios afines al régimen. Todas las
publicaciones fueron sometidas a censura debiendo ser revisadas con antelación a su
edición. Las universidades fueron intervenidas, designándose oficiales de las fuerzas
armadas, activos o en retiro, para ejercer los cargos de rectores delegados, quienes
procedieron a exonerar masivamente a académicos de larga trayectoria y tutelar la
docencia impartida en los claustros.

En el ámbito económico-social, gracias al total control del poder, a partir de 1979 se

implantó una versión neo-liberal radical de economía de mercado con una drástica
reducción del rol del Estado, truncando la tendencia a la expansión que se venía
observando desde el siglo XIX139. Este pasó a adquirir un rol subsidiario y se impuso la
lógica del mercado y el imperio de la economía neo-clásica.

Cuadro 2.2

Salarios, asignación familiar y gasto social público, 1970-1990

Fuente:
Ricardo Ffrench-Davis, Entre el Neoliberalismo y el crecimiento con equidad, Santiago,
Dolmen Ediciones S.A., 1999. Citado por Carlos Huneeus. El Régimen de Pinochet. 2001.
Sudamericana, Santiago, página 393.

Índices reales 1970=100. (1) índice general de remuneraciones hasta abril de 1993, y
posteriormente, índice de remuneraciones por hora. (2) es el ingreso líquido, (3) asignación
familiar del SSS en 1970, luego asignación única y posteriormente, la correspondiente al
tramo de ingresos menores. (4) incluye gastos en educación, salud, vivienda y previsión.
Todos son promedios de cada año.

Tras el golpe militar comenzó la reconversión de la economía, poniéndose fin a la fase

sustitutiva de importaciones, abriéndose una nueva basada en las exportaciones. Se
implantó una política aperturista y desreguladora con bajas de aranceles, eliminación de
barreras no arancelarias y cuotas de importación. Así, las exportaciones que en 1970
representaron un 11% del PIB, en 2007 llegaron a un 47% y en 2009, debido a la crisis que
hizo disminuir el comercio exterior, solo alcanzaron al 38% del PIB.

La administración de la salud y la educación fue descentralizada y la previsión privatizada.

Se traspasó la mayor parte de los activos del Estado a los privados a bajos precios
subvencionados, sin mediar sistema de transparencia y competitividad alguna140. Producto
de la privatización de empresas públicas se produjo una mayor concentración de la riqueza
ya que los grandes conglomerados tuvieron la capacidad de conseguir préstamos en el
exterior con tasas considerablemente más bajas de lo que podían alcanzar en Chile. Se
exigió a las empresas estatales sobrevivientes al proceso de privatización que se
autofinanciasen, intentándose generar una disciplina entre los actores económicos para
competir sin la ayuda ni protección del Estado.

En el campo de la política económica se redujo la inversión pública a la mitad; se rebajaron

los aranceles del 70% a mediados de 1976 a un 33% dos años más tarde; y el gasto público
real en un 27%. Los costos para el país fueron la disminución del gasto social en salud,
educación, vivienda y pensiones; un alto desempleo agravado con la crisis de 1982 y una
tasa de pobreza que en 1980 era de un 44%.

El nuevo orden político, económico y social instaurado por la dictadura militar fue
plasmado en la Constitución de 1980. Desde septiembre de 1973 funcionó una comisión
para redactar el ante-proyecto constitucional compuesta por políticos y catedráticos de
derecho constitucional de derecha, entre ellos Enrique Ortúzar, Sergio Diez, Jorge
Alessandri y Jaime Guzmán. Existía por parte de algunos de los miembros de la comisión
constituyente un rechazo al sufragio universal y consideraban que la generación del poder
político debía ser de arriba hacia abajo y no al revés, ya que uno de los problemas que
había llevado a la crisis de 1973 había sido justamente la universalidad del voto.

En un oficio dirigido a la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Pinochet enunció

las ideas de la nueva institucionalidad planteando que las FF.AA. no volverían a los
cuarteles y mantendrían su presencia en la política como poder superior, como “Poder de
Seguridad”; no habría pluralismo amplio, sino una “proscripción legal de la difusión y
acción de las doctrinas, grupos y personas de inspiración totalitaria”; el nuevo orden no se
basaría en separación de poderes, sino en una sobredimensión del presidencialismo, que
subordinaba los restantes poderes a su autoridad; el Congreso tendría composición mixta,
con legisladores elegidos por voto popular y otros designados; la representación política
sería sin partidos, ya que éstos se consideraban un elemento negativo. Estas ideas se
acercaban al corporativismo franquista y a una “democracia protegida”, concepto
anunciado en 1977 en el discurso de Chacarillas: “Nuestro deber es dar forma a una nueva
democracia que sea autoritaria, protegida, integradora, tecnificada y de auténtica
participación social, características que se comprenden mejor cuando el individuo se
despoja de su egolatría, ambición y egoísmo” 141. La redacción final del texto constitucional
plasmó estas ideas estableciendo un sistema electoral en el cual se aseguraba “una
mayoría clara a la coalición gobernante a través de un sistema mayoritario” y también
mediante la existencia de 9 senadores designados, que representaban un tercio de la
Cámara Alta142; y en el Artículo 8 se estableció un pluralismo limitado prohibiendo los
partidos marxistas. Se fijó un período presidencial de 8 años y un Congreso más debilitado
que en versiones anteriores, consolidando la tendencia al aumento de las facultades
presidenciales que se venía observando en los períodos previos al golpe militar tales como
la amplia iniciativa presidencial exclusiva, su poder de veto, la calificación de urgencias
legislativas, y la dictación de normativa en campos que no son objeto de ley.

Se estableció un largo período de transición en el cual la Constitución quedaba

parcialmente anulada y se mantenían los estados de emergencia. Además, uno de sus
artículos transitorios estableció un período de 8 años de continuidad de Pinochet como
Presidente y al cabo de este plazo se realizaría un plebiscito para ratificarlo por un período
de igual duración. El texto contaba con variados mecanismos para asegurar el poder de
veto de los militares como eran el Consejo de Seguridad Nacional, la inamovilidad de los
comandantes en jefe de las FF.AA. y los senadores designados. El alto quórum necesario
para cambiar la Constitución –ratificación con 3/5 de dos Congresos seguidos– hacía
prácticamente imposible su modificación. En el intento de legitimar este texto se realizó un
plebiscito el 11 de septiembre de 1980, que en un marco definitivamente viciado por la
total ausencia de garantías democráticas arrojó un resultado de 67% de aprobación.

En el ámbito de los derechos, en la Constitución de 1980 se consignaron pocas garantías

constitucionales para los derechos económicos y sociales, mientras que predominó el
respeto por las libertades económicas y la propiedad privada

En 1989, tras el triunfo del NO en el plebiscito del año anterior, se produjo una negociación
entre el régimen saliente y la coalición triunfante. En esa negociación, y con la
participación de miembros del gobierno pertenecientes a RN, esa democracia protegida
sufrió una serie de reformas entre las cuales estuvo la derogación del Artículo 8143 que
ilegalizaba el Partido Comunista; el aumento del número de senadores elegidos por voto
popular de 24 a 38, disminuyendo el peso relativo de los senadores designados; la
modificación de la duración del período presidencial, acortándolo a 6 años, con un primer
período de transición de 4 años; y una leve disminución de los requisitos para reformas
constitucionales sin requerir la ratificación de dos Congresos.

Tras la derrota en el plebiscito, el gobierno de Pinochet y la Junta Militar iniciaron una

acelerada labor legislativa estableciendo “amarres” legales para protegerse frente a la
asunción de un nuevo gobierno democrático: en 1988 y gracias a una jubilación anticipada
con una indemnización especial pagada al contado, equivalente a 18 sueldos, se incentivó
la salida de algunos ministros de la Corte Suprema, dando así la posibilidad al gobierno
saliente de nombrar los nuevos miembros (6 de los 16 ministros se acogieron a ella). Así, al
momento de la vuelta de la democracia, 14 de los 16 ministros habían sido nombrados en
dictadura, con lo que Pinochet podía estar tranquilo frente a un hipotético juicio por
violaciones a los derechos humanos.

Igualmente, se profundizaron algunas reformas económicas. Entre el 6 de octubre de 1988

y el 11 de marzo de 1990 se dictaron 226 leyes, muchas de gran relevancia y que requerían
un alto quórum para su modificación. Entre muchas de estas medidas se podría mencionar
la ley orgánica del Banco Central, dándole independencia frente al poder político y no
permitiéndole promover políticas expansionistas. La restricción de la posible participación
de CORFO en la economía, limitando por ley sus facultades de crear empresas públicas. Se
aceleraron los procesos de privatización de empresas públicas como CTC, Endesa y Entel.
La sede del Congreso se trasladó a Valparaíso con el fin de alejar la influencia del
legislativo. Carabineros fue incorporado a las Fuerzas Armadas. El feriado del 11 de
septiembre se consagró por ley. Se introdujo el sistema binominal y se redujo la capacidad
del nuevo gobierno de nombrar funcionarios públicos.

La elección de Patricio Aylwin el 14 de diciembre de 1989 como presidente por un corto

período “transicional”, iniciaría una nueva fase en el largo e interrumpido proceso de
desconcentración del poder y reconstrucción de una efectiva democracia republicana en el
país.

9. La línea de base de la Concertación

El análisis de los veinte años de gobierno de la Concertación y sus políticas no puede

quedar desvinculado de la historia que la precedió, ni de las contradictorias tendencias que
le dieron origen y convivieron en su interior durante esas dos décadas.

Hemos visto cómo en los dos últimos siglos se configuró una fuerte y diversificada
estatalidad, que concentrando el poder político fue administrada, en la mayoría de ese
período, por hacendados, industriales y banqueros. No obstante, producto de los efectos
socio-económicos del modelo ISI y como base de legitimidad de ese nuevo orden, los
derechos económico-sociales se vieron gradualmente ampliados gracias a la continua
demanda y movilización ciudadana. Los derechos así alcanzados permitieron el
reconocimiento de otros en el campo político y económico, proceso que alcanzó su máxima
expresión en el período 1964-1973. La regresión autoritaria 1973-1990 significó no solo el
que los logros democráticos alcanzados en las décadas anteriores se eliminaran, sino que la
lógica de la organización económica, social y política fuera sustituida por un enfoque neo
liberal que permeó todas las instituciones y políticas, creando un nuevo orden con una alta
simetría estructural. En ese marco se fue generando la coalición política que gobernó por
dos décadas el país.

Parte de las dificultades que encontró la Concertación para profundizar la democracia

tienen su origen en su proceso de creación, así como en las características que adquirió la
transición144. Aun cuando en las posteriores administraciones concertacionistas se
evidenciaron problemas con componentes y matices personales, los factores estructurales o
condicionantes sistémicas ayudan a explicar mejor sus limitaciones. Nos referimos al
patrón de dependencia (path dependency145) establecido por la transición como
condicionante de los desarrollos posteriores. A este patrón se le sumó, como veremos en el
capítulo final, la débil presencia de contrapartidas institucionales en los espacios
económico-sociales y políticos ante el desarrollo de un neo estado de bienestar146 y el
efecto combinado y simultáneo que estos factores tuvieron sobre la coalición, la que
después de dos décadas terminó viendo evaporado su proyecto u horizonte político.

a. El patrón de dependencia: el poder en la Concertación

Las características que adquirió la transición se proyectaron más allá de esta, permeando la
gestión gubernamental concertacionista por dos décadas147. Aun cuando los cuatro
gobiernos concertacionistas fueron arreglos políticos relativamente distintos dentro de la
misma coalición, dada la especial configuración de fuerzas presente en sus orígenes, las
ideas centrales, sus definiciones y acuerdos políticos iniciales fijaron el horizonte
estratégico durante esas dos décadas, así como la hegemonía de su centro político-social
(en gradual disminución), las que quedaron como marcas de nacimiento de la
Concertación148.

i. Una hegemonía política y social

El período de gestación de la transición y final conformación de la Concertación estableció

un “patrón de dependencia” que condicionó el proyecto democratizador. Ese proceso no
fue fácil ni exento de tensiones. El encuentro político y la atenuación de las desconfianzas
entre el centro y la izquierda, violentamente confrontadas durante el gobierno de Allende e
inicio de la dictadura, tomaron su tiempo. Y cuando el encuentro finalmente se produjo, se
realizó bajo la hegemonía del centro político.

ii. El nonato Frente Antifascista

El Frente Antifascista149, la propuesta de unión de todas las fuerzas democráticas para

organizar una coalición anti-dictatorial, formulada inmediatamente después del golpe
militar por la clandestina UP, nunca logró ser aceptado por el amplio arco político al cual
estaba dirigido. A partir de 1973 la cotidianidad de la represión dictatorial y la masiva
violación a los derechos humanos –que también afectó a dirigentes democratacristianos y,
especialmente, a militantes de base–, puso en el tapete el tema de la alianza de todas las
fuerzas anti-dictatoriales. Sin embargo, las heridas del período anterior seguían abiertas y
esa unidad no era vista como posible por el PDC. Así, “a fines de 1974 la directiva de
la DC realizó una consulta al Plenario Nacional dando por resultado una posición crítica y
activa a la dictadura, construyendo un movimiento abierto a todas las tendencia de
derecha o izquierda para reconstruir la democracia en el país, con solo un 3% partidario de
un ‘Frente Amplio’ con los partidos marxista-leninistas”150. Incluso un año y medio después
de la ilegalización de la DC en octubre de 1978, Andrés Zaldívar, presidente de
la DC afirmaba que “el Partido Comunista no puede ni circunstancial ni definitivamente ser
nuestro aliado”. Esta política se mantuvo hasta 1980, período en el cual “la democracia
cristiana mantuvo el rechazo, como partido, ‘a los frentes amplios antifascistas o una
alianza con el Partido Comunista’” 151.

Frente al categórico rechazo a cualquier pacto con el PC, principal representante del frente
antifascista, por parte de la directiva radicada en el país, grupos democratacristianos
exiliados por la dictadura postulaban la necesidad de integrar un frente amplio. Así, en la
reunión de Colonia Tovar en Venezuela de julio de 1975, donde asistieron representantes de
todos los partidos políticos de oposición a la dictadura, menos el PC, Radomiro Tomic
afirmaba que “la participación del PC es indispensable; la dirección comunista o
predominantemente comunista del proceso en Chile, es imposible”. Aquella reunión, por
cierto, molestó a la directiva de Patricio Aylwin, quién conminó a los asistentes a respetar
las orientaciones partidarias152. Un encuentro similar –sin representantes del PC– se
organizó en Nueva York en 1976 entre dirigentes DC, MAPU e Izquierda Cristiana.
Preocupados por la posibilidad de que ese tipo de encuentros pusiera en peligro la
seguridad de quienes trabajaban contra la dictadura en el país, Gabriel Valdés recuerda
que “Claudio Orrego y Genaro Arriagada me visitaron para manifestarme que consideraban
prematura y peligrosa esta reunión”153. La idea del frente amplio anti dictatorial tenía un
vasto apoyo en los líderes de la resistencia, como Ricardo Lagos, quien tenía “interés para
incorporar a nuestra acción opositora a toda la izquierda, incluyendo al Partido Comunista.
Ello creaba discusiones en la directiva de nuestra organización”154. La postura de Lagos
estaba avalada por la permanente y dinámica presencia del PC en las diversas
organizaciones que luchaban contra la dictadura, especialmente en las de derechos
humanos, dada la brutal represión en su contra.
A pesar del rechazo DC a la amplia política de alianzas contra la dictadura, el PC (y lo que
quedaba de la UP) insistió en la política del frente anti-fascista155. La renovación teórica-
ideológica de algunas fuerzas de izquierda que podría haber sido un elemento de
aproximación a la DC, tal como sucedió con el PS en los ochenta, no se dio en el
comunismo156. Por el contrario, a partir de 1977 se comenzó a gestar en los diversos
núcleos de reflexión comunista exiliados en la República Democrática Alemana la Política
de la Rebelión Popular de Masas (PRPM)157, la que ha sido considerada por el historiador
Rolando Álvarez como la verdadera “renovación ideológica” del PC, transformando
estructuralmente las bases partidarias y los supuestos en que se basaban, pero sin romper
con las tradiciones comunistas, como era el carácter de masas de su accionar político158.

Coincidentemente con el inicio de la elaboración de esta nueva política, en 1977 irrumpió

el fenómeno del Eurocomunismo, influido por la experiencia chilena, encabezado por
el PC italiano y su compromesso storico159, movimiento altamente valorado por Eduardo
Frei Montalva cuando reconocía que “sería inútil desconocer que esos partidos han, por lo
menos públicamente, desertado a la unidad de un comando internacional al afirmar su
independencia frente al centro soviético; reconocido los valores de la democracia ‘formal’;
admitido el pluralismo; y rechazado una tesis tan fundamental para el marxismo como es la
‘dictadura del proletariado’”160. Sin embargo, prontamente el PC chileno descarta al
Eurocomunismo, no por ser antinómico con la PRPM –política que tendría que esperar
algunos años para ser oficial– sino por su estrecho alineamiento con el PC de la Unión
Soviética161.

Paralelamente a la imposibilidad de acercar posiciones entre el PC y la DC, las divergencias

políticas que surgen en el seno del Partido Socialista, producto del diferente análisis y
valoración de las causas de la derrota de la UP y de las formas de enfrentar a la dictadura,
terminan con su ruptura en 1979 y la conformación a comienzos de los ochenta de una
nueva política de alianzas que, excluyendo al PC y aproximándose a la DC, se proyecta
como la Renovación Socialista162.

Estos desarrollos que se dan simultánea y combinadamente, tanto al interior como en el

exterior del país, terminaron por sepultar la política del frente antifascista y reforzaron el
abismo DC-PC, mantenido y profundizado durante la década de los ochenta por la puesta
en práctica de la PRPM.

A fines de los años ochenta se diseña el escenario de transición que finalmente se

implementa y se formaliza la alianza política que conformará los futuros gobiernos. De
acuerdo a Edgardo Boeninger, después del plebiscito de 1988 cuando se discutía quienes
iban a gobernar, si la coalición grande o chica, recuerda que “la chica llegaba hasta los
radicales. Esa era la que defendía Adolfo [Zaldívar]. Decía que la DC no podía pactar con
ningún partido que tuviera algún lazo, aunque fuera interno, con el Partido Comunista163.
Esto dividió a la gente del partido. Nosotros en la directiva dijimos que con el Partido
Comunista por ningún motivo, pero no era el caso de los socialistas renovados de
Núñez”164.

A partir de ese momento fundacional los pesos relativos de cada sector político-ideológico
al interior de la coalición quedaron relativamente estables durante los cuatro gobiernos
concertacionistas, observándose lógicas variaciones dependiendo de quién controlaba el
Ejecutivo, pero sin alterar en lo fundamental el pacto originario.

iii. Los recursos internacionales de poder

El inicio de los años ochenta se caracterizó por una especial configuración de relaciones de
poder tanto dentro del país como a nivel internacional, la que tuvo efectos pertinentes
sobre la correlación de las fuerzas opositoras. Ese fue un período en el que predominaron
los gobiernos social demócratas y democratacristianos en Europa; se incrementó el
conservadurismo en el Vaticano y se produjo el cambio de liderazgo en la Iglesia Católica
chilena; los republicanos controlaron la Casa Blanca; la hegemonía global del capital
financiero diseminó políticas neo liberales165 y visiones conservadoras respecto del
desarrollo económico166; la URSS, el PCUS y el PC enfrentaron crisis internas y al
eurocomunismo167; el PS se dividió; los MAPUs y PR estaban dispersos y sin arraigo de
masas; y el PDC no contaba con su tradicional liderazgo intelectual humanista-cristiano168.
En ese contexto de relaciones de fuerzas, el centro político fue capaz de definir,
pragmáticamente, una salida institucional negociada con los sectores aperturistas que
apoyaban la dictadura.

En segundo término, es necesario considerar el amplio apoyo internacional que para el

proceso transicional recibieron los dos principales partidos (PDC y PPD) de la novel
coalición. Por una parte, desde los EE.UU. la Agency for Internacional Development (AID) y
el National Endowment for Democracy (NED) dieron un sólido apoyo a la oposición
democrática. Este último, “junto a la federación de sindicatos AFL-CIO y el National
Democratic Institute (NDI), contribuyó con unos US$ 1,6 millones desde Estados Unidos
para apoyar los esfuerzos de la oposición democrática y organizar el registro de votantes y
campañas educativas, realizar encuestas de opinión efectivas, contratar consultores de
medios y organizar un sistema paralelo de conteo de votos para el día de la elección.”169.
Lo mismo sucedió con los gobiernos demócratas cristianos en Alemania e Italia, social
demócratas en España, Francia, Italia, Portugal, y las fundaciones católicas europeas y
laicas estadounidenses apoyando los esfuerzos anti-dictatoriales en el país170.

iv. El liderazgo de la Democracia Cristiana

La capacidad de la Democracia Cristiana para articular estos recursos de poder estuvo dada
por su variada y amplia red de conexiones e influencias nacionales e internacionales.
Internacionalmente, tuvo acceso a los principales centros de poder, tal como se indicara
anteriormente. Nacionalmente, tenía una especial vinculación con la jerarquía y sacerdotes
de la Iglesia Católica, institución que pudo actuar con mayores rangos relativos de libertad
en dictadura, a lo que se sumaba su ascendiente histórico sobre la sociedad chilena. La DC
tenía igualmente conexiones con algunos sectores empresariales y fue capaz de construir
variados espacios de interacción con fuerzas de centro e izquierda, sin necesariamente
llegar a acuerdos políticos formales, al tiempo que se relacionó con sectores aperturistas
que apoyaban a la dictadura. Esta centralidad del PDC le permitió desarrollar iniciativas
multipartidistas como la del Grupo de los 24, en 1978, cuyo manifiesto abogaba por una
asamblea constituyente que perfeccionara la Constitución de 1925171.

La crisis económica de 1982 –la más grave sufrida por el país desde la recesión de 1930,
con una caída del PIB del 14,3% y aumento del desempleo al 23,7%- fue un duro golpe a la
población en general, alcanzando en menor grado a los sectores medios. En ese marco, el
reciente electo presidente del PDC, Gabriel Valdés, inició “conversaciones entre los
opositores de distintos partidos para intentar una acción común” 172. Paralelamente, la
Conferencia Episcopal exigió en su carta, “El renacer de Chile”173, la vuelta inmediata a la
democracia. Por su parte, dirigentes de partidos de centroderecha opositores,
socialdemócratas, democratacristianos, radicales, mapucistas, socialistas renovados e
izquierda cristiana, difundieron en marzo de 1983 el Manifiesto Democrático, demandando
una Asamblea Constituyente para dotar al país de una nueva Carta.
En el frente de masas, el poderoso sector liderado por el demócrata cristiano, Rodolfo
Seguel, presidente de la Confederación de Trabajadores del Cobre, se movilizó convocando,
en mayo de 1983, a la primera protesta nacional. Por su parte, en una apertura más a la
izquierda, el dirigente DC, Jorge Lavandero, junto a miembros de la Democracia Cristiana,
Partido Radical, Socialdemocracia, Republicanos ex nacionales, Izquierda Cristiana y Partido
Democrático Nacional, entre otros, organizó el Proyecto de Desarrollo Económico Nacional
(PRODEN).

Ese mismo año, el arzobispo de Santiago, Juan Francisco Fresno, invitó a los dirigentes
opositores a una reunión, a la que no asistieron los socialistas, para explorar vías de salida a
la dictadura y la violencia desatada por las protestas nacionales. Esas reuniones tuvieron
como producto que sectores del centro político y la Democracia Cristiana, haciéndose eco
de las reflexiones de la Conferencia Episcopal en su documento “El renacer de Chile”,
inaugurasen, en agosto de 1983, la Alianza Democrática. En su documento “Bases de
Diálogo para un Gran Acuerdo Nacional”, encabezada por la firma del vice presidente del
PDC, Patricio Aylwin–, exigía “la convocatoria a una Asamblea Constituyente integrada por
las distintas corrientes de opinión y, la adopción de un sistema electoral que garantice la
libre, informada y auténtica expresión de la voluntad ciudadana”174.

El histórico golpe de timón de la estrategia democratacristiana se produjo a fines de 1983,

período en el cual, por una parte, se reúnen dirigentes del DC y miembros de la derecha,
incluyendo ministros de Pinochet175, y por la otra, Patricio Aylwin se pronuncia
decididamente por una transición pactada, la que fundamenta en el documento “Una
Salida Político Constitucional para Chile”, presentado en un seminario del Instituto Chileno
de Estudios Humanísticos (DC) en 1984. Esta nueva postura consagró de facto la
legitimidad de la Constitución del 80, descartó la convocatoria a una asamblea
constituyente y la redacción de una nueva constitución, y llamó a la movilización pacífica.
De esta forma, el PDC se constituyó en bisagra articuladora entre los sectores aperturistas
del bloque en el poder y las fuerzas anti-dictatoriales, mostrando su capacidad de
representar amplias capas medias con una postura centrista y pacifista.

Los acontecimientos posteriores solo vinieron a reforzar ese liderazgo, culminando con la
“Concertación de Partidos por el NO”. En ese momento se estructuró en su interior un
sistema de relaciones de poder que tuvo al eje demócrata cristiano como su pivote central.
La mayor organicidad, despliegue territorial nacional y mando único al interior del PDC, a
partir de la presidencia de Patricio Aylwin en 1987, le permitió desarrollar una coherente
orgánica partidaria en comparación con sus nuevos aliados.

No obstante el arraigo popular de la demanda democratizadora, el liderazgo

concertacionista no lo consideró suficiente como para imponer sus propios términos en la
transición. Tal como lo reconoció posteriormente el propio Patricio Aylwin: “No cabe duda
de que no teníamos ninguna fuerza para derrocarlo [a Pinochet]. La Asamblea (de la
Civilidad) y la Alianza (Democrática) podían ser muy buenas ideas, pero no teníamos
ningún instrumento de poder […] Había sensibilidades distintas en torno al problema de
hasta donde transar y hasta donde imponer la mayoría del país. Pero esto, de lo cual yo
tenía clara conciencia, no me impedía reconocer que el poder lo conservaban Pinochet y su
gente. Había que negociar para encontrar una ecuación posible”176. Así, el PDC jugó un rol
central negociando los términos de la transición con los sectores de la derecha más liberal,
nucleados en torno a Renovación Nacional. Esta perspectiva fue la que predominó en los
procesos previos a la convergencia política que finalmente condujo a la Concertación por
el NO177.

A fines de los noventa, Tomás Moulian caracterizaba este proceso, en Chile Actual, como el
producto socio-político generado por una tríada –militares, intelectuales neo liberales y
empresarios nacionales o transnacionales– la que había realizado la revolución capitalista
en el país. Esa tríada, a través de un proceso de transformismo, habría preparado durante
la dictadura una salida “destinada a permitir la continuidad de sus estructuras básicas bajo
otros ropajes políticos, las vestimentas democráticas […] negociación efectiva desarrollada
entre el gobierno militar y Renovación Nacional”, frente a la cual la Concertación, después
de haber ganado el plebiscito, no tuvo otra opción que aceptar178. En esta misma línea el
ex presidente Lagos afirmaba a fines de 1998, “hemos tenido una transición insatisfactoria
porque no tuvimos la fuerza para imponer los cambios que habíamos esperado hacer”179.
Esta explicación de la salida negociada de la dictadura por falta de fuerza en el sector
democrático es debatida por Carlos Ominami. Aun cuando este reconoce que “el
incumplimiento de expurgar de la Constitución todos los resabios autoritarios […] fue
manifiesto por la resistencia de los sectores conservadores de RN que mantuvieron y
mantienen gran fuerza en ese partido”, igualmente sostiene que “Carlos Cáceres, el
principal negociador de Pinochet, […] terminó su cometido con la convicción total de que
había estado frente a negociadores débiles, que no habían puesto en escena toda la fuerza
de la movilización democrática de amplísimos sectores de la ciudadanía”180. Aun cuando
Ominami reconoce que “los negociadores de la Concertación incurrieron en una mezcla de
debilidad e ingenuidad”181, ninguna de las explicaciones anteriores pone el acento en la
estructura o relaciones de poder al interior de la coalición anti-dictatorial previo al
plebiscito de 1988. Si bien las fuerzas democráticas tenían el apoyo internacional, la fuerza
de masas y el arraigo popular, el liderazgo concertacionista, para evitar los costos de la
fórmula insurreccional y acuerdos con sus líderes, terminó diseñando un camino distinto, la
transición pactada. En ese proceso la DC, responsable de hecho de los dos gobiernos que
siguieron a la dictadura, apostó por la estabilidad aun cuando ella limitara las expectativas
y posibilidades de reformas.

Desde la perspectiva del patrón de dependencia, Osvaldo Puccio se aproximó agudamente

al tema del poder y de la hegemonía al interior de la coalición democratizadora cuando
afirmó que “el plebiscito [de 1988] paradójicamente ha actuado como un ‘embudo’ que ha
consolidado actitudes comunes entre los actores, más compelidos por las circunstancias
que por acicate de su propia voluntad”, por lo que anticipaba que los sectores populares
serán “quienes soportarán el mayor peso movilizador y los mayores costos, como resultado
de la necesaria represión; y, en el caso de la negociación, serán vistos como los que deben
hacer las mayores concesiones en todos los planos por ser el sector más postergado por el
modelo y poseedor de las mayores expectativas incumplidas y por cumplir”182.

En todo caso, al igual como es preciso considerar el rol facilitador y al mismo tiempo
limitante de RN en la transición democrática, es necesario establecer que el campo de
fuerzas en el que se definieron e implementaron las políticas de la Concertación a partir de
1990 tuvo como límite el nuevo poder de una derecha que salió fortalecida después de la
dictadura militar y cuyo interlocutor central, hasta el año 2000, fue el Ejecutivo
democratacristiano. Aun cuando los gobiernos de los socialistas Lagos y Bachelet
significaron nuevos énfasis en materia social, económica y política, a pesar del declive
electoral del PDC183–y quizás para cautelar la estabilidad de la coalición–, la estructura
básica de poder dentro de ella no sufrió cambios fundamentales. Tal como Ominami lo
señala:

“la DC pudo mantener su condición de partido mayoritario, a pesar de que los otros tres
partidos sumados la superaban ampliamente en cuanto a respaldo electoral. La DC
ejerció a plenitud esta peculiar condición de partido mayoritario. Bregó, casi siempre
con éxito, por asumir la conducción de los principales ministerios, llegando a constituir
verdaderos feudos en algunos de ellos. Exhibió siempre gran capacidad para endosarle
a la coalición sus posiciones propias. La defensa de la educación particular y la posición
 de desmedro en que fue puesta la educación pública es un buen ejemplo de los efectos
de esta forma de ejercicio del poder al interior de la Concertación. En otros ámbitos,
cuando la DC no estaba en condiciones de imponer un punto de vista, operaba por la
vía de vetar la iniciativa correspondiente. Esto es lo que explica, por ejemplo, que
después de veinte años de Concertación no se haya podido reponer el aborto
terapéutico, que era una norma que existía en el Código Sanitario chileno desde 1931 y
que había atravesado sin problemas por gobiernos de los más variados signos
políticos”184.

En este espacio de relaciones de poder intra Concertación se definieron e implementaron

las principales políticas públicas en las dos décadas bajo observación.

v. Ideas y política

La crítica teórica e ideológica a la ortodoxia instaurada durante la UP fue la reacción natural

observada en el medio político-intelectual de la izquierda en la búsqueda de explicaciones
autocríticas del golpe militar. Aun cuando el análisis del uso político del conocimiento tiene
una cierta tradición en el país185, esos desarrollos han sido sobrevalorados en cuanto
antecedentes y factores explicativos de la coalición concertacionista. Indudablemente
existió una interacción entre ideas y estrategias políticas en el proceso transicional y las
características del encuentro entre intelectuales y políticos hace tres décadas atrás
continuó proyectándose y teniendo consecuencias en las dos décadas siguientes. Una
contribución a esta temática han sido, por ejemplo, los análisis contenidos en el trabajo de
Marcelo Mella186, donde se estima que los contenidos elaborados previos a la Concertación
habrían establecido las bases conceptuales de la coalición.

La renovación teórica previa en el campo intelectual de la izquierda ayudó a este

proceso187, pero si coincidimos con Bourdieu en que el poder simbólico es la reproducción
de las relaciones objetivas de poder, ostentado pero concedido y fundado en realidades188,
podemos ver que, en el contexto nacional-internacional de la transición, los conceptos que
fundamentaron las opciones políticas más bien se ajustaron a esa estructura de relaciones
más que a la inversa. De esta forma, el poder político al interior de la coalición democrática
se materializó en un potente capital simbólico desarrollando una batería conceptual
correspondiente, la que terminó constituyéndose en el sentido común de las fuerzas anti
dictatoriales. Pablo Hidalgo sintetiza las características de este “mapa cognitivo”
identificando sus principales elementos: acuerdo trans-partidista intra-coalición
caracterizado por un pragmatismo gradualista, una visión liberal de la política y la
economía y compromiso con la democracia, una alianza entre técnicos y políticos, y un
mito fundacional que fue capaz de hegemonizar a un amplio espectro de la ciudadanía189.

Así, la sobre identificación de la producción intelectual con la estrategia transicional

pactada tuvo importantes consecuencias a futuro. Según José Joaquín Brunner, el
intelectual “actúa frente a un público especializado –los propios políticos habitualmente,
los profesionales del partido y sus departamentos especializados–, proponiéndole los
argumentos para una ‘oferta’. [E]n su camino hacia la política y en su deseo de aproximarse
al poder, el intelectual puede perder por el camino su propia identidad”190. Y fue esto lo
que precisamente sucedió durante el proceso transicional y en las dos décadas
concertacionistas.

Los argumentos que la intelectualidad “ofreció” a la dirigencia política concertacionista

estuvieron impregnados por la “ética de la responsabilidad”191, más acá de la “ética del
compromiso”, cuidando los límites e introduciendo cambios “en la medida de lo posible”.
Sin embargo, la solución propuesta por Max Weber sobre la política como vocación, era
distinta y evitaba esa “pérdida de identidad”. Tal como concluía su escrito al respecto, “la
ética de convicciones y la ética de responsabilidad no son contrastes absolutos, más bien
son complementos, que solo al unísono constituyen al hombre genuino –un hombre que
puede tener el ‘llamado de la política’”192. Al entender como contradictorias ambas éticas y
adscribirse unilateralmente a la responsabilidad, la intelectualidad y dirigencia política
concertacionista auto limitó el alcance de sus políticas y propuestas, miró con desconfianza
a los movimientos sociales y la sociedad civil, e inhibió una sana auto-crítica constructiva.

Al finalizar su ciclo gubernamental, una de las explicaciones de la falta de un nuevo

proyecto colectivo fue la incapacidad intelectual concertacionista. Así, el ex senador
Ricardo Núñez destacaba la inhabilidad concertacionista para “encauzar adecuadamente
una legítima discusión que ha ido surgiendo a propósito de los cambios que ha sufrido la
sociedad chilena”193. A pesar de que se reconocía que “la Concertación era dueña de los
mejores equipos profesionales y políticos”194, sus partidos descuidaron y desvalorizaron las
propias tareas intelectuales no abriendo espacio a la elaboración de una línea política
sustantiva, al tiempo que “las mentes más brillantes de la Concertación han visto a los
partidos y a la militancia política como una actividad menor”195. Así, la capacidad
intelectual instalada inicial fue lamentablemente desperdiciada perdiéndose la posibilidad
de una nueva forma de vinculación político-intelectual.

Esta incapacidad y desencuentro entre partidos e intelectualidad derivó en la

desconsideración y falta de apoyo gubernamental al desarrollo de unas ciencias sociales
legítimamente autónomas y críticas, pensadas como bien colectivo, vinculadas al proyecto
de desarrollo nacional concertacionista. La desconfianza posmoderna de post guerra fría
hacia sistemas de pensamiento comprehensivos estimuló una cultura tecnocrática
dominada por la economía neo-clásica, centrada en logros de corto alcance, la solución de
problemas puntuales a través de consultorías, obscureciendo el desarrollo de visiones mas
integradas de la sociedad y el Estado. Un rampante sesgo economicista penetró al conjunto
de las ciencias sociales y encontró eco en todos los niveles de la tecnocracia
gubernamental. Su penetración en la politología (rational choice) y la sociología
(empirismo abstracto) tuvo indudables efectos en el diseño e implementación de las
políticas públicas. Contados fueron los casos, como el de Antonio Cortés Terzi, que a costo
de parecer majaderos, llamaron permanentemente a una discusión más de fondo.

El trabajo académico –especialmente el socio-político– como capital social o bien colectivo

y su rol en el desarrollo nacional fue depreciado y predominó el acento utilitario en lo
académico, dejando la investigación librada al mercado. La Concertación, paradojalmente
compuesta por destacados cientistas sociales, fracasó en ese campo. De la misma forma, el
apoyo técnico a los parlamentarios de la Concertación, que podría haber subsidiado la
ausencia de esta capacidad analítica, nunca llegó al nivel que alcanzó el de la derecha, por
lo que tampoco pudieron contar con un sólido respaldo legislativo. Ejemplo ilustrativo de
este proceso fue la Corporación Tiempo 2000, programa de asistencia legislativa que
terminó siendo desechado por los partidos de la Concertación, lo que derivó en la
dependencia legislativa de los cuadros técnicos del Ejecutivo.

Nada se aprendió de una situación parecida creada durante la Unidad Popular donde, de
acuerdo a Manuel Antonio Garretón, se generó un vacío teórico-ideológico, “una relativa
incapacidad de dar cuenta, a sí mismo y a los otros actores sociales, del carácter real de lo
que se hace, [expresando] el significado y proyección exactos del proceso que se vivía”196.
De esta forma, a la incapacidad o falta de visión de la Concertación de proveer un sentido
de futuro se le agregó un déficit intelectual que se fue profundizando durante esas dos
décadas y que entre otras manifestaciones se expresó en la falta de una política proactiva
frente a las universidades estatales, en particular a sus ciencias sociales, las que tuvieron
que operar en niveles de sobrevivencia o adaptarse a un funcionamiento de mercado197. De
esta forma, a la pérdida de una identidad político-intelectual independiente se sumó la
ausencia de elementos de juicio y diagnóstico que podrían haber coadyuvado a la
superación de esas limitaciones.

b. Las apreciaciones subjetivas se institucionalizan

Junto con esa estructura hegemónica, política e ideológica, con predominancia del centro
concertacionista sin una intelectualidad asociada, crítica e independiente, la transición
pactada transformada en política de consensos derivó en un sistema para-consociativo.

La existencia de un 44% de la población que favoreció no solo la continuación de Pinochet,

sino que le dio cierta legitimidad al orden impuesto, creo el espejismo de una profunda,
estructural e irrecuperable fractura político-social. Uno de los principales temores de esa
parte de los chilenos durante la transición fue el cómo se iría a construir una nueva forma
de convivencia en democracia. De acuerdo a Norbert Lechner, el temor ciudadano se
expresa en “la pérdida de los referentes colectivos, la ausencia de proyectos
estructuradores de futuro, la erosión de los criterios acerca de lo normal, lo posible, lo
deseable, [por ello] la constitución de la convivencia social como orden colectivo– es la
cuestión política por excelencia”198. Así, el temor frente al vértigo democratizador que vivió
parte importante de la población durante la transición fue sufrido como uno de alta
incertidumbre en sus resultados199.

En ese contexto se configuró una profecía autocumplida. De acuerdo a Robert Merton, “Si
los individuos definen las situaciones como reales, son reales en sus consecuencias” y dado
que la “profecía que se cumple a sí misma, por la cual los temores se traducen en
realidades, funciona solo en ausencia de controles institucionales deliberados”200, la
Concertación aceptó la existencia de controles institucionales en el intentó de reducir los
temores y poder así controlar esa realidad transicional. Bajo tales circunstancias, el
liderazgo concertacionista, percibiendo un gran desbalance de poder e intentando disipar
los temores de una parte significativa de la población y de los poderes fácticos, pactó
mecanismos institucionales que aparentemente resolvían los problemas de inseguridad e
incertidumbre de una parte importante de la población. A partir de una auto percepción de
escasos recursos políticos disponibles para un cambio sistémico del orden heredado, la
aceptación de una institucionalidad para-consociativa para una sociedad fracturada
fundamentó la opción de la transición pactada201.

De esta forma, la dirigencia concertacionista aceptó como profunda y consolidada esa

fractura socio-política frente a la cual sería necesario aceptar los controles instituciones
instalados en la Constitución reformada de 1989. La aversión al síndrome UP –un proyecto
democratizador de cambio sistémico, polarizador y sin un centro pragmático, con escasos
recursos de poder para lograrlo202–, junto al rechazo de los partidos de centro de incluir en
la coalición a otras fuerzas de la ex UP que no fuera el PS renovado, mantuvo y reforzó ese
desbalance subjetivo y objetivo de poder. Así, la especial configuración de las relaciones
intra-concertacionistas dio por resultado una transición pactada, no la ruptura, la que puso
énfasis en los procedimientos para el cambio de gobierno203, constituyéndose en el patrón
de dependencia que condicionaría los desarrollos futuros.

Veinte años después y producto de la rica experiencia acumulada a través de los cuatro
gobiernos concertacionistas, una visión generacional distinta sobre los límites de la política
comenzó a insinuarse, entendiendo el proceso democratizador de diferente manera. Así,
Claudio Orrego, vice-presidente del PDC, analizando la situación al interior de la coalición
afirmaba: “Todo el mundo sabe que hay algunos que están más por renovar las cosas y
otros por preservar los espacios o las formas de hacer las cosas. Pero este no es un debate
teórico, es un debate, al final, de poder. Los espacios nadie los regala, hay que
tomárselos”204.

Los capítulos que siguen analizan las políticas concertacionistas desde esta perspectiva.
SEGUNDA PARTE 
ESPACIOS E
INSTITUCIONES
 CAPÍTULO 3 
EL PODER LÍQUIDO
La derrota de la dictadura en el plebiscito de 1988 y del candidato de la derecha en 1989
limitó la capacidad de maniobra y cambió el espacio y el accionar de quienes concentraron
el poder político, económico y social durante casi diecisiete años. Frente a esta nueva
situación las elites desplazadas de la cabeza del Estado desarrollaron nuevas formas de
actuar, al margen de la institucionalidad democrática emergente, tratando de preservar las
bases del orden autoritario en retirada.

Tal como Constable y Valenzuela constataron, los grupos económicos “desconfiaban

profundamente de los líderes opositores, de los cuales sospechaban eran marxistas
encubiertos […] el empresario promedio permanecía indiferente a la política y se
preocupaba más del desorden social que de la represión política. Su instinto era mantener
el statu quo”205. Estos rasgos volverán a manifestarse pari passu la transición democrática.
La reacción conservadora frente a las previsibles regulaciones estatales y la futura dinámica
democrática definió al nuevo escenario como “un verdadero despotismo democrático, de
apariencias benévolas pero sometido al rigor de las mayorías y más afanado por la igualdad
que por la libertad”206.

Estas pesimistas expectativas, muy generalizadas entre las elites nacionales pre
transicionales, no se vieron realizadas. Junto al 44% de chilenos que votaron a favor de la
continuidad de Pinochet por ocho años en el plebiscito de 1988, estas elites se vieron
protegidas de la supuesta ola de cambios radicales gracias a la Constitución de 1980207. El
desproporcionado poder otorgado a los partidos de derecha, la permanencia en la
comandancia en jefe del Ejército del general Pinochet –y en las otras ramas de oficiales
previamente nombrados por él–, así como los altos quórum para reformar la Constitución,
fueron parte de una poderosa red amortiguadora y protectora de estos sectores.

Con todo, aun cuando la transición a la democracia fue gradual, limitada por la derecha y
auto contenida por la dirigencia concertacionista, la derrota electoral y el cambio de
escenario para lo que podría llamarse el “bloque en el poder”208 –esto es la unidad del
conjunto de las fuerzas sociales, económicas, políticas y culturales que apoyaron la
dictadura– fue de cierta desorganización y gran incertidumbre.

1. El poder fáctico

Ante la pérdida del centro gubernamental de organización del poder ejercido por esta
pluralidad de elites y auto percibiéndose como una fortaleza sitiada, su reacción fue
robustecer los principales lazos que las había unido. Estos fueron los valores estructurantes
de su común convergencia en torno a la visión de “sociedad ideal” que habían intentado
instaurar209. De acuerdo a Genaro Arriagada, en el plano político, esta unidad se organizó
en torno a la protección de Pinochet y las prerrogativas y privilegios de las fuerzas armadas,
la mantención del sistema binominal que favorecía a los partidos de derecha, y el statu quo
impositivo y regulatorio para el sector empresarial210.

Sin embargo, la “sociedad real”, que había estado sometida a una sistemática y
multidimensional represión durante todo el período dictatorial, había evolucionado y
continuaba cambiando de acuerdo a ingobernables dinámicas estructurales impuestas por
las tendencias demográficas, la creciente inserción del país en un mundo globalizado y los
vertiginosos desarrollos tecnológicos. Esa “sociedad real” comenzaba a sacar la voz,
tímidamente al comienzo y con mayor energía en el curso de las dos décadas posteriores.
Enfrentados a esta tensión y con cuantiosos recursos de poder bien preservados, el
relevado “bloque en el poder” se transforma en poder fáctico, o lo que Gramsci llamó
“cuasi partido”211 y Buci-Glucksmann conceptualizó como “partido oficioso”212, esto es la
constelación interconectada, no institucionalizada y estable de las elites de poder en torno
a una común visión de la sociedad organizada en torno a valores conservadores. Este eje
estructurante le dio un fuerte carácter normativo a estas elites de poder.

La reacción y accionar del poder fáctico en el período transicional fue rudo, incluso con
algunos de los suyos. Al respecto, Héctor Soto recuerda que,

“Cuando en junio de 1993 Andrés Allamand habló de los poderes fácticos en la

derecha, el terremoto en el sector fue grado 9 y se acuñó una expresión que mantiene
su filo hasta el día de hoy. El concepto provenía de la transición española y su
implantación no pudo ser más exitosa: son muchos los que consideran que la acción de
los poderes fácticos explica buena parte de la historia de Chile. Originalmente, la
entrevista tuvo lugar en los días en que Allamand había estado sometido a fuertes
presiones por parte de los gremios y grupos empresariales para armar una plantilla
común de cara a las elecciones parlamentarias de fines del 93. El empresariado lo
estaba obligando a ponerse de acuerdo en condiciones que consideraba lesivas para su
partido no sólo con la UDI, sino también con la UCC de Francisco Javier Errázuriz. El
planteamiento de Allamand era que mientras en la Concertación el proceso de
designación de candidatos estaba basado en los partidos; en la derecha, en cambio,
operaban tres interferencias decisivas: los empresarios, los militares y El Mercurio.
Recordó también el actual ministro de Defensa que los militares ya habían hecho lo
suyo sacando brutalmente de la arena presidencial a los dos candidatos que más
prometían –Sebastián Piñera y Evelyn Matthei– y que en ese momento la cúpula
empresarial se estaba comprando ‘el cuento de la UDI de la importancia electoral de la
UCC y le construyen a Francisco Javier Errázuriz un escenario donde la extorsión es
permanente’”213.

Este episodio ayuda a caracterizar al poder fáctico, diferenciándolo de los conceptos de

elite y clase política. El poder fáctico se constituyó en ámbitos no institucionalizados y, aun
cuando comparte con el concepto de elite “aquellas posiciones que se encuentran en las
cumbres de las estructuras sociales clave”214, se organiza, según Antonio Cortés Terzi,
como circuito extra institucional del poder. Este circuito –que no es una organización
centralizada–, observa tensiones internas y decisiones no siempre únicas, utiliza recursos
no convencionales –privativos y de acceso privado–, interviene premeditadamente en lo
público con funciones de organización y dirección política sin disponer de organismos para
ejercitar el poder en este espacio ni tener legitimidad democrática para ello215.

Igualmente, si bien comparte con el concepto de “clase política” las dimensiones de alto
status social, poder político, cohesión interna e intereses propios216, se diferencia de este
en la medida que su accionar no está constreñido por normas institucionales o por el uso
de determinados instrumentos de influencia, no es responsable ante ente externo alguno y,
en consecuencia, representa serios desafíos a la democracia republicana217. De esta forma,
y tomando prestada la metáfora de Zygmunt Bauman, esta constelación extra institucional
de elites de poder, no visible ni auditable, que a través de medios informales es capaz de
limitar el accionar de otros actores, podría definirse como el espacio del poder líquido218.

Estudios de opinión pública durante la primera década concertacionista mostraron que la

ciudadanía ya había percibido estos cambios, estimando que los actores políticos no
elegidos tenían más poder que aquellos sometidos a la voluntad ciudadana y consideraba
que el poder estaba fundamentalmente en manos de grandes empresarios y los
militares219. La existencia y función de los poderes fácticos fue públicamente reconocida
por la derecha cuando una editorial de El Mercurio estableció, a partir de una definición ad
hoc, que “los llamados poderes fácticos, entendidos como la influencia de los diversos
estamentos de la comunidad, son deseables, respetables y convenientes para la marcha
sana de una nación”220.

Así, estas elites de poder interconectadas como poder fáctico normativo se organizaron
fundamentalmente en torno a batallas valóricas con fuerte contenido y sensibilidad
religiosa (género, educación sexual, control de posible embarazo no deseado, aborto,
matrimonio y adopción de parejas homosexuales, muerte digna), otras altamente
significativas para la visión de la economía de mercado neo liberal establecida (libertad
económica, intangibilidad de la propiedad privada), y algunos valores intransables en el
plano político (rol subsidiario del Estado, políticas públicas implementadas a través de
privados).

Durante los gobiernos concertacionistas el margen de maniobra de la coalición y los

instrumentos para enfrentar el poderío fáctico nunca se amplió al punto de poder
someterlo al control o, a lo menos, constreñirlo dentro de los límites democráticos. Este
evolucionó y se cristalizó, incrementando su capacidad de influencia producto del gradual
proceso de concentración y centralización de sus bases económicas de sustentación. Su
estructura originaria sufrió modificaciones, tanto en sus componentes como en sus
orientaciones. En cuanto a su constitución, los componentes empresariales y medios de
comunicación se redujeron gracias al fuerte proceso de concentración económica; los
movimientos eclesiales pre-conciliares en la Iglesia Católica, gracias al apoyo del Vaticano
lograron posiciones de mayor influencia; aquellos provenientes del mundo castrense, si
bien se distanciaron formalmente del pinochetismo, mantuvieron un fuerte compromiso
religioso; y las universidades, si bien aumentaron su número, fijaron con mayor nitidez su
adscripción a determinadas tendencias ideológicas y religiosas conservadoras, o bien
derechamente al lucro prohibido por ley.

Por otra parte, la gestión concertacionista a través de sus cuatro gobiernos generó sus
propias elites de poder221, algunas de las cuales circularon entre el mundo privado y
estatal con cierta fluidez sirviendo de puente entre el poder fáctico y el mundo estatal,
especialmente en las instituciones reguladoras de la acción de las empresas privadas.
Finalmente, en la medida que los elementos políticos que unían y le daban coherencia a
estos grupos –protección de Pinochet, prerrogativas y privilegios de las fuerzas armadas,
mantención del binominal y el statu quo impositivo y regulatorio– no se vieron gravemente
amenazados, estos perdieron importancia relativa. El efecto simultáneo y combinado de
todas estas transformaciones se expresó en la sustitución del elemento político
previamente nucleador –la gestión del Estado– por una postura ideológica más rígida,
fuertemente centrada en un ideario valórico-religioso, conservador y fundamentalista, que
le dio al poder fáctico un perfil represivo-normativo, centrando su accionar especialmente
en establecer aquellos límites que a su juicio la sociedad chilena en su conjunto no debía
traspasar.

En esta tarea coincidieron las elites empresariales, los medios de comunicación, los
partidos, universidades y centros de pensamiento vinculados a la derecha, así como
importantes mandos de las fuerzas armadas, todos ellos aglutinados en torno a influyentes
grupos de la Iglesia Católica con un ideario pre conciliar entre los que destacaban el Opus
Dei y los Legionarios de Cristo.

2. El poder económico

El grupo de poder central de la elite económica ha sido el gran empresariado, el que como
actor central ha desplegado su iniciativa en el marco de un modelo de desarrollo orientado
hacia el exterior, dinamizado por exportaciones de materias primas o de bienes de escaso
valor agregado. En este contexto macro-económico, durante las últimas dos décadas este
sector incrementó su poder gracias a una gradual y creciente concentración y
centralización de la matriz productiva en pocos grupos, proceso que incluso ha llamado la
atención de economistas extranjeros. Por ejemplo, Michael Porter, director del Institute for
Strategy and Competitiveness de la Universidad de Harvard, indicaba, “Chile es una
economía muy abierta en términos de bajas barreras formales al comercio. Pero hay
evidencia de que la rivalidad en el mercado chileno no es tan vigorosa como se necesita, y
que los grandes grupos de negocios continúan jugando un rol desproporcionado”222. Este
papel de los conglomerados nacionales se puede explicar a partir de los dos principios que
han orientado el desarrollo económico chileno desde el inicio de la dictadura: la
subsidiariedad del Estado y la identificación del interés nacional con el del empresariado.

a. El modelo de desarrollo y la concentración económica

La estrategia de desarrollo que implantó la dictadura se organizó en torno a la idea del

Estado subsidiario, el que solamente podía actuar en el campo económico ante la
incapacidad de los agentes actuantes en un libre mercado. Sergio Diez radica el origen de
estas ideas en la “Declaración de Principios de la Junta de Gobierno” (marzo, 1974), la que
se habría fundamentado en encíclicas y declaraciones papales223. De esta forma, se
estructuró un medio ambiente institucional orientado a dinamizar la economía
descansando en el despliegue de “schumpeterianas” capacidades innovadoras
empresariales.

Esta estrategia de base que radicó el dinamismo económico en el unilateral compromiso

con el emprendimiento privado, era decididamente promovida por Cristián Larroulet y
Macarena Ramírez cuando definían las políticas que debían darle viabilidad a esta
estrategia:

“Las empresas innovadoras se encuentran lideradas por los emprendedores, quienes

con su accionar crean nuevos productos o servicios, nuevos métodos de producción y
distribución y nuevas formas de organización. Así, aumenta el nivel de empleo y de
ingreso per cápita, generando finalmente un mayor desarrollo económico […] los
estudios muestran que el Estado de derecho, gobiernos subsidiarios y eficientes, una
economía de mercado abierta y competitiva y una sana política macroeconómica son
características fundamentales para promover el emprendimiento por oportunidad […]
la actividad emprendedora se debe desenvolver dentro de un marco de instituciones
ordenadas, estado de derecho y un sistema político democrático, en el que primen
políticas que promuevan el equilibrio macroeconómico, el derecho de propiedad y una
economía de mercado y abierta. Esto conducirá a que las personas, actuando con
libertad, inviertan más, se eduquen más, trabajen más y se vean permanentemente
estimuladas a hacer un mejor uso de sus capacidades humanas, de las tecnologías y
del capital disponible, y que con ello los países se encaminen a un mayor desarrollo
económico[…] Una buena forma de evaluar el medio ambiente adecuado es utilizar el
Índice de Libertad Económica, puesto que éste mide los elementos ya descritos:
protección de los derechos de propiedad privada, gobierno limitado, buenas políticas
macroeconómicas, buen ambiente institucional, libre comercio y normas que
favorezcan mercados libres […] En Chile hay un exceso de regulaciones y prima la
burocracia. Esto tiene consecuencias negativas para la economía en general puesto
que se incentiva el mercado informal y la corrupción, al tiempo que se generan
obstáculos para el emprendimiento, lo que trae consigo altos costos de dinero y
 tiempo, desalentando a los empresarios y dificultando la creación de nuevas
empresas”224.

De esta forma, el apoyo al emprendimiento empresarial en el marco de un Estado

subsidiario terminó identificando abusivamente los intereses privados con los públicos.
Parafraseando el dicho estadounidense, “Todo lo que el bueno para la General Motors, es
bueno para los EE.UU.”, se podría decir que la economía neo liberal que se impuso quiso
establecer que todo lo que era bueno para el empresario sería bueno para el país225. Esta
inspiración central, que de alguna manera permaneció durante veinte años, tuvo efectos
negativos.

El modelo de desarrollo basado en las exportaciones de recursos naturales con bajo valor
agregado, si bien mostró una cierta diversificación incorporando productos agrícolas,
forestales, pesqueros e industriales simples, en lo fundamental quedó centrado en la
explotación y exportación de minerales (cobre), manteniéndose la heterogeneidad
estructural característica del país226. En estos sectores se concentraron las grandes
inversiones y se inhibió la acción facilitadora del Estado para transitar hacia una segunda
fase exportadora con mayor valor agregado. Aun cuando se debatieron políticas de apoyo a
la innovación, estas fueron insuficientes para configurar una matriz productiva más
homogénea. Entre estas medidas se puede mencionar la creación, recién en 2005, del
Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, instancia público-privada que
asesoraba al Presidente en materia de innovación y competitividad, y que buscaba
promover la ciencia y la tecnología aplicada al desarrollo de clusters dinámicos en la
economía chilena. Su contribución quedó finalmente reducida a la producción de tres
importantes informes227.

Las características de este modelo de desarrollo, de acuerdo a Andrés Solimano228,

mantuvo la alta concentración de ingresos (con un índice de Gini cercano a 0,55) y riqueza,
y una dispersión salarial que se expresa en las grandes diferencias entre gerentes y
profesionales de alto nivel y trabajadores de calificación menor; la segmentación entre
educación pública y privada con una acumulación de capital social que no es igual para
ricos y pobres; la concentración de la propiedad de los activos productivos y financieros y
de los mercados; un sistema tributario con baja dependencia de impuestos directos en
relación a los impuestos indirectos; y un débil poder de negociación del sector sindical. El
efecto de estos desarrollos fue la concentración del poder económico en reducidos sectores,
centralizado en pocas manos y una masa salarial que, a pesar de algunas alzas en
determinados períodos, se redujo en relación al PIB entre 1995-1997 y volvió a caer en
2004-2009229.

Así, en 2005 cinco familias controlaban el 47,6% de los activos de las empresas que
cotizaban en la Bolsa de Comercio de Santiago230. Por otra parte, Andrónico Luksic,
Anacleto Angelini, Eleodoro Matte y el actual presidente Sebastián Piñera representaban en
conjunto el 9,16% del PIB en 2004 y el 12,49% del PIB en 2008231. A la concentración de la
propiedad de los activos productivos y amplia participación en el mercado por parte de
conglomerados económicos y empresas grandes, se sumó la concentración en los
mercados, en especial banca, AFP, ISAPRES, farmacias, supermercados y medios de
comunicación, agregándose la concentración geográfica de la actividad productiva,
principalmente en la Región Metropolitana. Un indicador de esta concentración dice
relación con el tamaño de las empresas y el empleo: las micro y pequeñas empresas
concentran un 63,9% del empleo mientras solo generan un 10,5% de las ventas; las
empresas medianas generan el 13,9% del empleo y el 7,9% de las ventas; y las empresas
grandes, generan un 22,2% del empleo y el 81,6% de las ventas232. El Cuadro 3.1 muestra
la tendencia creciente a la concentración por parte de los principales grupos económicos:
Angelini, Luksic, Matte, Paulmann, Piñera y Said.

Cuadro 3.1

Grupos económicos y concentración de la propiedad empresarial*

Fuente: Ranking Forbes; cifras PIB del Banco Mundial.

* Hemos incluido este cuadro a modo de ilustración, los datos están incompletos ya que la
presencia en el ranking Forbes es de activos accionarios en el año indicado y el lugar de los
grupos chilenos en el depende de la presencia de otros grupos, personas y familias de
distintos países.

Anacleto Angelini llegó a Chile desde Italia en 1948, comenzando con Pinturas Tajamar,
ampliándose decididamente durante los 70, cuando pasó a controlar 16 empresas y
participar de 10 más. El gran salto lo dio a mediados de los 80 controlando Copec,
conglomerado privatizado por la dictadura en los 70, pero tras la crisis de inicios de la
década siguiente y el fracaso de la primera privatización, el Estado acudió en su rescate. En
1985 se realizó una segunda privatización y Angelini adquirió porcentaje vendido por
CORFO, en una transacción que se concretó previo a la licitación pública y a un precio
menor del valor real del patrimonio233.

Los orígenes del grupo Luksic se remonta a la década de los 50, cuando Andrónico Luksic
instaló una agencia de distribución de vehículos Ford y luego desarrolló inversiones en las
áreas mineras y pesquera. Durante la UP llegó a acuerdo con el gobierno, vendiendo a
CORFO un número de sus empresas a cambio del derecho a quedarse con unas pocas. Esto
resintió a los asesores económicos de Pinochet por lo que quedó excluido de la etapa inicial
de privatizaciones durante la dictadura. No obstante participó en etapas sucesivas (Los
Pelambres) y volvió a adquirir importante presencia en la economía, hasta transformarse en
el principal grupo económico del país. Tras la crisis de los 80 que derrumbó a los principales
grupos del momento (Vial y Cruzat- Larraín), la familia Luksic junto a los Matte y Angelini,
emergieron como los más poderosos económicamente. En los 90 comenzó su proceso de
expansión internacional principalmente a Argentina y Perú234.

De los grandes conglomerados económicos, el grupo Matte es el más antiguo y más

tradicional se fortaleció durante privatizaciones realizadas por la dictadura. Durante
décadas ha tenido estrecha relación y fuerte influencia con la derecha política. Con un
estilo conservador y estricta política de endeudamiento, pasó sin problemas la crisis de
comienzos de los 80. En su proceso de expansión ha conformado alianzas con capitales
transnacionales. Su principal conglomerado es la Compañía Manufacturera de Papeles y
Cartones (CMPC), además de propiedades en el sector forestal, celulosa y papel235.

A fines de los años setenta Sebastián Piñera comenzó sus primeros emprendimientos en el
área inmobiliaria y en asesorías financieras, principalmente al Banco de Talca. Junto a
algunos socios logró ingresar las tarjetas de crédito a Chile, negocio con el que logró
consolidar su fortuna. En 1994 adquirió un 16% de LAN, que al año siguiente adquirió
LADECO y en 1999 LanPerú, consolidándose en el negocios de la aerolíneas. Diversificó sus
inversiones abarcando desde la salud (Clínica Las Condes), medios de comunicación
(Chilevisión), el fútbol (Colo-Colo) hasta el ecoturismo (Parque Tantauco). De estilo agresivo
en los negocios, le ha costado algunos problemas legales (caso Banco de Talca en 1982,
multa por uso de información privilegiada en caso LAN) pero también le ha permitido una
gran fortuna en un período de tres décadas236.

En los setenta el grupo Said ya tenía diversas inversiones aunque era un grupo económico
menor. Su incorporación a los principales grupos económicos es relativamente reciente,
llegando al ranking Forbes por primera vez en 1996. La adquisición del 62% de
Embotelladora Andina, embotelladora de Coca-Cola en Chile en 1985 fue un hito en su
proceso de crecimiento237.

Algo similar ocurrió en el agro durante los gobiernos democráticos. Jorge Echenique ha
establecido que en ese período “Se consolidan empresas grandes y grupos económicos, se
organizan clusters, se debilita la agricultura familiar. Esto sucede a pesar de los esfuerzos
de los 4 Gobiernos por apoyar a los agricultores más pequeños, pero es más fuerte el
mercado abierto y en expansión, así como los incentivos del marco regulatorio vigente,
para fortalecer esta tendencia”238. Esta dinámica lleva a una fuerte concentración de
tierras “sobre todo las de mayor valor, de forma tal que en el 2007 las 25.000 explotaciones
con más de 12 HRB (hectáreas de riego básico) acumulaban el 80% del área irrigada y una
proporción similar del secano; en el otro extremo, las 242.000 unidades de menos de
12 HRB, controlaban el 20% de la tierra agrícola de Chile”239.

En la pesca, otro rubro importante en las exportaciones nacionales, se dio el mismo proceso
concentrador. De las 78 firmas pesqueras que había en 2001, diez años después quedaron
reducidas a sólo 26 (Cuadro 3.2).

A esta concentración económica en manos de nacionales se le suma la que ha quedado en

manos del inversionista extranjero. De acuerdo a Hugo Fazio, resulta difícil cuantificar la
inversión extranjera en Chile ya que las cifras oficiales solo consideran la inversión
extranjera neta y no las reinversiones de utilidades que de acuerdo a este autor son
considerables. Según el Comité de Inversión Extranjera, si bien en el año 2009 la inversión
llegó a US$12.702 millones, lo que representó una caída del 16% respecto al año anterior
por causa de la crisis, en 2010 se mantuvo con $US 12.874 millones. En términos de PIB,
entre 1998 y 2010 la inversión extranjera ha promediado un 6,9%240.

Cuadro 3.2

Controladores de empresas pesqueras y adjudicación de capturas, 2011

Fuente: Juan Pablo Figueroa, “Los nueve dueños del mar chileno”, Reportajes de
Investigación, CIPER, 25 de enero, 2012.

Entre 1974 –cuando se dictó el Decreto Ley 600 sobre estatuto de la inversión extranjera– y
el 2009, ingresaron al país USD$74.901 millones por concepto de inversión extranjera,
provenientes principalmente de EE.UU. (26.4%); España (19.4%); Canadá (17.4%); Reino
Unido (8.4%); Australia (4.7%); y Japón (3,4%). Una cuota creciente de estos recursos
correspondieron a reinversión de utilidades generadas en Chile. El destino sectorial del
90% de esas inversiones fueron a la minería, energía, agua, gas, banca y seguro, y
comunicaciones241. Del 10% de la inversión extranjera restante que se dirigió hacia
diferentes actividades, solo un 6.6% se orientó a las actividades agropecuarias.

Cuadro 3.3

Concentración de la producción cuprífera

* El Soldado, Disputada, Los Bronces 

Fuente: Sociedad Nacional de Minería (SONAMI), www.sonami.cl

La minería ha sido la principal atracción de la inversión extranjera tras la dictación del

Código Minero en 1983 que eliminó las restricciones a privados para explorar y explotar
yacimientos mineros. Las principales empresas o conglomerados en el rubro de la minería
son, en primer lugar, la anglo-australiana BHP Billiton (controla un 57% de la Escondida),
segunda en tamaño tras Codelco. Esta empresa tuvo utilidades de US$4.338,2 millones
durante 2010, lo que corresponde a un 2% del PIB. Otras de gran presencia en el rubro son
la inglesa AngloAmerican, Barrick y Xstrata.

A mediados de los noventa la participación del sector minero en el total de inversiones

comenzó a disminuir gradualmente a medida que aumentaron las inversiones en los
sectores de electricidad, gas y agua, comercios, servicios financieros y telecomunicaciones,
entre otros. El ingreso a estas áreas estuvo estimulado por privatizaciones (distribución de
aguas), desregulación de sectores (telefonía móvil), el programa de concesiones y más
recientemente las energías no convencionales. En el período 1997-2001, y en línea con la
tendencia mundial marcada por fusiones y adquisiciones, estas llevan a una mayor
concentración (por ejemplo, compra de Enersis por la española Endesa).

De esta forma, la interacción entre capital extranjero y nacional no se dio de manera

especialmente conflictiva, más bien operó colaborativamente. En el contexto de
globalización el inversionista extranjero se ubicó en aquellas áreas donde tenía afincada su
ventaja comparativa, este es el dominio de los mercados internacionales, dejando a los
grupos nacionales el espacio interno poblado por el consumidor nacional. Dos excepciones
al respecto fueron la compra de D&S por parte de la cadena de supermercados
estadounidense Walmart y la explotación minera del grupo Luksic.

b. Regulación de la actividad empresarial

En el contexto de estrictas normas que inhibían la acción del Estado en la economía y ante
la oposición de la derecha de modificarlas, los gobiernos concertacionistas poco o nada
pudieron hacer para descentralizar y desconcentrar el poder empresarial, aun cuando
avanzaron algunas medidas orientadas a regular su accionar en el mercado. Con todo,
estas medidas no superaron sustancialmente la feble regulación de las relaciones intra
empresa, tales como la contratación para el reemplazo de trabajadores en huelga, la
limitada negociación colectiva por empresa, el multirut y la distribución de utilidades,
temas que se verán en el Capítulo 5.

i. Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC)

El TDLC242, creado en 2003 (Ley 19.911), es un tribunal especial e independiente, de

carácter colegiado, que se dedica exclusivamente al conocimiento de aquellas materias
vinculadas a la libre competencia. Su función es prevenir, corregir y sancionar los atentados
a esta quedando siempre sujetos a la superintendencia directiva, correccional y económica
de la Corte Suprema. En cumplimiento del Decreto Ley 211 de 1971, regula la libre
competencia sancionando las prácticas colusorias, el abuso de la posición dominante, las
concentraciones, prácticas predatorias y la competencia desleal.

Creado en reemplazo de las Comisiones Preventivas y Comisiones Resolutivas de1973,

según el diagnóstico del Ejecutivo –que presentó el proyecto en 2002- no tenían la
suficiente especialidad, dedicación y dotación de recursos. En 1997 se envió un proyecto,
convertido en ley dos años más tarde (Ley 19.610), que fortaleció la Fiscalía Nacional
Económica, asignándole personalidad jurídica y patrimonio propio; se incorporaron nuevas
atribuciones relativas a la facultad de inspeccionar, citar personas a declarar, y ejecutar
diligencias para realizar investigaciones; se aumentó la planta profesional; y se creó la
planta de fiscalizadores con el régimen de remuneraciones correspondientes y
asignaciones variables. En términos organizacionales, se le asignó presupuesto propio, se
aumentaron los requisitos para ser Fiscal Nacional, y se dictaron normas para la dedicación
exclusiva del personal, entre otras.

El TDLC puede actuar si el Fiscal Nacional Económico o cualquier particular realizan un

requerimiento. Tiene la facultad de modificar o poner término a contratos, convenios o
acuerdos; aplicar multas; modificar y ordenar el fin de sociedades o corporaciones que
infringiesen las normas de la libre competencia.

ii. Superintendencia de Quiebras

En 2002, la Fiscalía Nacional de Quiebras fue elevada al rango de Superintendencia en el

marco de la reforma procesal penal. Luego, en 2005 con la Ley 20.004, se modificaron y
aumentaron sus atribuciones entregándole más herramientas fiscalizadoras y reguladoras
de los síndicos privados. Con esta modificación se le dio poder de sanción, del que carecía,
y se perfeccionó el sistema de administración privada de las quiebras, aumentando los
requisitos e incompatibilidades para ser síndico y regulando las remuneraciones de
síndicos y sus asesores243.

iii. ISAPRES

La transformación de la Superintendencia de ISAPRES en la Superintendencia de Salud,

que comenzó a funcionar el 1° de enero de 2005, conllevó la incorporación a sus facultades
la supervisión tanto de la institución pública (Fonasa) como de las privadas (Isapres), así
como del Régimen de Garantías en Salud o AUGE. Esta reforma representó un giro al
establecer que tanto en la salud privada como a la pública la regulación la ejerce el Estado,
ecualizando a ambas244.

Esta supervisión entró en crisis, cuando en 2011 se conocieron las ganancias que arrojaron
las Isapres245, lo que llevó a la ministra del Trabajo de ese momento, Eveline Matthei, a
señalar que “veremos si existe la competencia que debe haber, y si existen los mecanismos
para que los afiliados conozcan los costos y se puedan cambiar de Isapre. Hay muchos
temas que investigar”246.

iv. AFP y pensiones

Con la reforma previsional de 2008 se modificaron las instituciones reguladoras. La

Superintendencia de AFP se transformó en la Superintendencia de Pensiones aunando en
esta institución la regulación del sistema previsional en su conjunto, con sus componentes
solidario, el sistema contributivo obligatorio y voluntario. Previamente, lo relativo a la
pensión solidaria estaba a cargo de la Superintendencia de Seguridad Social.

v. Servicios sanitarios
A raíz de la crisis de Aguas Cordillera (mediados de los 90) se procedió a la reforma de la
Superintendencia de Servicios Sanitarios, la que había sido creada a fines de la dictadura y
cuyas facultades eran insuficientes. En la reforma, aprobada en 1998 (Ley 19.549), se
reestructuró y fortaleció la superintendencia, se mejoraron los procesos de tarificación y se
entregaron mayores facultades fiscalizadoras, ante un nuevo escenario en que las
empresas reguladas pasaron a ser controladas mayoritariamente por privados tras un
proceso de privatización247.

vi. Energía

A raíz de racionamiento de suministro eléctrico que se aplicó a mediados de los 90, en

1998 se dictó el Reglamento de la Ley Eléctrica que pretendía mejorar la regulación sin
pasar por el Congreso. La crisis de 1999 dejó en evidencia su insuficiencia, por lo que se
fortaleció el régimen de fiscalización modificando principalmente las atribuciones de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles (Ley 19.613).

Desde el punto de vista institucional, la principal reforma fue la creación, en 2004, del
Panel de Expertos de la Ley General de Servicios Eléctricos, entidad extraña desde el punto
de vista organizacional pues no es exactamente una entidad pública y tampoco privada. Su
administración es coordinada por la Comisión Nacional de Energía (CNE), pero lo financian
las empresas eléctricas y tiene como objetivo resolver las discrepancias entre las empresas
privadas –en particular las relativas a la valorización de la energía en el mercado spot que
opera en los CDECs (Centros de Despacho Económico de Carga) que coordina el
funcionamiento del sistema– y resolver las discrepancias entre la Comisión Nacional de
Energía y las empresas en los procesos tarifarios.

Finalmente, en 2009 se aprobó la creación del Ministerio de Energía que reconoce que el
Estado no se puede limitar a regular el sector sino que tiene que definir una política para
este. Al mismo tiempo se fortaleció la Comisión Nacional de Energía248.

vii. Concesiones de Obras Públicas

En el ámbito de las concesiones de obras públicas, la Coordinación de Concesiones de

Obras Públicas es una entidad particular, pues tienen a su cargo el otorgamiento de las
concesiones y al mismo tiempo su fiscalización. Mucho se ha criticado esta doble función
como una de las causas de sus problemas. Durante el gobierno Bachelet se instaló un
equipo encargado de crear una Superintendencia de Obras Públicas, proyecto de ley
aprobado en diciembre de 2009249.

viii. Sernac 250

En 1997, tras seis años de tramitación, se aprobó la Ley 19.496 que estableció los derechos
de los consumidores y su protección ante a las imperfecciones del mercado, normando las
relaciones entre proveedores y consumidores, estableciendo las infracciones por perjuicios
al consumidor y señalando el procedimiento aplicable ante las mismas. Estableció derechos
y deberes básicos de los consumidores; obligaciones de los proveedores en materia de
información, de publicidad veraz y leal, de cumplimiento y equidad contractual, de calidad
y de seguridad de los bienes y servicios; un procedimiento individual especial; y el rol del
Estado determinando las facultades al Servicio Nacional del Consumidor (Sernac)251.
Otras entidades reguladores claves del sistema financiero son la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras, la Superintendencia de Valores y Seguros y el Banco
Central, los que no sufrieron modificaciones en sus atribuciones y rol regulador durante los
gobiernos de la Concertación.

Desde el punto de vista institucional, cabe señalar que esas dos décadas se desarrollaron
iniciativas que generaron una creciente privatización de la supervisión, la que se expresó,
por ejemplo en el sistema de pensiones, en organismos privados que asesoraban al
sistema, el ya mencionado panel eléctrico y las comisiones arbitrales en las concesiones de
obras públicas.

En síntesis, el sector empresarial definido como el motor del crecimiento económico

nacional no sufrió grandes limitaciones regulatorias durante las dos décadas de gobiernos
concertacionistas, pudiendo desenvolverse a voluntad pero sin introducir cambios
sustanciales a la matriz productiva originaria.

3. La elite empresarial y la religión

En este favorable medio ambiente la elite empresarial chilena se hizo más compacta.
Siguiendo a Max Weber, ella se cohesionó en la medida que concentró las tres formas del
poder: el económico (clase), el social (estamento) y el político (partido)252,
caracterizándose como un grupo cerrado, con predominio masculino, de clase alta,
provenientes de los mismos colegios católicos privados253.

A su vez, esta elite empresarial compacta es cohesionada, con bajos niveles de conflicto
intra grupal y que, en presencia de elementos altamente disfuncionales, tiende a su
exclusión (caso de Francisco Javier Errázuriz Talavera). Esta cohesión interna se explica por
factores extra económicos. Tal como Vicente Espinoza lo señala, “la capacidad de la elite
para profundizar su cohesión interna se apoyaría en una comunidad política y cultural que
antecede su participación como agente político”254. En este caso los elementos
cohesionadores dicen relación con factores históricos y religiosos.

Históricamente, de acuerdo a Barros y Vergara, las elites oligárquicas han percibido el

poder que históricamente detentan, así como su propia legitimidad, adscritas al orden
jerárquico espiritual y natural de las cosas, siendo para ellos el conflicto social producto de
la prédica de falsos profetas anidada en capas sociales moralmente incapaces de resistirla.
De aquí la reacción autoritaria y castigadoramente represiva frente a los movimientos de
cambio social255. Por la otra, su cohesión se ha visto profundizada por su particular
relación con la Iglesia Católica y los movimientos eclesiales conservadores en su interior, lo
que a su vez les proporciona vías adicionales de conexión con las fuerzas armadas, los
medios de comunicación y las universidades. Esta especial vinculación se explica a partir
de los cambios que sufrió la propia Iglesia en el mundo y el país.

Los principales factores que llevaron a la integración de la elite empresarial con los sectores
conservadores dentro de la Iglesia Católica estuvieron asociados al gradual y lento declive
de la influencia de esta en la sociedad chilena y a la desafección empresarial con la “Iglesia
de los pobres”. De acuerdo a María Angélica Thumala, estos movimientos lograron
establecer una estrecha relación con los sectores de derecha y empresariales, amenazados
por las orientaciones post-conciliares de la Iglesia Católica y de la opción, considerada
izquierdista, por los pobres. A su vez, las ideas neo liberales en materia económica
permitieron fundir en un solo todo valórico “la creación de riqueza y la generación de
empleo, por un lado, y el bien común y la educación y la reducción de la pobreza, por el
otro”256. Esta convergencia virtuosa le permitió a la derecha y sectores empresariales
defender su estilo de vida, refugiándose y recluyéndose en colegios, universidades y
asociaciones patrocinadas por estos movimientos eclesiales.

A su vez, estos se fortalecieron en los últimos treinta años pari passu el decaimiento de los
movimientos de Acción Católica y de las congregaciones. De esta forma, en la década de
los noventa lograron mayor presencia en la jerarquía eclesiástica con el nombramiento de
varios obispos vinculados a dichos movimientos, en el campo educacional con la creación
de colegios y universidades, así como entre las élites empresariales, políticas y
profesionales, como se verá a continuación.

a. El declive de la Iglesia Católica*

Un primer elemento a tomar en consideración fue el incremento relativo de la importancia

de otras iglesias en los últimos cuarenta años, en particular la evangélica, proceso asociado
paradojalmente a la dictadura. Producto de la molestia de Pinochet con la Iglesia Católica
por su defensa de los derechos humanos, la dictadura cultivó una especial amistad con
algunos obispos evangélicos. Símbolo de esta cercanía fue la inauguración de la Catedral
Evangélica en 1974 y la realización en 1975 del primer Te Deum Evangélico de acción de
gracias por la Independencia. La Ley 19.638 del Ministerio del Interior (22 de septiembre,
1999) garantizó la libertad religiosa y de culto en los términos de la Constitución Política de
la República.

Más adelante, ya en democracia, y en el marco del natural proceso secularizador del

Estado, en 2005, el gobierno Lagos estableció el Día Nacional de las Iglesias Cristianas
Evangélicas y Protestantes de Chile. El avance de la influencia evangélica-protestante se
mostró una vez más en la declaración de feriado para el 31 de octubre, aniversario de la
ruptura de Martín Lutero con Roma, conmemorado como Día Nacional de las Iglesias
Evangélicas, festividad acordada por unanimidad en el Congreso y promulgada por el
gobierno Bachelet el 10 de octubre de 2008 (Ley 20.299). Además, fueron creadas las
Oficinas Municipales de Asuntos Religiosos en diversas municipalidades del país como
colaboradoras en las tareas sociales comunales. El 13 de enero de 2010, la presidenta
Bachelet inauguró el Proyecto Bicentenario “Patio de los Disidentes Nº1 del Cementerio
General de Santiago, lugar histórico de inhumación desde el siglo XIX de la disidencia
religiosa no católica. En la misma línea, en diciembre de 2009 se celebró en La Moneda la
ceremonia judía de Jánuca.

Estas señales simbolizaron la pluralización religiosa –que puede ser bastante conservadora,
como la posición de importantes grupos evangélicos en el tema de la no discriminación–
del Estado democrático, también reflejaron la gradual reducción de la tradicional masa de
católicos y el aumento de evangélicos. Así, la disminución de quienes profesan la fe
católica en el país ha sido sostenida. Del 97.7% registrado en 1930, pasó al 70% el 2002, y
al 67% en 2009, y quienes se identifican con las iglesias evangélicas crecieron de un 1.5%,
en 1930, a un 15.1%, según el Censo 2002, y al 16%, según la Encuesta UC-Adimark, del
2009257. A su vez, este proceso tuvo una importante dimensión social, ya que los datos por
estrato socioeconómico y observancia religiosa para 1998, muestran que entre los católicos
se reconocía observante un 90% en los estratos altos, un 72% en los medios y en un 44%
en los bajos. Mientras que los evangélicos pertenecientes a los estratos altos sólo es un
10%, un 21% en los medios y un 44% en los bajos. Esto es confirmado por el vicario
episcopal de la Zona Sur de Santiago, Cristián Precht, quien señaló que el catolicismo
“quizá ha perdido en cantidad (de fieles), pero hemos ganado en calidad”258.

b. Los movimientos eclesiales

A través del largo proceso secularizador nacional, la Iglesia Católica, aún cuando siguió
teniendo alta influencia en la sociedad civil, aceptó el principio constitucional de libertad
religiosa y, finalmente, renunció a fundar o sostener partidos políticos para defender y
difundir los privilegios eclesiásticos259. Así, a partir de mediados del siglo pasado la
jerarquía eclesiástica buscó ejercer su poder e influencia en la sociedad ya no a través de
partidos políticos o concordatos, sino recurriendo a nuevos movimientos religiosos. Estas
nuevas formas de asociatividad, conocidas como “movimientos eclesiales”260, si bien
algunos fueron fundados en las primeras décadas del siglo XX, la mayoría surgió con
posterioridad al Concilio Vaticano II, ocupando el lugar de los partidos políticos como
puntas de lanza de la Iglesia en la educación, el mundo empresarial y político.

Estos movimientos recibieron un importante respaldo de la jerarquía eclesiástica en los

años ochenta, especialmente a partir de un encuentro de 56 de estos movimientos en 1998
con el Papa Juan Pablo II (1978-2005), luego del Congreso Internacional de Movimientos
Eclesiales y Nuevas Comunidades. El Papa, proclive al conservadurismo y a la restauración,
frenó el movimiento conciliar deteniendo la reforma de la Iglesia, así como el mayor
entendimiento con las iglesias de oriente, protestantes y anglicanos, e impuso los
nombramientos episcopales por sobre los intereses de las iglesias locales, quitando la
autonomía que tenían en muchas materias las Conferencias Episcopales nacionales,
subordinándolas a su autoridad. Además, defendiendo las formas más tradicionales de la
piedad y rechazando la libertad de conciencia y docencia en el seno de la Iglesia, condenó
en 1984 la Teología de la Liberación261, reconviniendo a teólogos norteamericanos,
centroeuropeos, africanos y latinoamericanos262. Del mismo modo, no gozaron de su favor
los jesuitas, en cambio alentó al Opus Dei, liberándolo de la supervisión papal y
beatificando a su fundador. Benedicto XVI (2005ss), por su parte, combatió los
movimientos de la Teología de la Liberación en Latinoamérica, considerándolos influidos
por el marxismo. Fue el candidato preferido de la mayoría conservadora que incluía
representantes del Opus Dei, Legionarios de Cristo y el movimiento Comunión y Liberación,
entre otros.

i. Opus Dei

La creciente relevancia del Opus Dei en Roma está asociada a la quiebra del Banco
Ambrosiano del Vaticano durante el papado de Juan Pablo II, la que fue cubierta por este
movimiento. Posteriormente, su Secretario General, Álvaro del Portillo, desempeñó un papel
relevante en los preparativos del último Concilio. La canonización de José María Escrivá de
Balaguer, fundador del movimiento por el Papa Juan Pablo II (6 de octubre de
2002)263 consolidó su papel como movimiento eclesiástico. Su acento en la santificación
por el trabajo favoreció el culto del éxito material y del capitalismo liberal. Según el teólogo
Urs von Balthasar, el Opus Dei es “la más fuerte concentración integrista de la iglesia […]
se esfuerza en comenzar a asegurar el poder político y social de la iglesia por todos los
medios, visibles y ocultos, públicos y secretos" 264. 

En Chile265 se calcula 2.500 miembros entre sacerdotes, numerarios, supernumerarios y

“agregados”266 con un amplio campo de influencia en las universidades y poderosos
empresarios que pertenecen al Opus y muchos otros que colaboran. Una de sus principales
obras ha sido la creación de colegios y universidades de elite267. La Escuela de Estudios
Superiores de la Empresa (ESE) es un importante nexo de la Universidad de los Andes con
el mundo empresarial (Cuadro 3.4).

Cuadro 3.4

Escuela de Estudios Superiores de la Empresa, Universidad de los Andes

Fuente: Monckeberg, María Olivia, La privatización de las universidades. Una historia de
dinero, poder e influencias. Editorial La Copa Rota, Santiago, 2005.

Cuadro 3.5

Supernumerarios del Opus Dei y vínculos

Fuente: Monckeberg, María Olivia, El Imperio del Opus Dei en Chile, Editorial B, Santiago,
2003.

ii. Los Legionarios de Cristo

Los Legionarios de Cristo, movimiento fundado en 1941 en México por el sacerdote

mexicano Marcial Maciel268, tiene presencia en 22 países, cuenta con 763 sacerdotes y
alrededor de 1300 seminaristas miembros en 2008. Su movimiento laical es Regnum
Christi, que cuenta con 70 mil miembros aproximadamente. La Legión de Cristo cuenta con
establecimientos educativos en México, España, Venezuela, Colombia, Chile, Brasil, Irlanda,
Francia, Alemania, Canadá, Estados Unidos y Filipinas269. Siendo más flexibles que el Opus,
aceptando a divorciados, con un apostolado grupal y vinculado a la familia, no ligado al
trabajo y la vida ordinaria, presentando a un Dios no castigador, sino perdonador (“No
importa caer mil veces si se ama la lucha y no la caída”), expandieron su fe entre los grupos
empresariales, políticos y educacionales. Se consideran más vinculados a la política y
validan estas aspiraciones de sus miembros. Se instalaron en Chile y abrieron el primer
centro de apostolado en Santiago en 1980. Muy cercanos al nuncio apostólico, Ángel
Sodano (1978-1988), el que al ser nombrado Secretario de Estado del Vaticano apoyó el
crecimiento de la Legión270.

Además de Regnum Christi, la Legión cuenta con otras tres instituciones de promoción:
Familia Unida, Generación Empresarial y Chile Unido. Tienen sedes en La Serena, Viña del
Mar, Colina, Buin, Curicó y Concepción. La fundación Chile Unido, creada en 1998, está
orientada a difundir los valores del respeto a la vida y la dignidad humana, la igualdad de
oportunidades y la no discriminación, la familia como célula básica y fundamental de la
sociedad, el derecho de propiedad dentro de los límites del bien común, el respeto y
valoración de la mujer, la diversidad y la tolerancia.271

Cuadro 3.6

Legionarios de Cristo y vínculos

Fuente: Andrea Insunza y Javier Ortega, Legionarios de Cristo en Chile: Dios, dinero y poder.
La Copa Rota, Santiago, 2008, y otras fuentes abiertas.

La Legión posee cinco colegios: Cumbres (1986), en Las Condes, Santiago; San Isidro
(1991) en Buin; Everest (1995) en Lo Barnechea; La Cruz (1998) en Rancagua; y Highlands
(2001) en Chicureo. Junto a estos administra el Instituto Zambrano, de Estación Central, al
igual que los Colegios Mano Amiga, destinados a sectores pobres; el colegio Santa Teresa
de Jesús de Los Andes, en La Pincoya; el colegio Fernández León, de Llo-Lleo administrado a
través de la red Mano Amiga; y están a cargo de la educación religiosa en los colegios
Santa Úrsula, Apoquindo y The Grange. Compraron la Universidad Alonso de Ovalle,
cambiándole el nombre por el de Francisco de Vitoria (posteriormente, Finis Terrae),
homónimo del centro de estudios de la Legión en Madrid.

iii. Movimiento Cursillos de Cristiandad

Los Cursillos de Cristiandad272 es un movimiento eclesial de difusión mundial que actúa al

interior de la Iglesia Católica. Se define como llamado a participar activamente en la gran
misión de la evangelización para llevar la fe cristiana a los diferentes ambientes de la vida
mediante el testimonio vivido. Hacen posible la “vivencia y la convivencia” y ayudan a cada
persona a descubrir y responder a la propia vocación personal, promueven la creación de
grupos de cristianos que fermenten de evangelio los ambientes”273.
Su estructura es simple. La responsabilidad principal la tienen los “secretariados
diocesanos” y los “secretariados nacionales”, los “grupos internacionales y el organismo
mundial de cursillos de cristiandad” (OMCC) están al servicio de la comunión eclesial, de la
unidad, de la información, de la coordinación y del apoyo. Cuentan con la ayuda de muchos
cardenales y obispos de todo el mundo, acogiendo su colaboración en el campo de la
evangelización de sus diócesis274. Según sus Estatutos, el Organismo Mundial de Cursillos
de Cristiandad (OMCC) 275 es el organismo de coordinación del movimiento, responsable
del mutuo intercambio de informaciones, iniciativas y reflexiones de los grupos
internacionales y de estos con los secretariados nacionales. Establecen que se debe tener
en máxima consideración la organización pastoral de la Iglesia universal y los planes
pastorales de las respectivas Conferencias Episcopales.

Siendo obispo Monseñor Bernardino Piñera, y con ocasión de una gran misión diocesana,
entre el 28 de junio y el 1 de julio de 1963, se realizó en Temuco el primer Cursillo de
Cristiandad. A partir de 1965, estos Cursillos se expandieron a las diversas regiones del
país. Su labor de formación y difusión en el país es extensa276, estando principalmente
dirigida a sectores altos y medios logrando tener gran actividad pastoral entre las fuerzas
armadas durante la dictadura. Intentan influir y tener presencia en las propias instancias
eclesiales para dirigir esas obras y realizar su tarea evangelizadora, la que no está dirigida
a humanizar la sociedad o transformar las estructuras en aras de la justicia y la fraternidad,
entregando un mensaje conservador y condenatorio.

c. Cambio social y fundamentalismo

La estrecha relación que se ha establecido entre los movimientos apostólicos conservadores

y fundamentalistas en la Iglesia Católica y los sectores empresariales y políticos de la
derecha, tendría la misma raíz explicativa de la creciente presencia de las iglesias
evangélicas fundamentalistas y conservadoras en el mundo popular.

Tal como Alain Touraine señala, producto del cambio social acelerado, de la desaparición
del viejo orden, “asistimos a un retorno de lo religioso, en el sentido de un retorno a lo
comunitario” y, por otro lado, a la emergencia de una ética fundada en la laicización de lo
religioso. Lo peligroso del primer tipo de retorno es que este se haga a una comunidad
teocrática integrista277. Los cambios observados en la sociedad chilena en los últimos
treinta años han enfrentado a más de una generación a la incertidumbre propia de los
procesos de transición y de construcción democrática, producto de lo cual muchos se han
refugiado en la comunidad de creencias al calor de principios afirmados como alternativos
al relativismo observado a nivel social. Este sentido de comunidad ha sido importante para
mantener viejas solidaridades y, al mismo tiempo, para incorporar con seguridad a nuevos
miembros históricamente no integrados. De esta forma, la comunidad de valores se ha
enriquecido proveyendo un sistema de redes sociales ampliadas que le da a sus miembros
una capacidad de circulación y apoyo social que antes no tenían.

El elemento clave en esta reacción conservadora e integrista ha sido en nuestro país el

cristianismo fundamentalista, que ha percibido el cambio y laicismo social como una
amenaza a su propia existencia grupal. De esta forma, desde la perspectiva del poder, los
valores religiosos se establecieron como el elemento rearticulador clave de las elites
desplazadas del gobierno en 1990, profundizando los lazos preexistentes y proyectando su
influencia normativa en otros ámbitos, como las universidades, los medios de
comunicación y las fuerzas armadas.

4. Universidades, medios de comunicación y centros de políticas

públicas
La fuerte presencia de empresarios de derecha ligados a la dictadura en universidades
privadas y medios de comunicación no fue algo fortuito. De acuerdo a María Olivia
Monckeberg278, los civiles que gobernaron con Pinochet “con sentido estratégico
percibieron que la perpetuación implicaba para la derecha económica y sus grupos
consolidarse en esos sectores clave de la producción y los servicios (AFPs, compañías de
seguro e Isapres); pero también notaron que era necesario ser fuertes –y ojalá
hegemónicos– en la transmisión de la cultura, y en la generación y reproducción de
pensamiento acorde con el modelo de sociedad instalado”. Estos objetivos se lograrían a
través de universidades, centros de estudios y medios de comunicación.

a. Universidades279

Actualmente existen en Chile 35 universidades privadas que se suman a las 25 llamadas

tradicionales, estas son instituciones estatales y particulares que reciben aporte del Estado.
De las 35 universidades privadas, 21 fueron creadas entre octubre de 1988 y marzo de
1990, tras la derrota de la dictadura en el plebiscito y antes que asumiera el nuevo
gobierno. En el marco de un frenético proceso privatizador, la educación superior se definió
como un espacio privilegiado desde donde ejercer influencia y proyectar el pensamiento de
derecha, de manera que la gran mayoría de estas instituciones nació al alero de influyentes
grupos económicos, políticos y religiosos.

De las universidades fundadas por empresarios, se puede mencionar la Universidad Adolfo

Ibáñez, perteneciente a la Fundación del mismo nombre ligada a los descendientes del
empresario Adolfo Ibáñez Boggiano, que nació en Valparaíso como Escuela de Negocios
para en los ochenta transformarse en Universidad. La Universidad Andrés Bello fundada por
el empresario inmobiliario Víctor Saleh y Francisco Luna, ingresando posteriormente a la
propiedad Alvaro Saieh, dueño de Copesa, Jorge Selume y Andrés Navarro, todos
empresarios de importantes grupos. Actualmente es controlada por el consorcio
internacional Laureate Education, al igual que la Universidad de Las Américas y la de Viña
del Mar. Estos cambios de propiedad y las millonarias operaciones involucradas
contrastaron con su carácter de corporaciones sin fines de lucro.

Del mismo modo, la Universidad San Sebastián se encuentra ligada a empresarios como
Andrés Navarro, Luis Cordero (ex militante y fundador de la UDI), Alejandro Pérez (ex
hombre fuerte del grupo Angelini), y Luis Ernesto Videla (ex gerente de LAN). La
Universidad de Ciencias de la Informática (UCINF), surgió de la iniciativa de un grupo de
empresarios y oficiales en retiro del ejército, entre ellos, el general (r) José Fernando Mutis
Puccio y el coronel (r) Víctor Manuel Molina Moscoso. Actualmente pertenece al grupo
Cepech y a Rodrigo Rocha Vera, hermano de Gerardo, dueño de la Universidad Santo
Tomás, fallecido en 2008. Tras la muerte de este último, su universidad pasó a manos de la
familia Hurtado Vicuña y al fondo de inversiones Linzor Capital.

Entre las universidades vinculadas a políticos, cabe destacar la Universidad del Desarrollo,
entre cuyos fundadores se encuentran Joaquín Lavín, Hernán Büchi, Cristián Larroulet,
Federico Valdés y Carlos Alberto Délano, todos pertenecientes o vinculados a la UDI. La
Universidad Autónoma, nacida en Temuco, fue fundada por Teodoro Ribera Beneit y su hijo,
ministro de Justicia (RN) del gabinete 2011 del presidente Piñera. Al respecto, también
cabe mencionar la pequeña Universidad Miguel de Cervantes, vinculada a la Democracia
Cristiana.

Entre los grupos religiosos dueños de universidades destacan la Universidad de Los Andes,
(Opus Dei) y Finis Terrae (Legionarios de Cristo), dos de los grupos más conservadores al
interior de la Iglesia Católica. La Universidad de Los Andes ha sido particularmente exitosa
en atraer a estudiantes de la elite con altos puntajes en la PSU280, grupo que
tradicionalmente hubiese asistido a la Pontificia Universidad Católica, donde estudió la
gran mayoría de la actual elite de derecha. Otras universidades vinculadas a grupos
religiosos son la Universidad Católica Silva Henríquez (salesianos), la Universidad Alberto
Hurtado (jesuitas) y la Universidad Adventista de Chile, la única evangélica, con sede en
Chillán.

En el listado de propietarios de las principales universidades privadas, en sus directorios y

rectorías, se repiten numerosas personas vinculadas al mundo empresarial y político de
derecha, incluyendo ex ministros de Pinochet. Así, las universidades privadas se
constituyeron como espacios de poder tanto económico, como político-ideológico y
religioso, predominando en ellas las visiones conservadoras. De esta forma, el cierre de las
elites en torno a sí mismas se profundizó en los últimos años, lo que tendrá negativas
consecuencias a futuro cuando las nuevas generaciones egresadas de estos
establecimientos entren a la vida pública.

b. Centros de políticas públicas

Los centros de políticas públicas más activos y con mayor incidencia en la gestión del
Estado han estado vinculados a la derecha, difundiendo y desplegando iniciativas
inspirados en las versiones más radicales del neo liberalismo.

El Centro de Estudios Públicos (CEP), el más antiguo de la derecha, nació en 1980

vinculado a sectores empresariales. Presidido por Eleodoro Matte, cabeza de uno de los
principales grupos económicos del país, su vice-presidente es Wolf Von Appen (empresario
naviero, ex miembro del Consejo de la SOFOFA). En su Consejo Directivo se encuentran
representantes de los principales grupos económicos: Luksic, Angelini, Said, Solari, entre
otros. Esto, sin mencionar la larga lista de miembros del Consejo Asesor, como el ex
ministro de Pinochet, Sergio de Castro. Con una vinculación partidaria menos evidente, el
CEP es ampliamente reconocido por sus encuestas, que se encuentran entre las más
respetadas del país, y es una fuente de presencia constante en el debate en materias de
política públicas, como la educación, la regulación económica, temas indígenas, entre
otros.

Libertad y Desarrollo, el centro vinculado a la UDI, nació en 1990 como expresión

institucional de la derecha desde un punto de vista académico en la nueva democracia.
Forman parte de su directorio tres ex ministros de Pinochet (Carlos Cáceres, quien lo
preside, Hernán Büchi y Hernán Felipe Errázuriz) y representantes de asociaciones
gremiales, como Juan Claro (ex presidente de la SOFOFA) y José Antonio Guzmán (ex
presidente de la Confederación de la Producción y Comercio y de la Cámara Chilena de la
Construcción), así como Patricia Matte parte del mismo grupo. Este centro es el principal
asesor de los parlamentarios de la UDI y un invitado permanente a las comisiones del
Congreso para la discusión de los proyectos de ley, donde exponen las visiones de una
derecha extremadamente liberal en lo económico y conservadora en temas sociales y
valóricos. Tiene un centro de formación de jóvenes cuyas actividades incluyen seminarios,
prácticas profesionales, encuentros de actualidad, universidad de verano, entre otras.

El Instituto Libertad, ligado a Renovación Nacional, cuenta con varias figuras de dicho
partido en su directorio, como Roberto Ossandón (hermano del alcalde de Puente Alto y ex
secretario general del partido), quien lo preside, Teodoro Rivera (ex diputado y ministro de
Justicia del gabinete 2011 del presidente Piñera), y Sergio Diez. De perfil más bajo y rol
menos preponderante que el instituto de la UDI, es igualmente asesor de los
parlamentarios del partido y un canal más académico del pensamiento del sector.
Estos centros de estudios, particularmente los dos primeros, han logrado tener una
importante influencia pública correspondiente a su vinculación con la elite política y
económica. Esta vinculación, particularmente en el caso del empresariado, permite un
sólido financiamiento por medio de donaciones, lo que ciertamente presenta una gran
ventaja frente a sus pares vinculados o simpatizantes de la Concertación que tuvieron y
tienen un financiamiento crecientemente precario. Esta situación ha sido difícil de explicar
toda vez que importantes miembros de estos centros, muy activos durante la dictadura y
que desde 1990 se incorporaron al gobierno, no contribuyeron a diseñar una política que
les hubiera permitido su continuidad y fortalecimiento.

c. Medios de comunicación

La propiedad de los medios de comunicación muestra, como en otras áreas de la economía,

una tendencia hacia la concentración y a un escaso pluralismo de visiones281. Si bien el
análisis de las políticas de la Concertación en este campo se encuentra en el Capítulo 9, es
necesario señalar aquí que los medios de comunicación han sido fundamentales para
definir y moldear la realidad política, criticar y proponer cursos alternativos, levantar o
enterrar figuras políticas nacionales y regionales, establecer las medidas de éxito o fracaso
de los gobiernos, y establecer los horizontes deseados del desarrollo nacional.

En estas materias El Mercurio no solo ha sido el periódico impreso de mayor circulación en

el país, sino que ha sido y sigue siendo un influyente actor político del país,
particularmente desde la segunda mitad del siglo XXen adelante. Otros diarios propiedad
del conglomerado como Las Últimas Noticias, La Segunda y una decena de medios
regionales, le permiten controlar gran parte del mercado del periodismo impreso. Apoyó el
golpe militar282, el modelo económico implantado, y comenta y orienta los principales
procesos económicos, políticos y sociales nacionales. De acuerdo a su gerente general,
Jonny Kulka, “El Mercurio es dueño del ABC1 […] Si no se ha muerto en El Mercurio, uno no
se ha muerto […] El Mercurio está casado con lo que es su ideario, que promueve la
propiedad privada, el respeto a la economía, el libre mercado, respetar los medios de
producción, que los recursos sean bien asignados, el rol subsidiario del Estado”. Más que la
circulación le interesa la calidad de sus lectores, marcar la agenda política e incidir donde
se toman las decisiones283.

La influencia de su dueño, Agustín Edwards Eastman, se ha extendido a otros ámbitos. En

educación superior, entre 1999 y 2002, por su cercanía a los Legionarios de Cristo, formó
parte del directorio de la Universidad Finis Terrae y El Mercurio estableció un convenio con
la Facultad de Comunicaciones de la Universidad Católica para un magister de periodismo
escrito. La fundación Paz Ciudadana, institución dedicada a las políticas públicas referidas
al delito y creada tras el secuestro de Cristián Edwards por el FPMR, es otra forma de
influencia pública sectorial. Representando los intereses de su sector, El Mercurio ha
“criminalizado” las acciones violentas de los mapuches y sus demandas de tierras,
apoyando los intereses energéticos y forestales empresariales en esas regiones.

Al igual que El Mercurio, La Tercera apoyó la dictadura por lo que pudo seguir funcionando
tras el golpe militar. Junto a La Cuarta, nacido en 1984, forma parte del Consorcio
Periodístico S.A. (Copesa), que hasta fines de los 80 era propiedad de la familia Picó Cañas,
perteneciente a la derecha del Partido Radical. Al igual que El Mercurio había contraído
importantes deudas para modernizarse, situación que en los ochenta le significó una grave
crisis económica de la que salió a flote gracias al salvataje del Banco de Estado, el que
terminó con un 70% de la principal sociedad dueña de Copesa ya que era acreedor y fuente
de una capitalización producida en 1986. Tal como en el caso de El Mercurio, tras la derrota
en el plebiscito resultó de gran interés del régimen salvar de alguna forma a este medio
con el fin de perpetuar los cambios efectuados. La fórmula fue el ingreso de Álvaro Saieh,
Carlos Abumohor y Alberto Kasis (socios del Banco Osorno) además de Sergio de Castro (ex
ministro de Pinochet) y Juan Carlos Latorre Díaz, ambos empresarios vinculados a la UDI, a
la propiedad del medio para comprarlo al Banco de Estado, entidad en que la operación
sufrió una importante pérdida en cuanto el precio pagado fue menor al de la deuda
original. Además, los nuevos propietarios tuvieron el beneficio de poder pagar la
adquisición en cuotas, dejando la familia Picó Cañas el Consorcio. Además del beneficioso
precio, los nuevos dueños recibieron un “abono en publicidad”, con lo que se amarró una
importante cantidad de publicidad estatal para que el medio pudiera cumplir con reducir
su pasivo.

A partir del año 2000, Álvaro Saieh284 fue adquiriendo acciones de los otros socios hasta
ser hoy en día el principal dueño de Copesa. Asumió personalmente la presidencia del
conglomerado e inició una campaña de fuerte competencia con El Mercurio en busca de un
público de segmentos más altos en los que el diario de Agustín Edwards no había tenido
rival. Esta agresiva campaña ha sido bastante exitosa. Saieh ha buscado imprimirle un sello
de mayor pluralismo a sus medios en relación a su competidor, incorporando a columnistas
de un mayor espectro político y siendo el principal financista del Centro de Información e
Investigación Periodística (CIPER).

En el campo radial, la frecuencia modulada (FM) ha pasado a dominar el ámbito de las

radios desde los ochenta en detrimento de las de amplitud modulada (AM). La mayor
demanda ha conducido a una saturación del espectro, ya que éste solo permite un máximo
de 35 estaciones. Considerando que las concesiones ya que se encuentran otorgadas, solo
queda la posibilidad de adquirir una ya existente, dificultando la entrada de nuevos actores
al mercado. De estas, en 2007 una mayoría (11) estaba en poder del consorcio español
Iberoamericana, un parte significativa era propiedad de Copesa (6), y el resto se repartía en
grupos, individuos y familias con bajo nivel de concentración. Desde la perspectiva política,
los propietarios locales de derecha eran mayoría.

La televisión abierta, principal medio de información y entretención de los chilenos, es

también un área donde se observa la influencia de los grandes grupos económicos del país
y crecientemente de extranjeros con una clara orientación conservadora. De los seis
canales de televisión abierta, solo uno (UCV-TV) se mantiene de propiedad universitaria, tal
como fue la inspiración que le dio origen a este medio. Hasta 2010, canal 13 de la
Universidad Católica de Chile, tenía el mismo estatus pero vendió el 67% al grupo Luksic
que hasta entonces no había incursionado en los medios de comunicación. El canal público
(TVN) ha visto limitado su rol público por la exigencia de autofinanciarse, por lo que poco
se diferencia del resto de los canales en términos de contenidos. Dado que los miembros de
su directorio son designados por el Presidente con acuerdo del Senado, diversas
personalidades del mundo político y empresarial han sido miembros de este, como
Bernardo Matte. A fines de la dictadura hubo intentos por privatizarlo que no prosperaron,
lo que implicó la venta de dos de sus señales, de las que nacieron Megavisión (grupo Claro)
y La Red. Esta última ha sufrido varios cambios de propiedad siendo en los noventa sus
dueños Alvaro Saieh y Copesa. Luego fue propiedad de TV Azteca y actualmente de Alba
Comunicaciones Group, liderada por el magnate mexicano de las comunicaciones Remigio
Ángel González285. El otro canal de televisión abierta es Chilevisión, cuya concesión
pertenece a la Universidad de Chile, que mantuvo el canal hasta 1993, año en que el grupo
Cisneros de origen venezolano pasó a controlarlo. Esto fue hasta que Sebastián Piñera lo
adquirió, para venderlo en 2010, obligado por las incompatibilidades de su nuevo cargo de
Presidente de la República. Actualmente es propiedad de la estadounidense Time Warner.

5. Las fuerzas armadas

Las fuerzas armadas –Ejército, Marina y Fuerza Aérea– se caracterizaron por ser soportes de
la dictadura pero no gobernaron el aparato del Estado durante toda la dictadura,
especialmente durante la más importante fase de transformaciones neo-liberales286. En
ese período vivieron una situación de “autonomía profesionalizante”, caracterizada por un
alto nivel de corporativización con un débil o inexistente control civil sobre sus
institutos287. A partir de 1990 las FF.AA. observaron importantes cambios tanto internos
como en sus relaciones con el gobierno y la sociedad llegando al final de los gobiernos
concertacionistas a una situación que hemos caracterizado de “profesionalismo
democrático”288.

Sin pretender un análisis exhaustivo de todos los factores que influyeron en ese proceso,
podríamos indicar la importancia del esfuerzo militar desplegado entre 1974 y 1982 que
crecientemente dejó a las fuerzas armadas chilenas más como soporte que como gestores
de la dictadura, aun cuando tuvieron una vasta participación en él. La preocupación por la
defensa del país permitió que comenzara a emerger la preeminencia del rol profesional por
sobre el de la administración del Estado y la necesidad de su reemplazo por civiles.

La transición a la democracia modificó en parte esa forma de inserción en el Estado y la

política, manteniendo hasta 2005 la autonomía castrense en materias doctrinaria, en su rol
profesional –particularmente sus programas institucionales–, y su rol constitucional de
garantes de la institucionalidad. Sin embargo, de acuerdo a Claudio Fuentes289, este alto
nivel autonómico fue condicionado en la medida que el Ejecutivo se opuso a algunos
ascensos de generales, el gasto estaba fijado por ley orgánica y disminuyó en este período,
y aun cuando las relaciones entre las ramas y el Ejecutivo tuvieron importantes matices de
diferencia, el nivel de negociación entre FF.AA. y gobierno aumentó. Los gobiernos de
Aylwin y Frei se distinguieron entre sí en la medida que el primero tuvo que enfrentar
importantes momentos de insubordinación, mientras que el de Frei se caracterizó por una
distensión en las relaciones, un intento de terminar con los casos de derechos humanos y
por el nuevo impulso a la modernización de la fuerza. El cambio más importante se dio
durante la administración Lagos con las reformas constitucionales de 2005, producto de las
cuales se eliminó el rol constitucional de garantes, los comandantes en jefe dejaron de ser
inamovibles, se modificó la autoridad para declarar estados de excepción y se eliminaron
los senadores designados y vitalicios que le daban representación parlamentaria a las
instituciones armadas290.

La decisión de la autoridad política de ejercer efectivamente su liderazgo hizo posible la

progresiva subordinación de las FF.AA. al poder político, permitió que la reducción de
prerrogativas, el menor gasto relativo en defensa y el encarcelamiento de oficiales por
violaciones masivas a los derechos humanos no generara tensiones de alta significación,
todo lo cual consolidó una “subordinación de facto” al poder político. Con todo, desde un
punto de vista legal, mantuvieron un alto grado de autonomía respecto a la ejecución del
gasto, la previsión y salud y educación291.

a. Las fuerzas armadas, la derecha y el mundo empresarial

A pesar de todos estos cambios institucionales, los altos mandos castrenses mantuvieron
durante todo el período concertacionista una relación ideológico-política privilegiada con
los partidos de derecha, con el empresariado y la Iglesia Católica.

Aun cuando las relaciones entre la derecha y las FF.AA. se vieron parcialmente afectadas
por el apoyo de algunos personeros de derecha a las reparaciones a familiares de víctimas
de detenidos, por el descubrimiento e investigación de las cuentas bancarias de Pinochet y
el arresto del general Contreras, distanciando a ambos sectores y debilitándose la alianza
fáctica especialmente con la UDI, la mayoría derechista mantuvo una gran afinidad con
ellas292. Esta afinidad se vio reforzada en forma reiterada en aquellas oportunidades en
que el Ejecutivo estudió indultos, momentos en los cuales personeros de derecha
permanentemente presionaron por incluir a militares condenados por violaciones a los
derechos humanos. Solo la férrea oposición de los grupos de familiares y de derechos
humanos y su acogida en la opinión pública293 impidió esta medida.

El vínculo entre FF.AA. y sector empresarial se desarrolló en el período previo al golpe

militar. Tal como relata Sergio de Castro, ya existían contactos con la Armada y fue obra de
la dictadura llevar a cabo los lineamientos propuestos en El Ladrillo294. Por su parte,
distintos analistas daban por descontada la estrecha relación entre el empresariado y las
fuerzas armadas, reconociendo que “la organicidad de los nexos entre FF.AA. y el
empresariado potencian la factualidad del poder empresarial y tangencialmente sitúan a
las primeras como parte de esta realidad de poderes extra institucionales”295. A pesar de
los desarrollos ideológicos al interior de las instituciones armadas observados en estas dos
últimas décadas, sus vínculos con el sector empresarial se han mantenido pasando muchos
oficiales desde el servicio activo a trabajar en el sector empresarial sea como directores,
jefes de recursos humanos o representantes de empresas extranjeras de defensa.

Desde el mundo castrense también se ha cultivado esta relación. Así, por ejemplo, en 2009,
19 empresarios y profesionales de distintas áreas, en un rango de edad entre los 35 y 62
años se graduaron del Curso de Aspirantes a Oficiales de Reserva del Ejercito (CAOR 2009).
Esta iniciativa, que partió en 2007 en el Ejército, ha convocado a hombres de empresa y
altos ejecutivos del sector financiero296.

De la misma forma, la Armada de Chile ha desarrollado ámbitos parecidos de interacción

empresarial-militar. Uno de ellos es la Fundación Mar de Chile, la que se financia con
recursos “entregados por personas y empresas que han tenido a bien colaborar en la
consecución de los objetivos de la Fundación”297. Otro ámbito es el de oficiales de
reserva CORNAV298 y la Corporación del Patrimonio Marítimo de Chile299, en las que se
repiten nombres de empresarios destacados.

Lo mismo sucede en la Fuerzas Aérea de Chile, la que informa que en su organización de

Oficiales de Reserva “la gran mayoría pertenecientes al mundo empresarial, los motiva el
compromiso con la Patria y la Fuerza Aérea, es por eso que entusiastas cambian sus
cómodos sillones directivos por la estricta disciplina militar, que los hace combinar altas
decisiones de negocios con maniobras militares. Es una alianza estratégica entre civiles y
uniformados, en donde cada uno de ellos aprende lo mejor de sus mundos combinados y el
desafío de ser Oficiales disciplinados y al servicio del país”300.

Los lazos que los unen y los valores que comparten, más allá del compromiso con la
defensa nacional, se extienden al ámbito político e ideológico, así como al religioso.

b. Las fuerzas armadas y los movimientos eclesiales conservadores

La afinidad de las fuerzas armadas con la Iglesia Católica es de antigua data301. Los
profundos lazos religiosos que vincularon a parte de la oficialidad con los sectores más
conservadores de la Iglesia Católica durante la dictadura se desarrollaron gracias a los
esfuerzos de importantes movimientos eclesiales, así como a la tarea de los vicarios
castrenses.

Las tareas de los capellanes y capellanías militares302 están organizadas en el Obispado

Castrense –durante la dictadura fue un Vicariato Castrense–, establecido por la Constitución
Apostólica “Spirituali Militum Curae” de 1986, bajo el pontificado de Juan Pablo II.
Establece que los militares deben considerarse a sí mismos como ministros o instrumentos
de la seguridad y de la libertad de los pueblos, que al cumplir bien su función, contribuyen
a estabilizar la paz. Creado para Chile en 1910303, hoy en día se denomina Obispado
Castrense, y su jurisdicción, a diferencia de los obispos diocesanos, es personal y es
nombrado conjuntamente por el Papa y el Presidente de la República. Los capellanes
castrenses son elegidos entre los sacerdotes de las diócesis o de las congregaciones, y se
incorporan con el grado, salario y beneficios de oficiales comenzando con el grado de
capitán. El Obispo Castrense, a su vez tiene el grado de brigadier general304.

Los capellanes reflejan los rasgos de la Iglesia más conservadora o tradicionalista. Según
Fernando Castillo Lagarrigue, es un sector que en dictadura temía pronunciarse y
denunciar públicamente las violaciones a los derechos humanos porque les parecía era
“meterse en política”, aun cuando “su temor era a entrar en conflicto con el Estado.
Prefirió, entonces, realizar tímidas gestiones ‘privadas’ con las autoridades, tratando de
corregir estos ‘excesos’“305. Esta filiación conservadora se manifestó, según el sacerdote
José Aldunate Lyon, S.J., el día del golpe y en el período inmediato, cuando algunos
capellanes militares participaron en las redadas de activistas de izquierda306. Por ello,
Aldunate considera que a pesar de las relaciones conflictivas entre la dictadura y la
jerarquía de la Iglesia, era “imposible que las capellanías no fueran espacio para un
acomodo ideológico-político. Junto con atender las necesidades espirituales y
sacramentales de los militares, los capellanes tienen rango de oficiales, y gozan de salarios
y beneficios de acuerdo a su jerarquía. Ello es confirmado por otros entrevistados quienes
indican que el miedo paralizador imperante entre los capellanes, en esa etapa, no sólo era
motivado por la seguridad personal, sino porque el salario y las granjerías asociadas con el
grado se les hacían indispensables”307. Muchos de estos capellanes rechazan tal
complicidad y la atribuyen a casos minoritarios. Sin embargo, el 18 de septiembre de 1973,
el Cardenal Raúl Silva Henríquez optó por celebrar una misa en la Iglesia Gratitud Nacional
y no en la Catedral y, en cambio, el Vicario Castrense Francisco Gilmore celebró misa –
trasmitida por la televisión estatal– con veinticuatro capellanes estando presente los
miembros de la Junta Militar y representantes de las otras ramas de las fuerzas armadas. En
su homilía, el Vicario agradeció a Dios que la “antorcha de la libertad reapareciera en las
manos de las Fuerzas Armadas”, y que “la esperanza de orden, respeto, dignidad y trabajo”
retornaran al país “después de tanta ansiedad y odio de los años anteriores”308.

Un importante espacio de encuentro castrense-religioso fueron los esfuerzos académicos

por articular un discurso común. Así, el capellán militar Florencio Infante SS.CC., en su
relato “Iglesia, gobierno, principios”309 en el que hace una apología de la Declaración de
Principios de la Junta Militar, es precedido por el prólogo a cargo del Vicario Castrense,
Monseñor Gilmore, quien recomienda su lectura “como texto permanente de orientación y
consulta”. Para este capellán, y como expresión de la ideología del grupo, el golpe militar
era una manifestación de la “presencia velada” de Dios en la historia chilena. Su visión de
la historia de Chile y del rol de las fuerzas armadas en ella, es compartida por el sacerdote
Osvaldo Lira Infante SS.CC., quien vivió en España y tuvo una fuerte orientación derechista
y antimodernista, estando ligado al Movimiento Revolucionario Nacional Sindicalista,
liderado por Juan Antonio Widow,310. De igual forma, el capellán naval Juan Enrique Barros
Matte S.J., autor del manual “Conferencias de Moral”(1979), compartía los planteamientos y
posiciones de Infante, Lira y del integrismo del franquismo español, y sin tocar la situación
de los derechos humanos, se refería al rol de las instituciones armadas como fuerzas
necesarias para enfrentar a los enemigos del alma. En esta sentido estimaba que “dado el
ambiente de inmoralidad alentado por la relación de las costumbres, los espectáculos
inconvenientes, drogas, cine, prensa y literatura malsana”, el comunismo “se esfuerza por
todos los medios de destruir desde los cimientos la civilización y la religión cristiana,
borrando todos sus vestigios del corazón de los hombres, especialmente la juventud”311.
Coincidió con ellos el actual obispo Juan Ignacio González Errázuriz (Opus Dei)312 en su
libro “Iglesia y Fuerzas Armadas” (1994), de la Colección Jurídica de la Universidad de los
Andes, donde identificó el magisterio de la Iglesia Católica con el de las fuerzas armadas,
afirmando que la vida militar “puede conducir también a la santificación personal y
comunitaria y a la vida eterna”. Su discurso fue refrendado por el entonces Obispo o Vicario
Castrense, Juan Barros Madrid, en los “Fundamentos de la Pastoral Castrense”, de dicho
obispado, cuando enfatizó el rol educacional de las fuerzas armadas al “contribuir a la
redención y a la disciplina de la naturaleza caída de los seres humanos, mediante su labor
de educación del contingente anual de reclutas”313. Algunos miembros del Ejército que
han tratado el tema de la participación de las fuerzas armadas en la historia política del
país han seguido la línea discursiva de Infante y Lira, sin hacer mención a la violación
masiva de los derechos humanos por parte del terrorismo de Estado314.

De esta forma, la relación empresarios-Iglesia-fuerzas armadas se fortaleció en torno a la

común unión en una visión pre conciliar de la fe y conservadora de la sociedad y la política.

Las relaciones creadas durante la conspiración civil-militar previa al golpe y fortalecidas a

través de los casi 17 años de dictadura, se proyectaron en los espacios e instituciones extra
gubernamentales durante los siguiente veinte años de gobiernos concertacionistas. En esas
dos décadas, los integrantes del mundo eclesiástico preconciliar, del gran empresariado,
los propietarios de los medios de comunicación, universidades privadas y confesionales, y
centros de políticas públicas de derecha, junto a los mandos de las fuerzas armadas, se
imbricaron en un sólido y multifacético nodo conservador.

Como se verá en los capítulos que siguen, las batallas permanentes que dio este poder
fáctico multifacial giraron en torno a la defensa de los miembros de las fuerzas armadas
acusados y/o condenados por violaciones masivas a los derechos humanos, la rígida
mantención de las normas establecidas en la Constitución de 1980 y los principios del
Estado subsidiario; la oposición a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres y la
lucha por una visión tradicional de las relaciones de género, la crítica a las demandas de los
pueblos originarios y su reconocimiento, así como un permanente intento por preservar los
signos de una identidad nacional unidimensional, geopolíticamente anclada en el pasado.
 CAPÍTULO 4 
EL PODER POLÍTICO

En el espacio institucional donde se ejerce el poder político se define el sentido y contenido

de la acción pública que afecta a la ciudadanía. Así, la mayor o menor cantidad de
obstáculos e impermeabilidad de las barreras que impidan el libre acceso ciudadano a
estos espacios creará campos de fuerza en los cuales los diversos sectores y grupos de
interés podrán adquirir mayor o menor autonomía para materializar sus intereses y
alcanzar sus metas de autorrealización individual y grupal.

En las democracias desarrolladas, este marco institucional, democrático y republicano, ha

sido producto de un largo proceso evolutivo en el que, separando y balanceando poderes, el
Estado se ha constituido en un todo orgánico. En el caso de Chile, tal como hemos visto al
analizar el desarrollo histórico de la relación poder-democracia, los órdenes
constitucionales nacionales nunca han sido producto de una amplia deliberación y
legitimación vía asambleas constituyentes, siendo todos ellos aprobados en ámbitos más
reducidos y remendados sucesivamente. En los veinte años de la Concertación la
Constitución de 1980 sufrió 123 modificaciones a través de 24 reformas, a las que se deben
sumar las reformas de 1989 ratificadas por plebiscito315.

El diseño institucional heredado de la Constitución de 1980 se reformuló en diversas

ocasiones, introduciendo importantes cambios de orientación democrática, sin embargo su
matriz conceptual mantuvo su carácter autoritario original. Así, el poder político no logró
niveles significativos de desconcentración producto del arraigado hiper presidencialismo y
la persistente y profundizada crisis de representación generada por las grandes
insuficiencias de los mecanismos de representación estatuidos previamente, los que no
permitieron una adecuada presencia de la amplia y crecientemente diversificada gama de
intereses ciudadanos en el espacio político.

La legitimidad de la organización e institucionalización del orden político en Chile ha sido

un tema cada vez más controvertido. Tal es así que para el plebiscito de 1989, que alteró
algunas partes de la constitución de la dictadura, el Centro de Estudios Públicos (CEP)
informaba que un 58,6% aprobaría las reformas, cifra que en la práctica llegó al 85,7%. A
pesar de esas reformas, seis años más adelante (1995) el mismo CEP mostraba que un 66%
de la ciudadanía opinaba que la constitución ya modificada debía ser reformada con
cambios importantes. Incluso en 2009, después de las reformas de 2005, de acuerdo al
Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea (CERC), un 48% todavía era partidario de
reformar la constitución316, tema que volvió al tapete en la campaña presidencial de 2009
y, posteriormente, con renovada fuerza en 2011.

En consecuencia, el proceso de concentración/desconcentración del poder político en el

período bajo observación debe evaluarse desde una perspectiva de conjunto317,
incorporando al análisis las cambiantes características del orden institucional, así como los
escasos mecanismos de representación, deliberación y participación política incorporados a
través del tiempo.

Los temas institucionales referidos al presidencialismo, períodos presidenciales,

administración del Estado, funciones y prerrogativas del Congreso o del Tribunal
Constitucional, son áreas cruciales a través de las cuales se puede apreciar la profundidad
que ha tenido el proceso de reorganización del poder en el país. En materia de
representación, el sistema binominal, las leyes de votaciones y de partidos políticos aportan
elementos claves para establecer las formas de concentración y descentralización del poder
tanto a nivel nacional como subnacional. En el caso de los procesos deliberativos, las
comisiones presidenciales y los mecanismos de democracia directa adquieren especial
relevancia en este contexto. Por su parte, los niveles de participación de la sociedad civil en
los asuntos públicos condicionan la posibilidad de una presencia normada y continua de la
ciudadanía en la toma de decisiones.

I. El orden institucional

Durante la dictadura, uno de los temas de debate del Grupo de Estudios

Constitucionales318 fue el tipo de orden político que se deseaba para el país. Después de
1990,la forma de gobierno y los límites del presidencialismo volvieron a ser discutidos con
el fin de superar los déficits del pasado democrático y el marco autoritario heredado. Sin
embargo, tal como indica Manuel Antonio Garretón, “la cuestión del régimen de gobierno
quedó estancada y reducida a debates académicos cada vez menos frecuentes bajo la
afirmación general de que este no era un problema prioritario y de que debía retomarse
cuando el país estuviera políticamente maduro para ello”319. No obstante, cada cierto
tiempo el debate sobre esta materia reaparecía320. Un caso aislado en este sentido fue la
postura del ex senador Ricardo Núñez, quien, para superar estas limitaciones
institucionales propuso un cambio radical, un nuevo régimen constitucional que generara
“las bases para un régimen semi-presidencial que reequilibre los poderes del Estado”321.
De igual forma, las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo fueron replanteadas en las
propuestas de nueva constitución por parte de los candidatos presidenciales en 2009 322.
En el caso de Eduardo Frei, esta incluía la posibilidad de que los parlamentarios pudieran
ejercer también como ministros y la facultad del presidente de disolver las cámaras y
llamar a elecciones parlamentarias anticipadas323. A pesar de tener rasgos
parlamentaristas, en el marco institucional existente tales cambios no ayudarían a
fortalecer el rol del Congreso sino, por el contrario, el del Ejecutivo. En esa misma ocasión,
Marco Enríquez-Ominami explícitamente propuso establecer un régimen
semipresidencial324.

Cuadro 4.1

Cambios en el orden político, 1990-2010

Como se puede apreciar, el rediseño institucional posdictadura no tuvo como foco principal
el repensar el sistema político en su conjunto, sino que más bien se abocó a introducir una
serie de reformas destinadas a restaurar el orden democrático quebrado en 1973 sobre la
autoritaria matriz de la Constitución de 1980. Así, en el plebiscito del 30 de julio de 1989,
el 85,7% de la ciudadanía aprobó la propuesta de reforma constitucional, siendo la propia
Junta Militar quien tuvo que modificar la carta fundamental. Una de las 54 reformas a la
Constitución aseguró el pluralismo político al derogar el Artículo 8 que en la práctica
ilegalizaba al Partido Comunista. Sin embargo, la reformas más importantes (58) fueron
aprobadas por el Congreso Pleno el 16 de agosto de 2005325.

Hasta fines del gobierno Bachelet, el conjunto de reformas a la carta fundamental trató de
rediseñar el orden político eliminando, en un primer momento, los “enclaves autoritarios”
y, posteriormente, introduciendo elementos democratizantes pero en un marco
constitucional que lleva su marca de nacimiento, por lo que, de acuerdo a Pablo Ruiz-Tagle,
aún quedan elementos autoritarios en la misma:

“Hoy el artículo 1 y siguientes mantienen la referencia a la seguridad nacional, que es

una doctrina que supone la existencia del enemigo interno. Todavía el artículo 9
consagra normas sobre el terrorismo que contradicen principios básicos del derecho
penal. Algunas de las normas sobre nacionalidad y ciudadanía del capítulo 2 de la
Constitución vigentes infringen los derechos humanos de tratados vigentes en Chile.
Además el artículo 23 valida a nivel constitucional el corporativismo al mantener una
separación arcaica entre política y los ‘grupos intermedios’ o ‘gremios’. Hoy todo el
capítulo 3 de la Constitución protege la no interferencia estatal en materia de
derechos, pero no garantiza con la misma fuerza la igualdad en materia laboral, salud y
educación entre otros derechos. Esta falta de garantías parece a algunos políticos una
cuestión doctrinaria, pero para la gran mayoría de los ciudadanos, son verdaderos
enclaves autoritarios, al dejarlos indefensos frente a los abusos de las AFP, las ISAPRES,
las Universidades Privadas o las organizaciones empresariales. En cuanto a los aspectos
orgánicos la Constitución mantiene un rasgo de presidencialismo autoritario
exacerbado de modo creciente desde 1925 a la fecha. A pesar de su enorme poder,
todavía se exime a los Consejeros del Banco Central y del Tribunal Constitucional de
responsabilidad política y constitucional, persiste el Consejo de Seguridad Nacional y
un capítulo completo dedicado a las Fuerzas Armadas en la Constitución que no es
compatible con el constitucionalismo republicano. Incluso más, el Consejo de
Seguridad Nacional ahora refuerza el carácter autoritario y cívico militar del
presidencialismo cesarista tan propio de la Constitución chilena. Esta constitución no
valora y obstruye la participación de los ciudadanos. (…) Mientras existan las
disposiciones transitorias que tiene nuestra constitución, no tendremos plena
democracia. Las leyes orgánicas constitucionales y el abstruso mecanismo de control
constitucional, constituye otra barrera anti-democrática de nuestra Carta
fundamental”326.

Estas tareas pendientes en la democratización del país se evidenciaron en pleno gobierno

de derecha con la demanda cada vez más extendida de una nueva constitución y la
convocatoria, por primera vez en la historia del país, a una asamblea constituyente que
absorba los cambios producidos en estas últimas dos décadas en los niveles institucionales
que se presentan a continuación.
1. Ejecutivo

Históricamente, Chile ha sido un país fuertemente presidencialista, concentrándose el

poder del Estado en el Ejecutivo, estableciéndose una relación desequilibrada con el
Congreso. Alan Bronfman327 ha mostrado cómo la Constitución de 1980 extremó la
tendencia al aumento de las facultades presidenciales que venía dándose desde la
Constitución de 1925 con sus modificaciones producidas en 1943 y 1970. En aquellos
casos de presidencialismos más equilibrados, como el de Estados Unidos, estas facultades
existen gracias a las amplias atribuciones del Congreso, más fuertes que en la mayoría de
los países latinoamericanos.

Un estudio del BID328considera dos tipos de poderes para evaluar el grado de

presidencialismo: los constitucionales y los partidarios. Entre los poderes constitucionales
pueden mencionarse las facultades legislativas que determinan en buena medida los
equilibrios de poder entre el Ejecutivo y el Congreso. En el caso de Chile, efectivamente,
durante el siglo XX aumentaron los ámbitos de iniciativa de ley exclusiva del presidente en
detrimento de los ámbitos en los que los parlamentarios podían presentar mociones.

Siguiendo estos desarrollos y como herencia de la Constitución de 1980, en la actualidad

todos los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o
administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado,
incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, los tributos, la creación o
modificación de servicios públicos, el fijar y modificar remuneraciones y jubilaciones al
personal de la administración pública y las normas sobre seguridad social, son de iniciativa
presidencial.

El Presidente cuenta además con la potestad de vetar leyes aprobadas por el Congreso,
parcial o totalmente, devolverlas para una nueva discusión de los elementos sobre los que
existe desacuerdo y asignar urgencia a la discusión de los proyectos estableciendo de
hecho la agenda legislativa329. La reforma de 2005 le asignó al Presidente la potestad para
refundir, coordinar y sistematizar leyes, lo que previamente debía realizarse bajo
autorización expresa del Congreso. El Ejecutivo cuenta, además, con una amplia potestad
reglamentaria para dictar normas de aplicación de la Constitución o las leyes y en todas
aquellas materias que no son objeto de ley.

Además de estas prerrogativas legales, existen otros elementos que contribuyen a la

asimetría entre el Ejecutivo y Legislativo en la formación de leyes. De acuerdo al ex
diputado Jorge Insunza, el Ejecutivo también tiene “la capacidad de articular la iniciativa
con distintos actores, de ser espacio de diálogo y negociación con ellos y de formar equipos
para estudiar y proponer proyectos de ley”330. Esto se suma a la amplitud de recursos con
que cuenta el Ejecutivo para la formulación de una ley, lo que implica una enorme
asimetría de información y recursos que pone en desventaja a los parlamentarios. Así, las
ventajas no se refieren únicamente a las temáticas sobre las que es posible presentar
proyectos de ley sino también a la calidad de los mismos.

Respecto al período presidencial, las reformas de 1989 establecieron uno de transición de

cuatro años, con gobiernos posteriores de seis, lo que junto a la permanencia de Pinochet
como comandante en jefe del Ejército, le quitó fuerza al Ejecutivo democrático en su
primera presidencia definiéndolo como de transición. Posteriormente, la reducción del
período presidencial de seis a cuatro años sin reelección inmediata introducida por las
reformas de 2005 limitó al Ejecutivo al no contar con tiempo suficiente para introducir
cambios sustanciales en la organización socio-política y económica del país. Esta
disminución del período presidencial fue argumentada por los estrategas de la transición
precisamente para impedir proyectos refundacionales331.

La mayor relevancia de estas reformas fue el nuevo nivel dado a los tratados
internacionales en el ordenamiento jurídico nacional, los que restringieron la soberanía del
Estado y limitaron relativamente el poder del Ejecutivo sobre algunas libertades
personales. Esto le proporcionó al Congreso y a la sociedad civil un espacio de acción para
la defensa de derechos humanos que antes no existía. Sin embargo, la misma reforma de
2005 estableció como facultad exclusiva del Presidente el denunciar un tratado o retirarse
de él, para lo cual solo pedirá la opinión de ambas Cámaras del Congreso en caso de que
éstas lo hubiesen aprobado. Igualmente, esta reforma introdujo cambios en la designación
de los ministros del Tribunal Constitucional con lo que el Presidente pasó de nominar uno a
nombrar tres.

La reforma de 2005332 restableció la autoridad presidencial sobre las fuerzas armadas.

Junto con eliminar su función de ser “garantes de la institucionalidad”, la que encargó a
todos los órganos del Estado, repuso la prerrogativa presidencial de llamar a retiro a los
comandantes en jefe de las FF.AA. y al Director General de Carabineros sin el permiso del
Consejo de Seguridad Nacional (institución eliminada en el nuevo “Estatuto Orgánico del
Ministerio de Defensa Nacional”, Ley 20.424, el 2 de febrero, 2010), solamente informando
al Senado y a la Cámara de Diputados. El Consejo de Seguridad Nacional aumentó el
número de civiles, no podía autoconvocarse y debía ser llamado únicamente por el
Presidente, quedando limitado a una función de asesoría al eliminarse la facultad de “hacer
presente” sus observaciones a órganos públicos. Para declarar estado de asamblea (en caso
de guerra externa), el Presidente ahora necesita el acuerdo del Senado, no el del Consejo
de Seguridad Nacional. Además de integrar al Presidente de la Cámara de Diputados al
Consejo de Seguridad Nacional, el Presidente puede decidir si a una sesión asisten los
ministros de Interior, Defensa, Seguridad Pública, Relaciones Exteriores y Economía. Las
FF.AA., a través del COSENA, ya no tendrán injerencia en estos nombramientos. Las
potestades eliminadas del COSENA fueron en buena medida traspasadas al Presidente333.

Una limitación a las facultades legislativas presidenciales discutida durante el trámite de la

Ley 20.414 sobre transparencia, modernización del Estado y calidad de la política, prohibía
al Ejecutivo calificar unilateralmente urgencias en determinados proyectos durante los 90
días previos a una elección, así como presentar proyectos de reforma constitucional. Sin
embargo, a pesar de ser iniciativa del Ejecutivo, esta limitación fue rechazada por el
Senado al no reunirse el quórum constitucional exigido.

En suma, el Ejecutivo tiene amplias prerrogativas en el inicio y formación de leyes, su

urgencia y reglamentación, así como una mayor capacidad técnica legislativa que el
Congreso, e incide determinantemente en otras instituciones como el Tribunal
Constitucional y las FF.AA. Sin embargo, la reducción del período presidencial le ha creado
restricciones temporales que tendrán el negativo efecto de incrementar la autoridad
presidencial para lograr en cuatro años lo que antes se obtenía en seis.

a. Administración del Estado

Entre los elementos que conforman el amplio poder presidencial cabe mencionar la
facultad para llenar mediante designación 1.306 cargos públicos que dependen de su
confianza, como ministros, subsecretarios, embajadores, intendentes, gobernadores;
nombrar directivos de 109 entidades en que el Estado es dueño o posee acciones, y
administrar un ente que a inicios del gobierno Piñera contaba con 894.014 personas, un
12,4% de la fuerza laboral334.
Esta amplia autoridad sobre la administración del Estado ha intentado ser gradualmente
limitada. En 1998 se aprobó la Ley 19.553 que creó los programas de mejoramiento de la
gestión (PMG) y estableció incentivos profesionalizantes para los funcionarios públicos. Esta
ley se modificó en 2003 (Ley Nº 19.882) creando la Dirección Nacional del Servicio Civil y,
en ella, el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), el que actualmente incluye 104
servicios cuyos directivos deben ser seleccionados mediante concurso a cargo de empresas
especializadas externas. La creación del SADP surgió con el objeto de modernizar el Estado,
fortaleciendo el componente técnico, mejorando la eficiencia y transparencia en su
funcionamiento. El SADP creó un método de reclutamiento mediante concurso para los
jefes de servicio y el segundo nivel jerárquico de dichos órganos con el fin de
profesionalizar los cargos. Al crearse se disminuyó relativamente el poder del Presidente en
el nombramiento de cargos, aun cuando al comienzo de la administración Piñera el 53% de
los ejecutivos existentes en el período anterior fue despedido. A comienzos de 2011 el
ministro de Hacienda, Felipe Larraín, envió al Congreso un proyecto de ley para facilitar tal
accionar335.

La prohibición para ser candidato a parlamentario (ahora vigente para ministros,

intendentes, gobernadores, concejales, miembros del Banco Central y magistrados) se
extendió a subsecretarios, oficiales de las Fuerzas Armadas (incluidos los comandantes en
jefe), oficiales de Carabineros (incluido su Director General) y el Director General de la
Policía de Investigaciones. Estos, si quieren postular al Congreso, deberán renunciar
durante el año previo a la elección. Esta medida tiende a contener los desbordes
demagógicos de los altos funcionarios del Estado, reforzando además el proceso de
despolitización de las FF.AA. De esta forma se promovió a una mayor profesionalización de
la administración estatal tanto en sus niveles de dirección como de ejecución.

b. Corrupción y probidad funcionaria.

Aun cuando la corrupción no es un fenómeno de la gravedad observada en otros países de

la región, esta no ha estado ausente de la realidad nacional, razón por la cual los gobiernos
democráticos impulsaron una serie de políticas y reformas orientadas a modernizar la
gestión, disminuir los focos de corrupción, mejorar la transparencia y la calidad de la
política, buscando proteger el interés general como fin de la acción pública.

Desde 1995 Transparencia Internacional elabora un índice de percepción de la corrupción

en el cual Chile se ha encontrado sistemáticamente bien situado, ubicándose en la última
medición correspondiente a 2010 en el lugar 21 (puntaje 7,2 de 10) entre 178 países336.
Su puntaje en la medición ha sido relativamente estable, estando constantemente a la
cabeza de América Latina.

La Ley 19.653 de 1999, sobre probidad en la administración del Estado, estableció el

principio de probidad y la obligación de la declaración de intereses para autoridades y
funcionarios de alto nivel. Sin embargo, dada la reiteración de irregularidades
administrativas, el Ejecutivo organizó varias comisiones asesoras presidenciales de
probidad. Continuando con las iniciativas de 1994 (Comisión de Ética Pública), en 2003 a
propósito del caso MOP-GATE, y en 2006 (caso Chiledeportes), mediante la Ley 20.088 se
estableció como obligatoria la declaración jurada patrimonial de bienes de las autoridades
que ejercen una función pública. Esta declaración fue limitada por una fallo del Tribunal
Constitucional que restringió su publicidad, solo permitiéndola si se “invocan finalidades
legítimas”. Subyacía en este fallo la disputa entre el derecho de privacidad y publicidad. No
obstante, la reforma constitucional de 2010 (Ley 20.050) estableció su plena publicidad
quedando a una Ley Orgánica Constitucional determinar los niveles jerárquicos a los que se
les aplicaría esta disposición337 y estableció medidas de protección a aquellos funcionarios
que denuncien irregularidades y faltas al principio de probidad. En segundo lugar, se
presentó un proyecto que perfecciona el SADP, ampliando el número de servicios a incluir
en el sistema.

La Ley 20.414 (enero de 2010) estableció la prohibición para los ministros de celebrar o
caucionar contratos con el Estado, actuar como abogados o mandatarios en cualquier clase
de juicio o como procurador o agente en gestiones particulares de carácter administrativo,
ser director de bancos o de alguna sociedad anónima y ejercer cargos de similar
importancia en estas actividades. Dado que no está establecido que los cargos de senador y
diputado sean de dedicación exclusiva, se establecieron incompatibilidades de los cargos
parlamentarios frente a intereses y otros cargos del Estado, pero no en relación a los
particulares, aun cuando se propuso que los parlamentarios no puedan tener participación
en sociedades que se vinculen o relacionen con órganos que puedan ser objeto del ejercicio
de atribuciones exclusivas de la Cámara o del Senado; promover o votar en el Congreso
asuntos que afecten sus intereses personales o de sus parientes, lo que constituirá causal
de cesación en el cargo338; e incorporó el establecimiento de un fideicomiso ciego para
traspasar la administración de los bienes de quienes tengan incompatibilidad entre su
cargo y sus intereses económicos. Recién a comienzos de 2011 se acordó fundir en un solo
proyecto la ley de Probidad Pública, la ley de declaración de patrimonio e intereses y la del
fideicomiso ciego presentada en 2008 por el gobierno Bachelet, regulando la obligación de
ciertas autoridades públicas de constituir un mandato especial de administración ciega de
patrimonio y de enajenar activos (Boletín 5898-07).

Así, al aumento del poder del Ejecutivo se le fueron contraponiendo diversas medidas
tendientes a evitar la patrimonialización del Estado por parte del gobierno en ejercicio y
asegurar una cierta independencia de los parlamentarios en su función legislativa.

c. Poder de la tecno-burocracia

A la concentración del poder político institucional en el Ejecutivo le ha correspondido la

constitución de tecno-burocracias que refuerzan este poder. Tal como lo indica Patricio
Silva: “Por largo tiempo la tecnocracia chilena vivió bajo la fuerte protección de gobiernos y
presidentes que intentaron evitar con esto la influencia de grupos de presión sobre las
políticas públicas”339.

Este desarrollo ha sido una tendencia internacional asociada a la crisis de representación

que viven las democracias contemporáneas. Siguiendo a Blandine Kriegel, “A la crisis de
representación se le ofrecen actualmente tres remedios. Se acude a los sindicatos y
organizaciones corporativas, enseguida a las organizaciones de la sociedad civil, y, por
último pero no menos importante, a los medios de comunicación. Se remarca que el papel
anteriormente entregado al parlamento hoy ha sido reemplazado en gran parte por los
medios de comunicación y las organizaciones de sondeos de opinión pública”. El
debilitamiento de la representación tradicional y el imperium administrativo muestra la
crisis de representación y “una parte fundamental de la decisión política, directiva y
legislativa está hoy día en manos del Estado administrativo donde las personas son
seleccionadas por sus competencias”340.

En el caso de Chile, la poderosa Dirección de Presupuestos y sus “sectorialistas”,

desempeñan una función de férreo control presupuestario consolidando el rol del ministerio
de Hacienda y su ministro, como el principal factor de poder después del Presidente. Los
criterios técnicos adquieren en estos ámbitos supremacía por sobre los políticos,
determinando en buena parte la asignación de los recursos y, en casos de decisiones
desafortunadas, generando importantes conflictos sociales341.
En suma, en las dos décadas de gobierno concertacionista el poder de la Presidencia se ha
visto incrementado gracias a las facultades legislativas incorporadas, el mando efectivo
sobre las FF.AA., el incremento de sus prerrogativas frente a otros poderes del Estado y el
creciente espacio de la tecno-burocracia en el poder. Las medidas anticorrupción y de
transparencia introdujeron mayores estándares de ética funcionaria sin limitar las
facultades del Ejecutivo, tratando de modelar una institución cada vez más fuerte, pero que
aspira a ser honesta.

2. Congreso

En este marco institucional el Congreso Nacional tiene, en general, una posición

disminuida frente a las atribuciones del Presidente. En la reforma de 2005 se introdujeron
algunos pequeños cambios que fortalecieron en algún grado, al menos formalmente, su rol.
Una de ellas fue la modificaron del orden de sucesión en caso de que el Presidente se vea
impedido de asumir su cargo. La Constitución establecía que sería el presidente del Senado
quien asumiría temporalmente como vicepresidente, a falta de quien asumiría el
Presidente de la Corte Suprema y en tercer lugar el Presidente de la Cámara de Diputados.
Estos dos últimos se invirtieron en 2005.

Respecto a los tratados internacionales, previo a la reforma se establecía que la facultad del
Congreso era únicamente aprobarlos o rechazarlos. La reforma añadió la posibilidad de
sugerir la incorporación de reservas y declaraciones interpretativas.

Igualmente, se disminuyeron los requisitos para reformas constitucionales, eliminándose la

aprobación de ambas Cámaras reunidas en Congreso Pleno, estableciéndose como normas
supletorias para la reforma de la Constitución las normas sobre formación de la ley, con lo
que se permite la creación de comisiones mixtas en caso de desacuerdo de ambas
Cámaras. Así, el proceso de tramitación de las reformas constitucionales pasa a ser como el
de toda ley. Estos cambios incrementaron levemente las atribuciones del Congreso en
materias de reformas constitucionales.

Producto de los malos usos de las asignaciones parlamentarias por parte de algunos
diputados –casos de Maximiano Errázuriz y Claudia Nogueira, investigados y el primero
condenado por la justicia– resurgió la preocupación por mejorar las medidas de control y
transparencia en el marco de la modernización del Congreso. En esta línea, los presidentes
del Senado y la Cámara de Diputados, Jovino Novoa y Rodrigo Álvarez, replantearon la
propuesta de Eduardo Frei y Patricio Walker de crear un Consejo Resolutivo de Asignaciones
Parlamentarias mediante una modificación a la ley que regula el Congreso. Tras años de
discusión, la Ley 20.447 estableció el Consejo Resolutivo de Asignaciones
Parlamentarias342 y el Comité de Auditoría Parlamentaria343.

a. Senado

La reforma constitucional de 1989 aumentó el número de senadores elegidos por voto

popular de 24 a 38, disminuyendo el peso relativo de los senadores designados344. De
todas formas, además del componente no democrático, la existencia de estos senadores
designados otorgó un perfil conservador a la cámara alta, impidiendo que se reflejara en
ella la mayoría electoral obtenida por la Concertación y bloqueando múltiples reformas,
incluidos los intentos por democratizar el propio Senado. Solo cuando la Concertación
comenzó a nombrarlos, se logró con las reformas de 2005 aprobar la eliminación de todo
tipo de senador no electo, aun cuando se mantuvo el reemplazo de parlamentarios por
nombramiento de sus propios partidos.
En materia de nombramientos, el Senado nombraba uno de los ministros del Tribunal
Constitucional, los que subieron a cuatro, dos de los cuales deben ser propuestos por la
Cámara de Diputados; se rebajó la edad para ejercer el cargo de 40 a 35; y se eliminó el
requisito de residencia en la región de representación.

b. Diputados

Entre las funciones del Congreso se encuentra la fiscalización del gobierno, función
asignada únicamente a la Cámara de Diputados. La fiscalización es una forma de control no
judicial sino político y constituye un mecanismo de contrapeso a los otros poderes del
Estado, particularmente el Ejecutivo, buscando en muchos casos evitar actos de corrupción.
La debilidad o fortaleza de estos mecanismos determina el poder efectivo de la Cámara y
del Congreso como órgano representativo y en los equilibrios de poder del sistema
democrático en su conjunto.

De acuerdo a Peter Siavelis, las funciones de fiscalización del Congreso chileno fueron
disminuidas dada la debilidad estatuida en la Constitución de 1980. A pesar que el
Congreso pre-1973 no era un fuerte fiscalizador, sí tenía mayores atribuciones en el ámbito
legislativo ejerciendo control sobre el Ejecutivo a través, por ejemplo, de la discusión del
presupuesto. Por otra parte, contaba con un sistema de partidos altamente
institucionalizado, con redes que llegaban a las organizaciones sociales, municipios,
burocracia y el propio Ejecutivo, lo que permitía establecer formas de comunicación entre
los distintos niveles para transmitir denuncias o irregularidades. Así, los cambios
introducidos, al no contar con herramientas legales –particularmente, ausencia de
sanciones– y en un contexto de débiles redes político-partidistas, hacen que la fiscalización
sea realizada en base al interés personal o partidario más que como control propiamente
institucional345. La fiscalización apunta a “determinar o a criticar la conveniencia, la
oportunidad, las ventajas o desventajas de una determinada medida gubernativa, una
actuación o bien una abstención, pero sin poner en tela de juicio la competencia y la
corrección jurídica del proceder de la respectiva autoridad u órgano gubernativo”346. Es
decir, la fiscalización por parte de la Cámara no puede terminar en la destitución de un
funcionario, salvo por acusación constitucional.

Para ejercer su función fiscalizadora, la Cámara tiene la facultad de:

i. Adoptar acuerdos, realizar observaciones o solicitar antecedentes. En los dos primeros

casos con el voto de la mayoría de los diputados presentes y la solicitud de antecedentes
con el voto de un tercio de los diputados presentes. El gobierno, a través de un ministro y
no necesariamente del Presidente, debe dar respuesta en 30 días, aunque no existe
sanción para el incumplimiento o atraso. El gobierno debe solo dar respuesta, no hay
exigencias respecto al contenido de la misma. No se compromete la responsabilidad
política de los ministros, que continuarán en su cargo mientras cuenten con la confianza
del Presidente.

ii. Comisiones investigadoras. Un segundo instrumento de fiscalización es la formación de

comisiones investigadoras, que son órganos de carácter transitorio “destinadas a descubrir
o develar un asunto que se considera relevante vinculado al Estado”347. Estas comisiones
se pueden crear por acuerdo de a lo menos dos quintos de los diputados en ejercicio. Entre
sus atribuciones se encuentra la posibilidad de citar a ministros de Estado u otros
funcionarios de la Administración o de las empresas del Estado. En las reformas
constitucionales de 2005, las comisiones especiales investigadoras se consagraron en la
Constitución ya que hasta entonces se regían únicamente por el Reglamento de la Cámara
de Diputados con un estatuto legal incierto. De igual forma fueron incluidas en la Ley
Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, a través de la Ley 20.447, en el año 2010.
El resultado de su trabajo es un informe; no hay sanciones.

iii. Interpelación. La reforma constitucional de 2005 incluyó también como mecanismo de

fiscalización la posibilidad de citar ministros a petición de al menos 1/3 de los diputados en
ejercicio. La asistencia del ministro será obligatoria y deberá responder preguntas de
materias vinculadas al ejercicio de su cargo. Esta es la llamada “interpelación” que ha sido
utilizada ya en varias oportunidades348, aunque no sin ser objeto de múltiples críticas,
particularmente por considerar que constituye un ritual mediático sin impacto
administrativo real.

iv. Acusaciones constitucionales349. Es una atribución exclusiva de la Cámara de

Diputados la que pueden presentar no menos de diez ni más de veinte diputados. Este
recurso fue utilizado 14 veces desde 1990: 2 en el gobierno de Aylwin, 7 durante el de Frei,
4 con Lagos, y 1 con Bachelet. De estas, solo dos han llevado a destituciones, siendo el
primer caso en 1992 con la destitución de un ministro de la Corte Suprema, Mario
Cereceda, por notable abandono de deberes. El único caso de una destitución de un
ministro fue a propósito de la acusación iniciada en marzo de 2008 contra la entonces
ministra de Educación Yasna Provoste350.

Las reformas introducidas al Congreso lo hicieron indudablemente más democrático,

agilizaron sus procedimientos y elevaron los estándares éticos. Sin embargo, su iniciativa
legislativa y función fiscalización han continuado disminuidas.

3. Tribunal Constitucional

En 1970 se produjo una reforma a la Constitución que creó el Tribunal Constitucional como
resultado de una evolución histórica en la búsqueda de contrapesos frente al aumento de
las atribuciones del Presidente de la República351. La Constitución de 1980 retomó la
institución asignándole un rol de mayor importancia mediante el fortalecimiento de sus
atribuciones, entre las que se cuentan el control obligatorio de todas las leyes que
interpreten algún precepto de la Constitución así como las leyes orgánicas constitucionales,
entre otras (Artículo 82).

En el 2005 este órgano fue objeto de importantes modificaciones, aumentando el número

de ministros nombrados por organismos generados democráticamente frente a aquellos
que no los son. Se modificó el número de miembros, aumentado de 7 a 10, así como su
forma de nombramiento. El Consejo de Seguridad Nacional dejó de tener un rol en la
designación, quedando ésta en manos de la Corte Suprema (3 ministros), del Congreso (4
ministros) y del Presidente de la República (3 ministros).

El rol del TC cobró particular notoriedad con el fallo de septiembre de 2006 en contra del
concepto de empresa incorporado al Código del Trabajo y especialmente en abril de 2008,
cuando prohibió la distribución de la píldora del día después de forma gratuita en
consultorios a mujeres mayores de 14 años.

En cuanto a sus atribuciones, estas fueron fortalecidas con la derogación de la potestad de

la Corte Suprema para declarar inaplicables leyes contrarias a la Constitución,
concentrando esta función únicamente en el TC. Con esto se pretendió acabar con la
ambigüedad del sistema anterior que permitía a dos organismos pronunciarse respecto al
mismo tema. Se introdujo, además, un mecanismo para expulsar del ordenamiento legal
una norma vigente, lo que, a juicio de Couso y Coddou, lo transformó de hecho en un
órgano colegislador. Estas reformas fueron realizadas por el Congreso partiendo de la base
que el TC constituye un órgano fundamental para la protección de los derechos de las
personas y no como una contribución para superar el déficit democrático de la Constitución
de 1980352. Por su parte, Heiss y Navia hacen mención a este punto dando cuenta de las
críticas de senadores y diputados a los fallos del TC por considerar que contrarrestan el rol
del poder legislativo353. Existen así visiones que lo consideran una institución fundamental
para la democracia, por la protección de los derechos, mientras otras voces apuntan a que
limita el poder de decisión tanto del Congreso como del Presidente, que al contrario del TC,
son elegidos democráticamente y deben, por tanto, tener más peso frente a él.

4. Contraloría

La Contraloría General de la República, creada en 1927, es el organismo fiscalizador del

Estado, independiente de otros poderes e instituciones públicas. Su labor fiscalizadora es
de carácter jurídico, financiero y contable. Más allá de este rol determinado por ley, su
protagonismo ha sido oscilante en el tiempo, destacando los cambios que se han producido
desde que asumió el contralor Ramiro Mendoza (48 años de edad), el 10 de abril de 2007,
el primero en ser nombrado por el Presidente de la República con acuerdo del Senado, tras
la reforma constitucional de 2005, la que terminó con la inamovilidad del cargo y
estableció una duración de 8 años en el mismo.

Su nombramiento representó un cambio generacional respecto a sus dos antecesores que

dejaron el cargo por haber cumplido el requisito de edad legal de 75 años, y se insertó en el
contexto de la instalación en el país del tema de transparencia, el que cristalizó en la Ley
20.285 sobre acceso a la información pública. Igualmente, el nuevo rol del Contralor estuvo
determinado por casos de corrupción en la administración pública frente a los cuales
implementó importantes medidas de control aleatorio y específico en toda la
administración del Estado, a las que se sumó una gran cantidad de casos denunciados por
políticos, medios de comunicación y actores sociales. Dado que la Contraloría había estado
relegada a un rol menor bajo la dictadura, el nuevo contralor se propuso un
“fortalecimiento institucional”354. Su rol mediático lo ha posicionado a él y a la institución
en el centro de la agenda política producto de los casos de alto perfil en que se tuvo que
pronunciar355.

5. Estado subnacional

El poder político no se ejerce solamente en los espacios institucionales de nivel nacional,

sino también y muchas veces principalmente, a niveles subnacionales. Desde esta
perspectiva, las iniciativas de descentralización, regionalización y municipalización de la
toma de decisiones fueron esfuerzos importantes, aunque frustrados, por desconcentrar y
descentralizar el poder político.

a. Descentralización

La descentralización, tal como Rodrigo Mardones hace notar356, requiere de la transferencia

unilateral de poder desde el nivel central a los gobiernos subnacionales, los que adquieren
autonomía para diseñar, financiar e implementar sus decisiones. En varios casos
latinoamericanos, tal cesión de poder ha sido respuesta a presiones de actores locales
fuertes.

La verticalidad del proceso de regionalización tuvo su máxima expresión durante la

dictadura cuando se reestructuró la división político-administrativa del país, creando las
regiones y reorganizando las provincias y comunas. Durante ese período, la regionalización
dio origen a una serie de instancias para impulsar el desarrollo regional tales como la
Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE), los Servicios Regionales Ministeriales,
fondos a nivel regional y municipal, el traspaso de la provisión de servicios a las
municipalidades, principalmente educación y salud. Esa política respondía, por una parte,
al principio de subsidiariedad y, por otra, a lograr que las regiones pudieran insertarse de
forma competitiva en los mercados internacionales, siendo en última instancia la política
económica la que finalmente definió las transformaciones a niveles subnacionales357. Sin
embargo, pocas de estas medidas fueron realmente descentralizadoras, destacando tal vez
la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Común Municipal
(FCM), aunque de impacto limitado dado que las estructuras institucionales no fueron
democratizadas. El resto fueron medidas de desconcentración funcional, en que el ámbito
decisional se mantuvo –y se mantiene– en el nivel central, sin una real redistribución del
poder.

Con la transición a la democracia se presentó la posibilidad de recomponer la relación entre

la sociedad civil y el Estado, disminuir las distancias entre ambos niveles y generar nuevas
instancias de participación a nivel subnacional. Se flexibilizó el procedimiento para fijar la
cantidad de regiones del país, permitiendo que a través de una ley orgánica constitucional
se pueda crear, modificar y suprimir regiones, provincias y comunas. Esto coincidió con la
fuerte corriente internacional que destacaba las bondades de la descentralización y la serie
de países de la región que estaban implementando medidas en este sentido. En Chile no
hubo, sin embargo, actores subnacionales que presionaran por una reforma democrática
descentralizadora, la que fue enteramente dirigida desde arriba.

Con posterioridad, durante 2006 surgieron algunos actores locales que intentaron impulsar
una mayor descentralización, como la bancada de diputados “regionalistas”, de corta
duración, formada por diputados de distintos partidos. Este grupo abogó por temas como la
compensación a regiones por los grandes gastos relacionados al transporte urbano en
Santiago. Persistió de forma parcial, siendo los diputados de regiones extremas los más
activos (Magallanes y Arica), relevando temas de interés regional aunque sin la capacidad
de impulsar una reforma descentralizadora de mayor alcance.

De acuerdo a Kent Eaton, las razones detrás de esta situación habrían radicado en el
cálculo de los distintos sectores al respecto358. El gobierno de Aylwin impulsó la elección
directa de alcaldes y concejales, lo que fue bloqueado por la derecha en el Senado en enero
de 1991. La Concertación tenía interés en establecer elecciones democráticas para eliminar
los alcaldes designados heredados del régimen anterior, estimándolo como altamente
posible dadas sus proyecciones de éxito electoral, lo que efectivamente ocurrió. La derecha,
por su parte, tenía interés en impulsar el nivel regional como forma de legitimar la
organización administrativa creada por Pinochet e impulsar el desarrollo económico en este
nivel. Además, sin perspectivas de lograr acceder al gobierno, buscaba otros espacios
donde pudiesen expandir su poder y las regiones se percibían como favorables por los
cambios en el modelo económico que habían llevado al fortalecimiento exportador. Así, tras
las negociaciones entre los distintos sectores políticos, ambas reformas, la municipal y la
regional, fueron amarradas para producir la elección democrática de los alcaldes y crear los
gobiernos regionales. Sin embargo, no se realizaron grandes transformaciones en lo que
estos gobiernos subnacionales podían efectivamente hacer, ya que ambos sectores temían
por igual los cambios que pudieran permitir a los políticos locales construir bases de apoyo
independiente.

A pesar de estas reformas, la literatura concuerda en calificar la descentralización chilena

como limitada. En un país históricamente centralista y presidencialista quien debe ceder el
poder, el gobierno central, es quien controla la iniciativa y la discusión legislativa, y es el
que ha presentado la desconcentración funcional como efectiva descentralización. De esta
forma se realizaron modificaciones simbólicas, como la inclusión en 2005 en la
Constitución del deber de los órganos del Estado de promover “el fortalecimiento de la
regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y
comunas del territorio nacional” (Artículo 3º). De hecho, el proceso descentralizador ha sido
limitado y fuertemente dirigido desde arriba en cuanto a la profundidad y ritmo, en parte
por voluntad propia y, en parte, por la necesidad de vencer o convencer a las fuerzas
contrarias a la descentralización que la consideran como una amenaza al estado
unitario359.

b. Regionalización

La administración regional con sus características actuales fue definida por la Ley 19.175,
publicada en noviembre de 1992, modificación que fue posible gracias a la reforma
constitucional del año anterior que creó los gobierno regionales (Ley 19.097). La ley de
1992 estableció que el gobierno interior reside en el Intendente, que es un cargo de
confianza del Presidente de la República. Esta figura se concibe como el representante
directo del Presidente en la región. A nivel provincial, los Gobernadores también son
nombrados por el Presidente. Les corresponde ejercer, de acuerdo con las instrucciones del
Intendente, la supervigilancia de los servicios públicos creados por ley para el
cumplimiento de la función administrativa existentes en la provincia. Además tienen las
atribuciones que el Intendente le delegue y aquellas relativas a la mantención del orden
público y la seguridad. Los intendentes y gobernadores son representantes del Ejecutivo en
el territorio.

El gobierno regional se compone del Intendente y el Consejo Regional, siendo el primero

presidente del segundo, teniendo para el cumplimiento de sus funciones, patrimonio
propio. Se define como objetivo del gobierno regional el desarrollo social, cultural y
económico de la región. Entre sus funciones principales se encuentran el elaborar y aprobar
los planes, políticas y programas de desarrollo de la región así como su proyecto de
presupuesto. En una modificación del año 2005 (Ley 20.035), se especificó que las políticas
y estrategias regionales deberán adecuarse a las políticas y estrategias de desarrollo de
carácter nacional. Deben decidir además sobre la inversión del Fondo de Desarrollo
Regional (FNDR) –que tiene criterios de compensación territorial, desarrollo regional y
condiciones demográficas– considerando las áreas de inversión prioritarias centralmente
definidas, y los programas de inversión sectorial de asignación regional, contando también
con competencias en la planificación y ordenamiento territorial. Los recursos del FNDR se
discuten de forma anual con la ley de presupuesto, no existiendo un porcentaje de
asignación fijo, limitando con eso su independencia al estar sujetos al control discrecional
del gobierno central. A pesar de esto, el FNDR ha aumentado su participación en el total de
inversión pública pasando del 10% en 1996 a 14,8% en 2009360.

Respecto a los órganos participativos, el Consejo Regional (CORE) tiene facultades

normativas, resolutivas y fiscalizadoras, aunque su labor es principalmente resolutiva361.
De todas formas, es evidente que el Intendente tiene un poder desmedido frente al consejo,
lo que fue denunciado por parlamentarios tanto de la oposición como del gobierno durante
la discusión de la modificación del año 2005, pero el Ejecutivo no aceptó ninguna
propuesta que significara una reducción de su poder.

Los consejeros se eligen a través de los concejales de la región mediante un colegio

electoral. El número de consejeros depende del número de provincias y de la población de
la región. Los partidos políticos actúan con un alto grado de centralismo en la conformación
de las listas de candidatos a consejeros regionales, lo que de acuerdo a Lira y Marinovic ha
redundado en un bajo perfil de su elección, sumado a sus limitados poderes362.
Finalmente, la ley sobre gobiernos regionales establece la existencia de áreas
metropolitanas cuando existen dos o más centros de población unidos. Para tales unidades,
los distintos órganos territoriales –ministerios, servicios públicos, gobiernos regionales y
municipalidades– deberán trabajar conjuntamente para dotar a las áreas de la
infraestructura y servicios necesarios. Para estas unidades se plantea además la posibilidad
de formar un Consejo Coordinador Regional de Acción Municipal cuya finalidad será la de
coordinar las acciones municipales destinadas al área metropolitana respectiva que
requieren tratamiento conjunto. Esta posibilidad no ha sido utilizada en la práctica.

Otro paso adelante fue la eliminación de la Constitución de la referencia al número de

regiones y la incorporación de un sistema simplificado para crear o eliminar regiones
mediante ley orgánica constitucional de iniciativa exclusiva del Presidente y no como
reforma a la Constitución. Este segundo componente se incorporó en la reforma
constitucional de 2005, lo que posteriormente permitió la creación de las dos nuevas
regiones. Luego, mediante una nueva reforma constitucional (Ley 20.390 de octubre,
2009), se incorporó una indicación para establecer que cada región constituirá al menos
una circunscripción, como es el caso de la regiones de Arica y Parinacota y de Tarapacá. Se
estableció un Estatuto Especial para Isla de Pascua y el Archipiélago Juan Fernández dado
que la división administrativa existente en comunas y regiones ha probado no ser adecuada
para estos territorios (Ley 20.193, julio 2007).

La Ley 20.035 instauró un mecanismo concreto para la transferencia de competencias

nacionales o sectoriales a los gobiernos regionales con el fin de mejorar su capacidad de
gestión. El proyecto original también incluía otros temas como definir competencias de las
gobernaciones e intendencias, aumentar atribuciones de éstas últimas y eliminar los
Consejos Económicos y Sociales de las provincias, las que fueron borradas del proyecto.

Otra propuesta posteriormente olvidada fue el establecimiento de una administración

especial para las áreas metropolitanas que se encargara de la prevención y solución de la
problemática común que afecta a esos territorios. Con tal fin, se pretendía que la posterior
ley orgánica definiera estas áreas y las características de su administración, la que recaería
en los gobiernos regionales, obteniendo así atribuciones especiales y excluyentes de los
municipios y servicios públicos que operan en el mismo territorio. Frente al esquema
existente se plantearon reformas tendientes a profundizar el proceso descentralizador y
desconcentrador, destacando en este marco la elección directa de los consejeros regionales
y de su presidente, figura que podría reemplazar al Intendente.

Aun cuando existió una permanente preocupación por una descentralización efectiva, esta
terminó siendo fundamentalmente limitada y simbólica.

c. Municipalización

El proceso de traspaso de competencias desde el nivel central al municipal iniciado en la

década de los ochenta continuó en las últimas dos décadas en los campos de la educación,
salud, vivienda y justicia, entre otros363. El nivel decisorio siguió siendo, sin embargo, el
central, recayendo en los municipios la ejecución de políticas con un rango limitado de
decisiones.

Además de la elección popular directa de las autoridades (ver infra), pueden mencionarse
como impulso descentralizador las reformas relativas a los ingresos municipales, ya que sin
recursos el ámbito real de decisiones autónomas se reduce. Este tema ha sido uno de los
principales puntos de lucha de los alcaldes, particularmente por el déficit crónico que ha
producido la gestión de la salud y la educación a cargo de los municipios. Al respecto,
Rodrigo Mardones destaca tres reformas relativas a los ingresos municipales: la ley
promulgada en 1995 (Ley 19.388) que aumentó los recursos municipales vía patentes
comerciales, una participación de un 1,5% en el impuesto a la compra-venta de vehículos
usados y una contribución por servicios sanitarios. Una segunda reforma la constituye la
Ley 19.704 del año 2000, que redujo el número de bienes raíces exentos del pago de
contribuciones y obligó a las comunas más ricas del país –Santiago, Las Condes, Vitacura y
Providencia–, como mecanismo redistributivo, aportar el 65% de sus ingresos provenientes
de las contribuciones al Fondo Común Municipal (FCM), mientras que el resto de las
comunas aporta solo el 60%. No obstante, siguieron las demandas por aumento de
recursos, criticando particularmente que el Estado no hiciera aportes directos al FCM. Estas
llevaron a que en 2005 se aprobara la Ley 20.033 en que se comprometió un aporte directo
del Estado complementado por ingresos extras vía actualizaciones de contribuciones y fin
de exenciones. Este mecanismo generó ingresos desiguales a distintos municipios y
grandes críticas de parte de los contribuyentes, lo que condujo a gran cantidad de quejas
ante el Servicio de Impuestos Internos, por lo que a pocos meses de comenzada su
implementación, el nuevo ministro, Andrés Velasco, se abrió a la posibilidad de realizar
modificaciones y revisar el procedimiento de revalúo de bienes raíces no agrícolas. Sin
embargo, el ministro del interior, Andrés Zaldívar, descartó una modificación y la Ley de
Rentas II se mantuvo al menos hasta 2010364. En términos generales, estas modificaciones
dan cuenta de la reticencia del gobierno central para transferir recursos a los municipios a
pesar de que, como fue mencionado, se le aumentaron atribuciones.

Fuera del ámbito de los ingresos y recursos municipales, puede mencionarse como reforma
relevante, impulsada por la Asociación Chilena de Municipios (ACHM), la reforma
constitucional de 1997 (Ley 19.526) que estableció la facultad de las municipalidades de
contratar, despedir empleados y fijar remuneraciones para obtener así autonomía en el
tema y no regirse por la misma norma que aplica para los empleados públicos de todo
nivel. Sin embargo, esa reforma permaneció como letra muerta ya que la ley orgánica
constitucional que debía regular su funcionamiento, tras años de discusión, fue rechazada
en el Senado en agosto de 2008 con 24 votos en contra, 8 a favor y una abstención. Los
argumentos para su rechazo se basaron en que ésta iba contra los funcionarios municipales
al no darles seguridad ni estabilidad en sus trabajos y por considerar que los municipios no
contaban con los recursos necesarios para responder a las demandas de la negociación
colectiva365.

En síntesis, en los veinte años de gobiernos concertacionistas el Ejecutivo amplió sus

facultades y capacidad legislativa en detrimento del Congreso, se le dio un creciente
espacio y poder a la tecno-burocracia gubernamental y la reducción del período
presidencial ha incentivado el uso autoritario del poder del Ejecutivo. Se profesionalizó
relativamente la administración estatal central y pusieron cortapisas a la
patrimonialización del Estado. Se intentó tener un Congreso más democrático, agilizando
sus procedimientos y aumentando sus estándares éticos, pero sus funciones legislativas y
de fiscalización continuaron disminuidas. Los miembros del TC, no elegidos
democráticamente, limitan el poder de decisión tanto del Congreso como del Presidente.
Por último, aun cuando ha existido una permanente preocupación por una
descentralización regional y municipal efectiva, esta siguió siendo limitada y simbólica.

Esta escasa distribución del poder en el orden institucional se vio agravada por la crisis de
representación política, creándose un círculo vicioso en el que las instituciones políticas
aumentaron su descrédito ante la ciudadanía.

II. La representación política

La desconcentración del poder tiene en la representación política una de sus pruebas
cruciales. Esta puede analizarse en cuatro niveles complementarios: la representación
formal, estos son los sistemas electorales; la descriptiva, relativa a los representantes que
encarnan las características, valores y modos de pensar de los representados; la que surge
de la relación entre representantes y representados, y aquella asociada a la actividad que
se realiza en beneficio de estos últimos366. En nuestro caso, es posible apreciar una crisis
global y generalizada de representación que atraviesa estos cuatro niveles, la que, entre
otros factores, ha impedido una efectiva desconcentración del poder. Esta crisis se
manifiesta en un sistema electoral que no permite expresarse equitativamente a toda la
diversidad política existente; en representantes que generan una mala imagen pública y no
necesariamente representan los intereses de sus representados, que no confían en ellos; y
en actividades de los representantes muchas veces ajenas a las demandas de los electores.

Desde esta perspectiva, analizaremos la crisis de representación tal como ella se expresa
en el sistema binominal; la conducta de los electores determinada por el marco que la
regula; y la situación de los partidos políticos y el lobby.

1. El sistema binominal

Aun cuando desde 1990 el sistema de elección para diputados y senadores ha sido uno de
los temas políticos más debatidos, no existe una evaluación consensuada, ni acuerdo sobre
la necesidad de cambiarlo o sobre cual alternativa sería mejor para el país. Dada su
imposición por la dictadura, este sistema adolece de una falta originaria de legitimidad,
además de generar negativos efectos para la representación democrática. De acuerdo a
Edgardo Boeninger,

“El sistema binominal es un sistema técnicamente proporcional, pero es el menos

proporcional de todos los que lo son y tiene otros defectos que impactan
negativamente en el sistema político, entre los que se cuentan: poca competencia,
escasas opciones para el ciudadano (normalmente elige entre dos, o dos y dos),
congela el sistema político ya que no permite salirse de una coalición sin un alto riesgo
de quedar fuera del Parlamento (el congelamiento del sistema en el largo plazo es un
punto negativo en términos de mirada de Estado del país), y excluye a terceras fuerzas
que tengan un apoyo no mayor de 15 a 20%.367

Diseñado en 1989 con el fin de beneficiar a la derecha que preveía sería la segunda

mayoría, el sistema binominal es uno de los cerrojos institucionales que afectan la calidad
de la democracia. Bajo este, en cada distrito o circunscripción electoral se disputan dos
escaños, obtenidos por las dos primeras mayorías de sus listas respectivas, a menos que
una lista doble a la segunda, en cuyo caso esa lista obtiene los dos escaños. Se permite la
formación de coaliciones y cada lista puede presentar solamente dos candidatos.

Este diseño produce varios efectos. En primer lugar, sobrerrepresenta a la segunda mayoría
que con solo el 33% de los votos puede llevarse el 50% de los escaños. En la práctica,
desde 1990 hasta 2009 la derecha estuvo sobrerrepresentada en el parlamento, aunque el
sistema posteriormente benefició a la Concertación, en ambos casos en detrimento de los
partidos pequeños. En segundo lugar, es un sistema excluyente en cuanto establece, por su
diseño, barreras de entrada muy altas para los partidos políticos que, de no formar parte de
una gran coalición, ven truncadas sus posibilidades de acceder al Congreso. Tal es el caso
del Partido Comunista, el que por no formar parte de las dos coaliciones principales, no
había podido elegir representantes a pesar de tener alrededor de un 6% de votos en
elecciones de diputados. Este porcentaje era mayor al promedio del Partido Radical Social
Demócrata (PRSD), que sí había tenido representación ya que era parte de la Concertación.
En tercer lugar, la actual conformación de los distritos lleva a que el voto de algunas
personas tenga más peso que el de otras, afectando así la representatividad. Esto porque
en ciudades grandes y pobladas se elige el mismo número de representantes que en las
zonas extremas del país que cuentan con poca población. En cuarto lugar, se argumenta
que produce una baja competencia ya que en la mayoría de los distritos resulta electo un
candidato de cada una de las principales coaliciones, sin existir mayor incertidumbre al
respecto. Frente a esto, la competencia se traslada al interior de las listas, lo que es efectivo
hasta cierto punto ya que en muchos casos a un competidor fuerte lo acompaña uno débil.
Además, si se considera la alta tasa de reelección y que los representantes en ejercicio
tienen una ventaja para ser reelectos, la competencia al interior de las listas también se ve
reducida. En quinto lugar, el ciudadano se enfrenta a pocas alternativas de elección. Dado
que únicamente se pueden llevar dos candidatos por lista, no todos los partidos llevan
candidatos en todos los distritos –pacto por omisión–, particularmente en el caso de la
Concertación que se encuentra formada por cuatro partidos. A esto se suma el hecho que el
ciudadano no tiene ninguna injerencia en la selección de los candidatos, por lo que sus
preferencias pueden no encontrarse representadas por la oferta disponible. Relacionado a
lo anterior, en sexto lugar, el sistema lleva a una elitización de la política, en cuando la
designación de candidatos la realizan las cúpulas partidarias, con lo que el poder del
elector se ve reducido a ratificar las cupulares decisiones partidarias. Esto lleva también a
la desvinculación de los partidos de sus electores y contribuye a la crisis de representación
a la que hoy nos enfrentamos. En séptimo lugar, como apunta Edgardo Boeninger, el
binominal lleva a un congelamiento del sistema político ya que impone un alto costo para
quienes se salen de la coalición: el riesgo de quedar fuera del Congreso. En octavo lugar, el
sistema fomenta la formación de dos coaliciones centrípetas que no necesariamente
representan las diferencias políticas existentes en la sociedad368,contribuyendo así a
aumentar la distancia entre partidos y sociedad. Finalmente, el incentivo a la conformación
de dos grandes bloques, sumado a los altos quórum instaurados en la Constitución para
modificar un grupo importante de leyes369, lleva a que el sistema tienda al statu quo.

Estas características del sistema binominal contribuyen a una alta desafección política
reflejada en la tendencia a la baja de la participación electoral en relación a los votantes
potenciales (Cuadro 4.2).

Cuadro 4.2

Votantes efectivos como porcentaje de los votantes potenciales (incluye nulos y

blancos)

*Porcentaje de votantes solo considerando el universo de las circunscripciones que

eligieron ese año.

Fuente: SERVEL.

Los defensores del binominal argumentan la estabilidad y gobernabilidad que este le ha

proporcionado a la política chilena al reducir la fragmentación del sistema de partidos, lo
que habría sido uno de los factores que habría conducido a la polarización y posterior
quiebre de la democracia370. Al elegirse dos escaños por distrito la competencia tendería
hacia el centro, excluyendo posiciones extremas, aún cuando el número efectivo de
partidos no se ha reducido significativamente. Sin embargo, al considerar las coaliciones
como unidad de observación es claro que el sistema ha tendido al bipartidismo. Un
segundo objetivo habría sido lograr mayorías parlamentarias para fomentar la eficiencia del
funcionamiento del sistema político, pero al existir mayorías estrechas estas no pueden
contrarrestar el fuerte presidencialismo. Para los defensores del sistema esto se ha
producido y se ha evitado la fragmentación, pero el formar mayorías estrechas, sumado a
los altos quórum, ha implicado un sesgo conservador del sistema. En relación a lo anterior,
el sistema también habría moderado a los actores políticos. Todo lo anterior habría
conducido a la estabilidad del sistema político y a su gobernabilidad, sin embargo, no
contempló la alterativa de una mayor ingobernabilidad al estrechar los canales
institucionales trasladando de hecho la protesta a las calles.

A pesar de los negativos efectos que el sistema binominal ha tenido y sigue tendiendo en la
representación política, su reforma no ha sido posible. Ricardo Gamboa hace una
sistemática revisión de las propuestas que se han presentado desde 1990, cambiándolo
completamente o modificándolo en distintos grados371. Dado que la referencia al sistema
electoral binominal se retiró de la Constitución con las reformas constitucionales de 2005,
sus cambios se tienen que hacer a través de una reforma a la Ley Orgánica Constitucional
sobre Votaciones Populares y Escrutinios, lo que implica un alto quórum para su
aprobación. De las 17 propuestas presentadas, sea por parlamentarios o por los distintos
gobiernos, solo 5 han sido votadas y rechazadas, siendo la última de estas en mayo de
2009, a pesar de existir una mayoría de votos concertacionistas. Estos proyectos han sido
presentados en todos los casos por miembros de la Concertación, teniendo en común el
que en mayor o menor grado apuntaron hacia la instalación de un sistema más
proporcional, algunos modificando los escaños asignados por distrito, otros introduciendo
modificaciones al sistema binominal. Otro grupo de propuestas, presentadas por miembros
de ambas coaliciones, se refirieron a la conformación de pactos o al número de candidatos
que se pueden presentar. Pese a todos estos proyectos y a que los distintos gobiernos de la
Concertación propusieron modificaciones del sistema binominal, el veto de la derecha se
mantuvo impidiendo el cambio372. Las reformas alterarían el sistema de asignación,
número y magnitud de los distritos, ya que estos proyectos tienen en común que no
proponen distritos muy grandes, con el argumento de evitar una alta fragmentación del
sistema de partidos373.

Un elemento adicional de inercia dice relación con quienes toman las decisiones respecto a
su modificación. Dado que los parlamentarios son juez y parte, no han demostrando gran
interés en cambiar el sistema modificando las condiciones a las que ya se han adaptado.

2. El sistema proporcional municipal

La reforma constitucional de 1991 (Ley 19.097) terminó con la figura de los alcaldes
designados, dando pie a la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades que
estableció la elección directa de alcaldes y concejales. La Ley 19.130 de marzo de 1992
estableció la elección conjunta para ambos cargos mediante un sistema de representación
proporcional en base a listas. El cargo de alcalde sería ocupado por el concejal más votado,
que perteneciera a la lista más votada y que obtuviese más del 35% de los votos. Si esta
condición no se cumplía, los concejales electos debían elegir entre ellos quien ocuparía al
cargo de alcalde, lo que condujo a negociaciones en determinados municipios y a la
división del período en dos en algunos casos. Este fue el procedimiento en la primera
elección municipal de 1992. Para la elección siguiente, se reformó el sistema de elección
de alcalde (Ley 19.452), estableciendo que sería electo el concejal más votado siempre que
su lista obtuviese al menos el 30% de los votos. Si esta condición no se cumplía, sería
alcalde el candidato con la primera mayoría comunal de la lista más votada, o en su
defecto, el candidato más votado de la lista más votada. Este procedimiento rigió para las
elecciones de 1996 y 2000, pero persistieron críticas que apuntaban a separar las
elecciones de concejales y alcaldes, argumentando que un número significativo de
concejales desempeñaba su función como premio de consuelo374. Finalmente, en julio de
2001 se aprobó la reforma para la elección separada de ambos cargos (Ley 19.737),
configurando el actual sistema de elección proporcional para los concejales y elección
mayoritaria para alcaldes.

De esta forma, desde 1992 se ha aumentado progresivamente la representatividad a nivel

municipal, reflejando de manera más fiel las preferencias ciudadanas, y constituyendo a las
elecciones municipales, particularmente en el caso de los concejales en que se presentan
candidatos de todos los partidos, en las elecciones más proporcionales del país.

Los alcaldes y concejales duran cuatro años en sus cargos y pueden ser reelegidos. Al igual
que en el caso de los parlamentarios, existen múltiples mociones para limitar la reelección
tanto de alcaldes como de concejales a un número determinado de períodos, sin haberse
logrado acuerdo para avanzar en su tramitación.

Cabe mencionar que a diferencia de los gobiernos regionales, la legitimidad dada por la
elección democrática de los alcaldes ha redundado en un aumento de su poder como
actores en la política nacional, particularmente a través de la Asociación Chilena de
Municipalidades (ACHM) constituida en 1993. A través de esta asociación, estos
representantes han podido constituir una fuerza que desde lo local presiona por mayor
descentralización, logrando la aprobación de varias reformas, como la modificación del
Fondo Común Municipal o mayores atribuciones para nombrar y despedir empleados.
Además, varios alcaldes se han transformado en figuras nacionales y líderes de sus
partidos. Así, la descentralización a nivel municipal ha tenido efectos inesperados como el
mayor poder de los actores locales, pero también en términos electorales, con el
fortalecimiento de la derecha que en la elección municipal de 2008 logró el mayor
porcentaje de votos en la elección de alcaldes y concejales (40,66% y 36,05%,
respectivamente), por primera vez desde el retorno a la democracia.

3. Electores

Aun cuando el sistema electoral define las normas a la que los electores se deben atener, la
conducta de estos es la que le proporciona legitimidad al sistema. En nuestro caso se
observa una disminución permanente de la proporción de votantes efectivos en relación al
potencial electoral, bajando, por ejemplo, del 83,76% en la elección presidencial de 1989,
al 58,62% en la del 2009 (Cuadro 4.2). Esta evolución ha ido erosionando la legitimidad de
la representación política.

La reforma electoral de 1958, junto a la cédula única que redujo drásticamente el cohecho,
estableció la inscripción obligatoria en los registros electorales, contemplando sanciones
por no inscribirse. Sin embargo, no había mención respecto a la obligatoriedad del voto,
aun cuando de hecho se pedía la inscripción electoral para realizar trámites en la
administración pública. En la Constitución de 1980 se revirtió este sistema y se estableció
el voto obligatorio, sin mención a la inscripción, quedando como voluntaria.

Debido al constante envejecimiento del padrón electoral desde el retorno a la democracia –

producto de que muchos jóvenes no se inscriben375– se ha avanzado hacia un sistema de
inscripción automática en los registros electorales establecido por la reforma constitucional
aprobada en marzo de 2009 (Ley 20.337). Para implementar esta reforma, se requiere la
aprobación de una ley orgánica constitucional que determine las características específicas
del sistema. El gobierno de Michelle Bachelet envió un proyecto de ley con este fin, el que
fue aprobado en general en el Senado. Sin embargo, el gobierno de Sebastián Piñera
decidió ingresar su propia propuesta en diciembre de 2010 (Boletín 7338-07). De todas
formas, la aprobación de esta ley no tuvo el camino despejado, en cuanto la Concertación
se mostró dividida respecto al voto voluntario, a pesar de haber apoyado la propuesta
impulsada por el gobierno de Bachelet376. La crisis de representación generalizada en 2011
cambió esta situación, aprobándose la inscripción automática y el voto voluntario, aun
cuando un sector concertacionista hubiese preferido el voto obligatorio377.

La ley de inscripción automática y voto voluntario generó un amplio debate. Un grupo de

cientistas políticos y constitucionalistas se manifestó públicamente contra el voto
voluntario por considerarlo un retroceso histórico, comparándolo con el sistema censitario
del siglo XIX y argumentando que, junto al pago de impuestos, el voto constituye uno de
los pocos deberes ciudadanos. El voto voluntario aumentaría las desigualdades puesto que
son los jóvenes con mayores recursos quienes tienen mayor predisposición a sufragar. En
segundo lugar, la evidencia comparada demuestra que este mecanismo disminuye la
participación electoral aumentando la importancia del dinero en la política, por cuanto los
partidos y candidatos se verán obligados a destinar mayores recursos para movilizar a
electores más desconfiados y apáticos378. De hecho, el ministro Larroulet ha argumentado
que el voto voluntario obligaría a los partidos a entusiasmar a los votantes y movilizarlos a
las urnas.

El apoyo que la Concertación le dio a esta reforma fue duramente criticado desde sus
propias filas. De acuerdo a Carlos Huneeus, “la Concertación optó por un camino de
acuerdos con la derecha, pero con atajos, cediendo a las exigencias de ésta, como fue
aceptar el voto voluntario, sabiendo que entre sus consecuencias negativas está aumentar
la influencia del dinero en la política”379. Igualmente. J. Samuel Valenzuela indicaba que el
voto voluntario

“disminuirá aún más, en vez de aumentar, la participación electoral […] porque la

abstención entre quienes ya están inscritos será con el voto voluntario mucho mayor
que el tan esperado pero quimérico incremento del voto juvenil. En los países donde la
votación es voluntaria, la participación electoral es en promedio como 30% más baja
que en aquellos que tienen un voto obligatorio con sanción efectiva. […] Los estudios
electorales muestran que al ser voluntario el voto participan menos los pobres, las
minorías étnicas, los partidarios del gobierno de turno y los más jóvenes. Por otro lado,
aumenta la proporción relativa de los votantes más politizados y militantes, de los que
tienen opiniones extremas, de los que creen firmemente en alguna causa y de los más
enrabiados. De una elección a otra puede variar el tipo de electores que se expresan,
generando una discontinuidad que en el fondo no refleja las opciones del conjunto de
la ciudadanía. […] El voto voluntario incentiva también el ‘acarreo’ de los votantes y el
cohecho. Fue en parte para desterrar de una vez por todas estos vicios que surgió en
Chile la ley del voto obligatorio”380.

El voto a los chilenos en el extranjero ha sido un tema vinculado al anterior, oponiendo,

nuevamente, a Alianza y Concertación381. Conceder o no el voto a los chilenos en el
extranjero y bajo qué condiciones ha sido un debate de décadas, presentándose, desde
1991, seis proyectos de ley sobre el tema. De aprobarse sería una importante medida
democratizadora, al hacer más inclusiva la participación electoral, aun cuando durante su
discusión en 2007 se acordó limitar el voto en el extranjero a las elecciones presidenciales
y a los plebiscitos. El rechazo de la Alianza a la aprobación definitiva del voto de chilenos
en el exterior tuvo que ver con la preocupación, antes de 2010, por la intervención electoral
ya que las sedes de votación serían los consulados, por lo que esta exigía para su
aprobación cambios en el sistema de nombramiento de embajadores y personal del servicio
exterior. La Concertación, insistiendo con el proyecto, lo incorporó en el mensaje relativo a
la inscripción automática y el voto voluntario.

La reforma constitucional y el proyecto de ley que ingresó el Ejecutivo en diciembre de

2010 (Boletín 7535-07), exigía a los ciudadanos nacionales que están residiendo
temporalmente fuera del país que tuvieran un vínculo con Chile, requisito inexistente en el
proyecto de marzo de 2009 (Boletín 6418-07). En la medida que son chilenos los hijos de
padre o madre chilenos nacidos en el extranjero, no son necesarios mayores requisitos
como que el padre o la madre esté en el extranjero en servicio del gobierno (como los
embajadores) o que la persona tenga que avecindarse por más de un año en Chile para
obtener la nacionalidad. Con esto se reforzó el concepto de ius sanguinis, o nacionalidad
por relación sanguínea, por lo que la Concertación recurrió al Tribunal Constitucional (TC) al
considerar que las condicionantes del voto de chilenos en el extranjero eran contrarias al
principio de igualdad.

4. Partidos Políticos

La ley orgánica de partidos políticos (Ley 18.603), de marzo de 1987, definió su naturaleza,
funciones principales, constitución, organización interna, financiamiento, fusión, disolución
y demás aspectos relativos a su funcionamiento. A más de veinte años de su promulgación,
se ha planteado la necesidad de modernizar la regulación de estas instituciones básicas de
la democracia.

A la mala imagen pública de los partidos se le asocian problemas como la limitada

democracia interna en la elección de sus candidatos, la asimétrica relación entre las
estructuras nacionales, regionales y locales, donde impera un excesivo poder de las cúpulas
partidarias y su falta de transparencia, lo que requeriría una profunda cirugía institucional.
Al respecto, Fuentes y Dávila consideraron necesario focalizar las reformas en torno a los
siguientes temas:

“Primero, perfeccionar el funcionamiento interno, lo que incluye un sistema explícito,

legitimado y eficaz de registro de militantes, la actualización periódica del padrón
electoral, el fortalecimiento de las capacidades del servicio electoral para monitorear
los procesos electorales internos y la obligación de los partidos de informar a sus
afiliados y a la ciudadanía en general sobre su financiamiento, actividades y programas
de trabajo. En segundo lugar, establecer un financiamiento público y permanente para
los partidos de modo de garantizar su gestión cotidiana. Los fondos públicos debiesen
otorgarse con cuatro fines específicos: proveer una mínima infraestructura física y
digital, formación cívica de militantes y de la ciudadanía, financiar los procesos
electorales internos y apoyo a la función parlamentaria. Lo anterior implicaría otorgarle
atribuciones al Servicio Electoral para auditar los gastos en que incurran. Al asegurar el
funcionamiento básico de los partidos se estaría garantizando la independencia del
dinero y la política al aumentar las posibilidades para que personas con menores
recursos financieros pudiesen llegar a las instancias directivas de los partidos.
Finalmente, debiese avanzarse en el mejoramiento de los sistemas de disciplina interna
lo que implica discutir las normas de sanción de militantes y los mecanismos para
garantizar la ecuanimidad de las instancias de decisión382.

a. Proyecto de democratización de los partidos políticos

El gobierno Bachelet presentó un proyecto de ley en mayo de 2008, impulsado por el
ministro del Interior Edmundo Pérez Yoma, para reemplazar la Ley de Partidos (Boletín
5887-06). Este proyecto fue retirado de tramitación en junio de 2010 puesto que el nuevo
gobierno se encontraba estudiando el tema para presentar su propia propuesta, ya que no
existía acuerdo respecto a materias que incluía la propuesta de Bachelet, como el
financiamiento permanente de los partidos383. Entre otras medidas, se definía a los
partidos como asociaciones voluntarias, se fortalecía la disciplina interna, establecía la
transparencia, la descentralización y primarias internas para selección de candidatos. Más
específicamente, el proyecto de ley dotaba a los partidos de personalidad jurídica de
derecho público, con lo que sus funciones podían ampliarse a crear y participar en medios
de comunicación, corporaciones, fundaciones, centros de estudios u otras organizaciones
compatibles con el objetivo de las colectividades, así como regulaba sus obligaciones,
como el compromiso con los derechos humanos, la transparencia y democracia interna. En
materia de transparencia, regulaba la información y antecedentes que debían estar
disponibles y actualizados en sus sitios web. Establecía que el registro de afiliados debía
ser público y encontrarse disponible en la página web del partido y del Servicio Electoral.
La ley modificaría las normas para la constitución de los partidos. Hoy se debe contar con
las firmas correspondientes a un 0,5% del electorado en la última elección de diputados en
ocho regiones o tres de ellas si son contiguas, y el proyecto lo disminuía a 0,2% y solo tres
regiones. Otra novedad del proyecto era que, bajo ciertas condiciones, permitía las órdenes
de partido, particularmente a sus parlamentarios, con el fin de establecer la disciplina
interna, lo que fue un tema particularmente debatido por el caso del senador Adolfo
Zaldívar, que votó en contra del financiamiento del Transantiago y que terminó con su
expulsión de la DC. Respecto a la organización interna, se uniformaba la estructura y exigía
que las autoridades nacionales, regionales y distritales fueran elegidas directamente, lo
que no ocurría en el caso de la UDI y el PS, que tenían métodos de elección indirecta, ya
que depende de los estatutos de cada partido las formas de selección de sus autoridades.

b. Corporativización

La ausencia de un cambio profundo de las organizaciones partidarias dejó abierto el

camino a un conjunto de reformas que en vez de democratizarlas aumentó su cierre
corporativo, enfatizando su autonomía e intereses institucionales en desmedro de su
función de representación.

i. Reemplazos

Además de eliminarse el requisito de residencia a los candidatos, se facilitó el reemplazo

de los parlamentarios. En el período pre-1973, en caso de reemplazo de un parlamentario
por muerte o abandono del cargo al menos un año antes de la siguiente elección, la ley
estipulaba la realización de elecciones complementarias, fórmula que fue suprimida en la
Constitución de 1980. La Constitución original de 1980 establecía que la Cámara de
Diputados o el Senado, según correspondiera, elegiría por mayoría absoluta al
reemplazante. En las reformas constitucionales de 1989 esta norma fue modificada y se
determinó que el reemplazante sería el compañero de lista de quien dejaba la vacante. La
reforma estableció, además, que los parlamentarios independientes no serán
reemplazados. A raíz de críticas de los partidos, que con el reemplazo por el compañero de
lista el partido del parlamentario que dejaba la vacante perdía un escaño, desde las
reformas constitucionales de 2005 el Artículo 51 establece que las vacantes serán llenadas
por el ciudadano que designe el partido al que pertenecía el parlamentario que dejó la
vacante. El mecanismo de reemplazo por el compañero de lista fue utilizado en tres casos
en el Senado y dos en la Cámara de Diputados384 y seis reemplazos con el mecanismo de
designación por el partido385, tres en el Senado y Diputados, respectivamente.

Los mecanismos de reemplazo utilizados desde 1990 le han quitado al reemplazante la

condición de representante de la ciudadanía, al ser designado por las directivas partidarias.
De ahí que se haya presentado una serie de mociones que proponen la elección
complementaria, impugnando el supuesto de que la ciudadanía haya votado por el partido
y que por tanto éste tenga derecho a designar el sucesor. Igualmente, se considera que
mediante el actual mecanismo se limita la soberanía que se ejerce a través de las
elecciones, consolidando el poder de decisión de unos pocos. Los argumentos a favor del
sistema vigente se han basado principalmente en los costos de una elección
complementaria y en que esta podría ser antesala y proyección para elecciones siguientes
más importantes, tal como lo fue en 1958 y 1964. Frente a esto, se ha contrargumentado
que la cantidad de vacantes a reemplazar en un período no son tantas como para implicar
un gran costo al erario y, por otra parte, que existen distritos y circunscripciones
regionalistas que no necesariamente constituyen una proyección de otras elecciones.

Las propuestas para modificar el sistema de reemplazo de parlamentarios han sido escasas
y de mal pronóstico (Boletines 5164-07, 6043-07 y 6118-07). En la última, del senador
Carlos Bianchi (Independiente), propuso un mecanismo para el reemplazo de
parlamentarios independientes consistente en que cada candidato independiente, junto a
la inscripción de su candidatura, provea una nómina de tres personas entre quienes se
elegirá el reemplazante mediante elección popular. Finalmente, se ha propuesto que al
momento de inscribir la candidatura, se designe un eventual suplente, y en caso de que
éste no pueda asumir, corresponderá al partido la designación. En caso de parlamentarios
independientes, deberán proponer tres suplentes, que asumirán el cargo en orden
correlativo (Boletín 6117-07). Ninguno de estos proyectos ha pasado el primer trámite.

ii. Primarias

La selección de candidatos a través de primarias, tema fuertemente instalado en el año

electoral 2009, fue objeto de algunas propuestas para consagrar legalmente este
mecanismo visto como válvula de escape para el sistema binominal en el caso de las
elecciones parlamentarias. De hecho se utilizaron voluntariamente y sin ley en las
elecciones presidenciales de 1993 y 1999. El primer intento legal fue en 1998, cuando el
entonces presidente Eduardo Frei envió al Congreso un proyecto de ley para regular las
primarias presidenciales abiertas (Mensaje Nº 522-354, 6 de diciembre de 2006), el que
tras un requerimiento de diputados de la Alianza fue objetado por el Tribunal Constitucional
por considerar que las primarias serían votaciones populares y, por lo tanto, se requeriría
una reforma constitucional previa. Recién en diciembre de 2006, en el marco del trabajo
realizado por la comisión asesora presidencial sobre probidad, fue presentado un nuevo
mensaje que incluía la formalización, control y transparencia de las elecciones primarias,
esta vez para todos los cargos de votación popular (Boletín 4716-07). En 2008, en el
contexto de la propuesta para una nueva ley orgánica de partidos políticos, se incorporó la
obligación de realizar primarias, pero internas, esto es, donde votan únicamente los
inscritos en elecciones de alcaldes y parlamentarios. En el caso de concejales y presidente,
quedaba librado al estatuto de cada partido aunque de realizarse, los resultados debían ser
obligatorios. Finalmente, en julio de 2009 el Ejecutivo envió un nuevo proyecto para
autorizar y regular las primarias al interior de los partidos y coaliciones con el fin de
aumentar los espacios de participación y deliberación (Boletín 6628-06). El mecanismo
propuesto era de primarias flexibles, trasparentes, voluntarias y vinculantes. De acuerdo a
lo expresado por Correa y Larroulet, que formaron parte del equipo de trabajo para la
propuesta, el argumento para que el sistema sea voluntario es evitar el debilitamiento de
los partidos, los que mantendrían así un espacio de decisión para las dirigencias, aunque
igualmente se contemplaba un mecanismo para que los militantes pudieran forzar la
primaria386. En esta misma línea, se planteó que fueran primarias flexibles para que cada
colectividad decidiera hacerlas abiertas o cerradas, por partido o por coalición, simultáneas
o desfasadas, territoriales o nacionales. La trasparencia se obtendría mediante el
involucramiento del Servicio Electoral en la organización y escrutinio. Finalmente, la
reforma constitucional referida a la transparencia, modernización del estado y calidad de la
política (Ley 20.414 promulgada el 28 de diciembre, 2009) establece que:

“Una ley orgánica constitucional establecerá un sistema de elecciones primarias que

podrá ser utilizado por dichos partidos para la nominación de candidatos a cargos de
elección popular, cuyos resultados serán vinculantes para estas colectividades, salvo las
excepciones que establezca dicha ley”387.

Esta propuesta no ha estado exenta de críticas, particularmente respecto a la voluntariedad

de las primarias puesto que los partidos pueden no tener los incentivos para convocarlas
con lo que la situación no sería muy distinta a la actual. Además, no es claro que con esto
se vaya a evitar el “descuelgue” de candidatos, lo que ha sido una de las motivaciones para
establecer primarias. Frente a esto, Claudio Fuentes planteó que un modelo de primarias
debiese ser con procesos abiertos, simultáneos, obligatorios y con la prohibición para quien
perdió de presentarse como independiente, aun cuando reconoce que no deben dejar de
considerarse algunos efectos no deseados, como el convocar a la ciudadanía el doble de
veces para que se exprese en las urnas388.

Finalmente, a comienzos de septiembre de 2011, durante el gobierno del Presidente

Piñera, se invitó a los presidentes de los partidos políticos, los jefes de las bancadas de
senadores y diputados, y representantes de think tanks de todos los sectores, a la firma en
el Palacio de La Moneda del proyecto de ley que estableció el mecanismo de primarias para
elegir los candidatos a las elecciones presidenciales, parlamentarias y municipales,
comicios organizados directamente por el Servel. Las primarias para elegir al candidato
presidencial de los distintos bloques o partidos que opten por este mecanismo (voluntarias,
aunque vinculantes) se realizarán “el primer domingo de julio del año en que corresponde
elección de Presidente de la República”. Ese día se desarrollarán también las primarias que
las colectividades definan para candidaturas parlamentarias. De esta forma, la primaria se
realizaría el 7 de julio de 2013 y el candidato será formalmente proclamado un mes antes
de la inscripción ante el Servicio Electoral, cuatro meses antes de los comicios, fijados para
el 17 de noviembre.

iii. Cuotas en el Congreso para mujeres e indígenas

El compromiso de la presidenta Bachelet con las cuotas para mujeres389 se plasmó en el

envío de un proyecto de ley que no tuvo avances (Boletín 5553-06, ingresado en diciembre
de 2007 y retirada su urgencia el 18 de noviembre de 2009). El proyecto proponía
consagrar la obligación de los partidos de incentivar la democracia interna, la igualdad de
oportunidades para sus militantes hombres y mujeres y su participación equilibrada en los
cargos de responsabilidad, así como en su formación para tales cargos. Fijaba un piso
mínimo de candidaturas por sexo en las elecciones municipales y parlamentarias,
estableciendo que las candidaturas de un mismo sexo no podrían superar el 70%.
Finalmente, aumentaba el aporte fiscal para las campañas de las candidatas que resultasen
electas.
En el tema indígena, el Ejecutivo concertacionista no presentó proyectos de ley.
Únicamente se planteó una moción de un grupo de diputados de la Concertación e
independientes que no fue activada (Boletín 5402-07 ingresado en octubre de 2007).

iv. Término de prohibición para dirigentes sindicales y vecinales de ser

candidatos al Congreso

El Artículo 57 de la Constitución incluye entre las incompatibilidades para ser candidato al

Congreso a “las personas que desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o
vecinal”. La prohibición exige que renuncien a su cargo al momento de inscribir su
candidatura y tienen además el impedimento de volver al mismo cargo hasta un año
después en caso de no resultar electos parlamentarios. Una moción ingresada en julio de
2006 (Boletín 4314-07) proponía la eliminación de este artículo, argumentando que las
otras inhabilidades se refieren a incompatibilidades con los otros poderes del Estado, lo que
no ocurre en este caso. Este proyecto fue rechazado el 1º de abril de 2009 en la Cámara de
Diputados, por 61 votos a favor y 40 en contra, sin lograr alcanzar el quórum necesario para
la reforma constitucional. Tras su rechazo, un grupo de diputados presentó un nuevo
proyecto (Boletín 6445-07), que en vez de proponer la eliminación del artículo,
especificaba que para ser candidato se requería constatar la suspensión del cargo de
dirigente gremial o vecinal, lo que implicaba que de no resultar electo, podían volver a su
cargo anterior. Este proyecto aún está en la Cámara en primer trámite constitucional.

v. Límite a la reelección

En el actual sistema electoral chileno no existe límite para la reelección de parlamentarios,

dándose una alta tasa de reelección que se ve favorecida por el sistema binominal en que
la competencia es limitada, sin contar con las ventajas propias de los parlamentarios en
ejercicio, con lo que la tasa de reelección promedia el 60%390.

La reelección y permanencia en el cargo permite mayor experiencia y especialización,

mejorando las capacidades técnicas de los parlamentarios. En base a estos argumentos es
que el BID considera los años de experiencia previa como una de las variables que lleva a
situar a Chile en un alto índice de capacidad del Congreso. Sin embargo, los argumentos
contrarios apelan a la escasa renovación de las elites políticas, lo que a su vez afecta la
representación, reflejándose en la baja inscripción de los jóvenes y la mala evaluación de la
política. Otros argumentos apuntan a que fomenta el clientelismo y lleva a una excesiva
preocupación por la reelección y la campaña, en detrimento de la función parlamentaria.

En los veinte años de gobierno concertacionista se presentaron diez mociones para regular
la reelección, con diversas fórmulas para establecer períodos máximos de permanencia en
el Congreso, tanto para diputados como para senadores. De estos, el único proyecto votado
fue rechazado en junio de 1996 en el Senado. Ese proyecto de ley proponía prohibir la
reelección de los senadores con el objetivo de fortalecer su rol en la Cámara Alta y
sustraerlos de preocupaciones de carácter político-electoral, argumentando que las
actividades del Senado se ven perturbadas en períodos de elecciones. El proyecto fue
rechazado con solo 5 votos a favor de senadores de la Alianza. Los argumentos para
rechazarlo fueron que la experiencia constituye un capital importante y, por lo mismo, que
la reelección permite contar con senadores experimentados; que prohibir la reelección
constituye una limitación de la voluntad popular que puede desear reelegir a sus
parlamentarios; desacuerdos con que el proyecto se extendiera a los diputados y permitiera
solo un período; e incluso reticencias a reformar “prematuramente” la Constitución.
En los últimos años se había creado un cierto consenso para legislar sobre el tema según lo
expresado por algunos parlamentarios391. La voluntad de legislar se reflejó en la urgencia
que el Ejecutivo asignó a una moción presentada por miembros de diversos partidos que
proponía permitir la reelección de senadores por una vez y dos veces en el caso de los
diputados, con lo que el máximo de tiempo que podrían ejercer sus cargos sería 16 y 12
años respectivamente. Este proyecto fue rechazado el 12 de agosto de 2009 (Boletín 5429-
07).

vi. Financiamiento público

El financiamiento público permanente a los partidos políticos ha sido otro importante tema
de discusión392. Al respecto, el gobierno Lagos introdujo una propuesta de financiamiento
permanente que fue incorporado en el Boletín 4724-06 que introducía modificaciones a la
ley de gasto electoral. La fórmula propuesta era de un financiamiento anual de 25
milésimas de UF por cada voto obtenido en la última elección de concejal (las elecciones
más proporcionales), entregado en cuatro cuotas, para el financiamiento de gastos
operacionales, de la formación cívica de los ciudadanos, en especial de sus militantes y de
la elaboración de estudios que apoyaran la labor parlamentaria y el diseño de políticas
públicas. Expresamente se prohibía que el aporte público fuera destinado a campañas,
para lo que se exigía rendición de todos los gastos y una cuenta anual. En caso de
incumplimiento de establecían sanciones, multas, la suspensión del aporte y finalmente la
disolución del partido en caso de reincidencia.

La propuesta de financiamiento público fue permanentemente rechazada por la

Alianza393. El gobierno Bachelet justificó el gasto y el proyecto en la necesidad de separar
la política y el dinero de modo que todos los partidos tuvieran fondos para funcionar
independiente de la cantidad o situación económica de sus militantes y de las relaciones
con el mundo de los negocios. RN consideró que los $2.600 millones que se proponían
gastar debían utilizarse en cubrir otras necesidades. Por otro lado, expertos de diversos
centros de estudios, afines a la Concertación y la Alianza estuvieron de acuerdo con la
propuesta puesto que los partidos cumplen una función pública, aunque es claro que tal
financiamiento no puede ser incondicional y debe ir asociado a determinados requisitos y
con fines claramente establecidos.

vii. Financiamiento de campañas electorales

Desde 1989, la relación entre política y dinero fue progresivamente alcanzando notoriedad
a medida que el gasto electoral aumentaba en una escalada sin límite. El mayor gasto se
debía a campañas fuertemente centradas en el candidato, incluyendo su difusión en
diversos medios de comunicación. La constante disminución de los militantes de partidos,
la creciente apatía política, que implica menores aportes de los miembros, afectando las
finanzas de los partidos y su posibilidad de financiar campañas, y el trabajo que antes
realizaban voluntarios de los partidos y que ahora deben ser remunerados, fueron algunos
de los factores tras esas propuestas. Evidentemente, quienes tienen fortunas personales o
contactos con empresarios dispuestos a financiarlos adquieren ventaja frente al resto de los
competidores, situación más pronunciada en los partidos de derecha.

De acuerdo a Carlos Huneeus, esta relación entre dinero y política genera dos problemas
principales: afecta la igualdad en la representación, la igualdad de los candidatos, y puede
afectar su autonomía ya que candidatos y partidos pueden verse capturados por los
intereses de sus donantes y promover políticas no en pos del interés común sino de los
intereses particulares de quienes los respaldan. Esto último implica también una falta de
transparencia en la forma en que se desarrolla la política394.

En el año 2003 se aprobó la Ley 19.884 que regula el financiamiento de la actividad

política, estableciendo la transparencia, límite y control del gasto electoral, proyecto que se
basó en la propuesta del Comisión Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los
Principios de Transparencia y Probidad Pública, convocada por el entonces presidente
Ricardo Lagos. Los objetivos de la normativa eran la prevención de la corrupción, la
transparencia, la austeridad en el gasto electoral, y también una mayor igualdad de
oportunidades para candidatos y partidos mediante el financiamiento público de campañas
y el límite a las donaciones privadas395. Además, estableció un límite al gasto electoral de
acuerdo al tipo de elección y un límite a las donaciones de privados y financiamiento
público en la forma de reembolso en base a los votos obtenidos por el candidato396.
Paralelamente se tramitó una segunda norma (Ley 19.885), que estableció una rebaja
tributaria para personas jurídicas que donen a corporaciones o fundaciones que presten
beneficios directos a personas de escasos recursos o discapacitados, e incluyen también
beneficios tributarios para donaciones a partidos políticos.

La Ley 19.884 original no contemplaba sanciones dado que el Tribunal Constitucional

objetó las disposiciones previstas porque no contaba con un debido procedimiento que
permitiera a los afectados defenderse adecuadamente. Por tanto, las sanciones debieron
ser incorporadas por una segunda ley, Nº 19.963, promulgada un año más tarde. En 2005,
una nueva modificación (Ley 20.053), estableció límites de gasto para las campañas
presidenciales, lo que hasta entonces no estaba estipulado.

A fines de 2009 se encontraba en tramitación sin urgencia otra modificación enviada a la

Cámara de Diputados por la presidenta Bachelet, en diciembre de 2006 (Boletín 4724-06),
que proponía, entre otras cosas, terminar con las donaciones de personas jurídicas a
campañas políticas, argumentando que no tienen derecho a voto ni opinión política por sí
mismas. Además, se plantearon cambios a los tipos de aportes, proponiendo que las
contribuciones anónimas no pudieran superar el 10% del total de límites de gastos
(entonces era el 20%) y que estas donaciones solo pudieran ser recibidas en colectas y
otras actividades públicas. Se establecía además la posibilidad de realizar donaciones de
carácter reservado por Internet y se propusieron nuevos mecanismos de transparencia y
sanciones, agregándose un capítulo referente a la intervención electoral que prohibía la
realización de actividades al interior de la administración del Estado y reducía las acciones
de publicidad que pudiera realizar el gobierno durante el período de campaña, limitándola
solo a campañas impostergables de utilidad pública. Para hacer eficientes los mecanismos
de control propuso crear al interior del Servicio Electoral una subdirección de control del
gasto electoral, cuyo subdirector debía nombrarse a través del sistema de Alta Dirección
Pública.

En esta línea se aprobó una reforma constitucional en 2010 (Ley 20.414) sobre
transparencia, modernización del Estado y calidad de la política. La determinación a nivel
constitucional de que la ley regulara el sistema de financiamiento, transparencia, límite y
control del gasto electoral fue eliminada de ese proyecto ya que se incorporó en la Ley
20.337, la que consagra el voto voluntario, entre otras materias, y que fue aprobada en
abril de 2009 (faltando la ley orgánica que la regulaba, promulgada en enero de 2012
consagrando la inscripción automática y el voto voluntario).

A pesar del avance que significó la ley de gasto electoral ante la ausencia de regulación
previa, esta no ha estado exenta de críticas, algunas de las cuáles se han buscado subsanar
con las modificaciones realizadas y propuestas. Entre las críticas se puede mencionar la
falta de fiscalización como uno de los grandes problemas de la aplicación de la ley, lo que
se busca corregir en el proyecto en tramitación vía modernización del Servicio Electoral.
Otro problema sería el establecimiento de subsidio público en base a los votos obtenidos,
ya que con eso no se contribuye a generar igualdad entre los candidatos sino al contrario,
los más votados recibirían más financiamiento aumentando la posibilidad de volver a
aumentar sus votos, en un ciclo que tendería a limitar la capacidad de competencia de
candidatos nuevos397. Finalmente, como señaló Claudio Fuentes, la ley no establecía
ningún incentivo a la disminución del gasto electoral398.

viii. Lobby

El “lobby” es la tarea de representar y defender intereses individuales o grupales

influyendo en las decisiones que adoptan tanto el Ejecutivo como el Congreso. Esta
actividad, que se realiza a diario, no se encuentra regulada en la legislación nacional por lo
que muchas veces se confunde con el tráfico de influencias y se puede transformar en una
actividad obscura, ya que normalmente son sólo quienes tienen redes de contactos e
influencia con los tomadores de decisiones los que pueden acceder a ella. Afecta, por tanto,
no solo la transparencia sino también la representación equitativa de intereses.

En la última década el tema ha cobrado importancia y se han presentado iniciativas para

normar esta actividad. Esta preocupación ha aumentado junto a los temas de transparencia
y probidad que se han instalado en la agenda política. A fines de 2003, el Ejecutivo
presentó un proyecto (Boletín 3407-07) para regular temas como la definición del lobby, los
ámbitos en que se permite, la creación de un registro de lobbystas de acceso público,
deberes de información de actividades con personeros públicos para mantener la
transparencia, códigos de conducta y sanciones para quienes contravengan esos códigos.
La tramitación del proyecto fue prolongada debido a los múltiples desacuerdos entre las
cámaras y luego entre éstas y el Ejecutivo, que tras la aprobación en el Congreso vetó el
proyecto para introducir modificaciones. Los principales puntos de desacuerdo tenían
relación con definiciones más amplias o más restringidas de lo que es lobby y quienes
pueden ejercerlo. En primer lugar, el Senado introdujo una modificación que restringía el
lobby solo a la actividad profesional y remunerada. El Ejecutivo, por su parte, incluyó entre
los lobbystas a quienes realizaran la actividad de forma habitual, no necesariamente
remunerada y planteó considerar como lobby las actividades realizadas por gremios,
fundaciones, ONGs, centros de estudio, colegios profesionales, así como por los
representantes de las organizaciones que persigan fines de lucro, lo que fue rechazado por
los parlamentarios de la Alianza. Otro punto de discordancia fue la propuesta del gobierno
de exceptuar de la obligación de registro de reuniones con lobbystas al presidente y
miembros del directorio y al gerente general de las empresas públicas; a los ministros,
fiscales judiciales y secretarios de la Corte Suprema y cortes de apelaciones; al Fiscal
Nacional y fiscales regionales; a los ministros y secretarios del Tribunal Constitucional; a las
autoridades del Tribunal Calificador de Elecciones a nivel nacional y regional y a los
directivos de los demás órganos del Estado cuyo nombramiento o remoción corresponda al
Presidente de la República con acuerdo del Senado. Todo ello fue igualmente rechazado,
por lo que ante la falta de acuerdo el gobierno decidió retirar el proyecto.

Un nuevo proyecto fue ingresado en noviembre de 2008 (Boletín 6189-06) con calificación
de suma urgencia, similar a la propuesta presentada por el gobierno anteriormente e
incluía el lobby no remunerado y a centros de estudios y organizaciones gremiales, entre
otros. Sin embargo, de acuerdo al análisis del Observatorio Parlamentario, este nuevo
proyecto adolecía de fallas en la definición de lobby, al apartarse del estándar internacional
que entiende por “lobby toda acción de representación de intereses realizada directamente
ante una autoridad para influir en la toma de decisiones públicas, sin entrar a calificar el
tipo de interés representado ni el tipo de entidades que pueden legítimamente realizar
dicha representación. Con ello, se estigmatiza una actividad legítima al proponer una
definición que más se acerca al tráfico de influencias, que sí debe ser combatido, no así el
lobby”399. El proyecto fue aprobado por el Senado en general en enero y en particular el 28
de julio de 2009, estancándose con urgencia simple en su segundo trámite constitucional
en la Cámara de Diputados.

III. Deliberación

La deliberación es consustancial a las democracias desarrolladas, complementa sus

dimensiones procedimentales y los procesos agregativos y de negociación realizados en las
instituciones representativas. Una democracia con deliberación se distingue radicalmente
de una plebiscitaria, en la que se imponen las mayorías, en la medida que introduce un
factor de racionalidad en la toma de decisiones colectivas. Por ello, James Fishkin afirma
que “la igualdad política sin deliberación no es muy útil, porque no sería nada más que
poder sin la oportunidad de pensar cómo ese poder debe ser ejercido”400.

Desde una perspectiva pragmática, las decisiones políticas son legitimadas cuando son
producto de un proceso deliberativo y ayudan al desarrollo de visiones colectivas sobre los
bienes comunes, favoreciendo y siendo instrumental a la igualdad política. En palabras de
Joshua Cohen, “la política democrática, apropiadamente conducida, implica deliberación
pública sobre el bien común, requiere alguna forma de igualdad manifiesta entre los
ciudadanos, y moldea la identidad e intereses de los ciudadanos contribuyendo a la
formación de una concepción pública del bien común”401.

A su vez, la deliberación aumenta el intercambio y acopio de información, incluyendo

aquella sobre grupos potencialmente afectados por las decisiones; permite y mejora la
detección de errores factuales o lógicos en la toma de decisiones; ayuda a controlar los
factores emocionales y a filtrar las referencias irracionales, y hace más difícil la
manipulación de la información y de la agenda política402.

Esta dimensión de la democracia no ha sido suficientemente desarrollada en el país. No

obstante, es posible identificar algunos avances, tales como las comisiones presidenciales y
algunos mecanismos de democracia directa parcialmente implementados.

1. Comisiones asesoras presidenciales

Las comisiones presidenciales fueron instancias asesoras del Presidente de la República en

materias específicas de política y adquirieron distintas modalidades, como los consejos
interministeriales permanentes o de duración acotada, y las comisiones asesoras que, a
diferencia de las anteriores, incorporaron a personas externas al gobierno. Las distintas
administraciones concertacionistas recurrieron en múltiples oportunidades a estos
mecanismos, pero fue durante la administración Bachelet que tales instancias tuvieron
especial relevancia como mecanismo sustituto de participación. Las comisiones asesoras ad
hoc, de duración acotada, caracterizaron su gobierno. En ese período se conformaron seis
comisiones asesoras para tratar la reforma previsional, las políticas de infancia, la calidad
de la educación, probidad en la gestión pública, la educación superior y, finalmente, la
comisión de trabajo y equidad. La presidenta, en su discurso en el XXI Congreso de Ciencia
Política (13 de julio de 2009), mencionó a las comisiones asesoras –junto a la ley de
transparencia y la inscripción automática– como señales de un gobierno que apunta a ser
más horizontal, inclusivo y participativo, en búsqueda de mecanismos de participación que
complementen la democracia representativa, agregando que estas instancias le habían
otorgado legitimidad técnica y social a las reformas.
A estas comisiones fueron invitados expertos en los temas respectivos, personas con
experiencia relevante en el Estado y representantes de grupos de interés y organizaciones
sociales que se distribuyeron en distinta proporción y número de acuerdo a la comisión en
particular y las condiciones que le dieron origen. El estudio de Carolina Aguilera muestra
que las comisiones que surgieron producto de movilizaciones sociales, como el caso de
educación tras la movilización de los secundarios en mayo de 2006 y la comisión de trabajo
y equidad luego de las protestas de trabajadores subcontratados de Codelco y de otras
empresas, incorporaron un mayor número de actores de la sociedad civil403. Las comisiones
de previsión e infancia, estipuladas en el programa de gobierno, tuvieron un carácter más
técnico respecto a su composición, aunque se realizaron audiencias públicas con una
amplia convocatoria para que la ciudadanía participara y recoger así distintas visiones y
propuestas sobre el tema. Las distintas comisiones han emitido informes finales que
constituyen propuestas de reforma luego enviadas al Congreso para su aprobación. Varias
de estas propuestas fueron aprobadas mientras otras se dilataron en su tramitación.

No obstante su contribución a la calidad de la democracia, este tipo de participación tiene

un sesgo “corporatista”, más que constituirse en un paradigma de toma democrática de
decisiones404. De hecho, las comisiones constituyen “espacios de deliberación en la etapa
inicial de formulación de políticas públicas” y ahí termina la participación de actores
externos al gobierno405. Otro tema a considerar respecto a los consejos o comisiones es que
no existe ninguna normativa respecto de su composición o funcionamiento, no se
encuentran institucionalizadas, por lo que el nombramiento de los integrantes es de
completa discrecionalidad del Presidente de la República, constituyendo así otra expresión
del carácter fuertemente presidencialista del sistema político chileno. En cuanto a la
representatividad, Aguilera da cuenta que en temas en que estaba en cuestión el rol del
Estado y el mercado –como en previsión y equidad–, la representatividad de los expertos,
cuyas posturas políticas generalmente van asociadas a su pertenencia a centros de
estudios ligados a partidos o coaliciones políticas, muestra una amplitud ideológica
limitada, reflejando los equilibrios existentes al interior del Congreso y marginando a la
izquierda extraparlamentaria. Ello se explica en razón de que las iniciativas surgidas de los
consejos requieren aprobación del Congreso, por lo que se busca el acuerdo previo de sus
principales fuerzas. En este sentido, a pesar de constituir un espacio de deliberación
distinto a los tradicionales, cabe relativizar estas instancias en cuanto a la incorporación de
actores excluidos de la deliberación y toma de decisión política, ya que los “expertos”
representan similares o iguales posturas de los parlamentarios y muchos de ellos ya
participan en la formulación de políticas mediante las asesorías parlamentarias.

Es interesante constatar que al reducir la diversidad ideológica de los participantes en las

comisiones, las probabilidades de lograr un acuerdo pre-legislativo son más altas. Así, los
consejos más amplios que incorporaron actores de la sociedad civil no lograron llegar a
acuerdo respecto a temas como son el lucro en la educación y la negociación colectiva,
aspectos que finalmente quedaron marginados de las propuestas.

Otra externalidad negativa de esta estrategia fue la erosión del rol articulador del
parlamento, donde las iniciativas llegaban pactadas con las directivas partidarias,
debilitando las funciones de los congresistas ya limitadas por la Constitución de 1980.

2. Mecanismos de democracia directa

Los mecanismos de democracia directa (MDD) son las “diversas formas de participación
política que se realizan a través del ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo
principal es involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones
sobre cuestiones públicas (actos o normas) y no el de elegir a los miembros de los poderes
legislativo o Ejecutivo” 406. Los MDD se consideran como mecanismos complementarios de
la democracia representativa que en su conjunto apuntan a “fortalecer las capacidades de
los ciudadanos para expresar sus preferencias en materia de políticas públicas y controlar
el accionar de los gobierno y, al hacerlo, mejorar la calidad de la democracia” 407.

Los MDD no se encuentran exentos de polémica por los peligros a los que pueden conducir.
David Altman408 recoge parte de esta discusión y sistematiza los principales argumentos a
favor y en contra de los MDD. Respecto a los argumentos en contra: a) debilitan el poder de
los representantes electos, particularmente del poder legislativo; b) el ciudadano común no
puede tomar decisiones informadas; c) no hay posibilidad de medir intensidad de las
opiniones en cuanto el voto es si o no; d) existe un riesgo de tiranía de la mayoría sobre la
minoría. A esto puede agregarse el uso autoritario y populista que se les ha dado en varios
países de la región como Chile y Uruguay bajo dictadura y Venezuela más recientemente.
En cuanto a sus beneficios destaca: a) se puede evitar el filtro de organizaciones
intermediarias; b) las decisiones políticas se alcanzan públicamente; c) la voluntad popular
se expresa mejor; d) la participación combate la apatía y la enajenación en el contexto de
deslegitimación del sistema político, y e) los MDD pueden entenderse como herramientas
educativas.

Cuadro 4.3

Medidas de democracia directa en América Latina

Fuente:
Carlos Fortin, “Democracia directa en América Latina”. Taller Nuevo Progresismo
Latinoamericano, Fundación Chile 21, 31 de mayo de 2011. Extractado de: Felipe Hevia de
la Jara “La iniciativa legislativa popular en América Latina”, Convergencia, Volumen 17,
Núm. 52, enero-abril, 2010, páginas 155-185 (Universidad Autónoma del Estado de
México), actualizada. 

En términos generales, puede distinguirse entre MDD iniciadas desde abajo, por la
ciudadanía, o desde arriba, ya sea por el Ejecutivo o el Congreso. Son pocas las
constituciones latinoamericanas que contemplan MDD desde abajo, las que podrían
considerarse como medidas de profundización de la democracia. En varios casos en que
están contemplados estas no han sido utilizadas, predominando las iniciativas desde
arriba, que otorgan un papel reactivo y no propositivo a la ciudadanía.

En Chile, la democracia directa se encuentra muy limitada en la Constitución a nivel

nacional y local, y pese a su incorporación, ella ha sido un instrumento poco utilizado.

a. Plebiscito nacional

El plebiscito solo puede ser convocado por el Presidente de la República en caso de que
exista desacuerdo entre el Ejecutivo y el Congreso respecto a una reforma constitucional
(Constitución Política de Chile, Artículo 128). En este sentido, su convocatoria no es una
facultad del presidente sino una obligación bajo determinadas circunstancias. Al respecto,
desde 1990 se presentaron 7 mociones para ampliar la posibilidad de convocar a plebiscito
en torno a distintas materias y, en algunos casos, incluyendo la iniciativa popular. Ninguno
de estos proyectos fue discutido o votado. El único proyecto votado fue un mensaje
presentado en junio de 1999 por el gobierno del presidente Frei, que proponía ampliar el
plebiscito para permitir que el Presidente pueda llamarlo respecto de una reforma
constitucional de su iniciativa cuando fuera rechazado por ambas cámaras por no obtener
el quórum constitucional requerido, siempre que el proyecto hubiere recibido el voto
favorable de la mayoría de sus miembros en ejercicio. La propuesta fue rechazada por no
alcanzar el quórum requerido.

b. Plebiscito municipal

La posibilidad de realizar plebiscitos comunales se encuentra establecida en la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades desde la reforma municipal de 1992 y fue
consagrada constitucionalmente por Ley 19.526 de 1997. Pueden ser iniciados por el
alcalde con acuerdo del Consejo Municipal, por el mismo Consejo con acuerdo de 2/3 de
sus integrantes, a solicitud de dos tercios de los integrantes en ejercicio del consejo
comunal de organizaciones de la sociedad civil, ratificada por los dos tercios de los
concejales en ejercicio o por iniciativa ciudadana. Esta última modalidad exigía hasta la
reforma de la Ley 20.500, publicada en el Diario Oficial el 16 de febrero de 2011, que se
reunieran las firmas del 10% del padrón electoral de la comuna, ante notario. Desde la
reforma citada sólo se exige el 5%. Actualmente existe un proyecto sobre plebiscito y
consultas de carácter comunal (Boletín 7308-06) que entre sus normas contempla, para
facilitar la realización de plebiscitos, rebajar el quórum para que el resultado sea vinculante
a un 40% de los electores de la comuna, exigencia que no existe para las elecciones
presidenciales, parlamentarias o municipales.

Respecto a las materias posibles de ser plebiscitadas, previo a la mencionada reforma, la

ley reconocía las relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal, la aprobación o
modificación del plan de desarrollo comunal y la modificación del plan regulador. A estas se
agregaron, en 1999, “otras de interés para la comunidad local, siempre que sean propias
de la esfera de competencia municipal” (Artículo 99, Ley 18.695). En los 17 años de
vigencia de la ley se han realizado únicamente tres plebiscitos, dos de los cuáles fueron
convocados por alcaldes, mientras el último, el de Vitacura de marzo de 2009, respondió a
una iniciativa ciudadana. El primero de los plebiscitos fue convocado por el entonces
alcalde de Las Condes, Joaquín Lavín, en 1994, sobre la realización de tres grandes obras
viales. El segundo fue en Zapallar, en agosto de 2003, respecto a la política municipal de
protección de los bosques nativos ubicados sobre el límite urbano en el borde costero. El
plebiscito de Vitacura fue en relación a la intención del alcalde y el Consejo Municipal de
ampliar la altura permitida de los edificios en tres sectores de la comuna. Además de estos
casos se pueden mencionar otros dos intentos fallidos de iniciativa ciudadana. El primero
de ellos fue el de la comuna de La Reina, en el año 2002, cuando los vecinos intentaron
frenar la división del Parque Intercomunal al aprobarse la extensión de la calle Vicente
Pérez Rosales, pero a pesar de reunir las firmas no lograron concertar el plebiscito,
ocurriendo lo mismo en el caso de la comuna de Ñuñoa respecto del plan regulador.

Estos casos dan cuenta de la dificultad de desarrollar plebiscitos de iniciativa ciudadana

dado que no existen incentivos institucionales sino más bien trabas como la recolección de
firmas ante notario, lo que implica un despliegue de dinero y tiempo de los interesados.
Además, son los propios municipios los que deben correr con los gastos del proceso
eleccionario, lo que representa un impedimento para las comunas más pobres.

c. Iniciativa ciudadana de ley

La iniciativa ciudadana o popular de ley permite a un determinado número o porcentaje de

ciudadanos presentar proyectos de ley al Congreso para su discusión, o como en el caso de
Uruguay, presentar la propuesta y someterla directamente a votación popular. Cuando se
refiere solo a la iniciativa, como es la propuesta para Chile, su aprobación o rechazo
depende de los parlamentarios, por lo que para Altman es más bien un mecanismo de
transformación de la agenda que una herramienta de cambio político. Abre, de todas
formas, un espacio actualmente inexistente para que la ciudadanía pueda presentar
directamente iniciativas de su interés, complementando la representación.

Entre las propuestas para fomentar y aumentar la participación ciudadana en la gestión

pública, reflejadas en la Agenda Pro Participación, el gobierno de Michelle Bachelet incluyó
la iniciativa popular de ley, para lo que envió un proyecto al Congreso, siendo el primer
gobierno de la Concertación en realizar una propuesta concreta en este tema. En julio de
2007 fue enviado el proyecto de reforma constitucional (Boletín 5221-07), que deja a una
posterior ley orgánica constitucional la definición de los requisitos para ejercer la iniciativa
ciudadana, las materias de ley, su admisibilidad y el procedimiento. La propuesta no tuvo
avances en su tramitación. Antes de este proyecto se habían presentado 7 mociones por
parte de parlamentarios de diversas bancadas, tanto de la Concertación como de la
Alianza, las que fueron archivadas o simplemente han permanecido durmiendo en el
Congreso. En esta materia existe un proyecto de ley del gobierno de Piñera ingresado en
septiembre de 2010 (Boletín 7206-07) con similares características.

Una de las críticas que se han formulado al respecto es la del riesgo de desacreditar aún
más la tarea legislativa, ya que ni siquiera las propuestas de los parlamentarios pueden ser
aprobadas dados los vetos y urgencias presidenciales, además del limitado margen de
iniciativas no originadas en el Ejecutivo.

d. Referéndum revocatorio

Otro instrumento de democracia directa es la posibilidad de revocar el mandato de un

funcionario electo. Para convocarlo se requiere de un proceso de recolección de firmas que
permite la realización de la votación.

La revocación del mandato se concibe como una forma de defensa de los ciudadanos frente
a gobernantes impopulares y como forma de expresar la voluntad ciudadana,
entendiéndose por tanto como un mecanismo de profundización de la democracia. Este
mecanismo no se encuentra muy difundido en el continente. Algunos de estos casos han
sido los de Venezuela en el año 2004 y Bolivia en 2008, aunque este último no fue
convocado mediante recolección de firmas sino por una ley aprobada por el Congreso.
Tal mecanismo no existe ni ha existido en Chile, habiendo únicamente dos propuestas de
ley al respecto, presentadas en 2006, por cuatro diputados de la Concertación. En estos
proyectos (Boletines 4330-07 y 4331-06) se propuso la posibilidad de revocar el mandato
para todos los cargos de elección popular transcurrida al menos la mitad de su período.
Para tal efecto se exigirían las firmas de al menos 20% de los electores inscritos en la
unidad electoral que corresponda. Como quórum se establecía el 25% del electorado y se
entendía como aprobada la revocación si era aprobada por más del 50%. Podría realizarse
solo un referéndum revocatorio durante el período para el cual fue elegido. Estas
propuestas fueron prácticamente iguales al mecanismo existente en la Constitución de
Venezuela, estableciendo los mismos umbrales. No tuvo avances en su tramitación.

IV. Participación

La participación en la toma de decisiones, implementación y evaluación de las políticas

públicas es un valor democrático positivo en la medida que es instrumental a la igualdad
política y la deliberación409. Como parte integral de esta tríada, la participación política ha
sido uno de los temas más controvertidos en la clase política chilena, que la ha visto
equivocadamente como una forma de minimizar el rol de las instituciones representativas,
debilitar los partidos y abrir espacio a la inestabilidad política. Sin embargo, la
restructuración de las relaciones Estado-sociedad-mercado que el país ha sufrido en las
últimas cuatro décadas ha ido generando, de hecho, nuevas formas participativas y
ejerciendo una presión por la institucionalización de las mismas410. Los gobiernos
concertacionistas fueron permanentemente atravesados por esta tensión, aun cuando
fueron capaces de implementar algunos mecanismos significativos de participación
ciudadana.

El “Programa de Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia”, señalaba que:

“El desarrollo de la democracia requiere de múltiples espacios y oportunidades de

participación de modo de encauzar los inevitables conflictos hacia soluciones de
compromiso. La democracia no se agota en el voto de cada ciudadano, ni en la
existencia de las estructuras y normas necesarias para su funcionamiento. Queremos
una economía y una sociedad altamente participativas, donde el pueblo libremente
organizado pueda ejercer los derechos que le pertenecen: plantear sus problemas y
aspiraciones de cambio, buscar soluciones y llevar adelante las decisiones que
democráticamente se resuelvan. La organización de los grupos sociales,
particularmente de los hoy marginados de la vida económica y social, unida a procesos
reales de descentralización y desconcentración del poder, harán posible avanzar
gradualmente hacia una efectiva concertación social. Creemos que los mecanismos de
concertación social pueden ser particularmente importantes en el plano económico, a
condición de que su pluralismo y representatividad les otorguen suficiente legitimidad
y no sustituyan las instancias de conducción gubernamental de la política económica”.

En esta última afirmación se encuentra la tensión originaria al interior de la Concertación

entre participación y control gubernamental. El trauma democratacristiano con la
participación popular y la movilización de masas –extendido a otros miembros de la
coalición– llevó a rebajar drásticamente el perfil de las políticas participativas, impidiendo
la generación, como en otras épocas, de esa “marea incontenible que sobrepasó a sus
impulsores”411.

Además, durante los cuatro gobiernos concertacionistas, la participación ciudadana en la

gestión de los asuntos públicos no fue concebida de la misma forma, no tuvo un único
marco regulatorio ni fue uniforme en las distintas áreas. Las iniciativas observadas entre
1990 y 2010 se caracterizaron por medidas participativas “de baja intensidad” en las que
las organizaciones sociales, más que actores decisivos en la definición de políticas, eran
contraparte de la implementación de ellas en cuanto beneficiarios de las mismas. En los
gobiernos posteriores la participación social tuvo otro marco de contextualización en el cual
las organizaciones sociales fueron parte del esfuerzo de modernización del Estado pero sin
un marco que institucionalizara tales relaciones412. De acuerdo a Gonzalo de la Maza, la
activación de la sociedad civil por parte del sector público se vio limitada por una excesiva
sectorialización y una relación instrumental413.

1. Participación de la sociedad civil en gestión de asuntos públicos

La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece la existencia de cinco

mecanismos catalogados como de participación: las ordenanzas de participación que
deben ser creadas por cada comuna de acuerdo a sus características; los consejos
comunales de las organizaciones de la sociedad civil; las audiencias municipales como
medio para que los vecinos puedan plantear una materia para el conocimiento del Consejo;
las Oficinas de Información y Reclamo (OIR) y los plebiscitos comunales.

De acuerdo a un estudio de la SUBDERE414, estos mecanismos varían mucho entre las

distintas comunas tanto en las características de su funcionamiento como en la frecuencia
de su uso, siendo las comunas urbanas y más ricas las que tienden a tener mayor uso de los
mecanismos y valoración de la participación. Según este estudio, las ordenanzas de
participación existen en el 70% de los municipios. Las OIR se encuentran presentes en la
mayoría de los municipios aunque son, como lo indica su nombre, oficinas de información y
no de participación propiamente tal.

En febrero de 2011 se reformó la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,

reemplazándose los Consejos Económicos Sociales (CESCOS) por los consejos comunales
de organizaciones de la sociedad civil. Sus funciones son similares, incorporándose la
obligación de informar a sus organizaciones de procedencia sobre la propuesta de
presupuesto, el plan comunal de desarrollo y las modificaciones al plan regulador, teniendo
el consejo 15 días para formular observaciones. Estos nuevos consejos tendrían carácter
obligatorio. Se permite la incorporación de representantes de asociaciones gremiales y
sindicales, antes ausentes. Sin embargo, las similitudes con el órgano actualmente
existente generaron dudas sobre si esta nueva fórmula constituirá una mejora.

Por otra parte, en cada provincia la ley establece la existencia de un órgano consultivo y de
participación de la sociedad denominado Consejo Económico y Social. Se compone de 24
miembros elegidos en representación de las organizaciones sociales de la provincia:
laborales, empresariales, culturales, profesionales, fundaciones y corporaciones privadas.
Además, son miembros por derecho propio un representante de cada una de las FF.AA. y
Carabineros y un máximo de 4 rectores o vicerrectores de universidades o institutos
profesionales/centro de formación técnica donde no las hubiese. El cargo es ad honorem.
En la práctica, estos consejos han tenido dificultades e incluso imposibilidad de constituirse
en algunas provincias415. Sus atribuciones son limitadas, sin superar el ámbito de la
consulta.

Finalmente, en agosto de 2002 el gobierno de Ricardo Lagos envió un proyecto para la

elección directa de los consejeros al Congreso, el que no fue admitido por la Comisión de
Constitución del Senado. Al año siguiente, en diciembre de 2003, ingresó un nuevo
proyecto a la Cámara de Diputados (Boletín 3436-07), el que derivó en la reforma
constitucional de octubre de 2009 (Ley 20.390) que estableció la elección popular directa
de los consejeros de acuerdo a los procedimientos que establezca la ley orgánica. Durarán
cuatro años en su cargo y podrán ser reelegidos. En la discusión se argumentó que el tema
era importante para la democratización, pero no para la descentralización, ya que no se
modificaban las competencias del Consejo aun cuando las reformas deberían mejorar su
gestión.

2. Participación activa

Como ámbitos de participación institucional, de la Maza menciona los consejos mixtos,

consejos compuestos por representantes gubernamentales y de la sociedad civil que varían
en su grado de autonomía, atribuciones y criterios de formación. Entre estos destacan los
consejos directivos (como el Consejo Nacional de la Cultura), los consejos consultivos
nacionales y regionales del Ministerio de Medio Ambiente, las comisiones asesoras
presidenciales y el caso del Consejo de la Transparencia, que tiene una amplia autonomía.
En segundo lugar se menciona el ámbito de la política ambiental, que en la Ley Sobre
Bases Generales del Medio Ambiente, aprobada en 1994, incorporó un mecanismo de
participación en distintas instancias, incluyendo el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental (SEIA) para la evaluación de proyectos de inversión. A pesar de este avance, el
SEIA ha demostrado importantes deficiencias en su aplicación, que incluyen, entre otros,
una gran desigualdad de recursos e influencias frente a importantes actores económicos
que proponen los proyectos de inversión416. Algunas de las deficiencias esperaban ser
corregidas a través de la nueva institucionalidad ambiental (Ley 20.417) que creó el
Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.

Además de lo anterior, dentro de la acción del Estado y como marco regulatorio general de
la participación, puede mencionarse la Ley 20.500 sobre asociaciones y participación
ciudadana en la gestión pública, aprobada el 16 de febrero de 2011(Boletín 3562-06),
proyecto ingresado vía mensaje a la Cámara de Diputados en junio del año 2004 por el
entonces presidente Ricardo Lagos. La ley aborda varios ámbitos de la participación
ciudadana en la gestión pública. Consagra normas básicas relativas al derecho de
participación, el deber del Estado de fomentarla, establece un marco legal para la
constitución, funcionamiento y financiamiento de las organizaciones de interés público, a
la vez que crea un Registro Nacional de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro. El objetivo es
facilitar y fomentar la formación de cuerpos intermedios que no estén contemplados en la
Ley de Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias ni tampoco en el Código
Civil que establece normas para las corporaciones y fundaciones, considerando que existe
un vacío institucional al respecto. Asimismo, creó un Fondo para el Fortalecimiento de las
Organizaciones de Interés Público que obtiene sus recursos principalmente en los fondos
que el Ministerio Secretaría General de Gobierno tiene desde 2005 para este fin, así como
aquellos de otros organismos públicos. Se estipula que el fondo deberá ser asignado por un
Consejo Nacional, compuesto por los subsecretarios del Ministerio Secretaría General de
Gobierno, Hacienda, Planificación, dos miembros designados por el Presidente con acuerdo
de la Cámara de Diputados y el Senado y 6 representantes de la sociedad civil. Se crean
también consejos regionales del fondo, integrados por 5 representantes de las
organizaciones de interés público, los secretarios ministeriales del Ministerio Secretaría
General de Gobierno y Planificación y dos miembros designados por el intendente con
acuerdo del CORE.

La ley también crea un marco regulatorio mínimo para el voluntariado. Finalmente,

modifica otras normas legales con el fin de consagrar el derecho a la participación
ciudadana, específicamente el deber de información y consulta en la gestión pública a nivel
municipal y en la ley de bases de la administración pública. Por último, modificó la ley de
juntas de vecinos, permitiendo la conformación de federaciones y confederaciones de
carácter provincial, regional o nacional.
3. Juntas de vecinos

En 1968, y tras una intensa discusión, fue aprobada la ley de juntas de vecinos y demás
organizaciones comunitarias impulsada por el gobierno de Eduardo Frei Montalva para dar
personalidad jurídica a las juntas de vecinos y fomentar la participación de la comunidad a
nivel local para organizarse en pos de la solución de sus problemas. En 1974, esta ley fue
objeto de un decreto de la dictadura que suprimió la elección democrática de los dirigentes
vecinales, aunque se mantuvieron estas organizaciones vigentes como forma de control de
la población y mientras fueran funcionales al régimen, siendo algunas de ellas muy
utilizadas con ese fin417. Tal fue el caso de los centros de madres, cuya política fue
encabezada por Lucía Hiriart y a través de ellos se difundió el ideario del régimen y se
fortalecieron concepciones conservadoras respecto a la familia y el rol de la mujer.

En 1989, con el fin de continuar con la despolitización de la sociedad, la dictadura publicó

una nueva ley que reemplazó a la de 1968. La Ley 18.893 fue publicada el 30 de diciembre
de 1989, meses antes del cambio de mando, y eliminó las unidades vecinales a las que
correspondía cada junta de vecinos. Con esto, se terminó con la representación territorial
de las juntas en cuanto se podían constituir las que quisieran en un mismo territorio. Se
señalaba también, en cuanto a sus fines, la prohibición de toda acción, propaganda o
campaña proselitista, fuera política o religiosa.

A pocos meses de asumir, en junio de 1990, el presidente Aylwin envió un mensaje al

Congreso con el fin de aprobar una nueva ley sobre juntas de vecinos que recogía
elementos de las leyes de 1968 y de 1989, la que fue finalmente aprobada en 1995. La
nueva Ley19.418 retomó la noción de representación territorial, aunque indicando que
podían constituirse una o más organizaciones en una misma unidad territorial. Esto último
se debió a que el Tribunal Constitucional falló en contra de la posibilidad de establecer una
única junta por unidad vecinal por considerar que atentaría contra la libertad de asociación.
Se definieron además de manera explícita las funciones y objetivos de las juntas de vecinos
para constituirlas en organizaciones de relevancia para la comunidad local y no solo
unidades formales. Se permitió también la constitución de agrupaciones de juntas de
vecinos en un mismo territorio –comuna– aunque no a nivel regional o nacional.

En cuanto a las prohibiciones, éstas limitaron la acción proselitista (Artículo 3), lo que ha
sido ratificado por un dictamen de la Contraloría que prohíbe las reuniones políticas en las
sedes de las juntas de vecinos, para respetar la libertad religiosa y política de sus
integrantes así como prevenir cualquier actividad de campaña política. Este dictamen ha
sido ampliamente rechazado por la Concertación, que busca su reversión por considerar
que atenta contra la participación ciudadana418.

Finalmente, vale la pena mencionar que la ley creó un fondo de desarrollo vecinal
administrado por la municipalidad con el fin de apoyar proyectos de las juntas de vecinos,
fondo compuesto por aportes municipales, de los propios vecinos y con cargo a la ley de
presupuestos. Este, que podría constituir un importante mecanismo de fomento para la
acción de las juntas de vecinos, frecuentemente no cuenta con recursos a distribuir.

Al año siguiente de aprobarse esta ley se produjo una modificación (Ley 19.483) para
corregir ciertos vacíos y elementos pendientes, como el mecanismo de constitución de las
uniones vecinales o agrupaciones de juntas de vecinos. Se especificó el quórum para la
constitución de las juntas de vecinos, estableciendo un mínimo de cincuenta personas en
las comunas más pequeñas y de 200 en comunas de más de cien mil habitantes. Este tema
no había sido incluido en la ley del año anterior dada la falta de acuerdo en la búsqueda de
una fórmula que no desincentivase la participación, pero que fuese lo más representativa
posible, para lo que no se podía exigir un número muy bajo de personas.
En el año 2000 se produjo otra modificación que estableció la reelección indefinida de los
dirigentes vecinales ante la constatación de que en muchos casos no existían interesados
en ocupar los cargos (Ley 19.692). Finalmente, frente a una iniciativa de los diputados
Navarro y Valenzuela, en 2006 se aprobó la ley 20.131, que rebaja de edad para participar
en las juntas de vecinos y organizaciones comunitarias de los 18 a los 14 años,
incorporando así a los más jóvenes.

A lo anterior se suma la modificación establecida por la Ley 20.500 sobre Asociaciones y

Participación Ciudadana en la Gestión Pública, que establece la posibilidad de crear
federaciones de juntas de vecinos de carácter provincial, regional o nacional con
personalidad jurídica.

Además de esta normativa legal, entre las políticas orientadas a dirigentes vecinales puede
mencionarse un convenio firmado en 2007 entre la Dirección de Organizaciones Sociales
(DOS) y FONASA, para que los dirigentes vecinales afiliados al sistema público puedan
acceder a cobertura sin costos de hospitalización419. El acuerdo benefició a 60.000
dirigentes. En 2008, 61% de quienes se habían inscritos eran mujeres420.

El gobierno tenía a través de la DOS un programa de capacitación de líderes y dirigentes

sociales que incluía aspectos como la capacitación y alfabetización tecnológica. Sin
embargo, de acuerdo a la diputada Isabel Allende, estos programas no fueron constantes ni
suficientes para la capacitación de dirigentes sociales421.

4. Presupuestos participativos

Los presupuestos participativos (PP) se originaron en la ciudad brasileña de Porto Alegre en

1989, constituyéndose en una experiencia exitosa de participación en la gestión pública,
siendo concebidos como un mecanismo de profundización de la democracia, ya que
pueden fomentar la trasparencia, mejorar la gestión y fortalecer la sociedad civil, a partir
de lo cual numerosos países de la región así como de otros continentes han buscado
implementarlos. Sin embargo, esta expansión ha tenido éxito relativo, lo que ha llevado a
diversos autores a investigar sobre las condiciones de PP exitosos. La principal conclusión
de Benjamín Goldfrank422 está en el diseño del mecanismo. Los diseños abiertos, en los
que cualquiera puede participar tienden a ser más exitosos ya que atraen a sectores más
amplios versus aquellos de estructura más formal donde la participación la realizan
representantes de la comunidad organizada y los partidos políticos. Otro factor son los
espacios de decisión, que deben ser amplios para fortalecer un proceso de toma de
decisiones deliberativo y que la participación no se remita únicamente a votar propuestas.
El contexto dado por el sistema político es relevante, ya que países en donde la autoridad
permanece fuertemente centralizada, la capacidad de los actores locales de diseñar
instituciones participativas con espacios decisorios importantes se ve limitada. En Brasil, en
cambio, la descentralización implica que mayores recursos son de asignación local. La
institucionalización del sistema de partidos se percibe también como un factor relevante en
cuanto partidos más institucionalizados tendrían mayores dificultades para ceder poder a
nuevos actores. Cabe destacar que la ideología es un factor importante reflejado en el
hecho de que en América Latina han sido partidos de izquierda quienes han impulsado la
implementación de los PP y los que tienen mayor compromiso con la participación. En otros
casos, los PP han sido impulsados por instituciones financieras internacionales con menor
éxito, ya que no existe el compromiso por parte de los actores locales de centro o derecha.

En el caso chileno la implementación de estos mecanismos ha dependido exclusivamente

de la voluntad del alcalde y quienes los han aplicado han sido todos miembros de la
Concertación, pero alcanzando a solo un 10% de las comunas del país. El diseño varía de
caso en caso, aunque de acuerdo a Egon Montecinos423, en la mayoría de las comunas la
participación es consultiva y pocas veces deliberativa. Dado los bajos niveles de
descentralización, son pocos los recursos disponibles para decidir mediante este
mecanismo, por lo que los proyectos financiados son de bajo alcance. Respecto de los
partidos, tras las elecciones municipales suelen retirarse del nivel local, con lo que los
alcaldes tienen libertad de acción y en ese sentido no constituirían un obstáculo para los PP
en cuanto no perciban que su poder se vea afectado. Quienes sí ven su poder disminuido
son los concejales, puesto que es el Consejo Municipal el que decide sobre las inversiones a
nivel municipal, viendo con los PP reducido su espacio de decisión. El gobierno central, a
través de la SUBDERE, ha fomentado los PP mediante la capacitación a funcionarios
municipales, especialmente en el área de la salud en la que se implementaron programas
de este tipo en 25 comunas del país.

En términos generales, los PP han tenido un impacto limitado en Chile, aunque han
generado procesos democráticos a pequeña escala (barrios). En este sentido cabe destacar
que el éxito de los PP no debe evaluarse únicamente en base a los resultados sino también
en el proceso mismo, ya que tienen el potencial para transformarse en mecanismos de
participación ciudadana en las distintas fases de una política pública, desde el diseño,
pasando por la implementación y evaluación. Sin embargo, los PP no son la panacea de la
participación y democracia ya que si el diseño es restrictivo y únicamente son las
organizaciones existentes las que participan –que de todas formas tienen acceso a los
tomadores de decisiones–, ello no aumentaría la representación ni incluiría nuevos actores.

5. División de Organizaciones Sociales (DOS)

El proceso de habilitación política para la participación ciudadana no se vio acompañado de

un apoyo equivalente a la organización social de estos grupos, por lo que tales beneficios
no se tradujeron en una efectiva redistribución del poder político. La participación
ciudadana era un elemento político clave en una estrategia de desconcentración y
descentralización del poder. Tal como la Agenda Pro Participación Ciudadana lo señalaba,
“Hay un vínculo indisoluble para una estrategia de desarrollo democrático, entre
participación ciudadana y protección social […] Al relevar el enfoque de derechos, pasamos
de la lógica del sujeto que es cliente de servicios estatales, a la lógica del ciudadano o
ciudadana”424.

A pesar de haberse dado a conocer tempranamente la Agenda Pro Participación Ciudadana

(septiembre 2006), esta iniciativa estratégica no adquirió la relevancia anticipada en el
gobierno Bachelet. Diversos factores conspiraron en su contra: no hubo pleno acuerdo en el
gobierno ni en la coalición sobre qué significaba mayor participación ciudadana; las
reformas institucionales para mayor participación, como las elecciones de intendentes y
consejos regionales, enfrentaron la reticencia de los legisladores a ampliar el espacio de
competencia electoral y el escándalo del Fondo de las Américas terminó por desacreditar el
tema en la clase política. La movilización de “los pingüinos” reactivó en sectores de la
Concertación una actitud no favorable a la sociedad civil. Por su parte, las organizaciones
no gubernamentales no se sumaron con entusiasmo a estas iniciativas y la inicial oposición
de la derecha en el Senado a la ley de organizaciones sociales complicó a la División de
Organizaciones Sociales (DOS), la que tuvo que abocarse principalmente a una exitosa
tarea de control de daños, pero que al consumir recursos y tiempo terminó obstruyendo su
cronograma de reformas.

De esta forma, importantes iniciativas como los consejos de la sociedad civil, la

coordinación interministerial de participación ciudadana (CIPAC), el proceso de
descentralización de los mecanismos participativos, la escuela de gestores sociales y los
dos proyectos de ley angulares en este programa –ley de Asociaciones y Participación
Ciudadana en la Gestión Pública (promulgada en febrero de 2011) y el proyecto de reforma
constitucional que incorporaba la Iniciativa Ciudadana de Ley– quedaron nonatos o no se
pudieron desplegar nacionalmente. No obstante el difícil y frustrante proceso de insertar la
participación ciudadana en el aparato público, se observaron algunos logros participativos
importantes en el área de la salud y a nivel de las organizaciones sociales de base.

Desde una perspectiva crítica, es posible establecer las principales limitaciones que tuvo la
acción concertacionista para descentralizar institucionalmente el poder político.

Si bien el ejercicio gubernamental durante las dos décadas de administraciones

concertacionistas respondió a procedimientos de origen y ejercicio democráticos, las
limitadas características democráticas y republicanas del orden institucional al interior del
cual el poder político se desplegó, generaron una doble crisis de representación y
legitimidad, las que se reforzaron mutuamente durante ese período. Estas crisis, que
pudieron permanecer un tiempo sin crear situaciones de emergencia social, terminaron
afectando tanto la lealtad ciudadana al sistema democrático, como la formación de
voluntades o identidades nacionales425.

La crisis de representación en Chile se explica por estar estrechamente vinculada a la

existencia de un orden institucional carente de lógica orgánica democrática, con un hiper
presidencialismo que ostenta crecientes facultades legislativas, tiene un amplio manejo de
la administración estatal y cuenta con una poderosa tecno-burocracia. Por su parte, el
Congreso, con un Senado democratizado relativamente, y una Cámara de Diputados con
funciones fiscalizadoras disminuidas, difícilmente pueden constituirse en el ámbito de
representación, negociación y articulación de intereses. A esto se agrega un Tribunal
Constitucional que limita las facultades legislativas del Congreso. Esta configuración afecta
directamente el rol de los partidos políticos, los que de esta forma han terminado alejados
de la ciudadanía que deben representar.

A su vez, los problemas de bajos niveles de democratización y transparencia partidaria

interna mantienen oligarquías de difícil erradicación y reemplazo generacional. La ausencia
de primarias para la elección de sus candidatos, su prerrogativa de reemplazos sin
elecciones complementarias, la ausencia de acción afirmativa en materia de cuotas para
mujeres e indígenas, las prohibiciones de dirigentes sindicales y vecinales de ser
candidatos, y los periodos ilimitados de los representantes, han convertido a los partidos
políticos en entes cada vez más alejados de la ciudadanía.

Profundizando esta crisis de representación, las limitaciones al control del financiamiento

de campañas, la ausencia de financiamiento para los partidos y la acción del lobby, hacen
que la relación dinero y política no se haya democratizado adecuadamente. Este panorama
institucional muestra la urgente necesidad de equilibrar los poderes del Estado a través de
un proceso constituyente más que producto de una sucesión ininterrumpida de reformas
parciales que no pueden cambiar la lógica autoritaria propia de su arquitectura
fundacional.

La crisis de representación se encuentra igualmente asociada a la centralización del poder.

La regionalización y municipalización han terminado siendo solo procesos formales, lo que
ha aumentado la distancia entre la sociedad civil y el Estado. La escuálida institucionalidad
participativa –audiencias municipales, consejos directivos, comisiones asesoras, juntas de
vecinos– se ve jibarizada por la elección indefinida de los dirigentes vecinales, la ausencia
de instituciones de capacitación y de mecanismos eficientes para articular las
organizaciones de la sociedad civil con el Estado.

A la crisis de representación antes esbozada se le suma una de legitimidad, producto de un

sistema electoral que distorsiona la voluntad popular y que explica la baja tendencial de los
votantes. Los limitados cambios en la elección de concejales con un sistema proporcional
no han ayudado a superar este bloqueo, que se incrementará con la inscripción automática
y el voto voluntario. La limitada deliberación agudizada por el duopolio en los medios de
comunicación y los escasos mecanismos de democracia directa, coexistiendo con un
Ejecutivo cada vez más poderoso pero con menos electores, conlleva ineludiblemente una
profundización de la crisis de legitimidad.

Una mirada panorámica al conjunto de reformas introducidas por los gobiernos

concertacionistas al ejercicio del poder político muestra grandes asimetrías. Fue capaz de
llevar adelante cambios importantes, mas no suficientes, en materia de representación
política. La protección y ampliación de derechos tuvo su centro en el área de consumidores
y, tardíamente, en el campo del acceso a la información y derechos humanos. De la misma
forma, la reforma de la administración del Estado fue insuficiente, así como la ampliación
de los canales de participación y deliberación, no tuvieron un desarrollo significativo.

Especial incomprensión y recelo tuvo la dirigencia concertacionista frente a la sociedad civil

y sus organizaciones. Tal como lo destacó el presidente Lagos durante la ceremonia de
premiación del Programa Innovación y Ciudadanía, en octubre de 2002,

“La ciudadanía, se pensaba que se agotaba en el derecho a voto, que la ciudadanía era
la expresión de cada cierto tiempo elegir nuestras autoridades… Hemos caminado
mucho, y hoy sabemos que la ciudadanía es mucho más que eso. Cómo somos capaces
de generar espacios de participación ciudadana reales. Y cómo somos capaces de creer
que buena parte de nuestros desafíos, las respuestas nacen del ciudadano, de la
ciudadana, más que de la autoridad (…) la construcción de ciudadanía en el largo plazo
tiene mucho más que ver con la capacidad de una sociedad, de un Estado, de un
gobierno, de generar espacios que acojan (…) estamos aprendiendo que el buen
gobierno es aquel que genera espacios para que florezcan las iniciativas de esto que
algunos llaman la sociedad civil. Porque antes pensábamos que la sociedad civil se
agotaba en la lucha por el poder político y que lo canalizábamos a través de partidos
políticos, y hoy hemos descubierto que eso es así, pero además, está la otra riqueza
creadora de la sociedad civil, de aquellos que se elevan y deciden defender la
ciudadanía (…) nos llevamos una tarea para la casa, acá estoy con algunos ministros y
subsecretarios, de cómo somos capaces también de generar más espacios a estas
iniciativas”426.

Una visión similar recogió la presidenta Bachelet en su Programa de Gobierno, donde

afirmó que:

“Una sociedad civil fuerte es condición necesaria para una democracia estable y
desarrollada. Sólo en la medida en que los ciudadanos se comprometen activamente
en la construcción del futuro de su país será posible generar sintonía entre las diversas
necesidades de la sociedad y la permanente misión del Estado de contribuir al bien
común. Esa alianza debe fundarse en el convencimiento de que Chile somos todos. Del
mismo modo, una democracia sólida requiere una ciudadanía activa y vigilante, en la
que el control ciudadano asegure más transparencia y participación en la gestión de
gobierno. La pertinencia y la eficacia de las políticas públicas están ineludiblemente
vinculadas al protagonismo de los ciudadanos en su diseño, ejecución y evaluación.
Resulta indispensable, por lo tanto, renovar el compromiso por un diálogo franco y
 abierto entre los ciudadanos y sus autoridades, en la que las múltiples organizaciones
de la sociedad civil se constituyan en la base del poder social, contribuyan a la defensa
de los intereses de la mayoría, estimulen las formas de participación ciudadana y
aporten propuestas en la formulación de políticas públicas”.

Lamentablemente, esas convicciones y las políticas públicas correspondientes no vieron la

luz.

En suma, la concentración institucional del poder político, que se mantuvo relativamente

estable en los veinte años de gobiernos de la Concertación, creó una situación sub óptima a
nivel nacional afectando, sin discriminación, a la totalidad de los actores políticos.
 CAPÍTULO 5 
DERECHOS Y PODER SOCIAL

Un clásico de la sociología, Georg Simmel, afirmaba que de acuerdo al principio de

sociabilidad, “cada uno debe garantizarle al otro ese máximo de valores sociales que sea
consonante con el máximo de valores que el mismo recibe (…) Aquí, por definición, nadie
puede obtener su satisfacción al costo de experiencias contrarias de los otros”427. Si se
mira desde esta perspectiva la sociabilidad política de los chilenos –su inclinación al trato y
relacionamiento político–, se observa un importante y complejo cúmulo de frustraciones,
tensiones y conflictos.

Recientemente, con cierto escepticismo y después de un profundo análisis de la política

latinoamericana contemporánea, Alain Rouquié concluye que “el horizonte maldito del
misterio democrático, […] lleva a los actores a liberarse de los topes institucionales, ya que
el poder absoluto es absolutamente natural y la democracia, un frágil milagro cultural”.
Frente a esta tendencia, la virtud de la autocontención y, por lo tanto, la estabilidad
republicana solo puede surgir en sociedades igualitarias428. Por tales razones, la
desconcentración del poder social, la flexibilización de las jerarquías y estratificaciones
sociales son elementos claves para la estabilidad política, en la cual solo existen ganadores.

La desigualdad socio-económica conlleva inequidad de oportunidades, de resultados y de

posiciones, lo que implica una diferencial distribución del poder entre los distintos grupos
sociales429. Así, en la medida que las políticas redistributivas extraen recursos económicos
de los grupos socio-económicos acaudalados y los relocalizan entre los más pobres, en
cierto sentido están redistribuyendo poder y, a la vez, permitiendo medir el nivel de
desconcentración del mismo. Sin embargo, estas políticas no siempre cumplen tal función,
especialmente cuando no están asociadas a derechos económicos y sociales (DES)
reconocidos como universales y exigibles al Estado. De esta forma, a partir de la naturaleza,
características y envergadura de las políticas que fortalecieron estos derechos durante los
gobiernos concertacionistas se podrá establecer cómo y en qué medida estos últimos
distribuyeron o no el poder en el espacio específico de las relaciones de clase.

En este ámbito el rol del Estado ha sido fundamental para cambiar la perspectiva neo-
liberal, dentro del estrecho espacio del Estado subsidiario, redefiniendo la provisión de
servicios en vivienda social, educación y salud desde el ámbito de las oportunidades a
encontrarse en el mercado, a una que afirmó esta provisión como derechos sociales
exigibles al Estado.

Se pueden identificar tres tipos de acciones estatales al respecto. La primera, la del Estado
protector que a través de políticas de reconocimiento de derechos ciudadanos estableció
las condiciones necesarias para el ejercicio de los DES. La segunda, la acción del Estado
como proveedor que lucha contra la pobreza, desarrolla políticas de protección social e
implementa reformas tributarias para transformar esas políticas en derechos permanentes.
Y, un tercer tipo de tareas, propias de un Estado arbitrador, que entrando directamente en
el espacio del poder introduce reformas que intentan equilibrar el enorme desbalance
existente en el campo socio-económico, a través de políticas laborales y el fortalecimiento
relativo de la sindicalización.

Para analizar estas tres funciones desempeñadas por el Estado estableceremos, en primer
término, las características de la sociedad chilena desde el punto de vista de sus relaciones
de clase –la dinámica de su estratificación social–, para luego avanzar hacia la descripción
de las políticas propias de cada nivel de acción estatal antes mencionado.

I. Estratificación y derechos

La estratificación social y los DES establecen una recíproca e inversa relación producto de
la cual una sociedad muestra mayor o menor rigidez en la interacción entre sus estratos de
acuerdo a cuan “empoderados” estén ellos respecto a la capacidad de demandar sus
derechos frente al Estado.

1. Estratificación social

La organización jerárquica del poder social y económico en una democracia –las relaciones
de clase– se refleja en el tipo de estratificación que la caracteriza. Sociedades fuertemente
adscriptivas presentarán un espacio de relaciones clasistas más excluyente y estrecho que
aquellas organizadas en torno a criterios más adquisitivos. Sociedades con fuertes
discriminaciones de género (talibán), raza (apartheid) u origen (intocables), observarán un
relacionamiento social más rígido, más pautado, con un alto potencial de conflicto frente al
cambio, muy distinto al observado en sociedades más igualitarias (escandinavas).

En la medida que la estratificación es más rígida, los diversos estratos mostrarán mayores
grados de cristalización y densidad adquiriendo así identidades colectivas más o menos
definidas. Dado que “los grupos sociales no están explícitamente constituidos, ellos
emergen desde la forma como las personas interactúan” 430, siendo la interacción socio-
económica la que a la larga generará diferencias en las expresiones y necesidades
culturales, prácticas, capacidades especiales y privilegios de cada grupo431. De acuerdo a
Louis Chauvel, “la medida de las desigualdades económicas y sociales es estratégica: ella
es el único paso que permite diagnosticar su disminución o su amplificación, así como su
estructuración”432. Así, la identidad (no esencialista) de clase –el grupo de estatus433–,
estará fuertemente determinada por el nivel de consolidación de las diferencias socio-
económicas434.

Por su parte, los recursos económicos y redes sociales disponibles a los grupos de estatus,
sus estilos de vida y las propias autopercepciones de sus condiciones de vida están
estrechamente correlacionados a sus posibilidades de influencia y acceso al poder. Como
Stanley Lieberson lo indica, la estratificación por adscripción “proporciona oportunidades
diferenciales, recompensas y privilegios y poder diferencial a los individuos basados
exclusivamente en el criterio fijado al nacer, que el individuo no es capaz de alterar”435.

En el caso latinoamericano tenemos que, junto al África Sub-Sahariana, nuestra región

presenta los mayores niveles de desigualdad socio-económica del mundo. En América
Latina el decil más rico se apropia del 48% del ingreso nacional y el decil más pobre del
1,6%, mientras que en los países más ricos las cifras son del 29,1% y del 2,5%,
respectivamente436. Esta situación genera percepciones comunes tanto en los ricos como
en los pobres, teniendo estos últimos, según la CEPAL, una clara consciencia de exclusión: 

“las percepciones y sentimientos de exclusión se asocian inversamente a la tenencia de

bienes en el hogar y a los niveles educativos de los encuestados. Los sentimientos y
percepciones de exclusión son mayores entre quienes residen en hogares con menos
bienes y en los entrevistados con menores niveles educativos, siendo esta situación
más evidente para los sujetos sin escolaridad formal y que viven en hogares que
cuentan, en el mejor de los casos, con uno de los bienes y servicios incluidos en esta
indagación. Asimismo, la tendencia al incremento de las percepciones de exclusión en
 la medida en que disminuye la cantidad de bienes y servicios disponibles en los
hogares se sostiene en 17 de 18 países de la región”437.

En Chile, la situación socio-económica es altamente desigual, con un coeficiente de Gini

que ha variado muy poco en los últimos veinte años (0,57 en 1990 y 0,55 en 2009). Así, de
acuerdo a la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) de 2009, el
10% más rico se apropia del 40,2% del ingreso nacional, mientras el 10% más pobre
captura apenas el 0,9%438. A esta rígida distribución del ingreso se suma una
estratificación social adscriptiva con bajos niveles de movilidad ascendente439 y escasa
movilidad intergeneracional. Al respecto, Javier Núñez y Cristina Risco han observado que: 

“Nuestro país posee índices particularmente bajos de movilidad intergeneracional del

ingreso […] Chile no solo posee una desigual distribución de sus ingresos, hecho ya
bien documentado, sino también elevados índices de persistencia en la condición
socioeconómica de padres e hijos, lo que puede interpretarse como una desigual
distribución de las oportunidades. Por otra parte, […] la escasa movilidad
intergeneracional de nuestro país se explica fundamentalmente por una baja movilidad
para entrar y salir de los altos estratos de ingreso del país. Esto, incluso en comparación
con otros países. A modo de hipótesis, postulamos que este hecho está vinculado a la
brecha particularmente elevada entre el quintil o decil de mayores ingresos y el resto
de la población”440.

En este contexto, la interacción entre los grupos de estatus tiende a ser más de
rivalidad441 que colaborativa o solidaria lo que, a su vez, refuerza el desarrollo de
identidades fuertes en cada uno de los principales tramos socio-económicos y hace perder
de vista el interés colectivo, el que tiende a quedar principalmente subordinado a los
intereses grupales442.

2. Derechos económico-sociales

La estratificación generada por las políticas de la dictadura y la ausencia de DES exigibles

al Estado llevó a la Concertación a establecer que “El desarrollo del país implica, por tanto,
un compromiso simultáneo con el crecimiento y la justicia social”, y proponerse “Asegurar
que los sectores más postergados de la sociedad logren un avance sostenido hacia la
satisfacción de sus aspiraciones, como resultado de una voluntad nacional expresada en
una acción clara y definida del Estado, por medio de políticas públicas orientadas a la
corrección de injusticias, la prevención de las arbitrariedades y el castigo de toda forma de
abuso”443.

Este compromiso se encontraba apoyado por una amplia normativa internacional, en

particular por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC) adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966, el que entró en vigor el 3 de enero de 1976. Aun cuando Chile suscribió el PIDESC en
diciembre de 1966 y lo ratificó  en 1972, el golpe militar retrasó su promulgación y solo se
dictó su decreto promulgatorio en 1989 como maniobra electoral en el marco de la
elección presidencial de ese año. El Pacto exigía al país tomar medidas para satisfacer tales
derechos, dando prioridad a las obligaciones mínimas de cada uno de ellos. Por su parte, el
Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, adoptado en San
Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988 y suscrito por Chile el 5 de junio de
2001, aún continúa su trámite constitucional en el Senado, evidenciando las dificultades
que se enfrentaron en el país para darle rango de derechos a lo que durante la dictadura
fue considerada solo una opción de mercado.
A partir de estos compromisos, los gobiernos concertacionistas implementaron medidas de
protección social tendientes a proteger efectivamente a los más pobres, intentando
modificar el enfoque individualista característico de las políticas neo-liberales por uno
solidario y universalista. En el transcurso de esas dos décadas, las nuevas políticas
configuraron un neo-estado de bienestar en torno al cual se debatieron aspectos relativos a
reformas institucionales y algunas dimensiones valóricas asociadas, como fue el la
discusión del salario ético. De esta forma, se puso en juego parte importante de la
legitimidad de la democracia chilena en el largo plazo.

Esta relación entre protección social y legitimidad democrática tuvo una nueva inflexión
durante la discusión, académica y política, del tema de la inclusión social. Este ha sido un
tema reiterativo en la discusión, nacional e internacional, y se trató a niveles
gubernamentales y de sociedad civil durante el Foro de Cohesión Social Unión Europea–
América Latina (23-25 de septiembre, 2007), así como en la XVII Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado (8-10 de noviembre, 2007), ambas reuniones realizadas en Santiago de
Chile. Al término de esta última, los jefes de Estado y de Gobierno de los 22 países
miembros del grupo suscribieron la “Declaración de Santiago”, con 24 puntos de
compromiso orientados al “objetivo común de progresar hacia niveles crecientes de
inclusión, justicia, protección y asistencia social, y a fortalecer los sentimientos de
solidaridad, de pertenencia e identidad sociales”444.

Desde esta perspectiva es posible analizar las reformas en salud, educación, previsión
social y otras, como un todo orgánico de bienes públicos bajo la responsabilidad del Estado.
Inspirados en una concepción solidaria, los intentos de reformar la educación en sus
dimensiones cuantitativas y cualitativas, de fortalecer el sindicalismo y la negociación
colectiva, así como regular los mercados estructurando la competencia en torno a normas
que protegieran los bienes públicos, expresaron estas nuevas concepciones, aunque no se
vieron consistentemente materializadas en políticas públicas correspondientes.

Cuadro 5.1

Políticas sociales y desconcentración del poder

Sin embargo, desde el punto de vista de la desconcentración del poder no todas las
políticas públicas destinadas a hacer efectivos los DES tuvieron el mismo tipo de efecto
(Cuadro 5.1). En un plano pre-político se abrieron oportunidades de acceso a los bienes
públicos, desempeñando el Estado funciones protectoras (salud, previsión, educación pre-
escolar) y proveedoras (Chile Solidario, subsidio al empleo). En el espacio propiamente
político no se implementaron políticas tendientes a empoderar a los trabajadores,
desempeñando el Estado solo un rol regulador y arbitrador de conflictos (derechos
sindicales). A partir de esta triple tarea estatal –Estado protector, proveedor y arbitrador– se
analizarán las políticas concertacionistas que tuvieron efectos pertinentes en el
reconocimiento e implementación de los DES, generando las pre-condiciones para ir
balanceando las asimétricas relaciones de poder existentes. A pesar que los DES no fueron
reconocidos en la Constitución, la afirmación de un compromiso de Estado y su expansión
de hecho se constituyeron en un importante hito de la construcción democrática cobrando
cada vez mayor protagonismo y constituyendo el marco en el que se llevaron a cabo
múltiples políticas para la construcción de ese neo-estado de bienestar. Mediante la
expansión de estos y la creación de un sistema de protección social se buscó mayores
niveles de inclusión social definiendo a todos los ciudadanos como sujetos de estos
derechos445.

En general, podría decirse que la estrategia de la Concertación fue abordar las múltiples
dimensiones de la pobreza otorgando mayores oportunidades para que la gente pudiera
por sí misma superar esa condición y, paralelamente, asistir a los grupos más vulnerables.
No obstante, esta política de igualdad de oportunidades no se vio complementada con una
correspondiente de igualdad de resultados y posiciones. Aun cuando tal estrategia tuvo
mayor o menor éxito de acuerdo al área de intervención y período de ocurrencia, la
intención fue constante. El presidente Aylwin señalaba en el Mensaje Presidencial de 1990
que “superar la pobreza no se reduce a mejorar los ingresos de los más pobres. Es
necesario crear las condiciones para que las personas en esa situación puedan superar las
causas que la genera, mejorando sus oportunidades y capacidades para participar
activamente en el desarrollo nacional”. Igualmente el presidente Frei en el Mensaje
Presidencial de 1996 señalaba: “No podemos quedarnos anclados para siempre en una
política social basada en los subsidios; el desafío presente y futuro de nuestra política es
convertir la gran oportunidad que tiene Chile, en oportunidades reales y efectivas para
todos los chilenos y chilenas”. Lagos, con un énfasis distinto, en la cuenta de 2001
indicaba: “El sentido profundo de mi gobierno es hacer que el crecimiento económico
llegue a todos; es hacer que la economía de mercado funcione, creando al mismo tiempo
una red social que proteja a las personas del infortunio y entregue oportunidades a los que
han sido discriminados”. En la misma línea, la presidenta Bachelet insistía en su Mensaje
del año 2008: “Nuestro propósito ha sido sentar las bases de un Estado social y
democrático de derecho, que abandona el asistencialismo de las políticas sociales y que
asume el enfoque de derechos de las personas”. Así, los distintos gobiernos trataron de ir
más allá del asistencialismo, aunque tales intenciones no fueron fáciles de llevar a la
práctica, ya que muchas veces se transformó en el centro de la política social, siendo
necesario considerar no solo el discurso sino también los contextos.

El presidente Aylwin asumió con un nivel de pobreza que llegaba al 38,6%, convirtiendo la
atención a este grupo y la satisfacción de sus necesidades básicas en un imperativo. En
2006, en cambio, los niveles de pobreza se habían reducido al 13,7%, con lo que las
posibilidades de incrementar esfuerzos en el ámbito de los derechos universales fueron
mayores. De esta forma, debe diferenciarse entre políticas dirigidas a grupos vulnerables
en que el Estado tiene un rol protector –Chile Solidario, Chile Crece Contigo, ciertos
subsidios– y políticas universales en que el Estado tiene rol de proveedor y regulador como
previsión, salud, política laboral446. A su vez, se debe tener en cuenta la calidad de las
políticas toda vez que el derecho garantizado de acceder a prestaciones sociales sin
estándares de calidad resulta insuficiente como mecanismo integrador y de
empoderamiento.
Esta perspectiva vino a inspirar, aunque no llegó a implementar, políticas sociales de
empoderamiento al final del período concertacionista. Así, entre los objetivos de la
propuesta del Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad, se incluyó el “Empoderar a
los ciudadanos y beneficiarios de la política pública al definir con claridad los bienes o
servicios a los que tienen derechos y sus condiciones”447. La expansión de los DES en el
ámbito laboral habría entregado herramientas a los sectores excluidos para hacerse cargo
de sus propios destinos, exigir sus derechos y no sustentar su inclusión únicamente en
políticas provenientes del Estado. De esta forma, la expansión de derechos se habría
convertido en un efectivo empoderamiento, el que daría un marco de libertad y autonomía
para la definición del propio futuro de los trabajadores.

Cuadro 5.2

Derechos económico-sociales, 1990-2010

II. Estado igualador

El reconocimiento de derechos económicos y sociales exigibles –igualdad en el mercado, en

la sociedad y frente al Estado–, así como la protección de los derechos humanos, se
constituyeron en un apresto pre-político o condición necesaria para el empoderamiento
ciudadano.
1. Reconocimiento de derechos

El reconocimiento e implementación de los DES son pre-condición o un apresto para la

acción política autónoma de individuos y grupos sociales en democracia, constituyen el
punto de partida de una efectiva ciudadanía. En el caso de Chile, los derechos existentes en
la Constitución de 1980 y las obligaciones que estos crean al Estado tienen un fuerte sesgo
protector de la propiedad, la actividad económica y libertades esencialmente individuales.
Los derechos económicos, sociales y culturales o de segunda generación (salud, vivienda,
huelga, multiculturalismo) tienen una presencia pobre o nula y la posibilidad de su reclamo
y exigibilidad es inexistente en la medida que ellos no constituyen obligaciones jurídico-
políticas del Estado448.

Para Domingo Lovera449 este marco constitucional, correspondiente al pensamiento de

Jaime Guzmán y la Junta Militar, limita la acción del Estado a la regulación, dejando la
satisfacción de necesidades básicas a la acción privada. Así, al reducir la intervención del
Estado, simultáneamente se limita la ciudadanía y se define en la práctica al ciudadano no
como sujeto de derechos sino principalmente como agente en el mercado.

En caso de violación u omisión de los derechos fundamentales y garantías reconocidos en

la Constitución, se estipuló la posibilidad de interponer un recurso de protección como
mecanismo abreviado interpuesto ante la Corte de Apelaciones. Sin embargo, algunos
derechos sociales brevemente mencionados en la Constitución como el derecho a la
educación o a la seguridad social no son susceptibles de exigirse mediante este
mecanismo. Por tales razones, en este limitado marco constitucional la búsqueda de la
igualdad en materia de DES fue obteniéndose, en los diversos gobiernos concertacionistas,
a través de una serie de medidas administrativas, sin seguir un mandato constitucional y,
en muchos casos, sin contar con un correlato jurídico que las apoyara450.

a. Consumidores

Determinado por el marco constitucional, uno de los primeros derechos a ser protegidos fue
el de los consumidores. Su protección supone fallas de mercado en el incumplimiento de
contratos y una gran asimetría de información frente a lo cual el Estado se planteó como
regulador y establecedor de condiciones mínimas. De acuerdo a las posturas neo-
liberales451, la mejor protección para el consumidor es tener más alternativas entre las
cuales optar puesto que regular los intercambios y fortalecer derechos trae costos
aparejados para los productores que los traspasan a los precios y finalmente son los
consumidores los que se ven más perjudicados.

El Sernac data de 1932 y fue creado en el marco de la crisis de los años 30 que llevaron a
mayor regulación e intervención del Estado, aunque ha tenido diversas denominaciones y
funciones, siendo la actual de 1990452. Su rol es velar por el cumplimiento de las
disposiciones de la mencionada ley y entregar información relevante a los consumidores,
sin atribuciones para establecer directamente sanciones y multas. La Ley 19.496 ha sido
modificada en tres oportunidades, las dos primeras originadas por mociones
parlamentarias y se refirieron a sanciones a procedimientos de cobranzas ilegales (Ley
19.659 de 1999) y ámbito de aplicación de sanciones a procedimientos de cobranzas
ilegales a las operaciones de consumo (Ley 19.761 de 2001). En 2004 fue aprobada una
modificación más sustancial iniciada en un mensaje del presidente Lagos. Esta Ley 19.955
amplió la protección de los consumidores al convertirla en norma general para todas las
relaciones de consumo, creó un procedimiento judicial para la defensa de los derechos
colectivos y difusos, y un procedimiento de única instancia para los casos de menor
cuantía.
El establecimiento de derechos colectivos fue una novedad en el ámbito jurídico chileno453,
generando reticencias o rechazos frontales454. En 2004 se incorporó a la ley un
procedimiento para la defensa de los derechos colectivos sobre la base que la defensa
personal es costosa y puede desincentivar a los consumidores para hacer valer sus
derechos. Otro proyecto enviado en junio de 2009 y aprobado en octubre de 2011,
considerando los cambios culturales producidos en el consumo, que en las últimas décadas
han llevado al consumidor a un aumento de la conciencia de sus derechos, amplió el
ejercicio de este derecho colectivo (Ley 20.543). Aun cuando la solución de los problemas
colectivos ha adquirido especial relevancia a partir de su incorporación en la legislación en
2004, la ley no ha dado los resultados esperados dado que los juicios colectivos no obtienen
sentencia en plazos razonables. En la ley recién referida se establece el deber de
compensación, se instituyen reglas procesales adecuadas para no perjudicar a los
consumidores, como que el infractor deba correr con los costos del juicio, la facultad del
juez para fijar reparaciones no monetarias y agilizar los procedimientos de indemnización o
reparo, y se busca incentivar soluciones amistosas con multas rebajadas y menores costos.

Aparte de este proyecto del Ejecutivo, llama la atención la gran cantidad de mociones (61)
presentadas para modificar en distintos componentes la ley del consumidor, en su mayoría
presentadas a partir de 2006, dado el rédito electoral de las mismas, las que se refieren a
elementos muy específicos relacionados a determinados servicios.

b. Discriminación.

Con el objetivo de dar cumplimiento efectivo a la igualdad de las personas establecida en

la Constitución y respetar los compromisos internacionales adquiridos por el Estado
chileno, en marzo de 2005 fue ingresado por el Ejecutivo un proyecto de ley que establecía
medidas contra la discriminación (Boletín 3815-07). La propuesta se enmarcó en el debate
por la equidad, mayor tolerancia e incorporación de grupos que en base a diversas
condiciones sociales o individuales son discriminados en múltiples ámbitos de la vida
nacional, estableciendo de hecho distintas categorías de ciudadanos. En este marco, el
proyecto establecía el deber del Estado de diseñar políticas para garantizar que las
personas no fueran discriminadas. A continuación, definía el concepto de discriminación
arbitraria que permite reclamar antes los tribunales de justicia, específicamente en las
Cortes de Apelaciones, cuando una persona –no un colectivo– haya sido víctima de
discriminación. Se define como discriminación arbitraria “toda distinción, exclusión o
restricción fundada en motivos de raza o etnia, color, origen nacional, situación
socioeconómica, zona geográfica, lugar de residencia, religión o creencia, idioma o lengua,
ideología u opinión política, sindicación o participación en asociaciones gremiales, sexo,
género, orientación sexual, estado civil, edad, filiación, apariencia personal, estructura
genética o cualquiera otra condición social” (Artículo 3º). Respecto al proyecto original, las
condiciones de zona geográfica, lugar de residencia, participación en asociaciones
gremiales, filiación y apariencia personal fueron incorporadas durante la tramitación.
Finalmente, el proyecto modificaba el Código Penal para establecer como agravante de
delitos la motivación por discriminación y sancionaba penalmente la promoción del odio o
la hostilidad en contra de personas o grupos de personas en razón de la raza, sexo, religión
o nacionalidad. En octubre de 2005 el proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados,
siendo remitido al Senado donde fue aprobado por unanimidad en la discusión general,
pero en lo particular tuvo una tramitación trabada y retardada por la falta de acuerdo en
dos puntos centrales: la inclusión de la orientación sexual como una de las condiciones
sobre la cual se fundamenta la discriminación y la creación de un nuevo recurso legal.

Respecto al primer tema, el proyecto generó la oposición de agrupaciones religiosas

conservadoras como “Acción Familia” y la “Red por la Vida y la Familia”, que consideraron
que la consagración de la no discriminación por orientación sexual constituía un atentado
contra la familia como célula básica de la sociedad, tal como se establece en la
Constitución. La orientación sexual no se debe considerar un derecho humano, ya que eso
daría pie a que homosexuales puedan contraer matrimonio, adoptar hijos, la enseñanza en
los colegios de la libre elección de la orientación sexual, todos temas que según estas
organizaciones irían contra la familia455. Sobre bases similares, grupos evangélicos se
opusieron a la inclusión de la orientación sexual en el proyecto, agregando que la ley
impone límites a los predicadores, que no puedan hablar, por ejemplo, contra
homosexuales, lo que significa un atentado contra la libertad de religión456. Por su parte, la
Corte Suprema se opuso a generar un nuevo recurso legal contra la discriminación
argumentando que la Constitución establece la igualdad ante la ley, con lo que los casos de
discriminación quedarían cubiertos y, por tanto, el proyecto sería innecesario.
Parlamentarios de derecha fueron igualmente reticentes a la creación de ese nuevo recurso
y particularmente a la forma que debiese adoptar. Hasta noviembre de 2011 el proyecto se
encontraba sin urgencia en tercer trámite constitucional en la Cámara. Un proyecto más
limitado se aprobó en mayo de 2012.

c. Transparencia y acceso a la información

En 2005, entre las múltiples reformas constitucionales al Artículo 8º de la Constitución se

incorporó: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen”. Ese mismo año los senadores Jaime
Gazmuri (PS) y Hernán Larraín (UDI) presentaron un proyecto de ley de acceso a la
información pública. Al año siguiente fue incorporado en la agenda de probidad del
gobierno con lo que pudo ser aprobada en julio de 2008, pasando a ser conocida como la
Ley de Transparencia (Ley 20.285), mediante la cual se dio cumplimiento efectivo al
precepto constitucional.

Las disposiciones de la ley son aplicables a los ministerios, las intendencias, las
gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas
(siempre que no sean materias sensibles de defensa), de Orden y Seguridad Pública, y los
órganos y servicios públicos que cumplan funciones administrativas. La Contraloría y el
Banco Central se rigen por disposiciones especiales, al igual que algunas de las empresas
del Estado, quedando fuera del ámbito de la ley dos poderes del Estado: el legislativo y el
judicial, que se rigen por sus propias normativas.

La ley define, por una parte, la transparencia activa, es decir toda la información que debe
tenerse permanentemente a disposición del público, actualizada una vez al mes a través de
sus sitios Internet y que incluye la estructura orgánica, facultades, funciones y atribuciones,
el personal y sus remuneraciones, y gastos, entre otros. Por otra parte, la trasparencia
pasiva o el derecho de toda persona a solicitar y recibir información de los órganos de la
administración pública, respuesta que debe producirse en un plazo máximo de 20 días
hábiles. De denegarse la información se establece una sanción a la autoridad o jefe del
organismo con una multa en su remuneración.

La ley creó el Consejo de la Transparencia con el fin de fiscalizar el cumplimiento de las

normas sobre publicidad y transparencia, garantizar el derecho al acceso a la información y
aplicar las sanciones. Este Consejo se compone de 4 miembros designados por el
Presidente de la República con acuerdo del Senado.

El gobierno Bachelet consideró esta ley como un hito en el marco de su agenda

participativa, “un gran avance para una democracia con mayor calidad participativa”457 y
constituyó un límite adicional a la gestión del Ejecutivo. Con todo, el Consejo de la
Transparencia no tuvo el rango constitucional que le habría dado plena independencia del
Ejecutivo, no alcanzó el mismo nivel de autonomía institucional que sus equivalentes en
México o en el Reino Unido, los consejeros no son funcionarios a tiempo completo, sus
funciones son limitadas en materia de control de los datos personales y su presupuesto no
se corresponde con la amplitud de sus funciones.

La implementación de la ley a partir del 20 de abril de 2009 implicó un importante

esfuerzo por parte de las reparticipaciones públicas por contar con toda la información
requerida, puesto que no existía en el ámbito público la tradición de mantener registro
sistemático de determinados aspectos, menos aún en temas como los contratos a
honorarios y asesorías458. Particular dificultad enfrentaron los municipios para cumplir con
esta ley dado que muchos de ellos mostraron un retraso en sus plataformas electrónicas –
en no pocos casos inexistentes– que constituyen la base para poder aplicar la ley.

d. Instituto de Derechos Humanos

La propuesta de crear un Instituto de Derechos Humanos fue presentada en junio de 2005

al Congreso tras el anuncio del presidente Lagos en su Mensaje del mismo año y fue
aprobada en diciembre de 2009 (Ley 20.405). Este nuevo organismo tiene el objeto de
promover y proteger los derechos humanos de las personas que habiten en Chile, dando
cumplimiento a una serie de acuerdos y tratados internacionales suscritos por el país en la
materia. Entre sus funciones están la de elaborar un informe anual con la situación
nacional en materia de derechos humanos; comunicar al gobierno respecto a prácticas o
acciones contrarias a los derechos humanos; proponer medidas de protección y deducir
querellas y demás acciones legales respecto a crímenes de genocidio, lesa humanidad y
guerra, entre otras funciones. Se compone de un Consejo con once miembros más un
Consejo Consultivo. Los miembros del Consejo son designados por el Presidente de la
República (2), el Senado (2), la Cámara de Diputados (2), los decanos de facultades de
derecho (1) y por instituciones vinculadas a la promoción y defensa de los derechos
humanos (4).

En términos generales, el proyecto generó gran acuerdo y entusiasmo en las fuerzas

políticas y agrupaciones de defensa de los derechos humanos. Sin embargo, el
Observatorio Parlamentario criticó la amplitud de las funciones, lo que podría llevar a
respuestas poco efectivas y profundas por la necesidad de abordar requerimientos
múltiples. Igualmente, se consideró que algunas de ellas serían funciones de la Defensoría
de las Personas, cuya creación se ha planteado y se encuentra en tramitación (Boletín
6232-07), lo que le restaría viabilidad a ese proyecto.459 Al mismo tiempo, se puso en
duda su efectiva autonomía a pesar de que así está definido y se criticó la composición del
Consejo que no asegura una representación pluralista, no incorpora criterios de etnicidad,
género o geográfico y subrepresenta a las organizaciones de la sociedad civil. El Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas también criticó la composición del Consejo
considerando que los representantes del Presidente debieran tener carácter consultivo y no
participativo para asegurar la independencia de la institución y calificó como preocupante
que la modificación de los estatutos deba ser propuesta al propio Presidente de la
República.

Este fue el proyecto original aprobado por la Cámara de Diputados a mediados de 2006 que
posteriormente sufrió modificaciones radicales producto de las negociaciones entre el
Ministro Secretario General de la Presidencia, José Antonio Viera-Gallo y los senadores de la
Alianza. Así, el proyecto aprobado por el Senado en septiembre de 2007 limitó la
autonomía del Instituto al relacionarlo con el Presidente a través del Ministerio de Justicia y
se eliminó la facultad de deducir querellas y ejercer acciones legales respecto de crímenes
de genocidio, de lesa humanidad y de guerra, y los crímenes y delitos investigados y
sancionados en virtud de tratados internacionales. Se limitó así el rol que puede cumplir el
Instituto, dando cuenta que el consenso existente se redujo a la necesidad de contar con el
organismo pero no sobre sus facultades, atribuciones, composición y naturaleza jurídica.

Finalmente, los diputados del PS y PPD acordaron aprobar el proyecto como estaba con el
compromiso que el gobierno introdujera un veto –como efectivamente lo hizo– para fijar
expresamente la autoridad del Instituto de querellarse y hacerse parte en las
investigaciones, además de poner urgencia al proyecto que interpreta el Artículo 93 del
Código Penal con el fin de declarar imprescriptibles e inamnistiables los delitos de lesa
humanidad, lo que de todas formas no satisfizo las críticas de agrupaciones de derechos
humanos respecto al Instituto.

e. Defensoría de las Personas (Ombudsman)

La Defensoría de las Personas es un órgano cuya función es la de actuar como garante

institucional de las personas frente a la administración del Estado. En la última propuesta
presentada se establece que “tendrá a su cargo la promoción y resguardo de los derechos y
las garantías asegurados en esta Constitución, en los tratados internacionales suscritos y
ratificados por Chile y que se encuentran vigentes y en las leyes, ante los actos u omisiones
de los órganos de la administración del Estado y de personas jurídicas que ejerzan
actividades de servicio o utilidad pública” (Artículo 54 bis, Mensaje 1148-356). Tal instancia
constituiría un avance en la profundización de la democracia chilena y la disminución de la
discrecionalidad por parte de autoridades y particulares, reduciendo los espacios para los
abusos de poder. Con esto se avanzaría en una mayor garantía a los derechos y libertades
de las personas.

Los cuatro presidentes de la Concertación lo incluyeron en su programa de gobierno y

presentaron proyectos de ley al respecto, con distinto contenido y denominación de la
figura. Tres de estos proyectos (Boletines 332-07, de abril de 1991; 2115-03, de noviembre
de 1997 y 2605-07, de octubre de 2000) fueron archivados o retirados por no contar con el
suficiente apoyo parlamentario para avanzar en su discusión.

El primer proyecto discutido fue el enviado a la Cámara de Diputados en diciembre de 2003

(Boletín 3429-07), siendo votado y aprobado en general recién en octubre de 2008. Fue
aprobado por 86 votos a favor y solo 2 abstenciones. Un mes más tarde, fue rechazado en
la discusión en particular, finalizando su tramitación. En esta ocasión, recibió 66 votos a
favor, 26 en contra y 6 abstenciones, pero siendo reforma constitucional, requería 3/5 de
los votos de los diputados en ejercicio. En el diario de sesiones se pueden conocer los
argumentos de quienes votaron en contra (diputados de la UDI y el RN Maximiano
Errázuriz), entre los que se encuentran que la Defensoría de las Personas se haya
incorporado en la Constitución dentro del capítulo sobre el Congreso Nacional y no como un
capítulo aparte, perdiendo así autonomía. Se reclamó también que hable de la facultad de
tramitar quejas y reclamos considerando que los procedimientos específicos debieran
quedar regulados por la ley orgánica constitucional y no en la Constitución misma. Marisol
Turres (UDI) se declaró en contra de seguir agrandando el aparato estatal en vez de mejorar
las instituciones que pueden defender a los ciudadanos, como son la Cámara de Diputados
en su rol fiscalizador, la Contraloría, el Consejo de Defensa del Estado y los tribunales. De
acuerdo al Observatorio Parlamentario, el mandato establecido en el proyecto resultaba
muy limitado dado que no se le asignaban funciones de promoción y defensa de los
derechos fundamentales, como tampoco se permitía su actuación respecto de todos los
órganos del Estado. Se limitaba su ámbito de acción a la satisfacción de servicios de
utilidad pública, restringiendo el rol que cumple en la legislación comparada. Tras su
rechazo, el proyecto fue repuesto por el gobierno en diciembre de 2008 (Boletín 6232-07),
con los mismos contenidos que el anterior. Sin embargo, durante la discusión se produjeron
varios cambios: se incorporó la Defensoría en la Constitución como un capítulo separado y
se eliminó cualquier referencia a sus atribuciones, dejando la discusión para la ley orgánica
posterior. Se sorteó de esta forma la oposición de la UDI pero permaneció la incertidumbre
sobre si las atribuciones de la nueva institución serán suficientes y adecuadas para una
actuación eficaz. A pesar de las modificaciones, la UDI, con excepción del diputado Enrique
Estay, votó en contra por la disposición que incluye facultades de la Defensoría de
intervenir sobre los privados que cumplan funciones de servicio o de utilidad pública. A
pesar de este voto negativo el proyecto fue aprobado ya que hubo menos diputados
ausentes o que no emitieron voto alguno. Tras el cambio de gobierno dejó de recibir
urgencia y sin estar en su agenda se estancó su tramitación.

III. Estado proveedor

La lucha contra la pobreza a través de bonos y subsidios directos fue una de las políticas
implementadas por los gobiernos concertacionistas que, según la CEPAL, ayudó a rebajar el
nivel de pobreza del 38,6% en 1990, al 11,5% en 2009460. Una batería de instrumentos
focalizados en los sectores más pobres consistió en transferencias directas y condicionadas,
nuevos mecanismos de seguridad y previsión social, y planes de apoyo a la educación, todo
lo cual fue apoyado gracias a reformas tributarias parciales, en particular alzas al impuesto
al valor agregado (IVA).

1. Lucha contra la pobreza: bonos y subsidios directos

Los instrumentos de transferencia directa buscaron contribuir a reducir la pobreza a través

del aumento de los ingresos de las familias más pobres para cubrir sus necesidades
básicas, aliviando el efecto de las externalidades negativas del modelo económico
neoliberal heredado de la dictadura. Buena parte de esos subsidios surgieron en la década
de los ochenta por recomendación de las instituciones financieras internacionales (IFIs) –
varios de los cuales remitían a la primera mitad del siglo–, los que fueron continuados y
ampliados por los gobiernos de la Concertación transformándose en programas
permanentes.

Estos programas asistenciales fueron condición previa de las políticas dirigidas a la

ampliación de derechos. Tal como Hardy y Morris indicaron: “No hay condiciones para
afianzar la democracia y la constitución de una plena ciudadanía si una sociedad tiene una
parte significativa de su población excluida de las más elementales condiciones de
vida”461. De esta forma, el gasto público social, como porcentaje del gasto total, pasó de
61% en 1990 a 67% en 2009462.

Las medidas específicas incluyeron el subsidio único familiar; la asignación familiar y

maternal; el bono de invierno para pensionados; los bonos extraordinarios producto de las
consecuencias de la recesión económica del 2000; los bonos Chile Solidario que
incorporaron un bono de protección y de egreso; el subsidio a la cédula de identidad; las
pensiones solidarias que incluyeron la pensión mínima garantizada, la asistencial y la de
invalidez; y el subsidio al agua potable. El detalle de estas políticas se encuentra en el
Anexo 1 al final de este capítulo.

2. Reforma tributaria

Los nuevos subsidios y bonos, así como los aumentos de los montos de los ya existentes,
fueron posible gracias a sucesivas reformas tributarias parciales (ver Anexo 2 de este
capítulo).
El sistema tributario chileno tiene dos grandes componentes, el impuesto a la renta, de
carácter progresivo, y el IVA, que es regresivo, además de otros impuestos de menor peso
con los que gravan el tabaco, el alcohol y la gasolina, los actos jurídicos, el comercio
exterior y otros. El IVA afecta más a los más pobres que consumen una proporción mayor de
su ingreso. En el año 2009, el impuesto a la renta representó un 4,2% del PIB, mientras que
el IVA aportó un 7,6% del PIB 463.

En América Latina, en general, el impuesto a la renta de personas es irrelevante comparado

con el rol que juega en los países desarrollados. Frente a esta realidad, en Chile se
implementaron medidas para combatir con más fuerza la evasión, simplificar el sistema
para hacerlo más eficaz, eliminando la enorme gama de franquicias y exenciones464. Con
las reformas impulsadas por los gobiernos de la Concertación se aumentaron los ingresos
tributarios como porcentaje del PIB desde un 13,8% en 1990 a un 14,6% en 2009, con un
máximo de 18,8% en 2007. En cuanto al carácter redistributivo de las reformas, sus efectos
no son unidireccionales ya que los aumentos de IVA tienen un carácter regresivo y se
requeriría un estudio en profundidad para conocer en detalle si estos han sido
compensados mediante el gasto en programas sociales focalizados.

El actual código tributario fue establecido en 1974 y reformado en 1984. En el período

previo al plebiscito de 1988 se introdujeron importantes rebajas a las tasas tributarias de
los impuestos más importantes, con gran costo fiscal que llevaron a un aumento de los
impuestos al consumo haciendo el sistema más regresivo465. Esto hizo urgente una
reforma tributaria en la nueva democracia, particularmente frente al objetivo de ampliar el
gasto social y combatir la pobreza que alcanzaba casi el 39%. Las reformas introducidas
desde 1990, de las que se da cuenta en el Anexo 2 de este capítulo, son las referidas a los
impuestos de primera y segunda categorías (empresas y personas respectivamente) y el
impuesto al valor agregado, como los más relevantes de la recaudación tributaria.

Un análisis de estas reformas tributarias muestra que ellas aumentaron gradual y

levemente los impuestos a las empresas del 10% al 17%, algo la carga tributaria de las
personas en los tramos superiores, los que posteriormente fueron rebajados, y un aumento
del IVA del 16% al 19% que de temporal pasó a ser definitivo justificado por la necesidad
de mejorar la educación pública y las pensiones mínimas. Además de estas medidas, la
constante disminución de los aranceles del comercio exterior a través de múltiples TLC y
acuerdos bilaterales implicaron una considerable disminución de los ingresos por este
concepto, que por lo demás han ido en directo beneficio de los consumidores más ricos ya
que se han reducido significativamente los aranceles sobre los bienes de consumo durable.
Las diversas medidas tendientes a combatir la evasión tributaria, incluyendo la
modernización del Servicio de Impuestos Internos, y la creación de un impuesto específico
a la actividad minera o royalty, entre otras, aún no han posibilitado rebajar el IVA y la
postura de la derecha no ha permitido aumentar el impuesto a las rentas altas y a las
empresas. Se mantiene una lógica en la que el impuesto de primera categoría (a las
empresas) es deducible por parte de los accionistas cuando consolidan sus rentas y pagan
sus impuestos personales. Más aún, el pago del impuesto de primera categoría tiene un
carácter transitorio, ya que en el momento que hay pérdidas se solicita devolución de
manera retroactiva, o bien cuando hay pérdida esta persigue sin límite a las utilidades
futuras (el FUT). No existen preceptos de equidad horizontal, ya que los trabajadores que
ganan buen salario pagan impuestos y cuando están cesantes no pueden reclamar
devolución de impuestos pasados, o bien el capital inmobiliario goza de una exención total
del impuesto a la renta.

De esta forma, la política tributaria de ese Estado proveedor alzó el IVA para los más
pobres, no tocó significativamente los ingresos más altos y mantuvo el peso tributario de
los sectores medios. Por estas razones, el ex presidente Lagos señalaba que:
 “No hay países desarrollados en donde el impuesto a las utilidades de las empresas se
calcule sobre la base de utilidades retiradas y no sobre las utilidades devengadas. Hay
excepciones respecto de algunos temas en particular, pero la norma general es que la
base tributaria sea la utilidad devengada y no la retirada. Chile tiene este peculiar
sistema adoptado en virtud de las necesidades de 1984, cuando el ministro Büchi
propuso establecer un fuerte incentivo a la inversión que desaconsejara el retiro de
utilidades: Chile necesitaba crecer rápidamente para salir de la gran crisis de 1982.
Hoy, cuando tantos empresarios chilenos invierten en otros países en los que se tributa
sobre utilidades devengadas y con impuestos muy superiores al 17% que se paga en
Chile de forma permanente, es necesario meditar muy seriamente acerca de cómo
encarar entre todos este tema, para evitar convertirlo en parte de la lucha política
cotidiana”466.

Las consecuencias de no implementar una reforma tributaria más de fondo se apreciaron

en enero de 2010 con la derrota del abanderado de la Concertación y mostró que en este
espacio las relaciones de poder no se supieron, no se pudieron o no se quisieron modificar.
Más aún, los ajustes tributarios fueron diseñados con un criterio de caja fundamentalmente
para incrementar marginalmente los ingresos corrientes, sin un enfoque estructural
pensado en una mejor y más eficiente acción redistributiva por parte del Estado y, por el
contrario, se aplicó un modelo de restricción del gasto público como fue el modelo
financiero de superávit estructural.

IV. Estado protector

En educación, salud y vivienda el ideal de los gobiernos concertacionistas fue la existencia

de derechos e igualdad frente a ellos. En su primer mensaje el presidente Aylwin enfatizó
los derechos a la salud: “Avanzar hacia una sociedad equitativa exige progresar en hacer
efectivo el derecho a la salud de todo chileno. Corresponde al Estado garantizar a todos el
acceso a una atención digna, oportuna y eficiente, y cautelar la exigencia de condiciones
que mejoren la calidad de vida de la población”. Sin embargo, dada la baja inversión social
realizada durante la dictadura el objetivo inmediato de su administración fue la extensión
de la cobertura, invirtiendo en equipamiento e infraestructura, con gran éxito en su
ampliación pero con fallas en la calidad del servicio. De ahí que en los últimos dos
gobiernos y en base a los importantes avances cuantitativos en cobertura, el foco fue la
calidad.

Aun cuando los derechos sociales han estado presentes en el discurso de todos los
gobiernos concertacionistas, el impulso a políticas con garantías efectivas del Estado,
gracias a los avances en cobertura de la década previa, se constituyó en un especial
esfuerzo de los gobiernos de Lagos y Bachelet.

Las prestaciones sociales que hacen efectivos los derechos sociales requieren no solo de
voluntad y discurso, sino también de recursos financieros y económicos, así como de
instituciones públicas adecuadas467. Este camino lo inició el presidente Lagos con la
reforma de la salud y lo profundizó la presidenta Bachelet en el campo de la previsión, la
protección de la infancia y, en cierta medida, en vivienda. De ahí que Bachelet en su
Mensaje Presidencial de 2006, expresamente declarara que se trataba de construir un
“Estado que no solo enumere derechos, sino que los garantice a todos sus ciudadanos”,
fortaleciendo el rol del Estado en la protección social, lo que incluía empleo, educación,
salud, vivienda y previsión.

1. Plan AUGE
La gran reforma social impulsada por el presidente Lagos, anunciada en su programa de
gobierno, fue en la salud y se materializó en el Acceso Universal a Garantías Explícitas
(AUGE). Este programa garantiza la atención oportuna sin discriminación, con plazos
conocidos, niveles de calidad igual para todos y con protección financiera. El “Régimen de
Garantías en Salud” es el instrumento de regulación sanitaria que considera “Acceso
Universal” para prestaciones integrales y “Garantías Explícitas” asociadas a la atención de
prioridades. Las garantías constituyen derechos exigibles por las personas, sin importar si
se encuentran afiliadas al sistema de salud pública (Fonasa) o privada (Isapres)468.

El Plan AUGE comenzó como piloto en el año 2002 cubriendo tres patologías y en 2004 se
aprobó la Ley 19.966 que comenzó a regir al año siguiente. El número de patologías
incluidas ha ido aumentando progresivamente, existiendo en la actualidad 69, trece de las
cuales fueron incorporadas a partir de julio de 2010. El compromiso de la presidenta
Bachelet fue llegar a 80 para el Bicentenario, meta que, a pesar del aumento, no se
cumplió.

Este programa no ha estado exento de críticas por fallas y deficiencias en su

implementación. Entre las críticas suelen mencionarse la discriminación por patologías,
una larga lista de espera y falta de información para los usuarios. Con todo, esta política
destaca como un gran avance en materia de derechos sociales, estableciendo la
exigibilidad de ellos ante las instituciones correspondientes de forma mucho más concreta
y clara que lo contemplado en la Constitución y la Ley 18.469 de 1985 que regía el sistema
de salud y que únicamente indicaba que “corresponde al Estado de garantizar el libre e
igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de
rehabilitación de la persona enferma” (Artículo 1º). Como medida relacionada hay que
mencionar la obtención de financiamiento permanente para los programas sociales
impulsados por el gobierno del presidente Lagos –AUGE y Chile Solidario– mediante el
aumento del IVA del 18 al 19% que se realizó a través de la Ley 19.888 aprobada en 2003.

Igualmente, en 1999, la Ley 19.650 prohibió la exigencia de cheques en garantía u otra

forma de pago como condicionante de la atención de urgencia. En noviembre de 2009 se
aprobó la Ley 20.394, presentada por el senador Guido Girardi (PPD), que extendió la
prohibición no solo a situaciones de emergencia sino a toda atención requerida en el
sistema público o privado de salud. Para el cumplimiento de la disposición se agregaron
nuevas atribuciones a la Superintendencia de Salud, la que podrá aplicar multas a quienes
infrinjan los derechos de los pacientes.

2. Chile Solidario

El sistema de protección social Chile Solidario está dirigido a las familias y personas en
situación de extrema pobreza y buscó promover su incorporación a las redes sociales y su
acceso a mejores condiciones de vida. “La estrategia que utiliza es fortalecer a las
personas, para que cumplan con las funciones propias de la etapa del ciclo de vida en que
se encuentran y desarrollen mejores estrategias para enfrentar sus contextos críticos
actuales o emergentes”469. En este sentido, Chile Solidario protegió a los sectores más
vulnerables entregándoles herramientas para mejorar sus condiciones de vida, sin dejar de
lado los esfuerzos asistencialistas.

Este sistema, creado en 2002, inicialmente para la superación de la extrema pobreza se fue
ampliando a otros grupos vulnerables. Su diseño respondió a familias de extrema pobreza
que no percibían algunos de los beneficios sociales existentes dado que éstos se otorgan
sobre la base de la demanda, quedando fuera quienes están desvinculados de las redes
sociales, como indigentes o extremadamente pobres. Además, se constataba en las
mediciones de la encuesta CASEN que a fines de la década de 1990 e inicios del siglo XXI,
la indigencia se había estancado.

Este programa reconoció que la pobreza y extrema pobreza tenían múltiples causas por lo
que se utilizó una estrategia integral. En 2004, la Ley 19.949 formalizó Chile Solidario, con
lo que los componentes del programa pasaron a ser un derecho exigible por parte de la
población beneficiada y no un beneficio recibido tras un proceso de postulación y espera.
Este marco legal estableció la forma de operación de sus componentes y la regulación del
régimen de garantías. En agosto de 2009, mediante la Ley 20.379, Chile Solidario pasó a
formar parte del “Sistema Intersectorial de Protección Social” como uno de sus
subsistemas. El gobierno de la presidenta Bachelet ratificó la importancia de contar con
instrumentos de política que contribuyeran a la plena realización de los derechos de las
personas, insertando a Chile Solidario en ese marco.

Este fue un modelo de gestión que involucró a varias instituciones encargadas de entregar
prestaciones sociales, coordinadas por Mideplan y las Secretarías Regionales
Ministeriales470. Muchos de estos programas eran ejecutados a nivel municipal. El sistema
generó recursos específicos para la ampliación de programas vigentes y la generación de
programas nuevos para las demandas no cubiertas. Los beneficiarios de Chile Solidario se
determinaban a través de los instrumentos como la Ficha de Protección Social y, en algunos
casos, en base a la presencia de determinadas condiciones objetivas. Su foco no era el
individuo, sino la familia471. Así, las familias que cumplían con estas condiciones se
“graduaban” del programa, pudiendo lograr mayor autonomía y su inserción activa en la
sociedad. Como ya fue mencionado, para el financiamiento de esta política se aumentó
el IVA del 18 al 19% en el año 2003.

3. Chile Crece Contigo y protección a la infancia

Como parte del tránsito desde una perspectiva de satisfacción de necesidades hacia una de
protección social fundada en derechos472 y en la búsqueda de una igualdad de derechos y
oportunidades, en 2006 se dio curso a esta nueva política.

Uno de los componentes centrales del programa de gobierno de la presidenta Bachelet en

el ámbito de la protección social, junto a la reforma previsional, fue la propuesta de un
sistema de protección de la infancia toda vez que las desigualdades existentes en nuestra
sociedad se gestan desde los primeros años de vida. De ahí que a un mes de asumir, el
nuevo gobierno convocara a una comisión asesora sobre infancia para estudiar el tema y
generar una propuesta473, la que luego de analizada por un consejo de ministros, en el
segundo semestre de 2006, dio lugar al programa Chile Crece Contigo. Su propósito era
“atender las necesidades y apoyar el desarrollo en cada etapa de la primera infancia,
(desde la gestación hasta los 4 años), promoviendo las condiciones básicas necesarias, en
el entendido que el desarrollo infantil es multidimensional y, por tanto, influyen
simultáneamente aspectos biológicos, físicos, psíquicos y sociales del niño/a y su
entorno”474. Su administración, coordinación y supervisión estuvo a cargo del Ministerio de
Planificación.

Chile Crece Contigo ofreció para todos los niños y niñas –y sus familias pertenecientes al
40% más vulnerable de la población atendidos en el sistema público de salud– un
programa de apoyo al desarrollo bio-sicosocial que consiste en el acompañamiento y
seguimiento personalizado desde los controles y preparación del parto y hasta los 4 años.
Este programa fue ejecutado por el Ministerio de Salud. Además, garantizó el acceso a
ayuda técnica para niños con alguna discapacidad; acceso gratuito a sala cuna; acceso
gratuito a jardín infantil; acceso garantizado al Chile Solidario; acceso al Subsidio Único
Familiar; acceso preferente a la oferta de servicios públicos a las familias que lo requieran
de acuerdo a sus necesidades, tales como nivelación de estudios, apoyo a inserción laboral,
mejoramiento de las viviendas, asistencia judicial, prevención y atención de violencia
intrafamiliar, entre otros.

En diciembre de 2008 el gobierno envió un proyecto a la Cámara de Diputados con el fin de

crear un Sistema Intersectorial de Protección Social y de institucionalizar el programa Chile
Crece Contigo para transformarlo en una política de Estado, aprobándose en agosto de
2009 gracias un amplio acuerdo en el Congreso, una acelerada tramitación y votaciones
unánimes en ambas cámaras, la Ley 20.379.

El Sistema Intersectorial de Protección Social es “un modelo de gestión constituido por el

conjunto de acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas intersectorialmente
por distintos organismos del Estado, destinado a la población más vulnerable
socioeconómicamente, y que requieran de una acción concertada de dichos
organismos”475. Este Sistema se compuso de dos subsistemas, Chile Solidario y Chile
Crece Contigo, y estableció mecanismos para la incorporación de nuevos subsistemas.
Durante la tramitación en el Senado se introdujeron algunas modificaciones, destacando la
ampliación de la cobertura gratuita de salas cunas y jardines infantiles del 40% al 60% más
vulnerable, objetivo a lograrse de forma progresiva en el año 2011. Por otra parte, se
incorporó también la evaluación de resultados de los distintos componentes del sistema
realizada de forma externa y no por parte de Mideplan.

A pesar del amplio acuerdo generado, el proyecto recibió algunas críticas de parte del
Colegio de Educadores de Párvulos de Chile por no contemplar elementos y conceptos
metodológicos como educación parvularia de calidad, comunidad escolar y equidad del
sistema. Además, se criticó que quedaran excluidos de establecer las características
técnicas y metodológicas que deberá cumplir Chile Crece Contigo el Ministerio de
Educación, la Junji e Integra, organismos especializados en atender y educar en la primera
infancia. Tales atribuciones quedaron reservadas para los ministerios de Planificación, Salud
y Hacienda476.

En el marco del sistema de protección a la primera infancia se impulsaron o respaldaron

propuestas legislativas para la protección de la maternidad y paternidad, con el fin de
favorecer el proceso de apego de los niños con sus padres, como la flexibilización del
prenatal y postnatal, el permiso paternal, la protección a los hijos adoptivos, el derecho de
las madres trabajadoras a amamantar a sus hijos aunque no exista sala cuna y el derecho a
sala cuna para padres trabajadores477.

4. Reforma previsional

Michelle Bachelet situó a la reforma previsional en el centro de su programa como una de

las grandes transformaciones a realizar en su gobierno con el objeto de ampliar la
protección social, constituyéndola en un derecho y no únicamente en un beneficio derivado
de una responsabilidad individual. En marzo de 2006, a pocos días de haber iniciado su
gobierno, la presidenta convocó a un Consejo Asesor para la Reforma Previsional
encabezado por el ex Director de Presupuesto, Mario Marcel, instancia que debía realizar un
diagnóstico de la situación del sistema previsional y proponer medidas para su
perfeccionamiento. En diciembre de 2006 fue enviado al Congreso el proyecto de reforma
previsional, siendo aprobado en marzo de 2008.

El sistema se mantuvo en los gobiernos democráticos a pesar de que el número de

pensionados bajo éste era aún limitado. La intención de perfeccionarlo se basó en las
proyecciones y cambios demográficos, económicos y sociales que pusieron en cuestión los
supuestos sobre los que se construyó el sistema, tales como el aumento de la expectativa
de vida, el retraso del ingreso al mercado laboral, la mayor inserción laboral –pero
inestable– de la mujer, la alta rotación laboral en el mercado del trabajo y la reticencia de
los trabajadores independientes a cotizar478. Se hacía necesario, además, modificar el
componente solidario puesto que el sistema de capitalización individual eliminó parte
importante de la solidaridad inherente a los sistemas de reparto, reproduciendo las
inequidades de la vida laboral en inequidades previsionales479, las que el Estado en su rol
subsidiario no alcanzaba a corregir.

El sistema se mantuvo en los gobiernos democráticos a pesar de que el número de

pensionados bajo éste era aún limitado. La intención de perfeccionarlo se basó en las
proyecciones y cambios demográficos, económicos y sociales que pusieron en cuestión los
supuestos sobre los que se construyó el sistema, tales como el aumento de la expectativa
de vida, el retraso del ingreso al mercado laboral, la mayor inserción laboral –pero
inestable– de la mujer, la alta rotación laboral en el mercado del trabajo y la reticencia de
los trabajadores independientes a cotizar. Se hacía necesario, además, modificar el
componente solidario puesto que el sistema de capitalización individual eliminó parte
importante de la solidaridad inherente a los sistemas de reparto, reproduciendo las
inequidades de la vida laboral en inequidades previsionales, las que el Estado en su rol
subsidiario no alcanzaba a corregir.

El diagnóstico de la Comisión Marcel (Consejo Asesor, 2006), compuesto por expertos y

diversos actores relacionados con el tema, consideró que la reforma era necesaria para
aumentar la cobertura del sistema previsional que en 2005 –ya sea del ex INP o de AFP–
llegaba a solo un 61,3% de la fuerza de trabajo, cifra inferior a la de países desarrollados.
La cobertura presentaba grandes inequidades ya que el primer quintil de menores ingresos
presentaba niveles de coberturas en torno al 30%. Los niveles de cobertura de los
cotizantes se traducían en que un importante grupo de personas mayores de 65 años no
tenía ningún sistema de pensión, porcentaje que en 2003 era de 24% de acuerdo a datos
de la encuesta Casen. Además, debía considerarse que del 74% que sí recibía pensiones,
un 19% estaba constituido por pensiones asistenciales. La baja densidad de las
cotizaciones debido a períodos de desempleo, inactividad, trabajo informal o independiente
llevaría a que en 2020 un 60% de los pensionados recibiera pensiones iguales o inferiores a
la pensión mínima garantizada por el Estado. Otro tema a considerar fue el considerable
número de trabajadores independientes –en torno a un 27%- que según el sistema
establecido en 1981 no tenían obligación de cotizar, por lo que la gran mayoría no
participaba activamente en el sistema previsional. Sumado a los anteriores factores, las
proyecciones indicaban que entre 2020 y 2025 el 46% de los nuevos pensionados en el
sistema de AFP tendrían una pensión inferior a la mínima y no tendría acceso a la garantía
del Estado, estando este grupo compuesto principalmente por mujeres. Finalmente, se
consideró necesario modificar la institucionalidad regulatoria del sistema previsional con el
fin de disminuir la dispersión y realizar una gestión más eficiente, estructurar de forma
coherente los distintos componentes del sistema, hacer expedito el acceso a la información
e incentivar la participación.

En base a este diagnóstico, y con el fin de evitar que el sistema en su conjunto entrara en

crisis, se propuso la reforma previsional para que “las personas tengan ingresos más
seguros durante la vejez, para así vivir dignamente”. Publicada en marzo de 2008, la Ley
20.255 constituyó uno de los hitos del gobierno de la presidenta Bachelet.

La reforma se organizó sobre tres pilares. El Pilar Solidario, a través del cual el Estado apoya
a quienes no reciben pensión alguna y mejora aquellas que son muy bajas debido a escasa
capacidad de ahorro de los cotizantes. Estas son la Pensión Solidaria Básica de Vejez
(PSBV), la Pensión Solidaria Básica de Invalidez (PSBI) y el Aporte Previsional Solidario
(APS), que constituyeron el perfeccionamiento de las pensiones asistenciales y mínimas
con garantía estatal antes existentes. El Pilar Voluntario, destinado a facilitar, apoyar e
incentivar el ahorro no obligatorio para la vejez. Y el Pilar Contributivo o de capitalización
individual, sistema preexistente que pasó a ser perfeccionado incrementándose la
competencia, la transparencia del sistema y la rentabilidad de los fondos. Este sistema
premia a las madres con una bonificación monetaria por hijo; fomenta el empleo juvenil y
contribuye a su ahorro previsional; obliga a la cotización de los independientes,
extendiéndoles una serie de beneficios, e impulsa la cotización voluntaria orientada a
quienes realizan actividades no remuneradas, como las dueñas de casa.

5. Educación

Además de constituir un derecho, la educación constituye un factor clave de movilidad

social y una herramienta para la mejora de condiciones de los sectores más pobres. Aun
cuando se ha tratado de hacer efectivo este derecho, de acuerdo al Consejo Asesor para la
Calidad de la Educación este “está concebido como un derecho de acceso a un sistema
gratuito, sin referencia a su calidad y desprovisto de toda garantía”480. Por esta razón se
consideró necesario crear estándares mínimos de calidad para que la educación pudiera
constituirse en un factor de integración de la sociedad y no una forma de reproducción de
desigualdades.

Entre las reformas a la educación implementadas por los gobiernos concertacionistas se

pueden mencionar:

a. Derecho a la educación, un deber del Estado

A pesar de que la consagración legal de este derecho no implica la inexistencia del acceso
a educación pública gratuita, el que se determine en la Constitución o en una ley implica
que es un derecho exigible por las personas, un deber del Estado proveerla y una
obligación que cumplir por parte de los futuros ciudadanos.

El recorrido hacia el establecimiento del derecho a la educación, haciéndola obligatoria y

asegurando su gratuidad, se inicia en 1920 cuando tras largos años de debate se promulgó
la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria que consideró cuatro años de obligatoriedad,
consolidando el período de gestión y desarrollo de la instrucción primaria iniciada en el
Chile republicano del siglo XIX. Esta ley fue reformada en 1929, aumentado la obligación a
seis años. Durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva, en 1965, se realizó una
importante reforma que modificó su estructura extendiendo la educación básica hasta 8º
año, aumentando así el período de educación básica obligatoria a ocho años. Este camino
continuó con la reforma constitucional de mayo de 2003, Ley 19.876, impulsada por el
gobierno del presidente Lagos, que estableció la obligatoriedad y gratuidad de la educación
media hasta los 21 años, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con el fin de
asegurar el acceso481. El último paso en este recorrido fue dado en la educación
parvularia482.

b. Otros derechos en el ámbito educativo

Además de ampliar los años de educación mínima haciéndola obligatoria, otras normas han
sido relevantes al momento de considerar la construcción de una educación que entregue
herramientas a los ciudadanos para tener mayor poder de decisión en sus propias vidas
como precondición para ejercer otras formas de poder. En este sentido fueron establecidas
medidas tendientes a evitar diversas formas de discriminación y a asegurar mayor equidad
en la calidad de la educación, en particular los derechos de los discapacitados, la jornada
escolar completa para mejorar el rendimiento de los establecimientos municipalizados, el
derecho de las alumnas embarazadas a asistir a clases y terminar su estudios secundario y
un sistema de información que proporciona y transparenta información sobre la calidad de
la educación superior483.

i. Ley General de Educación

En mayo de 2006 estalló “la revolución pingüina”, el movimiento de estudiantes

secundarios que remeció al país por semanas y desafió al gobierno de la recién asumida
presidenta Bachelet. Esta movilización, con múltiples tomas de colegios, se inició para
protestar por el alza de la PSU, la demora en la entrega de los pases escolares y las
limitaciones que se habían establecido para su uso, para luego exigir el fin de la Jornada
Escolar Completa y, ante el éxito del movimiento, la derogación de la LOCE, marco
regulatorio de la educación establecido por la dictadura un día antes de dejar el poder.

A este movimiento de los secundarios se unieron luego los universitarios y los profesores,
logrando un apoyo transversal en la sociedad. En términos políticos, condujo a la caída del
ministro del ramo, Martín Zilic, obligó al gobierno a situar la educación en un lugar central
de su agenda, que hasta entonces no figuraba de manera protagónica, y a convocar a un
Consejo Asesor Presidencial para estudiar el tema y proponer un nuevo marco regulatorio.

El Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación inició su labor en junio de

2006 y estuvo constituido por 81 representantes, siendo el consejo más grande de los
formados durante el gobierno de Bachelet, incorporado una gran cantidad de actores
sociales, sumado a los tradicionales expertos, académicos y políticos. Los actores sociales
fueron representantes de los estudiantes de diversos niveles, de los apoderados, de los
profesores y otras organizaciones de la sociedad civil, aun cuando por diferencias profundas
los representantes de los estudiantes secundarios, los universitarios, los profesores y los
apoderados se retiraron de la instancia y no firmaron el documento final el 11 de diciembre
de 2006, base del proyecto de ley enviado al Congreso al año siguiente.

La etapa de discusión en el Congreso no fue más fácil. El proyecto original presentado por
el gobierno generó el rechazo de la Alianza y, dado que se requerían de sus votos por el
alto quórum establecido, se negociaron modificaciones a múltiples ámbitos de la ley.
Paralelamente, continuaba el rechazo y la movilización de los estudiantes, aunque con
menor fuerza que en 2006. Finalmente, en septiembre de 2009 fue publicada la nueva Ley
General de Educación (LEGE) que vino a reemplazar la LOCE.

A pesar de las numerosas críticas que se le hacen a la ley, en general se reconoce que
constituye un avance respecto a la LOCE debido a que:

El Consejo Superior de Educación fue reemplazado por el Consejo Nacional de

Educación, cambiando su composición ya que el primero incluía a representantes de
las fuerzas armadas y del Poder Judicial mientras el segundo lo componen miembros de
la comunidad educativa. En la institucionalidad se incluyó, además, una Agencia de la
Calidad de la Educación y una Superintendencia de Educación, ambas a ser creada por
una ley posterior aprobada en abril de 2011.
Mayores exigencias a sostenedores de colegios, que deben tener giro único,
personalidad jurídica, rendir cuenta pública y tener una carrera profesional o
licenciatura de al menos 8 semestres. Además, están controlados por la
Superintendencia de Educación. Se estableció también la posibilidad de que un
establecimiento pierda el reconocimiento del Ministerio por resultados académicos
deficientes como un resguardo a la calidad.
 Incorporación de modalidades educativas especiales como la educación intercultural,
educación para adultos y otras.
Se avanzó en la transparencia del sistema y mayor control de los recursos.

Las principales críticas a la ley fueron:

La mantención de la misma arquitectura educacional basada en la municipalización y

el financiamiento compartido, entre otros elementos, que no fueron tocados; no se
cambió el sistema de financiamiento compartido, que lleva a una utilización clasista de
los recursos, ya que la subvención es la misma para la educación subvencionada de
administración pública (gratuita) y de administración privada (pagada en el 80% de los
casos), lo que profundiza las desigualdades y no contribuye a generar más
oportunidades futuras para los sectores más pobres.
A pesar de la introducción de mayores exigencias a los sostenedores, no se eliminó el
lucro en la educación, lo que constituía una de las principales críticas de los
estudiantes.
El fortalecimiento de la educación pública fue dejado para una discusión posterior.
La selección de alumnos en establecimientos que reciben financiamiento del Estado
fue otro tema que generó gran discusión. La LEGE prohibió la selección de alumnos por
motivos académicos hasta 6º básico, lo que se considera por algunos un importante
avance, por otros un avance limitado y por un tercer grupo ningún avance puesto que
la LOCE nada decía al respecto, con lo que la nueva ley viene a permitir explícitamente
la selección desde 7º básico en adelante.
El proyecto original del gobierno contemplaba la prohibición de selección hasta 8º año
de la educación básica y, en caso de que hubiese más postulantes que vacantes, se
establecía el requisito de un proceso de selección trasparente en que no se podrían
considerar como causales de selección la situación social o económica del postulante,
su rendimiento escolar pasado o presente, el estado civil, escolaridad o religión de los
padres, el origen étnico ni ninguna otra forma de acción afirmativa, sin perjuicio de las
medidas de discriminación positiva establecidas por ley. En la posterior negociación con
la Alianza se acordó limitar la selección hasta 6º básico. Se estableció además que no
podrá considerarse como impedimentos para el ingreso y la mantención en
establecimientos educacionales de cualquier nivel el embarazo o la maternidad, el
estado civil de los padres, así como no podrá cancelarse la matrícula durante el año por
el no pago de cuotas. Esta nueva norma llevó a que algunos parlamentarios de la
Concertación se abstuvieran de votar.

Otro aspecto discutido en torno a la LEGE tuvo relación con la incorporación de la

interculturalidad en la educación chilena. En el proyecto original el tema no era
mencionado y luego fue incluido en base a las propuestas de la agrupación Identidad
Territorial Lafkenque. En primer lugar, se incluyó la interculturalidad como uno de los
principios que inspiran el sistema educativo chileno. Se incorporó también la educación
intercultural como una modalidad de educación especial. El Consejo Nacional de Educación
proponía adecuaciones a las bases curriculares para aquellas personas o poblaciones cuyas
características lo requieran, particularmente en lo referido a educación artística e
intercultural. Sin embargo, las demandas de los pueblos indígenas iban más allá. Los
intereses relativos a la educación intercultural fueron representados en una sesión especial
en la Comisión de Educación del Senado, ocasión en que la Red por la Educación
Intercultural Bilingüe de Chile, agrupación que reúne a diversos pueblos indígenas surgida
en 2007 en el marco de la discusión de la nueva ley de educación, presentó sus
planteamientos484:

Educación bilingüe obligatoria para todos los niños y niñas indígenas, desde la pre-
básica, básica y la enseñanza media, independientemente de la cantidad de niños que
 existan en el aula de clases o la escuela.
Interculturalidad para todos, como un eje transversal de la educación y no como una
modalidad especial.
Participación de indígenas en la estructura organizativa de la educación, en especial en
el Consejo Nacional de Educación.
Reconocimiento e incorporación de los sistemas tradicionales de educación indígenas
en los términos planteados en la declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas.

ii. La crisis del sistema

A pesar del conjunto de avances logrados, la acumulación de tensiones por temas no

resueltos o mal tratados llevó al sistema de educación nacional (privado y estatal) a un
profunda crisis, el que fue puesto en cuestión por el amplio movimiento multiclasista e
intergeneracional liderado por los estudiantes en 2011, evidenciándose los principales
problemas generados durante las dos décadas de gobierno de la Concertación.

Las demandas de abril de 2011 de la Confederación de Estudiantes de Chile (CONFECH)

establecieron tres puntos centrales de crítica. La primera fue en relación al acceso a la
educación, el que no había logrado equidad, calidad, integración y heterogeneidad social
en la matrícula. Por tales razones, se rechazó la PSU por su carácter regresivo,
socioeconómicamente discriminador, que no logra captar los talentos del
país. Demandaron la creación de mecanismos complementarios de acceso que
consideraran nivelación, mantención y titulación para lograr igualdad real de
oportunidades. Exigieron instituciones educacionales de calidad que posibiliten no sólo
una formación de profesionales y técnicos de excelencia académica, sino de ciudadanos
íntegros, en el marco del pluralismo, la tolerancia y los valores de justicia e igualdad. Para
ello exigieron el fin del lucro y un sistema de acreditación asociada a la transparencia en el
uso de recursos públicos y cancelación de éstos para aquellas instituciones que evadan la
ley. Un segundo conjunto de demandas se relacionó con el financiamiento de la educación
superior por lo que exigieron aumentar el financiamiento público como porcentaje del PIB,
existencia de aportes basales de libre disposición para financiar costos reales y de
desarrollo de las universidades estatales, un fondo de revitalización para las universidades
tradicionales y la reestructuración integral del sistema de becas y ayudas estudiantiles para
terminar con el sistema basado en el endeudamiento familiar485. Estimaban que el Aporte
Fiscal Indirecto (AFI) era un claro incentivo regresivo que fomentaba la segregación
estudiantil por lo que debía eliminarse. Y establecían que el Estado debía asumir la
responsabilidad de realizar formación técnica. Un tercer grupo de críticas y demandas se
relacionaba con la situación política al interior de las instituciones, por lo que exigieron la
democratización del sistema de educación superior vía participación triestamental de todas
las instituciones de Educación Superior en sus cuerpos colegiados, en las elecciones de
autoridades unipersonales y en la toma de decisiones. Así como asegurar las libertades de
expresión, cátedra y de asociación a estudiantes, docentes y trabajadores en todas las
instituciones de educación superior486.

Al nivel de la educación media, el petitorio nacional de la Confederación de Estudiantes

Secundarios (CONES), a su vez, contempló tres grandes temas. El primero se refirió a la
necesidad de implementar una nueva institucionalidad vía estatización de la educación
pública a través de un proceso de desmunicipalización, el reemplazo a la LEGE, y un freno
definitivo a la creación de establecimientos particulares subvencionados. En materia de
ingreso a la educación superior se exigió el fin de la PSU. Demandaron una mejora en la
calidad de las becas de alimentación entregadas por JUNAEB, la reformulación de los
parámetros para medir en las pruebas SIMCE y un aumento del porcentaje del PIB a
educación del 3,1% al 7%, cifra planteada como ideal por UNESCO. Un segundo grupo de
demandas decía relación con la tarjeta única nacional estudiantil, gratuita los 365 días de
año las 24 horas del día. Finalmente, en materia de medidas democratizadoras,
demandaron el fortalecimiento de los Centros de Estudiantes, el reconocimiento legal de
Federaciones y Organizaciones Estudiantiles y de Consejos Escolares Resolutivos, con
participación de todos los estamentos involucrados en la comunidad escolar. Especial
referencia tuvo la Educación Técnico Profesional, para la que se exigió mejoras de
infraestructura487.

La respuesta de los parlamentarios de la Concertación, con la propuesta de 37 medidas

para enfrentar la crisis, fue expresiva de los vacíos y políticas erradas que en este campo se
implementaron en las dos décadas pasadas488.

IV. Estado arbitrador

Una condición necesaria para el empoderamiento ciudadano, o la desconcentración del

poder en las relaciones de clase, es la introducción de balances en las asimétricas
relaciones existentes en el mundo del trabajo, especialmente después de la introducción
coercitiva de políticas neoliberales. Los derechos laborales y sindicales, las políticas pro
empleo y de protección del desempleado, son acciones en que el Estado intervino a favor
de los trabajadores intentando disminuir el desequilibrio existente en las relaciones de
poder entre capital y trabajo.

1. Política laboral y derechos sindicales

La política laboral contribuye no solo a la incorporación de diversos sectores a la sociedad

sino que puede reparar las fallas de un mercado de trabajo inspirado en visiones
neoliberales. El fortalecimiento de los derechos de los trabajadores y su organización es
condición necesaria para una efectiva desconcentración del poder social.

a. Derechos sindicales

Hasta 1973, el sindicalismo en Chile se rigió por el Código del Trabajo establecido en 1931
en el contexto de la crisis económica que llevó al Estado a impulsar la industrialización
sustitutiva de importaciones, por lo que los principales conflictos entre el capital y el
trabajo no se manifestaron tanto a nivel de las empresas sino más bien a nivel del sistema
político y del Estado que era el gran empleador489. Los partidos políticos fueron los
mediadores del sindicalismo ante las instituciones públicas y, dada esta vinculación, el
sindicalismo tuvo una importante presencia en la sociedad. Las grandes federaciones y la
Central Única de Trabajadores (CUT), no defendían solo a los asalariados, sino a también a
las grandes mayorías populares y contribuyeron a la profundización de la democracia
económica y social. En este marco, la tendencia de la sindicalización fue creciente hasta
alcanzar un máximo histórico en 1973.

Tras el golpe militar, el sindicalismo fue duramente reprimido a través de múltiples formas:
persecución directa de sus dirigentes, especialmente los de izquierda, desarticulación de
sus organizaciones y proscripción de los partidos políticos, que perdieron su rol mediador y
llevaron a los sindicatos a una postura defensiva. La sobrevivencia de las organizaciones
sindicales, ciertamente muy disminuidas, se dio al amparo de organismos internacionales y
de las iglesias.

El cambio en el modelo de desarrollo produjo alto desempleo y deterioró el sector

manufacturero, principal fuente histórica de las organizaciones sindicales490. Redujo el rol
del Estado en la economía modificando las relaciones con los trabajadores y transformando
a la empresa privada en su principal interlocutor.

A fines de los setenta, las múltiples restricciones y modificaciones al régimen sindical

fueron delineadas y plasmadas en el Plan Laboral, el nuevo marco de relaciones laborales y
del sindicalismo. Sus principales elementos fueron:

La restricción de la negociación colectiva al sector privado, excluyendo al sector

público, a los cargos directivos, a los trabajadores sujetos a contrato de aprendizaje y a
los trabajadores de temporada.
La exigencia de un mínimo de un año de funcionamiento de la empresa para la
constitución de sindicatos y un quórum relativamente alto. Para su disolución bastaba
con que la solicitara un empleador, la autoridad de gobierno o alguno de sus miembros.
En cuanto a la asamblea, se requería que fuera en la sede sindical, prohibiéndose otras
reuniones públicas.
Mientras el sistema previo permitía sindicatos por industria o profesión, el Plan Laboral
estableció un único nivel de negociación que fue la empresa, con el fin de impedir la
“politización de la negociación colectiva”, que de acuerdo al análisis de Rojas, sería
toda expresión de intereses laborales más allá de las remuneraciones y condiciones de
trabajo específicas, limitando con esto fuertemente el rol del sindicalismo491. En el
fondo, se concebía a los sindicatos como un agente económico en el ámbito de la
empresa y en ningún caso como un actor social o político en un nivel superior, lo que se
vio reforzado por la prohibición para los dirigentes sindicales de presentarse a cargos
de elección popular.
En cuanto a la titularidad de la negociación, reconoció al empleador por parte de la
empresa, y los sindicados o grupos de trabajadores que se organicen transitoriamente
con ese fin. Se permitió, por tanto, una multiplicidad de titulares al interior de una
empresa con el fin de limitar el poder de negociación de los sindicatos, siendo
cuestionable que una agrupación transitoria de trabajadores sin administradores de los
instrumentos colectivos pueda suscribir un acuerdo con el empleador.
Respecto a las materias negociables, se excluyó lo referente a la facultad del empleador
para organizar, dirigir y administrar la empresa. También se prohibió, a diferencia del
régimen anterior, negociar materias referentes a trabajadores no pertenecientes al
sindicato, a la vez que los beneficios de la negociación no son extensibles a éstos.
El procedimiento de negociación colectiva fue establecido de forma muy rígida con
plazos y requisitos previamente determinados. Como derecho para los trabajadores, se
estableció la obligación del empleador de negociar. Posteriormente se estableció una
segunda forma de negociación, “no reglada”, en cuanto el procedimiento lo negociaban
las partes.
Respecto a las huelgas, se determinó que éstas podían darse únicamente en el marco
de la negociación colectiva y dentro de los últimos cinco días de la misma, con un
máximo de 60 días después de lo cual se entiende a los trabajadores “renunciados
voluntariamente”. Después de 30 días, se autoriza a cualquier trabajador a retomar sus
labores y abandonar las negociaciones. Además, el empleador puede reemplazar a los
trabajadores en cualquier momento.

Este restrictivo marco para las relaciones laborales y el desarrollo del sindicalismo fue
objeto de algunas modificaciones en democracia, a pesar de lo cual se mantuvieron
muchos de sus componentes centrales. Dos fueron las principales reformas emprendidas, la
primera de ellas, en 1991, durante el gobierno del presidente Aylwin, y, la segunda, una
década más tarde impulsada por el presidente Lagos.

La reforma de Aylwin, un tema importante en el programa de gobierno de la Concertación y

que luego se transformó en la Ley 19.069, no implicó cambios sustanciales a las relaciones
colectivas de trabajo, abordando más bien el derecho individual del trabajo. Entre los
aspectos que abordó esta ley destacan:

Puso término a la prohibición de negociar colectivamente más allá de la empresa,

permitiendo la negociación inter-empresas aunque con ciertas limitaciones, como un
acuerdo formal previo de las partes, la posibilidad de una empresa de excluirse de una
negociación ya iniciada y la no obligación de negociar fuera de la empresa. En la
práctica, el uso de este instrumento ha sido limitado.
Para las pequeñas empresas se bajó el quórum requerido para constituir un sindicato.
Se atenuó el carácter excesivamente regulador de la legislación sindical, sin señalar
taxativamente los fines de los sindicatos.
Consolidó la negociación “no reglada” como instrumento alternativo a la negociación
altamente normada.
Se establecieron garantías a favor de los dirigentes sindicales.
Se estableció un sistema de tutela judicial de los derechos sindicales.
Se eliminó el plazo máximo de 60 días para una huelga.
Se permitió que los beneficios de un acuerdo colectivo puedan hacerse extensivos a los
trabajadores que no son parte del sindicato, en cuyo caso éstos deberán pagar una
parte de la cuota sindical.

A pesar de que los mensajes presidenciales de los diversos gobiernos concertacionistas

definieron las relaciones laborales como un tema de gran importancia, no fue sino hasta
2001 que se produjo la próxima reforma importante, expresada en la Ley 19.759. En esta
reforma se incluyeron las siguientes modificaciones:

Estableció un nuevo procedimiento de negociación colectiva, la semi-reglada, con el fin

de instituir ciertos parámetros sin necesidad de someterse al procedimiento reglado.
De acuerdo a Rojas, esto se debió a que la negociación no reglada se había consolidado
y se produjeron muchos convenios sin intermediación de los sindicatos, en una
negociación casi individual de los trabajadores con una imposición patronal de las
condiciones en la mayoría de los casos.
Permitió a los funcionarios de las empresas dependientes del Ministerio de Defensa
crear organizaciones sindicales.
Se rebajaron los quórum para la constitución de sindicatos.
Se establecieron mayores exigencias para el reemplazo de trabajadores en huelga,
requiriendo el pago de un bono de reemplazo de 4 UF por trabajador que será repartido
en partes iguales entre los trabajadores que hayan participado en la huelga una vez
que ésta haya terminado.
Se modificaron los causales de disolución de los sindicatos. El Plan Laboral permitía
disolución por petición de un miembro o por razones administrativas, mientras que la
reforma limitó las causales al incumplimiento de la ley o por votación en asamblea
extraordinaria de la mayoría de los miembros.
Se estableció como plazo máximo para la vigencia de los convenios colectivos 4 años,
mientras que la vigencia mínima se encontraba fijada en dos años. Este máximo
cumplía el fin que la negociación colectiva pueda realizarse de acuerdo a los nuevos
desafíos y los acuerdos no se queden congelados en el tiempo.
Se reforzó la protección ante prácticas antisindicales.

Además de estas reformas más sustanciales, se aprobaron otras normas referentes a la

organización sindical tales como la posibilidad de constituir centrales sindicales sin
permiso previo, la creación del Fondo para la Capacitación y Formación Sindical, el derecho
asociativo de los funcionarios públicos (aun cuando no pueden negociar colectivamente) y
la protección del patrimonio de los sindicatos492.
Con todo, el ejercicio de la negociación colectiva en Chile continuó siendo una herramienta
limitada en cuanto a la regulación de las condiciones de los trabajadores y la negociación
colectiva no logró transformarse en un eje de las relaciones laborales493. La tasa de
sindicalización muestra que las reformas no tuvieron un gran impacto en facilitar y
promover la formación de organizaciones de trabajadores. Tasa que en 1990 era del 19,2%
mientras que en 2009 alcanzó solo al 20,3%, siendo el mejor momento de sindicalización
en 1993 con un 20,7%494.

Las transformaciones en el mercado del trabajo creando empleos precarios, a tiempo

parcial, subcontratación y otros, cobraron gran importancia y el rol limitado de los
sindicatos –con un marco legal que continúa siendo restrictivo– condujo a una
individualización de los contratos como realidad predominante. La legislación chilena
mantuvo los límites a la negociación colectiva, al derecho a huelga, al derecho de los
empleados públicos a sindicalizarse y negociar, a la participación política de los dirigentes,
y no consideró la promoción de la negociación colectiva como un deber del Estado,
incumpliendo los convenios internacionales sobre libertad sindical y negociación colectiva
suscritos por Chile.

Al finalizar el ciclo concertacionista, la presidenta Bachelet reconocía que una de las tareas
que dejaba pendiente era “avanzar en las reformas laborales […] además de mejorar las
condiciones para la negociación colectiva”495.

b. Derechos laborales

Durante los últimos veinte años se introdujeron múltiples modificaciones al Código del
Trabajo, como la eliminación de la causal de término de contrato por desahucio discrecional
y unilateral, aun cuando se estableció una causal amplia de “despido por necesidad de la
empresa”; se eliminó el límite de 5 meses para recibir la indemnización por años de
servicio extendiéndolo a 360 días para trabajadores con doce o más años de antigüedad; se
establecieron normas relativas a la jornada laboral y condiciones del trabajo, vacaciones,
trabajo de menores de 18 años y salas cuna; se fortaleció la justicia laboral; se reconocieron
derechos de la mujer trabajadora y establecieron sanciones al acoso sexual; y se ampliaron
las facultades de la Dirección del Trabajo, entre otras muchas más (ver Anexo 3 de este
capítulo).

c. Seguro y subsidio de cesantía

Bajo el gobierno del presidente Lagos fue creado en el año 2001, mediante la Ley 19.728,
el seguro de cesantía como instrumento de protección social para los trabajadores
dependientes que pierdan su fuente laboral, siendo un importante avance en la protección
social en Chile. El seguro se financia de manera tripartita con los aportes de los
trabajadores, los empleadores y el Estado y la afiliación es obligatoria para quienes hayan
iniciado o reiniciado actividades a partir del 2 de octubre de 2002496.

El sistema original contemplaba además un régimen especial para los trabajadores a plazo
fijo o contratados para una obra o servicio determinado. En este caso, el empleador debía
financiar la cotización del 3% de las remuneraciones y una vez terminado el contrato u
obra, los fondos reunidos en la cuenta debían retirarse de una sola vez si es que se contaba
con un mínimo de seis meses de cotizaciones.

El sistema cuenta además con un componente solidario llamado Fondo de Cesantía

Solidario, financiado con un aporte del Estado determinado anualmente en la ley de
presupuesto, y parte de las cotizaciones pagadas por los empleadores. Este fondo es para
aquellos trabajadores de plazo indefinido que hayan cotizado en su cuenta al menos 12
meses pero cuyos fondos sean insuficientes para alcanzar un monto básico establecido.

Tras varios años de funcionamiento, este sistema fue evaluado y reformado en base a la
propuesta realizada por el Consejo Asesor Presidencial de Equidad y Trabajo o Comisión
Meller, en el marco del Acuerdo Nacional Pro Empleo, y considerando los reclamos y
sugerencias realizados por los propios usuarios. Así, en enero de 2009 se publicó la Ley
20.328, que perfeccionó el seguro de cesantía con el objetivo de ampliar el sistema de
protección social mediante la extensión de la cobertura y la mejora de la calidad (Mensaje
635-356).

El diagnóstico realizado constató que los requisitos para acceder al Fondo Solidario eran
demasiado restrictivos puesto que excluían a los trabajadores a plazo fijo y muchos
trabajadores con contrato indefinido no completaban los 12 meses de cotizaciones
requeridos. Por tanto, se optó por modificar el modelo: para acceder al Fondo de Cesantía
Solidario se mantuvo el requisito de tener 12 cotizaciones, aunque solo las tres últimas
deben ser continuas disminuyendo así la exigencia. Se permitió que los trabajadores a
plazo fijo o por obra accedieran a este beneficio aunque solo por dos meses y por montos
menores. Para los trabajadores a plazo indefinido el beneficio se extendió por cinco meses,
pudiendo alargarse dos meses más si es que la tasa de desempleo excedía en al menos un
1% el promedio de los últimos cuatro años, incorporando con esto una variable contextual a
la hora de determinar el beneficio. Este subsidio rige si es que los ingresos por la cuenta
individual no cubren un monto de entre $190.000 y $88.000 en el primer mes –
dependiendo de los ingresos del trabajador en el último año–, monto que va decreciendo
en los meses siguientes.

Otra modificación que afectó a los trabajadores a plazo fijo fue su incorporación al acceso a
los fondos de la cuenta individual, con un mínimo de 6 cotizaciones continuas o
discontinuas, en igualdad de condiciones que los trabajadores con contrato indefinido,
eliminando lo estipulado de que los fondos debían retirarse en un solo giro. También se
eliminó la condición de recibir solamente cinco pagos del seguro, pudiendo recibir tantos
como la cuenta permita en un porcentaje decreciente respecto al sueldo percibido en los
últimos 12 meses, partiendo desde 50% en el primer mes hasta el 30%. Y se agregó una
nueva disposición que en caso de jubilar, además de retirar los fondos de una sola vez, se
permitió traspasar los fondos de la cuenta de cesantía a la cuenta de capitalización en una
AFP.

Finalmente, la reforma consideró medidas para asistir en la búsqueda de trabajo a quienes

están recibiendo el seguro, creándose un Sistema de Información Laboral y la Bolsa
Nacional de Empleo, a cargo del ministerio del Trabajo, cuyo objetivo fue facilitar el acceso
a información respecto a vacantes de trabajo para los trabajadores afiliados al seguro. Se
planteó como requisito el estar inscrito en este sistema para acceder al Fondo de Cesantía
Solidario. Además, se estableció que con cargo al Fondo de Cesantía se podrán financiar
programas para facilitar la reinserción laboral de quienes estén recibiendo el subsidio y
tengan bajo índice de empleabilidad.

Por otra parte, debe mencionarse la existencia de un subsidio a la cesantía, de montos

considerablemente menores, razón por la que no se consideraba un sistema de protección
suficiente creándose el seguro ya mencionado. En el mismo decreto que creó la asignación
familiar (DFL 150 de 1982) se estableció un subsidio de cesantía, basado en un beneficio
existente desde la década de los años cuarenta, consistente en una ayuda económica
entregada por un tiempo máximo de 360 días para los trabajadores que pierdan su empleo
por razones ajenas a su voluntad. Este subsidio es incompatible con el seguro de
desempleo por lo que irá paulatinamente desapareciendo ya que solo rige para
trabajadores que hayan iniciado actividades antes del 2002 o para quienes están excluidos
del seguro497.

d. Capacitación

La capacitación constituye otro aspecto de gran importancia de la política laboral, ya que

contribuye no solo a mejorar los procesos productivos, introduciendo mayor innovación y
productividad, sino que también a elevar el nivel de empleo de los trabajadores,
particularmente de aquellos que reciben menores ingresos, y en casos de grupos que se
encuentran fuera del mercado laboral contribuye a su integración al mismo.

El sistema público de capacitación, como consta en el Mensaje 337-329 de 1994, fue

iniciado en 1966 con la creación del Instituto Nacional de Capacitación, que ofrecía
servicios gratuitos a través de la acción directa del Estado. Este sistema fue transformado
por la dictadura y el Estado pasó a tener un rol subsidiario, financiando capacitación para
sectores que están fuera del mercado laboral y teniendo un rol de regulador y cofinanciador
en el resto de los ámbitos. El aporte fiscal a la capacitación se realizaba a través de una
franquicia tributaria del 1%, incentivando la capacitación de los trabajadores. La ejecución
de las capacitaciones se externalizó y para tal efecto se contrataban organismos públicos o
privados debidamente certificados. Se creó el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
(Sence), organismo que administraba los distintos componentes el sistema.

Durante los gobiernos de la Concertación se realizaron dos importantes reformas para

adecuar los sistemas de capacitación a las nuevas exigencias. La primera transformación,
que introdujo un nuevo estatuto de capacitación y empleo, se realizó en 1997 durante el
gobierno del presidente Frei (Ley 19.518). Este mantuvo la estructura general del sistema
de capacitación hasta entonces existente aunque con algunas modificaciones importantes
al extender la cobertura de los sistemas de capacitación, mejorar su calidad, perfeccionar el
rol subsidiario del Estado, aumentar la participación y modernizar la institucionalidad
pública del sistema. Para dar cumplimiento al primer objetivo, se amplió el concepto de
capacitación y las facultades del Sence a fin de permitirle diseñar e impulsar políticas de
promoción destinadas a intensificar las acciones de capacitación de las empresas, y se
extendió la capacitación a trabajadores despedidos. Respecto a la calidad, se
perfeccionaron los requisitos exigidos para las instituciones que prestan servicios de
capacitación y se mejoró el sistema de registro creando un Registro Nacional de
Organismos Técnicos de Ejecución, que son los únicos certificados para prestar estos
servicios.

Se amplió el rol del Estado con la creación del Fondo Nacional de Capacitación, lo que
permitió aumentar y focalizar más los fondos a la pequeña y mediana empresa, a
programas de reconversión de trabajadores –lo que se realizó en los noventa con los
trabajadores del carbón–, a contratos de aprendizaje para trabajadores cesantes, y a los
que buscan trabajo por primera vez, dueñas de casa, trabajadores dependientes e
independientes de baja calificación laboral y jóvenes de escasos recursos. La focalización se
abordó también mediante el subsidio tributario, ya que éste es segmentado de acuerdo a
los ingresos de los trabajadores.

En cuanto a la participación, se creó un Consejo Nacional de Capacitación, tripartito, cuya

función es asesorar al Ministerio del Trabajo en la formulación de la política de capacitación.
Esta ley creó además los comités bipartitos de capacitación a constituirse dentro de las
empresas, con carácter obligatorio para las empresas con más de 15 trabajadores, los que
deben acordar y evaluar los programas de capacitación de la empresa.
En el ámbito de la capacitación, en 2004 se propuso un Sistema Nacional de Certificación
de Competencias Laborales, aprobado y transformado en ley cuatro años más tarde (Ley
20.267 de 2008). Este sistema genera estándares de competencias laborales previamente
acreditadas y evalúa a los trabajadores en relación a tales estándares para obtener un
certificado formal, independiente de cómo se hayan adquirido tales competencias. El
objetivo es contribuir a la actualización de los trabajadores y el constituir un referente para
mejorar la calidad y pertinencia de la capacitación impartida. Una Comisión Nacional de
Certificación, compuesta por representantes del gobierno, de los empresarios y de los
trabajadores, es la encargada de acreditar las unidades de certificación, que luego es
llevada a cabo por centros creados especialmente para cumplir esa función498.

e. Ley de subsidio al empleo juvenil

Frente a la crisis de 2008, la ley 20.338 (publicada el 1º de abril de 2009), creó un subsidio
al empleo de jóvenes trabajadores, dependientes e independientes, entre 18 y 25 años de
edad, pertenecientes al 40% de las familias más vulnerables y cuyas remuneraciones
brutas mensuales sean inferiores a $360.000. El subsidio es repartido entre trabajador y
empleador, correspondiendo dos tercios al primero y un tercio al segundo.

Esta medida se basa en que la inserción formal en el mundo laboral permitiría a los jóvenes
insertarse en la sociedad de manera productiva. Además, el empleo formal es un canal de
acceso efectivo a las instituciones del sistema de protección social –salud, seguro contra
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, seguro de cesantía y ahorro para la
vejez.

En cuanto a la focalización, la tasa de participación laboral de los jóvenes del quintil más
pobre es un 60% inferior al del resto, lo que se suma a la falta de experiencia laboral y, en
muchos casos, a la carencia de habilidades certificadas (Mensaje 1437-356) razón que
justifica la necesidad de focalizar el subsidio. Además, mediante el subsidio al empleo se
busca evitar que, ante la dificultad de conseguir un trabajo formal, existan los incentivos
para obtener otras formas de ingreso, ya sea en el sistema informal u otras actividades,
entre ellas la delincuencia. Esta reforma apuntó entonces a reducir una exclusión de hecho
para incorporar a un sector de la población a la ciudadanía económica.

f. Medidas pro empleo en el marco de la crisis económica global

Además de la mencionada ley sobre subsidio al empleo, en mayo de 2009 se aprobó, tras
una rápida tramitación, la Ley 20.351 como parte del “Acuerdo Nacional por el Empleo, la
Capacitación y la Protección Laboral” firmado por el gobierno, la Central Única de
Trabajadores, la Confederación de la Producción y Conapyme (Consejo Nacional de la
Pequeña y Mediana Empresa). Este acuerdo fue elaborado en el marco de la crisis
económica global y por responder a este contexto particular las medidas tuvieron carácter
transitorio, con una duración de doce meses a partir de la publicación de la ley, esto es,
hasta mayo de 2010.

El acuerdo estableció cuatro medidas tendientes a proteger el empleo. En primer lugar,

estipuló que trabajadores que tuviesen a lo menos seis meses seguidos de cotizaciones en
el seguro de desempleo podrían pactar un permiso de capacitación sin goce de sueldo. El
permiso será mensual con posibilidad de renovación por un máximo de cinco meses.
Durante este período el trabajador recibirá un 50% de los ingresos promedios de los
últimos seis meses, con cargo al Seguro Obligatorio de Cesantía. El primer mes se
financiaba con los fondos de la cuenta individual, o en caso de que éstos sean insuficientes,
con el Fondo de Cesantía Solidario. En los meses siguientes, el empleador debía aportar un
10%, 20%, 30% y 40% a la cuenta individual de cesantía, siendo el resto cubierto por los
fondos de las cotizaciones obligatorias y el Fondo Solidario. Los cursos de capacitación
estaban a cargo del Sence. Una segunda medida fue la extensión hasta mayo de 2010 del
beneficio para las empresas –establecido originalmente en enero 2009 con vigencia
durante ese año– que no hubieran reducido su número de trabajadores dependientes,
obteniendo un crédito deducible de impuestos por gastos de programas de capacitación
para sus trabajadores cuyos ingresos fueran de hasta $380.000. Se buscaba con esto que
las empresas retuvieran trabajadores capacitando a los menos calificados. En tercer lugar,
se amplió la franquicia tributaria para que las empresas financiaran la capacitación de
trabajadores en vías de contratación y se extendió la duración de los cursos, los que podían
durar hasta 6 meses. Finalmente, se aseguró el acceso a los trabajadores a plazo fijo y por
obra al Fondo de Cesantía Solidario con el fin de dar acceso más rápido y a más
trabajadores a los beneficios ya establecidos por ley en enero de 2009, con las
modificaciones al seguro de desempleo, pero que en estos casos demorarían en hacerse
efectivos.

La capacidad de la sociedad chilena de generar mecanismos de movilidad social

ascendentes de acuerdo a las habilidades de las personas no ha sido su principal
característica. Tal como lo reconoce Andrés Benítez, ex editor de Economía y Negocios de El
Mercurio y rector de la Universidad Adolfo Ibáñez,

“diversos estudios señalan que el éxito profesional, si bien está en sintonía con los
méritos académicos, sigue también muy vinculado al linaje. Es cierto, el currículum
universitario importa, pero no es suficiente, porque, en Chile, el éxito sigue asociado
también al apellido, a ciertos colegios o clubes, todos vinculados a la elite tradicional.
Para qué hablar de algo más complejo, como los matrimonios: acá jamás se
consideraría una unión entre pares a una pareja que tiene los mismos títulos
académicos, pero con distinta condición social”499.

Es posible establecer diversas explicaciones de carácter cultural y político para entender

esta sociedad con rasgos tan fuertemente adscriptivos. No obstante, es importante tomar
en cuenta el marco estructural en que estas relaciones se establecen, así como las
dinámicas sociales que han sido incapaces de cambiar sustancialmente tal situación.

En Chile, el 90% de los ingresos familiares provienen del trabajo, por lo que las
características del mercado del trabajo, del empleo y los salarios son una variable central
para entender la configuración de la estratificación social chilena y la distribución del poder
social que de ella se deriva.

El modelo de desarrollo heredado de la dictadura se caracteriza por una fuerte

heterogeneidad estructural que incide directamente en la precariedad laboral, en la
disminución de la participación de los trabajadores en el producto y en el hecho que el 40%
de la población dependa de los aportes directos o indirectos del Estado para estar por sobre
la línea de pobreza500. Este encadenamiento de factores ha fortalecido el carácter
adscriptivo de esta sociedad. No obstante, los gobiernos concertacionistas, más que operar
sobre estos condicionamientos, se movieron en un espacio más restringido, paliando las
consecuencias negativas del modelo de desarrollo más que cambiando las causas que las
generaban. Desde esta perspectiva, los bonos, subsidios y pensiones, de alguna forma
compensaron a los sectores más pobres por las alzas del IVA destinadas al mejoramiento de
la educación y de las propias pensiones. Los sectores medios, que también enfrentaban
situaciones de gran dificultad, no tuvieron el mismo tratamiento.
Por otra parte, las políticas concertacionistas de reconocimiento de derechos como los del
consumidor frente al mercado, las políticas generales destinadas a combatir las
discriminaciones en la educación, salud y trabajo, en el acceso a la información en general
y en materia de calidad de la educación, enfatizaron la igualdad legal de individuos y
grupos, pero en el contexto estructural antes indicado, la realización de los mismos
enfrentó permanentes frustraciones. De la misma forma, la restitución y ampliación de
algunos derechos de los trabajadores se dio en el marco de una débil capacidad sindical, no
correspondiente con el reconocimiento de derechos, lo que dejó las relaciones capital-
trabajo en condiciones desmerecidas para estos últimos.

Aun cuando los gobiernos concertacionistas tuvieron éxito en la lucha contra la pobreza,
gracias al crecimiento sostenido y la focalización de las políticas sociales, su margen de
acción se vio restringido en el campo tributario, el que podría haber permitido la
sustentabilidad de algunas de estas políticas y la incorporación de los sectores medios que
las propias políticas concertacionistas permitieron emerger. Lo mismo sucedió en el área
sindical en la cual se protegieron derechos individuales pero no se fortaleció la capacidad
organizacional y de demanda de las organizaciones de trabajadores, todo lo cual impidió el
desarrollo de una capacidad redistributiva mayor. Tampoco se hizo una corrección mayor al
modelo de desarrollo de mercado vía acción de un Estado menos subsidiario y más activo.
El fracaso de la iniciativa de una AFP estatal y la incapacidad para desarrollar clusters
productivos, son indicadores del permanente veto conservador dentro y fuera de la
Concertación.

Una estructura tributaria intocable, relaciones capital-trabajo asimétricas y un Estado

recluido en su rol subsidiario fueron los tres límites claves, las fronteras (aceptadas por
algunos sectores concertacionistas) que la derecha fijó durante esos veinte años. Así, las
razones sobre las recién analizadas características del poder social remiten porfiadamente
a la concentración del poder político existente, la que no se pudo o no se logró acuerdo
para cambiar.
 ANEXO 1 
SUBSIDIOS Y BONOS

a) Subsidio Único Familiar (SUF)

En 1981 mediante la Ley 18.020 se creó este subsidio para

las familias de bajos recursos, el que ha perdurado con
diversas modificaciones, siendo actualmente uno de los
pilares de las transferencias directas del Estado hacia los
sectores más necesitados. Este subsidio se otorga a las
mujeres sin previsión por cada carga menor de 18 años y
que no tengan las condiciones económicas y sociales para
atender las necesidades del menor. Las madres de menores
que vivan a sus expensas también pueden ser ellas mismas
causantes del beneficio. Para acceder al subsidio se debe
presentar una solicitud en la municipalidad correspondiente
donde se revisa que se cumpla con los requisitos
estipulados, entre los que se encuentra la exigencia para
niños de hasta 8 años de participación en los programas de
salud del ministerio del ramo dirigidos a la atención
infantil501. Este subsidio es incompatible con la asignación
familiar y una vez asignado por la municipalidad tiene una
vigencia de 3 años o hasta que se extinga alguno de los
requisitos. Existe un monto anual asignado para subsidio
que no alcanza a cubrir a todos quienes reúnen los
requisitos, por lo que existe una lista de espera. En su
mensaje presidencial de 2007 la presidenta Bachelet
anunció el compromiso de terminar con las listas de espera
para que el subsidio pase a ser un derecho, objetivo que se
cumplió con la Ley N° 20.203 que eliminó el sistema de
marcos presupuestarios fijos por región para la asignación
del mismo.

Dentro de las modificaciones realizadas en democracia a

este subsidio, cabe mencionar la Ley 19.454 de 1996 que
aumentó en 140.000 el número de subsidios entregados;
amplió la edad tope de las cargas desde 15 a 18 años e
incorporó como requisito para los niños menores de 6 años
el estar cursando estudios regulares. Además, se incluyó
entre los beneficiarios a quienes cuiden de inválidos de
cualquier edad, en cuyo caso la asignación será doble.
Durante el gobierno del presidente Lagos este subsidio se
convirtió en un derecho para las familias pertenecientes a
Chile Solidario, que no deben realizar la postulación y estar
en lista de espera; en agosto de 2007, mediante la Ley
20.203, se amplió el beneficio a las embarazadas a partir
del quinto mes.

b) Asignación familiar y maternal

Basado en un sistema previo de la década de 1940, el actual

sistema de asignaciones familiares fue establecido
originalmente en 1974 y fijado definitivamente en el DFL
150 de 1982. Consiste en una contribución económica del
Estado para los trabajadores dependientes que tengan
cargas familiares. Son consideradas cargas el cónyuge
discapacitado; los hijos solteros hasta los 18 años o 24 si
estudian; los nietos o bisnietos huérfanos o abandonados
por sus padres; la madre viuda del trabajador; los
ascendientes mayores de 65 años. Las instituciones del
Estado o reconocidas por éste que se encarguen del cuidado
de niños huérfanos o abandonados y discapacitados,
también son beneficiarias de la asignación. El aporte varía
de acuerdo al rango de ingreso del trabajador. En caso de
hijos discapacitados de cualquier edad se recibe el doble del
correspondiente. Los montos son reajustados anualmente y
se discute junto a los reajustes del SUF y del sueldo mínimo.

El subsidio maternal es para las esposas embarazadas que

sean cargas o para trabajadoras a partir del 5º mes,
momento en que también se pagan las asignaciones
correspondientes a los meses anteriores.

En 1999 la Ley 19.620 incorporó como beneficiarias a las

instituciones encargadas del cuidado de niños huérfanos,
abandonados o discapacitados. En 2007 se incorporó a las
personas que tengan a su cargo el cuidado de niños
producto de una medida de protección judicial y se agregó
que los empleadores y las entidades pagadoras no podrán
rechazar las solicitudes de asignación familiar.

c) Bono de invierno para pensionados

En 1996 el gobierno del Presidente Frei entregó por primera

vez un bono de invierno para pensionados que reciban
pensiones mínimas, política que se ha continuado. Este
bono se entrega en mayo con un pago que
automáticamente se suma a la pensión.

d) Bonos extraordinarios

En septiembre del año 2000, en un contexto de recesión

económica, se entregó el primero de los bonos
extraordinarios para los sectores de menores recursos, lo
que desde entonces fue una práctica frecuente de las
administraciones de Lagos y Bachelet.

Los beneficiarios de los bonos han variado en los gobiernos y

años. El primer bono fue para pensionados que recibieran
pensiones mínimas o pensiones asistenciales, para los
beneficiarios del subsidio familiar y para los trabajadores en
goce de subsidio de cesantía. En el año 2003 se entregó un
bono extraordinario para pensionados; en 2004 los
beneficiarios fueron los pensionados y las familias inscritas
en el programa Puente. El año 2005 fueron los pensionados,
beneficiarios de subsidio familiar, asignación familiar e
inscritos en Chile Solidario los que recibieron el bono.

El gobierno Bachelet entregó bonos para familias que

recibían subsidio familiar, asignación familiar o formaban
parte de Chile Solidario en los años 2006, 2008 y 2009. En
2008 se entregó también un bono extraordinario para
quienes reciben las pensiones más bajas. En el año 2009, y
como medida para paliar la crisis económica, se concedieron
dos bonos extraordinarios a las familias de menores recursos
–en marzo y agosto–, bonos que a diferencia de años
anteriores fueron por carga y no un bono único por familia.

e) Bonos Chile Solidario

i. Bono de protección y bono de egreso. Las familias que

ingresen a Chile Solidario y cumplan las condiciones que
este implica, acceden a un Bono de Protección durante dos
años, cuyo monto disminuye cada semestre, siendo el
último semestre igual al SUF. Luego de finalizada la
participación de dos años en Chile Solidario, se continúa
otorgando una ayuda monetaria por tres años más por un
monto equivalente al SUF, lo que constituye el período de
seguimiento.

ii. Subsidio a cédula de identidad. Chile Solidario cuenta

además con un subsidio monetario directo y por una sola
vez para que las familias pertenecientes al programa
puedan sacar cédula de identidad. Es una modalidad de co-
pago en la que el beneficiario debe cancelar $500, la
diferencia se cubre con aporte estatal.

f) Pensiones solidarias
i. Pensión mínima garantizada. El régimen de pensiones
mínimas data de 1963 para el sistema previsional antiguo y
fue incorporado en la reforma de 1981 que estableció la
modalidad de AFP. La pensión mínima garantizada es un
monto establecido anualmente que se asegura para todos
quienes reciban pensiones que no alcanzan el mínimo. En
este caso, las pensiones son complementadas con un aporte
del Estado hasta completar el mínimo establecido
dependiendo de la edad del pensionado. Además del
reajuste anual por inflación, estas pensiones mínimas fueron
objeto de diversos reajustes extraordinarios, siendo el
primero en 1990 y el último reajuste en mayo de 2006. No
se volvió a actualizar ya que fue reemplazada en la reforma
previsional por el aporte previsional solidario.

Para los pensionados del sistema de AFP se exigía como

requisito para acceder a este beneficio un mínimo de 240
meses de cotizaciones. En 2008, con la reforma previsional
impulsada por la presidenta Bachelet, el régimen de
pensión mínima garantizada fue modificado ya que el
sistema existente tenía baja cobertura, sus exigencias no se
adecuaban a la realidad laboral chilena con alto grado de
informalidad y amplios sectores que no alcanzan a cotizar el
período exigido, particularmente mujeres, que no califican
para la pensión mínima ni para la asistencial por lo que
quedan desprotegidas.

En el nuevo sistema, este aporte estatal, que pasó a

llamarse Aporte Previsional Solidario (APS), eliminó el
requisito de 240 meses de cotizaciones, aumentando la
cobertura.

ii. Pensión asistencial. La pensión asistencial (PASIS),

sistema iniciado en 1975, hasta julio de 2008 se entregaba
mensualmente a personas de escasos recursos mayores de
65 años y que no tuvieran previsión, siempre y cuando sus
ingresos propios y por persona del grupo familiar no
superaran el 50% de la pensión mínima garantizada por el
Estado.

El monto de este beneficio era reajustado anualmente en

relación a la variación del IPC. Fue objeto de varios reajustes
extraordinarios desde 1990, siendo el último de ellos en
2006. Con estos, en 2006 la PASIS variaba dependiendo de
la edad, monto que se acercaba al ingreso per capita de la
línea de pobreza. Este subsidio era asignado a nivel regional
por el Intendente de acuerdo a los cupos existentes y los
puntajes de los postulantes. No se volvió a actualizar ya que
fue reemplazada en la reforma previsional. Ahora se llama
Pensión Basica Solidaria de Vejez.

Las deficiencias de este modelo, como indicó el diagnóstico

de la Comisión Asesora para la Reforma Previsional502,
radicaban en estar sujeto a presupuesto fiscal, con cupos
limitados que constituían a la PASIS en un beneficio y no un
derecho. Además, se evaluaba a los beneficiarios en
términos de ingreso familiar y no de la persona, existiendo
un número importante de quienes recibían ingresos
mayores al 50% de la pensión mínima, pero aún
insuficientes. Esto fue modificado solo en 2006 con la Ley
20.102 en que se determinó que todos quienes cumplieran
con los requisitos recibirían el beneficio, política que se
realizó junto a un alza del IVA para financiarla.

Este esquema fue modificado por la reforma previsional de

2008, creando la Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV),
como un beneficio garantizado con características similares
pero con un aumento del monto, siendo reajustado
anualmente según IPC. Se incrementó además la cobertura
al 40% más pobre de la población, con un crecimiento del
5% anual hasta alcanzar 60%. Se entrega a todos quienes
cumplan el requisito de pertenecer al 60% más pobre junto
con ser mayor de 65 años de edad y no tener derecho a
pensión de régimen previsional.

Este sistema beneficia mayoritariamente a mujeres que

durante su vida realizaron trabajo doméstico, informal o
esporádico y no cotizaron en un sistema previsional.

iii. Pensión de invalidez. Este beneficio para discapacitados

mayores de 18 años y menores de 65 o deficientes mentales
de cualquier edad, es del mismo monto que la PASIS en el
sistema antiguo y la PBSV en el sistema nuevo.

g) Subsidio de agua potable

En febrero de 1989 se estableció un subsidio al consumo de

agua potable y servicio de alcantarillado de aguas servidas.
Este beneficio se dirige a usuarios residenciales de escasos
recursos y desde 1994 cubre entre 25% y 85% del consumo
de hasta 15 m3 (Ley 19.338). Previamente el subsidio era
entre 40% y 75%. El porcentaje del subsidio se determina a
nivel regional y depende de los niveles tarifarios locales y de
la situación socioeconómica de los beneficiarios, salvo en los
casos de las familias pertenecientes al Chile Solidario para
quienes el beneficio es del 100% del consumo hasta los 15
m3 y constituye un derecho que se otorga automáticamente
(Ley 19.949 de 2004).

Una vez otorgado, el subsidio tiene una vigencia de tres

años y para solicitarlo se debe tener las cuentas al día, se
abona directamente a la cuenta con lo que los beneficiarios
deben pagar solo la diferencia. La postulación y entrega del
subsidio se realiza a través de las municipalidades que
generan una lista de espera de acuerdo a los puntajes de la
Ficha de Protección Social y luego se selecciona por orden
de puntaje.
 ANEXO 2 
REFORMAS TRIBUTARIAS
a) Ley 18.985. En 1990 se realizó la principal reforma
tributaria en democracia modificando el sistema tributario
establecido por la dictadura que disminuyó
considerablemente los ingresos fiscales, particularmente la
tributación directa. De ahí que en el programa de gobierno
se hubiese incluido el tema y que recién asumido el nuevo
gobierno democrático se iniciaran las negociaciones para su
reforma.

Esta consistió en un aumento de los impuestos directos,

cambiando la tasa de impuesto a las utilidades de las
empresas de un 10 a un 15%. Se modificó la estructura de
tramos de impuestos a las personas, manteniendo un
mínimo exento y tasas marginales con el fin de lograr un
incremento global de la carga tributaria para los sectores de
más altos ingresos. Y, aunque no se encontraba en la
propuesta original del gobierno, se incluyó también un
aumento del IVA del 16 al 18%, entre otras medidas como la
exención para las donaciones culturales. La modificación de
los impuestos directos y del IVA fueron aprobados
únicamente de forma transitoria, hasta 1993, cuando
debían volver a las tasas anteriores.

La reforma buscaba aumentar los ingresos fiscales para

financiar una política social más activa aumentando la
recaudación pero, desde un punto de vista redistributivo,
fue más bien neutral, lo que se hizo particularmente patente
con el aumento del IVA. Las negociaciones se realizaron con
RN, que entonces era el principal partido de la oposición, a
la vez que la UDI se automarginó de la discusión rechazando
cualquier aumento de impuestos por considerar que
implicaría menor crecimiento, lo que resultó no ser así.

La reforma de 1990 ha sido evaluada positivamente por

algunos autores desde la perspectiva de la equidad,
mientras que otros la consideran moderada503, aun cuando
en términos políticos fue un gran éxito al lograrse un amplio
apoyo para esta.

b) Ley 19.247 de 1993. Dado que las principales medidas de

la reforma de 1990 tuvieron carácter transitorio, en 1993, al
vencer su plazo de vigencia, se planteó una nueva reforma
con el fin de otorgarles un carácter permanente a tales
medidas. De acuerdo a Mario Marcel, en esa ocasión el
gobierno comenzó las negociaciones directamente con los
empresarios y no con la oposición política y una vez que se
alcanzó acuerdo se inició la negociación política
nuevamente con RN ya que la UDI volvió a marginarse.

En esta oportunidad se logró la mantención del impuesto a

empresas fijado en 15%; se modificó la escala de tramos
reduciendo su incidencia y bajando la tasa máxima a 45% y
se incorporó también una reducción del IVA a 17% a partir
de 1996. Se incluyeron en la reforma medidas para
estimular las donaciones con fines educacionales.

c) Ley 19.532 de 1997. Se aumentó el IVA del 17 al 18%,

para utilizar los mayores ingresos en el financiamiento de la
educación pública.

d) Ley 19.753 de 2001. Ese año se produjo otra importante

reforma tributaria con dos componentes centrales: en el
impuesto a la renta la disminución de la tasa marginal
máxima de 45 a 40%, junto con la creación de un nuevo
tramo, y la ampliación del tramo exento de 10 a 13,5 UTM.
Como medida compensatoria se aumentó el impuesto a las
empresas de 15 a 17% y, como beneficio para clase media
con ingresos hasta 50 UTM, se incorporó la posibilidad de
deducir impuestos por pago de créditos hipotecarios.

A pesar de que el impuesto a las personas con tasas

marginales crecientes es progresivo y por tanto
redistributivo, en las últimas décadas la Concertación ha
tendido a disminuir las tasas marginales máximas dado que
la tasa para las utilidades de las empresas es bastante más
baja y se producen incentivos para eludir impuestos
disfrazando las rentas personales como rentas
empresariales. Así, la tendencia de disminuir la brecha entre
impuesto a empresas y tasas marginales máximas, tal como
expresa el Mensaje 96-344 enviado por el presidente Lagos
para la reforma tributaria de 2001, tuvo como objetivo
aumentar la recaudación mediante la disminución de la
elusión e incentivar mayor ahorro de las personas así como
disminuir las distorsiones que los impuestos producen en la
economía.

La disminución de las tasas marginales fue ampliamente

aceptada entre economistas y el mundo político, con
excepción de la izquierda y los diputados del PS que votaron
en contra puesto que beneficiaba únicamente a los sectores
de más altos ingresos504. La oposición, por su parte,
rechazó el aumento de impuestos a las empresas
argumentando que afectaría la inversión, particularmente
considerando el contexto de 2001 cuando se venía saliendo
de una recesión.

e) Ley 19.888 de 2003. Con el propósito de financiar

específicamente el programa Chile Solidario y la reforma a
la salud del gobierno fue que el presidente Lagos propuso
un aumento transitorio, hasta 2007, del IVA, llevándolo al
19% en dos etapas escalonadas. En 2007 se debía retornar a
una tasa del 18%. La propuesta original incluía aumentos a
los impuestos específicos al alcohol y tabaco, lo que fue
rechazo en el Senado y eliminado del proyecto. Los
representantes de la Alianza se opusieron al aumento del
IVA.

f) Ley 20.102 de 2006. Con el fin de hacer permanente el

aumento del IVA realizado en 2003, que lo situó en un 19%,
al inicio de su gobierno la presidenta Bachelet envió un
proyecto amarrando la reforma tributaria al aumento de las
pensiones mínimas. En abril de 2006 ese proyecto se
convirtió en ley con el rechazo de la Alianza,
específicamente en lo referente al aumento de impuestos.
Desde la Concertación existieron críticas, como la del
senador Ominami, argumentando que este impuesto no era
equitativo y que se podrían haber encontrado otras formas
de financiamiento en un contexto económico favorable por
el crecimiento del país y los ingresos provenientes del
cobre505.
 ANEXO 3 
MODIFICACIONES AL
CÓDIGO DEL TRABAJO
1. La primera reforma relativa a los derechos y relaciones
laborales impulsadas por la Concertación fue la Ley 19.010
de 1990, mediante la cual el gobierno declaró buscar
mayores condiciones de equidad en las relaciones laborales.
El propósito de la ley era tender hacia una mayor
conciliación entre la protección y estabilidad de los
trabajadores con la necesaria flexibilidad que requieren las
empresas.

El mensaje del proyecto menciona que los países

desarrollados tienen medidas para evitar la inseguridad
laboral como los subsidios y seguridad social, pero que el
nivel de desarrollo de Chile no permite implementar un
sistema semejante, por lo que debe recurrirse a la
regulación. Efectivamente, la mayor preocupación por la
seguridad social se dio en los últimos dos gobierno a medida
que el país se desarrolló y, en el caso del seguro de
desempleo, el tema no se plantearía sino una década más
tarde que esta ley. Sin embargo, considerando que la carga
fiscal del seguro de cesantía no es muy grande –menos de
US$19 millones para 2010506. Cabe preguntarse las
razones por las que no fue planteado antes ya que el nivel
de desarrollo económico no parece ser un factor de peso.

La Ley 19.010 eliminó la causal de término de contrato por

desahucio discrecional y unilateral y estableció la causal de
“necesidades de la empresa” derivadas de la racionalización
o modernización de las mismas, bajas en la productividad,
cambios en las condiciones del mercado o de la economía, y
falta de adecuación laboral o técnica del trabajador que
hagan necesaria la separación de uno o más trabajadores.
Esta modificación pretendía eliminar una facultad
discrecional y establecer el derecho del trabajador a conocer
el motivo de su despido. El desahucio se mantuvo solo para
casos de cargo de exclusiva confianza.

Las indemnizaciones también fueron modificadas por esta

ley. En casos de despido por necesidad de la empresa, se
eliminó el límite de 150 días (5 meses) para recibir la
indemnización por años de servicio, extendiéndose a 360
días para trabajadores con doce o más años de antigüedad.
Además, se permite a los trabajadores con más de siete
años negociar las indemnizaciones que corresponderían por
término de contrato en caso de necesidades de la empresa y
llevarlas a indemnizaciones de menor monto pero ante
cualquier caso de término de contrato, incluyendo renuncia
o jubilación.

2. La Ley 19.250 de 1993 abordó diversos aspectos del

ámbito laboral, incluyendo la estipulación de que el contrato
de trabajo debe ser consensuado; la prohibición para
menores de 18 años de trabajo nocturno; el límite de horas
para personal de la locomoción colectiva interurbana;
normas sobre descanso para quienes trabajen domingos; la
inclusión de domingos y festivos en las remuneraciones
cuando éstas sean por día; el derecho a un día de permiso
pagado en caso de nacimiento o muerte de un hijo o muerte
del cónyuge; el derecho tras diez años de trabajo a un día
adicional de vacaciones por cada tres años. Luego se
incorporaron una serie de normas y derechos para los
trabajadores agrícolas de temporada, para quienes trabajen
a bordo de naves y pasen períodos en altamar y sobre la
jornada laboral y remuneraciones de trabajadores de casa
particular.

Otra serie de modificaciones fueron referidas a madres y

padres trabajadores, estableciendo que en caso de muerte
de la madre durante el parto o el post natal, el período
restante de descanso maternal será transferido al padre; y el
derecho al permiso y subsidio correspondiente en caso de
enfermedad de un hijo menor de un año. Finalmente, la
última parte de la ley introduce nuevas regulaciones y
especificaciones a la justicia laboral.

3. Una moción de los senadores Sergio Bitar y Carmen Frei

llevó a la aprobación, en 1995, de la Ley 19.408, que
establece el deber de contar con salas cunas para madres
trabajadores. De acuerdo a los parlamentarios, la exigencia
de 20 trabajadoras para que el lugar de trabajo deba contar
con sala cuna en muchos casos no es alcanzada, razón por
la cual se propuso que la obligación se extienda a
establecimientos que, sin contar con este número de
trabajadoras, se encuentren en un centro o complejo
comercial y que en su conjunto cuenten con más de 20
trabajadoras.

4. Ley 19.447 de 1996, introdujo modificaciones relativas a

la justicia laboral con el fin de racionalizar y agilizar los
procedimientos laborales. Específicamente, abordó los
aspectos relacionados con las acciones por término de
contrato individual del trabajo y, por otra parte, la
jurisdicción laboral.

5. La Ley 19.481 de 1996, amplió las facultades

fiscalizadoras de la Dirección del Trabajo, incorporando a su
labor la fiscalización de las normas de higiene y seguridad
en el trabajo. La ley aborda también el procedimiento en
caso de infracción a tales normas.
6. Ley 19.502 de 1997 estableció la multa de 20 UTM en
caso de infracción al sueldo mínimo legal.

7. Ley 19.505 de 1997 instauró un permiso pagado de diez

días para la madre trabajadora cuando la salud de un menor
de 18 años requiera atención especial, sea producto de un
accidente, de una enfermedad terminal en su fase final o
una enfermedad grave con riesgo de muerte. A elección de
la madre, el permiso puede trasferirse al padre, quien
además lo recibe en casos de que la madre haya fallecido o
tenga la custodia del hijo. Sin embargo, el beneficio
establecido por esta ley es limitado en cuanto los días no
trabajados deben ser restituidos por el trabajador con días
administrativos, vacaciones, horas extras o descuento de las
remuneraciones.

8. En 1998, y tras tres años de discusión, se aprobó la Ley

19.591 que establece la protección a la maternidad
mediante la prohibición de discriminación a mujeres en
edad fértil, estableciendo que no se puede poner como
condición para el contrato de trabajadoras, su permanencia,
promoción o movilidad en el empleo, la existencia o
ausencia de embarazo, así como tampoco se pueden exigir
exámenes o certificados para comprobar embarazo. Esta ley
extendió además el fuero maternal a las trabajadoras de
casa particular, hasta entonces excluidas.

9. Solo en 1999, a raíz de una moción de algunos diputados,

se corrigió mediante la Ley 19.631 un tema que no se
encontraba del todo explicitado, tal era la obligación de los
empleadores de pagar las cotizaciones previsionales
atrasadas previo al despido del trabajador.

10. La Ley 19.670 de 2000, producto de una moción

presentada por un grupo de parlamentarios de la Alianza,
extendió el fuero laboral existente para madres durante su
período de embarazo y hasta un año después del parto, a
mujeres u hombres solteros o viudos que adopten hijos.

11. La Ley 19.739 de 2001 incorporó la edad y el estado civil

como causales de discriminación en el ámbito laboral, las
que se vinieron a sumar a la raza, color, sexo, sindicación,
religión, opinión política, nacionalidad, ascendencia
nacional u origen social ya establecidas, quedando fuera
otras como orientación sexual y apariencia física.

12. La reforma laboral de 2001, Ley 19.759, que abordó

diversos temas relativos a los derechos sindicales, incluyó
también disposiciones referentes a otros temas laborales.
Por una parte, consagró todos los actos de discriminación
como contrarios a los principios de las leyes laborales y se
estableció expresamente la posibilidad de recurrir a los
tribunales laborales por prácticas discriminatorias. Esta ley
incorporó también la modalidad de contrato a jornada
parcial a la legislación nacional y redujo, a partir de 2005, la
jornada laboral de 48 a 45 horas semanales. Otras materias
abordadas, fueron la jornada de trabajo de choferes y
auxiliares de la locomoción colectiva interurbana, que se
redujo de 192 a 180 horas mensuales; indemnización en
casos de aplicación injustificada de ciertas causales de
término de contrato y la posibilidad de deducir del pago de
cotizaciones la capacitación para jóvenes de hasta 24 años.

13. En 2001 fue aprobada la Ley 19.779 llamada “ley del

Sida”, que establece una serie de medidas tendientes a la
prevención, diagnóstico, investigación y atención en salud a
las personas con el virus de inmunodeficiencia humana
(VIH). La ley estableció además una serie de medidas contra
la discriminación de los enfermos con VIH, incluyendo la no
discriminación respecto de su acceso, permanencia y
promoción en el empleo. Esta disposición no se encuentra
incluida en el Código del Trabajo.
14. En el marco de la legislación que protege la vida
privada, se incorporó al Código del Trabajo, con la Ley
19.812 de 2002, la prohibición de condicionar la
contratación de un trabajador a la ausencia de deudas de
carácter económico, financiero, bancario o comercial ni
exigir un certificado relativo a esta materia.

15. Ley 19.824 de 2002 extendió el derecho a sala cuna

establecido en la Ley 19.408 a centros industriales y de
servicios.

16. Ley 19.889 de 2003 incorporó al Código del Trabajo

normas relativas a la contratación de trabajadores de artes y
espectáculos que normalmente tienen condiciones
especiales de trabajo por obra o proyecto.

17. Ley 19.920 de 2003, permite que empleadores y

trabajadores puedan pactar que los días hábiles insertos
entre dos feriados, o entre un feriado y fin de semana –
comúnmente denominados “sándwich”- sean de descanso
en tanto se recuperen en otra jornada previa o posterior.

18. Ley 19.973 de 2004, estableció como feriados

obligatorios para los trabajadores de mall y centros
comerciales los días 18 de septiembre, 25 de diciembre y 1°
de enero.

19. Ley 19.988 de 2004 incorporó especificaciones sobre el

cálculo de las remuneraciones por horas extras.

20. Ley 20.001, de 2005, reguló el peso máximo de carga

humana para trabajadores.

21. En 2005, con la Ley 20.005, se tipificó y sancionó el

delito de acoso sexual, incorporándolo a la legislación
laboral. Con estas modificaciones se definió lo que
constituye acoso sexual, el procedimiento en casos de
denuncias por este delito, los plazos para las investigaciones
y otras normas.

22. Ley 20.023 de 2005 estableció el procedimiento para

demandas por no pago de cotizaciones.

23. En 2005, con la Ley 20.047, se instituyó el posnatal

paternal, estipulando el derecho a un permiso pagado de
cuatro días, sumado al día establecido en la ley 19.250, tras
el nacimiento de un hijo.

24. La Ley 20.058 de 2005 consignó la obligación para el

empleador de pagar todas las remuneraciones adeudadas
en caso de término de contrato.

25. Ley 20.069 de 2005, estableció que cualquier persona

puede denunciar ante los organismos competentes las
infracciones relativas al trabajo infantil.

26. La Ley de subcontratación, 20.123 de 2006, fue

presentada atendiendo a temas discutidos durante la
reforma laboral de 2001 que se dejaron para ser abordados
en una ley posterior ya que en ese momento no existía el
consenso necesario. Durante su discusión, que duró cuatro
años, se volvieron a reflejar las diferencias en este tema. La
subcontratación responde a la externalización de
actividades cuando una empresa contrata a un contratista o
subcontratista para la ejecución de obras o servicios y es
este contratista quien tiene trabajadores bajo su
dependencia, en base a lo cual la ley estableció que debe
cumplir con sus obligaciones laborales y previsionales. La
empresa principal será solidariamente responsable de tales
obligaciones. Esta ley incorporó también al Código del
Trabajo normas sobre las empresas de servicios transitorios.
De acuerdo al mensaje presidencial enviado al Congreso, la
necesidad de normar estas modalidades de trabajo partió de
la constatación de que su importancia en el mercado laboral
ha ido en aumento en las últimas décadas, aunque
menciona que no se ha podido constatar su magnitud
porque son relaciones informales. Este diagnóstico revelaba
como en estos casos, la relación formal de trabajo se daba
entre la empresa y el contratista, quedando los trabajadores
subcontratados sujetos a relaciones no reguladas por la
legislación y por tanto sin protección contra arbitrariedades.
Incluso en casos en que hubiese contrato, las empresas
suministradora de servicios o subcontratada, no era
caracterizada como empleadora de acuerdo a la legislación
entonces vigente.

Esta nueva ley, ampliamente apoyada por organizaciones de

trabajadores, fue criticada por actores vinculados al mundo
empresarial, organizaciones gremiales como la Sofofa y el
Instituto Libertad y Desarrollo apuntaban a la rigidez que
esta norma introducía al mercado laboral lo que podía tener
efectos perjudiciales en la actividad económica y en el
empleo507. Por su parte, los parlamentarios de la UDI
votaron en contra de una serie de disposiciones de esta ley
dado cuenta de una postura similar.

A pesar de las múltiples diferencias generadas, la ley fue

aprobada, no sin antes deber pasar un último escollo que
fue la polémica por el concepto de “empresa”. El concepto
propuesto por el gobierno y aprobado en el Congreso
eliminaba de la definición de empresa el requisito de
“individualidad legal determinada” con lo que, en casos de
subcontratación, dos o más sociedades podían ser
consideradas como una sola empresa al pertenecer al
mismo empleador. Los empresarios y la Alianza por Chile
plantearon que esta definición desconocía la voluntad
asociativa de las partes, razón por la cual los senadores
Allamand y Longueira, apoyados por otros 13 senadores,
llevaron un requerimiento al Tribunal Constitucional para
que se pronunciase sobre el tema. El TC respaldó la postura
de la Alianza, fallando en contra de la definición aprobada
en el Congreso. Posteriormente, la mayor polémica no se
produjo por el contenido del artículo sino por el hecho de
que el Tribunal Constitucional había declarado
inconstitucional una norma aprobada por el Congreso
Nacional, resurgiendo la discusión en torno al rol del esta
institución frente al Congreso como órgano soberano.

27. La Ley 20.137 de diciembre de 2006 surgió de dos

mociones de grupos transversales de diputados y modificó
los permisos por muerte de un familiar. En caso de muerte
de un hijo o el cónyuge, se amplió de uno a siete días el
permiso pagado, adicionales a las vacaciones anuales. En
estos casos se establece además un fuero de un mes. En
caso de muerte de un hijo en gestación o del padre o la
madre del trabajador, el permiso es de tres días. Dado que
se eliminó de este artículo el día de permiso por nacimiento
de un hijo, este día fue trasladado al postnatal paternal de la
ley 20.047, que pasó a ser de cinco días.

28. En 2007 se aprobó la Ley 20.166, iniciada en moción,

que estableció el derecho de las madres a amamantar a sus
hijos menores de dos años con al menos una hora al día
destinada a ese fin y que se considerará dentro del horario
laboral. Para cumplir con este derecho se pueden negociar
diversas fórmulas, incluyendo la división de esta hora en dos
partes, o postergando o adelantando el inicio o el término
de la jornada laboral. De existir sala cuna en el lugar de
trabajo, será ahí preferentemente donde será ejercido el
derecho. En caso de que no se cuente con sala cuna, el
tiempo deberá ampliarse a lo que demore la madre en ir a
alimentar a sus hijos y volver. En este último caso, el
empleador deberá también pagar el pasaje del transporte.
29. Ley 20.167 de 2007 estableció normas sobre descanso
en tierra entre recalada y zarpe para los trabajadores que se
desempeñan a bordo de naves de pesca.

30. La Ley 20.178 de 2007 normó los contratos y

condiciones de trabajo para deportistas profesionales y
trabajadores que desempeñan actividades conexas, a
quienes, por la naturaleza de su profesión, deben aplicarse
normas especiales.

31. Una moción del ex senador José Ruiz de Giorgio se

convirtió en 2007 en la Ley 20.189, cuyo fin es regular el
trabajo de menores. Los menores de 18 y mayores de 15
años pueden trabajar con contrato para realizar trabajos
ligeros siempre que cuenten son la autorización expresa del
padre o la madre, o quien esté a su cargo. Deben acreditar
además haber terminado la Enseñanza Media o estar
estudiando en la educación básica o media, en cuyo caso
sus labores no podrán afectar la asistencia a clases y su
trabajo no podrá exceder las 30 horas semanales ni las ocho
horas diarias. En determinados casos, con autorización del
representante legal, se permite el trabajo a menores de 15
años en actividades relacionadas con el espectáculo.

32. La ley 20.215 de 2007 modificó las normas relativas a

los trabajadores dependientes del comercio, estableciendo
que en los días anteriores a Navidad podrán ampliar su
jornada laboral, la que de todas formas no podrá extenderse
más allá de las 23 horas. Los días 24 y 31 de diciembre la
jornada de trabajo deberá terminar a más tardar a las 20
horas. Por otra parte, se incorporó el 1° de mayo a los días
en que el comercio debe permanecer cerrado, con
excepción de restaurantes, clubes y lugares de
entretenimiento así como a quienes deben desempeñar
turnos en bencineras y farmacias.
33. Ley 20.271 de 2008, regula la jornada de trabajo y de
descanso para transportistas. Moción de 4 senadores
apoyada por el gobierno.

34. En la Ley 20.279 de junio de 2008, que estableció el

reajuste del sueldo mínimo legal para el período julio 2008-
junio2009, se estipuló también que la remuneración mínima
para los trabajadores de casa particular será la misma que
para todos los trabajadores, terminando con la
discriminación que establecía su remuneración mínima en
un 75% del sueldo mínimo legal. Esta modificación rige a
partir de marzo de 2011 y se alcanzó progresivamente,
pasando de un 83% del sueldo mínimo en 2009, al 92% en
2010 y el 100% en 2011.

35. En 2008 se aprobó la Ley 20.281 que estipuló que el

sueldo base no podrá ser inferior al sueldo mínimo.
Previamente podía darse que prácticamente todo el sueldo
de un trabajador fuera por conceptos variables. Lo que con
esta modificación se buscó fue establecer el sueldo base
como mínimo y los ingresos variables como fruto de la
productividad del trabajador, generando además, mayor
certidumbre en el empleo.

36. La ley 20.308 de 2008 modificó varios cuerpos legales,

incluido el Código del Trabajo, con el objetivo de establecer
medidas de protección para los trabajadores que tengan
contacto con pesticidas, plaguicidas o productos
fitosanitarios tóxicos.

37. De marzo de 2009 es la Ley 20.336 que estipuló que

además de un día de descanso semanal ya establecido, los
trabajadores de casa particular tendrán derecho a descanso
todos los feriados legales, los que podrán pactarse a cambio
de otros días.
38. La Ley 20.367 de agosto de 2009 extendió a la madre el
permiso pagado de cinco días en caso de adopción de un
menor, lo que es válido para niños mayores de seis meses.
Si son menores, el permiso se extiende por doce semanas, lo
que estaba previamente estipulado.

39. En junio de 2009 y tras tres años de tramitación se

aprobó la moción de un grupo de diputados que estableció
la obligación para el empleador de dar cumplimiento al
principio de igualdad de remuneraciones para hombres y
mujeres por un mismo trabajo (Ley 20.348).

40. En noviembre de 2009 se publicó la Ley 20.399, que

otorgó a los padres el derecho a sala cuna en caso de que
sea éste quien tenga a su cargo el cuidado de los hijos.
 TERCERA PARTE 
ACTORES Y EXCLUSIONES
 CAPÍTULO 6
LA MUJER FRENTE AL PODER
** Co-autoría de Pamela Díaz-Romero.

La emancipación de la mujer en Chile ha sido un proceso largo, lento y difícil508. La

estructura de poder en el país, concentrada y centralizada, se ha expresado con fuerza en
la resiliencia de la estructura patriarcal y la continua resistencia de amplios y diversos
sectores a su cambio.

Los crecientes grados de autonomía social, económica y sobre el propio cuerpo alcanzados
por las mujeres durante los veinte años de administración concertacionista fueron
conquistados por grupos de profesionales, académicas, políticas y dirigentes de base que
asumieron como propia la agenda feminista y de género heredada del movimiento de
mujeres por la democracia, a través de intensos debates internos y tensiones, y mucho
lobby dentro y fuera de las filas de los partidos entonces en el poder. Proceso acumulativo
que culminó durante el gobierno de la presidenta Bachelet.

La conflictividad de muchos de los temas propiamente feministas en esta agenda,

particularmente los llamados valóricos, fue agudizada por una oposición principalmente
ubicada en la derecha, los sectores conservadores de la Iglesia Católica y algunos sectores
de la Concertación, pero también tuvo sustento en la particular forma que adoptó la
transición a la democracia en el país y las escasas cuotas de poder que finalmente tuvieron
las mujeres como actores políticos en los gobiernos de la Concertación509.

A diferencia de las condiciones que les tocó vivir a las mujeres europeas, cuyas
reivindicaciones y estrategias fueron modelo para la acción del movimiento chileno, la
dictadura y la transición a la democracia en Chile configuraron un espacio de posibilidades
distinto al observado, por ejemplo, en las sociedades del norte de Europa, con una tradición
más igualitaria y en el que las mujeres durante los sucesivos períodos de guerra se volcaron
masivamente a las actividades productivas510. El empoderamiento político que tuvieron
las europeas, en parte explicado por su sólida participación laboral y valores sociales más
democráticos, no tuvo correlato en un Chile altamente estratificado, en el cual las mujeres
durante la dictadura tuvieron un rol público por defecto, no proyectándose
correspondientemente en el ámbito político hasta el día de hoy.

A la débil inserción en la estructura productiva y a las características excluyentes del

sistema político chileno, se sumó a la heterogeneidad del movimiento de mujeres en ese
espacio público. Grupos feministas con amplias conexiones y apoyo internacional,
portadoras de un proyecto de transformación social sustantivo, coexistieron con grupos de
base popular centrados en la sobrevivencia de sus familias y otros luchando por los
derechos humanos y la información sobre sus parientes desaparecidos, torturados o presos,
así como con algunos estrictamente preocupados por el cambio de régimen.

El culto mariano como imaginario femenino alimentado por la

dictadura511 paradojalmente le otorgó legitimidad a la presencia pública de las mujeres
opositoras a la dictadura, quienes fueron las primeras en marchar contra las violaciones a
los derechos humanos por parte del Estado y articular redes barriales para asegurar la
alimentación y salud de sus familias. Esa presencia organizada particularmente en torno a
roles tradicionalmente femeninos, dejó casi intocado el liderazgo de una clase política
patriarcalizada. El lema movilizador de los sectores feministas, “democracia en el país y en
la casa”, no alcanzó a democratizar las propias estructuras partidarias, las que en los años
ochenta se recompusieron bajo los mismos cánones históricamente excluyentes.

Así, su presencia en el espacio público durante la dictadura –que obedeció a condiciones

políticas y socio-económicas de excepción– no condujo a una modificación profunda en los
roles femeninos que permitiera una amplia representación de las mujeres en el escenario
político, económico y social. Si bien su acción pública les permitió una individuación y
visibilidad como actor social relevante, no alcanzaron en democracia una correspondiente
posición de poder. Ganaron, en cambio, legitimidad y redes para influir políticamente –de
forma muchas veces indirecta– en la definición e implementación de marcos regulatorios y
políticas públicas, incorporándoles contenido de género, y avanzaron en la constitución y
validación de equipos de expertas con capacidad de apoyo técnico a este proceso.

Las características propias de la transición, con su sesgo más procedimental que

sustantivo512, expuesto en capítulos anteriores, también incidió en la escasa titularidad de
poderes con que las mujeres dejaron atrás la dictadura. Los temas de fondo relativos a su
empoderamiento político que habían estado presente en la acción anti dictatorial, no
tuvieron espacio en una agenda fundamentalmente organizada en torno a los
procedimientos del nuevo orden democrático. La postura feminista demandando “que el 30
por ciento de los cargos de responsabilidad pública y el 50 por ciento de las postulaciones a
representación social sean ocupados por mujeres”513, no fue incluida en el Programa de
Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia. Solamente se insertó una
referencia general que proponía “estimular la plena incorporación de la mujer en la
sociedad, para asegurar que ésta comparta la responsabilidad a nivel de las decisiones que
afectan a la marcha del país en todas sus manifestaciones. Esto significa que tenga
participación en la administración del Estado y en los cargos de representación política”.
De esta forma, la agenda emancipadora de la mujer quedó restringida, en el programa de
gobierno del Presidente Aylwin, a cambios legales514 que protegían a la mujer y la familia,
estimulaban su participación social, creándose para ello el Servicio Nacional de Mujer
(SERNAM), coordinador de las políticas al respecto. Sin desconocer ni desvalorizar el avance
que esas medidas implicaron, es preciso destacar que la exclusión de otras, como la ley de
cuotas, fue un indicador del limitado poder político del movimiento de mujeres en el
contexto concertacionista y, a la vez, un obstáculo a la extensión y construcción de una
nueva posición de la mujer en la sociedad chilena.

Siguiendo la conceptualización de Manuel Castells, es posible concluir que la transición

desde la identidad de resistencia desarrollada por el movimiento de mujeres hacia una
identidad de proyecto515 –orientada a la transformación de la estructura social completa,
incluyendo la organización de la producción, la reproducción, la sexualidad y el imaginario
femenino tradicional– no fue lograda.

En el marco procedimentalista de la primera década de la transición, esta etapa superior de

identidad política de la mujer no tuvo cabida y, peor aún, fue explícitamente excluida de
los acuerdos que configuraron el programa del nuevo gobierno democrático. Las fuertes
resistencias internas y externas a la Concertación fueron recortando la agenda
transformadora, creándose una doble situación, por una parte, de fragmentación de las
bases de sustentación del sector más vinculado a un proyecto antipatriarcal y, por la otra,
de dislocamiento político, societal y generacional del movimiento de mujeres516.

En este heterogéneo movimiento coexistieron desde grupos feministas más radicales,

vinculados a un proyecto de cambio profundo con amplios apoyos internacionales pero con
una base de sustentación acotada; organizaciones de mujeres populares517; hasta grupos
de clase media fundamentalmente vinculados al Partido Demócrata Cristiano. Esta
heterogeneidad se transformó en fragmentación a medida que la gestión de gobierno
quedaba restringida a las limitadas metas programáticas. Tal fragmentación alcanzó hasta
los niveles gubernamentales con la derrota de los sectores más progresistas, evidenciada
en la remoción de las subsecretarias del SERNAM, Soledad Larraín (1992) y Paulina Veloso
(1997), durante los gobiernos de Aylwin y Frei. De esta forma, la perspectiva de género
como orientadora de las políticas públicas fue minoritaria y conflictiva, en particular en los
dos primeros gobiernos democráticos, logrando desplegarse gradual e incrementalmente
en la segunda década concertacionista.

La movilización contra un proyecto societal igualitario por parte de sectores religiosos

conservadores y de derecha, aunque menor, contó con apoyo transversal en los partidos de
gobierno. Así, las tensiones intraconcertacionistas sobre el papel de la mujer en la sociedad
se volvieron a presentar en los primeros debates sobre proyectos de ley como el de divorcio,
ante el cual incluso parlamentarios de izquierda se opusieron.

El pragmatismo de los primeros años favoreció que la agenda de las mujeres fuera
capturada por el proceso de traspaso del poder real desde el régimen anterior a los nuevos
dirigentes elegidos. En este, los temas relativos a la emancipación de la mujer, objeto
además de confrontación interna, no tuvieron un rol público destacado y fueron objeto de
la constante vigilancia y bloqueo opositor, determinando el lugar y profundidad que
alcanzarían las demandas feministas.

Pero los silenciosos e irreversibles cambios sociales continuaron su avance y pronto la

emergencia de las demandas de la sociedad real enfrentó a la sociedad oficial heredada de
la dictadura que aún se proyectaba desde el Estado. Si bien el movimiento de mujeres no
tuvo la capacidad de movilizarse con una identidad de proyecto de manera de darle
visibilidad a esa parte de la sociedad real, la trama institucional de equidad de género, que
veremos más adelante, y el uso de los sondeos de opinión pública como un sucedáneo de
participación ciudadana, tuvieron como efecto no anticipado el que las demandas de esa
“mayoría silenciosa” estuvieran cada vez más presente en la retina social y en los sectores
más progresistas de la coalición en el gobierno, permeando así parcialmente la gestión
pública.

Los sucesivos avances de los aspectos menos conflictivos de la agenda de género fueron
creando un hiato generacional entre aquellas mujeres que lideraban el proceso y las
generaciones siguientes que dieron por supuesto que tales avances eran condición natural
de su existencia, parte del sentido común socialmente compartido. Estas diferentes
perspectivas generacionales permearon entre las mujeres y sus bases de apoyo una mirada
de género sin acción colectiva, la que no ayudó a recuperar la capacidad movilizadora del
movimiento de mujeres.

A pesar de estas limitaciones, hacia finales del ciclo de gobiernos concertacionistas, la

mayor presencia de las mujeres en el poder durante la presidencia de Michelle Bachelet
coincidió con los mayores avances en la agenda de cambio social ínsita en la demanda del
movimiento de mujeres. Recién entonces se hizo posible que la agenda de género se
desplegara en distintas direcciones, incluyendo las minorías sexuales y otros temas sociales
que no habían sido considerados hasta entonces en la agenda oficial.

Las iniciativas legales y administrativas que asentaron los derechos de las mujeres y
avanzaron mayores grados de libertad individual y colectiva serán analizadas a partir de
una triple categorización que conlleva grados crecientes de autonomía. Un primer conjunto
de medidas dice relación con los derechos de las mujeres y su protección desde y en el
Estado. En segundo término, se analizarán aquellas medidas tendientes a incrementar la
autonomía económica de las mujeres y la equitativa distribución de los roles en relación a
los hombres. Finalmente, se describirán aquellas acciones tendientes a darles a las mujeres
plena autonomía sobre su propio cuerpo. En los cuadros 6.1 y 6.2 se resumen estas
iniciativas según las cuatro administraciones y el origen y destino de las principales
iniciativas legales al respecto.

Cuadro 6.1

Políticas hacia la mujer, 1990-2009

Cuadro 6.2

Iniciativas aprobadas, rechazadas y en tramitación, según iniciador y fecha

votación, 1990-2009
Año inicial representa el año de ingreso, entre paréntesis el año de aprobación.
1  Iniciativa considera autores de los proyectos y no necesariamente patrocinio.
2  Aprobación: en base a los votos considerados clave.
1. El género en la agenda pública: de la resistencia a la promoción de
la igualdad formal desde el Estado

Ante el triunfo del NO en el plebiscito y las positivas perspectivas abiertas por las
elecciones presidenciales, la Concertación de Mujeres por la Democracia presentó
oficialmente a los representantes de la Concertación sus demandas programáticas. Esta
iniciativa respondió a la voluntad de una fracción significativa del movimiento de
articularse formalmente con los partidos comprometidos con la recuperación de la
democracia, del cual importantes líderes eran a su vez militantes, para impulsar desde ahí
una agenda de género a ser incorporada en el programa del primer gobierno de la
Concertación que asumiría en marzo de 1990.

Sin embargo, la temprana marginación de los temas propiamente feministas –incluidos

aquellos relativos al empoderamiento político de la mujer– motivó la rearticulación de una
parte del movimiento de mujeres en torno a organizaciones no gubernamentales (ONG)
surgidas en los años ochenta, centros académicos independientes y universidades,
mientras otro grupo optó por insertarse en el Estado estableciéndose como foco de
iniciativa en su interior.

Las dificultades para generar acuerdos políticos amplios en torno a los contenidos
programáticos más progresistas de la agenda y la constatación de la escasa cuota de poder
efectivo alcanzada en la transición, dieron fuerza a una estrategia que priorizó una forma
vicaria de poder. Esta opción también fue influida por la experiencia española, según la
cual las políticas hacia la mujer se organizaron en torno a un ente estatal permanente no
dependiente de la voluntad del gobierno de turno.

En esta línea, se consensuó y promovió la creación del SERNAM, el que priorizó en sus
comienzos los temas de género menos resistidos, generándose así un mecanismo desde el
cual se incidió en las agendas legislativa y políticas de los gobiernos democráticos. Este
mecanismo, al que se le concedió por ley a su Directora rango de ministra, permitió iniciar
un proceso de incorporación de la perspectiva de género a las políticas públicas. Esto fue
apoyado por la trama institucional de equidad de género, una interfase entre los distintos
sectores del Estado y la sociedad civil, un sistema de permanente retroalimentación formal
e informal entre las antiguas integrantes del movimiento desde sus diversas ubicaciones
institucionales518. Esta trama fue clave, permitiendo no sólo viabilizar la contribución de la
sociedad civil a las políticas públicas en defensa de las mujeres, sino también en permear
las dinámicas del Estado para responder a las demandas de éstas.

a. Institucionalidad de género

Creado legalmente en 1991, la misión del Servicio Nacional de la Mujer quedó definida
para “promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”. Su creación
otorgó un marco institucional a las demandas de la Concertación, varias de cuyas
representantes se incorporaron al nuevo gobierno, específicamente al recién creado
SERNAM, produciéndose con ello la “institucionalización” de importantes líderes.

Durante la discusión parlamentaria respecto a su creación, los objetivos y recursos

institucionales y financieros de SERNAM fueron motivo de arduos debates. Los partidos de
derecha buscaron deliberadamente limitar su rol, puesto que lo concebían como una
concesión al feminismo, visión que compartían algunos sectores dentro del nuevo gobierno.
Particularmente la Democracia Cristiana, fuertemente vinculada a la Iglesia Católica y
partido hegemónico durante los noventa, no tenía el mismo grado de apertura y acuerdo
que amplios sectores de sus aliados de izquierda frente a la necesidad de adecuar la
legislación y las políticas públicas desde una perspectiva de género. Las nuevas y más
diversas formas de organización familiar y productiva que cuestionaban las estructuras
tradicionales de la reproducción, la sexualidad y los roles de hombres y mujeres, no
tuvieron carta blanca.

Sin duda, la división en torno a estas temáticas que cuestionaban el imaginario de familia
tradicional, cruzó el espectro político autodefinido como progresista, en el que cohabitaban
sectores feministas –vinculados al PS y PPD– que representaban demandas más amplias
incluyendo el cuestionamiento a la concepción tradicional de la mujer y el estereotipo de
“lo femenino”, y sectores más conservadores resistentes a este debate.

Frente a estas divergencias y para alcanzar el consenso que permitiera la creación

del SERNAM, evitando la preocupación de que el nuevo organismo promoviera
“determinadas tesis que, respecto a la condición de la mujer, propician muchas escuelas
mencionadas en ese debate”519, este fue definido como un organismo técnico destinado a
generar políticas públicas para la integración social de la mujer, particularmente de
aquellas pertenecientes a los sectores más pobres. Así, no se comprometió explícitamente
con alguna corriente de análisis respecto a las relaciones de género, el origen de las
desigualdades y los mecanismos que las reproducen. Además, en este énfasis técnico se
dejó claro que el SERNAM no promovería la intromisión del Estado en el ámbito de lo
privado y “terrenos propios la libertad humana”520. Desde esta particular ubicación, este
organismo persiguió su misión institucional de “diseñar, proponer y coordinar políticas,
planes, medidas y reformas legales conducentes a la igualdad de derechos y oportunidades
entre hombres y mujeres; y a disminuir prácticas discriminatorias en el proceso de
desarrollo político, social, económico y cultural del país”521.

Una vez formalizada su instalación en la estructura del Ejecutivo y ante el fuerte retraso de
la situación jurídica y de participación en la esfera pública de las mujeres en relación al
contexto internacional, durante el primer período el SERNAM se abocó fuertemente a
propiciar cambios legislativos contenidos en las Demandas de las Mujeres a la Democracia
(1988). Se creó un departamento de capacitación destinado a sensibilizar a funcionarios
públicos en la perspectiva de género, la red nacional de Centros de Información de los
Derechos de las Mujeres y el programa de Prevención del Embarazo Adolescente. En el
marco de la lucha contra la pobreza se elaboraron los programas piloto de Apoyo a Mujeres
Jefas de Hogar, Capacitación Laboral, Creación y Fomento de Microempresas, Programa
para hijos/as de mujeres temporeras522.

Al final del primer periodo de gobierno y con el fin de proyectar su acción al interior del
propio Estado, en 1994 se inició el primer “Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades
entre Hombres y Mujeres” (PIO) que contemplaba dar continuidad a lo realizado, con
énfasis en el trabajo intersectorial. La presentación pública de este plan de trabajo
intersectorial plurianual, susceptible de ser monitoreado desde dentro y fuera del gobierno,
se basó una vez más en la experiencia española y respondía más bien a una carta de
navegación, no incluyendo plazos ni indicadores de resultado que permitan su evaluación.
A pesar de esta limitación (o gracias a ella), se consiguió que el PIO fuera incorporado al
programa del segundo gobierno de la Concertación, legitimando la focalización de las
acciones de SERNAM hacia el Estado, tanto a nivel del Ejecutivo –principalmente en cuanto
a sus ministerios sectoriales– como hacia el Congreso. En la relación con los ministerios y
servicios sectoriales, se apuntó al desarrollo de políticas a partir de los modelos piloto
proporcionados por los programas dirigidos a corregir y reparar focalizadamente las
consecuencias de las limitaciones impuestas en la autonomía legal, social y económica de
las mujeres, particularmente las más pobres. En el plano legislativo, se desplegaron
iniciativas legales, acciones de coordinación y asesoría parlamentaria orientadas a corregir
la legislación abiertamente discriminatoria y avanzar en el reconocimiento de derechos
económicos y sociales avalados por el marco jurídico internacional.

Tanto los temas tempranamente bautizados como “valóricos” (principalmente referidos a

los derechos sexuales y reproductivos) como aquellos relacionados con el efectivo
empoderamiento político quedaron en los hechos excluidos del campo de acción del
servicio.

i. Injerencia legislativa

A pesar de las omisiones y restricciones impuestas a su estructura institucional, el SERNAM

desarrolló rápidamente una importante capacidad de injerencia legislativa. Uno de los hitos
destacados en esta área fue la consagración explícita de la igualdad entre mujeres y
hombres en la Constitución523.

Un estudio de Liesl Haas524 da cuenta cómo, a pesar de que los parlamentarios habían
ingresado desde 1991 un número mayor de iniciativas al Congreso en temas relacionados
con derechos de mujeres, aquellas presentadas o apoyadas por SERNAM poseían una tasa
mayor de éxito, incluso en aquellas materias en las que ya existían iniciativas
parlamentarias. Esto legitimaba y daba visibilidad al rol institucional del servicio en este
campo, aunque al mismo tiempo dejó rápidamente en evidencia sus limitaciones: la
capacidad de negociación y de instalación de temas iba aparejada a una importante
restricción en los contenidos y en la profundidad de las reformas, ya que la necesidad de
consenso llevaba a que en las iniciativas lideradas por SERNAM obligaran incluso a moderar
los objetivos originales de parlamentarias y parlamentarios interesados en estos temas.

La moderación –o censura– fue evidente en los temas más controvertidos como aborto y
divorcio, los que siendo presentados por parlamentarios y parlamentarias habitualmente
aliados del Servicio no consiguieron apoyo institucional. Este fue probablemente uno de los
principales focos de controversia entre el sector de las feministas “institucionales”, que
apostaban por cautelar la viabilidad política de los avances, y las autodenominadas
“autónomas”, que veían en la negociación y la búsqueda del consenso una renuncia
definitiva a los objetivos legitimados por el movimiento feminista. Esta fractura fue
explicitada tanto por organizaciones feministas como por representantes feministas en el
Congreso, quienes lamentaron el rol secundario que tuvieron en la formulación de
proyectos y de políticas públicas promovidas por SERNAM525.

Retrospectivamente, la estrategia asumida por el SERNAM y su decisión de apostar por la

viabilidad política de sus propuestas y el avance gradual de los contenidos menos
problemáticos en base a consensos, fue fundamental para la instalación de importantes
iniciativas de ley y políticas públicas, logrando avances sustantivos en diversos ámbitos y
consolidando importantes progresos en la ampliación de derechos. Sin embargo, estos se
materializaron sin cuestionar en lo fundamental los roles de género existentes en la
sociedad chilena526.

Dado su origen motivado por la demanda explícita y articulada del movimiento de mujeres,
la rápida adaptación del SERNAM a la lógica dominante en la administración del Estado
durante la larga transición democrática fue motivo frecuente de crítica por militantes
feministas. La ausencia de una política sistemática asociativa intencionada hacia la
sociedad civil –si bien fue una característica transversal a las distintas instancias
gubernamentales– fue particularmente mal evaluada, dada la legitimidad que esa mayor
articulación podría haber significado para el levantamiento de aquellos contenidos más
progresistas de la agenda de género.

Autoras como Marcela Ríos527 han mostrado cómo la falta de una política clara hacia la
sociedad civil se sustituyó parcialmente mediante la vinculación instrumental con diversas
ONG de mujeres encargadas de transferir conocimientos técnicos, contribuir al
levantamiento de experiencias y la evaluación de programas en diversos temas, pero sin
que esto se complementara con una estrategia explícita para promover la asociatividad y la
participación social y política de las organizaciones de mujeres, contrapartes esenciales
para exigir y legitimar una mayor apertura de las elites gobernantes hacia las demandas de
la sociedad real, largamente silenciadas.

ii. Incorporación de la perspectiva de género en el aparato estatal

El desarrollo del primer PIO y la organización sectorial temática de su acción para facilitar
su relación con el Estado, a través del departamento de “Coordinación Intersectorial” y el
reclutamiento de expertas sectoriales en los temas de empleo, educación, salud y mundo
rural, apuntó a focalizar el trabajo de incidencia hacia los ministerios de Trabajo, Educación,
Salud y Agricultura. Esto permitió avanzar, junto al Departamento de Capacitación, en la
lenta pero progresiva apertura hacia los programas de capacitación en género de los
funcionarios públicos en esas reparticiones, a la vez que la gradual incorporación de este
enfoque en la revisión o diseño de algunas normas legales y procedimientos
administrativos, además de los programas ejecutados directamente por las dependencias
ministeriales que ejecutan programas sociales sectores. La creación de Comisiones
Asesoras para la Igualdad de Oportunidades dio visibilidad a este proceso.

Hacia el final del segundo gobierno y para la elaboración del PIO 2000-2010, SERNAM
integró en su quehacer el concepto de “Enfoque de Género en las Políticas Públicas” y
asumió la estrategia de transversalización para el trabajo con el conjunto de la
institucionalidad pública, creando para esto el Consejo de Ministros por la Igualdad de
Oportunidades (2000) que estableció los “Compromisos Ministeriales de Igualdad de
Oportunidades” y agendas sectoriales. Esta organización se replicó a nivel regional a través
de las Comisiones PRIO (Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades), en las cuales los
distintos SEREMI se coordinaron con las directoras regionales de SERNAM. La tarea en cada
caso era supervisar y dar cumplimiento a los respectivos planes e incorporar políticas
específicas con contenido de género en los ministerios, servicios y empresas públicas.

En esa etapa se explicitó el esfuerzo sostenido del SERNAM por avanzar hacia una mayor
equidad de género en el Estado, afectando con mayor profundidad comportamientos,
actitudes y concepciones, tanto personales como a nivel de las instituciones y de los
programas y políticas que se realizaban. La apuesta por incorporar el enfoque de género en
la administración pública, no solo en políticas específicas sino como objetivo transversal, se
materializó en el Sistema de Equidad de Género en el Programa de Mejoramiento de la
Gestión (2002). Conocido como el PMG de género, recibió de parte del BID el primer premio
en el “Concurso de políticas, planes y programas nacionales con impacto en la igualdad de
género en América Latina y El Caribe”.

El Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), lanzado en 1998, fue producto de un

acuerdo entre el gobierno y la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), con la
finalidad de tener un mecanismo de remuneración ligado al desempeño para los
trabajadores de planta y a contrata. En la Ley 19.553 que dio origen a este sistema, se
estableció que el incentivo monetario debía ser entregado a los funcionarios cuando se
cumplieran las metas, programas que debían ser propuestos por el jefe de servicio al
ministerio con que se relacionara, estableciendo objetivos de mejoramiento de la gestión.
La Dirección de Presupuesto (Dipres) fue el órgano a cargo del programa, haciendo
asesoría, seguimiento, evaluación y asignación por desempeño.

Tal como señalara el ex Director de Presupuesto del Ministerio de Hacienda Mario Marcel,
esta definición inicial bastante laxa y el sistema autogenerado llevó a que prácticamente
todos los funcionarios tuvieran el máximo de beneficios sin que se evidenciara ningún
cambio sustantivo en las instituciones. En 2000, al inicio del gobierno Lagos, se realizó un
importante cambio en el sistema y se definieron centralmente un conjunto de áreas de
gestión con los posibles grados de avances, dando origen a una matriz de áreas
estratégicas que contiene las definiciones de política en el ámbito de la modernización de
la gestión del sector público. Cada institución entonces debe comprometer un grado de
avance para el año en cada área, medido a través de indicadores y, en base a ese
compromiso, se evalúa el cumplimiento de metas y se realiza la posterior asignación por
desempeño, si corresponde.

Las cuatro áreas definidas el año 2000 para comenzar a regir al año siguiente fueron:
recursos humanos, calidad de atención a usuarios, planificación/control de gestión y
administración financiero-contable, cada uno compuesta por diversos sistemas que han ido
aumentado con el tiempo, siendo el último de ellos relativo al acceso a la información
pública.

Un año más tarde se incorporó como quinta área el enfoque de género, marcando una
diferencia respecto a las anteriores que se centraban en la administración y la gestión528.
Lo que se buscó con la incorporación de esta área fue que en el conjunto de la
administración pública y en el conjunto de los programas del Estado, y no solo los que
coordina SERNAM, se consideraran indicadores de equidad de género. SERNAM asumió
aquí como institución asesora en el diseño de los planes de cada institución que se
realizaban de acuerdo a ciertas directrices generales pero que se adecuaban a las
características del servicio en particular.

Directrices generales fueron la no reproducción de estereotipos o roles sexistas, generar

información desagregada por sexo con análisis de género, generar procesos participativos
para incorporar las necesidades diferentes de hombres y mujeres en el producto en
cuestión, entre otras. En base a tales directrices la diversidad fue amplia y se puede ver, a
modo de ejemplo, en los objetivos comprometidos a nivel de ministerio por algunas
secretarías para 2009:

Ministerio de Relaciones Exteriores: sensibilizar a actores políticos y sociales relevantes,

acerca de la importancia que tiene para nuestro país la ratificación del Protocolo
Facultativo de la CEDAW.
Ministerio de Hacienda: analizar con enfoque de género las estadísticas de los
organismos del Sector Hacienda.
Ministerio de Economía: promover el desarrollo de la innovación con enfoque de
género.

Los PMG por áreas no estuvieron exentos de polémicas al interior de la administración

pública por la tensión existente entre el efecto salarial y el objetivo de que fueran un
instrumento de transformación de las organizaciones del sector público, polémica que se
presentó en las instituciones que no cumplían las metas y cuyos funcionarios no recibían la
bonificación, generando múltiples reclamos, presiones y exigencias529. A pesar de esto, los
PMG se convirtieron en un importante instrumento de la modernización de la gestión del
Estado, con mejoras evidentes en muchos ámbitos. Para validar estos avances y continuar
“promoviendo la excelencia” en la gestión de los servicios públicos, en 2004 se consideró
necesario comenzar a aplicar estándares externos que a su vez hicieran reconocibles los
logros por parte del conjunto de la sociedad, lo que no tuvo mayores repercusiones.

Este proceso tuvo un nuevo impulso cuando en 2006 asumió la presidenta Bachelet, quien
además de designar al primer gabinete paritario de la historia, incorporó explícitamente la
equidad de género como parte del programa de gobierno dando impulso a la elaboración e
implementación de la Agenda de Género 2006/2010530. En este nuevo instrumento oficial
publicado por SERNAM se dejó atrás el lenguaje centrado en la “igualdad de
oportunidades” para reivindicar directamente la igualdad y la equidad de género. En esa
etapa, se explicitó el carácter político de esta demanda, manteniendo al mismo tiempo el
énfasis técnico que caracterizó las fases anteriores.

De hecho, el documento prologado y suscrito por la presidenta Bachelet y cuya elaboración

quedó a cargo de destacadas feministas531 afirma en su introducción que tiene un doble
carácter, político y técnico: “Político, en la medida en que establece prioridades y
compromisos para avanzar en materia de equidad entre mujeres y hombres, eliminando las
discriminaciones aún existentes en nuestra sociedad en contra de las mujeres, de acuerdo
con el marco normativo internacional y nacional. Técnico, por cuanto dichos compromisos
son situados en el ámbito específico de acción de los distintos actores/instituciones que
deben implementarlos con un sentido estratégico, que aporte al logro de la meta final que
es la equidad de género”.

En el capítulo referido a los compromisos del gobierno se precisó que su acción hacia la
equidad de género apuntaría a cuatro grandes objetivos:

Eliminar o reducir la discriminación en contra de las mujeres.

Eliminar o reducir las brechas que existen entre mujeres y hombres, pero también
aquellas que existen entre mujeres, como son la brecha entre el campo y la ciudad,
entre las mujeres indígenas y las que no lo son, entre las de sectores populares y las de
sectores sociales de mayor escolaridad, entre las jóvenes y mujeres mayores; entre las
mujeres que tienen alguna discapacidad y las que no la tienen.
Ampliar los derechos y responsabilidades de las mujeres en el ámbito público y de los
varones en el ámbito privado, contribuyendo a hacer más igualitarias las relaciones
entre los géneros.
Contribuir al empoderamiento de las mujeres como sujetos sociales, y en tanto
protagonistas del desarrollo de las familias, la comunidad y la sociedad toda y al
desarrollo de sus potencialidades en el ámbito cultural, artístico, académico, científico
y tecnológico.

Estos compromisos, contenidos en el Programa de Gobierno y presentados a la nación en el

Mensaje de la Presidenta ante el Congreso Pleno el 21 de mayo de 2006, marcaron un giro
en la comprensión de las dimensiones estructurales de la discriminación de género y de la
voluntad política explícita para superarlas, recuperando conceptualizaciones y propuestas
feministas hasta ese momento ausentes del lenguaje oficial.

El discurso progresista en cuanto al rol y los derechos de las mujeres y la responsabilidad

del Estado, la configuración de un primer gabinete paritario y la proyección de esta apuesta
por la equidad de género en los distintos niveles de toma de decisiones de la
administración fue públicamente resistida por importantes líderes de la propia coalición
gobernante y sólo pudo mantenerse parcialmente en el tiempo. Sin embargo, a pesar de
las diversas resistencias transversales que debió manejar la presidenta Bachelet y de las
insuficiencias atribuibles a su propia gestión, esta implicó logros sustantivos para las
mujeres, tanto a nivel objetivo como subjetivo.
Bachelet introdujo importantes avances en el enfoque de ciertos temas, contribuyendo con
ello a visibilizar las desigualdades de género y otorgando legitimidad a la acción del Estado
dirigida a revertirlas. Para ello tomó ventaja del conjunto de leyes y cambios
constitucionales, así como de la diversidad de programas transversales que extendieron la
vigencia práctica de los derechos de las mujeres materializados por los gobiernos de la
Concertación que la precedieron532. Estas fueron:

Reformas al contrato individual de trabajo que mejoraron las condiciones laborales de

las mujeres;
Permiso posnatal y el respectivo subsidio para el padre en caso de fallecimiento de la
madre trabajadora;
Opción de que el padre, a elección de la madre, ejerza el permiso por enfermedad de
hijo menor de un año; permiso por enfermedad del menor de un año para la
trabajadora o el trabajador que tengan a su cuidado al menor por tuición o medida de
protección;
Establecimiento de jornada legal y porcentaje de ingreso mínimo para la trabajadora de
casa particular; subsidio familiar de monto similar a su remuneración real;
Ley de violencia intrafamiliar;
Creación de la institución del patrimonio familiar (gananciales);
Ley sobre trata de blancas;
Ley de descanso dominical;
Permiso especial a trabajadores en caso de enfermedad grave de sus hijos;
Eliminación de todo tipo de discriminación entre los hijos nacidos dentro del
matrimonio de sus padres y los nacidos fuera;
Prohibición de condicionar el acceso, la movilidad, los ascensos y la renovación del
empleo de las mujeres a la inexistencia de embarazo;
Ratificación de la convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra la mujer;
Ratificación de los convenios de la OIT que protegen la maternidad y las
responsabilidades familiares compartidas;
Reforma a la constitución estableciendo explícitamente la igualdad de hombres y
mujeres;
Modificación del código penal, el código de procedimiento penal y otros cuerpos legales
en materias relativas al delito de violación estableciendo una nueva figura de la que
pueden ser víctimas tanto hombres como mujeres;
Extensión del beneficio del fuero maternal a mujeres que adoptan un hijo;
Prohibición que el embarazo y la maternidad constituyan impedimento para ingresar y
permanecer en los establecimientos de educación de cualquier nivel e impone a éstos
la obligación de otorgar todas las facilidades académicas del caso;
Modificación de la ley sobre abandono de familia y pago de pensiones alimenticias;
Nueva ley de matrimonio civil (divorcio);
Creación de los tribunales de familia;
Tipificación y sanción del acoso sexual; y
Modificación de las normas para demandar la paternidad o maternidad (ADN).

Destacan entre estos avances la reorientación en el tratamiento de la violencia contra la

mujer, identificada ahora como un acto de discriminación, y el discurso de reconocimiento
y valoración del trabajo reproductivo que acompañó el cambio a la reforma previsional
realizado en su gobierno.

La institucionalización al interior del Estado de la perspectiva de género y de mecanismos

de transversalidad para la igualdad de oportunidades y en el ejercicio de los derechos,
alimentados por la producción de conocimiento y propuestas específicas por parte de la
sociedad civil que, a través de las políticas públicas, habían logrado un impacto sistémico a
quince años del retorno a la democracia533, se vieron potenciados por la adopción
explícita por parte de la presidenta de aspectos sustantivos de la agenda de género.

Como nunca antes, fue en su gobierno que la mencionada trama institucional de equidad
de género, coalición de hecho configurada por agencias gubernamentales, ONG, centros
académicos independientes y universitarios, profesionales y líderes feministas, sustituta de
un movimiento de mujeres debilitado, “se vio fortalecida en su tarea secularizante y
liberadora gracias a la nueva visibilidad que la sociedad real comenzaba a adquirir a través
de la abierta presencia feminista en el país y el creciente uso de encuestas de opinión
pública que mostraron una realidad que se había tratado de ocultar”534.

Sin embargo, a pesar del escenario más auspicioso, el amplio despliegue de medidas de la
administración Bachelet no se tradujo, en los hechos, en transformaciones sistémicas a
nivel de la legislación, ni en el conjunto articulado de las políticas y programas, resultando
en avances más bien acotados en ámbitos específicos bien delimitados, dejando aquellos
más problemáticos (nuevamente la participación política y los derechos sexuales y
reproductivos) más rezagados.

La disparidad de los avances efectivos en las distintas esferas no contradice la tendencia

reflejada por las opiniones recogidas por las encuestas, en las que se evidencia un mayor
reconocimiento en la sociedad chilena de los aportes de las mujeres y la consideración de
las desigualdades de las que son objeto como un obstáculo para el desarrollo. Como se
plantea en el último Informe de Desarrollo Humano en Chile, “el objetivo de la igualdad de
género goza de legitimidad para una amplia mayoría de los chilenos”535.

Así, el gobierno Bachelet contribuyó a instalar pública y masivamente la equidad de género

como un valor social relevante para la sociedad chilena respecto del cual, si bien hubo
progresos significativos, quedaron importantes desafíos pendientes.

b. Derechos políticos

Uno de los ámbitos de más lento avance durante los gobiernos concertacionistas fue la
participación de las mujeres en la toma de decisiones, tanto a nivel del Ejecutivo como en
los cargos de representación popular.

La temprana omisión de la demanda feminista por fijar cuotas de participación en este

terreno respondió tanto a la falta de acuerdo entre los sectores progresistas como a la
férrea resistencia de la oposición conservadora y los mencionados grupos de veto, todos
ellos veían en la mayor participación política de las mujeres una amenaza a sus posiciones
de poder.

A pesar de los persistentes obstáculos, el Cuadro 6.3 muestra un lento aunque progresivo
aumento de la presencia de mujeres en cargos de ministras desde su total ausencia en el
primer gabinete formado en 1990. La escasa representación en los primeros años de
restablecimiento democrático muestra que los importantes cambios culturales de la
sociedad real producidos en las postrimerías de la dictadura, con significativa mayor
presencia de la mujer en el mundo público, lograron escasa incidencia en las fórmulas de
los distintos presidentes para configurar y ajustar sus respectivos gabinetes.

Cuadro 6.3

Número y porcentaje de mujeres ministras, 1990-2009

1: Cuando hubo cambios de gabinete durante el año, se considera el sexo del ministro que
estuvo en el cargo la mayor parte del año. 2: La variación en el número de ministerios se
debe a la creación de nuevas secretarías y fusiones que se han producido en algunos
períodos.

Fuente: SERNAM y elaboración propia

El paulatino incremento de la participación de las mujeres iniciado por los gobiernos

concertacionistas alcanzó un renovado impulso durante la última administración,
justamente liderada por una mujer. Al iniciar su gobierno en marzo de 2006 la presidenta
Bachelet se hizo acompañar de un gabinete paritario. La iniciativa fue criticada por
representante de diversos partidos con el argumento que el criterio de paridad afectaba
una elección meritocrática de los ministros. Un año más tarde, con el cambio de gabinete
en marzo de 2007, tal paridad se rompió aunque las mujeres mantuvieron una amplia
presencia entre sus ministros, así como en el resto de los cargos de designación
presidencial tanto en el gobierno central como regional.

No obstante las primeras críticas, el valor de ese cambio sustantivo en la representación

femenina en el gabinete, validado por la opinión pública, fue reconocido por la
Concertación a través del ex presidente y entonces candidato Eduardo Frei Ruiz Tagle,
quien se comprometió, durante su campaña en el 2009, que de ser electo mantendría un
gabinete paritario536, en contraste con la baja representación de las mujeres en su
primera gestión y la instrucción que le dio a la ministra del SERNAM de priorizar los temas
de familia más que los de mujer.

Respecto al poder judicial, el predominio masculino ha sido aún más evidente. En el

máximo órgano, la Corte Suprema, que se compone de 21 ministros, recién el año 2001 fue
nombrada la primera ministra, jubilada el año 2006. El año 2010 se contaban cuatro
ministras que representan un 19% del total, todas designadas durante el gobierno de
Bachelet. Esta tendencia se repite en las Cortes de Apelaciones a lo largo del país, como
muestra el Cuadro 6.4. Esta participación incremental desde el punto de vista cuantitativo,
mantiene en lo cualitativo una escasa capacidad de transformación sobre roles y atributos
asignados conforme a los estereotipos de género.

Cuadro 6.4

Porcentaje de mujeres en Cortes de Apelaciones

Fuente: Centro de Documentación SERNAM y www.poderjudicial.cl

En el caso de los ministerios, los ocupados por mujeres son principalmente aquellos
sectoriales relacionados con la provisión de bienes y servicios sociales –Mideplan,
Educación, Vivienda, Salud–, quedando fuera de las carteras relacionadas con el ámbito
económico y productivo y de aquellas propiamente políticas. Esto, que reproduce una
tendencia común en otros países, desarrollados o no537, queda confirmado al constatar
que los ministerios más importantes en Chile –Hacienda e Interior– no han sido ocupados
nunca por una mujer.

En este marco, es posible afirmar que, a pesar del aumento de la presencia de mujeres en
los gabinetes presidenciales, el lugar que generalmente se les asigna no cuestiona la
concepción tradicional dominante, situándolas en carteras simbólicamente asociadas al
cuidado de otros. Un hito diferenciador en esta tendencia fue realizado por Ricardo Lagos,
que en el año 2000 nombró a Soledad Alvear en Relaciones Exteriores y en 2002 a Michelle
Bachelet como la primera mujer en Chile e Iberoamérica a la cabeza del Ministerio de
Defensa.

La diferencia en la jerarquía asignada a hombres y mujeres se repite en las Cortes de

Apelaciones, donde un mayor porcentaje de mujeres ocupa cargos de menor poder como
son los fiscales, secretarios y oficiales.

Si consideramos los cargos de elección popular, se da una tendencia similar al aumento

gradual de la elección de mujeres y a una mayor presencia en los cargos de menor poder
relativo, como son el de diputado frente a senador y concejal versus alcalde. Pero a pesar
de la mayor presencia femenina en algunos de estos cargos, ésta sigue siendo minoritaria
con un 14,2% de la Cámara y un 13,2% en el Senado. En la elección parlamentaria de
2009, el número de diputadas bajó de 18 a 17, mientras que en el Senado hubo un
aumento significativo, pasando de 2 a 5 senadoras, aunque manteniendo en ambas
Cámaras bajos porcentajes de representación femenina. Los gráficos 1 y 2 dan cuenta de la
tendencia desde la primera elección de la nueva democracia en 1989.

Gráfico 6.1

Porcentaje de mujeres electas en cargos parlamentarios

En el caso del Senado, en que los cargos duran 8 años y que cada 4 se renuevan
parcialmente, se considera el porcentaje de senadoras en el período dado.

Fuente: elaboración propia con datos del Centro de Documentación Virtual del SERNAM y
www.elecciones.gov.cl

La revisión crítica de los 20 años en el poder de la Concertación deja en evidencia que, a

pesar de haber elegido una presidenta mujer, en Chile los cargos de poder en política, sean
estos electos o de designación, siguen siendo ocupados principalmente por hombres.
Persiste una visión del poder como campo principalmente masculino, desde el cual los
mismos hombres que ejercen el poder muchas veces limitan el protagonismo e incluso
dificultan el acceso a las mujeres538. La superposición de tareas y responsabilidades entre
aquellas mujeres que participan del mercado laboral se traduce en mayores obstáculos
para acceder a cargos de responsabilidad en el ámbito público.

Gráfico 6.2

Porcentaje de mujeres electas en cargos municipales

Fuente: elaboración propia con datos del Centro de Documentación Virtual del SERNAM y
www.elecciones.gov.cl

Asimismo, existen factores institucionales determinantes, los que sólo fueron abordados
explícitamente a partir del programa de gobierno de Michelle Bachelet. En este se planteó
la necesidad de corregir desigualdades históricas en las relaciones de género, que se
reflejan, entre otras múltiples expresiones, en la marginación de las mujeres de los cargos
públicos y de representación popular. Con el fin de abordar esta desigualdad es que se
propuso no sólo paridad en cargos de nombramiento presidencial, sino apoyar una ley de
cuotas para los cargos de elección popular, medida que había desaparecido de la agenda
gubernamental durante los 15 años anteriores.

Hasta ese momento se habían registrado sin éxito diversas iniciativas parlamentarias de
diputadas y diputados de la Concertación en esta dirección: en el año 1997, en el 2002 (se
suma una diputada de la Alianza) y en 2003 (sumando dos mujeres de la Alianza). La
primera y la tercera de las mociones proponían que las listas para cargos de elección
popular así como las directivas de los partidos no podían estar compuestas en más de un
60% por personas del mismo sexo. El proyecto de 2002, por su parte, establecía el máximo
en 70% y se refería únicamente a las listas de candidatos y no a los partidos. Los dos
primeros proyectos fueron archivados mientras que el tercero fue discutido en la Comisión
de Familia en enero de 2007, siendo rechazado por 6 a favor, 5 en contra y una abstención
(Boletín 3206-18)539. Votaron a favor representantes del PPD, PS y DC. En contra votaron
diputados y diputadas de la Alianza y se abstuvo el diputado radical Carlos Abel Jarpa,
dando cuenta de una votación dividida principalmente por tendencia política y no por sexo.

Tras este rechazo en comisión, el proyecto no volvió a ser discutido y en diciembre de 2007
el gobierno de Bachelet optó por enviar su propio proyecto de ley de cuotas, cumpliendo así
con uno de sus compromisos de campaña (Boletín 5553-06). El proyecto del Ejecutivo
propuso que en los cargos al interior de los partidos políticos así como en las listas de
candidatos no podría existir más de un 70% de personas del mismo sexo. De no cumplir
con este requisito, la lista no sería admitida. Además, y como un tema que no incorporaron
los anteriores proyectos por los límites de la iniciativa parlamentaria, el proyecto establecía
como medida de incentivo para los partidos un mayor traspaso de recursos para las
candidatas mujeres electas, modificando con esto la ley de financiamiento de campañas
electorales. La suerte de este proyecto no fue, sin embargo, mejor que la de la iniciativa
parlamentaria, dada la amplia resistencia en la derecha, la falta de apoyo transversal en la
Concertación y el débil respaldo ciudadano.

Con todo, el debate en torno a las cuotas permitió poner en discusión no sólo las
dificultades originadas en las múltiples responsabilidades que deben asumir las mujeres en
el ámbito profesional y doméstico que limitan su acceso a los cargos públicos, sino también
los estereotipos respecto a las habilidades y aportes de la mujeres en política, en especial
las resistencias de los hombres a ceder cuotas de poder en el marco del actual sistema
electoral chileno.

Según diversos análisis, dos son las características particulares del sistema de
representación política que obstaculizan aún más la participación política de las mujeres y
aumentan las resistencias de los partidos políticos: el sistema binominal y la ausencia de
primarias obligatorias. Ambos aspectos otorgan gran poder a las cúpulas de los partidos en
la designación de las candidatas, partidos que a su vez tienen poca presencia femenina en
sus dirigencias. Además, el sistema no incentiva la competencia ni la renovación, dejando
poco espacio para la entrada de mujeres. Por el contrario, los sistemas de representación
proporcional parecen ser más favorables a la elección de mujeres considerando que en la
elección de concejales, la única proporcional en Chile, es donde se encuentra el mayor
número de representantes mujeres –aunque se puede pensar que influye también que es
un cargo de limitado poder político. Este argumento puede reforzarse considerando el
sistema de elección proporcional existente hasta 1973, que en 1965 y 1973 permitió la
elección de más mujeres que en 1989 y 1993, a pesar de las transformaciones ocurridas a
nivel social y cultural respecto a la participación de la mujer.
Estos fueron parte de los antecedentes revisados al analizar los distintos proyectos para
promover desde el Ejecutivo la instauración de un sistema de cuotas transitorias como
medida de acción afirmativa que aumentara la presencia de mujeres en política. En la
fundamentación se apeló también a las recomendaciones hechas por los organismos
internacionales y a los resultados de la experiencia latinoamericana. En la región, los cuatro
países con mayor porcentaje de parlamentarias instauraron sistemas de cuotas en los
últimos años, mientras que los países sin cuotas tienen promedios más bajos de
representantes mujeres540. Por cierto, las expertas coinciden en que no basta con la
existencia de cuotas sino que también debe considerarse su diseño, ya que ante una
exigencia de llevar un determinado porcentaje de candidatas, los partidos podrían decidir
llevarlas en los lugares con menor opción de ser elegidas. Además, es importante que
existan mecanismos de financiamiento y alguna forma de sanción al incumplimiento.

En Chile, tres de los partidos de la Concertación cuentan con un sistema de cuotas para
incorporar determinados porcentajes de candidatas mujeres en sus listas, establecidos
durante los noventa: del 20% para el PDC, 30% para el PS y 40% para el PPD. Sin embargo,
y a pesar de que el PPD y PS han llevado más candidatas que el resto de los partidos, dado
que estas cuotas son voluntarias y que no existen sanciones, no necesariamente se
cumplen los porcentajes establecidos.

Durante la discusión del proyecto dentro y fuera del Congreso se hicieron presentes los
argumentos que rodean el tema y que se mantienen hasta hoy. Representantes de
organismos gubernamentales (SERNAM), regionales (CEPAL y FLACSO) y nacionales no
gubernamentales (Corporación Humanas) se manifestaron a favor de una ley de cuotas. En
su fundamentación, además de las estadísticas sobre los niveles de subrepresentación, se
planteó la necesidad de esta medida de acción afirmativa para superar situaciones de
discriminación, compensado una situación de hecho: las mujeres tienes experiencias
biológicas, sociales y culturales distintas de los hombres que es necesario incorporar en
política, y que las elecciones chilenas muestran que, una vez superada la barrera de
entrada, las mujeres tienen tasas de éxito o elegibilidad similares o superiores a los
hombres.

En contra de una ley de cuotas se manifestaron centros de estudios ligados a la derecha

(Instituto Libertad, Instituto Libertad y Desarrollo, Fundación Jaime Guzmán) –que se
oponen a sistemas de cuotas en general, no solo de mujeres–, manifestando que en Chile
no existen discriminaciones legales contra la mujer en cuanto a su participación política –lo
que se reflejaría en la elección de Bachelet– y que su menor presencia se debe a otro tipo
de situaciones que tienen que ver con la educación, la cultura del país y el acceso al mundo
laboral, siendo estos temas los que deben ser abordados y no la representación que solo es
un resultado de los factores anteriores. Se considera también que las cuotas irían contra el
principio de igualdad, argumento que se utiliza contra muchas medidas de acción
afirmativa, por ejemplo, a favor de indígenas. Las cuotas llevarían además a que no lleguen
a los cargos los que tienen más méritos y capacidades, afectando así la meritocracia, lo que
supone que actualmente los candidatos son efectivamente nombrados en base a sus
méritos y no por otro tipo de consideraciones, supuesto que resulta difícil de comprobar.
Finalmente, entre los argumentos se indica que esta medida mantendría a las mujeres
como ciudadanas de segunda clase en cuanto demuestra que no son capaces de llegar a
los cargos por sí solas.

La proximidad de las elecciones presidenciales, la falta de apoyo ciudadano y de consenso

al interior de la Concertación, sumados a su cada vez más inminente salida del gobierno,
quitó rápidamente prioridad a este debate, permitiendo la victoria de las posiciones
conservadoras contrarias a las cuotas. Después de dos años sin actividad en el Congreso, la
falta de respaldo decidido del gobierno posibilitó la imposición de las voces de rechazo541,
particularmente de la derecha. Para corregir parcialmente el abandono en que quedó la
iniciativa, en septiembre de 2009 se le puso urgencia para acelerar su discusión. En sesión
del 19 de enero de 2010, este proyecto fue discutido en la sala aunque por falta de tiempo
no alcanzó a ser votado, no siendo discutido en sesiones sucesivas. Finalmente fue
archivado.

A pesar del fracaso de esta iniciativa, la revisión de los principales cambios institucionales y
las políticas que insertaron la temática de género en el aparato estatal evidencian que los
20 años de gobiernos liderados por la Concertación permitieron efectivamente ir mejorando
parcialmente la representación de los intereses de las mujeres en la esfera política, además
de validar la legitimidad e importancia de su presencia.

Tanto el desarrollo de medidas orientadas a promover la igualdad de género en la

institucionalidad pública como aquellas acciones políticas dirigidas a facilitar el mayor
acceso de mujeres a cargos de poder y a la toma de decisiones, resultaron fundamentales
para el progresivo acercamiento entre los valores y expectativas de la sociedad real
respecto a la equidad de género en este plano y los discursos y medidas de los sucesivos
gobiernos concertacionistas. Sin embargo, la falta de consenso en los partidos de la
Concertación respecto a los contenidos más progresistas de la agenda feminista, sumados
a la ausencia de una estrategia explícita de articulación hacia la sociedad civil, dificultó
avances más profundos, particularmente en materia de representación política, al no
contar con el respaldo ciudadano necesario para levantar el bloqueo ideológico de los
sectores más conservadores dentro y fuera de los partidos de gobierno.

2. Autonomía económica y redistribución de roles

Una segunda gran área de intervención del Estado en beneficio de la mujer fue la creación
de condiciones e instrumentos adecuados para permitir una mayor inserción en el mundo
del trabajo. De esta forma, se establecieron nuevas regulaciones que facilitaron la
participación económica de la mujer. Estas fueron las medidas de no discriminación en el
espacio laboral, igualdad de remuneraciones, penalización del acoso sexual, prohibición de
test de embarazo para postular a un empleo, mayor protección social y algunos avances en
crear condiciones para una nueva y más equitativa relación entre el mundo de la familia y
el trabajo.

a. Promoción del empleo femenino

Considerado como uno de los aspectos fundamentales –y menos problemáticos– de la labor

del SERNAM desde su creación, el servicio desarrolló tempranamente programas dirigidos a
mejorar la empleabilidad de las mujeres más pobres, fortaleciendo sus competencias
laborales y capacidad de microemprendimiento. Para esto debió promover la coordinación
intersectorial de diversos ministerios y servicios, y desarrollar la capacidad de implementar
las iniciativas a través de los municipios, introduciendo así un importante factor de
dinamismo y descentralización en la gestión pública.

Los programas Apoyo a Mujeres Jefas de Hogar, Capacitación Laboral, Creación y Fomento
de Microempresas, y el Programa para hijos/as de mujeres temporeras, focalizados en los
sectores de menores recursos, encontraron amplia acogida dentro y fuera del gobierno,
dada la importancia otorgada al ingreso femenino en cuanto “segundo ingreso” como clave
para la superación de la pobreza de los hogares. Colaboró además la evidencia
internacional respecto del uso que las mujeres hacen de sus recursos, priorizando la
alimentación y salud de sus hijos.
Muchos de estos programas –y particularmente el de Apoyo a Mujeres Jefas de Hogar542-
incorporaron en su diseño y desarrollo espacios intencionados para la articulación y
reflexión de las propias participantes respecto de la relevancia de la autonomía económica
en la configuración de sus proyectos de vida y su efectivo empoderamiento, facilitando la
expansión de una mayor conciencia de género entre las destinatarias finales. Los criterios
impuestos desde la primera administración de la Concertación por el Ministerio de
Hacienda y la Dipres, forzaron una evaluación de estos programas centrada en la
empleabilidad efectiva de las mujeres egresadas y no en los aspectos culturales o más
cualitativos de la intervención, dificultando el mayor acceso a recursos para la masiva
expansión de estos programas y su más amplia incidencia en las políticas públicas
sectoriales. La política de centrar estos programas en la empleabilidad de las mujeres
quitándole su integralidad (salud, vivienda, educación, trabajo) debilitó el enfoque de
igualdad y no discriminación planteado originalmente.

Por su parte, el trabajo intersectorial con el Ministerio del Trabajo y las reformas legislativas
apuntaron a eliminar discriminaciones de género que afectaban transversalmente a las
mujeres en el empleo, con resultados alentadores en lo formal como la prohibición del test
de embarazo o el establecimiento de fuero maternal para trabajadoras, incluidas las
trabajadoras domésticas.

b. Buenas prácticas laborales

Con estos antecedentes, la apuesta más integral para la erradicación de distintas formas de
la discriminación de las mujeres en el ámbito productivo fue el Código de Buenas Prácticas
Laborales (BPL), lanzado el año 2006 y focalizado en el sector público. La Comisión
Gubernamental encargada de elaborar el Código, asesorada técnicamente por la OIT, fue
coordinada por SERNAM y participaron el Ministerio del Trabajo y la Dirección Nacional de
Servicio Civil. El resultado de la Comisión fue el mencionado Código, que incluyó directrices
y criterios de implementación, además de cifras sobre la desigualdad de género en el
empleo público.

El 14 de junio de 2006, en el marco de las 36 medidas para los primero 100 días de
gobierno, la presidenta Bachelet dio a conocer el instructivo (Código) que obligaba a las
instituciones dependientes de la administración central del Estado a elaborar y aplicar
planes trienales para la erradicación de distintas formas de discriminación en el empleo
público, con un fuerte énfasis en las desigualdades de género. Este podría ser adoptado
voluntariamente por las empresas públicas y privadas y por el sector público
descentralizado. En base a este Código los servicios debían elaborar un diagnóstico y los
planes trienales para su implementación en cada institución en particular543. Esta
iniciativa fue una fuerte señal enviada al sector privado.

En este contexto, en el código se incluyeron siete directrices para eliminar la

discriminación, las que deben ser aplicadas a través de los planes trienales. Como criterios
de implementación se incluyen la gradualidad, la participación de los trabajadores en el
diseño de los planes y el carácter institucional, esto es que las nuevas prácticas se integren
plenamente a las políticas de recursos humanos, es decir:

Procesos de reclutamiento y selección: asegurar un proceso de selección y concurso

ajeno a toda forma de discriminación, lo que contempla que los curriculum vitae
incluyan solo los apellidos, no nombres, sexo, dirección ni otra información sobre el
postulante, lo que se conoce como “curriculum ciego”.
Desarrollo de la carrera y acceso a la capacitación: se recomiendan medidas que
aseguren que hombres y mujeres participen en condiciones de igualdad en los
 procesos de promoción interna y programas de capacitación. Ejemplo de lo anterior es
la estipulación de que, dentro de lo posible, las acciones de capacitación se realicen en
horario de trabajo, puesto que para las mujeres, por tareas asociadas al hogar y
cuidado de los hijos, es más difícil destinar tiempo fuera del horario laboral.
Representación paritaria entre hombres y mujeres en cargos de jefatura y
responsabilidad directiva: esto se refiere a los cargos no incorporados en el Sistema de
Alta Dirección Pública e incluye como medida de acción afirmativa priorizar, frente a
igualdad de condiciones y méritos, la designación de mujeres en cargos de jefatura en
aquellos sectores en que éstas se encuentran subrepresentadas. Esta directriz es, en
promedio, la que presenta menor cumplimiento y la que contempla menos medidas en
los planes trienales elaborados por los servicios, por lo que el Código llama a ponerle
especial énfasis.
Condiciones de trabajo: se exige un trato digno, eliminando toda conducta prepotente,
irrespetuosa o discriminatoria entre jefaturas, funcionarios y funcionarias.
Protección de los derechos de maternidad y responsabilidades parentales: implica el
respeto a la legislación vigente, desarrollar formas de flexibilización de los permisos
otorgados a la madre para alimentar a sus hijos y difundir e instar al ejercicio de los
derechos reconocidos por la ley a los padres trabajadores, en especial la licencia por
enfermedad de un hijo que normalmente es solicitada por la madres. Se llama además
a extender estos beneficios a todos los trabajadores públicos, incluyendo quienes
trabajan a honorarios.
Conciliación de responsabilidades laborales con obligaciones familiares: el Código
otorga gran importancia al papel de las políticas de empleo del sector público en el
objetivo de compatibilizar las responsabilidades laborales y parentales de mujeres y
hombres, de manera que la carga de las tareas del hogar no se traduzca en desventaja
para ellas y que la carrera funcionaria no sea incompatible con la vida familiar de
mujeres y hombres.
Prevención y sanción del acoso laboral y/o sexual en el trabajo: se deberá difundir lo
que se entiende por acoso laboral y la normativa respecto al acoso sexual, sea entre
pares o entre jefaturas y colaboradores y realizar actividades de capacitación y
sensibilización en el tema. Además, deberá existir una persona en el área de recursos
humanos que con toda privacidad se encargue de las acusaciones en estas materias.

c. Buenas prácticas en el sector privado

Complementariamente, el gobierno de Bachelet desarrolló el programa Iguala.cl –también

a cargo de SERNAM– como parte de la política de igualdad de género, para hacerse cargo
del tema de BPL. Este programa, a través de una plataforma informática, despliega tres
líneas de trabajo. La primera de ellas es la asesoría a empresas públicas y privadas que
voluntariamente instalen acciones, planes y programas de buenas prácticas laborales con
enfoque de equidad de género y desarrollen experiencia en el proceso. Este se inicia con la
aplicación de un cuestionario de evaluación que aplica la propia empresa y que permite
conocer el estado inicial de los ámbitos a intervenir en materia de no discriminación.
Posteriormente, recogiendo la realidad de la empresa y las prioridades que del diagnóstico
se definan, se elabora un plan de trabajo apoyado en la Guía de Buenas Prácticas Laborales
con Equidad de Género. Tras dos años de implementación, quienes culminen el proceso
obtendrían el reconocimiento gubernamental de participación y cumplimiento, una
certificación pública. Al término de la administración concertacionista, se registraron 54
empresas, públicas y privadas, que estaban desarrollando el programa y aún no existían
empresas “egresadas”.

La propuesta era que a partir del año 2010, se implementaría un Sello de BPL con Equidad
de Género al que podría optar cualquier tipo de organización y que sería certificable por
consultoras capacitadas en la materia bajo el alero de un consejo asesor coordinado por
SERNAM.

Una segunda línea de trabajo de Iguala.cl fue la intermediación laboral para mujeres con
formación técnico-profesional y profesional a través de dos herramientas: la asistencia en la
búsqueda de empleo a través de una guía para ayudar a mejorar las condiciones en las que
se presentan a los procesos de reclutamiento y, en segundo lugar, una bolsa de trabajo con
énfasis en promover la inclusión de ofertas en áreas que tradicionalmente han sido
ocupadas por hombres, contribuyendo así a disminuir la segregación laboral.

La tercera línea de acción de este programa fue el apoyo a las instituciones públicas, que
deben cumplir obligatoriamente con el Código de BPL. El seguimiento a la implementación
de los planes trienales corresponde al Servicio Civil, con asistencia permanente de SERNAM
a las instituciones que están implementando el programa.

A pesar de las evidentes limitaciones en la ejecución de la iniciativa de BPL y la escasa

visibilidad de la certificación promovida por Iguala.cl, vale destacar la conceptualización
detrás del conjunto articulado y ambicioso de propuestas que lo integran. El desafío por
extender la capacidad de incidencia directa más allá de los límites del Estado con el aval
del Ejecutivo y la voluntad explícita de responder a las dimensiones más estructurales de la
discriminación, tanto a nivel de roles de género como en relación a la estructura y
condiciones de participación de hombres y mujeres en el mercado laboral, fueron áreas
sustanciales.

d. Previsión

La reforma más emblemática liderada por la última administración concertacionista fue la

Reforma al sistema de Pensiones (Ley Nº 20.255). “Esta reforma –plan social más
importante del gobierno de la presidenta Bachelet– tuvo como objetivo introducir el
principio de solidaridad al modelo previsional creado a principios de la década de 1980 por
el régimen militar y reducir la brecha importante entre las pensiones de vejez de hombres y
mujeres”544. Considerando desde las primeras etapas del diseño las principales
diferencias registradas entre mujeres y hombres en materia previsional según grupos
socioeconómicos, la reforma integró cambios legislativos y conceptuales orientados a
permitir mayores avances en las pensiones de vejez de las mujeres a largo plazo.

La reforma surgió como respuesta a la necesidad de enfrentar las cada vez más evidentes
limitaciones del sistema de pensiones de capitalización individual –obligatorio, exclusivo y
administrado por empresas privadas–, que durante sus 25 años de vigencia no había sino
reproducido las inequidades sociales y de género en gran escala, afectando a grandes
grupos de trabajadores y en mayor grado a las mujeres. La evidencia acumulada sobre sus
lamentables resultados en todos aquellos/as trabajadores/as que, debido a trayectorias
laborales inestables e interrumpidas, empleos precarios y desprotegidos, tenían grandes
lagunas previsionales y/o pertenecían a grupos de ingresos medios y bajos, permitió que la
propuesta (en implementación desde el 2008) incluyera un conjunto de medidas dirigidas
a corregir desigualdades e inequidades existentes entre hombres y mujeres, “ya sean
originadas en el sistema previsional o bien como consecuencia de la estructura del
mercado laboral, posibilitando por esta vía que las mujeres accedan a una mejor pensión”.

Según Sonia Yáñez, a dos años de implementada, “La reforma introduce mecanismos
compensatorios para reconocer y cubrir –hasta cierto punto– el trabajo reproductivo de las
mujeres que determina que su participación en el mercado laboral sea discontinua y/o con
bajas remuneraciones, por ejemplo, en el caso del trabajo a tiempo parcial. Como tales se
mencionaron en este informe el sistema de pensiones solidarias (PBS y APS), el bono por
hijo/a, la división de saldos acumulados en las cuentas individuales de los cónyuges en caso
de divorcio o nulidad y el ahorro voluntario, figura que beneficia en primer lugar a las
mujeres cuyo trabajo no es remunerado”545.

Entre las principales críticas al potencial impacto de la reforma en la equidad de género, se

señala que al mantener el esquema de capitalización individual separado del sistema de
pensiones solidarias (de cargo fiscal y administración estatal) diseñado para absorber las
deficiencias del primero, “la función redistributiva, solidaria entre los géneros está colocada
por fuera del régimen contributivo y queda relegada a la asistencia pública. No se establece
un sistema de riesgos compartidos y financiamiento colectivo […] La creación de un
Sistema de Pensiones Solidarias viene a perfeccionar el sistema introduciéndole mayores
recursos fiscales para paliar sus carencias, sin establecer un fondo solidario”546. La no
incorporación de un pilar contributivo de reparto que sitúe la solidaridad entre los géneros
dentro del régimen contributivo y no en la asistencia pública, perpetúa la división sexual de
roles y tareas, manteniendo los costos de la reproducción familiar y el cuidado de los hijos
exclusivamente en las trabajadoras.

Adicionalmente se critica la mantención de criterios de focalización versus una concepción

universalista, donde la asistencia a la pobreza se impone a un enfoque de derechos. Esto
dado que “la perspectiva de género está indisolublemente ligada a un enfoque de
derechos”547. De la misma forma la Cepal indica que “La focalización…tiene efectos
redistributivos a corto plazo pero, en caso de prolongarse […] no es la mejor opción para
avanzar hacia sociedades más igualitarias. Los modelos de reparto se prestan con mayor
facilidad a la incorporación de mecanismos solidarios progresivos y de género”548. Por
contraste, la reforma previsional chilena aumentó la cobertura previsional pero el foco de
los beneficios entregados por el Estado siguió siendo determinado por “la necesidad” y no
por “el derecho ciudadano”. Los principales beneficios estatales (pensión básica solidaria y
aporte previsional solidario) son esencialmente asistenciales, dado que están sujetos a la
verificación de ingresos o recursos del individuo beneficiario549, que para recibirlos debe
situarse en los primeros tres quintiles de ingreso del hogar.

A pesar de estas limitaciones, el discurso de reconocimiento y valoración del trabajo

reproductivo que acompañó el cambio a la reforma previsional durante la administración
de Bachelet implicó sin duda un avance sustantivo a nivel simbólico, contribuyendo a la
configuración de un imaginario femenino en el que la corresponsabilidad no sólo alude a la
concertación de voluntades privadas al interior de la pareja, sino que es una
responsabilidad social en la que el Estado tiene también un rol.

e. Trabajo y familia

Estas acciones sectoriales, en particular el programa Chile Crece Contigo, que se vio en el
capítulo anterior, si bien de gran relevancia en cuanto permitieron mejorar las condiciones
de participación económica de las mujeres, no lograron afectar la segregación y
segmentación por género del mercado laboral. En esto influyeron las limitaciones explícitas
del SERNAM para intervenir en el ámbito de lo privado (“terreno propio de la libertad
humana”), su foco en la transformación del Estado sin injerencia en la acción de los
privados en este campo y los límites impuestos por la propia Constitución. Esta consagra a
la familia como el “núcleo fundamental de la sociedad”, y “a ella el legislador, en sus
diversas corrientes de manifestación jurídica, otorga una serie de derechos, resguardos y
protecciones”550. El Derecho Laboral, armónico con el sistema legal, contiene un conjunto
de normas cuyo bien jurídico tutelado es “la familia”, principalmente a través de la figura
de la mujer madre trabajadora. El rol del padre trabajador y del empleador en la
reproducción social quedan desdibujados, tal como lo ilustra la Ley 19.591 (noviembre
1998) sobre “Perfeccionamiento de la protección a la maternidad” y la posterior
modificación al Artículo 203 del Código del Trabajo.

En estas reformas, la responsabilidad simbólica y material de la conciliación entre familia y

trabajo queda únicamente referida a las mujeres, como se evidencia en las normativas que
regulan el acceso y el sistema de financiamiento de la sala cuna una vez concluida la
licencia postnatal. En ellas, la voluntad formal de proteger a la madre trabajadora termina
por asociar directamente los costos del cuidado de los hijos a la contratación de
trabajadoras (sean o no madres), a través de la asignación del derecho a sala cuna “para
todas las mujeres de aquellas empresas con más de 20 trabajadoras”. Se soslaya en esta
regulación el posible rol subsidiario del Estado en el cuidado, así como la responsabilidad
del padre trabajador. La ausencia de una propuesta de carácter tripartito y solidario –con
contribución del Estado, pero también de las empresas, además de las familias con
capacidad de pago–, habla de un modelo donde la provisión del cuidado es tarea exclusiva
y excluyente de la madre, sobrecosto que al ser asumido por su empleador desincentiva la
contratación femenina y alimenta la persistente brecha salarial.

A pesar de las campañas públicas de información sobre esta brecha, tanto el marco
regulatorio como el propio Estado perpetúan una cultura laboral que valora la
disponibilidad total hacia el empleo –marcando una de las principales diferencias de
género en la aproximación al trabajo remunerado– afectando las oportunidades laborales
de las trabajadoras independientemente de su condición de madres.

f. Ley de Divorcio

La ley de divorcio fue considerada como uno de los temas fundamentales en la agenda del
movimiento feminista por sus implicancias en la libertad para establecer y terminar
relaciones de pareja, normar las consecuencias patrimoniales para las mujeres
(principalmente las dueñas de casa y aquellas con trayectorias laborales acotadas o
discontinuas asociadas a la maternidad) y delimitar derechos y responsabilidades en la
relación con hijos e hijas en común. Fue necesaria más de una década de iniciativas
parlamentarias para que en el año 2004 se aprobara la Ley de Matrimonio Civil (Ley
19.947) que incorporó el divorcio a la legislación chilena.

La ausencia de una demanda explícita por una ley de divorcio en el petitorio entregado a
fines de los ochenta por el Movimiento de Mujeres al entonces candidato
democratacristiano Patricio Aylwin, sumada a las diferencias al respecto en su partido –en
ese momento el más importante de la coalición–, llevaron a que el tema fuera recogido de
forma ambigua en el programa de la Concertación en 1989 y dejado de lado por los dos
primeros gobiernos encabezados por el PDC.551

Durante esos primeros años, las iniciativas a favor del divorcio provinieron de
parlamentarios de todo el espectro político concertacionista552, abogados independientes y
algunas organizaciones feministas. El amplio respaldo ciudadano evidenciado en las
encuestas contrastaba con la escasa movilización de los sectores sociales potencialmente
reformistas553, lo que, unido al conservadurismo de ciertos sectores de la elite política,
dificultó y limitó los avances legislativos en esta materia. El apoyo gubernamental llegó
recién con la presidencia de Ricardo Lagos en el año 2000.

Las primeras iniciativas al respecto fueron lideradas por diputados de los partidos de
izquierda, quienes en 1991, 1993 y 1994 presentaron proyectos de inspiración liberal que
nunca fueron discutidos. En 1995 se presentó un nuevo proyecto con apoyo de
parlamentarios del PDC y RN, cuyo carácter más conservador, resultado de las
negociaciones tanto al interior de la coalición gobernante como con la oposición, le
permitió obtener los votos necesarios para su tramitación en el Congreso. El proyecto fue
aprobado en la Cámara en 1997 con votación dividida de las bancadas PDC y RN y el voto a
favor del resto de la Concertación, después de lo cual permaneció cuatro años en el Senado
sin ser discutido. Fue bloqueado en la comisión de Justicia por senadores de derecha –
sensibles al lobby de la Iglesia Católica–, siendo Sergio Diez el más vehemente de ellos.

Bajo la presidencia de Ricardo Lagos, su gobierno impulsó la discusión de la iniciativa en el

Senado e introdujo modificaciones a la propuesta original, con lo que la ley aprobada
recogió elementos de los proyectos más liberales discutidos con anterioridad. En el Senado
fue aprobada con los votos favorables de la Concertación, la mayoría de RN y algunos
senadores de la UDI, dando cuenta de una evolución respecto del tema. El propio PDC pasó
a apoyar transversalmente el divorcio, amparado en el aumento progresivo de los recursos
de nulidad y las uniones de hecho, prácticas catalogadas como perjudiciales para la
adecuada protección de la familia.

Ampliando lo inicialmente propuesto por los patrocinantes originales, la ley aprobada

consideró el divorcio por mutuo consentimiento tras un año de término de la convivencia y
fijó en tres años el período para una demanda unilateral. Determinó una instancia de
conciliación obligatoria, en la que las partes pueden acordar temas relativos al cuidado de
los hijos y fijar las pensiones alimenticias. Estableció la compensación por menoscabo
económico, cuyo monto puede ser convenido por los cónyuges o decretado por el juez en
caso de desacuerdo, el que se origina “como consecuencia de que uno de los cónyuges se
haya dedicado al cuidado de los hijos o el hogar y no haya realizado actividades
remuneradas, o lo haya hecho en menor medida de lo podía o quería”.

A pesar del avance que implicó esta nueva ley de matrimonio civil, el movimiento feminista
criticó los plazos impuestos, particularmente al divorcio por mutuo acuerdo y la obligación
–incluso en este caso– de una instancia de conciliación, que dilata y hace engorroso el
trámite. Esta visión es compartida por parlamentarios concertacionistas, los que
presentaron varios proyectos para modificar la ley. Entre estos, en 2007 el entonces
senador Carlos Ominami propuso eliminar el requisito de conciliación obligatoria en caso
de divorcio por mutuo acuerdo, considerando que en este caso no existe conflicto entre las
partes. El proyecto no ha sido discutido554. Otras propuestas para facilitar el proceso han
planteado eliminar el requisito de comparecencia personal de las partes, permitiendo la
representación de un abogado; facilitar el procedimiento de notificación de la solicitud de
divorcio en casos en que el cónyuge demandante no conozca el domicilio del demandado,
lo que actualmente puede llevar a la paralización del proceso, y el establecer un
procedimiento abreviado cuando no haya conflicto jurídico.

Ante estas iniciativas liberales resurgieron en el debate parlamentario las resistencias de

quienes querían evitar que la ley de divorcio “debilitara” la familia, principal bien jurídico a
proteger. Esto se evidenció en el bloqueo de diputados de la Alianza y Jorge Sabag (DC) a la
propuesta de tramitar el divorcio de común acuerdo como una causa no contenciosa,
argumentando que “aunque exista común acuerdo en los términos de la separación o del
divorcio, no se deben hacer las cosas fáciles ni menos renunciar a instancias que puedan
hacer que los cónyuges cambien de opinión”555.

3. Poder y autonomía sobre el propio cuerpo

La efectiva emancipación de la mujer tiene en los derechos sexuales y reproductivos su

expresión más clara. La realización de su plena autonomía como persona depende de la
protección que el Estado le proporcione para realizarse plenamente, tal como lo hace con
otros individuos y grupos, sin que la intervención de terceros, normas o valores impidan la
máxima proyección de potencialidades.
Los gobiernos concertacionistas fueron activos en darle protección a la mujer frente a la
violencia en su contra, sin embargo, respecto a sus derechos sexuales y reproductivos las
tensiones al interior de la coalición y la oposición de los sectores más conservadores de la
derecha y la Iglesia Católica impidieron un avance significativo.

a. Violencia de género

Presente en las demandas del movimiento de mujeres a la democracia, la penalización de

la violencia contra la mujer o violencia doméstica fue una de las primeras reivindicaciones
en ser recogida y abordada por el SERNAM. Sin embargo, las diferentes visiones de género
coexistentes en el gobierno y al interior del propio Servicio, sumadas a la necesidad de
generar el consenso necesario en el Congreso para la aprobación de la ley, redundaron en
una formulación distinta a la planteada en el proyecto inicial y cuyo limitado alcance obligó
a sucesivas modificaciones.

Entre las principales limitaciones prácticas de la Ley Nº 19.325556, publicada en agosto de

1994 y que estableció normas sobre procedimiento y sanciones relativos a los actos de
violencia intrafamiliar, se critica la falta de recursos económicos y humanos bien
preparados para una eficiente implementación en el Poder Judicial y en las otras instancias
involucradas en su cumplimiento. A la disparidad de criterios en su interpretación, se sumó
la victimización secundaria, la desprotección de las víctimas y sus familias, falta de hogares
para derivación o terapias, etc.

Se objetó también el llamado obligatorio a conciliación contemplado en la ley, que condujo

a un número significativo de avenimientos forzados e ineficaces en sus contenidos,
situación agravada por la ausencia de mecanismos de seguimiento de las sanciones y los
avenimientos, generándose una sensación de impunidad y desprotección, un descrédito
muy fuerte del Poder Judicial y una desconfianza de las víctimas para recurrir nuevamente
a la justicia.

Especialmente discutida resultó la omisión de familiares y otros que ejercen esta violencia
en el hogar y que no se incluyeron en la tipificación de la figura (como los yernos,
hermanos mayores de edad, ex cónyuges, ex convivientes y quienes hayan procreado un
hijo sin mediar convivencia).

Estas y otras deficiencias fueron abordadas en la Ley Nº 20.066 de 2005 que mejoró
sustantivamente la pertinencia y eficacia de este recurso. Pero el debate que llevó a su
modificación no se refería sólo a las limitaciones concretas observadas en la primera
iniciativa, sino también a los supuestos sobre los cuales se había construido el proyecto.

Para los sectores feministas, la primera formulación implicaba un tratamiento de la

violencia contra la mujer no como un ejercicio de poder socialmente amparado en las
desigualdades de género –y por lo tanto de carácter sistémico y relacional– sino
principalmente como relaciones disfuncionales al interior de la familia.

Aún cuando se reconocía que la formulación de la ley era en sí misma un reconocimiento

de que se trataba de un problema social que no podía ser resuelto sólo por medio de la
generación y aplicación de programas sociales, el resultado final evidencia la confrontación
de las distintas concepciones culturales representadas en el Congreso.

Analizando la tramitación del proyecto en el Congreso, Araujo, Guzmán y

Mauro557 muestran cómo se confrontan diferentes marcos interpretativos: el primero de
ellos, la base de la formulación del proyecto, fue sostenido por los sectores políticos más
progresistas que planteaban que es la mujer “el bien jurídico que se ha de proteger”, e
“interpretaba la violencia doméstica como una expresión de situaciones globales de
discriminación y autoritarismo que ella sufre en la sociedad. El segundo, el de los derechos
humanos, que apareció al discutirse el proyecto en las Comisiones de la Cámara de
Diputados, centra su preocupación en la familia y considera la violencia doméstica como un
atentado a los derechos humanos universales; el principal sostén argumentativo de esta
posición son los convenios internacionales suscritos por el gobierno. Finalmente, el marco
interpretativo de la familia, que emergió cuando el Senado vio el proyecto y fue sustentado
por los más conservadores, considera que la familia es el bien que el Estado debe
resguardar por cuanto ella garantiza el mantenimiento y la salud del cuerpo social; la
argumentación de apoyo abunda en las consecuencias que tiene la violencia en el hogar,
invisibilizando a la mujer como sujeto de derecho”558.

Este proceso de confrontación redundó en el cambio de denominación de la ley, de

violencia doméstica a violencia intrafamiliar, dejando en evidencia que este último marco
interpretativo es el que se impuso en el espíritu de la ley. Dentro de las modificaciones más
significativas hechas por el Senado destacan: el debilitamiento de las medidas cautelares,
la incorporación del concepto de grado de maltrato y la no contemplación de la creación de
tribunales especiales.

Las posiciones contrapuestas de la Cámara de Diputados y el Senado respecto a la violencia

doméstica obligaron a la intervención del Ejecutivo para vetar la ley, permitiendo
posteriormente aprobar una ley negociada.

Este análisis es ilustrativo de lo que sucede con los distintos proyectos que en este campo
son discutidos en el Congreso, particularmente la Ley N°19.617, que modifica la tipificación
de ciertos delitos sexuales en el Código Penal, incluyendo violación, violación conyugal,
estupro, incesto, abuso sexual de menores y pornografía con menores, entre los principales,
publicada en julio de 1999.

Las limitaciones manifiestas en la tramitación de los distintos proyectos en el Congreso no

estuvieron ausentes en el desarrollo de las estrategias públicas de intervención en este
campo durante los años noventa. En concreto, la ausencia de una política integradora y
específica hacia la violencia contra las mujeres, tal como se concibe en la Convención
Belém do Pará (1994), se evidenció al enfrentarse de manera separada sus diversas
manifestaciones, que además de la violencia intrafamiliar incluyen el abuso sexual, el
tráfico de personas con fines de explotación sexual (trata de blancas) y el acoso sexual en
el trabajo.

Considerado como uno de los temas emblemáticos de la agenda feminista y con amplio
respaldo del movimiento de mujeres – destacando la Red Chilena contra la Violencia
Doméstica (REDCHVD)–, el proceso fue impulsado en sus inicios por personas previamente
comprometidas con este tópico, quienes movilizan sus redes personales para impulsar
acciones de carácter institucional. En los primeros años de la década, fue la propia
REDCHVD la que actuó de puente entre el movimiento y las instancias estatales creadas
para abordar el tema, pero tal como queda en evidencia al revisar la tramitación de la Ley
N° 19.325, “la heterogeneidad de los actores que entran en el debate público debilita la
homogeneidad y consenso en las concepciones, valores y orientaciones que caracterizaban
al dominio de la violencia en los años ochenta”. Así quedó establecido en el informe
nacional sobre la “Situación de la Violencia de Género contra las Mujeres”:

“En nuestro país, el tema de la violencia intrafamiliar, así como el maltrato infantil y el
abuso sexual, puede ser tratado sin problemas siempre que se enfoque bajo la
perspectiva de la familia y de los valores que están ligados a una óptica conservadora.
Una posición más progresista que considere la violencia de género bajo una
 perspectiva más global encuentra resistencias. (…) De esta manera, las políticas
impulsadas desde el Estado aparecen como transgresoras para el sector más
tradicional de la población, siendo insuficientes para las organizaciones de mujeres que
por estar y haber estado en contacto diario con la población desde la década pasada,
tienen un conocimiento acumulado y vigente de la realidad (…)”559.

En los hechos, mientras un aspecto limitado de la violencia de género es ampliamente

abordado a través del Programa Nacional de Prevención de la Violencia Intrafamiliar creado
por SERNAM en 1992 (a través de una sede central y coordinadoras en todas las regiones
del país), el resto de las manifestaciones no fueron abordadas por esta u otra entidad del
Estado con una concepción amplia y sistémica. El ya citado informe precisaba:

“se interviene de manera específica y en forma aislada las diferentes manifestaciones.

Entre éstas, la violencia intrafamiliar es uno de los problemas al que se le ha dado
mayor atención […]. El enfoque de género, se ha incluido en el tratamiento de este
problema, cuestión que no está presente en el tratamiento del maltrato infantil, otra de
las expresiones de violencia que se aborda cada vez con mayor fuerza. Tanto el abuso
sexual como el acoso en el trabajo, son temas incipientes en el país, existiendo en la
actualidad escasos programas y planes que aborden estos temas, que incluyen la
perspectiva de género en su quehacer”.

Si bien el panorama –legislativo y particularmente en lo relativo al enfoque de las políticas–

evolucionó favorablemente a partir del segundo decenio de administraciones
concertacionistas560, persistió la falta de una visión global de la violencia contra la mujer,
a la que se suma la falta de voluntad política de algunos sectores para incluir este tema en
las prioridades ministeriales de sectores como Educación (prevención), Interior
(Carabineros), Salud y Justicia (atención y reparación a las víctimas y sanción a los
agresores), resultando en las aún manifiestas limitaciones presentes en las políticas y en la
tramitación de las reformas legales al respecto.

La débil institucionalización transversal de este tema, como de otros abordados de forma

directa y altamente focalizada por SERNAM a través de sus diversos programas, parece
alimentar la creencia en el propio Estado de que estos quedan cubiertos por la acción del
Servicio, y que las restricciones en la cobertura y recursos son de responsabilidad del
SERNAM, situación que se mantienen en el tiempo.

b. Derechos sexuales y reproductivos

En este ámbito fue donde se registraron los menores avances sustantivos durante los
gobiernos de la Concertación. Aquí se manifestaron en toda su crudeza las profundas
diferencias ideológicas y valóricas que cruzaban a los partidos de la coalición y oposición.
No contribuyó al despliegue de esta agenda –tempranamente vetada por los poderes
fácticos– la escasa representación de las mujeres en cargos de poder dentro y fuera del
Ejecutivo, registrada especialmente en las primeras tres administraciones.

La persistente defensa de un proyecto social identificado con una sociedad ideal heredada
de la dictadura y cada vez más distante de la realidad nacional, no pudo ser derribada por
una Concertación tensionada por los temas valóricos –principalmente referidos al rol de la
mujer en la familia y sus derechos sexuales y reproductivos–, situación que se evidenció en
los diversos momentos de debate sobre diferentes proyectos de ley presentados por
parlamentarios y parlamentarias de la izquierda concertacionista, que enfrentaron la
abierta oposición en sus propios partidos (PS-PPD).
La división en torno a estas temáticas que interpelan un imaginario de familia concebida
como una unidad a la vez jerarquizada y armónica, articuladora de la sociedad ideal, cruzó
el espectro político autodefinido como progresista. Las discusiones en el Congreso y en las
instancias partidarias dieron nítida cuenta de cómo en él cohabitaban sectores feministas,
que cuestionaban la concepción tradicional de la familia y el estereotipo de “lo femenino”
fuertemente marcado por la cultura mariana, y sectores más conservadores resistentes al
cambio.

Ante la aparente uniformidad de la oposición en estos temas, la coalición gobernante

subordinó a la estrategia política de los acuerdos, la importancia de llegar al fondo de estas
diferencias y construir desde ahí compromisos programáticos. Priorizó avanzar en aquellos
temas de rápido consenso y apostó por no abordar potenciales focos de conflicto. Esta
estrategia se impuso a la necesidad de adecuar la legislación y las políticas públicas a
renovadas y más diversas formas de organización familiar y productiva que cuestionaban
desde la sociedad civil las estructuras tradicionales de la reproducción, la sexualidad y los
roles de género.

La eliminación de la agenda oficial de los temas más controversiales de las demandas de

las mujeres (inicialmente el divorcio y en todo el período el aborto), se justificó en la
necesidad de cautelar la viabilidad política de los avances, lo que muchas feministas
interpretaron como una renuncia definitiva de los gobiernos de la Concertación a los
objetivos legitimados por el movimiento de mujeres. La ausencia de una estrategia
explícita desde el Ejecutivo para promover la asociatividad y participación social y política
de las organizaciones de mujeres, potenciando su capacidad de generar respuestas
masivas y coordinadas en torno a aquellos temas en los que las encuestas evidenciaban
mayor apoyo de la opinión pública (como el divorcio o la píldora del día después),
reforzaron esta situación561.

No sorprende que en este ámbito, al igual que en los anteriores, la llegada a la presidencia
de Michelle Bachelet introdujera un giro, al menos desde el punto de vista simbólico. Así lo
mostraron las encuestas de 2007 y 2008 de la Corporación Humanas, en las que se registró
una percepción extendida de avances promovidos por el gobierno de Bachelet a pesar de la
persistencia de los grupos de veto (grupos religiosos, derecha partidaria y fáctica)562. En los
hechos, estas percepciones de la opinión pública resultan más bien expresiones de deseo,
contrastando con las evaluaciones sistemáticas realizadas por las organizaciones de la
sociedad civil abocadas al seguimiento de iniciativas legales, políticas y programas en
ambos temas, que registran escasos logros concretos563.

Si se observa la evolución de los derechos sexuales y reproductivos a partir de 1990, una de

las primeras señales de alerta apunta a la persistente ausencia de estadísticas que midan
la cantidad de abortos naturales y provocados en Chile (sólo se cuenta con los egresos
hospitalarios por aborto). Sin datos concretos, los sucesivos gobiernos de la Concertación
abordaron tangencialmente el problema desarrollando políticas intersectoriales de
prevención focalizadas en adolescentes, coordinando para ello campañas entre el
Ministerio de Educación y el de Salud que excluyeron temas como diversidad sexual o
defensa de la autonomía del cuerpo de la mujer.

En cuanto al rol del Congreso, recién el año 2000 ingresó la primera moción
parlamentaria que abordó la necesidad de una ley marco sobre derechos sexuales y
reproductivos (Boletín 2608-11). Impulsado por el Foro de Salud y Derechos Sexuales y
Reproductivos, el proyecto fue presentado por las diputadas Saa, Pollarolo, Allende,
González y Prochelle y de los diputados Barrueto, Palma, Jarpa, Mulet y Ascencio. El
proyecto tenía por objeto establecer las normas jurídicas básicas de rango legal destinadas
a respetar, y asegurar los derechos sexuales y reproductivos de las personas. El proyecto
permaneció en la Comisión de Salud hasta que en octubre de 2008 se solicitó su archivo.

Posteriormente, en octubre de 2004, otra moción de parlamentarios PPD planteó

“introducir una nueva garantía constitucional, consistente en garantizar a todas las
personas y en particular a la mujer, el derecho a la libertad sexual y reproductiva,
estableciendo además que ella comprende la libertad y autodeterminación del individuo
para determinar y elegir el método anticonceptivo que sea más apropiado de acuerdo a la
legislación sanitaria vigente”. El proyecto no prosperó y fue archivado en junio de 2009.

El senador Girardi (PPD) fue uno de los patrocinantes de ese proyecto en su calidad de
diputado, y dos años después (2006) la idea matriz del mismo sirvió para ingresar un nuevo
proyecto (Boletín N° 4.277-07), esta vez desde la Cámara Alta junto a los senadores José
Antonio Gómez, Roberto Muñoz Barra, Alejandro Navarro y Carlos Ominami, que proponía
una reforma constitucional para garantizar a todas las personas y en particular a la mujer,
el derecho a la libertad sexual y reproductiva. Se propuso para esto la introducción de este
nuevo numeral al Artículo 19 de la Constitución, el derecho a la libertad sexual y
reproductiva. “Este derecho corresponde especialmente a la mujer y comprende la libertad
y autodeterminación para elegir los métodos científicamente más apropiados para la
prevención y planificación del embarazo. Al Estado le corresponde garantizar, promover,
informar y orientar acerca del ejercicio de este derecho”. Este proyecto fue remitido al
archivo en marzo de 2010 y posteriormente desarchivado a solicitud del senador Gómez en
marzo de 2011, con el acuerdo de la sala, encontrándose en primer trámite constitucional.

Cuadro 6.5

Iniciativas legislativas en el Senado

En julio de 2008, un grupo transversal de diputados, entre ellos Juan Lobos (UDI) y Osvaldo
Palma (RN) junto a Enrique Accorsi, Fulvio Rossi, Gabriel Silber, Alberto Robles y las
diputadas Adriana Muñoz y María Antonieta Saa, presentaron una nueva moción para
establecer una ley marco sobre salud y derechos sexuales reproductivos, basada en el
proyecto del año 2000564. Como el anterior, propuso el reconocimiento del “derecho de
todas las personas a acceder a todos los métodos anticonceptivos seguros y eficaces de
regulación de la fertilidad que cumplan con los estándares internacionales de seguridad y
eficacia según la evaluación hecha por la Organización Mundial de la Salud”. Al igual que
sus antecesores, fue archivado.

En el Cuadro 6.5 se observa que desde los primeros años de la década de los noventa hasta
el 2007 se enfrentaron en el Congreso proyectos abiertamente contrapuestos respecto de
sus objetivos y bases ideológicas, conviviendo iniciativas que aspiraban a elevar las
sanciones penales en materia de aborto con otras dirigidas a despenalizarlo por razones
acotadas (situación que se reproduce en la Cámara Baja). Sin embargo, a partir de 2007 se
registraron sólo iniciativas que apuntaban a posibilitar la interrupción del embarazo,
aunque con restricciones respecto de las causales. Esta tendencia podría ser indicativa de
una mayor apertura transversal en el Congreso, lo que sin embargo no fue promovido por el
Ejecutivo limitando así su avance. El estancamiento del debate a pesar del clima
presuntamente más favorable contrastó con la creciente presión internacional para la
protección de la salud sexual y los derechos reproductivos de las mujeres a partir de las
conferencias de El Cairo y Beijing en las que Chile participó, y en las que estos derechos
fueron reconocidos como parte integrante de los derechos humanos.

La falta de apoyo del Ejecutivo a las reformas legales indispensables para la recuperación
de un derecho reproductivo cercenado por la dictadura impidió avanzar desde programas
de carácter informativo, educativo y de prevención en materias como embarazo
adolescente y el VIH-SIDA, a medidas concretas que, por ejemplo, hicieran más equitativo
el acceso a la anticoncepción de los y las jóvenes de distintos niveles socioeconómicos. Esto
a pesar de que en los sectores especializados hay consenso en que la inequidad se
reproduce ante la persistencia de leyes contradictorias y la discrecionalidad con la que los
municipios acatan, por ejemplo, la obligación de entregar la “píldora del día después”.
Ejemplo de las contradicciones es la Ley 20.418, que señala como deber del prestador de
salud ofrecer métodos de anticoncepción a los adolescentes que lo soliciten, mientras la
Ley 19.927 obliga al personal de salud a denunciar a los menores de 14 años con actividad
sexual. Al respecto, la presidenta de la Sociedad Chilena de Obstetricia, Pamela Oyarzún,
precisa que “la Ley 19.927 se creó para prevenir abusos en contra de menores de 14 años,
sin embargo, hoy en día hay adolescentes de esa edad que mantienen relaciones sexuales
con sus pololos y que van responsablemente a solicitar anticoncepción […] Si las
denunciamos dejarán de pedir ayuda y se embarazarán”565.

En cuanto a la píldora del día después, la cronología de dificultades y contradicciones es

larga566. Aprobada por primera vez para su comercialización en farmacias por el Instituto
de Salud Pública (ISP) en marzo de 2001 (bajo la marca Postinor), desde esa fecha se abrió
una áspera polémica que involucró tanto a la Corte Suprema, el propio gobierno a través
del Ministerio de Salud y grupos “pro vida”. Mientras tanto, el Ministerio de Salud inició en
el 2004 una ofensiva para asegurar su distribución gratuita en consultorios y la venta en
farmacias567. Una vez asumida Michelle Bachelet en la Presidencia de la República, la
política del ministerio pasó de asegurar la distribución gratuita en los consultorios públicos
“exclusivamente para casos de mujeres violadas sexualmente”, a la autorización que
facultó a consultorios y hospitales a entregar la píldora de manera gratuita a toda aquella
mujer mayor de 14 años que la requiriera, sin necesidad de tener el consentimiento de sus
padres568. En este escenario adquirieron relevancia clave los alcaldes, pues serían ellos, a
través de los consultorios municipales, los encargados de la distribución de la píldora.
Varios ediles de la UDI se negaron a acatar la normativa del Ministerio de Salud,
esgrimiendo incluso que la mentada píldora podría tener efectos cancerígenos.

Mientras esto ocurría en el ámbito público, en el mercado las farmacias también hicieron
noticia: Salcobrand, Farmacias Ahumada y Cruz Verde fueron multadas en 2007 por
negarse a vender el fármaco, lo que llevó a los diputados PPD Marco Antonio Núñez y
Antonio Leal a denunciar que se trataba de “un boicot a las políticas de salud pública” por
parte de estas cadenas que, según los congresistas, sí se permitían vender el producto en
otros países, incluso sin receta, por lo que su negativa a comercializarla en Chile respondía
a una “campaña ideológica”. La posición de condena a la decisión de las farmacias no fue
unánime en el Congreso. En octubre de 2007 un grupo de diputados de la Alianza y la DC
ingresaron un proyecto de ley que buscaba defender “la libertad de conciencia” e
“incorporar al Código Sanitario este principio para ser invocado por ciertos profesionales
para eximirse de la obligación de vender un determinado producto que pueda perjudicar la
vida o la salud humana”. Finalmente, el año 2010 fue publicada en el Diario Oficial la Ley
20.418, que fijó normas sobre información, orientación y prestaciones en materia de
regulación de la fertilidad y autorizó la entrega de la “píldora del día después” en el
sistema público de salud. La norma entró inmediatamente en vigencia569.

A pesar de la entrada en vigencia de la ley y el posterior instructivo del Ministerio de Salud

que determinó que es obligación de todos los servicios de salud del país entregar
anticonceptivos de emergencia (“la píldora del día después, debe estar a disposición de
todas las personas sin restricciones”), siguió siendo un desafío encontrar el fármaco en los
consultorios del país. Esto respondía a causas económicas y dogmáticas, porque los
alcaldes aseguraban no tener recursos para comprar el medicamento a la Cenabast o
simplemente insistían en la teoría de que es abortiva.

Las consecuencias de esta inequidad en el acceso oportuno a métodos anticonceptivos

como el descrito son evidentes. Según datos entregados por la obstetra y directora
ejecutiva de la Fundación Prosalud, Verónica Schiappacasse, “La tasa de embarazos en
jóvenes tiene una tremenda inequidad en Chile, en las comunas pobres es similar a las
africanas y en las de mayores ingresos es como en los países desarrollados, como en
Europa […] Esto nos dice que el acceso a la salud y a la educación en nuestro país no es
igualitario”570. Lo mismo sucede con la mortandad materna, considerablemente mayor en
los quintiles más pobres.

Más allá de los discursos ideológicos, se fue haciendo cada vez más transversal la
conciencia de que la falta de un marco regulatorio básico que otorgue garantías explícitas
para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, y la censura
impuesta a ciertos temas como el aborto, que sin distinción de causas sigue siendo
penalizado en Chile, redundan en una profunda brecha de acceso a estos derechos según
el nivel de solvencia y autonomía económica de las mujeres, condenando a las más pobres
a una enorme precariedad y arbitrariedad en esta materia, generando al mismo tiempo un
importante problema de salud pública.

Los veinte años de gobierno de la Concertación permitieron la creación de una sólida

plataforma para avanzar en el empoderamiento efectivo de las mujeres. A través de un
nutrido programa de reformas legales y de una amplia gama de políticas públicas con
contenido de género, se legitimaron aspectos sustantivos de las demandas y
reivindicaciones, planteadas por el movimiento de mujeres a la democracia, durante el
largo proceso de normalización institucional que siguió a la dictadura.
Sin embargo, la emancipación de la mujer como objetivo político no estuvo presente en los
programas concertacionistas y muchos de los avances en este plano fueron atribuibles a la
capacidad de negociación y gestión de personas individualmente comprometidas con la
agenda feminista y de género, quienes movilizaron sus redes personales para impulsar y
respaldar acciones administrativas, así como en el plano legislativo.

Las dificultades para generar acuerdos políticos amplios en torno los contenidos
programáticos más progresistas de la agenda de género y la constatación de la escasa
cuota de poder efectivo alcanzada por las mujeres en la transición, fueron determinantes
en la opción de los sectores feministas afines a los partidos en el gobierno de optar por una
estrategia que priorizó una forma vicaria de poder. En ella jugó un rol central la ya
mencionada trama institucional de equidad de género, alimentada principalmente por
mujeres independientes de organismos técnicos y académicos, por reconocidas feministas
dentro y fuera del Estado y militantes concertacionistas repartidas en las agencias
gubernamentales, que permitió viabilizar la incorporación progresiva de las demandas
menos conflictivas a través de reformas legales y políticas públicas focalizadas, permeando
paulatinamente las dinámicas del Estado.

Con las limitaciones anteriores, el SERNAM –mecanismo institucional creado para promover
la igualdad entre hombres y mujeres– logró importantes avances en el reconocimiento y
legitimación de los derechos de las mujeres, incorporando medidas acotadas de acción
afirmativa contra la discriminación, especialmente en el mundo del trabajo, tanto en el
sector público como, de forma mucho más limitada, en el sector privado. También promovió
el avance significativo de uno de los temas críticos para la base social del movimiento de
mujeres: la violencia intrafamiliar. Problema que fue enfocado bajo la perspectiva de la
familia, evitando así las resistencias de los poderes fácticos y los sectores permeados por
los valores más ligados a una óptica conservadora, proyectada con fuerza en la oposición
pero también dentro del Gobierno.

Esta estrategia, afín a la política de los consensos que caracterizó a la transición

democrática, sumada a la escasa participación política de las mujeres en la dirección de los
partidos de la coalición de gobierno y la desconexión entre un movimiento de mujeres –
fragmentado y desmovilizado– y el gobierno, explicarían en parte la falta de avances
simultáneos, sistémicos y globales en las distintas áreas. La débil voluntad política de los
sectores políticos tradicionales de la propia Concertación para incluir como propios los
temas de la agenda de género en las prioridades sectoriales de los ministerios y a nivel del
presupuesto de la nación resultó en los limitados alcances de muchas de las políticas con
este enfoque. La autocensura aplicada por el gobierno a los contenidos más progresistas de
las reformas legales de iniciativa parlamentaria da cuenta del mismo fenómeno.

Como resultado, al concluir el ciclo de gobiernos de la Concertación se evidenció una

todavía frágil institucionalización transversal del tema de género. Su centralidad siguió
altamente dependiente de quienes individualmente tenían interés y conciencia de
proyecto, además de cargos o relaciones que les permitieron implementar o apoyar la
ejecución desde las distintas áreas y niveles de la administración pública. Quizás la
significativa presencia en la agenda oficial adquirida por SERNAM –particularmente durante
el último gobierno– como coordinador y gestor de diversos programas intersectoriales,
contribuyó a alimentar la creencia en el propio Estado de que las diversas causas y
expresiones de la desigualdad de género quedaban cubiertas por la acción del servicio, y
que las restricciones en su cobertura y recursos eran de responsabilidad exclusiva del
propio SERNAM.

En este escenario, la presidencia de Michelle Bachelet generó el contexto más favorable a

la equidad de género registrado en los veinte años de Concertación, tanto a través de su
discurso público y decisiones políticas emblemáticas (gabinete paritario), como de su
propia red de relaciones con el movimiento de mujeres. Se constituyó así un terreno fértil
para el mayor despliegue discursivo de la agenda de género en ámbitos previamente
vetados, como los derechos reproductivos o la participación política de las mujeres. No
obstante, en ambos campos no se concretaron medidas directamente orientadas a eliminar
la discriminación y darle poder efectivo a las mujeres en el campo político, redefiniendo el
cuidado como tarea colectiva y entregándole el pleno derecho sobre su cuerpo.
 CAPÍTULO 7
LOS PUEBLOS ORIGINARIOS

La jerarquizada y excluyente estructura de poder político, económico y social se ha

expresado con especial fuerza en el trato que el Estado chileno y sus gobiernos han dado a
los pueblos originarios, en particular al pueblo mapuche. Las principales dimensiones en
que esta dominación se ha expresado en los dos siglos de vida independiente, muestran las
formas más extremas de cómo se ejerce el poder en el país. Estas han sido su forzada
invisibilidad política, el prejuicio de inviabilidad económica como comunidades y la racista
consideración como grupo inferior al nacional.

Las relaciones con el pueblo mapuche han estado marcadas por las características
adquiridas durante la Conquista, las que en gran parte persisten en la actualidad,
coexistiendo una nación, la chilena creada por el Estado, con naciones pre-existentes sin
Estado –alacalufe (kawáskar), atacameña, aymara, coya, mapuche, quechua, rapanui,
yámana (yagán)- cuyas identidades están fuertemente ancladas a los territorios habitados
ancestralmente571. La permanente resistencia y movilización contra la violación de sus
derechos y por la restitución de sus tierras le ha dado al pueblo mapuche una identidad por
la que ha combatido por siglos preservándola hasta la actualidad. Aun cuando las luchas
dadas durante cinco siglos de sometimiento no han logrado el pleno reconocimiento
político, económico, social y cultural del pueblo mapuche, el estado actual de sus recursos
organizacionales y el debate estratégico al interior de sus organizaciones, les ha permitido
proyectarse en el plano nacional con perfiles cada vez más nítidos.

Los ejes valóricos bajo los cuales se ordenaron históricamente las relaciones entre el Estado
nacional y mapuches fueron la empresa colonial y la impronta hacendal. La primera
relación de los mapuches con los conquistadores fue la de un pueblo colonizado, una
dominación por parte de una minoría de extranjeros cuyas políticas estuvieron
fundamentalmente inspiradas en su propio interés y definidas en una metrópolis distante
por personeros convencidos de su superioridad cultural572. Tal como lo explica Guillermo
Bofill,

“Dentro del sistema total el colonizado es uno y plural (el indio/los indios), forma una
sola categoría que engloba y uniformiza al sector dominado; internamente, se disgrega
en múltiples unidades locales que debilitan las antiguas lealtades enfatizando la
identidad parroquial (…) la sociedad colonial es dual en su estructura básica y plural en
el sector colonizado (…) El indio es una categoría supraétnica producto del sistema
colonial, y solo como tal puede entenderse”573.

Esta reducción de la diversidad étnica bajo un solo concepto colonial adquirió

connotaciones especiales en el caso de Chile. Al respecto, José Marimán explica que

“La ocupación y transformación de la Araucanía en territorio de colonización significó

para los Mapuche el saqueo de su ganado –hasta entonces base de la economía
Mapuche– y la expoliación de las mejores y mayor parte de sus tierras –proceso este
último que se prosigue hasta hoy–. Esta expoliación material, con el consiguiente
relegamiento a las clases más explotadas y sectores sociales marginales, hace de los
Mapuche un pueblo colonizado; es decir expoliado materialmente, explotado,
marginalizado y discriminado socialmente en tanto que grupo étnico. Como esta
dominación colonial se da en el marco de un Estado-nación, en donde los Mapuches
 tienen los mismos derechos individuales de cualquier ciudadano chileno, no es
entonces una situación colonial clásica, sino que corresponde a una situación de
colonialismo interno”574.

El segundo y complementario eje fue el de la fusión valórica hacienda-religión575, la que

conformó una estructura multifuncional con distintos órdenes institucionales que tuvo un
rol muy relevante en la configuración de las convenciones y creencias que informaron el
sentido común en la independizada sociedad chilena. Este referente terminó
representando arquetipos simbólicos en los procesos de formación de las instituciones y la
sociabilidad de los actores sociales. El principal arquetipo fue el hacendado, líder
indiscutido en torno al cual se articularon los grupos de estatus formados por su amplia red
de parentesco y prestaciones sociales con significativos roles al servicio de la Iglesia, de las
armas y de la magistratura. El poder hegemónico de la hacienda se manifestó en su
capacidad de convertir sus propios valores en cultura dominante. Estos se expresaron en un
orden eminentemente señorial, semifeudal, cuasi teocéntrico, patrimonialista y autoritario.
Tal fisonomía se mantuvo ligada al desarrollo agropecuario decimonónico, a la economía
primario-exportadora del período de industrialización sustitutiva de importaciones,
sobreviviendo, en gran parte, durante el último período de crecimiento hacia afuera vía
exportaciones. Como lo expresa José Bengoa, a los hacendados “el poder simbólico sobre ‘el
alma nacional’ no les fue extirpado ni siquiera con la ‘reforma agraria’, momento
culminante de la ofensiva antiaristocrática […] El imaginario de la ‘pax hacendal’, con
modernizaciones menores, sigue estando presente”576.

La consolidación del Estado nacional inspirada en estos valores derivó en una postura
integracionista en la que los pueblos originarios debían ser parte indiferenciada de la
sociedad chilena. El historiador Gonzalo Vial expresó con claridad la postura conservadora
al respecto. Reconocía la “integración forzada” del pueblo mapuche a cambio de lo cual se
le habían prometido “beneficios que no les hemos dado. Hasta el punto que los mapuches
son hoy los chilenos más pobres y más ignorantes, y los que adolecen de los peores
servicios públicos, en la Araucanía y fuera de ella”. Y terminaba concluyendo que:

“La entrega de tierras a los mapuches rurales tampoco los sacará de la miseria, porque:
a) el aumento de su número a través del tiempo hace prácticamente imposible que
lleguen, siquiera, a la cantidad de hectáreas por cabeza que tenían cuando los
‘redujimos’ en el siglo xix, y que era el triple de la actual; b) además, los predios que
poseen, y los que se les han añadido, son pobres, erosionados, y muchos de aptitud
únicamente forestal; c) carecen los indígenas de preparación técnica para un trabajo
agrícola tan difícil, y nadie los está capacitando al efecto; d) tampoco nadie se
preocupa de discurrir cómo (si es posible) compatibilizar el avance agrícola con la
propiedad colectiva de la tierra”577.

Esta postura frente al tema indígena alcanzó incluso más allá de la derecha. Tal como lo
indica Carlos Ruiz Rodríguez, también “hubo personeros e intelectuales de izquierda que
no estaban plenamente convencidos de la importancia de asegurar la integridad de la
comunidad e incluso de la cultura mapuche, y postulaban la necesidad de que este pueblo
se dejase asimilar por la sociedad global”578. No obstante, hubo épocas en la que la
izquierda –particularmente el PC– estuvo de acuerdo en reconocer derechos de autonomía
a los pueblos indígenas. La FOCH mantuvo una estrecha relación con el movimiento
mapuche especialmente durante los años treinta y de su influencia probablemente se
desprende la demanda mapuche por la “república indígena” formulada en 1931 por la
Federación Araucana de Manuel Aburto Panguilef579.
Una inflexión en la tendencia histórica antes señalada lo constituyó la Ley Indígena de
Salvador Allende (Ley 17.729, 15 septiembre de 1972) que reconoció los títulos históricos
de merced y la posesión existente de las tierras comunitarias, restituyó parte de las tierras
expropiadas, les otorgó el carácter de inembargables y exentas del pago de contribuciones
y creó el Instituto de Desarrollo Indígena580.

La situación del pueblo mapuche durante la dictadura observó una radical regresión a los
patrones más conservadores en su histórica relación con el Estado chileno. De acuerdo al
mismo Bengoa, la política del gobierno militar inspirada en criterios geopolíticos y
neoliberales, llevada a cabo como una operación militar, impuso una legislación dividiendo
las reservas anteriormente ampliadas, estableciendo el proyecto inicial del decreto ley que
establecía que “dejarán de ser tierra indígenas e indígenas sus habitantes”581

Una vez retornado el país a la democracia, la globalización de los mercados, la

diversificación de la base económica nacional y la dinámica del crecimiento hacia afuera
con su uso intensivo de los recursos naturales afectaron el patrimonio histórico reivindicado
por el pueblo mapuche. Simultáneamente, la inserción internacional del país exigió
conciliar las demandas del crecimiento económico con los estándares de protección
ambiental y derechos de las comunidades indígenas donde estos proyectos se insertaban.
La globalización de la información y de las relaciones sociales, así como la preocupación
internacional por el tema indígena en ámbitos multilaterales significó un aumento de los
recursos de poder en mano de los pueblos originarios. La conmemoración de los quinientos
años del inicio de la colonización española y la Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, organizada por
las Naciones Unidas en Durban, Sud África, en 2001, le dieron un especial relieve a la
situación de los pueblos originarios en el país. En este marco se planteó tanto la
confrontación entre el pueblo mapuche y el Estado chileno, así como al interior de los
pueblos originarios una cierta tensión entre orientaciones asimilacionistas versus
autonomistas.

La tensión en el espacio de las relaciones inter-étnicas es, por lo tanto, doble. Por una parte,
la propiedad agrícola se vio cuestionada con la reivindicación territorial indígena. Por la
otra, se agudizó la demanda por el reconocimiento de los derechos conculcados y la
autonomía de los pueblos originarios. Así, la democratización del país y la legitimidad de su
democracia pasaron una de sus pruebas más importantes en el reconocimiento e inclusión
efectiva de las diversidades étnicas en cuanto naciones. Esta inclusión no solamente dice
relación con el reconocimiento de derechos anteriormente negados, sino que pone a
prueba la efectiva transición desde un país estructurado jerarquizadamente en grupos con
características adscritas, hacia una moderna configuración republicana e intercultural
donde interactúa, en igualdad de condiciones, una diversidad de grupos, cualquiera sea su
origen étnico o procedencia geográfica (migrantes antiguos y nuevos).

El reconocimiento y valoración de la diversidad en el país es una tendencia reciente que

lentamente se ha comenzado a masificar después de la recuperación de la democracia y
que cada día adquiere mayor relevancia, no solo respecto a los indígenas, sino también
frente a los inmigrantes y refugiados. Una valoración de la diversidad de este tipo es el
punto de partida para una política que reconozca sus derechos y los incorpore a la
ciudadanía plena582.

De cómo se resuelva la confrontación entre una sociedad estructurada en torno a los

valores históricos de la colonización y la hacienda, y una fundamentada en convicciones
republicanas y democráticas, dependerá la nueva organización del poder en este espacio
particular.
I. Pueblos Indígenas

Contradictoriamente con la realidad multicultural existente, la identidad nacional fue

estructurada en torno a una cultura nacional que exaltaba y, al mismo tiempo, silenciaba
los valores propios de los indígenas, constituyéndose una nación culturalmente
unidimensional. El principal afectado fue el pueblo mapuche, ya que la organización del
poder nacional y su expresión territorial se estructuró sobre la base de su permanente
exclusión social, cultural y política.

Durante la construcción del Estado y de la nación chilena en los siglos XIX y XX, los pueblos
indígenas no tuvieron un lugar importante dentro de las políticas de los diversos gobiernos
en cuantos ciudadanos sujetos de derechos. Su inclusión fue más bien simbólica. Por
décadas, la concepción predominante respecto a los mapuches, el pueblo indígena más
numeroso en territorio chileno, fue la de una raza guerrera, tal como se vio reflejada en
planteamientos como el de Nicolás Palacios583, quien afirmaba que el componente
araucano habría aportado a la “raza chilena” la característica de pueblo guerrero. Más
tarde, Mario Góngora estimó que en la medida que la nación chilena se formó a través de la
acción militar del Estado durante el siglo XIX, Chile se habría fundado en gran medida
gracias a la guerra de Arauco durante la colonia584.

No obstante, este discurso sobre el mapuche guerrero y la inclusión simbólica del indígena
en el imaginario nacional no implicó un reconocimiento de la diversidad étnica del país.
Hasta fines de los años ochenta del siglo XX, las comunidades indígenas fueron objeto de
políticas públicas que buscaban su asimilación a la sociedad chilena mediante la
introducción de nociones ajenas a su cultura, como la propiedad privada de la tierra, entre
otras. Esta política de asimilación fue históricamente predominante y funcional a la
reproducción de desiguales y asimétricas relaciones de poder entre los colonizadores y
pueblos indígenas, y sus herederos.

Esta rígida estratificación étnica fue mantenida y fortalecida por una fuerte discriminación
racial, la que ha sido conceptualizada por Jorge Larraín como racismo encubierto, rasgo
identitario del Chile actual, caracterizado por una valoración exagerada de la blancura de la
piel y una visión negativa de indígenas y afrodescendientes. Así, la estratificación social ha
estado permanentemente acompañada de un elemento racial: más oscura la piel, más
abajo en la escala social, lo que Alejandro Lipschütz llamó “la pigmentocracia”585. Sin
embargo, el que los indígenas hayan terminado siendo una minoría, que los negros estén
prácticamente ausentes de la vida social y que la mayoría mestiza –relativamente
homogénea– trate de distanciarse socialmente del mundo indígena, ha llevado a olvidar el
racismo en el país y considerarlo como una ficción social, no como un problema
nacional586.

De acuerdo a la Encuesta CASEN 2009, un 7% de la población a nivel nacional declaró

pertenecer o descender de alguno de los pueblos originarios (aymara, rapanui, quechua,
mapuche, atacameño, coya, kawáskar, yagán y diaguita). En la Región Metropolitana, esta
cifra alcanzó el 4%. En las regiones de La Araucanía, Arica y Parinacota, Aysén, Magallanes
y Los Lagos, está proporción supera el 20% de los habitantes. Del total de indígenas, un
87% es mapuche, seguido de un 7% de aymaras, un 3% de atacameños y porcentajes
menores de quechuas, rapanui, coyas, clacalufes y yámanas. Otra característica importante
que arrojó la misma encuesta es que un 69% de estos indígenas viven en contextos
urbanos –sin perder su identidad– a pesar de lo cual sigue existiendo una asociación entre
la comunidad indígena y la rural, hacia donde principalmente se dirigen las políticas
públicas. Adicionalmente, la encuesta Casen de 2009 dio cuenta de que un 15% de la
población no indígena vive en situación de pobreza, mientras que este porcentaje aumenta
a un 20% entre indígenas. Tomando en cuenta las últimas cifras sobre pobreza, la
Araucanía tiene el porcentaje más alto de personas viviendo bajo la línea de pobreza que
pertenecen a la etnia mapuche (30%).

Este racismo encubierto ayuda a explicar el lento reconocimiento y aproximación a la

problemática indígena por parte de los diversos gobiernos y en su definición no como un
tema de interculturalismo sino básicamente como uno de pobreza. Como plantea Rodrigo
Valenzuela, en Chile se ha conformado un Estado que ha institucionalizado la desigualdad
entre pueblos que habitan un mismo país587.

Las políticas a favor de los pueblos originarios (Cuadro 7.1) tienen especial importancia
toda vez que han facilitado el desarrollo de su identidad como actores políticos. Esta forma
menor de empoderamiento conlleva una disminución relativa de la asimétrica relación de
poder entre indígenas, el Estado y el resto de la sociedad. Las reformas que se consignan a
continuación se diferencian de otras políticas gubernamentales sin consagración legal
puesto que para ser eliminadas no basta un mero acto administrativo después de un
cambio de gobierno, sino una nueva ley.

Cuadro 7.1

Políticas a favor de los pueblos originarios, 1990-2009

Las políticas de reconocimiento de los pueblos originarios, la organización de una
institucionalidad estatal apta para dar curso y llevarlas a cabo y la disposición de recursos
para que ellas se hicieran realidad, fueron las principales iniciativas compartidas por los
cuatro gobiernos de la Concertación.

1. Reconocimiento

Las medidas implementadas por los gobiernos concertacionistas tuvieron como elemento
compartido el intento de superación de políticas anteriores, especialmente de aquellas
puestas en acción durante la dictadura. Así, el reconocimiento de los pueblos originarios e
identidades se constituyó en el grueso de esas iniciativas. Los derechos de los pueblos
originarios, la afirmación del interculturalismo como meta a alcanzar y el respeto y
restitución de sus espacios ancestrales, constituyeron un importante conjunto de políticas
que inició una nueva aproximación a esta temática.

a. Derechos
La Ley Indígena, la suscripción del Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), la reforma que permitió el reconocimiento constitucional de los pueblos
indígenas y la propuesta de una defensoría ciudadana, fueron las iniciativas que avanzaron
en el reconocimiento y defensa de algunos derechos de los pueblos originarios.

i. Ley indígena

La Ley 19.134 de 1992 (que introdujo modificaciones a la Ley 17.729 de septiembre de

1972) sobre protección de indígenas y, especialmente, la Ley Indígena (19.253) de 1993,
fueron importantes pasos en el reconocimiento de los pueblos indígenas. En sus casi dos
décadas de existencia ha sido modificada en 16 ocasiones en el Congreso, dando cuenta –
con excepción de lo referido a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) que
se verá más adelante– de la lenta gradualidad en el cambio de las disposiciones referidas a
los pueblos indígenas.

La propuesta de esta ley surgió de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI), creada
por el presidente Aylwin en 1990 y formada por un consejo compuesto por diez
representantes indígenas y diez representantes de las distintas instancias
gubernamentales con competencia en este ámbito588. Mediante la misma, por primera vez
se reconoció a los indígenas en el marco jurídico del país, estableciendo una serie de
definiciones básicas y obligaciones del Estado. En primer lugar, se le entregó al Estado la
facultad exclusiva de otorgar la calidad de indígena, requisito necesario para acceder a los
beneficios dirigidos específicamente a estos. Se reconocieron como las principales etnias a
la mapuche, aymara, rapanui, atacameña, quechua, colya, kawaskar o alacalufe y yámana
o Yagán. Luego, en 2006 a través de una propuesta de los diputados representantes de
la III Región de Atacama, se incorporó la etnia Diaguita (Ley 20.117)589.

La ley reguló la participación indígena, estableciendo que los servicios de la administración

del Estado y las organizaciones de carácter territorial deben escuchar y considerar la
opinión de las organizaciones indígenas cuando traten materias que tengan injerencia o
relación con asuntos indígenas. Igualmente, se estableció que en las regiones y comunas
con alta densidad de población indígena, sus miembros deben estar representados en las
instancias de participación en que se reconozca a otros grupos intermedios. Y en la
administración de las Áreas Silvestres ubicadas en áreas de desarrollo indígena (ADI), se
debe contar con la participación de las comunidades ahí existentes. A pesar que esto está
estipulado desde 1993, la consulta a los pueblos indígenas se ha realizado con mayor
rigurosidad solo a partir de la ratificación del Convenio 169 de la OIT en 2008, proceso no
exento de críticas590. La ley se refiere también a las asociaciones indígenas, voluntarias y
funcionales que se constituyen en torno a algún interés y objetivo común, sin poder
atribuirse la representación de las comunidades. Estas asociaciones se forman al igual que
las comunidades. Finalmente, la ley reconoció la costumbre en materia de justicia que
constituye derecho en juicios entre indígenas, siempre que no sea incompatible con la
Constitución. Igualmente, el juez debe aceptar el uso de la lengua materna de los
partícipes del juicio.

Esta ley demoró dos años en ser aprobada una vez ingresada al Congreso, en cuya
discusión se realizaron algunas modificaciones que limitaron el texto original. De acuerdo a
José Aylwin591, estas limitaciones fueron, en primer lugar, que en todo el texto se utiliza el
término “etnia”, ya que no existía el consenso necesario para la inclusión de la noción de
“pueblo”, discusión que se mantiene hasta hoy, como se verá más adelante. En segundo
lugar, referido a las ADI, la propuesta original las consideraba como territorios con mayores
espacios de autogestión del desarrollo mientras que finalmente se constituyeron como
zonas donde el Estado debe focalizar su acción. Además, se eliminó el capítulo de los
jueces de paz, a quienes se permitía resolver sobre asuntos menores no constitutivos de
delito, como reconocimiento a las formas propias de resolución de conflictos.

ii. Ratificación Convenio 169 de la OIT

El proceso de reconocimiento de los pueblos indígenas por parte del Estado tiene como hito
relevante la entrada en vigor del Convenio 169 de la OIT. Finalizando un largo proceso
iniciado en enero de 1991, la ratificación del Convenio culminó en septiembre de 2008 –
entrando en vigencia el 15 de septiembre de 2009–, tras haber pasado por ambas Cámaras
del Congreso y luego de ser promulgado por la presidenta Bachelet.

El Convenio reconoce los derechos básicos de los pueblos indígenas y tribales,

estableciendo el respeto a su cultura, formas de vida y de organización; busca su
participación efectiva en las decisiones que los afectan, pudiendo establecer sus
prioridades en el proceso de desarrollo. Y se refiere específicamente a los temas de tierras,
contratación y condiciones de empleo, formación profesional, artesanía e industrias rurales,
seguridad social y salud, educación y medios de comunicación, entre otros. El debate
parlamentario da cuenta de las principales posturas que se enfrentaron en este tema,
posiciones respecto a puntos específicos del Convenio pero también sobre el tema indígena
en general.

iii. Reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas

La demanda de reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas ha estado presente

desde el “Acuerdo de Nueva Imperial” de 1989, y es uno de los temas que ha surgido en
todas las instancias de diálogo entre las comunidades indígenas y los distintos gobiernos
de la Concertación. Un primer intento de lograr el reconocimiento se introdujo de forma
paralela a la Ley Indígena, siendo rechazado el año 2000 y no fue hasta fines de 2007 que
se introdujo un nuevo proyecto de reforma constitucional por el Ejecutivo, actualmente en
discusión. La consagración constitucional reconoce derechos, lo que supone la obligación
del Estado de actuar para que éstos se hagan efectivos, y eleva a rango constitucional
algunas definiciones contenidas en la Ley Indígena.

El proyecto de reconocimiento constitucional presentado por el gobierno de Aylwin,

aprobado en general en junio de 1992, pasó años sin ser discutido para generar un
consenso en torno al contenido de la Ley Indígena. En 1997, el presidente Frei solicitó su
archivo para luego desarchivarlo dos años más tarde cuando se retomó la discusión, siendo
rechazado en octubre de 2000 en la votación en particular592.

El proyecto original establecía que “el Estado velará por la adecuada protección jurídica y el
desarrollo de los pueblos indígenas que integran la Nación chilena”; incorporaba la
posibilidad de realizar medidas de acción afirmativa, referida a la garantía de no
discriminación en materia económica, mediante el establecimiento de beneficios y
franquicias en favor de las comunidades indígenas. Finalmente, proponía como una nueva
materia de ley de iniciativa exclusiva presidencial el “establecer sistemas de protección
jurídica y beneficios o franquicias para el desarrollo de los pueblos indígenas”. Luego, en la
discusión el texto fue modificado aprobándose por 90 votos a favor, una abstención y
ningún voto contrario la siguiente redacción: “El Estado reconoce y ampara a los indígenas
que integran la Nación chilena y velará por su desarrollo y su adecuada protección
jurídica”, sin incluir la palabra pueblos que para algunos podía llevar a cuestionar la unidad
de la nación. Posteriormente, en la discusión particular realizada en 1999, se consensuó el
siguiente artículo: “El Estado reconoce a los pueblos indígenas, los cuales integran la
Nación chilena. La ley promoverá el respeto y desarrollo de sus culturas, lenguas,
organización social y costumbres, y garantizará a sus integrantes la participación que les
corresponde”. Este artículo recibió 69 votos a favor, 3 en contra y 9 abstenciones y se
consideró rechazado por no alcanzar los 72 votos que requería de quórum para una
reforma constitucional.

A pesar de que recibió pocos votos en contra y abstenciones, se presume que no existía
consenso para legislar por el importante número de diputados, de ambas coaliciones, que
no acudieron a votar. Entre los argumentos presentados en contra de legislar en esta
materia, tanto en la comisión como en la sala, se encontraba la animadversión frente al
término pueblo, como ya se mencionó, y la consideración que establecer una diferenciación
entre indígenas y el resto de los chilenos llevaría a una mayor división y aislamiento
indígena –causas mentadas de su menor desarrollo– en vez de propender hacia una mayor
integración593. Además, en la comisión, el representante de Libertad y Desarrollo
argumentó que con este reconocimiento constitucional y la protección de las culturas
indígenas se limitaba el derecho individual de los indígenas a decidir entre mantener su
cultura o inclinarse por la “integración” a la cultura predominante594.

El 7 de abril de 2009 se aprobó en el Senado la idea de legislar sobre dos proyectos que
otorgan reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas (Boletines 5522-07 y 5324-
07). El primero, ingresado por el gobierno de la presidenta Bachelet, establecía que la
nación chilena es multicultural, reconociendo el derecho de los pueblos indígenas a
conservar, desarrollar y fortalecer su identidad, idiomas, instituciones y tradiciones
culturales y sociales. El segundo proyecto, presentado por cinco senadores de RN,
reconocía el aporte de los pueblos originarios a la conformación de la nación chilena. En la
discusión en el Senado se incorporaron algunos artículos al proyecto original y otro
proyecto aprobado en la Cámara de Diputados y presentado por siete parlamentarios de la
Concertación representantes de distritos con importante población indígena. Con las
modificaciones se explicitó que los pueblos indígenas podrán organizar su vida de acuerdo
a sus costumbres siempre que ello no contravenga la Constitución y las leyes. Se especificó
la garantía de igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin importar su origen étnico o
racial. Finalmente, se agregó la protección de la propiedad de la tierra de personas y
comunidades indígenas y sus derechos de aprovechamiento de aguas, siguiendo lo
estipulado en la Constitución y las leyes.

A pesar del acuerdo logrado, la discusión en la comisión volvió a tocar el concepto de

pueblos. Para el senador Larraín (UDI), se le podría dar un significado que erosionara el
esfuerzo de construir una identidad nacional única. Efectivamente, esa era la intención
manifestada por sectores indígenas, en el marco del articulado del Convenio 169 que
establece que el término no debe ser interpretado como autodeterminación. El senador
Chadwick (UDI) argumentó que esa reforma era de carácter simbólico, puesto que los
derechos ya estaban cubiertos por la legislación y la Constitución y le parecía
inconveniente utilizar la Constitución para la reivindicación, por legítima que sea, de parte
de determinados grupos.

Otro punto de discusión fueron los derechos de aguas ancestrales. Nuevamente, el senador
Larraín consideró innecesario establecer un resguardo constitucional de los mismos en
cuanto los derechos de aguas deben constituirse de acuerdo a lo que dicta el Código de
Aguas. Además, los alcances de consagrar estos derechos constitucionalmente levantaba
dudas en algunos senadores que creían podría llevar a la expropiación. Frente a esta
preocupación, el ministro Viera-Gallo aclaró que no era el propósito del gobierno modificar
el estatuto jurídico de las aguas en Chile sino que, cuando los derechos de aguas
estuvieran disponibles o fueran fiscales, se otorgarían a las comunidades con cargo al fondo
respectivo y, en caso de ser privados, la política era comprarlos, no expropiarlos. Por otra
parte, a pesar que los derechos de aprovechamiento ya estaban protegidos por la ley,
planteó que su inclusión en la Constitución tenía más que un valor práctico, uno simbólico.
Respecto a la consagración de los derechos ancestrales sobre las tierras existió mayor
acuerdo.

La idea de legislar fue aprobada en la sala por 24 votos a favor y la abstención del senador
Alejandro Navarro, quien consideró que no se podía aprobar una reforma sin primero
realizar la consulta a los propios pueblos, y que ésta debiese haberse realizado antes y no
después de la primera votación.

A pesar de que con estos proyectos se intentó un reconocimiento que no existía, el

contenido de las reformas no estuvo exento de críticas. Para José Aylwin, del Observatorio
Ciudadano, la propuesta quedó debajo de los estándares internacionales: los países más
avanzados como Bolivia o Ecuador ya habían superado la política de la multiculturalidad y
se orientaban en la senda de la interculturalidad. De acuerdo a Álvaro Bello, el
multiculturalismo busca abordar las diferencias culturales a través del reconocimiento y la
tolerancia de las mismas, sin afectar los mecanismos de dominación que producen las
desigualdades entre las culturas, mientras la interculturalidad pretende transformar estos
mecanismos y revalorizar las diferencias culturales, afectando finalmente las relaciones de
poder595. Por otra parte, indicaba que el proyecto reconocía como sujeto de derecho a las
comunidades, organizaciones e integrantes pero eludía reconocer al pueblo indígena como
sujeto político y jurídico596.

Tras la aprobación en el Senado se realizó un proceso de consulta a los pueblos indígenas

para recoger sus observaciones. Con esto se estaba dando cumplimiento a lo estipulado en
el Convenio 169 respecto de considerar la participación de los pueblos indígenas en los
asuntos que les afectan, por lo que el proceso fue altamente valorado por el Relator
Especial de Naciones Unidas para los Derechos y Libertades Fundamentales de los
Indígenas cuando visitó el país597. El proceso de consulta se efectuó mediante una serie de
actividades tendientes a la difusión, tales como la entrega de minutas informativas y guías
de respuestas a organizaciones, comunidades y asociaciones de todo el país y la realización
de charlas y talleres presenciales. También se difundió a través de los medios de
comunicación, afiches en lugares públicos y capacitación a funcionarios que trabajan
directamente con las comunidades y sus organizaciones. Los aportes, comentarios y
respuestas debían entregarse en las oficinas de CONADI, al Comisionado o por correo
electrónico598. Los resultados fueron puestos a disposición de la Comisión de Constitución,
Legislación, Justicia y Reglamento del Senado, pero finalizado el período determinado para
la consulta. La comisión hasta la fecha no ha emitido su informe.

iv. Defensor de los ciudadanos (Ombudsman)

Como consta en el plan Re-Conocer, el compromiso presidencial fue prestar especial

atención a las quejas provenientes de ciudadanos indígenas que se presentaran ante la
Comisión Asesora Presidencial de la Defensa de los Derechos Ciudadanos, creada en 2001
con el fin de cumplir las funciones de defensor mientras se tramitaba el proyecto en el
Congreso. Además, el gobierno se comprometió a impulsar la tramitación del proyecto de
ley que creaba el Defensor del Ciudadano. Este proyecto (Boletín 6232-07, detallado en el
Capítulo 5), en segundo trámite constitucional, que contó con urgencia hasta marzo de
2010, buscaba crear una institución de defensa de todos los ciudadanos frente a la
vulneración de derechos por parte de la administración pública.
En cumplimiento de ese mandato es que en 2008 la Comisión Asesora abrió una sede en
Temuco para hacer frente a los reclamos de indígenas, que a diferencia de otras regiones
del país, se dirigen principalmente contra Carabineros. Entre los casos denunciados ante la
comisión hubo varios que involucraban a niños. Esta situación confirmó la necesidad de
contar con una institución independiente que pudiera hacerse cargo de las denuncias, ya
que muchas personas desconfiaban de Carabineros por lo que no formulaban denuncias
ante ellos, lo que debía ser el cauce normal599.

b. Reconocimiento y valoración de la interculturalidad.

Otras materias incluidas en la Ley Indígena fueron el derecho de los pueblos originarios a
mantener y desarrollar las propias manifestaciones culturales y el establecimiento de una
multa de uno a cinco ingresos mínimos mensuales para quienes los discriminen. Se reguló
el establecimiento de comunidades indígenas con personalidad jurídica (agrupaciones que
provengan de un mismo tronco familiar; que reconozcan una jefatura tradicional; posean o
hayan poseído tierras indígenas en común y/o provengan de un mismo poblado antiguo
siempre que se constituyan ante notario, oficial del registro civil o secretario municipal).

i. Convenio 169 de la OIT

Un paso importante en estas materias fue la subscripción del Convenio 169 de la OIT, en
cuya discusión volvió a salir el concepto de “pueblo”. En la misma sesión del año 2000, el
diputado Haroldo Fossa (RN) sostenía que el Convenio, al reconocer a los indígenas su
carácter de pueblo, contenía la idea de independencia, reconociendo la existencia de un
Estado dentro de otro, lo que para él era inadmisible600. Para evitar esto, y reconociendo
“los problemas de las etnias”, proponía lograr el respeto y reconocimiento de los indígenas
mediante el perfeccionamiento de la Ley Indígena y la CONADI,argumentando que esta ley
e institución eran las que la nación chilena había creado para abordar la realidad de los
indígenas.

Esa consideración respecto a la independencia que conllevaría la palabra “pueblo”llevó a

31 diputados de la Alianza a presentar un requerimiento al Tribunal Constitucional para
que resolviera sobre esta y otras materias. Con fecha 4 de agosto de 2000 el TC sentenció
que la palabra “pueblo” tiene múltiples acepciones y que en el uso que se le daba no
existía un cuestionamiento a la unidad del Estado.

Una línea argumental paralela se refirió al tema de la asimilación. Principalmente la

derecha planteaba que todos los chilenos deben recibir el mismo trato, sin importar su
etnia de origen, lo que no se veía respetado por ciertos artículos del Convenio que
establecen medidas de acción afirmativa en respeto de la cultura tradicional de los pueblos
indígenas. Por ejemplo, el Artículo 9, referido a la aplicación de la justicia, indica que se
deben respetar sus tradiciones y dar preferencia a sanciones distintas del encarcelamiento,
consideración que no aplica al resto de los chilenos por lo que, según ese argumento, sería
discriminatorio. Estas posturas expresadas en la Cámara, aunque persistentes en el tiempo,
fueron minoritarias, por lo que se logró aprobar el Convenio con 72 votos favorables, 3
negativos y 11 abstenciones. Pasaron 8 años más para fuera finalmente aprobado por el
Senado.

En la argumentación a favor del convenio se apuntaba a la deuda histórica del Estado y la

sociedad chilena con los pueblos originarios. De la misma forma, la necesidad de legislar
sobre el tema se argumentó en base a la necesidad de proteger y preservar los orígenes de
la nación en un contexto de la globalización que afecta las identidades y la diversidad
cultural. En términos prácticos, la aprobación también se consideraba una forma de calmar
el descontento y el potencial de inestabilidad ya reflejados en los conflictos en las zonas
indígenas, así como también una contribución a la paz social al aportar a la construcción de
una identidad nacional plural y diversa.

ii. Proyecto sobre discriminación (Boletín 3815-07)

Este proyecto establecía medidas contra la discriminación por origen étnico y nacional,
creencia, lengua, sexo y orientación sexual. Además, modificó otros cuerpos legales como
el Código del Trabajo, el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales y el Código
Penal, para que éstos se rigieran por normas de no discriminación.

La no discriminación contra los indígenas ya se encontraba estipulada en el Código del

Trabajo y la Ley Indígena de 1993, donde se establecieron multas, aunque esta nueva ley,
en tramitación, fortalecería el principio de no discriminación y su extensión a diversos
ámbitos de la vida pública y privada.

iii. Topónimos

Otro tema relativo al reconocimiento de los pueblos indígenas tiene que ver con la
valoración de la diversidad cultural a través de los topónimos, esto es, los nombres de
accidentes geográficos, ciudades, poblados y bienes nacionales de uso público. La
propuesta de que toda señal oficial que indique un nombre de alguno de los pueblos
indígenas reconocidos por ley consigne también su significado en español se materializó el
2003, cuando el senador Baldo Prokurica (RN) presentó una moción con el objetivo de
reafirmar las raíces culturales del país permitiendo “reponer la conexión histórico-cultural
entre la toponimia urbana y rural de nuestro país y sus orígenes indígenas, es decir, que se
preserve la tradición”. Esto en el contexto de la globalización que, de acuerdo al autor,
tiende a la homogeneización de patrones de consumo y de organización y la proposición de
modelos de instituciones y estructuras uniformes en detrimento de la diversidad nacional y
cultural. Para el experto en lingüística de la Universidad de Chile Gilberto Sánchez, el
proyecto es relevante en cuanto “los topónimos aportan conocimiento acerca de nuestra
geografía, flora y fauna, como también de la cultura y ‘visión de mundo’ de los pueblos
originarios. [C]ontribuyen a una mejor educación de los habitantes del país”601.

El proyecto en cuestión (Boletín 3302-04) pasó años sin ser discutido, para ser aprobado en
el Senado, en general y particular, con votación unánime en 2009. Sin embargo, la
Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, con acuerdo del Senado, procedió a su
archivo en agosto de 2010.

iv. Cambio de apellidos

En el plan Re-Conocer se incluyó la propuesta para legalizar la posibilidad de transmisión

matrilineal de los apellidos para lo cual se le ha asignó urgencia a la discusión de dos
proyectos de similar contenido (Boletines 3810-18 y 4149-19). El primero de ellos fue
presentado en marzo de 2005 por un grupo de diputados de la UDI y permite que los
padres puedan acordar para sus hijos que el apellido de la madre anteceda al del padre. El
segundo proyecto fue presentado en marzo de 2006 e igualmente establecía la posibilidad
de inversión de los apellidos. Este proyecto fue presentado por parlamentarios de distintas
bancadas, de gobierno y oposición, y en su justificación se mencionó como objetivo la
igualdad de género y que la mujer tenga derecho a legar su apellido a sus hijos.
En ninguno de los proyectos hay mención a los indígenas, sin embargo el gobierno de
entonces lo apoyó en el marco de la política indígena, considerando que la modificación
permitiría que cuando una mujer indígena se case con un hombre no indígena pueda legar
su apellido a sus hijos, fortaleciendo así la identidad indígena. Este proyecto fue aprobado
por la Cámara de Diputados y se encuentra en el Senado.

c. Espacios

i. Áreas de Desarrollo Indígena

La Ley Indígena reconoció la existencia de tierras indígenas, creándose un Registro de

Tierras y se estableció la categoría de Áreas de Desarrollo Indígena (ADI), definidas como
espacios territoriales en los cuales el Estado debe focalizar su atención con el fin de
mejorar la calidad de vida de los indígenas. MIDEPLAN fue la entidad encargada de decretar
las ADI a proposición de la CONADI, cuando se den las siguientes condiciones: espacios
territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indígenas; alta densidad de
población indígena; existencia de tierras indígenas; homogeneidad ecológica y
dependencia de los recursos naturales para el equilibrio de esos territorios. Actualmente las
ADI son 10, existiendo en las regiones I, II, V, VIII, y IX y XII602.

ii. Convenio 169

En el Convenio 169 de la OIT, uno de los grandes temas en cuestión decía relación con los
derechos de propiedad. Así, el argumento para rechazar la aprobación del Convenio por el
diputado Gustavo Alessandri (RN) en marzo de 2000, cuestionaba la constitucionalidad del
proyecto por la cesión de derechos a indígenas. El Artículo 15 del Convenio señala que los
pueblos indígenas interesados pueden participar en la utilización, administración y
conservación de los recursos naturales en sus tierras. Si la propiedad es del Estado, se debe
consultar a los pueblos interesados respecto a su uso, debiendo recibir parte de los
beneficios e indemnizaciones en caso de ser dañados. El diputado Alessandri, tal como
Alfonso Dulanto, ministro de Minería del momento, argumentaron que dicho artículo
difícilmente podía conciliarse con el ordenamiento constitucional y legal minero nacional,
ya que se condicionaba el derecho del Estado sobre el dominio absoluto de las minas.
Como respuesta, el diputado de origen mapuche, Francisco Huenchumilla (PDC),
contraargumentó diciendo que tal derecho no constituye una violación, sino una limitación
a la propiedad que nunca es absoluta.

Respecto a la entrada en vigencia y aplicación de las normas del Convenio, el gobierno

encargó un estudio a la Universidad Diego Portales para conocer cuáles eran los cambios
legislativos necesarios para implementarlo. Según esa investigación sería necesario
reformar las leyes de Pesca, Servicios Eléctricos, Concesiones de Energía Geotérmica,
Bosques, las Bases Generales de Medio Ambiente y la Ley Indígena, así como el Código de
Aguas y el de Minería, normativas sectoriales que tienen que ver con el manejo de los
recursos naturales, iniciándose un largo camino de adecuación legislativa603. De esa lista,
solo la ley de Bases del Medio Ambiente incorporó de manera general un artículo respecto
de leyes y convenios internacionales en materia indígena (Ley 20.417, enero 2010), lo que
se llevó a nivel operativo en el nuevo reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, el que contempló un procedimiento diferenciado de participación ciudadana
para comunidades indígenas.
Otro de los temas discutidos fue el Código de Conducta Responsable y la realización de
inversiones en territorios indígenas. Este Código, incluido en el plan Re-Conocer604, busca
dar cumplimiento al Convenio 169 como instrumento para regular la realización de
proyectos de inversión en Áreas de Desarrollo Indígena y en tierras indígenas. El Convenio
establece que los indígenas deben ser consultados sobre proyectos de inversión; tienen
derecho a participar en los beneficios de las actividades productivas que se emprendan;
tienen el derecho a ser compensados por los daños; no pueden ser trasladados de sus
tierras salvo casos excepcionales y siempre y cuando se cuente con su consentimiento y
debe promoverse el empleo local.

En abril de 2009 fue presentado un borrador de un Código de Conducta Responsable

Empresarial, elaborado por el Alto Comisionado, cuyo objetivo era crear un sistema de
certificación al que los proyectos de inversión en los territorios indígenas debiesen
someterse, con un consejo especial para la materia en que participasen indígenas, de
manera similar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Este Código debía entrar
en vigencia en septiembre de forma paralela al Convenio 169 y sería inicialmente
obligatorio para la inversión pública y voluntario para las empresas privadas, para luego
transformarse en ley general. El borrador fue dado a conocer a empresas, universidades
y ONG para que éstos presentasen su opinión antes de la versión final. Tras conocer el
documento, las opiniones contrarias de los empresarios se conocieron de inmediato. La
principal crítica fue que las inversiones se verían afectadas por la incertidumbre generada.
Además, la aplicación de ese Código requería la modificación de algunas leyes como el
Código de Aguas y el Código Minero, frente a lo cual el presidente de la Sociedad Nacional
de Minería argumentó que con esto se discriminaba a los chilenos no indígenas al
otorgarles beneficios a los indígenas por sobre el resto605.

Representantes indígenas y de la sociedad civil expresaron su rechazo a la propuesta.

Zenón Alarcón, consejero Aymara de la CONADI, consideró que el Código no concebía a los
indígenas como sujetos de derechos sino que trataba a los pueblos como sujetos a
proteger, en relaciones asimétricas y no horizontales. José Aylwin, por su parte, consideró
que el objetivo de la propuesta era hacer posible la inversión en sus tierras, minimizando,
compensando y mitigando los efectos adversos606.

Posteriormente, y tras el rechazo de diversos sectores, el gobierno decidió desechar el

borrador del Código y buscar otros mecanismos para cumplir con los requerimientos del
Convenio 169. Para esto, a pesar de que estas constituyen normas del Convenio 169 que el
Tribunal Constitucional declaró como autoejecutables607, se decidió dictar un reglamento
transitorio (Decreto 124, septiembre 2009) que regulaba la consulta y participación de los
pueblos indígenas. Respecto a las inversiones, el reglamento estableció que cuando sean
en tierras indígenas o ADI, deberán someterse a los procedimientos de consulta o
participación que contempla la legislación sectorial, sin perjuicio de lo cual podrán
realizarse consultas siguiendo el procedimiento establecido en el reglamento. Frente a este
reglamento provisorio, se han formulado críticas toda vez que no se habría realizado una
consulta a los pueblos indígenas sobre el mecanismo de consulta y por no cumplir con los
principios mínimos aplicables a la consulta y participación de los pueblos indígenas según
los estándares internacionales608.

iii. Reforma constitucional que estableció la creación de territorios especiales

En julio de 2007 fue aprobada una reforma constitucional que creó los territorios especiales
de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández (Ley 20.193). Sin embargo, la ley orgánica
constitucional que definiría el estatuto del territorio de Isla de Pascua se empantanó en su
discusión (Boletín 5940-06, julio 2008).
En esa ley, para cuya elaboración se realizó un proceso de conversación y diálogo con las
comunidades, se establece que Isla de Pascua pertenecerá al territorio especial y no a la
región de Valparaíso. La toma de decisiones políticas residirá en el gobierno insular, similar
a los gobiernos regionales, compuesto por el Gobernador y por un Consejo de Desarrollo
Insular integrado por seis consejeros, de los cuales se requiere que al menos cuatro
pertenezcan a la comunidad Rapa Nui. También formará parte del Consejo el Presidente del
Consejo de Ancianos Rapa Nui. A su vez, este último órgano tendrá un carácter consultivo,
siendo la consulta obligatoria en materias relativas a la protección de las tradiciones,
lengua y cultura.

De ser aprobada tal reforma, el pueblo Rapa Nui tendría importante participación en la
toma de decisiones de los asuntos que los involucran, tal como establece el Convenio 169,
lo que implica un reconocimiento a su carácter de cultura diferenciada y ciertamente una
redistribución de poder desde el centro y hacia las comunidades, cuyas características son
inéditas en Chile. El proyecto se encuentra en primer trámite constitucional, sin haber sido
sometido a votación, y sin urgencia desde junio de 2009.

La discusión del estatuto de Isla de Pascua volvió a hacerse presente en 2009 luego que en
agosto de ese año un grupo de isleños se tomara la pista del aeropuerto de Hanga Roa en
señal de protesta por el aumento de turistas en la isla. Los reclamos de los pascuenses
apuntaban a controlar la residencia de extranjeros en la isla, particularmente de chilenos y
europeos, que van de paso y luego se quedan, situación que consideran genera una gran
presión ambiental e implica un daño al patrimonio insular.

En las negociaciones sostenidas entre representantes de las comunidades Rapa Nui y el

Subsecretario del Interior, Patricio Rosende, los primeros hicieron presente sus demandas
de tener el control migratorio de la isla a través de una tarjeta de ingreso o visa y posibles
cobros por el ingreso que de ser negadas podrían llevar a un intento independista. La
respuesta del gobierno fue que tal control iría contra la Constitución al limitar el libre
tránsito por el territorio nacional, a pesar de que ciertamente los pascuenses no se
identifican con el texto constitucional, según los dichos del presidente del Parlamento Rapa
Nui609. Por tanto, para establecer un control migratorio se requiere reformar la
Constitución, para lo que se acordó realizar una consulta ciudadana, en cumplimiento al
Convenio 169. Mientras tanto, se acordó que desde mediados de septiembre de 2009
regiría una tarjeta de visitante que incluía el tiempo de estadía, lo que no permitía limitar
el ingreso pero sí mantener un registro de quienes entran y salen de la isla. Sin embargo, la
Corte de Apelaciones de Santiago y luego la Corte Suprema declararon que esta tarjeta era
ilegal, arbitraria e inconstitucional, estimando que coartaba las libertades individuales
(particularmente la libertad de tránsito) con lo que su utilización quedó como voluntaria,
limitando con ello la posibilidad de mantener un registro de visitantes610.

El día 24 de octubre de 2009 se realizó la acordada consulta ciudadana mediante la cual se

aprobó por 678 votos a favor, 26 en contra y 2 blancos una reforma constitucional para
regular la residencia y permanencia en el territorio insular. Tras este resultado, el gobierno
envió el proyecto al Congreso (Boletín 6756-07) que, con el fin de proteger el
medioambiente y propender hacia un desarrollo sustentable, permitía establecer límites a
la libertad de circulación, derecho de permanencia o residencia en los territorios especiales
de Isla de Pascua y el Archipiélago Juan Fernández. Dicho proyecto se encuentra en
discusión en la Cámara de Diputados, habiendo sido aprobado en primera instancia por el
Senado.

Los argumentos en contra por sectores de derecha establecían que la solución a los
problemas de sustentabilidad que afectan a la isla no podían resolverse limitando la libre
circulación o permanencia en un determinado lugar del territorio nacional. Además, “este
precedente sin duda incentivaría a otros grupos étnicos –y, quizá, aun simplemente
locales– a demandar también estatutos territoriales diferenciados en la Constitución, lo que
presuntamente exceda con mucho las intenciones de una regulación que busca solucionar
un problema específico del Chile insular”611, afectando la unidad nacional y dando lugar a
posible problemas geopolíticos.

iv. Ley de borde costero

La Ley 20.249, publicada en febrero de 2008, definió el espacio marino de los pueblos
originarios, otorgando a las agrupaciones de comunidades indígenas su administración con
el fin de continuar con el uso consuetudinario dado durante siglos, resguardando sus
tradiciones y el uso de los recursos naturales del borde costero. Solo en mayo de 2009 se
aprobó su reglamento.

Para llevar a cabo su administración se debe establecer un convenio de uso a las

comunidades otorgado por el Ministerio de Defensa. A fines del período concertacionista no
existían convenios decretados y habían 17 solicitudes en proceso de trámite, 2 rechazadas
y una retirada. Se debe considerar que el proceso demora varios meses, puesto que las
comunidades que realicen la solicitud deben elaborar un plan de administración del
espacio costero, que debe ser evaluado por una comisión intersectorial conformada por
representantes de MIDEPLAN, las subsecretarías de Marina y de Pesca, de la Dirección
General del Territorio Marítimo y Marina Mercante y de la CONADI, además de una serie de
pasos que implican la intervención de distintas instituciones públicas.

v. Ley sobre nueva institucionalidad ambiental

El proyecto que creó la nueva institucionalidad ambiental modificando la Ley 19.300, Bases
del Medio Ambiente, consignó que “Los órganos del Estado, en el ejercicio de sus
competencias ambientales y en la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental,
deberán propender por la adecuada conservación, desarrollo y fortalecimiento de la
identidad, idiomas, instituciones y tradiciones sociales y culturales de los pueblos,
comunidades y personas indígenas, de conformidad a lo señalado en la ley y en los
Convenios internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Con esto se
dio cumplimiento al Convenio 169, al intentar compatibilizar el desarrollo económico con la
protección del medio ambiente y las comunidades locales considerando la profunda
relación entre pueblos indígenas y recursos naturales. Aun cuando la protección a sus
territorios y la consulta en caso de inversión en ellas eran derechos resguardados por la Ley
Indígena y otros cuerpos legales, resultaba importante su reconocimiento adicional en la
legislación ambiental.

Estos temas fueron de gran relevancia dado lo ocurrido en los noventa con las centrales
hidroeléctricas Pangue y Ralco, las que forzaron el traslado de cientos de pehuenches de
sus territorios ancestrales inundados por las represas. La política del gobierno del
presidente Frei, inclinada a favorecer su construcción, contribuyó a la pérdida de
legitimidad de la CONADI frente a los indígenas.

A pesar de que en 2003 el Estado se comprometió ante la OEA a no desarrollar más

proyectos en la zona del Alto Bío-Bío, el proyecto Angostura de la empresa Colbún, en la
misma zona y rechazado por comunidades indígenas, sorteó exitosamente la Evaluación de
Impacto Ambiental, recibiendo calificación positiva. Así, la modificación a la Ley 19.300 no
se tradujo necesariamente en importantes cambios en este espacio específico de
proyectos, aun cuando dejó abierta la posibilidad de desarrollar mejores resguardos para
los pueblos indígenas en la protección de sus territorios.

2. Institucionalidad

La incorporación de la temática indígena y de personas indígenas a diversas formas de

institucionalidad fueron gradualmente desarrolladas durante las últimas dos décadas.

a. Participación indígena en instancias oficiales

Los cuatro gobiernos de la Concertación utilizaron la modalidad de comisiones con

representantes de las organizaciones indígenas, del gobierno y especialistas en temas
indígenas del ámbito académico, para analizar y proponer políticas a desarrollar por parte
del Estado de Chile en relación a la temática indígena.

La primera instancia fue el Encuentro Nacional Indígena de 1989, del que surgió el Acuerdo
de Nueva Imperial entre representantes de organizaciones indígenas mapuches, Aymara y
Rapa Nui y el entonces candidato Patricio Aylwin. Allí, los representantes de los pueblos
indígenas se comprometieron a trabajar junto al Gobierno en la consolidación de la
democracia y el reconocimiento de derechos. En 1990 se creó la Comisión Especial de
Pueblos Indígenas (CEPI), de donde surgió la propuesta para la Ley Indígena. En julio
de1999, finalizando su mandato, el presidente Frei creó la Comisión Asesora del Presidente
de la República sobre Pueblos Indígenas. Luego, durante el gobierno del presidente Lagos,
fue la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, creada en 2001. Y finalmente, la
presidenta Bachelet convocó a un Diálogo Nacional con los Pueblos Indígenas entre junio
de 2006 y enero de 2007.

Estas diversas instancias variaron en la amplitud de su convocatoria y en sus características

y enfrentaron diversos desafíos de acuerdo a los distintos contextos en que se
desarrollaron. Así, durante el gobierno Aylwin, el principal resultado fue la propuesta de lo
que luego se transformó en la Ley Indígena y la creación de la CONADI, donde la
generación de institucionalidad surgía como prioridad. La Comisión Verdad Histórica y
Nuevo Trato, de la administración Lagos, buscó conocer la visión de los pueblos indígenas
sobre la historia de Chile y el trato recibido desde la conformación de la República para, de
alguna forma, hacerse cargo de una deuda histórica. Como indica su nombre, pretendía, en
base a un análisis histórico, poder sentar las bases de una nueva relación entre los pueblos
indígenas y el Estado, lo que se tradujo en una serie de propuestas concretas en múltiples
ámbitos612.

Llama la atención que en los cuatro gobiernos concertacionistas se hayan organizado tales
instancias para la proposición de políticas toda vez que muchas de las demandas de los
pueblos indígenas se han mantenido constantes, aun cuando en cada comisión se han
evaluado las políticas realizadas por los gobiernos anteriores e incorporado nuevas
demandas. Su análisis muestra que los compromisos adoptados por las distintas instancias
–reflejados en los informes de las Comisiones– no han sido posteriormente cumplidos. Por
ejemplo, la demanda del reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas que viene
desde el gobierno de Aylwin, fue acordada en su momento por los diversos actores
involucrados, sin embargo, hasta hoy la reforma no se ha producido por falta de apoyo en el
Congreso o falta de voluntad política.

La política indígena de la presidenta Bachelet, contenida en el Plan Re-Conocer, Pacto

Social por la Multiculturalidad, elaborado en 2008, recogió las propuestas del programa de
gobierno, los Acuerdos de Nueva Imperial II y los Ejes de la Política Indígena y el informe de
la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato. En ese nuevo impulso de la política indígena
el gobierno Bachelet buscó abordar la problemática no como un tema de pobreza sino con
un enfoque de derechos, como se desprende de los diversos componentes de este plan,
algunos de los cuales serán mencionados en el presente capítulo.

En términos generales, la formación de estas comisiones con representantes de diversos

sectores fue una característica de los gobiernos de la Concertación y sus conclusiones y
propuestas fueron más allá de la política indígena impulsada por sus gobiernos. Esta
discrepancia muestra que los consensos logrados en estas comisiones (que no han sido
unánimes ya que, por ejemplo, en el caso de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato
hubo votos de minoría) no han reflejado en toda su magnitud las diferencias existentes en
el parlamento, donde muchas de estas propuestas se han visto frenadas. Este freno se ha
producido por el bloqueo de iniciativas, la moderación de los contenidos o incluso antes de
llegar al parlamento, en el proceso prelegislativo de evaluación de factibilidad y
negociación que realizaron los sucesivos Ejecutivos.

Las diferencias han estado dadas particularmente por los contextos históricos, puesto que
durante el gobierno de Aylwin lo necesario era establecer una institucionalidad y una
legislación de reconocimiento a los pueblos indígenas. El gobierno de Frei se vio enfrentado
a las reacciones de las comunidades mapuches frente a los proyectos hidroeléctricos.
Durante el gobierno de Lagos y particularmente durante el de Bachelet, tras varios años de
funcionamiento de la institucionalidad y la evidencia de las falencias de la política
indígena, lo que se planteó fue un salto cualitativo en la materia, el que no concitó los
acuerdos necesarios para algunas de las medidas más emblemáticas que debían pasar por
el Congreso. Ejemplos fueron el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, la
creación de una institucionalidad de más alto nivel y nuevas formas de representación
política, entre otras.

b. Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)

Aprobada en octubre de 1993, la Ley Indígena creó un marco para regular las relaciones
entre pueblos indígenas y el Estado, estableciendo por primera vez obligaciones de este
último hacia los primeros.

Al igual que en otras áreas, mediante esta ley marco se creó un órgano gubernamental
para manejar planes y programas relativos a pueblos indígenas: la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena (CONADI), dependiente del Ministerio de Planificación y Cooperación
(MIDEPLAN). Su domicilio y sede principal se fijó en la ciudad de Temuco613 y se
establecieron dos subdirecciones, Temuco e Iquique, cuatro Direcciones Regionales y cuatro
Oficinas de Asuntos Indígenas. Su misión fue de “promover, coordinar y ejecutar, en su
caso, la acción del Estado en favor del desarrollo integral de las personas y comunidades
indígenas, especialmente en lo económico, social y cultural y de impulsar su participación
en la vida nacional” (Artículo 39). Entre sus funciones específicas se encuentran el otorgar
la calidad de indígena, llevar un Registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas y un
Registro Público de Tierras Indígenas, asumir, cuando así se solicite, la defensa jurídica de
los indígenas y sus comunidades en conflictos de tierras y aguas, entre otras.

En cuanto a su organización, se creo un Consejo Nacional integrado por el director nacional

de la CONADI, nombrado por el Presidente; los subsecretarios o sus representantes de los
ministerios Secretaría General de Gobierno, Planificación, Educación, Agricultura y Bienes
Nacionales; tres consejeros designados por el Presidente de la República y ocho
representantes indígenas (cuatro mapuche, un aymara, un atacameño, un rapanui y uno
con domicilio en una área urbana) designados por el Presidente a propuesta de las
comunidades y asociaciones indígenas. Esta composición mixta del Consejo, con
representantes de las comunidades indígenas y del gobierno, es uno de los elementos más
cuestionados de la institución, dando lugar a diversas propuestas de reemplazo por una
Subsecretaría o un Ministerio de Asuntos Indígenas separado de organismos
representativos de los pueblos indígenas. Esta doble representación ha llevado a que se
establezcan relaciones clientelistas entre consejeros electos por sus propios pares y
determinadas comunidades, situación reconocida por el mismo gobierno614. Por otra
parte, frente a determinados conflictos, como fue el caso de la construcción de Ralco en
territorios indígenas, la CONADI se inclinó por representar los intereses del gobierno y no de
las comunidades indígenas, perdiendo una vez más legitimidad como órgano
representativo.

A medida que aumentaron y se hicieron más complejas las áreas de competencia de las
políticas relativas a los pueblos indígenas y las demandas de estos evolucionaron, quedaron
en evidencia los límites de la CONADI, generándose un amplio consenso en torno a que
esta institución se encontraba sobrepasada por la brecha existente entre la oferta
institucional y la demanda indígena.

c. Alto Comisionado Presidencial, Consejo Ministerial para Asuntos Indígenas y

otras medidas de Re-Conocer

En enero de 2008, la presidenta Bachelet nombró a Rodrigo Egaña como Alto Comisionado
Presidencial para Asuntos Indígenas, con el objeto de reimpulsar el diálogo con las
comunidades indígenas; evaluar y supervigilar el avance de las políticas públicas para su
pleno cumplimiento; favorecer los cambios necesarios para que la sociedad asuma su
carácter multicultural, y trabajar en el reconocimiento constitucional de los pueblos
indígenas y por la ratificación del Convenio 169. Posteriormente, en junio del mismo año,
mediante decreto se creó el Consejo Ministerial para Asuntos Indígenas cuyo objetivo era
establecer un mecanismo de alto nivel capaz de asesorar a la Presidencia en materias
indígenas. En 2002 el presidente Lagos había creado una instancia similar llamada
Comisión Asesora Presidencial para la Coordinación de Políticas y Programas Indígenas,
siendo la principal diferencia que esa Comisión estaba integrada por 9 subsecretarios más
el Director de Presupuestos, con un carácter más técnico, mientras que la Comisión de
Bachelet fue a nivel ministerial, con los jefes de 12 carteras y funciones de definición de
políticas.

El Consejo establecido por la presidenta Bachelet estuvo integrado por los ministros de
Planificación; Interior, Secretaría General de la Presidencia, Relaciones Exteriores,
Educación, Salud, Obras Públicas, Bienes Nacionales, Agricultura, Vivienda y Urbanismo,
Economía, Fomento y Reconstrucción y Medio Ambiente. La Presidenta del Consejo era la
Ministra del Planificación y su secretario Ejecutivo el Comisionado Presidencial. Las labores
del Consejo eran: pronunciarse sobre proyectos de ley relativos a Asuntos Indígenas; velar
por la implementación en sus sectores de la política indígena; evaluar las políticas y
programas dirigidos a los pueblos indígenas; asesorar en la fijación de prioridades para el
gasto de recursos públicos destinados a estos; sugerir directrices generales para las
iniciativas programáticas que los afectasen, y recomendar acciones para superar
dificultades en el avance de Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad y en la
implementación del Convenio 169 de la OIT.

Conjuntamente con su creación, se envió un Instructivo Presidencial para implementar

iniciativas del pacto Re-Conocer, tendientes a hacer de la temática indígena un
componente transversal en la administración pública. Con ese fin el instructivo estableció
la creación de unidades indígenas en cada Ministerio e Intendencia; se propuso adecuar las
políticas, planes y programas para incorporar la pertinencia indígena; establecer
mecanismos de información y consulta de las medidas legislativas y administrativas a los
pueblos indígenas. Su avance debía ser informado por el Alto Comisionado. A junio de
2009, se habían creado 26 unidades de asuntos indígenas en ministerios y subsecretarías,
y unidades en las 15 intendencias615.

Al año siguiente, el esquema institucional se vería transformado por el aumento de la

violencia en la Araucanía entre miembros de algunas comunidades mapuches y
Carabineros, situación que condujo a un cuestionamiento generalizado de la política
indígena. En ese marco, el 26 de agosto de 2009 el Ministro Secretario General de la
Presidencia José Antonio Viera-Gallo fue designado “ministro coordinador” de la política
indígena concentrando mayores responsabilidades en el manejo del conflicto y de la
política indígena, asumiendo las tareas del Alto Comisionado.

d. Ministerio de Asuntos Indígenas

En el plan Re-Conocer se consideraba la creación de una Subsecretaría de Asuntos

Indígenas como instancia superior de definición de la política indígena. En agosto de 2008,
el gobierno introdujo en el Congreso el proyecto para la creación de la Subsecretaría
(Boletín 6018-06), que dependería del Ministerio de Planificación y estaría a cargo de
proponer, con participación de los pueblos indígenas, la política indígena, de coordinar su
implementación y de ejercer la supervisión de planes y programas de la CONADI.

La propuesta de crear una instancia de más alto nivel surgió del reconocimiento que la
CONADI había sido superada en sus funciones y no contaba con las herramientas
necesarias para el desarrollo adecuado de la política indígena. Sin embargo, dado el tenor
de los desafíos de la política hacia los pueblos indígenas esa propuesta resultó insuficiente
y en octubre de 2009 se presentó un nuevo proyecto para una reforma mayor de la
institucionalidad indígena, la que surgió en medio del recrudecimiento de los episodios de
violencia en la Araucanía asociados a las demandas históricas de las comunidades sobre las
tierras que motivaron la toma de predios. La respuesta desproporcionada de las fuerzas
policiales, la muerte de un joven comunero y una escalada de enfrentamientos entre
algunos miembros de las comunidades mapuches y las fuerzas policiales dejó una vez más
en evidencia las falencias de la política de restitución de tierras, la lentitud en los avances
en el reconocimiento de derechos y la incapacidad de la institucionalidad existente de
hacer frente a los desafíos, provocando un cuestionamiento generalizado hacia la política
indígena del gobierno y sus avances.

En ese contexto el Gobierno presentó el proyecto para la creación, ya no de una

subsecretaría, sino de un Ministerio de Asuntos Indígenas, para situar el órgano en el más
alto nivel administrativo, y una Agencia de Desarrollo Indígena en reemplazo de la CONADI
(Boletín 6726-06). Con esto se buscaba separar la formulación, coordinación y evaluación
de la implementación de esta política pública. Además, a través de otro proyecto, se
propuso la creación de un Consejo de Pueblos Indígenas para que la representación de los
indígenas y la ejecución de las políticas públicas residieran en instituciones distintas
(Proyecto 6743-06), siendo la doble representación otro de los graves problemas de la
CONADI. Todas estas instituciones habían sido previamente propuestas durante la discusión
de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato.

En cuanto a los objetivos de ese nuevo ministerio se mencionaba el establecimiento de los

lineamientos que aseguraran la plena participación de los pueblos indígenas en la vida
nacional y que contribuyeran a crear las condiciones para su realización material y
espiritual, respetando sus derechos y especificidades; la promoción de la multiculturalidad;
la protección de las tierras indígenas y los derechos de aguas asociadas a ellas; la
promoción de la adecuada explotación de las tierras y velar por su equilibrio ecológico y por
el desarrollo económico y social de sus habitantes. Respecto a la Agencia de Desarrollo
Indígena, se proponía que su dirección se rigiera por el Sistema de Alta Dirección Pública. A
esa institución correspondería la administración del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas y
tendría direcciones regionales en las regiones XV, I, II, V, VIII, IX, X, XIV, XII y Metropolitana.

Desde las organizaciones indígenas surgieron críticas a esta propuesta por la falta de un
proceso de consulta, en violación al Convenio 169 de la OIT vigente desde septiembre de
2009. El gobierno respondió diciendo que realizaría una consulta y que el convenio
permitía que ésta se realizara antes o en paralelo a la tramitación de un proyecto616,
consulta que no se llegó a realizar puesto que el proyecto se estancó en el marco de las
investigaciones por la entrega fraudulenta de tierras y posteriormente por el cambio de
gobierno617. De inmediato aparecieron las primeras críticas a la propuesta, considerando
equivocada la tendencia a crear nuevas instituciones como solución a los problemas, dando
cuenta de la común reticencia de sectores de derecha al crecimiento del Estado, en el
contexto de la aprobación de los ministerios de Energía y de Medio Ambiente y la discusión
de la creación del ministerio de la Juventud y el Deporte618.

e. Representación política: Consejo de Pueblos Indígenas

El Consejo de Pueblos Indígenas fue una de las propuestas contenidas en el “Informe de

Verdad Histórica y Nuevo Trato”, siendo luego recogido en el proyecto Re-Conocer. En los
primeros meses de 2009 se realizó una consulta respecto a esta y otras formas de
representación a través de una fase epistolar y otra de diálogo participativo para recoger
las sugerencias de los pueblos indígenas, aun cuando tales consultas no tenían carácter
vinculante.

La propuesta planteaba la creación de un Consejo de Pueblos Indígenas como órgano

representativo de los pueblos frente a los órganos de la administración del Estado, el Poder
Judicial, el Congreso y los órganos constitucionalmente autónomos. Este Consejo se
compondría de 43 consejeros elegidos democráticamente en base a un padrón electoral
indígena en proporción a los distintos pueblos. Entre sus funciones estaba la participación
en el diseño y evaluación de la política nacional indígena; la elaboración anual de un
informe sobre la situación de los derechos de los pueblos indígenas; representar a los
pueblos en procesos de consulta de carácter nacional iniciados por el Estado; proponer la
elaboración de planes y programas destinados al desarrollo económico, social y cultural de
los pueblos, y aprobar las traducciones a lengua indígena que los organismos del Estado
realicen de diversos documentos, entre otras. El Consejo sesionaría regularmente en tres
períodos en el año y contaría con una Secretaría Ejecutiva para los efectos de apoyo
profesional. Se proponía que la elección fuera directa y que votaran todos los mayores de
18 años inscritos en el registro indígena solo por los candidatos de su propio pueblo, los
que serían electos por un período de 4 años. Se incluía también la posibilidad que los
indígenas en el extranjero acreditaran su calidad de tales y pudieran votar.

Otro tema relativo a la representación planteados en el plan Re-Conocer e incluido en la

consulta popular fue la propuesta de crear seis escaños en la Cámara de Diputados
reservados especialmente para indígenas y la de un número variable de consejeros
indígenas de acuerdo a la población de la región en los Consejos Regionales. A pesar de
que no se explicitaron razones para no presentar estas propuestas al Congreso, cabe
suponer que no concitaron acuerdo dentro de la Concertación, particularmente lo relativo a
la representación en el Congreso, lo que se vincula a las modificaciones al sistema
electoral. De acuerdo a Bunker y Navia619, la preocupación por la fragmentación partidaria
ha sido una razón que ha impedido la creación de escaños especiales para indígenas en
Chile.
Frente a estas propuestas, los jefes de bancadas de la Cámara tuvieron diversas opiniones.
Los representantes del PS, PPD y PRSD se mostraron favorables a la creación de un Consejo
de Pueblos o “parlamento indígena”, aunque indicaron que se debía poner atención en los
mecanismos de elección de los representantes para que fuera realmente autónomo e
independiente y no impuesto. Los representantes del PRI y RN, por su parte, manifestaron
una opinión contraria considerando que sería una distorsión de la actividad parlamentaria o
simplemente que no tenía ningún sentido por ser una medida para intentar congraciarse
con el mundo mapuche.

Respecto a los escaños reservados para indígenas, Marcos Espinoza (PRSD) mostró una
opinión favorable, aunque cuidando los mecanismos de selección de candidatos para que
éstos no fueran impuestos. Ramón Farías (PPD) opinó que era un tema que requería un
profundo debate porque debía modificarse el parlamento antes, mientras Joaquín Godoy
(RN) se mostró contrario a los escaños ya que ningún chileno debiese ser privilegiado por
sobre otro620. El argumento de la igualdad de todos los chilenos y que el establecer
diferencias en base a la condición de indígena implicaba una forma de discriminación,
desestimando así medidas de acción afirmativa, fue un razonamiento reiterado en contra
de la adopción de determinadas políticas favorables a los indígenas, entre otras, la
ratificación del Convenio 169, la discusión de un Código de Conducta Responsable
Empresarial y los escaños reservados para indígenas.

f. Comisión en Cámara

En el marco de la crisis de 2009 en la Araucanía y el conflicto entre indígenas y Estado, otra

iniciativa presentada en la Cámara de Diputados fue la de modificar el reglamento para
establecer una comisión permanente de Asuntos Indígenas. Para ello fueron ingresadas
durante el mes de octubre de 2009 dos mociones del mismo contenido, presentadas solo
por diputados de la Concertación. Finalmente, la iniciativa promovida por 41
parlamentarios de la Alianza, encabezados por el diputado Gonzalo Arenas (UDI), fue
aprobada en septiembre de 2010.

3. Políticas públicas sectoriales y multiculturalismo

Las políticas antes señaladas fueron complementadas por fondos y programas para el
desarrollo indígena, los que pusieron énfasis en la recuperación de tierras ancestrales,
educación y calidad de vida.

a. Fondos Indígenas

La política indígena desarrollada por los gobiernos de la Concertación contempló la

creación de varios fondos con diversos objetivos.

i. Fondo de Tierras y Aguas

Este fondo fue creado a través de la Ley Indígena, siendo uno de sus principales
componentes el que busca hacerse cargo de la demanda por la recuperación de tierras
ancestrales. Esta recuperación también se realiza a través del traspaso de tierras fiscales a
comunidades indígenas, a título gratuito, mediante convenio con el Ministerio de Bienes
Nacionales. Este componente se llevaba más de dos tercios del presupuesto total de la
CONADI, como muestra el Cuadro 7.2.
Este fondo busca el otorgamiento de subsidios para la adquisición de tierras, que no
pueden ser enajenadas durante 25 años; el financiamiento de mecanismos para la solución
de problemas relativos a tierras, y el financiamiento para la constitución, regularización o
compra de derechos de aguas o financiar obras destinadas a obtener este recurso.

Cuadro 7.2

Presupuesto de Fondos de CONADI, 1999-2010

(Miles de $ de 2009)

Fuente: Dirección de Presupuesto

De acuerdo a la ley, el subsidio para la adquisición puede ser otorgado a personas o

comunidades y se entrega cuando la superficie de tierras es insuficiente para el desarrollo
sustentable de actividades productivas o cuando se carece de ellas. Para las primeras,
existe un puntaje de postulación dado por el ahorro previo, la situación socio-económica y
el grupo familiar, mientras que en caso de comunidades se consideran además su
antigüedad y el número de asociados.

A pesar de la gran cantidad de recursos invertidos y las hectáreas entregadas, este

mecanismo, que puede demorar años, ha sido claramente insuficiente para la satisfacción
de la demanda indígena. Por una parte, existe especulación en el precio de las tierras, que
en medio del conflicto de 2009 aumentó en casi tres veces respecto al año anterior621.
Considerando esta realidad, el gobierno Bachelet propuso transformar el Fondo en un
Banco de Tierras para evitar el trato directo entre los propietarios y las comunidades, lo que
estimula la especulación, siendo la CONADI la que actúe como intermediaria comprando
las tierras y transfiriéndolas a las comunidades. Igualmente, se buscaba establecer una
tabla de precios de las tierras de acuerdo a su calidad y buscar una instancia externa que
pueda realizar alguna forma de tasación. Con estas medidas se pretendía hacer el proceso
más transparente y rápido; sin embargo, no llegaron a concretarse durante el período de
gobierno.

Una de las grandes falencias de la CONADI era la forma de adjudicación de tierras, lo que
dio lugar a graves irregularidades. Por la naturaleza de su doble representación, integrada
por representantes de gobierno y las comunidades indígenas, y por un sistema de
adjudicación que deja importantes espacios de discrecionalidad a la institución, ha existido
una captura del organismo que en algunas ocasiones privilegió la entrega de tierras a
determinadas comunidades más cercanas o, cuando no se cumplen los requisitos, utilizaba
resquicios como la entrega a casos especiales. Por estas razones, en septiembre de 2009
fue sancionado el jefe nacional del Fondo mediante la suspensión de sus funciones622.

Finalmente, existían visiones de que la entrega debía dirigirse al pago de una deuda
histórica y al fortalecimiento de la identidad indígena, mientras que por otra –aunque no de
forma excluyente– se pretendía el desarrollo económico de las comunidades a través de la
explotación de las tierras. En este último caso, la política no fue eficiente, tal como da
cuenta una evaluación de la Dirección de Presupuestos realizada el año 2001623. Para
sectores de la derecha esta situación habría dado cuenta del fracaso de la política indígena,
limitada por la prohibición de vender las tierras y la existencia de propiedad comunitaria,
entre otros factores624. Pero como indica el informe de la DIPRES, si la evaluación considera
objetivos inmateriales para las comunidades como el fortalecimiento de su identidad, los
resultados podrían ser distintos. En suma, la restitución de tierras ha sido insuficiente,
existiendo un importante descontento por no haberse cumplido las metas planteadas por el
gobierno en este sentido, las que incluían la entrega de tierras a 115 comunidades
priorizadas y la resolución de solicitudes de 308 comunidades625.

ii. Fondo de Desarrollo Indígena (FDI)

Otro de los instrumentos de fomento creados por la ley indígena fue el FDI con el objeto de
financiar programas dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas a
través de planes especiales de crédito, sistemas de capitalización y otorgamiento de
subsidios.

El FDI es manejado por la CONADI y los fondos se entregan de acuerdo a las políticas que
impulse MIDEPLAN, en base a las cuales se elabora un programa anual de objetivos, metas
y líneas de acción para mejorar la utilización de los recursos que se asignen al FDI. Las
áreas de financiamiento, redefinidas para el período 2008-2010, fueron el fomento a la
economía, gestión social indígena y estudios de preinversión. Para el período 2006-2010, se
plantearon como metas el generar información que permitiera orientar y optimizar la
inversión pública; fomentar las capacidades de gestión en procesos de inversión económica
y social, respetando y promoviendo los valores y características culturales de su población,
y fomentar las actividades económicas de personas, familias y comunidades indígenas.
Para concretar la inversión se realizarían convenios con diversos organismos públicos y
privados, en particular con los gobiernos regionales y municipalidades. Los recursos podían
asignarse mediante licitación o contratación directa.

iii. Fondo de Cultura y Educación

Este fondo fue creado en 1995 en respuesta a las demandas estratégicas de los pueblos
indígenas enfocadas en la conservación y desarrollo de su patrimonio cultural y
establecimiento de las bases educacionales en beneficio de las nuevas generaciones. Para
lograr estos objetivos, el fondo cuenta con los siguientes programas:

Manejo y protección del patrimonio cultural indígena mediante la promoción de

iniciativas artísticas y culturales; el desarrollo de un plan de protección del patrimonio
arquitectónico, arqueológico, cultural e histórico en riesgo con participación de las
comunidades, y la promoción de la medicina tradicional.
Subsidio a la capacitación y especialización de indígenas profesionales y técnicos. Esto
incluye la realización de convenios con universidades para la formación de profesores
en Educación Intercultural Bilingüe y la entrega de becas.
Difusión y fomento de las culturas indígenas.
Aplicación del diseño curricular y pedagógico intercultural bilingüe.
Subsidio a la residencia para estudiantes indígenas de educación superior a través de
la entrega de subsidios individuales y de la mantención de 13 hogares indígenas bajo
convenio con la JUNAEB. En este ámbito, durante los años 2007 y 2008, estudiantes
indígenas trabajaron con el Instituto de la Juventud para el desarrollo de una política
participativa de hogares indígenas, aunque la propuesta no se ha traducido en medidas
concretas.
Recuperación y revitalización de las lenguas indígenas.
b. Programa Orígenes

Como parte de la política de Nuevo Trato y para complementar los instrumentos creados
con la Ley Indígena para el desarrollo de las comunidades, en 2001 comenzó a ejecutarse
la primera fase del programa Orígenes surgido de un convenio entre el gobierno de Chile y
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Una primera fase piloto se desarrollaría hasta
2006 y una segunda, comenzada en enero de 2007, tenía una duración hasta 2011.

De acuerdo a lo estipulado en la primera fase626, el objetivo de este programa era

contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades indígenas en áreas
rurales mediante la promoción del desarrollo con identidad, desde una perspectiva
sustentable y con pertinencia cultural, fortaleciendo sus capacidades y generando mayores
oportunidades en su entorno público. Se concibió como una iniciativa innovadora en cuanto
apostaba a fortalecer la capacidad de gestión administrativa de las propias comunidades y
espacios autosustentables alejándose del asistencialismo.

Metodológicamente se basó en procesos de planificación participativa con enfoque

territorial, trabajando con grupos cultural y ecológicamente homogéneos, pretendiendo
acoger y entregar espacios para el desarrollo de aptitudes y proyectos comunitarios que
surgieran desde las comunidades en las áreas o ámbitos de acción establecidos en el
diseño del programa. Estas áreas de acción o componentes fueron: el fortalecimiento de
comunidades e instituciones públicas, incluye la capacitación a funcionarios con el fin de
lograr la transversalidad del enfoque de interculturalidad en las políticas públicas; el
componente de desarrollo productivo (agrícola, ganadero, riego, forestal y extra agrícola);
el de educación y cultura y el de salud intercultural.

El programa se dirige a los pueblos aymara, atacameño, quechua y mapuche y se

desarrolla en siete regiones del país. En la primera etapa se implementó en 44 comunas de
alta densidad de población indígena, considerando las cinco Áreas de Desarrollo Indígena
declaradas hasta 2001. Se focalizó también en los beneficiarios de la entrega de tierras a
través del Fondo de Tierras y Aguas y del Ministerio de Bienes Nacionales, para ofrecerles
asistencia técnica para la producción de tales tierras.

En su primera fase, el programa estuvo a cargo de MIDEPLAN y fueron co-ejecutores el

Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Instituto de Desarrollo Agropecuario
(INDAP), la Corporación de Nacional Forestal (CONAF) y la CONADI. Además participaron
municipios, gobiernos regionales, organismos privados y otros servicios públicos. Luego,
durante la segunda fase, el programa se incorporó plenamente a la CONADI.

Para la segunda fase, el desafío era continuar el trabajo con las comunidades e incorporar a
aquellas comunidades pendientes. Además, debían considerarse las recomendaciones
hechas por la Dirección de Presupuestos en una evaluación del programas realizada el año
2004, donde se criticaba que el programa abarcara demasiados componentes, perdiendo
con eso el foco y una visión de conjunto. En la misma línea, se recomendó que la secretaría
ejecutiva asumiera funciones de planificación, control y evaluación sobre los contenidos del
programa. Se recomendaba que el eje central fuese el fortalecimiento de capacidades de
las comunidades para un traspaso a mediano plazo de las responsabilidades
administrativas. Se consideró también necesaria la elaboración de indicadores e
instrumentos para evaluar el grado de avance del programa y sus resultados627.

Este programa saltó a la discusión pública por una auditoría realizada por la Contraloría
que determinó la no rendición de más de $8.700 millones, razón por la cual, el 23 de
noviembre de 2009, se ordenó la paralización de la entrega de recursos y la realización de
27 medidas relativas a procedimientos de contabilidad y legalización de las organizaciones
que reciben los fondos628. La respuesta del gobierno fue el anuncio de una profunda
intervención a la CONADI y la realización de una auditoría interna para detectar
irregularidades. Por su parte, la CONADI comunicó que se estaban realizando acciones para
acelerar los procesos de rendición de fondos.

c. Educación intercultural

La Educación Intercultural Bilingüe (EIB) se concibió como una expresión concreta en el

camino del reconocimiento, promoción y defensa de los derechos propios de las culturas
indígenas y como una relación de doble vía, con el objetivo de establecer relaciones
interétnicas de cooperación, entendimiento y respeto.

La Ley Indígena de 1993 otorgó el sustento legal para desarrollar programas de educación
intercultural en el país, estableciendo el derecho de las comunidades indígenas a mantener
y desarrollar su cultura y su lengua. Más específicamente, la ley estipuló el establecimiento
de una unidad programática que permitiera a los educandos acceder a un conocimiento
adecuado de las culturas e idiomas indígenas así como el establecimiento y la promoción
de cátedras de historia, cultura e idiomas indígenas en la enseñanza superior (Artículo 28).
El Artículo 32 instaló un sistema de EIB en las Áreas de Desarrollo Indígena (ADI).

De acuerdo al diagnóstico realizado por el programa de EIB, cuatro factores atentaron

contra la calidad de la educación y los aprendizajes de los niños indígenas que justificaban
la existencia del programa: la ruralidad y marginalidad urbana en que muchos viven y que
les impide acceder a una serie de servicios; la pobreza estructural en que han vivido; un
sistema educacional con un curriculum que no reconoce ni considera la lengua ni el
universo cultural del niño, y las inequidades sociales basadas en factores étnicos que los
discrimina y afecta su autoestima e identidad.

En 1996, mediante un convenio suscrito entre la CONADI y el Ministerio de Educación,

comenzaron a realizarse programas pilotos de EIB en escuelas y liceos con población
indígena para posteriormente desarrollar programas y guías educativas. El objetivo de las
iniciativas era incorporar la enseñanza de la lengua y la cultura indígenas en la educación,
preparando además a los alumnos para que puedan relacionarse con mundos distintos en
igualdad de oportunidades y capacidades. Los pilotos se realizaron mediante licitación
siendo ejecutados principalmente por universidades.

Así, desde los programas pilotos se fueron implementando programas de EIB en un número
creciente de establecimientos educacionales con población principalmente mapuche,
quechua y aymara, no solo en las ADI sino también en zonas urbanas. Las actividades
contemplaron la formación de habilidades docentes en interculturalidad, ya sea con
formación inicial o en ejercicio, la generación y difusión de material pedagógico
intercultural y la realización de talleres y/o actividades extra-curriculares interculturales.
Respecto a la formación inicial de docentes, existían solo dos universidades que ofrecían la
carrera de pedagogía intercultural bilingüe: la Universidad Arturo Prat de Antofagasta que
forma profesores bilingües aymara y la Universidad Católica de Temuco para mapuches.

Cuadro 7.3

Establecimientos educacionales, por región, donde se implementó el

programa de Educación Intercultural Bilingüe (2009)
Fuente: MINEDUC

La implementación de estos programas no estuvo exenta de críticas. El estudio de Donoso y

otros629 para la ciudad de Santiago da cuenta de algunas de las debilidades detectadas
por estos académicos: falencias estructurales apreciadas en la baja cobertura del
programa; la concentración mayoritaria de los contenidos en el pueblo mapuche; la
presencia de sesgos “ruralizantes y folclorizantes” que discriminan a los estudiantes
urbanos que son mayoritarios; la imposibilidad de generar procesos de acumulación de
experiencias y reflexión en la materia, y el que los programas se destinen principalmente a
estudiantes indígenas. De acuerdo a este análisis, el programa no estaría contribuyendo a
la valoración de la diversidad cultural puesto que su foco en estudiantes indígenas no
implicaba una valoración por parte del resto de los estudiantes. Tampoco ayudaba a la
coexistencia, particularmente en contextos urbanos, sino más bien a la asimilación, pues se
presentaba una visión de la cultura indígena que no correspondía a la realidad de los
jóvenes indígenas, por lo que no se fortalecía su identidad sino que se potenciaba su
desarraigo cultural.

El gobierno de Bachelet impulsó el programa de educación intercultural en jardines

infantiles, en línea con Chile Crece Contigo. Desde los años noventa se desarrollaron
iniciativas de jardines interculturales, constituyendo, sin embargo, experiencias
circunscritas y con muy baja cobertura. Ante ello, la presidenta anunció y luego llevó a
cabo, entre 2008 y 2010, la construcción de 40 nuevos establecimientos, enterando 100
jardines infantiles interculturales a lo largo del país630. Igualmente, se firmó un convenio
de cooperación con México para el fortalecimiento de la educación parvularia intercultural
bilingüe, aprovechando la amplia experiencia de ese país en la materia. El objetivo del
convenio fue contribuir al diseño de una política institucional en educación parvularia
bilingüe en Chile. Durante 2009 incluyó dos etapas: pasantías en México de 21 chilenos
vinculados a instituciones públicas de educación preescolar y de interculturalidad, y una
segunda etapa de jornadas de transferencia de conocimientos, presentación del proyecto y
realización de un seminario internacional631. Además de estos programas, en la nueva Ley
General de Educación aprobada en 2009, uno de los múltiples aspectos discutidos fue el de
la interculturalidad y su incorporación a la educación chilena.

En el proyecto original el tema no era mencionado pero fue incorporado en base a las
propuestas de la agrupación Identidad Territorial Lafkenque, incluyéndose la
interculturalidad como uno de los principios que inspiran el sistema educativo chileno,
estableciendo que “El sistema debe reconocer y valorar al individuo en su especificidad
cultural y de origen, considerando su lengua, cosmovisión e historia” (Artículo 3, letra l). En
los establecimientos con alta concentración de alumnos indígenas se incorporaron como
objetivos el conocimiento de la lengua, la historia y la cultura indígena, a nivel de la
educación parvularia, básica y media. Se incorporó también la educación intercultural
como una modalidad de educación especial. Y, finalmente, se consideró que el Consejo
Nacional de Educación propondría adecuaciones a las bases curriculares para aquellas
personas o poblaciones cuyas características lo requiriesen, particularmente en lo referido a
educación artística e intercultural.

Con todo, las demandas de los pueblos indígenas iban más allá, tal como se vio
anteriormente. Varias de estas propuestas tendientes a promover políticas educacionales
que fortalecieran la cultura indígena, incluyendo la lengua, implicaban nuevas obligaciones
de parte del Estado y fueron rechazadas. La versión final de la ley más bien explicitó
algunos principios y contenidos que ya se encuentran presentes en la práctica a través de
la EIB, incorporándolos al marco regulatorio de la educación.

d. Becas indígenas

Desde 1991 se ejecuta un programa de becas indígenas que adquirió rango legal en 1993
con la Ley Indígena. Este programa considera becas para educación básica, media y
superior, siendo administrado desde el año 2005 por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y
Becas (JUNAEB). Entrega montos de libre disposición para los estudiantes que cumplan con
los requisitos de acreditar la calidad de indígena; estar cursando alguno de los niveles
educacionales mencionados; tener promedio sobre 5.0 en educación básica y media y
sobre 4.5 en educación superior, y acreditar situación socioeconómica deficiente que
justifique el beneficio. El número de becas entregadas ha tenido un aumento constante,
pasando de 20.800 en el año 2002 a 45.418 en 2009.

De la misma forma, en 2008 se creó el programa Becas Chile que concentró las distintas
becas de financiamiento público hasta entonces existentes para estudios de postgrado en
el extranjero. En este nuevo sistema se incluyó una medida de acción afirmativa
consistente en la asignación de puntaje adicional si es que el postulante cumple con
determinadas características. Los grupos a los que se dirige esta medida son
discapacitados, personas de regiones distintas a la Metropolitana e indígenas.

e. Programa de Salud y Pueblos Indígenas

El año 1996 se creó en el Ministerio de Salud, Departamento de Atención Primaria, y en

colaboración con múltiples organizaciones indígenas, el Programa de Salud y Pueblos
Indígenas con el objetivo de contribuir al mejoramiento de la salud a través de un enfoque
intercultural que rescate y conserve las características socioculturales de los pueblos. Este
programa implica el reconocimiento de los sanadores indígenas, su medicina y
cosmovisión, utilizando sus conocimientos y prácticas en torno al proceso de enfermedad-
curación de forma complementaria a la visión occidental.

De acuerdo a la descripción oficial del programa, éste se sustenta en tres ejes orientadores:
la equidad, la interculturalidad y la participación. Mientras que el primero se refiere a un
acceso sin discriminación al sistema público de salud, eliminando barreras de acceso –
considerando además la muy baja inserción de indígenas en el sistema privado632–, la
participación de las comunidades en la definición de objetivos y estrategias se presenta
como clave para la interculturalidad y para adquirir “ nuevas formas de relación más
participativas que apunten a un diálogo intercultural,  y una real mejoría en las inter-
relaciones, para de esta forma permitir modificar el actual estado de marginalidad y
dominación cultural en que se encuentran los Pueblos Originarios”633. Desde su creación
este programa ha ido creciendo en cobertura a lo largo del país, desarrollando diversas
iniciativas de acuerdo a la zona geográfica y los pueblos que habiten en ella.

El programa considera otras iniciativas tendientes a ampliar la interculturalidad en la salud,

como la capacitación de funcionarios de la red en la lengua y salud indígena y la
incorporación de facilitadores interculturales en las zonas de mayor densidad de población
indígena. Los facilitadores son personas de origen indígena cuya misión es actuar de
puente entre las comunidades y el equipo de salud, facilitando el ingreso de los pacientes
indígenas a los servicios de salud con los trámites correspondientes, así como de
fortalecimiento de la identidad indígena en la materia634.

f. Programa de vivienda indígena

Los programas de vivienda social han incluido diversas medidas que benefician
especialmente a determinados grupos indígenas. Además de poder participar en todos los
programas en las mismas condiciones que cualquier otra persona o grupo, entre estas
medidas focalizadas se encuentran:

El Fondo Solidario de la Vivienda establece que no se aceptarán postulantes

individuales, de familias unipersonales, excepto si son indígenas, discapacitados,
viudos, mayores de 60 años, pertenecientes al informe Valech o si desean construir en
grupo en zonas rurales.
Los distintos subsidios del Ministerio de Vivienda para zonas urbanas y rurales, sean
para la construcción o adquisición de viviendas ya construidas, son de montos
diferenciados de acuerdo a la zona del país en que se ubique el proyecto. Las regiones
con mayores subsidios con aquellas ubicadas en las zonas más extremas y aisladas del
país y las insulares. Además, las zonas de desarrollo indígena reciben montos más altos
que el promedio.
En cumplimiento del mandato de la presidenta Bachelet de abordar el tema de las
viviendas para indígenas, se realizó un convenio para desarrollar entre 2007 y 2010
treinta nuevos barrios con pertinencia cultural para familias indígenas urbanas. La
pertenencia cultural implica desarrollar los proyectos considerando el estilo de vida de
las familias, fortaleciendo así su identidad. Para esto han existido esfuerzos de parte del
Minvu y la CONADI para agrupar la demanda indígena en determinados sectores,
idealmente según etnia, ya que en estos proyectos de construcción la postulación es de
forma colectiva.
En la misma línea del punto anterior, existe desde 2004 un concurso para las
comunidades indígenas rurales ubicadas en áreas de desarrollo indígena para el
mejoramiento del entorno arquitectónico de viviendas o construcciones de carácter
comunitario. Los mejoramientos deben ser realizados en base a patrones culturales
indígenas.

4. Movilización social

Desde el fin de la dictadura las agrupaciones indígenas han recurrido a diversas estrategias

y formas de movilización. En este capítulo se ha mencionado la participación en diálogos y
mesas de trabajo impulsadas por el gobierno, en las consultas y a través de la CONADI,
pero particularmente en el caso mapuche existe también un movimiento social autónomo
con una participación no institucionalizada producto de sus propias movilizaciones.

De acuerdo a Vergara y Foerster, pueden identificarse tres posturas en el pueblo mapuche:

una campesina (demanda por créditos agrícolas, infraestructura), una étnica (demanda por
respeto a la identidad mapuche, educación intercultural, discriminación legal positiva), y,
algo más recientemente, una postura etnonacional: la demanda por el reconocimiento
como pueblo-nación. Para Bengoa635, esta última postura corresponde a la transformación
más importante de los últimos años del discurso por parte de líderes e intelectuales
mapuches. Este discurso es de descolonización, es decir de concebir todo el pasado
colonialista como una historia de dominación, sometimientos y discriminaciones. Esto se
opone al discurso integracionista predominante en otros momentos del siglo XX. De
acuerdo a este mismo autor, estamos en presencia de un discurso plenamente de la
modernidad.

Al final de la dictadura y durante gran parte de la década de los noventa, el grueso del
movimiento indígena optó por un realismo político negociando sus demandas con el
Estado, haciendo posible su reconocimiento y la instauración de un nuevo marco jurídico.
De acuerdo a José Aylwin636, esta estrategia fue fundamental para lograr la aprobación de
la Ley Indígena en el marco de un Congreso conservador. Paralelamente, existía una actitud
de rechazo a la política indígena del Gobierno por una parte del movimiento mapuche,
organizada principalmente en el Consejo de Todas las Tierras. Su oposición se debía
fundamentalmente a la aspiración de lograr una autonomía política territorial para el
pueblo mapuche, lo que no fue recogido en las distintas instancias de diálogo entre las
comunidades y el Gobierno, ni en la propuesta de la Comisión Especial de 1990. Por tanto,
recurrieron a la recuperación de hecho o toma de tierras.

Los acuerdos de inicios de los noventa, mediante los cuales el presidente Aylwin se
comprometió a dictar una nueva ley indígena y los mapuches a canalizar sus demandas por
la vía institucional, establecieron las formas de las relaciones entre ambos actores hasta
1997, cuando el descontento mapuche se comenzó a manifestar y el movimiento
autónomo comenzó a crecer. Ese año, la quema de tres camiones forestales por parte de
activistas mapuches en la comuna de Lumaco dio inicio a un espiral cíclico de violencia en
la zona de la Araucanía. El último estallido durante los gobiernos concertacionistas se
produjo en agosto de 2009, conduciendo a un cuestionamiento generalizado de la política
indígena y a la búsqueda de su redirección.

La respuesta del Gobierno frente a este movimiento fue represiva, teniendo como
consecuencia tres jóvenes mapuches muertos por Carabineros, la aplicación de la Ley de
Seguridad Interior del Estado y condenas en base a la Ley sobre Conductas Terroristas, lo
que generó la crítica de múltiples organizaciones defensoras de los derechos humanos. Los
mapuches, por su parte, utilizaron la quema de bosques, maquinarias forestales y la toma
de terrenos como medios de presión, particularmente por parte de los miembros de la
Coordinadora Arauco Malleco.

Aun cuando la prensa caracterizó a los movilizados como “mapuches rebeldes”,

criminalizando su accionar, las expresiones violentas fueron acciones de pequeños grupos
no representativos de amplios sectores del pueblo mapuche. La mayoría de la dirigencia
mapuche era convocada por las políticas y reformas por la vía institucional, encontrándose
el movimiento mapuche dividido y sus organizaciones atomizadas637.

Además de la falta de representatividad, para José Aylwin esta estrategia ha reflejado un

desconocimiento de la realidad política y cultural del país. Chile históricamente ha negado
su pasado y presente indígena, por lo que para aceptar la autonomía de las pueblos
primero debe reconocer su existencia e instaurar canales de participación, temas en los
que se ha avanzado pero aún no están zanjados, como muestra la discusión en torno al
reconocimiento constitucional.

Aun cuando las políticas gubernamentales se orientaron prioritariamente hacia la demanda

campesina, incorporando también en la demanda étnica los programas de educación
bilingüe y de salud indígena, entre otras iniciativas, la demanda autonómica permaneció
insatisfecha.

*
Durante las dos décadas de gobiernos concertacionistas los movimientos mapuches fueron
creciendo, diversificándose, siendo más activos y algunos adoptaron la acción directa como
estrategia para la recuperación de sus derechos y tierras, lo cual llevó a una represión
creciente en contra del conjunto de sus organizaciones y líderes.

Este desencuentro entre gobiernos democráticos y pueblo mapuche puso de relieve la

persistencia al interior de la coalición de gobierno y, especialmente en la oposición, de un
complejo sistema de prejuicios racistas fundados en la historia de la colonización y la
hacienda, limitando la perspectiva de los actores a un proceso asimilacionista ampliamente
rechazado por los pueblos originarios.

La escasa comprensión de la clase política, en general, de la importancia de las tradiciones

indígenas, las tierras comunales, del uso del agua, de la relación de sus comunidades con
el medio ambiente, facilitó la generalización de una visión reduccionista de tipo mercadista
que enfatizó el tema de la pobreza y la educación como mecanismos para la superación de
este histórico conflicto.

Por otra parte, el rechazo de la oposición de derecha a las políticas de acción afirmativa y
de protección de intereses colectivos, impidió que las políticas formuladas pudieran
implementarse eficientemente.

A estos factores se les sumó el sesgo cultural histórico de las elites nacionales que les ha
impedido considerar al país desde la perspectiva intercultural de la diversidad, de la
existencia de una nación compuesta e integrada por más de un pueblo. Las aspiraciones de
autonomía y autodeterminación del pueblo mapuche volvieron así a chocar contra el muro
de un nacionalismo estrecho fundado en el espejismo geopolítico de la unidad nacional.

De esta forma, y como lo indica el Informe del Programa de Derechos Indígenas, “iniciativas
como las apoyadas por el FDI y el Programa Orígenes […] por valiosas que sean, se ven
minimizadas y no alcanzan a tener un impacto significativo que permita el etnodesarrollo
indígena al que el gobierno dice aspirar. Mientras los pueblos indígenas no tengan la
posibilidad de ejercer un control de los procesos económicos que ocurren en sus territorios
ancestrales, no se podrá hablar de un desarrollo indígena con respeto a la identidad”638.

Las permanentes inconsistencias entre lo declarado y lo implementado profundizaron aún

más las brechas existentes. Las consultas no realizadas y comprometidas en la Ley
Indígena y en el Convenio 169 de la OIT; el aún no aprobado reconocimiento constitucional
de los pueblos originarios; el inexistente defensor de los derechos indígenas, del consejo de
pueblos indígenas, de la participación indígena en la institucionalidad ambiental, del
ministerio de Asuntos Indígenas y de la comisión especial permanente en la Cámara de
Diputados sobre asuntos indígenas; las promesas de transversalidad del programa
Reconocer; constituyeron todos ellos la gran nueva negativa del Estado chileno a cumplir
sus compromisos.

La existencia de territorios especiales, las normas de no discriminación, la limitada

regulación del borde costero, la normas sobre topónimos y apellidos, la Conadi y la
controvertida distribución de tierras, los fondos de becas, la política intercultural de salud,
la de vivienda, la política de desarrollo del programa Orígenes o la educación multicultural,
fueron medidas limitadas en comparación con las promesas incumplidas y especialmente
frustrantes en relación a las demandas mapuches. Las razones detrás del creciente hiato
entre demandas y promesas incumplidas remiten a la estructura más general del poder y
de su ejercicio en el país, la que en definitiva ha impedido un avance constructivo en estas
materias impidiendo darle el lugar que corresponde a los pueblos indígenas.
 CAPÍTULO 8 
LA REPRESENTACIÓN URBANA DEL PODER

La segregación social en las urbes es la muestra geográfica de la desigual distribución del

poder económico, social y político en el país. En el espacio urbano se ha consolidado una
resistente estratificación socio-económica barrial, determinada por la calidad de la
vivienda, el equipamiento y servicios comunitarios.

Esta segregación, que en Chile adquirió carta de ciudadanía durante la dictadura y sus
políticas de erradicación forzosa, conlleva variados efectos que erosionan la legitimidad
democrática. Desde un punto de vista político, Iris Marion Young ha establecido que la
segregación urbana “viola el principio de igualdad de oportunidades y así
equivocadamente limita la libertad de la opción de vivienda; produce y refuerza las
importantes estructuras de privilegios y desventajas; obscurece el hecho de quiénes
poseen privilegios; e impide la comunicación política entre los grupos segregados,
haciendo así difícil el tratar los errores de la segregación a través de la acción política
democrática”639. A esto se agrega la inviabilidad para que el capital familiar materializado
en la vivienda de los sectores más pobres adquiera justa plusvalía y tenga un uso
económicamente rentable640. Inversamente, dada la creciente distancia entre salarios y
precio de los terrenos, la espiral segregadora se ha profundizado. En efecto, tal como lo
indica Pablo Trivelli,

“la remuneración mínima pagada a los trabajadores en Chile creció en términos reales
desde un índice base 100 en 1990 hasta 202 en el año 2006, cifra que tiene un orden
de magnitud similar a la del crecimiento del ingreso en el mismo periodo [lo que]
contrasta con la evolución de los precios de los terrenos […] ofrecidos en las 34
comunas del Gran Santiago [los que] llegaron a un índice 660 en el cuarto trimestre del
año 2006. Más aún, en las comunas de Puente Alto y Quilicura, que constituyeron
importantes lugares de desarrollo de vivienda social en la década de los noventa,
durante el cuarto trimestre del año 2006 el índice alcanzó un valor de 1.100 en Puente
Alto y 1.600 en Quilicura”641.

La desregulación del mercado del suelo durante la dictadura, junto al traslado por la fuerza
de hogares pobres ubicados en barrios socio-económicos medios y altos hacia la periferia
del Gran Santiago –así como en todas las grandes ciudades del país–, configuró una ciudad
fragmentada, discontinua, dispersa, segregadora y segregada, que no da cuenta de la
diversidad de quienes viven y trabajan en ella, convirtiéndose en un lugar privilegiado para
la reproducción y profundización de las desigualdades de posición y exclusión de los bienes
públicos642.

Esta fragmentación ha impedido avanzar hacia centros urbanos más integrados e

inclusivos, donde el encuentro de la diversidad se pueda dar en la escuela, los centros
culturales, en el trabajo, en los centros de salud y en que los espacios al aire libre se
constituyan en parte cotidiana del proceso democratizador. Si se asume la ciudad como un
bien público, en ella deberían cristalizarse los ideales de justicia e igualdad asociados a las
democracias pluralistas modernas, traduciéndose en ciudades de y para todos los
ciudadanos. El contacto entre grupos social y culturalmente heterogéneos es un factor
necesario y deseable para la construcción de una democracia pluralista643 y ciertamente el
estado de las ciudades chilenas no contribuye a este objetivo, lo que acarrea efectos
negativos para la democracia. La segregación a gran escala, cuando son pocos los espacios
de encuentro, estimula sentimientos de exclusión y desarraigo territorial, agudizando los
problemas de desintegración social en los sectores más vulnerables644. Estos factores
negativos se amplifican por la falta de áreas verdes y espacios públicos que sirvan de
lugares de encuentro, de un transporte de calidad que permita conectar los diversos barrios
y por el individualismo que impide reconocer que la ciudadanía no solo tiene derecho a la
vivienda sino también a la ciudad645.

I. Segregación y estratificación urbana

El crecimiento de los centros urbanos durante el siglo XX y lo que va del actual ha sido
explosivo. De acuerdo al censo del año 2002, la población urbana en Chile alcanza el
83,05%646. Por otra parte, las ciudades chilenas, particularmente Santiago y de forma más
reciente Valparaíso, Concepción y otros centros urbanos en crecimiento, exhiben una gran
segmentación espacial. A pesar que esta no es sinónimo de segregación socioeconómica,
en el caso chileno sí existe una correlación entre ambas en base a características
socioculturales, como la pertenencia étnica, grupos etarios, preferencias religiosas u
otras647.

De acuerdo a Francisco Sabatini, la segregación urbana se habría producido antes de la

liberalización del mercado de suelo en 1979, producto, en primer lugar, de la acción de los
promotores de viviendas privadas que identificaron terrenos donde vivirían familias de
similar condición social y capacidad de consumo. Un segundo factor fue la ocupación ilegal
de terrenos agrícolas por parte de familias de escasos recursos (“tomas”). A ello se le sumó,
en tercer lugar, los efectos de la política de vivienda social del Estado648 que, ejecutando
programas en terrenos de menor costo donde ya había pobres, contribuyó a aumentar la
concentración de la pobreza urbana. La ubicación en la periferia de la ciudad de las
viviendas social es fenómeno de larga data, observado tras la primera política habitacional
estatal, la Ley de Habitaciones Obreras de 1906649.

Con posterioridad a esa primera política, la segregación urbana seguiría creciendo con el
aumento de la migración campo-ciudad, la que tuvo refuerzos sucesivos tras la crisis del
salitre, la depresión de los años treinta y los terremotos ocurridos en el sur. Ya en las
décadas de los cincuenta y sesenta los desplazamientos internos aumentaron
exponencialmente dada la baja modernización del agro y la concentración del empleo
industrial en Santiago. A medida que la ciudad se expandía hacia la periferia, tanto en
comunas de altos como de bajos ingresos, y las comunas antiguas comenzaban a decrecer,
se fue produciendo una amplia segregación urbana, caracterizada por la extensión de las
condiciones habitacionales miserables para amplios sectores de la población650.

Ante esta situación, la preocupación por la planificación urbana fue creciendo. Así, en 1960
se realizó el primer Plan Intercomunal de Santiago. De acuerdo a Violich651, los gobiernos
de Frei Montalva y Allende tuvieron un mayor compromiso que sus antecesores en esta
materia. Se pueden mencionar como reformas relevantes las del gobierno de Frei Montalva
,que respondió con la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en 1965 y el
Plan de Promoción Popular, que buscaba organizar a los sectores marginales en cuerpos
intermedios para que mediante la participación pudieran emprender de forma organizada
la búsqueda de soluciones a sus necesidades más inmediatas, entre ellas las de vivienda y
su entorno. Esta política institucionalizó la organización comunitaria surgida como efecto
inesperado del crecimiento urbano. En cuanto a la construcción de viviendas sociales, se
inicio un período de construcción masiva con participación privada, en el caso del gobierno
Frei Montalva, y centrado en las agencias públicas durante la administración de Allende.
La reforma del mercado del suelo durante la dictadura vino a agravar el problema de la
segregación residencial. El Decreto Supremo 420 del MINVU de 1979 eliminó el límite
urbano y dio origen a una suburbanización multifuncional con continuidad al área
metropolitana. El Decreto Ley 3516 sobre subdivisión de predios rústicos dio lugar a la
ciudad informal dispersa en torno a las áreas urbanas652. Además se eliminaron los
impuestos y regulaciones que afectaban a los mercados urbanos, se vendieron suelos en
manos del Estado, se desregularon las normas de asentamientos de población de bajos
ingresos, se erradicaron asentamientos precarios en áreas de altos ingresos y se definieron
nuevos municipios de acuerdo a un criterio de “homogeneidad social”653.

Con la liberalización de los precios se acentuó la devaluación de las tierras habitadas por
los más pobres y el encarecimiento de aquellas habitadas por los sectores de mayores
ingresos, dificultando así su compra para inversión en viviendas sociales. A lo anterior se
sumaron cambios producidos en la salud y educación y el aumento de los servicios privados
para quienes podían acceder a ellos, disminuyendo los espacios de encuentro, perpetuando
y profundizando la segregación urbana existente (Cuadro 8.1).

Cuadro 8.1

Desigualdades a nivel municipal en dos comunas de Santiago

* La información consigna que los inscritos en servicios de salud es mayor que en la

población de la comuna.

Fuente: El Mercurio, 14 de febrero, 2009.

Para algunos autores, esta segregación se mantendría relativamente estable y mostraría

leves señales de quiebre gracias a la construcción de conjuntos residenciales cerrados para
la clase media y alta, fuera de su área tradicional de concentración y a la construcción de
grandes centros comerciales fuera de las áreas de altos ingresos, megaproyectos que
crearon amplias áreas de mercado que suelen incluir zonas pobres654, por lo que las
ciudades se tornarían más complejas.

La autosegregación brinda a sus habitantes el uso y gozo exclusivo de los espacios que
constituyen el territorio comunitario, haciendo efectivo un proyecto de vida que representa
los intereses y las aspiraciones de quienes optaron por ser parte de él. La autosegregación
por la vía del condominio cerrado no constituye una mera práctica individual o sectorial al
servicio de la simple manifestación de gustos y/o preferencias de un grupo. Más bien es una
estrategia orientada a la creación de espacios para la constitución de identidad y la
búsqueda, explícita o latente, de diferenciación social mediante el uso del espacio
urbano655.

Los diversos gobiernos de la Concertación no mostraron políticas sustentables a largo plazo

para las grandes ciudades, ni se abordó adecuadamente el problema de la segregación
urbana. En 1994 se aprobó el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) para
incrementar la densificación y evitar la expansión urbana metropolitana, sin embargo, en
1997 este se modificó incorporando la provincia de Chacabuco al área metropolitana de
Santiago656, con lo cual se continuó la expansión territorial vía megaproyectos que
presionaron las comunicaciones, transporte y equipamiento de esos nuevos centros
urbanos.

Intentos, por ejemplo, como el de instalar viviendas sociales para los habitantes de la toma
de Peñalolén cercanos a la llamada “comunidad ecológica”, generándose gran polémica
por la forma en que se hizo, no respondiendo a una política de más largo alcance y
evidenciándose la falta de planificación urbana para Santiago657. Así, la acción del Estado
se centró prioritariamente en ofrecer soluciones habitacionales sin abordar la relación entre
espacio urbano, integración social y calidad de vida, aunque esto se habría estado
incorporando en la política pública durante el gobierno Bachelet a través de la “Agenda
Ciudades”, descrita más adelante.

Una dimensión crecientemente crítica en relación a la segregación urbana ha sido el tema

de la delincuencia y criminalidad. De acuerdo a la investigación llevada a cabo por Camilo
Arriagada y Nelson Morales:

“la segregación parece ser un ambiente que favorece una elevada tolerancia o
indiferencia a la desigualdad entre las clases acomodadas y medias, y una lenta pero
creciente adhesión a la delincuencia entre ciertos grupos de los barrios y zonas
excluidas del progreso. Las obligaciones mínimas de solidaridad en materia de
igualdad de oportunidades van siendo erosionadas por la segregación, los espacios
públicos se estratifican, y las oportunidades al alcance de los sectores pobres para
educarse se muestran muy desiguales e ineficientes como medio para asegurar
movilidad social e ingresos. El problema de la droga es un factor que, como no se había
visto antes, agrava el ambiente urbano contemporáneo y favorece tanto la inseguridad
como la comisión de delitos”658.

En el espacio urbano resulta difícil hacer clasificaciones o aplicar categorías generales para
identificar cambios y políticas importantes. La institucionalidad y los instrumentos de
planificación urbana prácticamente no han cambiado; la distinción entre políticas
institucionalizadas y programas es difícil de establecer ya que las leyes son escasas en este
ámbito y predominan en el tema de la vivienda social y su entorno; y el seguimiento de los
programas se hace más complejo, particularmente luego de haber concluido.

Cuadro 8.2

Cronología de las políticas urbanas y vivienda

II. Planificación urbana e institucionalidad

En la planificación urbana intervienen diversas instituciones en distintos niveles. A nivel

central el encargado es el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), a nivel regional
intervienen los Servicios Regionales (SERVIU), intendentes y Consejos Regionales, y a nivel
municipal los alcaldes y Consejos Municipales. De estas instancias ejecutivas solo los
Consejos Regionales fueron creados en la era concertacionista, y ciertamente no con el
propósito de aportar a la planificación urbana, por lo que, en general,se puede decir que ha
habido gran continuidad en los organismos involucrados en este tema.
Los principales instrumentos de planificación urbana, las modificaciones que han sufrido,
así como la discusión en torno a la gestión del territorio, en particular de las ciudades,
muestran la lógica tras este tipo de ordenamiento y los principales involucrados en el
mismo.

1. Instrumentos de planificación

La planificación de las ciudades chilenas se rige por la Ley General de Urbanismo y

Construcciones (LGUC) que data de 1976, momento en que se consolidaron los cuerpos
legales anteriores pero sin introducir grandes modificaciones. El propio gobierno Bachelet
afirmó que la LGUC no había tenido modificaciones sustanciales en los últimos 40 años,
presentando importantes carencias para resolver de forma eficiente y participativa las
nuevas demandas de las ciudades chilenas659.

La planificación urbana tiene como instrumentos formales los Planes Regionales de

Desarrollo Urbano, los Planes Reguladores Intercomunales o Plan Regulador Metropolitano,
para ciudades de más de 500.000 habitantes, y los Planes Reguladores de cada comuna,
todos los cuales deben estar en concordancia entre sí.

Dentro de las modificaciones realizadas a la planificación urbana en los veinte años de

gobiernos de la Concertación cabe mencionar la Ley 19.778 (diciembre 2001) que
estableció que los planes regionales de desarrollo urbano –elaborados por el Servicio de
Vivienda y Urbanismo regional (SERVIU)- debían ser aprobados por el Consejo Regional
(CORE) y promulgados por el Intendente. Previo a esta ley no se requería aprobación de los
Consejos Regionales. Respecto a los planes reguladores comunales, esta ley estableció que
una vez elaborado el plan por la municipalidad, el Consejo Municipal debe informar a los
vecinos sobre su contenido, realizar audiencias públicas, exponer y consultar a la
comunidad. Así, mediante estas medidas se buscó hacer el proceso más democrático,
aunque sin un mayor impacto dada la escasa información proporcionada por las
municipalidades a los vecinos.

Otra medida fue la Ley 19.878 (mayo 2003), que estableció un procedimiento de
publicidad para gestiones administrativas relacionadas con la construcción, tales como el
requisito de que la Dirección de Obras Municipales exhiba por sesenta días una nómina de
los anteproyectos, subdivisiones y permisos otorgados.

Sin embargo, la modificación más relevante en este ámbito se encuentra actualmente en

discusión en el Senado y se enmarca en la Agenda de Ciudades. En su primer mensaje
presidencial, el año 2006, Michelle Bachelet mencionó el tema de la vivienda y las ciudades
entre los cuatro ejes de su programa, reconociendo una serie de temáticas que no habían
sido abordadas de acuerdo a las necesidades existentes, situando a las ciudades como ejes
del desarrollo del país. Tal prioridad se manifestó en la confección de una Agenda de
Ciudades con cuatro líneas de acción:

Reforma del marco regulatorio (Ley General de Urbanismo y Construcciones),

contemplando tres proyectos de ley: integración social y suelo para viviendas sociales
en todas las comunas del país; planificación urbana, e impacto vial del desarrollo
urbano. Solo el segundo fue enviado al Congreso, en la actualidad sin mayor
avance660.
Gestión urbana integrada de las ciudades: para esto se planteó actualizar los planes
reguladores de todas las ciudades (varios actualizados o en proceso); la realización de
16 proyectos urbanos de recuperación de zonas obsoletas o estratégicas y el impulso a
planes de inversión pública en infraestructura urbana e interurbana.
 Incrementos de la inversión en mejoramiento urbano (grandes avenidas, espacios
públicos, calles de barrios).
Recuperación de barrios y de la vida en comunidad: recuperación de 200 barrios
vulnerables (programa Quiero Mi Barrio) y el programa de rehabilitación de barrios
patrimoniales.

El Boletín 5719-14 fue ingresado en enero de 2008, aprobado en general en junio del
mismo año y actualmente se encuentra en comisión para la discusión en particular. Hasta
septiembre de 2009 no fue objeto de urgencia, no habiendo tenido actividad desde
entonces. Este proyecto modifica la LGUC incorporando la participación ciudadana en la
elaboración de los planes reguladores, avanzando cualitativamente desde la reforma de
2001 que estableció la obligación solo de informar a los ciudadanos.

El segundo eje del proyecto era facilitar el proceso de actualización y planificación a escala
de barrios y sectores en los planes reguladores comunales a intercomunales. Se establecían
explícitamente normas de zonificación como medida de planificación, así como la
planificación por “condiciones”. El Desarrollo Urbano Condicionado es una modalidad de
tipo flexible orientada a promover el crecimiento urbano mediante el cumplimiento de
estándares de diseño urbano, integración social u obras de mitigación ambiental y
urbanística. Se proponía también un mecanismo para la compensación y distribución de
derechos de construcción con el fin de mitigar los beneficios desiguales e inequitativos
entre distintos sectores y predios. También consideraba temas relativos a la construcción y
subdivisión en áreas rurales. Finalmente, creaba instrumentos públicos que facilitaran la
intervención del Estado en la recuperación de barrios vulnerables.

2. Comité Interministerial Ciudad y Territorio

En 1997 se constituyó el Comité de Ministros de Desarrollo Urbano y Ordenamiento

Territorial, integrado por los ministros de Vivienda y Urbanismo, Obras Públicas, Bienes
Nacionales, Agricultura y Transporte y Telecomunicaciones. Posteriormente, se creó el
Comité Interministerial de Ciudad y Territorio, que pretendía responder a las complejidades
de las ciudades contemporáneas y abordar sus problemas desde una mirada multisectorial.
Funcionó desde al año 2000 y estaba integrado por los mismos ministerios, excepto
Agricultura. Su misión fue elaborar programas integrados de inversión en las principales
ciudades del país en vistas a mejorar sustancialmente la eficacia social de la inversión
pública en infraestructura urbana. En la definición de su misión, que resultó bastante
acotada, no se mencionó como objetivo el contribuir a disminuir las exclusiones, la
precariedad, las inequidades que se evidencias en las ciudades chilenas. Se habló de
Planes de Ciudad sin especificar los criterios base.

3. Instancias de toma de decisiones a nivel regional y local

A nivel subnacional una de las instancias de toma de decisiones son los Consejos
Regionales (CORES), los que deben aprobar los planes intercomunales elaborados por el
SERVIU. Los CORES son elegidos por los concejales de la región (ver Capítulo 4) en un
proceso alejado de la ciudadanía, la que tiene un limitado conocimiento de sus funciones.
La forma de elección llevó a un alto grado de centralismo y control por parte de los partidos
políticos y a la ausencia de rendición de cuentas. Por tanto, la reforma de 2001 que
estableció la aprobación por parte de los CORES de los planes intercomunales, aspirando
con esto otorgarle mayor legitimidad al proceso y hacerlo más participativo, en la práctica
representó un avance muy limitado ya que, a pesar de la incorporación de otro actor, no se
distribuyó poder hacia representantes directos de la ciudadanía.
Los consejeros regionales participan en las Comisiones Regionales de Medio Ambiente
(COREMAS), organismos encargados de realizar la Evaluación de Impacto Ambiental de una
actividad o proyecto para determinar si se ajusta o no a las normas vigentes. Estas
comisiones están formadas, además, por el Intendente, gobernadores, secretarios
regionales ministeriales y el director regional de la CONAMA, esto es, una composición
política sin participación de la sociedad civil y sin autoridades que sean responsables
directamente frente a la ciudadanía, lo que ha generado críticas constantes al sistema. En
el diseño previo, las decisiones estaban fuertemente sometidas a presiones de los
poderosos inversionistas y los integrantes de los COREMAS, al no responder a la ciudadanía,
no consideraban debidamente los intereses de la comunidad. Así, se generó una serie de
polémicos proyectos que contribuyeron a una desigual distribución de los costos
ambientales, como se mencionará más adelante. En enero de 2010 se aprobó una
modificación a esta institucionalidad (Ley 20.417), eliminando los consejeros regionales de
las comisiones de evaluación y, buscando hacer el proceso de evaluación más técnico,
aunque no era seguro si tendría las consecuencias esperadas, se mantuvo el intendente y
los seremis en las mismas, con lo cual se politizó aún más el proceso661.

En octubre de 2009 se aprobó una reforma constitucional para la elección directa de los
consejeros regionales que podría llevar a una mayor consideración de los intereses de la
ciudadanía en sus decisiones, a pesar de las dudas sobre el impacto de esta reforma.
Mauricio Morales, presidente de la Asociación Nacional de Consejeros Regionales, consideró
que si la elección directa no iba aparejada de mayores atribuciones “podría pasar algo
similar a lo sucedido con los concejales, de los cuales la gente se generó mucha
expectativa y luego nos dimos cuenta de que el concejal tiene una participación muy
mínima en la decisión municipal”662.

De la misma forma, a nivel municipal la institucionalidad cuenta con considerables

imperfecciones que impactan en las decisiones. Existe escasa regulación o claridad
respecto de las incompatibilidades de alcaldes y concejales en el ejercicio de sus funciones,
ámbito que se presta para conflictos de interés como en el inmobiliario. Tal fue el caso del
alcalde de Vitacura, Raúl Torrealba (RN), quien en su declaración de intereses reconoció
tener un 1,5% de participación en la Inmobiliaria Simonetti, de la familia de su esposa, con
quien tiene régimen de sociedad conyugal, y que había sido una de las beneficiarias de los
veinte cambios que ha sufrido el Plan Regulador de la comuna desde 1999. Uno de los
cambios de uso de suelo fue, de hecho, declarado ilegal por la Contraloría663. Otro caso
fue el del alcalde de Las Condes, Francisco de la Maza (UDI), quien omitió en su declaración
de intereses la participación en el directorio de más de seis empresas inmobiliarias.
Existían otros casos de ediles con participación en el rubro inmobiliario, situación que la
Contraloría declaró no estaba vedada, aunque era un área de negocios sensible a las
determinaciones que adoptaran los gobiernos comunales sobre normas de construcción y
usos de suelo.

En este ámbito el problema no ha sido necesariamente de falta de regulación sino de

aplicación de la misma. Por ejemplo, la ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado (Ley 18.575 y modificaciones), que se aplica también a las
municipalidades, establece como contrario a la probidad “Intervenir, en razón de las
funciones, en asuntos en que se tenga interés personal o en que lo tengan el cónyuge,
hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad
inclusive”, lo que no ha sido aplicado.

Esta ley igualmente establece multas por la no presentación oportuna de la declaración de

intereses. De acuerdo a una investigación de CIPER Chile, cuando a inicios de 2009 se
venció el plazo para que los alcaldes entregaran las declaraciones, el 88% de los alcaldes
del Gran Santiago y de las principales comunas de regiones no lo habían cumplido, sin
existir sanciones para ellos664. Estas fallas en la regulación o la no aplicación de la misma
aumentan el poder de los alcaldes, los que son escasamente controlados, gozando de
considerable discrecionalidad en su área de administración, con posibles consecuencias en
la calidad de vida y otros valores apreciados por los habitantes de ese territorio.

Otro actor a nivel municipal es la Dirección de Obras Municipales (DOM). Su director es el

encargado de otorgar los permisos de edificación y dar recepción final a las obras siguiendo
las normas de los planes reguladores. Puede incluso entregar permisos especiales de
edificación en situaciones calificadas, concentrando una alta cuota poder. Este rol es de
gran impacto en el ámbito urbanístico ya que, más allá de las normas del plano regulador,
es la implementación del mismo la que determina la fisonomía que puede adoptar un
barrio. El Director de Obras, que puede estar ausente en las comunas rurales con menos
recursos y bajo volumen de construcción, es un cargo particular dentro de la administración
municipal en cuanto no está sujeto a la confianza del alcalde –a pesar de ser nombrado por
éste– sino que es supervisado técnicamente por el MINVU, aunque de todas formas es un
funcionario municipal665.

Para obtener un permiso de edificación se debe pagar un derecho municipal consistente en

1,5% del presupuesto de la obra, lo que en caso de obras grandes puede representar
importantes sumas de dinero, constituyéndose en una considerable fuente de ingresos en
comunas con alto volumen de construcción o con proyectos de envergadura, como fue el
caso del aeropuerto en Pudahuel. El procedimiento de entrega de permisos de edificación
es un espacio alejado del escrutinio público, sujeto a una importante discrecionalidad por
parte del director y, por tanto, un potencial foco de faltas a la probidad y corrupción666. La
discrecionalidad puede ocurrir en el orden y celeridad con que se tramitan las solicitudes,
así como en aprobaciones que no responden a criterios técnicos sino como respuesta a
presiones indebidas o en consideración a los ingresos que le pueda reportar a la comuna.
Esto es particularmente peligroso en comunas de menores ingresos, generalmente con
estándares de transparencia más bajos, donde los beneficios reportados por determinados
proyectos en términos del pago de derecho municipal y de posibilidades de empleo y
desarrollo a la comuna son muy altos y se transforman en relevantes consideraciones,
incluso por sobre otras de tipo urbanístico.

En suma, la DOM es un ámbito estratégico en la toma de decisiones territoriales, afectando

la fisonomía y calidad de vida de barrios y habitantes, que por su naturaleza es de elusiva
fiscalización ciudadana.

4. Gobierno metropolitano

La creación de una autoridad de ciudad, si bien no se concretó, reflejó algunas de las

preocupaciones concertacionistas en torno al tema urbano.

El aumento de la población urbana y el crecimiento de las grandes ciudades han traído

aparejadas una serie de complejidades relativas a la planificación urbana, el medio
ambiente, el transporte y la provisión de servicios, entre otras, lo que ha llevado a varias
ciudades, en diversos países del mundo, a crear autoridades de ciudad, bajo distintos
modelos. Rodríguez y Oviedo667, en un estudio comparativo entre las ciudades
sudamericanas de Lima, Quito, Buenos Aires y Santiago, indican que es esta última la que
tiene la mayor dispersión de funciones radicadas en múltiples autoridades y es la única que
no tiene ninguna forma de administración de la ciudad, por incompleta o parcial que sea.
Otras ciudades de Chile coinciden con las comunas existentes, aunque debido a su
constante aumento de tamaño, muchas están sobrepasando los límites de la división
administrativa territorial actualmente existente. De ahí que esta fuese una discusión que
desde inicios de la transición ha estado presente en Chile, tratando de pensar
estratégicamente las ciudades, fortaleciendo la integración, coordinación y planificación de
las áreas urbanas.

En términos generales, existirían dos grandes modelos de gobiernos metropolitanos: el

supramunicipal y el intermunicipal. El primero plantea la creación de una nueva figura de
ciudad por sobre los municipios y bajo el gobierno regional. En el caso de Santiago sería
más difícil que en otras ciudades del país dado que en la capital la ciudad se confunde con
la Región Metropolitana, por lo que se entraría en conflicto con el Intendente respecto a las
competencias y recursos. Este modelo requiere cesión de competencias de parte de las
unidades superiores e inferiores. En el modelo intermunicipal se mantienen las
instituciones actuales sin interrumpir la tendencia desconcentradora y descentralizadora,
con lo que los cambios serían menores. En todo caso, cualquier propuesta de gobierno
metropolitano supone pérdida de poder para algunas de las autoridades existentes, por lo
que el rediseño de estos gobiernos no es sólo un problema de reingeniería, sino
fundamentalmente de poder668. En el caso de las comunas, desde antes del golpe militar
ha existido una resistencia a un gobierno metropolitano que pueda debilitar su pequeña
autonomía política669. Además, las ciudades son una construcción social y los límites
metropolitanos no están de antemano establecidos, por lo que se debe sopesar la inclusión
del territorio y ciudades que físicamente las circundan y se interrelacionan con ella,
tomando en consideración las condiciones sociales y políticas para generar un cambio.

A inicios de los noventa se habló de la figura de un Alcalde Mayor electo popularmente que
fuera la autoridad de ciudad. Pablo Allard670 estimaba que esta propuesta generaría más
burocracia y demoras en la toma de decisiones, por lo que proponía redefinir y fortalecer la
figura del intendente como cargo técnico elegido por concurso. Chuaqui y Valdivieso671,
por su parte, plantearon como alternativa, para el caso de Santiago pero extensible a otras
ciudades, otorgar al gobernador de la Provincia de Santiago la administración de la ciudad,
cediendo determinadas atribuciones que radicaban en la intendencia. Se crearía, además,
como organismo representativo democrático, un Consejo de Ciudad compuesto por los
alcaldes y representantes de los concejales de las comunas de la provincia. Esta propuesta
tenía presente un criterio de factibilidad política ya que, pese a sus ventajas teóricas, se
consideraba que la figura de un Alcalde Mayor era inviable en el contexto político y jurídico
chileno.

En octubre de 2009, tras casi seis años de tramitación, se aprobó una reforma
constitucional en materia de gobierno regional que estableció la elección directa por
sufragio universal de los Consejos Regionales e incluyó a nivel constitucional la creación de
una administración para las áreas metropolitanas (Ley 20.390). La norma indicó que “la ley
orgánica constitucional respectiva regulará la administración de las áreas metropolitanas, y
establecerá las condiciones y formalidades que permitan conferir dicha calidad a
determinados territorios”. Ley que aún está pendiente.

III. Calidad de la vivienda, mejoramiento del entorno y derecho a la

ciudad

Los avances en la integración social en el ámbito urbano y en relación a la vivienda se

pueden analizar desde tres puntos de vista: la política de subsidios dirigida a lograr el
acceso a la vivienda de los sectores más desprotegidos; la calidad de la vivienda y las
condiciones del entorno; y la ubicación espacial dentro de la ciudad, así como su cercanía a
grupos social y económicamente diversos. Un aspecto central a ser incluido es el impacto
ambiental y su distribución entre distintos sectores de la población.
1. Vivienda social

La política habitacional de los gobiernos de la Concertación siguió la línea instaurada en los

años ochenta con componentes de subsidio, ahorro de los postulantes y crédito o aportes
adicionales. Es un sistema de cofinanciamiento mediante el cual se busca premiar el ahorro
personal, aunque existieron subsidios específicos para gente sin capacidad de ahorro, como
fue el leasing habitacional.

Este modelo se diferenció de aquellos implementados en décadas anteriores en que el

componente solidario tenía mayor peso, aunque la capacidad de disminuir el déficit
habitacional era menor. En los sesenta, durante el gobierno de Frei Montalva, predominó la
autoconstrucción asistida y durante el período de la Unidad Popular se optó por la
producción estatal. De acuerdo a Rodríguez y Sugranyes672, con los mecanismos
instaurados posteriormente no se volvió a alcanzar el mismo nivel de calidad en las
viviendas sociales.

En los noventa, el objetivo principal fue reducir el déficit habitacional que según el censo
de 1992 llegaba a 771.935 requerimientos de nuevas viviendas673, por lo que se impulsó
la construcción masiva de viviendas sociales, logrando importantes avances en este
objetivo. El mejor ejemplo fue el programa de Vivienda Progresiva creado en 1990,
consistente en la construcción por parte del SERVIU de una vivienda en dos etapas,
destinada a familias que vivieran de allegados o en otras situaciones de emergencia
habitacional y que no alcanzaran el mínimo de ahorro requerido por los programas
existentes. En la primera etapa se entregaba un sitio urbanizado con títulos de dominio y
una unidad sanitaria (cocina y baño con WC, lavatorio y ducha) y en la segunda etapa se
ejecutaban los recintos secos de acuerdo a las necesidades de los beneficiarios, en la
modalidad de autoconstrucción. Las etapas podían invertirse en sectores rurales. Este
programa, vigente hasta 2002, exigió un ahorro previo de 3 UF para la primera etapa, más
un subsidio de 100 UF y un crédito de 17 UF. Estas condiciones debieron ser modificadas
en 1992 ante la constatación de que las 120 UF totales no eran suficientes para la
construcción de la unidad. En 1996 se eliminó el crédito ante la dificultad o imposibilidad
de pagarlo. La segunda etapa se financiaba mediante ahorro, subsidio y crédito.

A pesar del objetivo inicial, este programa no mejoró sustancialmente la focalización ya

que algunas familias preferían ahorrar más y postular a una vivienda básica terminada.
Además, una vez realizada la primera etapa los sectores más pobres tenían menos
capacidad de seguir desarrollando su vivienda, especialmente en los primeros años, cuando
debían pagar dividendo al SERVIU, razón por la cual se eliminó la exigencia de crédito. Con
la eliminación del crédito, las exigencias de ahorro se hicieron mayores, alejando a la
población más pobre de esta solución y afectando también la focalización del programa.
Muchas de estas viviendas no pasaron a la segunda etapa o fueron ampliadas en muy
malas condiciones. Además, en buena parte de los casos la construcción de equipamiento
comunitario fue descuidada. El programa de Vivienda Básica creado en 1981 igualmente
había privilegiado consideraciones cuantitativas. Sin embargo, a fines de la década saltó a
la discusión pública el tema de la calidad de las viviendas, que en adelante se introdujo
como una variable de mayor peso en la política habitacional. De acuerdo a Rodríguez y
Sugranyes674, en el año 1997 la política habitacional y el MINVU entraron en crisis por la
producción masiva que condujo al endeudamiento de los servicios regionales y, por otra
parte, aunque no fue el único caso, a causa de las casas construidas por la empresa Copeva
en la comuna de Puente Alto, que con las intensas lluvias del invierno sufrieron graves
inundaciones tras solo dos o tres años de haber sido entregadas, convirtiéndose en un
símbolo de la mala calidad. Por otra parte, dado que los subsidios cubrían un amplio rango
de situaciones socioeconómicas, los programas hasta entonces existentes tuvieron un
efecto perverso, estimulando a las empresas constructoras a satisfacer la demanda de
viviendas más caras, para sectores medios, generadoras de mayores ganancias.

En tales condiciones, el gobierno Lagos dictó la Nueva Política Habitacional, manteniendo

los componentes centrales antes mencionados del ahorro, subsidio y crédito, y refocalizó
los recursos hacia los sectores más pobres, primer quintil, con el Fondo Solidario de la
Vivienda (FSV), que financiaba la adquisición de viviendas nuevas o su construcción,
exigiendo un ahorro mínimo de 10 UF y sin necesidad de crédito complementario. En el
caso de la construcción, la postulación debía ser grupal, fortaleciendo así lazos
comunitarios y de organización de quienes requerían apoyo técnico prestado por las
Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS), privadas o públicas (principalmente en
municipios). Se creó también el programa de Vivienda Social Dinámica Sin Deuda, como
reformulación de la vivienda progresiva gestionada por el SERVIU (que estuvo vigente hasta
2007), el Subsidio Habitacional Rural en 2002 para sectores pobres y, en 2004, se creó otro
subsidio (DS Nº 40) para los sectores medios. Otro cambio introducido por la política
habitacional del gobierno Lagos fue la consolidación de la gestión privada de la
construcción de las viviendas, respondiendo al endeudamiento de algunos SERVIU
regionales. En la década previa, habían existido dos líneas en este sentido: aquellas
viviendas contratadas directamente por el SERVIU y las de gestión privada en que los
beneficiados tenían libertad de elección para su vivienda. Las viviendas SERVIU habían
pasado a ser marginales en los últimos años.

El gobierno Bachelet, por su parte, creó el Fondo Solidario de la Vivienda II, dirigido al
segundo quintil de ingresos, que exigía un ahorro de 30 UF, y otros instrumentos que serán
mencionados más adelante, dirigido a la calidad de la vivienda y el entorno. Creó nuevos
estándares para las viviendas sociales, las que debían tener al menos dos dormitorios,
siendo el tema de la calidad la mayor novedad de este programa.

Otro componente de la política habitacional concertacionista fueron los diversos beneficios

para los deudores habitacionales del SERVIU o SERVIU-banca. Estos últimos fueron créditos
traspasados por el MINVU a la banca privada. Dado que el SERVIU terminó no otorgando
créditos, estos deudores fueron desapareciendo. Sin embargo, persistieron muchos
beneficiarios en situación de vulnerabilidad con dificultad para pagar el dividendo, lo que
fue una constante en todos los programas de vivienda social con un componente de crédito
dirigidos a los sectores más pobres.

Las medidas adoptadas al respecto fueron condonaciones parciales o totales de la deuda

para determinados grupos beneficiados. Éstos han sido los adultos mayores, deudores
antiguos o con baja deuda, en situación de cesantía, indigencia o vulnerabilidad, y
pertenecientes a determinados programas de viviendas, entre otras condiciones. Los
beneficios han variado en monto y en las condiciones para acceder, que en algunos casos
requiere un co-pago. Los beneficios siempre priorizaron a los deudores con sus cuotas al día
frente a los morosos.

Existían varias asociaciones que agrupaban a deudores. La más conocida fue (y sigue
siendo) la Asociación Nacional de Deudores Habitacional (ANDHA-Chile), la que ejerció
constantes presiones para conseguir la condonación de su deuda, con reiteradas huelgas
de hambre, protestas y ocupaciones. Eran aquellos no beneficiados por los diversos
programas dirigidos a deudores, y sus argumentos se centraron, por una parte, en haber
sido obligados a adquirir sus viviendas con créditos cuando no existían programas como los
actuales sin créditos, exigiendo por tanto igualdad de condiciones. Por otra parte, se
negaban a mantener una deuda con la banca privada, rechazando así las propuestas del
gobierno de un co-pago. Algunos de estos deudores estuvieron en peligro de perder sus
casas por las deudas, aunque el remate fue congelado por decreto en 2009. Ese mismo año
el gobierno rechazó la propuesta que hizo el Senado de condonar la deuda al 40% más
vulnerable, dado el costo de US$2.000 millones, por lo que las demandas de este grupo se
mantuvieron insatisfechas continuando con diversas formas de movilización675.

En términos legales, las principales leyes relativas a las viviendas sociales fueron,en su
mayoría, modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones:

Ley 19.063 de julio de 1991, que permitió el establecimiento de un pequeño comercio

en viviendas económicas sin perder las franquicias de las viviendas sociales, siempre
que el principal destino siguiera siendo habitacional.
Ley 19.281 de diciembre de 1993, que estableció normas sobre arrendamiento de
viviendas con promesa de compra venta, es decir, un leasing habitacional.
Ley 19.472 de septiembre de 1996. Estableció normas relativas a la calidad de
construcción para todas las viviendas que contaban con financiamiento estatal para su
adquisición o construcción. Se indicó que era el primer propietario vendedor el
responsable ante los compradores por posibles defectos, aunque éstos se debieran a
mal diseño, fallas en la construcción o mala calidad de los materiales.
Ley 19.537 de diciembre de 1997. Estableció un régimen de copropiedad inmobiliaria,
esto es condominios constituidos por inmuebles separados pero que tenían bienes de
común dominio. Puede ser una ley interesante de considerar ya que de acuerdo a
algunos autores, por ejemplo Hidalgo676, el fenómeno de los condominios cerrados
contribuye a la segregación de las ciudades, acentuando la concentración de grupos
homogéneos en términos socioeconómicos, entre otros efectos.
Ley 19.859 de enero de 2003. Esta ley permitió la construcción de conjuntos
habitacionales de viviendas sociales o viviendas de hasta 1.000 UF fuera de los límites
urbanos, donde la regla general era que no se permitía abrir calles ni formar
poblaciones. Ante la necesidad de suelo urbano, mediante esta ley se optó por la
construcción en la periferia urbana, contribuyendo así a la segmentación antes
mencionada.
Ley 20.112 de julio de 2006. Hizo aplicable el procedimiento simplificado y la
franquicia de arancel a todo contrato en que se aplicara cualquier tipo de subsidio
habitacional estatal a la adquisición de una vivienda social.
Ley 20.251 de marzo de 2008. Estableció normas especiales y un procedimiento
simplificado para la edificación de viviendas sociales en zonas decretadas como de
catástrofe. Estas construcciones estuvieron exentas del pago de derechos municipales
durante el período que establecía la ordenanza. Se simplificó el procedimiento para la
ampliación de viviendas sociales, se rebajó el 50% de los derechos de edificación y se
estableció un procedimiento para la regularización de ampliaciones realizadas sin
permiso.
Ley 20.296 de octubre de 2008, que estableció disposiciones para la instalación,
mantención e inspección periódicas de ascensores.

2. Calidad y entorno

La segregación urbana no sólo se manifiesta en la concentración de sectores socialmente

homogéneos en determinados barrios, disminuyendo así el contacto entre distintos grupos
sociales, sino que también se expresa en la calidad de las viviendas y su entorno. La calidad
de la infraestructura y obras públicas, la cercanía a servicios, la disponibilidad de áreas
verdes y espacios públicos, impactan directamente en el nivel de vida de la población y en
el sentimiento de exclusión social de los sectores más pobres. Por tales razones, durante las
dos décadas concertacionistas se desarrolló una serie de iniciativas para la mejora de la
calidad de la vivienda y el entorno, expresión de lo cual fueron los programas de gobierno,
iniciativas municipales y regionales para la recuperación de centros urbanos, los proyectos
en el marco del Bicentenario y los 16 proyectos de recuperación de zonas obsoletas o
estratégicas de la Agenda de Ciudades.

a. Calidad de las viviendas

En 2004 el gobierno Lagos creó el Programa de Protección del Patrimonio Familiar,

continuado y modificado por el gobierno Bachelet, que consistió en el otorgamiento de
subsidios dirigidos a la calidad del entorno y equipamiento comunitario, mejoras de la
vivienda y su ampliación. Para estos subsidios, dirigidos a propietarios de viviendas sociales
cuyo valor no superara las 650 UF, también se exigió un ahorro mínimo. El financiamiento
fue diferenciado en base a regiones y comunas, privilegiando a las más aisladas y pobres.

Aun cuando desde 1991 existieron subsidios para ampliación y reparación de viviendas, el
número otorgado hasta el año 2004 promediaba los 2.000 subsidios anuales, el que en
2005 saltó a 14.172 subsidios, y en 2007 a 96.154, lo que da cuenta de la importancia
creciente que tuvo el mejoramiento de las viviendas sociales677.

b. Chile Barrio

Este programa, desarrollado entre 1997 y 2006, fue pensado como una estrategia para la
superación de la pobreza abordada desde lo territorial. Específicamente, el programa fue
una instancia multisectorial dirigida a otorgar soluciones sociales y habitacionales a los
habitantes de los campamentos. Se comenzó a implementar en 1997 en su fase piloto y en
1998 de manera regular. Las instituciones públicas participantes fueron el Ministerio de
Vivienda y Urbanismo, que presidía el directorio, Mideplan, Bienes Nacionales, Subdere,
Fosis, Sence, Dipres y Prodemu, trabajándose con municipios. Se propusieron cuatro
objetivos a ser cumplidos por el programa: el mejoramiento de la vivienda y el barrio,
permitiendo el acceso a viviendas urbanas con servicios básicos y equipamiento
comunitario; desarrollo comunitario e inserción social; habilitación social y productiva; y
apoyo al fortalecimiento de programas destinados a la superación de la pobreza. No se
abordó el tema de la ubicación de las nuevas viviendas emplazadas en sectores aledaños a
los campamentos, normalmente ubicados en áreas periféricas dada la disponibilidad de
suelo. Sin embargo, de acuerdo a Saborido678, la calidad de las mismas no fue una
preocupación central, critica que se extiende al objetivo del programa de erradicar
campamentos, ya que resultaría ilusorio pensar que la pobreza se podía congelar o
erradicar. Según esta crítica, se deberían haber establecido condiciones especiales para
crear procesos de cambios “desde adentro”, con lo que el programa habría tenido etapas
más que un cierre definitivo, cuestionándose así su efectividad.

Con todo, este programa se reconoce como un aporte por su enfoque innovador, que
abordó la pobreza desde una mirada multisectorial, incorporando el espacio donde se
reproducen las desiguales condiciones de vida de la población.

c. Programa Quiero Mi Barrio

Con el objetivo de contribuir a mejorar la calidad de vida de los sectores pobres, el gobierno
Bachelet lanzó este programa a realizarse durante los cuatro años de su gestión. Quiero Mi
Barrio propuso rescatar barrios deteriorados a través de políticas que mejoraran el entorno
y promovieran la participación social, contribuyendo a generar un sentido de comunidad, y
a superar la mala infraestructura de muchos barrios donde habitaban familias de bajos
recursos.
Los barrios seleccionados presentaban deterioro urbano manifestado en falta de
infraestructura y equipamiento, deterioro ambiental y/o problemas de conectividad,
además de vulnerabilidad social. Por otra parte, se consideró la capacidad institucional
local instalada, los recursos humanos y financieros, la existencia de organizaciones sociales
y la voluntad política para trabajar con el programa. Se dividieron en dos categorías: a)
barrios críticos, caracterizados por un alto deterioro urbano y vulnerabilidad social que
presentaban déficit de escala mayor que podían requerir modificaciones del espacio
construido, y b) aquellos que presentaban déficits y necesidad de mejoramiento de menor
escala, grupo que constituyó el 90% de los barrios seleccionados.

Para el Plan Piloto se seleccionaron 200 barrios por tres vías: a) 7 barrios identificados en el
plan Bachelet de los primero 100 días de gobierno (Placilla y Rodelillo en Valparaíso, Boca
Sur en San Pedro de la Paz, Pedro de Valdivia Bajo en Concepción, Villa Portales Estación
Central, Santa Adriana de Lo Espejo y El Volcán de Puente Alto; b) revitalización de las
ciudades puertos y la selección de 13 barrios en San Antonio, Talcahuano, Coronel y
Valparaíso; y c) selección de comunas a través de mesas regionales presididas por el
Intendente e integradas por el Consejo Regional, la Asociación Chilena de Municipalidades
y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. En este proceso se estableció como criterio
incorporar a las comunas con más de 70.000 habitantes, o aquellas que formaban parte de
ciudades conurbadas de 100 mil o más habitantes que presentaran más de un 10% de
personas pobres habitando en ellas, y la selección de al menos una comuna por región,
totalizando 200 barrios679.

El programa se dividió en tres fases. En la primera, se elaboraba el Contrato de Barrio que,

en base a un diagnóstico técnico y un diagnóstico compartido o autodiagnóstico obtenido a
través de talleres comunitarios, consignaba los aspectos a intervenir. El Contrato era
suscrito por el Seremi de Vivienda y Urbanismo, actores locales y vecinos. En esa etapa se
constituía un Consejo Vecinal de Desarrollo, representante de la comunidad, que debía
tener un rol protagónico en la ejecución. La segunda etapa era la ejecución del contrato
mediante la realización de obras, el desarrollo de acciones que estimularan la instalación
de capacidades sociales y comunitarias en el barrio y la mejora de servicios estatales o su
instalación cuando no existían (ya fueran servicios provistos de forma local, central o
combinada). Finalmente, la tercera etapa era la evaluación del proceso y los resultados, e
incluía la confección de una agenda de futuros cambios.

El gran desafío del programa fue dejar capacidades instaladas en los vecinos y en las
instituciones del Estado que prestaban servicios a nivel local. Los resultados de
capacidades instaladas son difíciles de medir y el programa sigue en ejecución. En
términos numéricos, en 2009 ya se habían formado los 200 Consejos Vecinales de
Desarrollo y firmado los contratos680.

d. Otros programas participativos de mejoramiento urbano

Además de Quiero Mi Barrio, el MINVU incluyó otros programas de características

participativas para el mejoramiento urbano, como fueron Mejoramiento del Entorno,
Pavimentos Participativos, Espacios Públicos, Subsidio de Rehabilitación Patrimonial y
Mejora de Condominios Sociales. Estos tuvieron en común ser programas concursables,
financiados conjuntamente por los vecinos, los municipios y el SERVIU, dependiendo del
caso, además de recibir aportes de terceros si existieran. Se privilegió la acción en barrios
vulnerables y de valor patrimonial.

Mejoramiento del Entorno es el título I del “Programa de Protección del Patrimonio

Familiar” iniciado por el gobierno Bachelet. No incluye aporte municipal, solo subsidio
 estatal y el ahorro de los interesados. Se financia la realización de proyectos de
seguridad, de mejoramiento del entorno y áreas verdes. Se postula en grupo.
Pavimentos Participativos. Se desarrolló desde 1995 y consistió en la pavimentación de
calles y pasajes de tierra, reduciendo el déficit de pavimentación en las distintas
comunas del país. Desde 2007 también se repavimentaron vías vecinales altamente
deterioradas. Este programa exigía la participación activa de los vecinos, que debían
organizarse en comités para postular al beneficio y contar con un ahorro entre el 5% y
25% del costo. El municipio también debía participar en el financiamiento. A partir de
2008, en las comunas que concentraban un 25% o más de pobreza no se exigió el
aporte financiero al municipio ni a los comités de pavimentación integrados por
personas en situación de pobreza.
Espacios Públicos. Se enmarcó en la “Agenda de Ciudades”. Tiene antecedentes en un
programa previo iniciado en 2003 por el gobierno Lagos. Las inversiones se orientaron a
la construcción del espacio colectivo y ciudadano, tales como plazas y paseos,
considerando la demanda en zonas de valor patrimonial, sectores emblemáticos de las
ciudades y en barrios vulnerables donde habitaba población de escasos recursos. En
este caso, la postulación la realizaba el municipio en representación propia o de la
comunidad organizada. Todas las postulaciones debían incorporar una carta de apoyo
firmada por la Junta de Vecinos de la comunidad que se vería beneficiada. El
financiamiento provenía del Estado y de los municipios en un porcentaje que variaba
entre 0 y 25% de acuerdo al nivel de ingreso comunal.
Subsidio de Rehabilitación Patrimonial. Parte de la “Nueva Política Habitacional” del
gobierno Lagos fue un subsidio dirigido a sectores medios con capacidad de ahorro y
que podían acceder a crédito hipotecario para comprar una vivienda económica. El
subsidio era para la adquisición de viviendas resultantes de rehabilitación de
inmuebles de conservación histórica o ubicados en esas zonas. La rehabilitación
mantenía las fachadas y estructuras, renovándose los interiores de acuerdo a los
estándares de construcción vigentes. De estos proyectos de rehabilitación debían
resultar al menos dos viviendas.
Condominios de Vivienda Social. Creado en 1998, dio apoyo técnico y financiero a los
beneficiarios para la mejora de sus condominios en aspectos como la instalación de
rejas, pintura de fachadas, iluminación de espacios comunes, construcción de áreas
verdes con juegos infantiles y reparación de fallas estructurales, entre otras. Requería la
organización de los vecinos para la detección de necesidades comunes y la búsqueda
de soluciones, buscando mejorar su calidad de vida y la convivencia entre los
habitantes.

e. Localización de las viviendas

El gobierno Bachelet creó un subsidio adicional a la localización consistente en un aporte

extra que premiaba la buena ubicación de las viviendas en sectores urbanos y ciudades de
más de 5.000 habitantes, buscando la integración a la red de servicios públicos. Se
pretendía que las familias pudieran, además de elegir su vivienda, seleccionar el barrio en
que deseaban vivir. Del mismo modo, una exigencia adicional era el que las viviendas se
situaran dentro del territorio operacional de una empresa sanitaria y que hubiera acceso
directo a una vía pública, transporte público, colegio y consultorio.

En la “Agenda de Ciudades” se propuso crear una ley que asegurara terrenos para viviendas
sociales en todas las comunas del país, para así disminuir la concentración de grupos
homogéneos en determinados sectores de las ciudades y evitar que las viviendas sociales
se ubicaran en zonas carentes de los servicios e infraestructura necesarias para mejorar la
calidad de vida. Con esto, se habría ido más allá del subsidio a la localización existente,
transformando el tema en una obligación urbanística. El proyecto no fue enviado al
Congreso.

Durante los años noventa se impulsó un programa de repoblamiento del centro de Santiago
con el fin de detener la migración de habitantes hacia sectores periféricos, aumentar la
densidad poblacional y aprovechar la amplia red de servicios ya existente, lo que en los
últimos años había comenzado a ser replicado por comunas como Independencia y
Recoleta681. En 1992, gracias a las gestiones de la Municipalidad y la CORDESAN, se logró
que el gobierno aprobara un subsidio especial estatal de 200 UF para las viviendas que se
construyeran en Zonas de Renovación Urbana, subsidio que se mantiene hasta hoy, y que
también se aplica a las Zonas de Desarrollo Prioritario. Estas Zonas son determinadas por
decreto del MINVU a propuesta de las municipalidades y han ido en aumento tanto en
Santiago como en otras regiones del país, aunque hasta 2005, el 80% de los subsidios se
concentraba en la comuna de Santiago682. Las Zonas de Desarrollo Prioritario, por su parte,
eran igualmente decretadas por el MINVU y buscaban el desarrollo equitativo de la ciudad
atrayendo inversiones del sector privado. En ambos casos el subsidio fue para viviendas de
hasta 2.000 UF y los beneficiarios no debían haber recibido anteriores subsidios ni ser
propietarios de una vivienda683.

Además de este subsidio, a través de CORDESAN se impulsó el Programa de Repoblamiento

Urbano, el que elaboró una bolsa de demanda y un banco de terrenos en base a lo cual
buscó empresas constructoras e inmobiliarias interesadas en construir en la comuna684. Por
otra parte, se realizó una campaña para mejorar la imagen del centro destacando sus
ventajas y se impulsaron importantes áreas verdes como el Parque de los Reyes y el Parque
Almagro. Con este programa, entre 1992 y 1999 se construyeron 8.000 viviendas nuevas,
con lo que el sector inmobiliario adquirió un dinamismo propio, continuándose la
construcción de edificios.

A pesar del éxito del programa en términos de construcción de nuevas viviendas, el centro
santiaguino continuó despoblándose, aun cuando a tasas más reducidas685. Por otra parte,
esta política fue criticada por los efectos negativos que generó en cuanto a la liberación de
la altura, lo que llevó a la construcción indiscriminada en ciertas zonas del centro,
alterando la calidad urbana de los barrios y aumentado el precio del suelo. De ahí que en
2008 se optara por realizar un cambio al Plan Regulador, limitando la construcción en
altura en la zona de conservación histórica.

f. Medio ambiente

La fragmentación de la ciudad y la distinta valoración de los suelos, además de las

consecuencias sociales ya mencionadas, generan una desigualdad socio-ambiental. La
contaminación de diversas fuentes es mayor en sectores de menores ingresos y el acceso a
recursos naturales y la distribución de las áreas verdes en los centros urbanos es desigual.
El estudio de Salgado, Vásquez y Fuentes686 sobre Peñalolén, muestra una comuna donde
cohabitan todos los grupos socioeconómicos, pero en la cual mientras más alto el grupo
socioeconómico, mayor el porcentaje de áreas verdes.

Desde el punto de vista de la contaminación atmosférica, en el caso del Santiago

metropolitano existe una distribución desigual de la misma concentrándose en las
comunas de Pudahuel, Cerro Navia, Quinta Normal, Renca y Lo Prado, dada la distribución
de los cordones industriales y la baja presencia de árboles en comparación con las comunas
más ricas, lo que se repite en otras grandes ciudades del país. Así, la estación de
contaminación atmosférica en Pudahuel es la que consistentemente arroja los niveles más
altos de material particulado687.
Otro problema socio-ambiental urbano dice relación con el retiro de basura y la ubicación
geográfica de los vertederos. Estos lugares de relleno sanitario tienen efectos ambientales
en la degradación de suelo, aire y agua, a la vez que conllevan efectos sociales en la
población cercana en cuanto a los olores producidos, efectos paisajísticos y devaluación de
los terrenos. Actualmente, para el Gran Santiago existen tres rellenos sanitarios: Santa
Marta en Talagante, Rinconada en Maipú y Loma de los Colorados en Til Til. Sabatini y
Wormald688 estudiaron la movilización de la sociedad civil frente a la propuesta de instalar
dos vertederos en la comuna de Maipú: El Olivo, que fue posteriormente desechado, y
Rinconada, actualmente en uso. En Til-Til los vecinos se opusieron sin éxito a la instalación
de un relleno. En los casos en que se procedió con los proyectos, la población
principalmente afectada era de escasos recursos, lo que llevó a cuestionar los alcances
posibles de las movilizaciones. De esta manera quedó en evidencia que cuando no se
poseen los recursos necesarios, ni las autoridades –en estos casos intendentes– tienen
capacidad de diálogo para detener los proyectos. Esta situación hace notar que los
mecanismos de participación vigentes en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
son insuficientes, aunque de acuerdo a los autores en estos casos ni siquiera fueron
aplicados de forma completa689.

La distribución de las empresas genera también consecuencias desiguales cuando ocurren

accidentes. Ejemplo de esto lo constituyen las industrias potencialmente peligrosas por
manejar elementos químicos, que se concentran en las comunas de Quilicura, San
Bernardo, Lampa y Maipú y cuyos incendios, como el de la empresa Molynet el 30 de
septiembre de 2009 en San Bernardo, generó una extensa nube de humo tóxico. Parte del
problema se genera por falta de información respecto de los procesos químicos que
realizan las industrias y los elementos que usan y guardan, lo que lleva a que los
municipios no sepan exactamente los procedimientos que se desarrollarán al interior de la
industria cuando entregan las nuevas patentes y que Carabineros y Bomberos no siempre
cuenten con la información necesaria para minimizar los efectos en caso de incendio u otro
accidente690. Las empresas se amparan en el secreto industrial para no entregar toda la
información.

La presidenta Bachelet y su gobierno reconocieron el tema de las desigualdades socio-

ambientales llegando a identificar la equidad como eje de la política ambiental para que
todas las personas pudieran disfrutar de condiciones adecuadas y disminuir los riesgos
ambientales de los diversos grupos sociales, temas que no se encontraban incorporados en
la legislación691. Igualmente, en abril de 2008 la ministra Ana Lya Uriarte anunció que en el
marco de ese proyecto se incluirían mecanismos de compensación para las comunas
afectadas por políticas públicas de carácter país692. Sin embargo, el proyecto aprobado en
el Congreso omitió esta medida.

Desde el punto de vista de la participación es interesante analizar las reacciones a diversos

proyectos en que la comunidad vio afectado su entorno más inmediato y su calidad de vida.
Ejemplos son la instalación de la planta de Metrogas en la comuna de Peñalolén, que
generó un fuerte movimiento de rechazo, y el caso de la planta de tratamiento La Farfana,
en que los vecinos organizados lograron que se les otorgara una indemnización por los
malos olores generados debido a una falla en el tratamiento de lodos693.

IV. Participación

Como se vio anteriormente (Capítulo 4), son pocas las áreas de intervención pública en que
se incorpora a los ciudadanos como agentes decisores, sobrepasando la consulta o los
procesos de información. No obstante, en las dos décadas bajo observación se desarrolló
una serie de programas dirigidos a la mejora del entorno y el barrio, así como a la
planificación urbana, como recién se señaló, que tuvieron la participación como
componente central.

En este período se puede observar una multiplicidad de iniciativas que promovieron la

participación ciudadana en la gestión pública local, surgidas tanto de la sociedad civil
como del sector público, que no respondieron a ningún programa en particular.

1. Innovación Ciudadana

Al respecto se puede destacar la existencia del Premio Innovación y Ciudadanía, surgido en

1999 al alero de la Fundación para la Superación de la Pobreza e impulsado por la
Fundación Ford como parte de una red de programas similares en otras partes del mundo.
Desde 2005 el premio es gestionado por el Programa de Ciudadanía y Gestión Pública de la
Universidad de Los Lagos y la Corporación Innovación y Ciudadanía, programa dirigido por
Gonzalo de la Maza. Este programa se asoció en 2007 con la Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo (SUBDERE) y la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ),
transformándose en la iniciativa Territorio Chile, que premia las buenas prácticas en el
ámbito de desarrollo territorial. En la premiación anterior, el foco estaba en galardonar
iniciativas favorecedoras de procesos de democratización, mientras que en la nueva etapa
se premian prácticas orientadas al desarrollo territorial. Se pueden presentar iniciativas
provenientes de instituciones públicas como de organizaciones de la sociedad civil. Entre
las destacadas en la convocatoria 2009 se encuentra una gran diversidad de temáticas
tales como turismo, pesca, salud, juventud, entre otras694.

2. Presupuestos participativos

Los presupuestos participativos (PP), experiencia surgida en Porto Alegre, Brasil, en la

década de los ochenta, buscan involucrar a los ciudadanos en un proceso de trabajo para
finalmente decidir y controlar parte de los recursos públicos incorporándolos en la toma de
decisiones y en el proceso de fiscalización. No existe un único modelo de PP. Cada
institución busca desarrollar la forma que se adapte a sus características y necesidades
particulares. Generalmente, este tipo de iniciativas se implementa a nivel local o
subnacional sin reemplazar los mecanismos representativos sino complementándolos
mediante el fortalecimiento de la sociedad civil. Se implementa como mecanismo de co-
gestión con el objetivo de “hacer más eficientes los servicios públicos y fortalecer la
democracia por medio de una gestión pública participativa”695.

Los procesos participativos en Chile fueron en buena medida impulsados desde el gobierno
central, siendo muchos de ellos de carácter consultivo, por lo que no destacaron como una
instancia de participación decisoria. De acuerdo a Montecinos696, al menos en los cinco
casos estudiados, que son a la vez los más exitosos, la iniciativa surgió de los propios
alcaldes pertenecientes a la Concertación (PS y PPD) y, en un caso, en la comuna de Illapel,
fue iniciativa de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos Rurales. Solo 16 municipios, de un
total de 345, contaron con el mecanismo de PP, con diferentes grados de éxito. Otras
comunas se estaban preparando y evaluando su implementación. Servicios públicos como
el Servicio de Salud de Talcahuano, el primer servicio no municipal, implementó un proceso
parecido, siendo seguido de otros servicios de salud. El funcionamiento de los PP varió de
acuerdo a los casos, ejemplo es el de Cerro Navia, llevado a cabo por su Dirección de
Desarrollo Comunitario (DIDECO). El Plan de Desarrollo Comunal contempló cinco áreas de
inversión: desarrollo urbano, salud, educación, participación para el desarrollo y fomento
productivo. Para el año 2004, el PP contempló una inversión de $300 millones de pesos, la
mitad de los cuales se destinaron al desarrollo urbano. La forma de funcionamiento
consistió, primero, en la realización de diálogos ciudadanos con el fin de informar a la
comunidad sobre el programa y de elegir a los 15 delegados de cada uno de los territorios
en que se divide la comuna, los que se unieron a los representantes de DIDECO y formaron
cinco comisiones, una por cada área de inversión. En las comisiones se discutió y definieron
las distintas propuestas de inversión elegidas en plenario de los delegados, y en el caso del
desarrollo urbano, se sometieron a votación directa en los hogares697. Una variación fue
Buin, donde las mismas organizaciones sociales beneficiarias fueron las encargadas de la
ejecución de los proyectos mediante reglas del juego e incentivos establecidos por la
municipalidad698.

3. Plebiscito699

Los plebiscitos forman parte de los “mecanismos de democracia directa” en que la

ciudadanía se involucra en la toma de decisiones sobre asuntos de su interés,
particularmente cuando son convocados por iniciativa popular, o de gran relevancia para la
comunidad local, regional o nacional. Permite que la participación ciudadana en la toma de
decisiones, haciendo que éstas sean más representativas y legítimas por el proceso
democrático que les dio origen, sin por eso minar el rol de las autoridades electas.

El 15 de marzo de 2009 se realizó en la comuna de Vitacura el primer plebiscito de origen

ciudadano relativo a la planificación territorial expresada en el Plan Regulador. En
particular, se refirió a la intención del alcalde y el Consejo Municipal de ampliar la altura
permitida de los edificios en tres sectores de la comuna. Se enfrentaron así las posturas de
las inmobiliarias, respaldadas por el alcalde, frente a los vecinos que deseaban mantener la
fisonomía de sus barrios como parte de su calidad de vida, en un ámbito que
crecientemente se ha convertido en tema de debate por la explosión inmobiliaria de las
últimas.

La realización de este plebiscito, que en primera instancia fue rechazado por el alcalde,
decisión que fue dejada sin efecto por dictamen de la Contraloría, se debió a la inexistencia
de mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de los planes reguladores,
tema sobre el que había un proyecto en discusión en el Senado como modificación a la
LGUC y que se mantuvo sin mayor avance. Este plebiscito se destacó por ser impulsado
desde los vecinos y no desde arriba como ocurrió con gran parte de los programas
participativos. El plebiscito fue un hito de participación con la concurrencia del 70% de los
inscritos de la comuna, superando ampliamente el 50% exigido por ley para que el
resultado fuera vinculante.

Tal como indica Gonzalo de la Maza en referencia al caso de Vitacura700, para estas formas
de participación es fundamental contar con organizaciones que respalden, promuevan,
difundan, estudien y propongan este tipo de iniciativas, además de un liderazgo fuerte,
capacidad técnica, política y comunicacional para instalar el tema en la opinión pública.
Estas condiciones, sin embargo, no se dan en la gran mayoría de las comunas del país y las
organizaciones y movimientos sufren de falta de recursos. Según de la Maza, “la
participación local no resuelve los problemas de equidad, deben generarse las condiciones
institucionales –las reglas del juego– para ello”. Se requiere de un apoyo en recursos y
soporte para las organizaciones. Por tanto, es un dato clave el que este plebiscito haya
ocurrido en la comuna más rica del país, capaz de solventar los costos asociados para los
ciudadanos y la municipalidad, así como también por el acceso a la información que se
vincula a las personas con mayor educación.

La segregación urbanística de los chilenos tiene una larga historia y profundas raíces
culturales, pero el sistema de gestión urbana basada en el mercado, producto de la
asesoría de Arnold Harberger en 1979 al MINVU que dio origen a la Política Nacional de
Desarrollo Urbano y fue continuada en sus líneas matrices por los gobiernos
concertacionistas701, profundizó esta tendencia.

La primacía del mercado como criterio orientador de la estrategia urbana de crecimiento,

junto a la privatización de los servicios públicos (agua, gas, electricidad, recolección de
basura), terminó profundizando la segregación de la ciudad capital –al igual que otras
ciudades del país–, desintegrada socio-espacialmente, con malos canales de comunicación
e intercambio entre los diversos estratos, expulsando hacia las comunas periféricas a los
grupos de menores ingresos, lugares donde se sobreponen la inseguridad social y un
deteriorado medio ambiente. El papel central de los inversionistas inmobiliarios y empresas
constructoras en los niveles de empleo e índices de crecimiento, llevó a los gobiernos
concertacionistas a apoyar crecientemente al sector bancario, subsidiando a los bancos,
financiando los seguros y asumiendo el riesgo de la insolvencia y remate de los inmuebles.

Esta política permitió disminuir el déficit habitacional, especialmente para los segmentos
más pobres, ampliándose posteriormente al segundo quintil, pero una vez alcanzada esta
meta no se innovó en tecnología y las viviendas sociales edificadas en conjuntos de alta
densidad, de mala calidad, con bajos estándares y en la periferia de Santiago fueron
creando guetos urbanos inseguros y en creciente deterioro. Como dato ilustrativo se tiene
que entre 1990 y 2009 en el Gran Santiago se concentró el 48,2% de permisos de
edificación en un conjunto de comunas que representaban el 10,6% de su población. En
contraste, donde residía el 47,6 % de la población solo se solicitó el 33,5% de los permisos.
La construcción comercial siguió la misma tendencia, persiguiendo los altos ingresos (Las
Condes, Vitacura).

La planificación metropolitana fue insuficiente y quedó rezagada respecto a los dinámicos

desarrollos inmobiliarios que llevaron la delantera y se vio dificultada no solo por una visión
neoliberal de la economía de mercado, sino que también por los conflictos de interés de los
alcaldes y la protección de sus parcelas políticas de poder.

De esta forma, la institucionalidad estatal se mostró compleja y con un alto grado de

dispersión702, a ratos extravagante, crecientemente inoperante, cada vez menos
democrática al eliminarse los consejeros regionales de las comisiones de evaluación,
terminando más dependiente del Ejecutivo. La participación ciudadana fue pobre, a pesar
de los esfuerzos de algunas comunas de implementar el sistema de presupuestos
participativos y llevar a cabo algunos plebiscitos en las comunas más ricas.

El esfuerzo observado en los últimos años por recuperar barrios vía programas
participativos no fue suficiente como para crear nuevas condiciones de equidad, de modo
que las posiciones sociales –en el sentido de Dubet–, se fueron deteriorando en perjuicio de
los sectores más pobres, algunas de cuyas construcciones debieron ser demolidas y
algunos de sus barrios intervenidos policialmente. De esta forma, la centralización urbana
del poder tuvo un nuevo ciclo de profundización coadyuvando a mantener una estructura
de poder social altamente concentrada.

Los problemas anteriores remiten a una contradicción de fondo. La evidencia muestra que
el precio de la tierra no depende del mercado sino de decisiones administrativas que lo
definen, pero estas decisiones administrativas que afectan la vida de los ciudadanos no
están controladas como debería ser, dejando sin control un amplio espacio sometido al
poder de las influencias e intermediaciones políticas y económicas. De esta forma, la
configuración urbana se ha constituido en una representación más de las actuales
relaciones de poder.
 CAPÍTULO 9 
EL PODER EN LA CULTURA Y LAS IDENTIDADES
La cultura, entendida como el sistema organizado de símbolos significativos, proporciona
orientaciones generales a las acciones individuales y grupales703. Desde esta perspectiva,
siguiendo con Clifford Geertz, la cultura también es un mecanismo de control social, por lo
que tampoco está ajena a la organización y dinámica del poder. Así, la producción y
circulación de manifestaciones que expresan este sistema de símbolos significativos tienen
especial importancia en la configuración y permanencia del imaginario de un pueblo, clase,
etnia, grupo o nación. De esta forma, la expresión artística –espejo de los ideales y
expresión del espíritu de la comunidad704– se constituye en una actividad clave del
desarrollo cultural y ámbito estratégico de políticas estatales.

La acción del Estado en el campo artístico no es neutra. Puede facilitar o dificultar la

emergencia y desarrollo de imaginarios sociales e intentar convertir una determinada
identidad grupal en un forzado sentido común, como muchas veces se ha observado bajo
dictaduras de muy diverso tipo. Tal como lo señalaba Gordon Matta-Clark, “el arte es la
medida de la libertad”, a lo que podría agregarse que el arte también es un buen estándar
de la efectiva distribución del poder social. Por estas razones, la ampliación del campo
creativo y de los canales de circulación del arte está directamente vinculada a la
posibilidad de profundizar la democracia, de pluralizarla, desconcentrando de esta forma el
poder en la sociedad. A partir de estas premisas estableceremos las relaciones entre el
imaginario social, las identidades, la cultura y el poder, de manera de calibrar
conceptualmente los aportes y limitaciones que en este campo tuvieron las políticas
implementadas por los gobiernos concertacionistas.

La ampliación de las libertades y derechos en materia de expresión cultural y artística,

junto al desarrollo de una nueva institucionalidad cultural con nuevos sistemas de
financiamiento y fomento de las artes, fueron grandes avances observados durante esas
dos décadas. No obstante, la circulación de los contenidos culturales no tuvo la misma
suerte dada la limitada iniciativa desplegada en este campo, generándose así un déficit, un
cuello de botella, que conspiró contra la propia ampliación del espacio cultural y restringió
la presencia de imaginarios y valores grupales que buscaban reconocimiento social.

1. Imaginario social, identidades y cultura

En su novela de anticipación, 1984, George Orwell aseguraba que “el que controla el
pasado controla el futuro; y el que controla el presente controla el pasado”. Parafraseando a
Orwell, se podría decir: quien en el presente controla las identidades pasadas, controla las
identidades futuras. En este proceso, la memoria histórica, la reconstrucción de la historia
de los pueblos705, la arquitectura de sus símbolos y representaciones –el imaginario social–
se imbrican ineludiblemente como partes integrantes de la estructura y dinámica del
poder.

Siguiendo a Castoriadis, el imaginario es una imagen parcial y fragmentada que

“representa el sistema de significados que gobierna una determinada estructura social.
[Son] constructos históricamente definidos por las interacciones de los sujetos en
sociedad”706. En la misma dirección, Norbert Lechner establecía que “la dimensión
simbólica y cultural del orden brinda […] contención a la volátil contingencia de la vida
cotidiana […] las memorias colectivas construyen el orden y son construidas por él”707. Así,
el imaginario surge, se alimenta de la realidad y tiene consecuencias sociales. Charles
Taylor elabora esta línea de pensamiento indicando que el imaginario social es la
teorización del ser social no expresada en términos filosóficos, sino en imágenes, historias y
leyendas compartidas por un amplio grupo de personas o por toda la sociedad. Este
imaginario es el amplio e inestructurado entendimiento de nuestra situación global, la
forma como los individuos se imaginan la sociedad, su propia existencia social, la relación
con los otros. Pero además de proporcionar esta especie de cartografía social, el imaginario
contiene las expectativas y las normas que hacen posible que estas se cumplan, así como
el entendimiento compartido que hace posible prácticas comunes y un ampliamente
aceptado sentido de legitimidad. El espacio común donde los individuos están
determinados a encontrarse a través de una variedad de medios –impresos, electrónicos,
cara a cara–, para debatir y resolver materias de interés común es, precisamente, la esfera
pública708. En este espacio, cada grupo social y político reivindicará su particular visión del
proceso a través del cual se constituyó como tal y, en la medida que sea capaz de situar
este imaginario como relato propio de la nación toda, lo constituirá en sentido común, en
hegemónico. Con todo, esta construcción y difusión del imaginario no es ajeno e
independiente del campo de fuerzas establecido por las estructuras de poder existente, por
el contrario, está condicionada por las mismas.

Tal como lo establece Oscar Landi, los individuos adquieren las identidades sociales y
políticas solo en el orden simbólico, “el sentido no preexiste, no se expresa a través de las
palabras; es un efecto de la combinación de los significantes”. Desde el punto de vista del
poder, los diversos proyectos identitarios competirían entre sí por imponerse como sentido
común nacional, por lo que “la eficacia hegemónica de las diferentes corrientes políticas se
[mediría] por su capacidad de desarticular las formaciones discursivas adversarias y
absorber las interpretaciones que estas contenían en otra matriz doctrinaria, en otra
problemática”. Por estas razones “[e]l buen orden reconocido por la sociedad es producto
del conflicto entre las diferentes fuerzas políticas por la producción del sentido. Y, al definir
los bienes deseables, constituye el código que permite la comunicación entre los individuos
en una etapa histórica dada”709. Es en el espacio cultural en el cual, también y muy
especialmente, se da esta confrontación de sentidos e imaginarios710.

En consecuencia, la capacidad de desarrollar identidades sociales y políticas reconocidas y

reconocibles está estrechamente relacionada a la producción de símbolos que expresan y
les dan significado a estos imaginarios. La producción simbólica establece así una estrecha,
aunque no evidente y visible, relación con el poder, sea en su rol instrumental, creando
identidades para quienes lo ostentan (arte oficial, mecenazgo privado, mercantilización
tipo Art Basel) o bien criticando y subvirtiendo el orden establecido, poniendo en
circulación nuevas miradas sobre el poder, sepultando antiguas y haciendo emerger nuevas
identidades (Documenta).

En este contexto, el arte está fuertemente vinculado a la generación y desarrollo de

identidades y, en contextos de acelerado cambio social, su importancia se acrecienta. De
esta forma, las identidades grupales y nacionales que fluyen y se oponen al interior de este
espacio adquieren una importancia política central y, en la medida que en él se configuran
y expresan nuevos proyectos de identidades, la deliberación, dimensión clave de la
democracia, se juega en lo cultural un momento clave. Por estas razones, coincidimos en
que el arte es “una institución social, una fuerza de poder y una seña de identidad”.
Transmite valores y estándares normativos de conducta, puede ser tanto ideología de
dominación o un mecanismo de cambio social y configura y, a su vez, genera pautas de
intercambio y relaciones sociales711. El arte, además de generar identidades colectivas,
permite establecer identidades nacionales más allá de las grupales en la medida que
permite al país en su conjunto “reconocerse como una cultura integrada en sus
diferencias”, lo cual “es un elemento favorable al bienestar social donde cada ciudadano se
siente parte de algo mayor que sí mismo y al mismo tiempo esencial”712. En este espacio
expresivo se condensan tradiciones, puntos de vista, debates, ideologías y visiones de
futuro. Es un lugar donde convergen las más variadas creencias y visiones.

En el caso de Chile, la dictadura entendió esto muy bien desde el primer día, afanándose
en la tarea de implementar una política de desmontaje del imaginario que la Unidad
Popular había instalado en el país. De acuerdo a Luis Hernán Errázuriz, “el régimen militar
impulsó a través de sus prácticas actos simbólicos tendientes, por una parte, a significar el
dominio y el ejercicio del poder y, por otra, a erradicar las ideas y prácticas del gobierno
destituido”. Con este propósito puso “en marcha la operación limpieza que representa
simbólicamente, por una parte, la desinfección del pasado marxista y, por otra, la
promoción de una noción militarizada de la estética cotidiana, caracterizada por rasgos
tales como la depuración, el orden y la restauración fervorosa de los símbolos patrios”. Pero,
al mismo tiempo, intentó implementar una política de sustitución de ese imaginario
“desarrollando una organización autoritaria de la cultura de corte nacionalista que,
implícita y/o explícitamente, busca[ba] redefinir las costumbres y la percepción de la
realidad social, promoviendo acciones y/o percepciones contrapuestas”. Si bien en este
intento no logró todos sus objetivos, tuvo efectos duraderos y “aún cuando en el período de
transición a la democracia experimentamos un proceso gradual y sostenido de apertura
cívica, política y cultural, las marcas y cicatrices de la dictadura son tan profundas que han
dificultado el restablecimiento pleno de una atmósfera cultural propia de un sistema
democrático713.

Concomitante con la evolución de la situación nacional, el país fue alcanzado por la

globalización. A la concentración y centralización de los medios de comunicación ocurrida
en ese período, la globalización implicó una desterritorialización cultural, esto es la
“tendencia a minar las culturas más debilitadas y así favorecer un neocolonialismo
justificado y aumentar la crisis de integración interna de nuestra sociedad”714. De esta
forma, la dictadura produjo una regresión en todos los ámbitos de la cultura: el consumo
cultural dejó de ser subsidiado y la cultura fue incorporada a los mecanismos de mercado,
retirándose el Estado del espacio público y privilegiando el consumo individual y privado.
En el marco de una total falta de libertad y pluralismo, las escasas actividades promovidas
por el Estado tenían un fuerte componente autoritario-represivo.

El control ejercido por la dictadura buscó alejar la cultura de la política. Esto se llevó a cabo
a través de la la persecución política de los artistas opuestos al régimen, la intervención
militar de las universidades y la censura a los medios de comunicación. Si bien esa
represión produjo una diáspora cultural, al mismo tiempo incentivó el desarrollo de una
cultura contestataria y una clara división entre la cultura oficial y la alternativa.
Contrariamente a lo buscado, el control dictatorial dio lugar a una “imaginación
contestataria y a un horizonte cultural de ideales democráticos y libertarios”715.
Paradojalmente, como lo recuerda Raúl Zurita, aun cuando “bajo la dictadura, se impuso un
control discursivo que intentaba eliminar la otredad y la memoria en la sociedad y en el
‘campo cultural’, surge un arte y una literatura que, desmintiendo la afirmación común de
que durante ese período se produjo un ‘apagón cultural’, utilizó las más diversas
estrategias discursivas para enfrentar la situación creada y responder a ella […]
subvirtiendo los enunciados autoritarios mediante un discurso formal e ideológicamente
opuesto a las manifestaciones culturales oficiales”716.

A partir de 1980, cuando la dictadura inició en serio su proyecto de refundación nacional, la

acción del Estado comenzó a establecer con mayor claridad mecanismos dirigidos al
predominio de las dinámicas del mercado en el ámbito cultural. En este sentido, la
televisión adquirió un rol preponderante como vehículo de esa cultura refundacional
gracias al fácil control que le proporcionaba el bajo número de operadores y los contenidos
recreacionales que se esperaba contribuirían a la desideologización de la sociedad717.
Paralelamente se fomentó, sin mucho éxito, las artes favorables al régimen. A pesar de
todo, los centros académicos independientes, prensa opositora, nuevas editoriales,
corrientes de arte y teatro consiguieron hacerse espacio, inundándose las salas por sus
propios méritos, dando inicio a una cierta apertura en universidades y aparatos controlados
por el régimen718.

Frente a la represión sufrida por los agentes culturales antidictatoriales, estos aprovecharon
el espacio provisto por la solidaridad internacional diseminando la cultura de resistencia,
democrática, y de izquierda en formas inimaginables, logrando globalizar la identidad de la
resistencia democrática en todas partes del mundo. De igual forma, frente al bloqueo
comunicacional y aprovechando la llegada de nuevas tecnologías de la información, las
fuerzas democráticas en el país lograron distribuir sus propios contenidos televisivos. Así,
por ejemplo, en momentos en que la revista Análisis era censurada o no se permitía su
circulación, los videos de Teleanálisis distribuían sus contenidos a través de las redes de la
Iglesia Católica.

Así, situado históricamente el problema, se podría hipotetizar que a contrario sensu, como
negación de lo realizado por la dictadura y aprovechando los desarrollos contestatarios
observados en ese período, los gobiernos democráticos tratarían de implementar políticas
culturales tendientes a abrir los espacios culturales a todos los grupos subordinados y
reprimidos, permitiendo el desarrollo de un imaginario republicano-democrático
consistente con las libertades alcanzadas. Ese imaginario sería el producto del conjunto de
visiones y relatos colectivos, no totalmente racionalizados, referidos a valores sociales como
la preocupación por el bien común, con un marcado carácter comunitario y solidario, el
respeto y legitimación democrática de las leyes y las instituciones públicas, la promoción
del igualitarismo, la inclusión social y la abolición de los privilegios. Ese ideal republicano-
democrático sería la fuerza orientadora y movilizadora en pos de una sociedad de
ciudadanos libres, independientes, cultos y solidarios. Así, el espacio de la cultura y el arte
se constituyó en un bien público. En este fue preciso identificar y delimitar los actores
significativos involucrados (stakeholders) –públicos y privados, individuales y colectivos–,
establecer estrategias de desarrollo y poner a disposición de los agentes culturales los
medios para que ellos ejercieran su función.

Una mirada de conjunto a los cambios culturales en los últimos veinte años muestra que
estos han sido de gran significación719. Estas transformaciones “tectónicas” han dado por
resultado un nuevo perfil identitario nacional, crecientemente plural, diverso y
contradictorio. Frente a estos cambios, la política cultural de la Concertación focalizó su
atención en proveer de recursos, institucionales y financieros, a los agentes culturales de
manera que estas nuevas identidades tuvieran mecanismos y canales de expresión y
circulación. Aun cuando el proceso de cambio cultural fue enorme720, en este capítulo
centraremos la atención en las políticas que los gobiernos concertacionistas
implementaron para facilitar las expresiones culturales, el arte en particular.

2. Cultura y políticas públicas

La relación entre Estado y cultura en Chile ha pasado por diversas etapas. Verónica
Aranda 721 indica que hasta los años treinta del siglo XX, la acción cultural del Estado en
los países latinoamericanos era básicamente de mecenazgo y una de las instituciones que
cumplió un rol preponderante en el campo cultural fue la Universidad de Chile722. El acceso
a la cultura, por otra parte, estaba restringido a los sectores de altos ingresos mientras que
las expresiones culturales populares permanecían en la marginalidad. Décadas más tarde,
en los años sesenta, organismos internacionales, como la UNESCO, promoverían una acción
tendiente a ampliar la difusión y el acceso en base a una idea de democracia cultural. A
partir de esa década, de acuerdo a Brunner, Barros y Catalán723, se puede hablar del
surgimiento de una industria cultural. La cultura comienza a politizarse fuertemente
mientras el Estado ejercía un papel promotor, intervencionista y distributivo. Esta
ampliación del acceso llevó a una cierta segmentación de la oferta cultural, principalmente
en una “alta cultura” y una “cultura popular”, a la vez que se producía un cuestionamiento
de la cultura dominante de la mano de una reivindicación de lo popular, particularmente
durante el gobierno de la Unidad Popular. Durante el gobierno de Allende, la cultura se
asoció al proceso de cambio con iniciativas culturales como, por ejemplo, la Editorial
Quimantú que masificó el consumo de libros.

Posteriormente, con la vuelta a la democracia, el Estado retomó un papel más activo en

diferentes áreas de la política cultural. Según Manuel Antonio Garretón”los gobiernos de la
Concertación [hicieron] un esfuerzo especial por aumentar los recursos destinados a la
cultura y fortalecer los organismos de Estado encargados de su desarrollo, eliminar las
censuras y generar un clima de libertad proclive a la creación artística y al pluralismo”724.
Las principales áreas de desarrollos fueron la creación, la producción, las audiencias, el
patrimonio y la institucionalidad cultural. Más específicamente, las políticas de la
Concertación se orientaron a la generación de instancias, financiamiento y apoyo a las
actividades culturales, ampliando libertades y el acceso masivo a la cultgura, esto último
de gran importancia considerando que el consumo cultural ha estado fuertemente marcado
por el nivel de ingresos725. En estos distintos ámbitos, a partir de 1990 se implementó una
serie de políticas que fueron otorgándole mayor protagonismo a la cultura en los asuntos
públicos. Esas políticas más bien fueron grandes orientaciones y los distintos gobiernos de
la Concertación priorizaron de diversa manera la política cultural, siendo los gobiernos de
Lagos y Bachelet los más activos y donde se consolidaron las tendencias iniciadas en los
noventa (Cuadro 9.1).

Durante la administración Frei se encaró, por primera vez en forma explícita, el tema de la
censura y se avanzó en el proceso de regionalización de las instancias culturales.
Igualmente, se perfeccionó, descentralizó y amplió el Fondo de Desarrollo a las Artes y la
Cultura; se iniciaron talleres de plástica, literatura y música en las cárceles y programas
sociales como bandas de rock en las poblaciones; y se elaboraron leyes para el fomento de
la música y cine. Se articularon las actividades de todos los ministerios en el quehacer
cultural y se realizaron importantes homenajes a figuras destacadas del quehacer cultural
nacional, como el realizado a José Donoso, que contó con la inauguración de José Saramago
y presencia de una decena de escritores internacionales destacados, junto a películas,
exposición de plástica, y concursos en los colegios, ente otras iniciativas. En ese mismo
período se crearon los “bibliómetros” y ventanas culturales en el Metro, se inició con
financiamiento del Estado el Festival Teatro a Mil, el Festival de Cine Mudo y el Festival de
Valdivia. En cine, se restauraron las primeras películas chilenas, como La Dama de las
Camelias, y se inició el trabajo de la idea de una Subsecretaría de Cultura.
Internacionalmente, Chile participó en la Conferencia Mundial para el Desarrollo Social,
logrando introducir en el documento final el tema de la estrecha relación entre desarrollo
económico y desarrollo cultural.

El documento “Política Cultural del Gobierno del Presidente de la República Ricardo Lagos”,
de 2000, constituyó la primera formulación explícita de una política cultural por parte de
un gobierno concertacionista y, en tal sentido, representó un hito en la importancia
otorgada al tema. Ya como ministro de Educación, durante el gobierno de Aylwin, Lagos
mostró gran preocupación por el desarrollo de más y mejores políticas culturales y una
adecuada institucionalidad. Por su parte, Bachelet también presentó un programa explícito
de política cultural. Igualmente, el número de leyes culturales aprobadas bajo estos dos
gobiernos superó considerablemente al de los dos anteriores.
 Cuadro 9.1

Cronología de políticas culturales de la Concertación

Las motivaciones para este impulso a la cultura y las artes fueron expresadas de diversas
formas. Para Ricardo Lagos, la cultura constituía un ámbito de integración del hombre a la
sociedad726, sociedad que debe reflejar la diversidad de sus componentes. La cultura fue
entendida como un componente esencial del desarrollo de los países y una expresión de su
democracia: “Los países se desarrollan sólo cuando amplían su horizonte y ofrecen a todos
la posibilidad de participar en una comunidad cultural. ¡Nosotros soñamos con esa
sociedad; no con un país estrecho, constreñido al lucro y a un individualismo
exacerbado!”727. A partir de esta observación se podría concluir que los gobiernos
concertacionistas de izquierda tendrían mayor sensibilidad y cercanía al ámbito cultural, lo
que coincide con la afiliación de los autores de las mociones que trataron temas de cultura
y artes, entre otros indicadores.

Las iniciativas que se revisan a continuación muestran que uno de los principales y más
relevantes campos de acción de parte del Estado fue el de facilitador de la actividad
cultural. Diversas formas de financiamiento permitieron, a través de múltiples fondos
concursables, expresar una pluralidad de visiones. Igualmente, el impulso a la
infraestructura cultural, junto a otras políticas tendientes a democratizar la cultura y
generar mayores posibilidades de acceso, fueron otros de los grandes esfuerzos realizados.
Finalmente, la construcción de la institucionalidad cultural728 le otorgó al tema una mejor
orgánica y herramientas para el fomento, promoción y difusión de la cultura y las artes.

3. Libertades y derechos

El resguardo y ampliación de las libertades constituyó un aspecto central para el desarrollo

de las artes y fue fundamental para restablecer el pluralismo en la sociedad en general y en
la cultura en particular. La afirmación y compromiso con un pluralismo democrático se
relaciona directamente con la distribución del poder, ya que al estar limitado el pluralismo
se impone un reducido rango de opciones culturales, de modo que determinadas visiones
de la sociedad e identidades grupales se imponen con mayor facilidad por sobre otras. De
ahí que la eliminación de la censura y el fomento de la diversidad, ámbitos fuertemente
controlados y reprimidos durante el período dictatorial, fueron un importante espacio de
democratización sin el cual el resto de las políticas culturales habrían visto necesariamente
limitado su impacto.

a. Censura cinematográfica

Una vez restablecida la democracia, la eliminación de la censura cinematográfica demoró

más de una década. Hasta 2003 seguía rigiendo el Decreto Ley 679 de 1974, que en su
Artículo 9º, establecía: “El Consejo [de Calificación Cinematográfica] rechazará las películas
que fomenten o propaguen doctrinas o ideas contrarias a las bases fundamentales de la
Patria o de la nacionalidad, tales como el marxismo u otras, las que ofendan a Estados con
los cuales Chile mantiene relaciones internacionales, las que sean contrarias al orden
público, la moral o las buenas costumbres, y las que induzcan a la comisión de acciones
antisociales o delictuosas”. Este Consejo estaba compuesto, entre otros, por un
representante de cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas (letra d, artículo 2º).

Aun cuando el decreto de 1974 fundamentó la censura en la ideología de la dictadura, esta

existió en Chile desde 1925 instaurada por un decreto firmado por el entonces presidente
Arturo Alessandri729. La censura parte de la noción de superioridad moral por parte de
quienes dictan las normas, en base a la cual se busca educar o reeducar a la población
sobre determinadas concepciones ideológicas o religiosas, en consideración de que la
sociedad no tiene capacidad de discernimiento. Una opinión de un miembro del Tribunal
Supremo de 1960, órgano encargado de la censura, da cuenta de lo anterior: “Chile es un
país con una moral en formación. Necesita ver cosas constructivas, estimulantes, positivas.
No comedias disolutas”730.

En 2001 fue aprobada la reforma constitucional que eliminó la censura cinematográfica

(Ley 19.742), estableció la libertad de creación y difusión de las artes y consignó que una
ley regularía el sistema de calificación cinematográfica, la que fue aprobada en 2003 (Ley
19.846). Esta derogó el decreto anterior, prohibiéndose el rechazo de películas y
determinándose la exhibición de las películas previamente rechazadas, las que llegaron a
1090 desde 1925 a la fecha. Se reguló la calificación de las películas –categorías de todo
espectador, para mayores de 14 años o mayores de 18– realizada por el Consejo de
Calificación Cinematográfica, compuesto por representantes del Ministerio de Educación,
académicos designados por las Universidades, críticos de cine, representantes de los
directores de cine, un representante del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA) y
un representante de asociaciones gremiales.
b. Secreto profesional

La Ley 19.733 de 2001 sobre libertad de opinión e información en el ejercicio del

periodismo buscó fortalecer el pluralismo al favorecer la expresión de la diversidad cultural,
social, política y regional (Artículo 3º). La ley estableció la libertad de fundar y operar
medios de comunicación y el derecho a la información, el derecho a mantener en reserva la
fuente de información sin la posibilidad que productores, editores, periodistas y
corresponsales puedan ser obligados a revelarla ni aun judicialmente. A pesar de estas
garantías, como se verá más adelante, no hubo acciones tendientes a regular la propiedad
de los medios de comunicación u otros mecanismos tendientes a un efectivo pluralismo en
materia de comunicaciones.

Actualmente, aunque sin movimiento desde septiembre de 2009, se encuentra en

discusión un proyecto (Boletín 5987-04) que modifica la Ley 19.981 sobre Fomento
Audiovisual para consagrar el derecho a secreto profesional en las obras audiovisuales. El
proyecto es un mensaje, ingresado en julio de 2008, que recogió las iniciativas previas
presentadas por los diputados Álvaro Escobar y Marco Enríquez-Ominami.

Considerando la importancia de la fuente para la creación audiovisual basada en

investigación como el documentalismo y otros géneros, tal como existe en el caso de los
periodistas, se estableció el secreto profesional para los productores, directores y
realizadores audiovisuales o cualquier otra persona que haya estado presente al momento
de recibirse la información, no pudiendo ser obligados a revelar su fuente, ni siquiera por
orden judicial731. El proyecto fue aprobado en la Cámara de Diputados pero el Senado
rechazó la idea de legislar, dándose el caso de un número importante de senadores,
particularmente de la Concertación, que no votaron –probablemente para no expresar su
rechazo público–, mientras solo cuatro votaron a favor y tres se abstuvieron, frente a los
votos en contra de 11 representantes de la Alianza. Las razones de la negativa surgieron
principalmente a raíz de un informe de la Fiscalía Nacional del Ministerio Público, que
consideró que la protección de autores de obras audiovisuales era demasiado amplia y
podía incluir a alguien que captara imágenes con su celular, material de gran importancia
para la investigación penal y que podría quedar fuera del alcance de la ley.

c. Derechos de autor

La propiedad intelectual se consagró en Chile mediante ley en 1970 a fines del gobierno de
Eduardo Frei Montalva (Ley 17.336), estableciéndose los pasos para inscribir la propiedad
intelectual y los derechos que se obtiene de ella, instituyendo multas y sanciones. En 1985
se produjo la primera modificación a esta ley, habiéndose producido múltiples
modificaciones durante la dictadura y los gobiernos democráticos732. Las modificaciones
han apuntado principalmente a mejorar los estándares de protección, adecuando la norma
a los temas de las últimas décadas, como lo relativo a nuevas tecnologías, y aumentando
las penas a los infractores. Varias de estas modificaciones han sido impulsadas por la
presión internacional dados los compromisos adquiridos por Chile, como fue en el caso del
TLC con Estados Unidos y los acuerdos con la Organización Mundial del Comercio. Cabe
destacar la modificación de 1992 (Ley 19.166), que además de aumentar el plazo de
protección de los derechos de autor de 30 a 50 años, entre otras medidas, estableció la
gestión colectiva para los derechos de autor y derechos conexos.

La última serie de modificaciones, y la más importante a la fecha, fue aprobada en 2010

(Ley 20.435). Surgidas de un mensaje presidencial de Bachelet, apuntaron a reforzar los
derechos de autor frente a la piratería mediante el aumento de sanciones civiles y penales,
la graduación de las penas según el daño causado, el establecimiento de nuevos delitos
contra el dominio público y contra las sociedades de gestión colectiva, el
perfeccionamiento del delito de plagio, el establecimiento de nuevas y mejores medidas
precautorias y la destrucción de los bienes infractores incautados. Por otra parte, también
se establecieron excepciones y limitaciones (ampliación del derecho de cita), medidas
especiales para personas discapacitadas (reproducción de textos en braile o audiolibros) y
excepciones con fines educacionales. Finalmente, en relación a la implementación del TLC
con Estados Unidos, destaca la regulación de la responsabilidad de los prestadores de
servicios de Internet y un procedimiento expedito para el retiro de contenidos que violen
los derechos de autor en Internet. Este tema generó polémica y desacuerdos entre el
Ejecutivo y el Congreso. En el Senado se introdujeron algunas disposiciones tendientes a
permitir el bloqueo de contenidos por parte de los proveedores de Internet –a quienes se
limitaba su responsabilidad–, previa orden judicial, cuando el material que se subiera no se
ajustara a las normas sobre derechos de autor. Pero también se permitía esta facultad a los
proveedores para que, unilateralmente, bloquearan contenidos aun bajo infracción
presunta, lo que se consideró ambiguo. Esto fue denunciado por el diputado Gonzalo
Arenas (UDI), argumentando que podría conducir a formas de censura, impidiendo que los
usuarios puedan compartir información a través de la web. Los artículos fueron rechazados
por la Cámara de Diputados. Dadas las diferencias, se conformó una comisión mixta que
realizó algunas modificaciones que no fueron suficientes para lograr la aprobación de la
Cámara733. En relación a la preocupación manifestada por la Cámara de Diputados, se
estableció que los tribunales solo podrían decretar el bloqueo de un determinado contenido
específico sin bloquear otros contenidos legítimos. Luego del veto del Ejecutivo,
incorporado algunas de las modificaciones sugeridas, se aprobó en el Senado
transformándose en ley.

4. Institucionalidad

En la institucionalidad cultural, así como en los órganos que en este espacio definen
políticas y asignan fondos en diversas disciplinas, la estructura más común es la de los
consejos. En ellos participan representantes del sector público, de múltiples organizaciones
ligadas al ámbito de la cultura, de las diversas expresiones artísticas, de asociaciones
gremiales y de la gestión cultural, y académicos, entre otros. Bajo este respecto se podría
decir que la cultura es un espacio donde el poder se encuentra distribuido entre diversos
actores involucrados en la definición de la política cultural, conformando así una estructura
potencialmente deliberativa.

Previamente a la creación de una institucionalidad propiamente cultural, diversos autores

destacaron el rol jugado por la Universidad de Chile y la Dirección de Bibliotecas, Archivos y
Museos (DIBAM) en la difusión de la cultura; sin embargo, no formaban parte de una
política cultural consistente y sistemática, razón por la cual finalmente se optó por una
institucionalidad propia. A pesar del avance que significó la creación del Consejo de la
Cultura y las Artes en cuanto a una cierta concentración de funciones, la política cultural
continuó estando dispersa en diversos organismos independientes o que responden a otras
reparticiones del Estado, produciéndose diversos episodios de descoordinación entre la
DIBAM y el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes734.

a. Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA)

El Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, creado en el año 2003 (Ley 19.891), fue la
principal institución encargada de conducir, desarrollar, promover e implementar la política
cultural en Chile735. Esta surgió ante la necesidad de otorgar mayor rango a la temática
cultural dentro del Estado, para lo cual fue necesario generar un ente autónomo no
dependiente de otras reparticiones públicas, como ocurría hasta entonces, viniendo a
reemplazar a la División de Extensión Cultural del Ministerio de Educación y el
Departamento de Cultura del Ministerio Secretaría General de Gobierno. Esta
institucionalidad, al no estar radicada en una única unidad administrativa, presentaba una
dispersión que se traducía en insuficiente coordinación, duplicidad de funciones y
esfuerzos y mal aprovechamiento de los recursos humanos y financieros.

La forma específica que adoptaría esta institucionalidad fue largamente discutida. Las
opciones iban desde un Ministerio, pasando por un Consejo, hasta una Dirección Nacional.
Durante el gobierno Aylwin se convocó una comisión para estudiar el tema, que propuso la
creación de una Comisión. Este ejercicio se repitió en el gobierno Frei, proponiéndose una
Dirección Nacional de Cultura que, a diferencia del Consejo, no se relacionaba
directamente con el Presidente sino a través del Ministerio de Educación y fusionaba a la
DIBAM, la División de Extensión Cultural del Ministerio de Educación y el Departamento de
Cultura del Ministerio Secretaría General de Gobierno. Con este contenido se envió un
proyecto de ley al Congreso en 1999, el que fue transformado e impulsado por el gobierno
Lagos dando lugar al CNCA, no incluyendo a la DIBAM.

Esta ley enfatiza el desarrollo armónico y equitativo de las actividades culturales en las
diversas regiones y comunas del país, teniendo la descentralización y desconcentración
como objetivos centrales, por lo que su sede quedó radicada en Valparaíso, aunque
también funciona en Santiago, e incluyó la exigencia de que al menos el 50% de los
jurados para la asignación de fondos concursables provinieran de regiones distintas a la
Metropolitana, y que el 60% de los recursos fueran asignados a regiones.

b. Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM)

Creada en 1929 y teniendo personalidad jurídica y patrimonio propio, se relaciona con el

Ejecutivo a través del Ministerio de Educación. Su misión consiste en “rescatar, conservar,
investigar y difundir el patrimonio nacional, considerado en su más amplio sentido”, con el
fin de “promover el conocimiento, la creación, la recreación y la apropiación permanente
del patrimonio cultural y la memoria colectiva del país, contribuyendo a los procesos de
construcción de identidades y al desarrollo de la comunidad nacional y de su inserción en
la comunidad internacional”736. Está a cargo de la red de bibliotecas públicas, de los tres
museos nacionales (Bellas Artes, Museo Histórico Nacional y Museo de Historia Natural) y de
los 23 museos regionales o temáticos (de los cuales solo el Museo Histórico Dominico fue
creado durante los gobiernos concertacionistas, 2005), el Centro Nacional de Conservación,
los archivos públicos y el Departamento de Derechos Intelectuales.

c. Consejo de Monumentos Nacionales

El Consejo de Monumentos Nacionales fue creado por el Decreto Ley Nº 651 de 1925, y
rigió hasta el año 1970 en que se aprobó la Ley de Monumentos Nacionales (Ley 17.288).
La calificación de monumento nacional es otorgada por el Consejo con el fin de proteger el
patrimonio natural, histórico y artístico. Esta ley, modificada en 2005 (Leyes 20.021 y
20.033) vino a perfeccionar el sistema anterior aunque siguiendo la misma línea,
ampliando el número de consejeros a veinte e incorporando ocho asesores. Los consejeros
son representantes que provienen de diversas áreas relativas a la protección y estudio del
patrimonio y la historia nacional así como de múltiples órganos del Estado, esencialmente
técnicos, siendo el presidente del Consejo el Ministro de Educación. La ley modificada
amplió los ámbitos de protección otorgando nuevas responsabilidades al Consejo,
limitando las categorías de monumentos nacionales a cinco: monumentos históricos
(bienes inmuebles y muebles), monumentos arqueológicos, monumentos públicos,
santuarios de la naturaleza y zonas típicas. Creó la figura penal de apropiación de un
monumento nacional y estableció la exención del impuesto territorial para los monumentos
históricos. En septiembre de 2009 se ingresó un proyecto para la creación de un Instituto
del Patrimonio que absorbería al Consejo, siendo retirado en junio de 2010.

d. Dirección de Asuntos Culturales del Ministerio de Relaciones Exteriores

(DIRAC)

Se encarga de promover, difundir y potenciar la presencia artística y cultural de Chile en el

exterior con el fin de darle, a través de la cultura, un sentido identitario a la imagen del
país. Para esto se apoya la acción que desarrollan las embajadas, consulados y misiones de
Chile en el exterior. Produce y ejecuta proyectos culturales en el exterior en las áreas de
artes visuales, arquitectura, literatura, teatro, danza, música y difusión audiovisual.
Ejemplos de esta acción son la articulación de la participación de Chile en diversas bienales
y ferias del libro. Además, realiza un concurso anual para auspiciar actividades en el
exterior que se divide en dos según si el proyecto es presentado por artistas y fundaciones
u organizaciones culturales o por las distintas representaciones diplomáticas chilenas. Las
actividades financiadas incluyen la realización de giras, la participación en festivales
internacionales y la difusión. Del mismo modo, negocia acuerdos culturales con otros
países y lleva a cabo el programa de las “embajadas culturales”, una política desarrollada
en conjunto con el CNCA consistente en difundir iniciativas artístico-culturales que por su
excelencia, magnitud y particularidad contribuyen a fortalecer el concepto de Imagen País
en el exterior737, todo lo cual se realiza con un exiguo presupuesto que en 2011 alcanzó a
US$ 1.736.000.

e. Patrimonio

Diversos organismos tienen competencias en el ámbito del patrimonio. La Dirección de

Arquitectura del MOP se encarga de realizar proyectos de inversión en infraestructura
pública, incorporando el patrimonio arquitectónico, el arte y la cultura al espacio público.
En la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo existe un
programa de Patrimonio Urbano que aborda la conservación del patrimonio histórico y la
recuperación de barrios. La DIBAM y el Consejo de Monumentos tienen competencias sobre
el patrimonio inmueble, bibliotecológico e histórico.

Ya durante el gobierno Frei, a iniciativa del ministro de Educación, Ricardo Lagos, y gracias
al trabajo de la Comisión Antúnez, quedó establecido que cada obra pública debía destinar
un porcentaje de su presupuesto a una pieza de arte (murales, esculturas), producto de lo
cual múltiples artistas engalanaron esa infraestructura.

En 2009 se elaboró una propuesta para crear el Instituto del Patrimonio, concentrando
funciones y recursos en este campo, la que había comenzado a estudiarse en el marco del
plan “Chile quiere más cultura. Definiciones de política cultural 2005-2010”, documento
elaborado por el Consejo de la Cultura durante el gobierno Lagos, lo que llevó a que en
2006 se creara una Comisión de Institucionalidad Patrimonial que congregó a diversos
especialistas y cultores del patrimonio cultural. La comisión debía realizar un diagnóstico y
considerar alternativas relativas a una nueva institucionalidad. El diagnóstico consideró
como principales deficiencias la dispersión institucional y la falta de una mirada global que
le otorgue al manejo del patrimonio cultural material e inmaterial mayor protagonismo
dentro de las políticas del Estado. En base al trabajo de esa comisión se formuló el
proyecto, ingresado en agosto de 2009, a la Cámara de Diputados, proyecto que no alcanzó
a ser discutido y fue retirado de tramitación en junio de 2010 por el gobierno de Piñera738.
Este proyecto creó polémica. Las diferencias se manifestaron en 2007, cuando tras el
informe de la Comisión de Institucionalidad Patrimonial el gobierno anunció el envío de un
proyecto que no se concretó. De acuerdo a Carlos Aldunate, miembro de la comisión, el
problema surgió porque la propuesta original de la comisión situaba al CNCA y el Instituto
del Patrimonio como los dos componentes de un Ministerio de la Cultura, a la vez que el
Instituto absorbería a la DIBAM y el Consejo de Monumentos, dependientes del Ministerio
de Educación, instituciones que se opusieron a esta fórmula739. Así, cada institución
existente buscaba proteger sus atribuciones y poder, pse a que, por la complejidad de las
tareas del Ministerio de Educación, el espacio y energía para el patrimonio era escaso.
Debieron pasar dos años para que fuera posible lograr un acuerdo al interior del gobierno,
el que consideró las críticas anteriores y desechó la posibilidad de un Ministerio de la
Cultura.

En 2009 se logró ingresar uno de los proyectos largamente anunciados por el gobierno
Bachelet en materia cultural. Este definió al patrimonio cultural como “el conjunto de
bienes materiales e inmateriales a los que la comunidad les atribuye valores a ser
transmitidos de una época a otra, o de una generación a las siguientes. Comprende a las
formas de expresión, los modos de vivir y de crear, las creaciones científicas, literarias,
artísticas y tecnológicas, las obras y expresiones religiosas, los objetos, documentos y
demás artefactos producto de manifestaciones artístico-culturales, las edificaciones y
conjuntos urbanos y sitios de valor histórico, paisajístico, artístico, arqueológico,
paleontológico y científico” (Artículo 12).

Al Instituto del Patrimonio que se propuso le correspondía proponer políticas patrimoniales

al Presidente, la realización de estudios, la coordinación con entidades públicas y privadas,
el diseño y realización de programas de gestión integrados del patrimonio, la fiscalización
de la normativa sectorial y la administración de bienes y fondos, y asumir las funciones
asignadas a la DIBAM y al Consejo de Monumentos, los que pasaban a formar parte de la
nueva institución. Se relacionaría con el Presidente a través del Ministerio de Educación. La
dirección y administración del Instituto sería un cargo de designación presidencial previa
propuesta del Consejo de Alta Dirección Pública. Igualmente, proponía un Consejo del
Patrimonio Cultural –en reemplazo del Consejo de Monumentos– integrado por el
Presidente del Consejo de la Cultura y las Artes, los ministros de Educación, Defensa,
Bienes Nacionales, Vivienda y Urbanismo y Obras Públicas y el director de la CONADI.
Además, lo integrarían cinco personalidades del ámbito del patrimonio cultural de
reconocida vinculación o trayectoria en disciplinas como historia, geografía, lingüística,
arqueología, antropología, bibliotecología, museología, conservación, urbanismo,
arquitectura, gestión cultural patrimonial, folclore y cultura tradicional. Las principales
funciones del Consejo serían diseñar y proponer políticas, asumir las funciones del Consejo
de Monumentos, aprobar las líneas del Fondo del Patrimonio y sancionar la asignación de
los recursos, creándose, además, direcciones regionales. Uno de los principales
componentes de esta ley era el establecimiento del Fondo del Patrimonio Cultural, cuyos
recursos se destinarían, por concurso público, a la adquisición de bienes patrimoniales, la
conservación y difusión de bienes inmuebles y del patrimonio inmaterial, la investigación y
la educación y capacitación. Así, con esta propuesta se propuso dos instituciones en el
ámbito cultural, el CNCA en el ámbito de la creación, y el Instituto para el patrimonio.

Los principales elementos valorados de este proyecto fueron la incorporación del

patrimonio inmaterial, no incluida en la Ley de Monumentos, y la creación del Fondo. Sin
embargo, a pesar de cierto consenso en torno a las falencias de esa institucionalidad, la
nueva propuesta recibió críticas de parte de diversos actores740:

No se resuelve realmente el problema de multiplicidad de instituciones con

atribuciones en el ámbito del patrimonio ya que solo se fusiona la DIBAM y el Consejo
 de Monumentos, persistiendo divisiones al interior de otros ministerios como Obras
Públicas y Vivienda. Por lo tanto, lo que se hace es reorganizar el funcionamiento de
entidades existentes sin un cambio de fondo. Además, no es claro como funcionará la
coordinación con el CNCA.
Dado que el Instituto no se plantea como ministerio, al igual que el CNCA, no tendrá
competencia legal para firmar decretos, creando una clara dependencia.
Respecto a la composición del Consejo del Patrimonio, se critica su composición
predominantemente política (8 ministros contra 5 representantes de la sociedad civil) y
el hecho de que se componga de ministros, lo que dificultaría el funcionamiento del
Consejo dado que por sus complicadas agendas difícilmente asistirían. El Colegio de
Arquitectos ha rechazado el tema de la participación, considerando que la actual
estructura del Consejo de Monumentos conserva una mejor representación de la
sociedad civil.
Bajo financiamiento directo del Estado para iniciativas relativas al patrimonio cultural u
otras formas de financiamiento como incentivos tributarios. Su aumento estuvo
incluido en el informe de la comisión pero no fue recogido en el proyecto.

f. Municipalidades

Siendo la Municipalidad la unidad administrativa más cercana a los ciudadanos, a la vida

cotidiana de la ciudadanía, el ámbito local fue identificado como uno de los principales
espacios “donde la sociedad civil puede participar en la construcción de la trayectoria
cultural de su localidad”741. La Ley Orgánica de Municipalidades no establecía un
departamento o sección, ni un cargo dentro de esa administración dedicado a la cultura,
por lo que la decisión de contar con políticas culturales y los recursos disponibles dependía
de la voluntad de las autoridades comunales. La política cultural del gobierno Lagos
estableció que “Chile quiere más cultura”, lo que llevó a implementar una serie de
iniciativas para fortalecerla a nivel municipal, como fue el 1% del presupuesto destinado a
este fin y la existencia de a lo menos una biblioteca pública por comuna, lo que está
actualmente en ejecución.

De acuerdo al estudio del CNCA sobre gestión cultural a nivel municipal, las estructuras
administrativas con que los municipios desarrollan la función cultural son unidades
preexistentes con otros fines (59%), casa/centro cultural (12,1%), corporaciones (4%),
bibliotecas y otros (6,2%) y encargado individual (18,7%). La mayoría de las unidades
culturales se implementaron en la última mitad de los noventa, con un gran número de
unidades creadas el año 2005, por lo que se estaba frente a una institucionalidad naciente,
tal como a nivel nacional. Es importante mencionar que la mitad de estas unidades no se
dedicaba exclusivamente a las tareas culturales, manteniendo funciones paralelas ajenas a
ella. Las corporaciones, por otra parte, son las que en mayor grado se dedican
exclusivamente a funciones culturales. Las regiones del extremo norte y sur muestran los
resultados más precarios, al igual que las comunas más alejadas de los grandes centros
urbanos, lo que es indicativo del limitado acceso a la cultura y la democratización de la
misma.

Una importante instancia de participación cultural fue el programa de Cabildos Culturales,

implementado entre 1999 y 2003, bajo alero de la División de Cultura del Ministerio de
Educación, permitiendo la participación de la comunidad en la formulación de propuestas
programáticas y la toma de decisiones. Este programa fue parte del concepto de
“ciudadanía cultural”, incorporando la cultura a la vida de la ciudadanía y transfiriendo un
concepto del arte más allá de la mera entretención o evento742.

5. Instrumentos de financiamiento y fomento de las artes

En materia del financiamiento de la cultura el modelo fue el de los fondos concursables, los
que se fueron especificando al crearse consejos individuales con representantes de las
diferentes disciplinas. Así, la asignación de fondos no residió únicamente en agentes
gubernamentales, permitiendo con ello un mayor grado de pluralismo y diversidad.

a. Ley de donaciones culturales

En la reforma tributaria de junio de 1990 (Ley 18.985) se incluyó la ley de donaciones

culturales, conocida como Ley Valdés. Esta modalidad de financiamiento cultural público-
privado –excluyendo las empresas del Estado– funciona en base a un Comité Calificador de
Donaciones Privadas, compuesto por el ministro de Educación o su representante (luego
reemplazado por el Presidente del CNCA en la modificación de 2001); un representante del
Senado; un representante de la Cámara de Diputados; un representante del Consejo de
Rectores, y un representante de la Confederación de la Producción y el Comercio. De ser
aprobados por el Comité Calificador, los proyectos tendrán derecho a un crédito
equivalente al 50% de los costos, deducible de impuestos.

Inicialmente, se definió como beneficiarios a las universidades e institutos profesionales

estatales y particulares reconocidos por el Estado y las corporaciones y fundaciones sin
fines de lucro cuyo objeto exclusivo fuera la investigación, desarrollo y difusión de la cultura
y el arte. La Ley 19.721 de 2001 amplió los beneficiarios, incluyendo a organizaciones
comunitarias, bibliotecas, museos, municipalidades y al mismo Consejo de Monumentos
Nacionales. Originalmente, se estableció como requisito la realización gratuita de
exposiciones, funciones o festivales, pero posteriormente se modificó permitiendo el cobro
de entradas mientras se realicen, al menos, el mismo número de funciones gratuitas.
Aunque el procedimiento no estuvo exento de crítica, constituyó un importante
instrumento de financiamiento de la cultura al incorporar el mundo privado al quehacer
cultural743. Si bien se puede obviar mediante el establecimiento de criterios por parte del
Comité Calificador o con acción directa del Estado en tales campos, la principal objeción
cuestiona la utilización de fondos públicos para financiar actividades con la orientación que
le parezca al privado, sin requisitos para el desarrollo equitativo de las áreas, lo que lleva a
que algunas de preferencia empresarial queden hiperdesarrolladas.

b. Fondo de Desarrollo a las Artes y la Cultura (FONDART)

Creado en 1992 como glosa de la Ley de Presupuestos, el FONDART fue por años el
principal fondo concursable para el financiamiento de las artes. Mediante la Ley 19.891 que
creó el CNCA, se estableció el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes como forma
de institucionalizarlo, continuando su forma de funcionamiento en que, por ejemplo, el
60% de los fondos se destina a regiones. Previo a esta ley, el FONDART tenía una
precariedad normativa y, por estar contenido en la Ley de Presupuesto, no se podían
financiar proyectos que duraran más de un año. Posteriormente, los fondos se fueron
especializando, dando lugar al FONDART, al Fondo de la Música, al Fondo Audiovisual y al
Fondo Nacional de Escuelas Artísticas, además del Fondo del Libro, de más larga data744.

Frecuentemente, el FONDART recibe críticas por la forma como se entregan los recursos, la
idoneidad de los evaluadores, la repetición de nombres entre los ganadores y problemas
administrativos que llevan a una demora en la entrega de los recursos o una lenta
rendición de cuentas745. Otro tema de polémica ha sido el contenido de algunos proyectos
ganadores, como la llamada “casa de vidrio”; la obra “Prat”, las “licuadoras enchufadas con
peces en su interior en el MAC”, las que fueron rechazadas por sectores conservadores
ofendidos y grupos que cuestionaron el financiamiento público para ese tipo de
expresiones. Con todo, el sistema fue ampliado creándose nuevas líneas de financiamiento
como la Bicentenario y la de Comunicación y Extensión para el fomento de las artes. En
2009, el Consejo de la Cultura publicó por primera vez una lista de más de 2.500 personas
e instituciones inhabilitadas para postular a los diversos fondos debido a atrasos en la
ejecución de los proyectos para los cuales habían recibido fondos, logrando con esto mayor
transparencia y dando cuenta del esfuerzo de seguimiento a los proyectos beneficiados.

c. Fomento del Libro y la Lectura

Mediante la Ley de Fomento del Libro y la Lectura (Ley 19.227, 1993), el Estado reconoció
“en el libro y en la creación literaria instrumentos eficaces e indispensables para el
incremento y la transmisión de la cultura, el desarrollo de la identidad nacional y la
formación de la juventud”, creando el Fondo Nacional de Fomento al Libro y la Lectura,
entonces administrado por el Ministerio de Educación, posteriormente por el CNCA, y el
Consejo Nacional del Libro y la Lectura. Estableció la libre edición, impresión y circulación
de libros, con el sólo límite de resoluciones judiciales746.

El Fondo del Libro financia iniciativas de creación, difusión, promoción de exportaciones,

organización de eventos y ferias, adquisición para bibliotecas públicas y la creación o
reforzamiento de hábitos de lectura, entre otras. Las Secretarías Regionales Ministeriales
son las encargadas de revisar el cumplimiento de las condiciones exigidas en la postulación
y bases del concurso. Luego, los proyectos admisibles son evaluados por el Consejo, que
puede contar con la asesoría de evaluadores externos para que realicen un informe previo
de los proyectos. Por otra parte, el Consejo tiene como función seleccionar cada año las
mejores obras literarias en los distintos géneros, cuyos autores reciben un premio en
dinero747. El perfeccionamiento de los mecanismos de asignación no fue revisado más que
en lo relativo al acceso y los derechos de autor, aspecto mencionado anteriormente en el
marco de las modificaciones a la ley de propiedad intelectual.

d. Fomento de la Música Chilena

La Ley 19.928 (enero, 2004) creó el Consejo y un Fondo Nacional de Fomento a la Música.
Junto al Premio a la Música Nacional Presidente de la República, se establecieron medidas
de fomento de la música nacional, promoviendo su interpretación en los actos públicos
organizados por órganos y servicios del Estado748.

Se identificaron tres líneas de financiamiento: concurso público, licitaciones y aportes

directos. Las primeras fomentan la interpretación y ejecución del repertorio de música
nacional a través de festivales y certámenes; el apoyo a instituciones, medios de
comunicación, personas naturales y jurídicas que se destaquen en la difusión de la música
nacional; el apoyo a establecimientos educacionales y el fomento de la producción de
fonogramas musicales. Por concurso se deciden también las becas para la capacitación
profesional de autores, compositores, intérpretes, investigadores y recopiladores chilenos
para estudios formales y no formales. La licitación se realiza para la promoción de estudios
y difusión a través de campañas en los medios nacionales u otras iniciativas. Por último, los
aportes directos son para la actividad coral y la formación de orquestas, particularmente a
nivel infantil y juvenil. La evaluación la realiza un Comité de Especialistas nombrados por el
presidente del Consejo que deben ser personas “de destacada trayectoria, experiencia o
conocimientos en las áreas específicas de que trate el respectivo concurso”, sin existir
mayores especificaciones. Este comité debe confeccionar una nómina de proyectos que se
encuentren en condiciones de ser seleccionados por el jurado. Por su parte, el jurado es
nombrado por el presidente del Consejo considerando la trayectoria o conocimientos de las
personas.
Como medida de fomento a la música chilena se presentó un proyecto por diputados de
la UDI que fijaba un porcentaje mínimo de 20% de emisión de música nacional y música de
raíz folklórica de tradición oral a la radiodifusión chilena. De este 20%, al menos un cuarto
debía corresponder a música de raíz folklórica. Este proyecto, aprobado en general el 18 de
junio de 2009 con 64 votos favorables y solo 1 en contra, fue luego aprobado en particular
en agosto de 2010 de forma dividida (55 a favor, 27 en contra, 21 abstenciones). El
proyecto ha estado rodeado de una fuerte oposición por parte de la Asociación de
Radiodifusores de Chile (ARCHI), por ser “inconstitucional e impracticable” en cuanto
vulnera el derecho de las radios de programar los contenidos que estimen convenientes, su
difícil fiscalización y porque se estaría incumpliendo con las bases de las concesiones al
cambiar las reglas del juego749. La Sociedad Chilena del Derecho de Autor (SCD) se mostró
favorable a la iniciativa puesto que, de acuerdo a sus mediciones, el porcentaje de música
chilena emitido por las radios era inferior al 10%. El gobierno no tuvo una postura clara
respecto a la iniciativa, distanciándose de ella. Por su parte, el Consejo de la Cultura no se
mostró partidario de establecer multas por el incumplimiento del porcentaje de música
chilena definida. Posteriormente, los representantes de la Dirección General de Relaciones
Económicas Internacional (DIRECON) señalaron que la medida podría ir contra productos
internacionales protegidos por Tratados de Libre Comercio y de Diversidad Cultural
firmados por Chile750.

e. Consejo del Arte y la Industria Audiovisual y el Fondo de Fomento Audiovisual

Con características similares a las anteriores, en 2004 se creó el Consejo del Arte y la
Industria Audiovisual y el Fondo de Fomento (Ley 19.981), el que más ha crecido en los
últimos años (Cuadro 9.2).

Cuadro 9.2

Fondos de Cultura, 1999-2009

(Miles de $ de 2008 e incremento % anual)

1La disminución corresponde a la redistribución de recursos hacia los nuevos Fondo

Audiovisual y Fondo de la Música.

Fuente: Presupuestos históricos, Dirección de Presupuestos. Cifras entre paréntesis

representan variación bianual

Este Consejo751 define los procedimientos de asignación de los recursos públicos pero no

los asigna directamente ya que para tal efecto existen Comités de Especialistas. Un primer
comité que actúa como entidad evaluadora, compuesto por no menos de tres especialistas,
realiza una evaluación técnica, financiera y artística de los proyectos. En esta evaluación se
identifican los proyectos elegibles si es que obtienen un puntaje mínimo, pasando a una
segunda etapa, de entre los cuales son seleccionados los ganadores por un segundo comité
de especialistas o jurado, compuesto por no menos de cinco integrantes. Ambas instancias
son designadas por el Consejo en su conjunto –no solo por su presidente como en el caso
del Fondo de la Música– que debe velar porque la integración contemple personas de
destacada trayectoria, experiencia y conocimiento en el área de evaluación. Este esquema
funciona para todas las líneas de financiamiento del Fondo: producción de largometrajes;
formación profesional; creación de guiones; producción de obras audiovisuales en las áreas
de documental, ficción y animación; investigación y capacitación; difusión, exhibición y
distribución de obras audiovisuales nacionales e implementación de equipamiento para el
desarrollo audiovisual. Además, la ley de fomento audiovisual creó el premio Pedro Sienna,
que anualmente reconoce a obras y creadores destacados en las artes y la industria
audiovisual. Existe un premio especial a la trayectoria y premios en diversas categorías
para películas estrenadas comercialmente el año previo752.

A pesar de que no haber sido aprobado por ley, cabe mencionar la existencia del fondo de
fomento al cine y la industria audiovisual de la Corporación de Fomento de la Producción
(CORFO), que apoya mediante financiamiento las etapas de preproducción y de
distribución y comercialización.

Cuadro 9.3

Mecanismos de asignación de fondos y designación de jurados

f. Premios Nacionales

A partir de 1942 se instauraron en Chile los Premios Nacionales, distinción que reconoce el
trabajo de las principales figuras en diversas disciplinas, siendo los primeros premios los de
literatura y artes. En 1954 se creó el Premio Nacional de Periodismo, en 1968 el de Ciencia
y en 1974 el de Historia. En 1992 fue aprobada la Ley 19.169 que estableció once premios,
considerando los ya existentes y en algunos casos subdividiéndolos: literatura, periodismo,
ciencias exactas, ciencias naturales, ciencias aplicadas y tecnológicas, historia, ciencias de
la educación, artes plásticas, artes musicales, artes de la representación y audiovisuales, y
humanidades y ciencias sociales.

El Ministerio de Educación es el encargado de la convocatoria de los jurados y la

coordinación de la entrega del premio, consistente en un diploma, una suma que en 2010
alcanzó $16.000.000 y un sueldo vitalicio de 20 UTM mensuales.

g. Condiciones laborales

En otra dirección, pero importante para el desarrollo de las artes, se puede mencionar la
Ley 19.889 (2003) que regula la contratación y el trabajo de artistas y técnicos de
espectáculos modificando el Código del Trabajo. Considerando la naturaleza de las
actividades artísticas y culturales, las relaciones laborales suelen ser informales, generando
desprotección de los artistas, siendo en algunos casos un desincentivo para el ingreso a la
profesión. La ley establece que el empleador puede realizar contratos por períodos fijos, ya
sea por una o más funciones, por obra, por temporada o por proyecto. El contrato no podrá
afectar la libertad de creación.

6. Medios de comunicación

Los medios de comunicación social tienen un rol clave en el debate informado sobre temas
de interés colectivo. En el ámbito de la cultura proporcionan los mecanismos a través de los
cuales se expresa la diversidad de puntos de vista e identidades en una sociedad,
permitiendo la manifestación pluralista de la oferta cultural.

Dada la alta concentración de la propiedad, particularmente en el caso de la prensa escrita,

Chile muestra un limitado pluralismo en los medios de comunicación, los que además
privilegian contenidos masivos al igual que en la TV753. Esta aparente determinación por el
mercado contrasta con la inversión en publicidad de privados, donde no prevalecen
criterios de circulación sino más bien compromisos políticos e ideológicos. Dada la alta
uniformidad ideológica de los empresarios, como se ha visto anteriormente, estos tienden a
apoyar medios afines limitando la posibilidad de expresión de visiones alternativas754.

a. Prensa escrita

Hasta 1973 la prensa escrita se caracterizó por un amplio pluralismo, casi todos los
partidos y grupos políticos relevantes eran propietarios o se asociaban a algún medio
escrito755. Este pluralismo fue radicalmente interrumpido por la dictadura suprimiéndose
la “prensa política” y sometiendo todo el sistema comunicacional a un estricto control, con
lo que las dos grandes empresas periodísticas existentes, El Mercurio y COPESA, se
encontraron sin competencia y con el campo despejado para dominar el mercado,
conformándose así una estructura duopólica.

Durante los ochenta surgió una serie de medios de oposición, particularmente revistas
como Apsi, Análisis, Fortín Mapocho y Hoy, los que en la estructura de mercado del recién
democratizado país y sin la ayuda financiera externa provista durante el período dictatorial,
no lograron sobrevivir. Por su parte, los gobiernos de la Concertación tuvieron la política de
la no-política, apostando a que el mercado regularía el sector haciéndolo competitivo y
plural, cosa que no sucedió. Partiendo del hecho que el duopolio gozaba en 1990 de una
ventaja inicial y considerando las distorsiones existentes, los medios alternativos a este no
tuvieron sobrevida (Pluma y Pincel, La Época, Siete más Siete), a lo que el Estado
contribuyó al no distribuir equitativamente los avisos fiscales entre los diversos medios, lo
que incluso generó una demanda judicial756. Si bien el Estado era dueño del diario La
Nación (y el Diario Oficial), este tenía una escasa circulación e inversión publicitaria, lo que
no lo constituía en instrumento para la promoción de la cultura. Tampoco se impulsaron
medidas antimonopolio, estímulos económicos para medios nuevos o independientes del
núcleo duopólico, o para disminuir las barreras de entrada existentes.

b. Televisión

El consumo cultural para la mayoría de los chilenos se limita a la TV como única o

privilegiada fuente de acceso a la información y entretención757, campo en el que se ha
notado la acción del Estado, aunque no necesariamente esta ha conducido a un mayor
pluralismo. A fines de los años 50 quedó establecido constitucionalmente que solo el
Estado –a través de la empresa Televisión Nacional, creada en 1964 por el gobierno de
Eduardo Frei Montalva– y las universidades tendrían derecho a explotar y mantener
estaciones de televisión. Tras el golpe militar de 1973, la Junta modificó las estructuras
pluralistas de la televisión estatal y las universitarias mediante la designación de
interventores y rectores delegados, estableciéndose el control de los contenidos. Con el
desarrollo del mercado de la publicidad y la intensificación del consumo, durante los
ochenta los capitales privados comenzaron a tener un rol cada vez más relevante, lo que
culminó con la Ley 18.838 de septiembre de 1989 que permitió la creación de estaciones
de televisión privadas. Esta misma ley creó el Consejo Nacional de Televisión (CNTV),
órgano autónomo del Estado cuya misión es “velar por el correcto funcionamiento de los
servicios de televisión, y, para tal fin, tendrá su supervigilancia y fiscalización, en cuanto al
contenido de las emisiones que a través de ellos se efectúen” (Artículo 1). Sus críticos
destacan su rol censor y composición en base a “cuoteo político” ya que el presidente del
CNTV es designado por el Presidente de la República y los otros diez consejeros son de
designación presidencial con ratificación del Senado, con lo que resulta difícil garantizar un
pluralismo de otro tipo que vaya más allá del determinado por el sistema binominal.

Al CNTV le corresponde también fallar respecto a los fondos concursables, establecidos en

la Ley 18.838 en su modificación de 1992. Estos fondos están destinados a “promover,
financiar o subsidiar la producción, transmisión o difusión de programas de alto nivel
cultural o de interés nacional o regional” (Artículo 12). Sin embargo, el mercado de la
televisión tampoco funciona de manera perfecta, produciéndose la misma relación no
proporcional entre audiencias y publicidad que en el caso de la prensa758. En materia de
programación cultural, la Ley 18.838, mediante la modificación de 1992, estableció que los
canales deberán tener al menos una hora por semana –entre 18.00 y 23.00 horas– con
programas de difusión de las artes y las ciencias. En 2003, el CNTV acordó extender el
horario de programación cultural hasta las 00.30 horas en la semana y entre 16.00 y 00.30
los sábados y domingos, aunque no quedó suficientemente claro lo que se entiende por
programación cultural759.

En 1992 Televisión Nacional760 fue transformada en empresa autónoma del Estado (Ley

19.132) y quedó igualmente sometido que el resto de los canales a los mecanismos del
mercado debiendo autofinanciarse, con lo que no puede garantizar real pluralismo ni
calidad de la oferta cultural761. A su vez, la empresa no puede comprometer créditos ni
obtener financiamiento público sino bajo las mismas condiciones del sector privado,
debiendo regirse como una sociedad anónima y no como empresa pública. En noviembre
de 2008 el gobierno introdujo un proyecto para modificar la ley de TVN (Boletín 6191-19), a
raíz de lo cual resurgió el debate sobre el rol que debiera jugar un canal estatal. La
esperada modificación no innovaba sustancialmente el marco regulador del canal sino que
introducía modificaciones menores, revisadas posteriormente por la Cámara de Diputados.
Estas incluyeron:

Ampliar el giro de la empresa para enfrentar el desafío de la TV digital y otros ámbitos

relacionados como la producción cinematográfica, la radiodifusión, Internet y la
producción discográfica, aunque sin explicitar como se llevarán a cabo estas otras
funciones.
Profundizar el rol de TVN en su misión de televisión pública, explicitando la finalidad de
bien común y fijando tareas como el fomento del pluralismo y la cultura, los derechos
fundamentales, los de los pueblos originarios, la igualdad de género, la integración del
país, la identidad de las regiones, la contribución a otros medios de comunicación con
material audiovisual y el desarrollo de la industria audiovisual, entre otros. El proyecto
proponía que un 60% de los contenidos emitidos fueran producidos en el país, lo que
tras la discusión en la Cámara de Diputados se rebajó a 40%. Otras modificaciones
introducidas en la Cámara fueron la exigencia de que el noticiario central tuviera
traducción para sordomudos, que semanalmente se emitiera un resumen de al menos
10 minutos sobre la actividad legislativa y que anualmente se informara al Senado y la
 Cámara el tiempo destinado a difundir los partidos políticos legalmente constituidos y
las coaliciones acreditadas, como forma de medir el grado de pluralismo.
Eliminar el secreto de las sesiones del Consejo Directivo. En relación a su composición,
el gobierno proponía aumentar de 6 a 8 los directores designados con acuerdo del
Senado para lograr mayor diversidad, lo que sin embargo no tendría mayores efectos
en términos de pluralismo puesto que se mantenía el mecanismo de designación.
Posteriormente, la Cámara eliminó el aumento de consejeros, pero mantuvo una serie
de normas para hacer más rigurosos los requisitos para la designación de los consejeros
y sus incompatibilidades. En cuanto a la representación, se propone que entre los
directores se encuentre un ex rector de universidad regional perteneciente al Consejo
de Rectores; un ex Ejecutivo de alguna empresa de servicios audiovisuales y un Premio
Nacional de ciencias o de artes. Para aumentar la transparencia, se disponía además
que el directorio debiera concurrir dos veces al año al Congreso para dar cuenta pública
de su gestión.
En cuanto a las nuevas funciones del directorio, se explicitaba que le corresponde velar
por el cumplimiento de las tareas de TVN en relación al bien común y otros objetivos
establecidos, e inicialmente se establecía el control de la programación. Sin embargo,
esto último fue desechado por la Cámara.
En cuanto al Director Ejecutivo, se aclaraba su sujeción a las decisiones y acuerdos del
Consejo y se permitía al Directorio señalar los actos y contratos que necesitarán
acuerdo del presidente.
Finalmente, tal vez en uno de los ámbitos más relevantes, introducía normas relativas a
flexibilizar el financiamiento que permita a TVN cumplir con objetivos que lo
diferencian de los canales privados. Así, se establece que podrá comprometer la
contratación de créditos, previa autorización del Ministerio de Hacienda. También, la
empresa podrá solicitar y recibir recursos fiscales y de instituciones públicas facultadas
para promover el bien común a través de financiamiento de iniciativas, debiendo para
ello participar en los concursos públicos convocados por los órganos del Estado o
entidades privadas que tengan por fin entregar recursos para dar cumplimientos a las
distintas tareas de TNV, como la promoción de los derechos humanos y otras que
fueron mencionadas.

En la discusión de este proyecto en el Senado se reflejaron las diversas visiones respecto a

la televisión pública. Por una parte, mientras el proyecto del gobierno buscaba fortalecer el
carácter distintivo del canal y su misión pública, los representantes de Libertad y Desarrollo
y del CEP declararon que su autonomía financiera garantizaría de hecho su autonomía del
gobierno, por lo que no tendría sentido que fuera público. Por otra parte, se discutió que la
noción de “bien común” era poco precisa y por tanto no aportaba como elemento distintivo
de la misión del canal.

c. Radio

En el año 2009 se contaban 1985 radioemisoras de radio762 que se distribuían entre

radios nacionales, regionales, locales y comunitarias de las más diversas características y
con programaciones de todo tipo, incluyendo ciertamente programación cultural de
diversas características.

A inicios y mediados de los noventa el ámbito de las radios parecía libre de la

concentración que afectaba a otros medios de comunicación como la prensa y la TV. Sin
embargo, en los últimos años la tendencia se revirtió observándose una preeminencia de
capitales extranjeros. A fines de la última década, de las 35 señales de FM, 8 pertenecían al
grupo Iberoamericana (entonces del venezolano Gustavo Cisneros, que hasta 2004 también
era dueño de Chilevisión); Copesa, de Alvaro Saieh, controlaba 6 (Grupo Dial); el Consorcio
Radial de Chile 4 (compañía que había sido adquirida por el grupo español Prisa, dueños
del diario El País ligado al PSOE); 3 a la familia Bezanilla (ligada a RN); 2 a la Compañía
Chilena de Comunicaciones (dueños de Cooperativa), y el resto a diferentes empresas. Ese
mismo año 2007 el grupo Prisa adquirió Iberoamericana, quedando con 11(dos de ellas
fueron fusionadas) radioemisoras y gran parte del mercado. La Fiscalía Nacional Económica
advirtió sobre el riesgo que implicaba esta concentración para la libre competencia. Sin
embargo, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia dio luz verde a la operación, lo
que fue refrendado por la Corte Suprema.

Aun cuando los grandes grupos controlan las principales radios del país, algunas
concesiones en esta área pertenecen a las iglesias católica y evangélicas de diversas
denominaciones, universidades, vinculada a familias tradicionales del rubro (Mosciatti y
Radio Bío-Bío) o Bezanilla (Tiempo, Infinita, Amadeus y Romántica).

El Mensaje 324-355 (octubre de 2007) de la presidenta Bachelet marcó el inicio del trámite
del proyecto de ley que creó los servicios de radiodifusión comunitaria, vigente finalmente
en abril de 2010. Esta ley (20.433) creó los servicios de radiodifusión comunitaria
ciudadana. La regulación previa distinguía entre radios comerciales y radios de mínima
cobertura, categoría a la que se acogían las radios comunitarias. Dado que la norma
resultaba demasiado restrictiva, se creó un estatuto jurídico especial con el fin de potenciar
este medio de comunicación como vehículo preferente de las organizaciones de la sociedad
civil. Esta iniciativa fue de gran relevancia para la expresión de identidades que no
accedían a los medios tradicionales de comunicación pero que se podían fortalecer a través
de la radio. El proyecto incrementaba la libertad de expresión, ya que permitía y fomentaba
el derecho a la información y la democratización del espectro radial.

La ley amplió el radio de acción a una potencia máxima de 25 watts (antes el máximo era 1
watt), alcanzado con esto una cobertura comunal o regional. Excepcionalmente, se permite
una potencia de 40 watts para localidades fronterizas o apartadas, con población dispersa o
altos índices de ruralidad y también en caso de proyectos que busquen potenciar la
identidad y lenguas indígenas. Las concesiones de servicio se otorgan dentro de un marco
del espectro radioeléctrico de frecuencia modulada, entre el 105.9 y el 107.9 MHz con
variaciones de acuerdo a la región, con lo que se reservó para las radios privadas
comerciales más del 90% del espectro radioeléctrico. Se incorporó una concesión por 10
años (antes eran 3) que se obtiene a través de concurso. Los titulares de la concesión
pueden ser personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro como sindicatos, juntas
de vecinos, organizaciones deportivas, asociaciones gremiales, organizaciones indígenas,
comunidades agrícolas, iglesias y organizaciones religiosas, organizaciones comunales de
consumidores, de adultos mayores, entre otras. Estas radios no pagan derechos por
utilización del espectro, permitiéndose el avisaje publicitario como medio para
autofinanciarse (hasta entonces prohibido), siempre que sea de servicios en su zona de
cobertura. Del mismo modo, la ley impidió que formen parte de cadenas de radios entre
ellas o con radios comerciales, salvo en casos de emergencia o calamidad pública. Por
último, la ley encomendó a la Subsecretaría de Telecomunicaciones regular y garantizar el
acceso equitativo de todos los actores sociales y la optimización del uso del espectro
radiodifusor.

En la discusión de la ley, uno de los temas polémicos fue la publicidad, ya que la ARCHI
defendió en el Congreso el monopolio de las radios comerciales sobre la publicidad,
rechazando la posibilidad de las radios comunitarias de transmitir avisaje, a pesar de que la
ley no establecía competencia en igualdad de condiciones y solo permitía el avisaje
correspondiente a las localidades en que funcionara la radio.
Aun cuando existió un amplio reconocimiento de la importancia y necesidad de contar con
esta ley, fueron claras las oposiciones a la misma. Particularmente, la Asociación Mundial
de Radios Comunitarias para América Latina y el Caribe, asociación de la que participa
Chile, criticó la distribución inequitativa que reserva menos del 10% del espectro para este
tipo de radios, comparándolo con el caso uruguayo en que la ley les reservó un tercio763.
Considerando que según la Subtel existían 390 radios de este tipo con licencia, además de
las ilegales, el espacio se verá rápidamente saturado764.

La periodista Paulina Acevedo mencionó otra serie de limitaciones de la ley: el aumento de

requisitos para postular a una concesión en cuanto la nueva ley exige personalidad jurídica
a las organizaciones y un certificado de su condición de radio comunitaria ciudadana
entregado por el Ministerio Secretaría General de Gobierno o de la DOS si es un proyecto de
rescate de culturas indígenas; el avisaje, por sus limitaciones, no permitirá un real
financiamiento de las radios; y la prohibición de formar cadenas, lo que no aplica a las
radios comerciales donde existe importante concentración de la propiedad. Acevedo
cuestiona el real aporte de esta ley en cuanto no establece condiciones de igualdad con las
radios comerciales en el acceso, condiciones de uso y publicidad, limitando así la libertad
de expresión y el derecho a la información765. Algunos de estos puntos fueron
posteriormente modificados, por ejemplo, en lo relativo a los requisitos para postular a una
concesión. Ya no se exige personalidad jurídica sino un certificado expedido por el
Ministerio Secretaría General de Gobierno donde consten los fines comunitarios y
ciudadanos de la organización.

d. Internet

Internet revolucionó la comunicación de masas permitiendo el acceso en línea al resto de

los medios (prensa, radio y TV), borrando las barreras de entrada una vez que se cuenta
con acceso766. Ha sido a través de Internet donde más se han desarrollado medios
alternativos, como diarios electrónicos, revistas, sitios de opinión, de difusión de
información, entre muchos otros. Así, la producción y circulación de contenidos culturales
se ha potenciado con los sucesivos cambios en las tecnologías de la información. En este
contexto los gobiernos deben diseñar políticas dirigidas a disminuir la “brecha digital”. De
acuerdo al informe del PNUD de 2006, el 50% de los chilenos se siente excluido del mundo
de las nuevas tecnologías, porcentaje que ha ido disminuyendo en los últimos años.

El Programa Enlaces del Ministerio de Educación hizo esfuerzos para incorporar las nuevas
tecnologías de la información y comunicación a la educación, ya que como apunta el
informe del PNUD citado anteriormente, la escuela es el principal agente para la
disminución de la brecha digital. El desarrollo de Internet también planteó desafíos en lo
relativo a los derechos de autor dada la transmisión ilegal de contenidos, estando este
aspecto regulado en la ley de propiedad intelectual, como ya fue mencionado.

7. Otras iniciativas

Junto a los temas institucionales, marco regulatorio y financiamiento de la cultura hasta

aquí mencionados, otra serie de iniciativas apuntó a alcanzar un mayor acceso a la cultura
por parte de la ciudadanía. Estas medidas, adoptadas sin pasar por el Congreso, como la
creación de museos, centros culturales y bibliotecas, se expresaron en casos emblemáticos
como el Centro Cultural Estación Mapocho (1991), espacio público dedicado a la difusión
de la cultura gestionado de forma privada. Del gobierno Aylwin data también el centro
Balmaceda 1215, un espacio educativo y posteriormente de extensión artística para
jóvenes. En enero de 2006 se inauguró el Centro Cultural Palacio de La Moneda, que incluyó
una cineteca encargada recuperar y resguardar el patrimonio fílmico del país. Además, se
inició la remodelación del Centro Cultural Gabriela Mistral y se construyó el Museo de la
Memoria y los Derechos Humanos. En conjunto con Metro de Santiago, por otro lado, se
impulsaron iniciativas tendientes a dar mayor acceso, tales como la red BiblioMetro o la
sala Quinta Normal que realiza eventos artísticos gratuitos.

Como iniciativa en apoyo al desarrollo cultural se puede mencionar el establecimiento del

11 de mayo767 como Día Nacional del Teatro (marzo 2007, Ley 20.153), ley que surgió de
una moción de los senadores Muñoz Aburto, Escalona, Gazmuri y Longueira. Igualmente,
desde el año 2000, en el último domingo de mayo, se celebra el Día del Patrimonio
Cultural, donde se abren las puertas de los edificios públicos a la ciudadanía y se realizan
muestras de diversas disciplinas artísticas y tours patrimoniales. Junto a los anteriores se
instauraron el Día de la Música Chilena, del Cine y los días internacionales del Libro y la
Danza. Los carnavales culturales de Valparaíso, que se desarrollan a fines de diciembre
desde el año 2001, constituyeron otra iniciativa en el ámbito cultural, así como el festival
de teatro Santiago a Mil que se organiza desde 1994.

En los últimos gobiernos de la Concertación un tema relevante fue el Bicentenario,

constituyéndose en 2000 la Comisión Bicentenario con el objetivo de “asesorar al
Presidente de la República en todo cuanto diga relación con el diseño, programación y
coordinación de las políticas, planes, programas, proyectos y actividades que permitan al
país alcanzar el máximo de sus posibilidades para la conmemoración de los doscientos
años de su Independencia”768. La presidenta Bachelet modificó la estructura creando la
nueva Comisión Asesora Presidencial para el Bicentenario de la República, presidida por el
Ministro del Interior y como vicepresidentes los ministros de Obras Públicas, de Vivienda y
Urbanismo y del CNCA769. Igualmente, se formó un Comité Asesor Bicentenario, compuesto
por 42 personalidades del quehacer nacional, incluyendo representantes de la cultura y
diversas disciplinas artísticas, historiadores, abogados, periodistas, sociólogos y
parlamentarios, entre otros. En el marco del Bicentenario se propusieron programas
regionales, obras y proyectos, líneas de debate y reflexión, e iniciativas de participación
ciudadana de manera de conmemorar la construcción de la república y del “país que
queremos” para el 2010.

La falta de continuidad de las iniciativas, la debilidad institucionalidad y discontinuidad de

los responsables de organizar las obras y actividades destinadas a celebrar el Bicentenario,
así como la permanente confusión y contradicciones entre el interés cultural nacional y el
uso final de las externalidades positivas por parte del sector privado (Mapocho navegable,
por ejemplo), terminaron por deslucir las celebraciones, las que terminaron minimizadas
por el terremoto del 27 febrero de 2010.

Impulsados por la resiliencia del imaginario republicano-democrático, que sobrevivió los

años de dictadura y sus intentos de imponer una nueva identidad nacional, los gobiernos
concertacionistas se dieron la tarea de establecer las condiciones para un desarrollo
cultural en democracia o, puesto en otras palabras, para democratizar la cultura.

Como se vio anteriormente, las primeras tareas gubernamentales fueron las de establecer
las bases fundamentales de la actividad cultural recuperando y ampliando libertades
(censura cinematográfica, secreto profesional, derechos de autor). Especial mención al
respecto merece la (tardía) iniciativa legal de proteger y darle un marco jurídico a las radios
comunitarias. Aun cuando esta tarea fue iniciada en medio de un marco político adverso a
la inclusión de tales libertades, el Ejecutivo se dio maña para sacarla adelante.
Un factor que dificultó avanzar más allá de estas iniciativas, fuera de la oposición de
derecha, fueron las cláusulas de propiedad intelectual adscritas al tratado de libre comercio
(TLC) con los EE.UU., en vigencia desde enero de 2004. Precisamente cuando se iniciaba
una política cultural de amplio espectro y proyecciones, las excepciones culturales,
existentes en los TLC EE.UU.-Australia y EE.UU.-Nueva Zelandia, se incluyeron al final de las
negociaciones, por lo que el gobierno Lagos, ya al final de su período no pudo avanzar más
en este campo770.

De esta forma, el Estado terminó limitado a su función facilitadora, generando una

institucionalidad coordinadora permanente de los organismos gubernamentales que
cumplían funciones en el ámbito cultural (CNCA, monumentos nacionales, patrimonio,
Consejo del Arte y la Industria Audiovisual, Fondo de Fomento Audiovisual, premios
nacionales, condiciones laborales, días nacionales y otras iniciativas). Igualmente, apoyó el
desarrollo de la infraestructura cultural a través de las donaciones culturales, dándole al
sector privado un papel tan amplio como lo quisiera en este espacio. Como contrapartida,
el Estado desarrolló instituciones permanentes de apoyo a la actividad cultural (Fondart,
fomento del libro y la cultura, música chilena).

La política cultural iniciada en el año 2000 constituyó un hito en la importancia otorgada al

tema por los gobiernos concertacionistas. Sin embargo, por las razones anteriores no se
pudo llevar adelante en todos y cada uno de sus elementos. Uno de los elementos centrales
de esta política desde punto de vista del poder era

“impulsar desde ya, a partir de la antes mencionada instancia de asesoría presidencial,

un debate público y participativo que, junto con difundir esta política cultural, recoja y
ordene las contribuciones que permitan perfeccionarla, utilizándola como base de una
futura política de Estado sobre la materia. Democracia es también discusión, y una
política cultural, incluso más que otras, debe estar sometida a un permanente examen
del público, de las organizaciones de la sociedad civil y de los propios poderes del
Estado y organismos gubernamentales que tienen injerencia en ella”771.

Toda vez que los mecanismos políticos participativos no se habían establecido, ese gran
debate público no tuvo lugar. Por el contrario, la gestión cultural a niveles sub-nacionales
no se vio impulsada de la misma forma que a nivel nacional. El diálogo intercultural, que
formaba parte importante de esa política, tampoco se llevó a cabo, dificultada por la
política gubernamental frente a los pueblos originarios, en particular frente a la
movilización mapuche.

Quizás de todas las insuficiencias la más importante fue la relativa a los medios de
comunicación. Tal como lo establece Bernardo Subercaseaux, “la preservación de la cultura
necesita de la interacción con otros. En la medida que la cultura no depende de la libre
decisión individual sino de la existencia de una comunidad que la sostenga y la alimente,
ello implica, por parte del Estado, el resguardo para esa comunidad (o minoría) de ciertos
derechos colectivos y de algún grado de autonomía relativa”772. La equivocada política
concertacionista en materia de medios de comunicación también influyó en limitar la
interacción entre grupos, clases y regiones de diversa naturaleza, dificultando
precisamente el reconocimiento y valoración mutua, base de la tolerancia e integración
social.

Esta grave limitación se vio palmariamente expresada en las celebraciones del

Bicentenario, en la cual los temas de la identidad e identidades nacionales pasaron
desapercibidos, quedando por defecto en la retina nacional la falsa visión de un país
monocultural e integrado, con lo cual se reprodujo y fortaleció a nivel de las identidades la
organización tradicional del poder.
 CAPÍTULO 10 
EL PODER RESILIENTE

En el globalizado mundo del siglo XXI, la experiencia

concertacionista es un caso paradigmático de las serias
dificultades que enfrentan los gobiernos democráticos para
resolver las tensiones entre democracia y capitalismo, entre los
intereses privados, empresariales, y los intereses y bienes
colectivos.

Después de la segunda guerra mundial, la tensión en Europa entre

democracia y capitalismo se resolvió vía Estado de bienestar o, de
acuerdo a Marshall, a través del reconocimiento de los derechos
sociales de ciudadanía773. Sin embargo, según Boaventura de
Sousa Santos, en el actual período de globalización y hegemonía
del capital financiero, “la eliminación de la tensión se llevó a cabo
a través de la opción de una democracia de baja intensidad,
elitista, procedimentalista y, además, saturada de corrupción”774.

En el caso de la democratización chilena se observó un gradual y

amplio desarrollo de los derechos sociales, pero sin correlatos
institucionales equivalentes en el plano económico y político. Las
instituciones económicas y la matriz productiva se mantuvieron,
en lo fundamental, tal como estaban funcionando con anterioridad
a la transición, y las instituciones de representación política
variaron poco en el período concertacionista, dando lugar a una
larvada crisis de representación que finalmente estalló en los
primeros años del gobierno Piñera.

1. Derechos sociales sin contrapartes económicas

y políticas

Durante las dos décadas concertacionistas, los derechos

económicos y sociales se fueron abriendo paso a medida que se
iba instalando un neo Estado, o régimen, de bienestar social. Sin
embargo, es a partir de los gobiernos del presidente Lagos y la
presidenta Bachelet, que la focalización de subsidios y bonos a los
más pobres se amplió a una titularidad de derechos para todos los
ciudadanos, en especial en el campo de la salud, educación y
previsión social.

a. Derechos y ciudadanía

El punto de partida que la democratización concertacionista debía

modificar era la perfecta simetría lograda por la dictadura entre el
orden económico, político y social, y la hiperconcentración del
poder en esas tres dimensiones institucionales. Orden estructural
que fue apoyado por el 44% de la ciudadanía en el plebiscito de
1988, dato siempre útil de recordar. A partir de ese momento, el
desarrollo gradual por parte de los gobiernos concertacionistas
desde la focalización de políticas compensatoria a los más pobres,
hacia un neo Estado de bienestar vía ampliación de derechos
sociales, no tuvo contrapartida institucional o equivalencia en las
estructuras e instituciones económicas y políticas, creándose así
una creciente tensión estructural. Esta ayuda a explicar tanto el
declive concertacionista, como la crisis de legitimidad del conjunto
del sistema económico, político y social en 2011775, sub óptimo
político que ha terminado afectando a todos los sectores.

Los profundos cambios introducidos por los gobiernos

concertacionistas en materia de derechos sociales estuvieron
orientados por su inspiración democrática originaria, además de
responder a un implícito compromiso con el 72% de la población
que en 1988 prefirió la democracia a la dictadura aduciendo
razones económicas776. De esta forma, valores como la solidaridad
frente al individualismo neoliberal y las funciones estatales de
igualación, protección y provisión de servicios y bienes públicos,
alternativas al Estado subsidiario (pero sin cambiarlo), justificaron
y permitieron materializar derechos sociales a través de políticas
públicas correspondientes. Esas medidas terminaron acreditando
la titularidad de algunos derechos sociales en la población,
fortaleciéndolos a través de acciones antidiscriminatorias,
integracionistas y protectoras, reponiendo así partes importantes
del Estado de bienestar social demolido en dictadura.
Curiosamente, aun cuando en las relaciones de poder dentro de la
Concertación predominó el centro político, particularmente en las
dos primeras administraciones, sus políticas públicas privilegiaron
la focalización de la protección social en los sectores más pobres,
no extendiéndose proporcionalmente hacia el centro social bajo la
forma de una titularidad de derechos universales.

Todas esas políticas significaron grandes avances, permitiendo

aumentar la igualdad de oportunidades. Pero las limitaciones
impuestas por el Estado subsidiario y el rechazo –dentro y fuera de
la Concertación– a una reforma tributaria a fondo que permitiera
asegurar una igualdad de resultados y, especialmente, de
posiciones777, impidieron equiparar los avances sociales con
reformas equivalentes en los planos políticos y económicos. De
esta forma, si bien se produjo un cambio radical en las condiciones
de vida de los sectores más desposeídos producto de la
disminución de la pobreza, la distancia entre los grupos sociales
no se redujo sustancialmente y la estructura social mantuvo en lo
esencial sus características adscriptivas y monoculturales.

En el ámbito institucional se desarrollaron y crearon importantes

agencias que tomaron a su cargo la implementación de las nuevas
políticas sociales, pero sus equivalentes políticos no tuvieron la
misma suerte778. La organización de la sociedad civil, la
deliberación y participación políticas quedaron obstruidas, no
creándose estructuras correspondientes a los derechos sociales en
el plano de la representación, impidiéndose el empoderamiento
efectivo de los sujetos a nivel nacional y subnacional, tanto en la
empresa privada como en el Estado. De esta forma, la relación
gobierno-sociedad civil se mantuvo fracturada y las movilizaciones
sociales encontraron que su salida a la calle era un mecanismo
efectivo para el cambio institucional.

Así, esa estructura social gradualmente modificada entró en

conflicto con la organización de las interacciones políticas y
económicas, incrementándose las tensiones entre la acreditación
social y la correspondiente falta de empoderamiento político y
económico.

b. Ausencia de correlato político

La estructura política sufrió cambios limitados, lo que profundizó
la crisis de representación. Esta había quedado blindada gracias a
tres cerrojos: el sistema binominal introducido para asegurar a la
derecha los escaños necesarios para su veto; altos quórums para el
cambio de las leyes orgánicas constitucionales, y un tribunal
constitucional que velaba por la arquitectura institucional779.

El hiperpresidencialismo fue reforzado, ampliando el Ejecutivo sus

facultades y capacidad legislativa en detrimento del Congreso; se
le entregó un creciente poder a la tecno-burocracia
gubernamental; las funciones legislativas y de fiscalización
continuaron disminuidas, y esa escasa distribución del poder en el
orden institucional se vio agravada por los bloqueos que enfrentó
la representación política780.

Si bien se profesionalizó relativamente la administración estatal

central y se pusieron cortapisas a la patrimonialización del Estado,
esas políticas fueron insuficientes para redefinir las relaciones
Estado-sociedad. La permanente preocupación por una
descentralización regional y municipal efectiva no fue suficiente y
siguió siendo limitada y simbólica. La reducción del período
presidencial incentivó el uso autoritario del poder del Ejecutivo
para lograr metas más limitadas en plazos más cortos, evitando
cambios de la estructura política, los que requieren tiempos
mayores de maduración y acuerdo. Aun cuando se trató de lograr
un Congreso más democrático, agilizando sus procedimientos y
aumentando sus estándares éticos, las funciones de
representación y articulación de intereses no fueron
sustancialmente mejoradas. Así, los partidos políticos que
requerían urgentes reformas en materia de financiamiento
institucional y de campañas, aumento de su transparencia,
primarias obligatorias y vinculantes, y una ampliación de su
campo institucional de acción, se vieron crecientemente
deslegitimados al no implementarse, entre otras medidas,
mayores atribuciones fiscalizadoras y legislativas, cuotas para
mujeres e indígenas, eliminación de la prohibición de postularse a
los dirigentes sindicales y sociales, y límites a la reelección.
Pero no solo las limitaciones estructurales fueron las principales
causas de la crisis de legitimidad del sistema político incubada en
ese período. Tal como lo indica Claudio Fuentes, las propias
iniciativas de los gobiernos concertacionistas tuvieron efectos
negativos, como “la ley de financiamiento electoral (2003), que en
teoría debiese fomentar la transparencia y el control del gasto, ha
estimulado mayores desembolsos en campañas y ha
institucionalizado un sistema de donaciones reservadas y/o
anónimas que en nada aportan al objetivo de la transparencia. [La
ley de] 2005 que establece un nuevo mecanismo de reemplazos
de parlamentarios, que faculta a los partidos la designación de
estos en caso de renuncia, [así como la] inscripción automática
con voto voluntario” 781.  Todas ellas agravaron esta situación.

c. Una matriz productiva disfuncional

La estructura económica del país, determinada por la definición

del Estado como subsidiario, se mantuvo dinamizada por la
exportación de productos primarios, poco amistosa con el medio
ambiente, y sin avanzar a la necesaria segunda fase exportadora.
Tal como lo señalan Manuel Agosin et al, “a pesar de una
producción y una diversificación de exportaciones significativas
desde los años ochenta, las exportaciones chilenas permanecieron
fuertemente dependientes del cobre no procesado. Transformar a
Chile en una economía moderna centrada en la aplicación del
conocimiento a la producción es aún una tarea a ser lograda”782.
La inexistencia de una política industrial que le agregara valor a
las exportaciones es igualmente reconocida por expertos de
Harvard y el MIT cuando afirman que “Chile se encuentra entre
aquellos países con altos niveles de ingreso per cápita, pero
niveles relativamente bajos de complejidad económica, como
Qatar, Kuwait, Omán, Venezuela, y Libia”783.

Este perfil de la estructura productiva no fue funcional al vínculo

armónico con otros ámbitos de acción claves para el desarrollo. Tal
fue el caso de la educación. Esta, de hecho, terminó desvinculada
de la actividad económica general y autocentrada en su propia
maximización de utilidades. A su vez, la ampliación del mercado
interno quedó limitada a los sectores directa o indirectamente
vinculados a la exportación y a los servicios financieros, por lo que
la realización del capital tuvo que efectuarse fuera de las fronteras
nacionales. Esta incapacidad del sector exportador nacional para
pasar a una nueva fase exportadora con mayor valor agregado
llevó al frustrado intento de condicionar la inversión extranjera a
seguir una política industrial en el país784. Por estas razones se
insistía en que “debemos pasar de una inserción pasiva a una
activa, sobre la base de una cooperación público/privada que
permita el desarrollo de ‘clusters’ estratégicos, en la lógica que lo
han hecho muchas economías exitosas del Asia o de países
nórdicos”785.

En suma, producto de la especial configuración institucional y

fáctica del poder en el país no fue posible introducir correlatos
políticos y económicos equivalentes al desarrollo de los derechos e
instituciones de protección social. Esa asimetría se constituyó en
una tensión de fondo que terminó estallando en pleno gobierno de
derecha. La ortodoxia conservadora del mercado y el veto
derechista a reformas de fondo, terminaron mostrando su carácter
suboptimal, malo para todos los actores, cobrando así víctimas en
su propio terreno.

2. Una coalición a la deriva

Las determinaciones estructurales antes señaladas crearon un

espacio de relaciones de poder que los dirigentes y representantes
concertacionistas no pudieron superar. La ruptura de las
reciprocidades gobierno-partidos, partidos-electores, Estado-
sociedad, erosionaron las bases constitutivas de la Concertación.

Un análisis comparado de las coaliciones en regímenes no

parlamentarios, incluido Chile, muestra que “los partidos en un
sistema presidencial no son puramente programáticos cuando
forman un gobierno, más bien las motivaciones electorales y de
control de posiciones gubernamentales juegan un rol central en la
construcción de la coalición en la fase preelectoral”786. En el caso
chileno, esta tensión entre programa y control político fue
creciendo con el tiempo.
Los cuatro gobiernos concertacionistas fueron administraciones de
una sola coalición, pero cada uno de ellos tuvo configuraciones y
perfiles únicos, existiendo en su seno sectores específicos, con
énfasis ideológicos propios, que tomaron el control central en cada
período. No obstante esas diferencias, los cuatro gobiernos
sistemáticamente protegieron a sus aliados menos conspicuos, no
solo en términos de cargos (“cuoteo”), sino también en materia de
representación y peso electoral mínimo. A pesar del cuidado por
mantener esos balances internos, los efectos de los factores
estructurales antes señalados erosionaron el apoyo electoral a la
coalición en el gobierno y desequilibraron de hecho las relaciones
internas de poder. En el Cuadro 10.1 se puede apreciar tanto la
baja tendencial de la representación política de la coalición, así
como el cambio de peso de sus diversos componentes. Estos
cambios en las relaciones de fuerza787 hicieron perder lo poco
que quedaba del proyecto inicial y dieron cauce libre a las
tendencias centrípetas, tal como se observó durante el gobierno
Bachelet. Así, bajo condiciones de relativo inmovilismo político y
económico, la evolución de la coalición fue forzada por las
condiciones estructurales existentes, pasando de la cohesión
programática inicial (policy driven) a una electoral (vote seeking)
y de control gubernamental (office-seeking and post control)788.

Cuadro 10.1

Concertación, balance interno de fuerzas electorales,

1989-2009           
*Notas en  la tabla
[789 790 791 792 793 794 795 796 797 798 799 800]

De esta forma, en sus veinte años de gobierno la Concertación no

solo fue perdiendo la dirección sobre la sociedad sino que la propia
coalición perdió y no fue capaz de reemplazar su eje político e
ideológico articulador, con la consecuente dispersión y conflictos
de intereses no resueltos. Dirigentes como Mariana Aylwin,
reconocieron que una de las causas de la derrota del 2010 fue la
“pérdida de un proyecto colectivo”801, tal como el que inspiró a la
coalición en sus inicios. Esta pérdida de la épica fundacional, su
adhesivo o elemento aglutinador, tuvo efectos organizacionales de
importancia. Según Marcelo Schilling, secretario general del PS en
ese momento, tal situación provocó la “división de la Concertación,
el quiebre del PPD, el quiebre de la DC802, las dos listas
municipales, la fuga de dirigentes importantes del PS”803.

La pérdida del proyecto aglutinador habría generado una fractura

en la coordinación concertacionista gobierno-coalición; según
Ernesto Ottone, “la gente del gobierno hizo cambios que no han
estado en sintonía con lo que ha hecho la gente de los
partidos”804. Eugenio Rivera va más allá y afirma que la propia
gestión política del gobierno debilitó a la Concertación805. A este
diagnóstico se agregó la crítica desde sus partidos, de la
introducción por parte del gobierno de políticas neoliberales en
vez de una consistente propuesta progresista806, reeditándose
frente a la derrota del 2010 la polémica concertacionista entre
“autoflagelantes” y “autocomplacientes” de fines de los años
noventa.

Efectivamente, el impulso concertacionista a inicios de los noventa

generado por la vivencia compartida en un proceso liberador y
democratizante –aunque en los hechos no lo fuera plenamente–
fue perdiendo fuerza en esas dos décadas y sus integrantes
reemplazaron el proyecto colectivo por intereses partidarios,
grupales y personales. La dirigencia de la Concertación y los
presidentes que ella eligió –después de la épica transicional
inaugurada por el presidente Aylwin– fue gradualmente perdiendo
la posibilidad de formular una narrativa movilizadora, consistente
con las importantes políticas públicas implementadas, aptas para
unificar las mayoritarias fuerzas concertacionistas. Aun cuando la
Concertación pudo poner en agenda y aprobar reformas
institucionales fundamentales, dejó en suspenso la formulación y
diseminación de una propuesta de sociedad que le diera sentido y
proyección al conjunto de políticas. De acuerdo al ex senador
Jaime Gazmuri, frente a los límites estructurales, la Concertación
no fue capaz de “recoger las nuevas aspiraciones, exigencias y
lenguajes de la sociedad, de ampliar la participación ciudadana
para resolver sus liderazgos en todos los niveles, de proponer
horizontes y sentidos de futuro” 807. Desde un perspectiva política
interna a la coalición, Manuel Antonio Garretón explica que esta
incapacidad se debió a “las orientaciones conservadoras y de
derecha al interior de la Concertación, mal llamadas liberales, y las
tendencias pragmáticas que buscan evitar conflictos y solo
administrar la situación de poder con cálculos inmediatistas”.
Estas orientaciones habrían sido las principales responsables, ya
que el éxito electoral y socio-económico concertacionista les
habría hecho “minimizar la importancia de los cambios políticos
que podrían afectar este éxito conseguido en el marco de una
institucionalidad creada para impedirlo”808.

En la medida que la polaridad dictadura-democracia fue perdiendo

fuerza, aun cuando siguió siendo parcialmente efectiva dado el
envejecimiento del padrón electoral, la Concertación no tuvo la
capacidad de elaborar una nueva perspectiva, horizonte político o
proyecto compartido que revitalizara y proyectara sus fuerzas con
una nueva propuesta de sociedad, delineándola a medida que las
políticas democratizadoras en lo social se iban implementando. De
la discusión semántica sobre si había o no terminado la transición
no se sacaron las conclusiones pertinentes, no entendiéndose que
ese debate estaba exigiendo una nueva formulación del proyecto
concertacionista. O bien, si se entendió, ningún sector tuvo la
fuerza suficiente o la decisión como para generalizar su
perspectiva.

3. El poder resiliente 809

La transición pactada bajo la hegemonía del centro político, las

asimétricas políticas en materia social, política y económica, la
desmovilización y recelo de la clase política respecto de la
sociedad civil, así como la pérdida de la unidad sustantiva de sus
fuerzas, limitaron la gestión concertacionista, configurando un
espacio de relaciones de poder que enmarcaría y definiría el
alcance posible de las políticas implementadas en esas dos
décadas. Si bien las formulaciones teóricas y los argumentos
políticos tuvieron una singular importancia al decidir el tipo,
dirección y profundidad democratizadora de las políticas
concertacionistas, no es menos cierto que estas quedaron de
alguna forma predeterminadas por las relaciones de poder
existentes.
Sin lugar a dudas la Concertación de Partidos por la Democracia
fue la coalición política más exitosa en la historia contemporánea
nacional.810 El desarrollo que bajo sus gobiernos tuvieron los
derechos sociales no tiene parangón y, a pesar de las limitaciones
institucionales y políticas enfrentadas, la importancia de la obra
concertacionista es un hito en la expansión de las libertades
ciudadanas en el país. Pero el cambio de la dictadura a la
democracia no implicó el pleno desmontaje del orden político y
económico preexistente, tal como la coalición se lo propuso en
1989. Quedaron tareas pendientes. La configuración institucional
de las relaciones de poder, altamente concentrada y centralizada,
se mantuvo en lo sustancial sin cambios significativos.

Esta situación nos hace volver a la pregunta inicial de Chantal

Mouffe, sobre cuáles formas de poder son compatibles con los
valores democráticos. Claramente, las relaciones de poder que
persistieron durante las dos décadas concertacionistas no lo son.
Por el contrario, estas gradualmente acumularon presión hasta
estallar en 2011 bajo la forma de un amplio movimiento de
protesta intergeneracional y multiclasista evidenciando una
profunda crisis, no solo de la educación, también del rol del
Estado, del sistema de representación política y de la organización
económica y social. En otras palabras, ese movimiento puso en
cuestión al conjunto de la organización del poder en el país.

Coincidiendo implícitamente con este diagnóstico, después de

cuatro administraciones concertacionistas, sus principales
dirigentes han reconocido que las relaciones de poder continuaron
altamente desbalanceadas. Al respecto no puede ser más
expresiva la estimación del entonces ex y futuro presidente del
Partido Socialista, Camilo Escalona, quien al finalizar el gobierno
de Frei estimaba que “en Chile ‘los de arriba’ tienen demasiado
poder”. Diez años no habían sido suficientes como para equilibrar
estas relaciones, por lo que estimaba que “esa cuota desmedida y
desproporcionada de poder deberá superarse
progresivamente”811. Cinco años más tarde, casi al finalizar el
gobierno Lagos, Soledad Alvear, volvía a establecer que esa tarea
no se había cumplido, afirmando: “la derecha tiene el poder del
dinero, tiene poderes ocultos, tiene el predominio de las
comunicaciones. Nosotros no tenemos nada de eso. Lo único que
tenemos es el poder que nos ha confiado la gente”812. Esta
constatación se hizo más evidente aún una vez finalizado el
gobierno Bachelet, momento en que su ex ministro de Hacienda,
Andrés Velasco, terminó, de hecho, dándole la razón al ex
candidato presidencial Jorge Arrate, al reconocer que “el poder
está mal distribuido en Chile. Los ricos tienen más poder que los
pobres, los productores más que los consumidores y los
empleadores más que los trabajadores”813.

Finalmente, los propios dirigentes concertacionistas –a quienes los

ciudadanos les entregaron el mandato de plasmar la inicial
promesa de dar curso a “procesos reales de descentralización y
desconcentración del poder”–, han terminado coincidiendo que en
veinte años de gobierno esa tarea no fue cabalmente cumplida.
 BIBLIOGRAFÍA

Abarzúa C., Eduardo, “¿Una política sin políticos? La

concursabilidad en el Sistema de Alta Dirección Pública”,
Observatorio Económico, Universidad Alberto Hurtado, N˚
26, noviembre 2008.

Abramovich, Víctor y Laura Pautassi (Compiladores), La

medición de derechos en las políticas sociales. Editores del
Puerto, Buenos Aires, 2010.

Agosin, Manuel, Christian Larraín, Nicolás Grau, “Industrial

Policy in Chile”. Serie Documentos de Trabajo, Departamento
de Economía, Universidad de Chile, Santiago, marzo 2009.

Agosin, Manuel, “¿Se justifica una política industrial hacia la

inversión extranjera? El Programa de Atracción de
Inversiones de Alta Tecnología”, Departamento de Economía
de la Universidad de Chile, septiembre, 2009.

Aguilar, José Antonio, En pos de la quimera. Reflexiones

sobre el experimento constitucional atlántico. Fondo de
Cultura Económica, México, 1996.

Aguilera, Carolina, Un análisis de las comisiones asesoras

presidenciales del gobierno de Michelle Bachelet. Flacso-
Chile, Santiago, 2009.

Aldunate, José, et al. (Editores), “El Signo del Martirio”,

Crónicas de una Iglesia Liberadora. LOM, Santiago, 2000.

Aldunate Herman, Eduardo, Las FF.AA. de Chile, 1891-1973.

En defensa del consenso nacional. Biblioteca Militar, Estado
Mayor del Ejército, 1998.

Altman, David, “Democracia directa en el continente

americano: ¿autolegitimación gubernamental o censura
ciudadana?”. Política y Gobierno, Volumen VII, Nº 2, 2005,
páginas 206-208.

Álvarez, Ana María, “La segmentación socioeconómica del

espacio: la comunidad ecológica y la toma de Peñalolén”.
EURE, Volumen 34, Nº 101, mayo 2008.

Álvarez Vallejos, Rolando, “¿La noche del exilio? Los orígenes

de la rebelión popular en el Partido Comunista de Chile”, en:
Verónica Valdivia, Rolando Álvarez y Julio Pinto, Su
revolución contra nuestra revolución. LOM, Santiago, 2006.

Álvarez Vallejos, Rolando, Desde las sombras. Una historia

de la clandestinidad comunista (1973-1980). LOM, Santiago,
2003.

Alvear, Soledad, “Progresismo y nuevos desafíos”, en:

Ernesto Águila (Editor), Los desafíos del progresismo. Hacia
un nuevo ciclo de la política chilena. Catalonia, Santiago,
2005.

Angell, Alan, “International Support for the Chilean

Opposition, 1973-1989. Political Parties and the Roles of
Exiles”, en: Laurence Whitehead, The International
Dimensions of Democratization. Europe and the Americas.
Oxford University Press, New York, 2002.

Antileo, Enrique, “Colonialismo, migración y diáspora en el

Bicentenario chileno-argentino”, en: Organización mapuche
Meli Wixan Mapu, Bicentenario del Estado chileno. Balances
del colonialismo en el pueblo mapuche. Agosto 2010,
Santiago warria meu.
Aranda, Verónica, “Políticas culturales estatales y el Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes: análisis descriptivo de las
políticas culturales estatales e institucionalidad cultural en
Chile durante los gobiernos de la Concertación”. Tesis
Magíster. Instituto de Sociología PUC, 2004.

Araujo, Kathya, Virginia Guzmán y Amalia Mauro, “El

surgimiento de la violencia doméstica como problema
público y objeto de políticas”. Revista de la CEPAL 70, abril
2000.

Aravena Bolívar, Pamela, “Todo el poder del próximo

Presidente”, Centro de Políticas Públicas y Derechos
Indígenas, 10 de enero, 2010.

Arendt, Hanna, On Violence. A Harvest/HBJ Books, New York,

1970.

Arrau, Alfonso, et alia, La hacienda revivida: democracia y

ciudadanía en el Chile de la transición. RIL-Chile, Santiago,
2003.

Arriagada, Genaro, El pensamiento político de los militares.

Editorial Aconcagua, Santiago, 1986.

Arriagada, Genaro, Los empresarios y la política. LOM,

Santiago, 2004.

Atria, Fernando, “Participación y alienación política en

Chile”, Mensaje Nº 575, diciembre 2008.

Aylwin, Mariana, Carlos Bascuñán, Sofía Correa, Cristián

Gazmuri, Sol Serrano y Matías Tagle. Chile en el siglo XX.
Planeta, Santiago, 2005.

Aylwin, José, ““Pueblos Indígenas de Chile: Antecedentes

Históricos y Situación Actual”, Serie Documentos N° 1,
Instituto de Estudios Indígenas, Universidad de la Frontera,
Temuco, 1999.

Aylwin, Patricio, “Una salida político-constitucional para

Chile”, Instituto Chileno de Estudios Humanísticos, Santiago,
diciembre 1985.

Balassa, Bela, Gerardo M. Bueno, Pedro-Pablo

Kuczynski, Mario Simonsen, Toward Renewed Economic
Growth in Latin America, Peterson Institute for International
Economics, Washington, 1986.

Barros, Robert, La Junta Militar Pinochet y la Constitución de

1980. Editorial Sudamericana, Santiago, 2000.

Barros Lezaeta, Luis y Ximena Vergara Johnson, El modo de

ser aristocrático. Editorial Aconcagua, Santiago, 1978.

Bascuñán, Carlos, Germán Correa, Jorge Maldonado y

Vicente Sánchez (Editores), Más acá de los sueños, más allá
de lo posible. La Concertación en Chile. LOM, Santiago,
2009.

Bauman, Zygmunt, Modernidad líquida. Fondo de Cultura

Económica, Buenos Aires, 2004.

Beetham, David, “Liberal Democracy and the Limits of

Democratization”, en: David Held, Prospects for Democracy.
North South East West. Stanford University Press, California,
1993.

Beetham, David, Edzia Carvalho, Todd Landman, Stuart

Weir, Assessing the Quality of Democracy. A Practical Guide.
IDEA, Stockholm, 2008.

Bello, Álvaro, “Derechos indígenas y ciudadanías

diferenciadas en América Latina y el Caribe. Implicancias
para la educación”, en Luis Enrique López (Editor),
Interculturalidad, educación y ciudadanía: perspectivas
latinoamericanas, FUNBROEIB, La Paz, 2009.

Bengoa, José, La comunidad reclamada. Identidades, utopías

y memorias en la sociedad chilena actual. Catalonia,
Santiago, 2006.

Bengoa, José, Historia de un conflicto. Los mapuches y el

Estado nacional durante el siglo XX. Planeta, Santiago,
2007.

Bengoa, José, “Modernización y conflicto mapuche”. Cátedra

Universidad de Leiden, 2009.

Bernstein, Eduard, Las premisas del socialismo y las tareas

de la socialdemocracia. Problemas del socialismo, el
revisionismo en la socialdemocracia. Siglo XXI, México,
1982.

Berlin, Isaiah, The Roots of Romanticism. Princeton

University Press, Princeton, 2001.

Biblioteca del Congreso Nacional, “Algunas notas acerca del

origen de la Concertación de Partidos por la Democracia”.
Serie Informes, abril de 2005.

Bland, Gary and Cynthia J. Arnson (Editors), Democratic

Deficits: Addressing Challenges to Sustainability and
Consolidation Around the World.Woodrow Wilson
International Center for Scholars and Research Triangle
Institute, Washington, DC, January 2009.

Blofield, Merike y Liesl Haas “Defining a Democracy:

Reforming the Laws on Women’s Rights in Chile, 1990-
2002”, Latin American Politics and Society, 47:3, 2005
Bobbio, Norberto, “Max Weber y Hans Kelsen”, Sociología del
diritto, 1/1981.

Bobbio, Norberto, Teoría de las formas de gobierno en la

historia del pensamiento político. Fondo de Cultura
Económica, México, 1987.

Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. Fondo de

Cultura Económica, México, 1994.

Boeninger, Edgardo, Democracia en Chile: lecciones para la

gobernabilidad. Andrés Bello, Santiago, 1997.

Boeninger, Edgardo, Chile rumbo al futuro. Propuestas para

reflexionar. Uqbar, Santiago, 2009.

Boeninger, Edgardo, “La visión política del sistema electoral

chileno”, en: Arturo Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge
Navarrete e Ignacio Walker (Editores), Reforma del Sistema
Electoral Chileno. PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo,
Proyectamérica y Cieplan, Santiago, 2009.

Bofill, Guillermo, “El concepto de indio en América. Una

categoría de la situación colonial”, Anales de Antropología,
México: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto
de Investigaciones Históricas, 1972.

Boisier, Sergio, “Chile: la vocación regionalista del gobierno

militar”. EURE, Vol. 26, Nº 77, 2000.

Borcher, Jens, “The Concept of Political Class: From Mosca’s

Ruling Class to the Self-Referentiality of Professional
Politics.” Paper presented at the annual meeting of the
American Political Science Association, Boston Marriott
Copley Place, Sheraton Boston & Hynes Convention Center,
Boston, Massachusetts, Aug 28, 2002.
Bourdieu, Pierre, El sentido social del gusto. Elementos para
una sociología de la cultura. Siglo XXI, México, 2010.

Bourdieu, Pierre, “Social Space and Symbolic Power”,

Sociological Theory, Volumen 7, N°1, Spring, 1989.

Boylan, Delia, “Taxation and Transition: The Politics of the

1990 Chilean Tax Reform”. Latin American Research Review,
Volume 31, No. 1, 1996.

Braudel, Fernand, La Historia y las Ciencias Sociales. Alianza

Editorial, Madrid, 1979.

Bronfman, Alan, “Constitucionalismo chileno y Congreso

Nacional: las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo en las reformas constitucionales y proyectos de
reforma constitucional del siglo XX”. Trabajo presentado en
el XXI Congreso Mundial de Ciencia Política, Santiago, 12-16
de julio, 2009.

Brown, Wendy, “Power after Foucault”, en: John S. Dryzek,

Bonnie Honig, Anne Phillips The Oxford Handbook of
Political Theory. Oxford University Press, Oxford, 2008.

Brunner, José Joaquín. Un espejo trizado. FLACSO-Chile,

Santiago, 1988.

Brunner, José Joaquín, Alicia Barros y Carlos Catalán, Chile:

transformaciones culturales y modernidad. FLACSO-Chile,
Santiago,1989.

Brunner, José Joaquín, “Los intelectuales y la política”, en:

Enrique Barros et alia, Democracia contemporánea.
Transición y consolidación. Ediciones Universidad Católica
de Chile, Santiago, 1990.
Buci-Glucksmann, Christine, Gramsci y el estado: hacia una
teoría materialista de la filosofía. Siglo XXI, Madrid, 1978.

Bunker, Kenneth y Patricio Navia, “Explicando la

desproporcionalidad en América Latina: magnitud de
distrito, malapportionment y fragmentación partidaria, en
Revista Española de Ciencia Política, N° 23, julio 201.

Canales, Manuel, “Ni pobres ni incluidos: ¿nueva cuestión

social?”. Revista de Sociología Nº 21, 2007.

Cariola Sutter, Carmen y Osvaldo Sunkel (Editores), La

historia económica de Chile, 1830-1930: dos ensayos y una
bibliografía. Cultura Hispánica del Instituto de Cooperación
Iberoamericana, Madrid, 1982.

Carmagnani, Marcela, “La relación entre el arte

contemporáneo y la identidad cultural frente a los procesos
de globalización”. Santiago, 2003.

Carrasco, Eduardo y Bárbara Negrón (Editores). La cultura

durante el período de transición a la democracia (1990-
2005). CNCA, Valparaíso, 2006.

Castells, Manuel, Communication Power. Oxford University

Press, Oxford, 2009.

Castells, Manuel, The Information Age; Economy, Society

and Culture. Blackwell Publishers, Massachusetts, 1997.

Castillo, Vasco, La creación de la República. La filosofía

pública en Chile, 1810-1830. LOM, Santiago, 2009.

Castillo Lagarrigue, Fernando S.J. “Iglesia liberadora y

política”. ECO Educación y Comunicaciones. Santiago, 1986.
Centro de Derechos Humanos, Universidad Diego Portales.
Informe Anual sobre Derechos Humanos 2007. UDP.

CEPAL “La protección social de cara al futuro: Acceso,

financiamiento y solidaridad”. Trigésimo primer período de
sesiones Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL), capítulo IV Montevideo, Uruguay, 20-24 de
marzo, 2006.

CEPAL, Panorama social de América Latina 2008.

CEPAL/SEGIB, “Cohesión social. Inclusión y sentido de

pertenencia en América Latina y el Caribe”. Santiago, enero,
2007.

Chaparro, Patricio (Editor), Las propuestas democráticas

del Grupo de los 24. Corporación Grupo de
Estudios Constitucionales, Santiago, 1992.

Chauvel, Louis, “Le retour des classes sociales ?” Revue de

l’OFCE, 79, Octobre 2001.

Chauvel, Louis, “Are Social Class Really Dead? A French

Paradox in Social Dynamics”, en: Göran Therborn,
Inequalities of the World. Verso, London, 2006.

Chuaqui, Tomás y Patricio Valdivieso, “Una ciudad en busca

de un gobierno: una propuesta para Santiago”. Revista de
Ciencia Política, Volumen 24, Nº 1, 2004.

Cieplan, Libertad y Desarrollo, ProyectAmerica, Centro de

Estudios Públicos, PNUD, IDEA, Auditoría a la democracia.
Estudio nacional de opinión pública septiembre-octubre
2010. Santiago, noviembre 2010.

Clark, Regina, “La reforma pendiente con el derecho a la

Seguridad Social”, en: Yesko Quiroga y Jaime Ensignia
(Editores), Rompiendo Mitos: la reforma del sistema de
pensiones en Chile. Fundación Friedrich Ebert, Santiago,
2007.

Claro, Magdalena, Acción afirmativa. Hacia democracias

inclusivas. Fundación Equitas, Santiago, 2005.

Cohen, Joshua, “Deliberation and Democratic Legitimacy”,

en: James Bohman and William Rehg, Deliberative
Democracy. Essays on Reason and Politics. MIT Press, Boston,
1997.

Collier, Simon, Ideas and Politics of Chilean Independence,

1808-1833. Cambridge University Press, Cambridge, 1967.

Collier, Simon y William F. Sater, Historia de Chile, 1808-

1994. Cambridge University Press, Madrid, 1998.

Comisión Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los

Principios de Transparencia y Probidad Pública, “Regulación
del Financiamiento de la Actividad Política”, Estudios
Públicos 90, 2003.

Concertación de Partidos por la Democracia, Programa de

Gobierno. Santiago, 1989.

Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad, Hacia un

Chile más justo: Trabajo, Salario, Competitividad y Equidad
Social. Agosto, 2008

Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación.

Informe Final. Diciembre, 2006.

Consejo Asesor Presidencial de Reforma Previsional, El

derecho a una vida digna en la vejez. Hacia un Contrato
Social con la Previsión en Chile. Julio, 2006.
Constable, Pamela and Arturo Valenzuela, A Nation of
Enemies: Chile Under Pinochet. W.W. Norton & Company,
New York, 1991.

Corrales, Osvaldo y Juan Sandoval, “Concentración del

mercado de los medios, pluralismo y libertad de expresión”.
Colección Ideas, Nº 53. Fundación Chile XXI, Santiago, 2005.

Correa, Sofía, Con las riendas del poder. La derecha chilena

en el siglo XX. Editorial Sudamericana, Santiago, 2004.

Correa, Sofía, Consuelo Figueroa, Alfredo Jocelyn-Holt,

Claudio Rolle y Manuel Vicuña. Historia del siglo XX chileno.
Sudamericana, Santiago, 2001.

Correa, Martín, Raúl Molina y Nancy Yáñez, La reforma

agraria y las tierras mapuche. Chile 1962-1975. LOM,
Santiago, 2005.

Cortés Terzi, Antonio, El circuito extrainstitucional del poder.

CESOC, Santiago, 2000.

Couso, Javier y Alberto Coddou, “Las asignaturas pendientes

de la reforma constitucional chilena”. Taller Constitución,
Reforma Política y Ciudadanía. Instituto de Ciencias Sociales,
Universidad Diego Portales, 5 de junio, 2009.

Dahl, Robert A., Democracy and Its Critics.Yale University

Press, New Haven, 1989.

D’Aspremont, Jean, “Legitimacy of Governments in the Age

of Democracy”. Journal of International Law and Politics,
Volume 38, 2006.

De la Maza, Gonzalo, “Políticas públicas y sociedad civil en

Chile: el caso de las políticas sociales (1990-2004). Política
43, 2004.
De la Maza, Gonzalo, “Conflicto político y diseños
institucionales de participación en el caso chileno”. Ponencia
presentada en el XXI Congreso Mundial de Ciencia Política,
Santiago, 12-16 de julio, 2009.

De Sousa Santos, Boaventura, “Democracia revolucionaria,

un proyecto para el siglo XXI”, Revista Internacional de
Filosofía Política, 35, 2010.

De Sousa Santos, Boaventura (Coordinador), Democratizar la

democracia. Los caminos de la democracia participativa.
Fondo de Cultura Económica, México, 2002.

Devenney, Mark, “The limits of communicative rationality

and deliberative democracy”, Journal of Power, Volume 2,
Issue 1, 2009.

Diamond, Larry and Leonardo Morlino, Assessing the Quality

of Democracy. Johns Hopkins University Press, Baltimore,
2005.

Diamond, Larry, Marc F. Plattner and Philip J. Costopoulos

(Editors), Debates on Democratization. The John Hopkins
University Press, Baltimore, 2010.

Diamond, Larry, “Beyond Authoritarianism and

Totalitarianism: Strategies for Democratization”, en: Brad
Roberts, The New Democracies. Global Changes and U.S.
Policy. The MIT Press, Cambridge, 1990.

Diez Urzúa, Sergio, Personas y valores. Su protección

constitucional. Editorial Jurídica, Santiago, 1999.

División de Cultura del Ministerio de Educación. Seminario

de Políticas Culturales en Chile. Santiago, 1992.
Dougnac, Paulette, Elizabeth Harris, Claudio Salinas, Hans
Stange, María José Vilches y Claudia Lagos (Editora), El
diario de Agustín: cinco estudios de casos sobre El Mercurio
y los derechos humanos (1973-1990). LOM, Santiago, 2009.

Draibe, Sonia y Manuel Riesco, “Estado de bienestar,

desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la
literatura contemporánea “, Serie Estudios y Perspectivas.
CEPAL, México, D. F., agosto, 2006.

Drake, Paul W., The Money Doctor in the Andes: U.S.

Advisors, Investors, and Economic Reform in Latin America
from World War I to the Great Depression. Duke University
Press, Durham, 1988.

Dubet, Francois, Repensar la justicia social. Siglo XXI,

México, 2011.

Durkheim, Emilio, La reglas del método sociológico. Editorial

Schapire, Buenos Aires, 1965.

Dyrberg, Torben Bech, The Circular Structure of Power. Verso,

London, 1997.

Eaton, Kent, “Risky business. Descentralization from above

in Chile and Uruguay”. Comparative Politics, Volume 37, Nº
1, October, 2004.

Echenique, Jorge, Dinámicas en el mercado de tierras de

América Latina: el caso Chile. FAO Oficina Regional América
Latina, Santiago, marzo 2011.

Edwards Vives, Alberto, La fronda aristocrática. Editorial del

Pacífico, Santiago, 1972.

Eisentadt, S.N., Paradoxes of Democracy. Fragility, Continuity

and Change. The Woodrow Wilson Center Press & The Johns
Hopkins University Press, Washington-Baltimore, 1999.

Errázuriz, Luis Hernán, “Dictadura militar en Chile.

Antecedentes del golpe estético-cultural”, Latin American
Research Review, Volume 44, Number 2, 2009.

Escalona, Camilo, Una transición de dos caras. Crónica

crítica y autocrítica. LOM, Santiago, 1999.

Espinoza, Vicente, “Redes de poder y sociabilidad en la elite

política chilena. Los parlamentarios 1990-2005”, POLIS, 26,
2010.

Espinoza, Vicente, “El régimen de movilidad social en Chile,

2001-2009”. Santiago, 3 de octubre, 2010.

Esponda, Jaime, “Migraciones como una política de Estado:

hacia una legislación del siglo XXI”. Instituto Igualdad. 14 de
junio, 2009.

Favale, Agostino, Movimientos eclesiales, en: Stefano Di

Fioris y Salvatore Meo, Fidel González, Los movimientos en
la historia de la Iglesia, Encuentro, Madrid, 1999.

Fazio, Hugo, Mapa actual de la extrema riqueza en Chile,

LOM-ARCIS, Santiago, 1997.

Fernández-Ramil, María de los Ángeles, “Análisis exploratorio

de la Presidencia de Michelle Bachelet”, en: Teresa Valdés
(Editora) ¿Género en el Poder? El Chile de Michelle Bachelet.
CEDEM, Santiago, 2010.

Fernández Richard, José, “El Director de Obras Municipales y

sus principales atribuciones”. Revista de Derecho, Nº 17.
Consejo de Defensa del Estado, 2007.
Fishkin, James S., Democracy and Deliberation. New
Directions for Democratic Reform. Yale University Press, New
Haven, 1991.

FLACSO, Programa de Gobernabilidad, Una reforma

necesaria: efectos del sistema binominal. FLACSO Chile,
Santiago, 2006.

Flisfisch, Ángel, “El dilema pacto o proyecto. Notas para una

discusión”, en: Adolfo Aldunate, Ángel Flisfisch y Tomás
Moulian, Estudios sobre sistema de partidos en Chile. Flacso,
Santiago, 1985.

Fontaine Aldunate, Arturo, “Más allá del Leviatán. Hacia el

resurgimiento de la libertad individual”, Centro de Estudios
Públicos, Libertad y Leviatán. Estudios Públicos N°1,
diciembre 1980.

Fontaine Aldunate, Arturo, Todos querían la revolución. Chile

1964-1973. Zig-Zag, Santiago, 1999.

Foxley, Alejandro, Latin American Experiments in

Neoconservative Economics. University of California Press,
Berkeley, 1983.

Frei Montalva, Eduardo, América Latina: opción y esperanza.

Pomaire, Santiago, 1977.

Freudenreich, Johannes, “Coalition Building in Presidential

Systems”, Potsdam University, August 19, 2010.

Frías Fernández, Patricio, Los Desafíos del sindicalismo en

los inicios del siglo XXI. CLACSO, OIT, Universidad Central,
Santiago, 2008

Fuenzalida, Sergio, “Interpretación y aplicación del Convenio

169 de la OIT, como tratado de derechos humanos”.
Observatorio Ciudadano, 13 de octubre, 2009.

Fuentes Saavedra, Claudio, “La transición auto-contenida:

Elites políticas y reformas constitucionales en Chile (1990-
2010)”. Ponencia presentada al XXIX Latin American Studies
Association Congress (LASA), Toronto, Canadá, 6-9 Octubre,
2010.

Fuentes Saavedra, Claudio, La transición de los militares.

LOM, Santiago, 2006.

Fuentes Saavedra, Claudio, “Las múltiples dimensiones de la

desigualdad”, en: Chile 2008: Percepciones y actitudes
sociales. Informe de Encuesta Nacional ICSO-UDP.
Universidad Diego Portales, Santiago, 2009.

Fuentes Saavedra, Claudio, “Reforma política: Evitar el

precipicio”, Mensaje, noviembre 2011.

Galetovic, Alexander (Editor). Santiago. Dónde estamos y

hacia dónde vamos. CEP, Santiago, 2006.

Gargarella, Roberto, Los fundamentos legales de la

desigualdad. El constitucionalismo en América (1776-1860).
Siglo XXI Editores, Madrid, 2005.

Garretón, Manuel Antonio, El proceso político chileno.

FLACSO-Chile, Santiago, 1983.

Garretón, Manuel Antonio, “La cuestión del régimen de

gobierno en el Chile de hoy”. En: Jorge Lanzaro
(Compilador), Tipos de presidencialismo y modos de
gobierno en América Latina. Buenos Aires, CLACSO, 2001.

Garretón, Manuel Antonio, Marcelo Cavarozzi, Peter S.

Cleaves, Gary Gereffi y Jonathan Hartlyn, América Latina en
el siglo XXI. Hacia una nueva matriz socio-política. LOM,
Santiago, 2004.

Garretón, Manuel Antonio, Del postpinochetismo a la

sociedad democrática. Globalización y política en el
Bicentenario. Random House-Mondadori, Santiago, 2007.

Garretón, Manuel Antonio, “Las políticas culturales en los

gobiernos democráticos en Chile”. En: Antonio Albino
Canelas y Rubens Bayardo (Editores), Políticas culturais na
Ibero-América. Editorial EDUFBA, Salvador, 2008.

Garrido, José, Cristián Guerrero, María Soledad Valdés,

Historia de la reforma agraria en Chile. Editorial
Universitaria, Santiago, 1988.

Gaviola, Edda, et alia, “Queremos votar en las próximas

elecciones”. Historia del movimiento femenino chileno 1913-
1952. Centro de Análisis y Difusión de la Condición de la
Mujer, La Morada, Santiago, 1986.

Geertz, Clifford, The Interpretation of Cultures. Basic Books,

New York, 1973.

Giglia, Angela, “Espacio público y espacios cerrados en la

Ciudad de México”, en: Patricia Ramírez Kuri (Coordinadora),
Espacio público y reconstrucción de ciudadanía, FLACSO-
Porrúa, 2003.

Goldfrank, Benjamin, “The difficult but not impossible

diffusion of participatory budgets”. Trabajo presentado en el
XXI Congreso Mundial de Ciencia Política, Santiago, 12-16
de julio, 2009.

Gómez, Sergio, “La gran transformación agraria”, en:

Rodrigo Baño (Editor), Unidad Popular. 30 años después.
LOM, Santiago, 2003.
Góngora, Mario, Ensayo histórico sobre la noción de Estado
en Chile en los siglos XIX y XX. La Ciudad, Santiago, 1981.

González Camus, Ignacio, Renán Fuentealba en la génesis

de la Concertación. Catalonia, Santiago, 2007.

González Muñana, Manuel, Nuevos movimientos eclesiales,

San Pablo, Madrid, 2001

Gordon, Neve, “Dahl’s Procedural Democracy: A Foucauldian

Critique”, Democratization, Winter, Volume 8, Number 4,
2001.

Goverde, Henri, “Representation of power in public spaces:

epistemic scientific versus value rationality in social-spatial
constructions”, Journal of Power, Volume 2, Issue 2, 2009.

Gramsci, Antonio, “Intervención en la Cámara de Diputados

el 16 de mayo de 1925”, en: Antonio Gramsci, Antología.
Selección, traducción y notas de Manuel Sacristán, Siglo XXI,
México, 1970.

Greene, Margarita y Fernando Soler, “Santiago: De un

proceso acelerado de crecimiento a uno de
transformaciones”, en: Carlos de Mattos, María Elena Ducci,
Alfredo Rodríguez y Gloria Yáñez (Editores), Santiago en la
globalización: ¿una nueva ciudad? SUR-EURE, Santiago,
2004.

Grez Toso, Sergio, De la “regeneración del pueblo” a la

huelga general. Génesis y evolución histórica del
movimiento popular en Chile (1810-1890). Dibam-RIL-
Centro de Investigaciones Barros Arana, Santiago, 1997.

Gundermann, Hans, Rolf Foerster, Jorge Vergara, Mapuches y

aimaras. El debate en torno al reconocimiento y los derechos
ciudadanos. Universidad de Chile, PREDES/RIL, Santiago,
2008.

Guzmán, Virginia “Usos del conocimiento en el proceso de

formulación, implementación y evaluación de políticas
públicas”, Centro de Estudios de la Mujer, Santiago, 1996.

Haas, Liesl, “The Rules of the Game: Feminist Policymaking

in Chile”. Política, Volumen 46, 2006.

Habermas, Jürgen, Legitimation Crisis. Beacon Press, Boston,

1975.

Habermas, Jürgen, La inclusión del otro. Estudios de teoría

política. Paidós, Barcelona, 1999.

Habermas, Jürgen, Une époque de transitions. Écrits

politiques, 1998-2003. Fayard, Paris, 2005.

Hardy, Clarisa y Pablo Morris, Derechos ciudadanos. Una

década 1990-2000. LOM-Fundación Chile 21, Santiago,
2001.

Hausmann, Ricardo, César A. Hidalgo, et alia, The Atlas of

Economic Complexity. Mapping Paths to Prosperity. Harvard,
MIT, MacroConnections, New Hamsphire, 2011.

Hayward, Clarissa, De-facing power, Cambridge University

Press, Cambridge, 2000.

Hayward, Clarissa and Steven Lukes, “Nobody to shoot?

Power, structure, and agency: A dialogue”, Journal of Power,
Vol. 1, No. 1, April 2008, 5–20.

Heise González, Julio, Años de formación y aprendizaje

políticos 1810-1833. Santiago, Editorial Universitaria, 1978.
Heiss, Claudia y Patricio Navia, “You win some, you lose
some: constitutional reforms in Chile’s transition to
democracy”. Latin American Politics and Society, Volume 39,
Nº 3. 2007.

Held, David, Democracy and the Global Order, Stanford

University Press, California, 1995.

Herrera, Florencia y Berta Teitelboim, “Opiniones de los

chilenos sobre el aborto”, Encuesta UDP, 2009.

Herrera, Florencia y Berta Teitelboim, “La mirada de los

chilenos a la familia”, Encuesta UDP, 2010.

Hidalgo, Pablo, El ciclo político de la Concertación. Uqbar,

Santiago, 2011.

Hidalgo, Rodrigo, “De los pequeños condominios a la ciudad

vallada: las urbanizaciones cerradas y la nueva geografía
social de Santiago de Chile (1990-2000). EURE, Volumen 30,
Nº 91. Santiago, diciembre 2004.

Hidalgo, Rodrigo, “¿Se acabó el suelo en la gran ciudad? Las

nuevas periferias metropolitanas de la vivienda social en
Santiago de Chile”. EURE, Volumen 33, Nº 98, mayo, 2007.

Hola, María Eugenia e Isabel Gannon, ¿Feminismo en los

sectores populares? Las organizaciones de mujeres en los
sectores populares de la región metropolitana. LOM,
Santiago, por publicarse.

Hopenhayn, Martín, Álvaro Bello, Francisca Miranda, Los

pueblos indígenas y afrodescendientes ante el nuevo
milenio. CEPAL, División de Desarrollo Social, Políticas
Sociales 118, Santiago, abril de 2006.
Huneeus, Carlos, “El financiamiento de los partidos políticos
y las campañas electorales en Chile”. En: Pilar del Castillo y
Daniel Zovatto (Editores) La financiación de la política en
Iberoamérica. Costa Rica: Instituto Interamericano de
Derechos Humanos-CAPEL, 1998.

Huneeus, Carlos, El Régimen de Pinochet. Editorial

Sudamericana, Santiago, 2000.

Huneeus, Carlos (Compilador), La reforma al sistema

binominal en Chile: una contribución al debate. Fundación
Konrad Adenauer, Santiago, 2006.

Huneeus, Carlos, La guerra fría chilena. Random House

Mondadori, Santiago, 2009.

Igor, Olivia y Tomás Flores, “Migración internacional: el caso

de Chile”. Instituto Libertad y Desarrollo, Serie Informe
Económico Nº 190, marzo 2008.

Infante, Ricardo y Osvaldo Sunkel, “Hacia un crecimiento

inclusivo”, en: Hacia un desarrollo inclusivo. El caso de
Chile. CEPAL, Chile21, OIT, Santiago, 2009.

Infante, Florencio SS.CC., Iglesia, gobierno, principios.

Ediciones Vicaría Castrense, Santiago, 1976.

Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación.

1991.

Informe de la Comisión Asesora para la Calificación de

Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de
Prisión Política y Tortura. Agosto 2011.

Instituto de Estudios Indígenas, Los derechos de los pueblos

indígenas en Chile. Informe del Programa de Derechos
Indígenas. Universidad de La Frontera. LOM, Santiago, 2003.
Instituto Nacional de Derechos Humanos, Primer Informe
Anual 2010 de Derechos Humanos en Chile, diciembre
2010.

Inzunza, Andrea y Javier Ortega, Legionarios de Cristo en

Chile. Dios, Dinero y Poder. UDP y La Copa Rota, Santiago,
2008.

Ippolito-O’Donnell, Gabriela, “Bajo la sombra de Atenas.

Avances y retrocesos de la democracia directa en América
Latina”, en: Alicia Lidissini, Yanina Welp y Daniel Zovatto,
Democracia directa en Latinoamérica. Prometeo Libros,
Buenos Aires, 2008.

Jaeger, Werner, Paideia: los ideales de la cultura griega.

Fondo de Cultura Económica, México, 2010.

Jaksi´c, Iván y Sol Serrano, “El gobierno y la libertades: la

ruta del liberalismo chileno en el siglo XIX”, Estudios
Públicos, N°118, Otoño, 2010.

Jenkins, Richard, “Erving Goffman: A Major Theorist of

Power?”, Journal of Power, Volume 1, No. 2, August 2008.

Joxe, Alain, Las fuerzas armadas en el sistema político de

Chile. Editorial Universitaria, Santiago, 1970.

Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho. EUDEBA, Buenos

Aires, 1973.

Kittrie, Nicholas N., The War Against Authority. From the

Crisis of Legitimacy to a New Social Contract. The Johns
Hopkins University Press, Baltimore, 1955.

Kolakowski, Leszek, Libertad, fortuna, mentira y traición.

Paidos, Buenos Aires, 2001.
Kornbluh, Peter y Marian Schlotterbeck, “Reagan y Pinochet:
El momento en que Estados Unidos rompió con la
dictadura”. CIPER, 23 de noviembre, 2010.

Kriegel, Blandine, Propos sur la democratie. Essais sur une

idéal politique. Descartes & Cie., Paris, 1994.

Lagos, Marta, “Latin America’s Smiling Mask”, Journal of

Democracy, 8.3 (1997).

Lafont, Cristina, “Is the Ideal of Deliberative Democracy

Coherent?”, en: Samantha Besson and José Luis Marti,
Deliberative Democracy and Its Discontents. Ashgate
Publishing Limited, Hampshire, 2006.

Lagos Escobar, Ricardo, Chile 2030: Siete desafíos

estratégicos y un imperativo de equidad, en: Ricardo Lagos
y Oscar Landerretche, “El Chile que se viene: ideas, miradas,
perspectivas y sueños para el 2030”. Catalonia, Santiago,
2011.

Landi, Oscar, “Sobre identidades, lenguaje y ciudadanías

políticas”, en: Norbert Lechner (Editor), Estado y política en
América Latina. Siglo XXI, México, 1981.

Larraín, Jorge, Identidad Chilena. LOM, Santiago, 2001.

Larroulet, Cristián y Macarena Ramírez, “Emprendimiento:

factor clave para la nueva etapa de Chile”, Estudios
Públicos, 108, primavera 2007.

Lechner, Norbert, Obras escogidas. LOM, Santiago, 2006.

León, Arturo, “La redistribución del ingreso: características y

consecuencias”, en: Rodrigo Baño, Unidad Popular. 30 años
después. LOM, Santiago, 2003.
Libertad y Desarrollo, “Política indígena de la Concertación:
nuevamente con rumbo equivocado”, Temas Públicos, Nº
939, 16 de octubre de 2009.

Libertad y Desarrollo, “Derechos del consumidor: mayores

costos y menor competencia”. Temas Públicos, Nº 675, 20 de
mayo, 2004.

Lieberson, Stanley, “Understanding Ascriptive Stratification:

Some Issues and Principles”, en: David Grusky (Editor),
Social Stratification: Class, Race, and Gender in Sociological
Perspective. Westview Press, Boulder, Colorado, 2001.

Lijphart, Arend, Democracy in Plural Societies: A

Comparative Exploration. Yale University Press, New Haven,
1977.

Lipset, Seymour Martin and Jason M. Lakin, The Democratic

Century. University of Oklahoma Press, Oklahoma, 2004.

Lipset, Seymour Martin and Aldo Solari (Editors), Elites in

Latin America. Oxford University Press, New York, 1967.

Lira, Luis y Fernando Marinovic, “Estructuras participativas y

descentralización: el caso de los Consejos Regionales en
Chile”. En: ILPES/UBB. Instituciones y actores del desarrollo
territorial en el marco de la globalización. Ediciones
Universidad del Biobío, Concepción, 1999.

Lois, Marta e Isabel Diz, “¿Qué sabemos sobre la presencia

política de las mujeres y la toma de decisiones? Claves para
un marco de análisis”, Política, Volumen 46, 2006.

López, J. Humberto and Guillermo Perry, “Inequality in Latin

America: Determinants and Consequences” The World Bank.
Latin America and the Caribbean Region, Office of the
Regional Chief Economist, February 2008.
López, Francisco, “Movimientos de Laicos, Secularización y
Función Pública de la Religión. Notas de Investigación”.
Persona y Sociedad, Volumen XVIII, No3.

Loveman, Brian, The Constitution of Tyranny. University of

Pittsburg Press, Pittsburg, 1994.

Loveman, Brian y Elizabeth Lira, Las ardientes cenizas del

olvido. Vía chilena de reconciliación política, 1932-1994.
LOM-DIBAM, Santiago, 2000.

Loveman, Brian y Elizabeth Lira, Leyes de reconciliación en

Chile: amnistías, indultos y reparaciones 1819-1999. LOM,
Santiago, 2001.

Lovera Parmo, Domingo, “Derechos Sociales en la

Constitución del 80 (… y del 89, y del 2005)”, Serie Working
papers, ICSO-UDP, Nº 3, 2009.

Luhmann, Niklas, Poder. Universidad Iberoamericana –

Anthropos, Barcelona, 1995.

Luna, Juan Pablo, “Partidos políticos y sociedad en Chile.

Trayectoria histórica y mutaciones recientes”, en: Arturo
Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker
(Editores), Reforma de los partidos políticos en Chile. PNUD,
CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamérica y Cieplan,
Santiago,2008.

Machinea, José Luis (Coordinador), La protección social de

cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad. CEPAL,
Santiago, 2006.

Mainwaring, Scott, Timothy R. Scully (Editors), Democratic

Governance in Latin America. Stanford University Press,
California, 2009.
Maldonado Rosas, Carlos, “Un olor nacional a hoja podrida.
La marca del autoritarismo en la cultura chilena del
Bicentenario”, en: Ricardo Lagos Escobar (Editor), Cien años
de luces y sombras. Taurus, Santiago, 2010.

Marcel, Mario, “Políticas públicas en democracia: el caso de

la reforma tributaria de 1990 en Chile”. Colección de
Estudios CIEPLAN, Nº 45, junio 1997.

Marcel, Mario, “Sistema de equidad de género en el PMG”.

Ponencia presentada en el taller Nivel Central Sistema de
Equidad de Género en el PMG, Santiago, CEPAL, 5 de mayo,
2004.

Mardones, Rodrigo, “Descentralización: una definición y una

evaluación de la agenda legislativa chilena (1990-2008)”,
EURE, Volumen 34, Nª 102, 2008.

Marimán, Pablo, Sergio Caniuqueo, José Millalén y Rodrigo

Levil, ¡…Escucha, Winka…! Cuatro ensayos de Historia
Nacional Mapuche y un epílogo sobre el futuro. LOM,
Santiago, 2006.

Marimán, José A., “Cuestión Mapuche. Descentralización del

estado y autonomía regional”.
http://www.xs4all.nl/~rehue/art/jmar1.html

Martínez, Gutenberg, Fiscalización parlamentaria y

comisiones investigadoras. Análisis y propuesta. Santiago,
Editorial Jurídica de Chile-Editorial Andrés Bello, 1998.

Marx, Carlos, El Capital. International Publishers, New York,

1968.

Mella, Marcelo (Editor), Extraños en la noche. Intelectuales y

usos políticos del conocimiento durante la transición
chilena. RIL Editores, Santiago, 2011.
Mendoza, Ramiro, “La importancia de la transparencia: una
visión desde la Contraloría General de la República”, en:
Chile Transparente, Transparencia en el ámbito público y
privado: balance y desafíos pendientes, Santiago, 2010.

Merton, Robert K., Teoría y estructuras sociales. Fondo de

Cultura Económica, México, 1964.

Minahan, James, Encyclopedia of the Stateless Nations:

Ethnic and National Groups around the World. Greenwood
Press, Westport, 2002. 

Ministerio Secretaría General de Gobierno, DOS, Agenda Pro

Participación Ciudadana, 2006-2010. Santiago, agosto,
2008.

Ministerio de Planificación, Gobierno de Chile, “Cohesión

Social: Documento para la reflexión”.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Agenda ciudades 2006-

2010. Santiago, 2006.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Atlas de la Evolución

del Déficit Habitacional en Chile 1992-2002. Santiago, 2006.

Molina Johnson, Carlos, Chile: los militares y la política.

Andrés Bello, Santiago, 1989.

Monckeberg, María Olivia, El saqueo de los grupos

económicos al Estado chileno. Ediciones B, Santiago, 2001.

Monckeberg, María Olivia, El Imperio del Opus Dei en Chile,

Editorial B, Santiago, 2003.

Monckeberg, María Olivia, La privatización de las

universidades. Una historia de dinero, poder e influencias.
Editorial La Copa Rota, Santiago, 2005.
Monckeberg, María Olivia, Los magnates de la prensa,
Debate, Santiago, 2009.

Monckeberg, María Olivia, Karadima. El señor de los

infiernos. Ediciones B, Santiago, 2011.

Montaño, Sonia, “La agenda feminista y las reformas de los

sistemas de pensiones en América Latina”, en: Flavia Marco
(Coordinadora), Los sistemas de pensiones en América
Latina: un análisis de género, Cepal, octubre 2004.

Montecinos, Egon, “Descentralización y democracia en

Chile: análisis sobre la participación ciudadana en el
Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Comunal”.
Revista de Ciencia Política, Volumen 26, Nº 2, 2006.

Montecinos, Egon, “El Presupuesto Participativo en Chile:

Condiciones Previas, Diseño Institucional y Rol de los
Partidos Políticos en su Desarrollo ¿Complementariedad o
Subordinación entre Instituciones Participativas y
Representativas?”. Trabajo presentado en el XXI Congreso
Mundial de Ciencia Política, Santiago, 12-16 de julio, 2009.

Morales, Mauricio y Antonio Poveda, “El PDC: Bases

Electorales, Determinantes de Adhesión e Impacto en las
Votaciones de R. Lagos y M. Bachelet”, Estudios Públicos,
107 (Invierno 2007).

Mouffe, Chantal, La paradoja democrática. Gedisa,

Barcelona, 2003.

Moulian, Tomás, Chile Actual. Anatomía de un mito. LOM,

Santiago, 1997.

Movimiento Feminista, Demanda de las mujeres a la

democracia. Santiago, 1988.
Munck, Gerardo L., Measuring Democracy. A Bridge Between
Scholarship and Politics. The Johns Hop-kins University Press,
Baltimore, 2009.

Mussa N., Hernán y Constanza Zambrano G.,

“Presidencialismo, Semipresidencialismo o
Parlamentarismo. Algunas Ideas sobre Modificaciones al
Régimen de Gobierno Chileno”, Universidad de Chile,
Instituto de Asuntos Públicos, Escuela de Gobierno y Gestión
Pública, Santiago, junio 2007.

Nohlen, Dieter y Mario Fernández, “Presidencialismo versus

parlamentarismo: América Latina”. Nueva Sociedad,
Caracas, 1991.

Nunn, Frederick M., Yesterday Soldiers. European Military

Professionalism in South America, 1890-1940. University of
Nebraska Press, Lincoln, 1983.

Núñez Muñoz, Ricardo, “Con la fuerza de las ideas: los

desafíos de la Concertación”, en: Yesko Quiroga y Jaime
Ensignia (Editores), Chile en la Concertación (1990-2010)
Una mirada crítica, balance y perspectivas. Friedrich Ebert
Stiftung, Santiago, 2009.

O’Donnell, Guillermo, “Illusions and Conceptual Flaws”,

Journal of Democracy, October, 1996.

O’Donnell, Guillermo, “Human Development, Human Rights,

and Democracy”, en: Guillermo O’Donnell, Jorge Vargas
Cullell, Osvaldo M. Iazzetta, The Quality of Democracy.
Theory and Applications. University of Notre Dame Press,
Indiana, 2004.

Offe, Claus, Contradictions of the Welfare State. The MIT

Press, Cambridge, 1985.
Olmedo, Juan Pablo, “Acceso a Información Pública en Chile.
Comentarios sobre una Institucionalidad Pendiente”,
Anuario de Derechos Humanos 2006. Centro de Derechos
Humanos, Facultad de Derecho, Universidad de Chile,
Santiago, 2006.

Ominami, Carlos, “Chile: una transición paradojal. Notas

para un examen crítico”, en: Yesko Quiroga y Jaime Ensignia
(Editores), Chile en la Concertación (1990 - 2010). Una
mirada crítica, balance y perspectivas. Tomo II. Friedrich
Ebert Stiftung, Santiago, 2010.

Ominami, Carlos, Secretos de la Concertación. Recuerdos

para el futuro. La Tercera-Random House Mondadori,
Santiago, 2011.

Ortega, Eugenio, “Cultura centralista: obstáculo para una

regionalización efectiva”. Revista Ambiente y Desarrollo,
Volumen XVIII, Nº 2-3-4, 2002.

Ortega Frei, Eugenio, Historia de una alianza. CED-CESOC,

Santiago, 1992.

Osterhammel, Jürgen and Shelley L. Frisch, Colonialism.

Markus Wiener Publishers, Princeton, 1997.

Overbeek, Henk (Editor), Restructuring Hegemony in the

Global Political Economy: The Rise of Transnational
Capitalism in the 1980s. Routledge. London, 1993.

Palacios, Nicolás, Raza Chilena: libro escrito por un chileno y

para los chilenos. Santiago, Editorial Chilena, 1918.

Panfichi, Aldo (Coordinador), Sociedad civil, esfera pública y

democratización en América latina: Andes y Cono Sur. Fondo
de Cultura Económica, México, 2002.
Paramio, Ludolfo, “Estado de Bienestar y Ciudadanía”, en:
Tomás Fernández García (Coordinador), Estado de Bienestar:
Perspectivas y Límites. Universidad de Castilla-La Mancha,
Murcia, 1998.

Paul, John, “Art as Weltanschauung: An Overview of Theory

in the Sociology of Art”. Electronic Journal of Sociology,
2005.

Payne, Mark, Mercedes Mateo Díaz y Daniel Zovatto,

(Editores). La política importa. Democracia y desarrollo en
América Latina. Banco Interamericano del Desarrollo-IDEA,
Washington, 2006.

Peña González, Carlos, “Dinero y Política: Sobre las Formas

de Financiamiento Electoral”. Estudios Públicos, Nº 84,
2001.

Peña González, Carlos, “El concepto de cohesión social.

Debates teóricos y usos políticos”, en: Eugenio Tironi
(Editor), Redes, Estado y Mercados. Soportes de la cohesión
social en América Latina. Uqbar Editores, Santiago, 2008.

Phillips, Anne, Democracy and Difference. The Pennsylvania

State University Press, Pennsylvania, 1999.

Phillips, Anne, “Democracy, Recognition and Power”, en:

Fredrik Engelstad y Oyvind Osterud, Power and Democracy:
Critical Interventions, Ashgate Publishing, Burlington, 2004.

Pinto Vallejos, Julio y María Luna Argudín

(Compiladores), Cien años de propuestas y combates. La
historiografía chilena del siglo XX, Universidad Autónoma
Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, México, 2006.

PNUD. Desarrollo humano en Chile. Nosotros los chilenos: un

desafío cultural. PNUD, Santiago, 2002.
Poduje, Iván y Gloria Yáñez, “Planificando la ciudad virtual:
megaproyectos urbanos estatales y privados”, Seminario
Internacional “Grandes Regiones Metropolitanas del
Mercosur y México”, Universidad Nacional de General
Sarmiento, Buenos Aires, 2000.

“Política Cultural del Gobierno del Presidente de la

República Ricardo Lagos”, Santiago, 16 de mayo, 2000.

Politzer, Patricia, El libro de Lagos. Ediciones B, Santiago,

1998.

Polloni, Alberto, Las fuerzas armadas de Chile en la vida

nacional. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1972.

Portales, Felipe, Chile: una democracia tutelada. Editorial

Sudamericana, Santiago, 2000.

Poulantzas, Nicos, State, Power, Socialism. Verso, London,

2000.

Programa Básico de Gobierno de la Unidad Popular.

Candidatura presidencial de Salvador Allende. Santiago,
1969.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,

Desarrollo humano en Chile. El poder ¿para qué? Y ¿para
quién? Santiago, 2004.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y

Organización Internacional del Trabajo (PNUD-OIT), Trabajo y
Familia: Hacia nuevas formas de conciliación con
responsabilidad social. 2009.

Przeworski, Adam, “Democracy as a Contingent Outcome of

Conflicts”, en: Jon Elster y Rume Slagstad, (Editors),
Constitutionalism and Democracy. Cambridge University
Press, Cambridge, 1988.

Przeworski, Adam, et alia, Sustainable Democracy.

Cambridge University Press, Cambridge, 1995.

Przeworski, Adam, “ Deliberation and Ideological

Domination”, en: Jon Elster (Editor), Deliberative Democracy.
Cambridge University Press, Cambridge, 1998.

Puccio, Osvaldo, “Movimiento popular y transición a la

democracia”, en: Enrique Barros et alia, Democracia
contemporánea. Transición y consolidación. Ediciones
Universidad Católica de Chile, Santiago, 1990.

Putnam, Robert D. (Editor), Democracies in Flux. The

Evolution of Social Capital in Contemporary Society. Oxford
University Press, New York, 2002.

Quiroga, Patricio y Carlos Maldonado, El prusianismo en las

fuerzas armadas chilenas, Ediciones Documentas, Santiago,
1988.

Quiroga, Yesko y Jaime Ensignia (Editores), Chile en la

Concertación (1990-2010). Una mirada crítica, balance y
perspectivas (Tomos I y II). Friedrich Ebert Stiftung,
Santiago, 2010.

Rajevic Mosler, Enrique Petar, “La planificación urbana en

Chile”, Revista de Derecho, abril 2001.

Ramonet, Ignacio (Editor), La post televisión. Multimedia,

Internet y la globalización económica. Icaria, Barcelona,
2002.

Reyes Saldías, Andrea, La experiencia de transversalización

de género en Chile. Avances en la Agenda de Género.
Seminario “Incorporación de género en las políticas
públicas”. 4 noviembre, 2008.

Reyes, Mylene y Sergio Oliva, Recopilación de legislación del

estado chileno para los pueblos indígenas: 1813-2006.
Librotecnia, Santiago, 2007.

Ribera, Teodoro, “El Tribunal Constitucional y su aporte al

desarrollo del derecho”. Estudios Públicos N°34, 1989.

Ríos, Marcela, “Feminismo(s) chileno en los noventa:

Paradojas de una transición inconclusa”. Cuadernos de
Investigación Social Nº 9, Departamento de Ciencias
Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú, 2000.

Ríos, Marcela, Lorena Godoy y Elizabeth Guerrero, ¿Un

nuevo silencio feminista? La transformación de un
movimiento social en el Chile post-dictadura. Centro de
Estudios de la Mujer/Cuarto Propio, Santiago, 2003.

Riquelme Segovia, Alfredo, Rojo atardecer. El comunismo

chileno entre dictadura y democracia. Centro de
Investigaciones Barros Arana, Santiago, 2009.

Riquelme Segovia, Alfredo, “Una república entre dos

centenarios”, en: Ricardo Lagos Escobar (Editor), Cien años
de luces y sombras. Taurus, Santiago, 2010.

Rodríguez Otheguy, Víctor “El republicanismo y los poderes

fácticos”. Ponencia presentada en el 3er. Congreso Uruguayo
de Ciencia Política Montevideo, 2 y 3 de agosto de 2010.

Rodríguez, Alfredo y Enrique Oviedo, “Gestión urbana y

gobierno de áreas metropolitanas”. Serie Medio Ambiente y
Desarrollo 34. CEPAL, Santiago, 2001.
Rodríguez, Alfredo y Ana Sugranyes. Los con techo. Un
desafío para la política de vivienda social. Ediciones SUR,
Santiago 2006.

Rojas, Irene, “Las reformas laborales al modelo normativo de

negociación colectiva del Plan Laboral”. Ius et Praxis,
Volumen 13, Nº 2.

Rosdolsky, Roman, El problema de los pueblos sin historia.

Editorial Fontamara, Barcelona, 1981.

Rouquié, Alain, A la sombra de las dictaduras. La democracia

en América Latina. Fondo de Cultura Económica, México,
2011.

Ruiz Schneider, Carlos y Renato Cristi, El pensamiento

conservador en Chile. Seis ensayos. Editorial Universitaria,
Santiago, 1992.

Ruiz Rodríguez, Carlos, “El pueblo Mapuche y el gobierno de

Salvador Allende y la Unidad Popular”, Universidad de
Santiago de Chile, Proyecto DICYT 03-0051 SM “La cuestión
mapuche: Chile, 1964-1973.

Ruiz Schneider, Carlos, De la República al mercado. Ideas

educacionales y política en Chile. LOM, Santiago, 2010.

Ruiz-Tagle, Jaime, “El sindicalismo chileno entre 1973 y

1990”, en: Elizabeth Lira y Rojas, Hugo, Libertad sindical y
Derechos Humanos. Análisis de los informes del Comité de
Libertad Sindical de la OIT (1973-1990). LOM, Santiago,
2009.

Ruiz-Tagle, Pablo, “El constitucionalismo chileno: entre el

autoritarismo y la democracia”, en: Renato Cristi y Pablo
Ruiz-Tagle, La República en Chile. Teoría y práctica del
Constitucionalismo Republicano. LOM, Santiago, 2006.
Russell, Bertrand, Power, George Allen & Unwin, London,
1938.

Ryden, David K., Representation in crisis: the constitution,

interest groups, and political parties. State University of New
York, Albany, 1996.

Sabatini, Francisco, “Reforma de los mercados de suelo en

Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra y la
segregación residencial”. EURE, Volumen 26, Nº 77, 2000.

Sabatini, Francisco y Guillermo Wormald, “La guerra de la

basura en Santiago: desde el derecho a la vivienda al
derecho a la ciudad”. EURE, Volumen 30, Nº 91. Santiago,
diciembre, 2004.

Sabatini, Francisco, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda,

“Segregación residencial en las principales ciudades
chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles
cursos de acción”. EURE, Volumen 27, Nº 82. Santiago,
2001.

Saborido, Marisol, “El Programa Chile Barrio: lecciones y

desafíos para la superación de la pobreza y la precariedad
habitacional”. Documentos de Proyectos. CEPAL, 2005.

Sáez García, Fernando, “Algunas reflexiones de los últimos

cien años de cultura en Chile”, en: Ricardo Lagos Escobar
(Editor), Cien años de luces y sombras. Taurus, Santiago,
2010.

Salazar, Gabriel, La construcción del Estado en Chile (1760-

1860): democracia de “los pueblos”, militarismo ciudadano,
golpismo oligárquico. Editorial Sudamericana, Santiago,
2005.
Salgado, Marcela, Alexis Vásquez y Claudio Fuentes,
“Desigualdades socio-ambientales urbanas. Estudio de caso
en la Comuna de Peñalolén”. Ponencia en Encuentro PreAlas.
2008.

Salinero, Jorge, “Veinte años de afiliación sindical y

negociación colectiva en Chile: problemas y desafíos”.
Cuaderno de investigación 29, Departamento de Estudios,
Dirección del Trabajo, Santiago, 2006.

Samaniego, Augusto, “La política mapuche del Partido

Comunista en 1927: Minoría nacional, reconocimiento y
autonomías”. Alternativa 23, Instituto de Ciencias Alejandro
Lipschutz, 2005.

Santoni, Alessandro, El comunismo italiano y la vía chilena.

Los orígenes de un mito político. Editorial Ariadna, Santiago,
2011.

Schatam, Jacobo, “Distribución del ingreso y pobreza en

Chile”, POLIS, Volumen 4, 2005.

Schedler, Andreas, “Taking Uncertainty Seriously: The

Blurred Boundaries of Democratic Transition and
Consolidation”, Democratization, Volume 8, Number 4,
Winter 2001.

Schmitter, Phillipe, “Defects and Deficits in the Quality of

Neo-Democracies”, en: Bland, Gary and Cynthia J. Arnson
(Editors), Democratic Deficits: Addressing Challenges to
Sustainability and Consolidation Around the World.
Woodrow Wilson International Center for Scholars y
Research Triangle Institute, Washington, DC, January 2009.

Schmitter, Philippe C. and Terry Lynn Karl, “What Democracy

Is…and Is Not”, en: Larry Diamond and Marc F. Plattner, The
Global Resurgence of Democracy. The Johns Hopkins
University Press, Baltimore, 1993.

Schmitter, Philippe, “Still the Century of Corporatism?”. En:

Philippe Schmitter and Gerhard Lehbruch (Editors), Trends
Towards Corporatist Intermediation. New York, Sage, 1979.

Serrano, Margarita, La igual libertad de Edgardo Boeninger.

Uqbar, Santiago, 2009.

Serrano, Margarita y Ascanio Cavallo, El poder de la

paradoja. 14 lecciones políticas de la vida de Patricio Aylwin.
Norma, Santiago, 2006.

Servicio Nacional de la Mujer. Código de Buenas Prácticas

Laborales Sobre No Discriminación para la Administración
Central del Estado. Abril, 2008.

Shapiro, Ian, “Power and Democracy”, en: Fredrik Engelstad

y Oyvind Osterud, Power and Democracy: Critical
Interventions, Ashgate Publishing, Burlington, 2004.

Siavelis, Peter, “Disconnected Fire Alarms and Ineffective

Police Patrols: Legislative Oversight in Postauthoritarian
Chile”. Journal of Interamerican Studies and World Affairs,
Volumen 42, Nº 1, 2000.

Sierra, Lucas, “La Constitución y los indígenas en Chile:

reconocimiento individual y no colectivo”. Estudios Públicos
92, 2003.

Silva, Eduardo, The State and Capital in Chile: Business

Elites, Technocrats, and Market Economics. Westview Press,
Boulder, 1996.

Silva, Patricio, En el nombre de la razón. Tecnócratas y

política en Chile. Ediciones Universidad Diego Portales,
Santiago, 2010.

Simmel, Georg, “The Sociology of Sociability”, en: Talcott

Parsons, Edward Shils, Kaspar D. Naegele, and Jesse R. Pitts
(Editors), Theories of Society. The Free Press, New York,
1961.

Smith, Brian, Church and Politics in Chile. Challenges to

Modern Catholicism. Princeton University Press, Princeton,
1982.

Solimano, Andrés (Coordinador), Migraciones

internacionales en América Latina. Booms, crisis y
desarrollo. Fondo de Cultura Económica, México, 2008.

Solimano, Andrés, “Concentración económica,

heterogeneidad productiva, políticas públicas y contrato
social en Chile”, en: Luis Eduardo Escobar (Editor), Hacia un
crecimiento inclusivo: Propuestas de Política Económica.
Fundación Chile 21, Santiago, 2010.

Stabili, María Rosaria, El sentimiento aristocrático. Elites

chilenas frente al espejo (1860-1960). Editorial Andrés
Bello, Santiago, 2010.

Stein, Ernesto, Mariano Tommasi, Koldo Echebarría, Eduardo

Lora y Mark Payne, La política de las políticas públicas.
Informe 2006, Banco Interamericano del Desarrollo. Planeta
,México, 2006.

Subercaseaux S., Bernardo, “La cultura en los gobiernos de

la Concertación”. Revista Universum, Volumen 21, Nº1,
2006.

Subercaseaux S., Bernardo, “Cultura y Democracia”, en:

Eduardo Carrasco y Bárbara Negrón (Editores), La cultura
durante el período de transición a la democracia (1990-
2005). CNCA, Valparaíso, 2006.

Subercaseaux, Bernardo, “Editoriales y círculos intelectuales

en Chile 1930-1950. Revista Chilena de Literatura, 72, 2008.

Sunkel, Osvaldo y Ricardo Infante (Coordinadores), Hacia un

desarrollo inclusivo. El caso de Chile. OIT, Cepal, Chile 21,
Santiago, 2009.

SUR, “Ley de juntas de vecinos del régimen militar. Boicot a

la participación vecinal”. Hechos urbanos, Nº 88, agosto
1989.

Taylor, Charles, Modern Social Imaginaries. Duke University

Press, Durham, 2004.

Torche, Florencia y Guillermo Wormald, “Chile, entre la

adscripción y el logro”, en: Estratificación y movilidad social
en América Latina. CEPAL-GTZ, LOM, Santiago, 2007.

Toro, Sergio e Ignacio Walker, “Voto de chilenos en el

exterior: avances y discusiones”. CIEPLAN, Santiago, 2007.

Touraine, Alain, Qu’est-ce que la Démocratie? Fayard, Paris,

1994.

Touraine, Alain, Barbarie et progrès. Alice Editions, Bruxelles,

2002.

Tilly, Charles, Durable Inequality. University of California

Press, Berkeley, 1999.

Urzúa, Raúl, “Notas sobre la estructura de poder en Chile”,

en: Raúl Atria et. al, Hacia un nuevo diagnóstico de Chile.
Editorial del Pacífico, Santiago, 1973.
Valderrama, Miguel, “Renovación socialista y renovación
historiográfica”, Documento N°5, PREDES, Universidad de
Chile, Santiago, septiembre, 2001.

Valdés Cange, Julio (Seudónimo de Alejandro Venegas),

Sinceridad. Chile íntimo en 1910. Imprenta Universitaria,
Santiago, 1910.

Valdés, Gabriel, Sueños y memorias. Taurus, Santiago, 2009.

Valenzuela, Arturo, El quiebre de la democracia en Chile.

Flacso, Santiago, 1989.

Valenzuela, Arturo y Juan J. Linz, “Presidencialismo,

semipresidencialismo y parlamentarismo”, Estudios
Públicos, Nº 36, 1989.

Valenzuela, María Elena, Todas íbamos a ser reinas. La mujer

en el Chile militar. CESOC-ACHIP, Santiago, 1987.

Valenzuela, Rodrigo, “Inequidad, ciudadanía y pueblos

indígenas en Chile”. Serie Políticas Sociales 76. CEPAL,
Santiago, 2003.

Valenzuela, J. Samuel, “Democratic Consolidation in Post-

Transitional Settings: Notion, Process, and Facilitating
Conditions”, en: Scott Mainwaring, Guillermo and J. Samuel

Valenzuela (Editors), 1992, Issues in Democratic

Consolidation. The New South American Democracies in
Comparative Perspective. University of Notre Dame Press,
South Bend, 1992.

Van Klaveren, Alberto, “Instituciones consociativas:

alternativas para la estabilidad democrática en Chile”,
Alternativas 2, 1984.
Varas, Augusto, Los militares en el poder. Flacso-Pehuén,
Santiago, 1987.

Varas, Augusto, “Autonomización castrense y democracia en

América Latina”, en Augusto Varas (Editor), La autonomía
militar en América Latina. Editorial Nueva Sociedad,
Caracas, 1988.

Varas, Augusto, “La (re)construcción democrática del

espacio público”, en Augusto Varas et alia, La propuesta
ciudadana. Una nueva relación sociedad civil-Estado.
Catalonia, Santiago, 2006.

Varas, Augusto, “Del éxito al fracaso concertacionista. El

gobierno de Michelle Bachelet y la derrota electoral de
2010”, en: Yesko Quiroga y Jaime Ensignia (Editores), Chile
en la Concertación (1990-2010). Una mirada crítica, balance
y perspectivas (Tomo II). Friedrich Ebert Stiftung, Santiago,
2010.

Varas, Augusto, “Tocando fondo. Protesta ciudadana y

desconcierto gubernamental”, en: Barómetro de Política y
Equidad, Nuevos actores. Nuevas banderas. Fundación
Equitas-Fundación Friedrich Ebert, Santiago, octubre 2011.

Varas, Augusto (Editor), Rompiendo la indiferencia. Acciones

de interés público en América Latina. Fundación Ford,
Santiago, 2001.

Varas, Augusto y Felipe Agüero, El proyecto político militar.

Flacso, Santiago, 1983.

Varas, Augusto, Felipe Agüero, Fernando Bustamante, Chile,

democracia, fuerzas armadas. Flacso, Santiago, 1980.

Varas, Augusto, et alia, La propuesta ciudadana. Una nueva

relación sociedad civil-Estado. Editorial Catalonia, Santiago,
2006.

Varas, Augusto, Claudio Fuentes y Felipe Agüero,

Instituciones cautivas. Opinión pública y nueva legitimidad
social de las Fuerzas Armadas. Catalonia-Flacso, Santiago,
2008.

Varas, Augusto, Alfredo Riquelme y Marcelo Casals

(Editores), El Partido Comunista en Chile. Una historia
presente. Editorial Catalonia, Santiago, 2010.

Vergara, Jorge y Rolf Foerster, “Permanencia y mantención

del conflicto Estado-mapuches en Chile”. Revista Austral de
Ciencias Sociales, Nº 6, 2002.

Villalobos, Sergio, Estudios y ensayos en torno a la historia

de Chile. Editorial Universitaria, Santiago, 2010.

Violich, Francis. Urban Planning for Latin America. The

Challenge of Metropolitan Growth. Gunn & Hain-Lincoln
Institute of Land Policy, Boston, 1987.

Walker, Ignacio, Socialismo y democracia. Chile y Europa en

perspectiva comparada. CIEPLAN-Hachette, Santiago, 1990.

Weber, Max, “Politics as a Vocation”, en: H.H. Gerth &

C.Wright Mills, From Max Weber. Essays in Sociology. New
York, Oxford University Press, 1958.

Weber, Max, Economía y Sociedad. Fondo de Cultura

Económica, México, 1964.

Weyland, Kurt, “Growth with equity in Chile’s new

democracy?” Latin American Research Review, Volume 32,
No. 1, 1997.
White, Gordon, “Civil Society, Democratization and
Development (I): Clearing the Analytical Ground”,
Democratization, Autumn, 1994.

Whitehead, Laurence, “The Alternatives to ‘Liberal

Democracy’: A Latin American Perspective”, en: David Held
(Editor), Prospects for Democracy. North South East West.
Stanford University Press, California, 1993.

Wolfe, Alan, The Future of Liberalism. Alfred A. Knopf, New

York, 2009.

Yamin, Alicia Ely (Coordinadora), Derechos económicos,

sociales y culturales en América Latina. Del invento a la
herramienta. IDRC-Aprohde, México D.F., 2006.

Yáñez, Sonia, “La dimensión de género en la reforma

previsional chilena (Ley No 20.255 de reforma de
pensiones)”, División de Asuntos de Género, Serie Mujer y
Desarrollo Nº 101. Santiago, abril 2010.

Yáñez, Nancy y José Aylwin (Editores), El gobierno de Lagos,

los pueblos indígenas y el “Nuevo Trato”. LOM, Santiago,
2007.

Young, Iris Marion, Inclusion and Democracy. Oxford

University Press, Oxford, 2002.

Zakaria, Fareed, “The Rise of Illiberal Democracy”, Foreign

Affairs, November/ December 1997.

Zovatto, Daniel, “Las instituciones de la democracia directa

a nivel nacional en América Latina. Balance comparado,
1978-2009”. Trabajo presentado en el XXI Congreso Mundial
de Ciencia Política, Santiago, 12-16 de julio, 2009.
Notas
 

1. Jorge Arrate Mac Niven, Nuevos Tiempos Políticos, carta a los adherentes, votantes y
simpatizantes de mi candidatura en la primera vuelta presidencial, Santiago, 18 de febrero,
2010. http://www.cctt.cl/correo/index.php?
option=com_content&view=article&id=1211:nuevos-tiempos-politicos-carta-de-jorge-
arrate-mac-niven&catid=26&Itemid=50. Conceptos similares expresó posteriormente
Eduardo Frei, “Los primeros 45 días de Piñera: «Realidades que inquietan»”, La Segunda,
23 de abril, 2010.

2. Una aproximación a este tema en: Augusto Varas, “Del éxito al fracaso concertacionista.
El gobierno de Michelle Bachelet y la derrota electoral de 2010”, en: Yesko Quiroga y Jaime
Ensignia (Editores), Chile en la Concertación (1990-2010). Una mirada crítica, balance y
perspectivas (Tomo II). Friedrich Ebert Stiftung, Santiago, 2010.

3. Patricio Aylwin Azocar, Mensaje Presidencial. 21 de mayo 1993.

http://www.bcn.cl/susparlamentarios/mensajes_presidenciales/21m1993.pdf 

4. En 1991, un 24,9% de los encuestados preferían que las FF.AA. hubieran seguido en el

gobierno; en 2007, después de 16 años de gobiernos democráticos, esta opción por
las FF.AA. bajó levemente al 22,7%; y, veinte años después del retorno a la democracia, en
2010 un 20% opinaba que “en algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser
preferible a uno democrático”. Esto es, un quinto de la población chilena no creía en la
democracia. En España, a fines de 2009, solamente un 7,8% opinaba que en ciertas
circunstancias prefería un gobierno autoritario a uno democrático. Fuentes: Para 1991 y
2007: Augusto Varas, Claudio Fuentes y Felipe Agüero, Instituciones cautivas. Opinión
pública y nueva legitimidad social de las Fuerzas Armadas. Catalonia-Flacso, Santiago,
2008. Para 2010: Cieplan, Libertad y Desarrollo, ProyectAmerica, Centro de Estudios
Públicos, PNUD, IDEA, Auditoria a la Democracia. Estudio Nacional de Opinión Pública
Septiembre-Octubre 2010. Santiago, noviembre 2010. Para España:
http://www.cis.es/cis/opencms/-Archivos/Marginales/2820_2839/2823/es2823.pdf 

5. Ricardo Lagos Escobar, Discurso Presidencial. 21 de Mayo 2005.

http://www.bcn.cl/susparlamentarios/mensajes_presidenciales/21mayo_05.pdf 

6. La Segunda, jueves 31 de diciembre, 2009, página 16.

7. Vamos a Vivir Mejor, Conferencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle con ocasión de la entrega de
las Bases Programáticas de su Candidatura Presidencial. Santiago, Castillo Hidalgo, 7
septiembre, 2009.
http://www.archivochile.com/Chile_actual/elecciones_2009/frei/doc_part/frei_part0030.pdf 

8. Encuesta CERC, julio 2009: 48% partidario de reformar la constitución, 13% prefiere

dejarla como está y 39% no sabe/no responde. Entre los simpatizantes de partidos, un 83%
y 80% del PS y PPD respectivamente es partidario de reformar la constitución, un 45%
del PDC, un 38% en RN y un 35% en la UDI. Un 70% de los votantes de Marco Enríquez
aprueba la reforma, un 51% de Frei y un 43% de Piñera. Preguntas similares para los años
1995, 2000 y 2001 mostraban un 63%, 58% y 63%, respectivamente, de apoyo a la
reforma constitucional.

9. La baja legitimidad del ordenamiento político, aun cuando no ha puesto en cuestión de

manera inmediata la validez del orden jurídico, ha erosionado la legitimidad del orden
social, situación observada, por ejemplo, después del sismo del 27/2 cuando un importante
número de personas –de diversos sectores sociales incluyendo profesionales acomodados–
saquearon comercios y viviendas vecinas al punto que tuvieron que ser controlados por las
fuerzas armadas.

10. Fernand Braudel, La Historia y las Ciencias Sociales. Alianza Editorial, Madrid, 1979.

11. David Held, Democracy and the Global Order, Stanford University Press, California,
1995, página 173.

12. En estas materias seguimos el análisis de Iris Marion Young, Inclusion and Democracy.
Oxford University Press, Oxford, 2002, Chapter 3.

13. Iris Marion Young, Op. Cit., página 205.

14. John Paul, “Art as Weltanschauung: An Overview of Theory in the Sociology of Art”.
Electronic Journal of Sociology (2005).
http://www.sociology.org/content/2005/tier2/the_sociology_of_art.pdf 

15. Carlos Marx, El Capital. International Publishers, New York, 1968, Volumen III, página
437.

16. Eduard Bernstein, Las premisas del socialismo y las tareas de la social democracia.
Problemas del socialismo, el revisionismo en la socialdemocracia. Siglo XXI, México, 1982,
página 217.

17. Leszek Kolakowski, Libertad, fortuna, mentira y traición. Paidos, Buenos Aires, 2001,
página 12. 

18. Chantal Mouffe, La paradoja democrática. Gedisa, Barcelona 2003, página 39.

19. Norberto Bobbio. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica, México,

1994, página 14 y 31.

20. Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics. Yale University Press, New Haven, 1989,
página 130.

21. Guillermo O’Donnell, “Human Development, Human Rights, and Democracy”, en:
Guillermo O’Donnell, Jorge Vargas Cullell, Osvaldo M. Iazzetta, The Quality of Democracy.
Theory and Applications. University of Notre Dame Press, Indiana, 2004, página 9.

22. Larry Diamond, “Beyond Authoritarianism and Totalitarianism: Strategies for

Democratization”, en: Brad Roberts, The New Democracies. Global Changes and U.S. Policy.
The MIT Press, Cambridge, 1990, página 228.

23. Philippe C. Schmitter and Terry Lynn Karl, “What Democracy Is…and Is Not”, en: Larry
Diamond and Marc F. Plattner, The Global Resurgence of Democracy. The Johns Hopkins
University Press, Baltimore, 1993, página 40.

24. Gerardo L. Munck, Measuring Democracy. A Bridge Between Scholarship and Politics.
The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2009, página 132.

25. David Beetham, Edzia Carvalho, Todd Landman, Stuart Weir, Assessing the Quality of
Democracy. A Practical Guide. IDEA, Stockholm, 2008.
26. Laurence Whitehead, “The Alternatives to ‘Liberal Democracy’: A Latin American
Perspective”, en: David Held, Prospects for Democracy. North South East West. Stanford
University Press, California, 1993, páginas 315-325. De estas siete limitaciones, claramente
cinco podrían tener validez en el caso chileno: restricciones a la soberanía popular;
limitación de las opciones políticas por mecanismos de mercado; imagen de pluralismo sin
alterar las relaciones tradicionales de poder; diseño equivocado de arreglos institucionales;
y sociedad civil fragmentada incapaz de generar legitimidad o consenso social.

27. Phillipe Schmitter, “Defects and Deficits in the Quality of Neo– Democracies”, en: Gary
Bland and Cynthia J. Arnson (Editors), Democratic Deficits: Addressing Challenges to
Sustainability and Consolidation Around the World.Woodrow Wilson International Center for
Scholars y Research Triangle Institute, Washington, DC, January 2009, páginas 22-23.

28. Guillermo O’Donnell, “Illusions and Conceptual Flaws”, Journal of Democracy, October,
1996; Andreas Schedler, “Taking Uncertainty Seriously: The Blurred Boundaries of
Democratic Transition and Consolidation”, Democratization, Winter 2001, Volume 8,
Number 4, página 18. Una importante discussion sobre estos temas entre autores como
Guillermo O’Donnell, Andreas Schedler y Thomas Carothers, en: Larry Diamond, Marc F.
Plattner and Philip J. Costopoulos (Editors), Debates on Democratization. The John Hopkins
University Press, Baltimore, 2010.

29. Tal como lo señala Beetham, “la historia de la democracia liberal, en conclusión, no ha
llegado a su fin. La lucha por la democratización continúa y debe continuar”. David
Beetham, “Liberal Democracy and the Limits of Democratization”, en: David Held, Prospects
For Democracy. Op. Cit., página 71.

30. Dahl (1989), páginas 131y 231.

31. J. Samuel Valenzuela, “Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion,

Process, and Facilitating Conditions”, en: Scott Mainwaring, Guillermo O’Donnell and J.
Samuel Valenzuela (Editors), Issues in Democratic Consolidation. The New South American
Democracies in Comparative Perspective. University of Notre Dame Press, South Bend,
1992, página 60. 

32. Sobre la predictibilidad de los resultados en sistemas democráticos, ver: Adam

Przeworski, “Democracy as a Contingent Outcome of Conflicts”, en: Jon Elster y Rume
Slagstad (Editors), Constitutionalism and Democracy. Cambridge University Press,
Cambridge, 1988.

33. Cfr. Anne Phillips, Democracy and Difference. The Pennsylvania State University Press,
Pennsylvania, 1999.

34. Norberto Bobbio, Teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento
político. Fondo de Cultura Económica, México, 1987, página 13.

35. Norbert Lechner, Obras escogidas. Las sombras del mañana. La dimensión subjetiva de
la política. LOM, Santiago, 2006, página 491.

36. Una comparación de las posturas de Kelsen y Weber, en: Norberto Bobbio, “Max Weber
y Hans Kelsen”, Sociología del diritto, 1/1981, páginas 67-68.
http://www.bibliojuridica.org/libros/2/970/5.pdf 

37. Hans Kelsen, Teoría pura del derecho. EUDEBA, Buenos Aires, 1973, páginas 52-53 y
142.
38. Manuel Castells, Communication Power. Oxford University Press, Oxford, 2009, páginas
286, 295.

39. Max Weber, Economía y Sociedad. Fondo de Cultura Económica, México, Volumen II,
páginas 1109-1117.

40. Para el caso de América Latina, ver: Steven Griner and Daniel Zovatto (Editors), Funding
of Political Parties and Election Campaigns in the Americas. Organization of American
States - International Institute for Democracy and Electoral Assistance, San José, 2005.

41. Robert D. Putnam and Kristina A. Goss, “Introduction”, en: Robert D. Putnam (Editor),
Democracies in Flux. The Evolution of Social Capital in Contemporary Society. Oxford
University Press, New York, 2002, páginas 6; 404-416.

42. Aldo Panfichi, “Sociedad civil y democracia en los Andes y el Cono Sur a inicios del
siglo XXI”, en: Aldo Panfichi (Coordinador), Sociedad civil, esfera pública y democratización
en América latina: Andes y Cono Sur. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, página
30.

43. Boaventura de Sousa Santos (Coordinador), Democratizar la democracia. Los caminos

de la democracia participativa. Fondo de Cultura Económica, México, 2002, páginas 48-49.

44. Max Weber, Economía y Sociedad, Op. Cit., Volumen I, páginas 170-171.

45. Ibíd., Volumen II, página 705.

46. Hanna Arendt, On Violence. A Harvest/HBJ Books, New York, 1970, página 52.

47. Seymour Martin Lipset and Jason M. Lakin, The Democratic Century. University of
Oklahoma Press, Oklahoma, 2004, páginas 209-210.

48. Ver: Scott Mainwaring, Timothy R. Scully, Jorge Vargas Cullell, “Measuring Success in
Democratic Governance”, en: Scott Mainwaring, Timothy R. Scully (Editors), Democratic
Governance in Latin America. Stanford University Press, California, 2009. También ver: Jean
D’Aspremont, “Legitimacy of Governments in the Age of Democracy”. New York University
Journal of International Law and Politics, Volume 38, 2006.

49. Fareed Zakaria, “The Rise of Illiberal Democracy”, Foreign Affairs, November/ December
1997.

50. Robert A, Dahl, Democracy and Its Critics, Op. Cit., página 130. Una crítica a Dahl por no
considerar la existencia de relaciones de poder pre existentes en la sociedad, en: Neve
Gordon, “Dahl’s Procedural Democracy: A Foucauldian Critique”, Democratization, Winter,
2001, Volume 8, Number 4.

51. Jürgen Habermas, Une époque de transitions. Écrits politiques, 1998-2003. Fayard,
Paris, 2005, páginas 193-194.

52. O’Donnell (2004), Op. Cit., páginas 29-30.

53. Iris Marion Young, Op. Cit.; páginas 29-30.

54. Habermas, Ibíd.

55. Por sociedad civil entendemos, “una esfera independiente situada entre el estado y el
hogar, poblada de grupos organizados o asociaciones que separadas y gozan de una cierta
autonomía en relación con el estado, y están formadas voluntariamente por miembros de la
sociedad para proteger o expandir sus intereses, valores o identidades”. Gordon White,
“Civil Society, Democratization and Development (I): Clearing the Analytical Ground”,
Democratization, Autumn, 1994, páginas 375-390.

56. Jürgen Habermas, La inclusión del otro. Estudios de teoría política. Paidós, Barcelona,
1999, página 118.

57. Held, Ibíd., página 171.

58. Carlos Peña, “El concepto de cohesión social. Debates teóricos y usos políticos”, en:
Eugenio Tironi (Editor), Redes, Estado y Mercados. Soportes de la cohesión social en
América Latina. Uqbar Editores, Santiago, 2008, página 81.

59. Anne Phillips,“Democracy, Recognition and Power”, en: Fredrik Engelstad y Oyvind
Osterud, Power and Democracy: Critical Interventions, Op. Cit., página 75.

60. Chantal Mouffe, Op. Cit., página 36.

61. Nicholas N. Kittrie, The War Against Authority. From the Crisis of Legitimacy to a New
Social Contract. The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1955, páginas 3; 225-226;
255.

62. Larry Diamond and Leonardo Morlino, Assessing the Quality of Democracy. Johns
Hopkins University Press, Baltimore, 2005, página xi.

63. Ibíd., página xxvii.

64. Adam Przeworski, et. alia., Sustainable Democracy. Cambridge University Press,
Cambridge, 1995, página 40.

65. S. N. Eisenstadt, Paradoxes of Democracy. Fragility, Continuity and Change. The

Woodrow Wilson Center Press & The Johns Hopkins University Press, Washington-Baltimore,
1999, páginas 89-90.

66. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Desarrollo humano en Chile. El
poder ¿para qué? Y ¿para quién? Santiago, 2004, páginas 15 y 19.

67. Ibíd., páginas 15 y 19.

68. Bertrand Russell, Power, George Allen & Unwin, London, 1938, página 23 (edición de
Routledge Classics, 2005).

69. Torben Bech Dyrberg, The Circular Structure of Power. Verso, London, 1997, página 87.

70. Niklas Luhmann, Poder. Universidad Iberoamericana – Anthropos, Barcelona, 1995,

páginas13-15;119; 146.

71. Max Weber, Economía y sociedad. Op. Cit., Volumen I, página 276.

72. Charles Tilly, Durable Inequality. University of California Press, Berkeley, 1999. 

73. Richard Jenkins, “Erving Goffman: A major theorist of power?”, Journal of Power, Volume
1, No. 2, August 2008.

74. Clarissa Rile Hayward, De-facing power, Cambridge University Press, Cambridge, 2000,
página 30.
75. Claus Offe, Contradictions of the Welfare State. The MIT Press, Cambridge, 1985,
páginas 103-104.

76. Wendy Brown, “Power after Foucault”, en: John S. Dryzek, Bonnie Honig, Anne Phillips,
The Oxford Handbook of Political Theory. Oxford University Press, Oxford, 2008, página 66.
En esta misma dirección, y discutiendo los desencuentros entre las teorías del poder y la
democracia se plantea Ian Shapiro, “Power and Democracy”, en: Fredrik Engelstad y Oyvind
Osterud, Power and Democracy: Critical Interventions, Ashgate Publishing, Burlington,
2004.

77. Henri Goverde, “Representation of power in public spaces: epistemic scientific versus
value rationality in social-spatial constructions”, Journal of Power, Volume 2, Issue 2, 2009,
páginas 275–300.

78. Pierre Bourdieu, “Social Space and Symbolic Power”, Sociological Theory, Vol. 7, N°1,
Spring, 1989, páginas 14-25.

79. Mark Devenney, “The limits of communicative rationality and deliberative democracy”,
Journal of Power, Volume 2, Issue 1, 2009, páginas 137-154.

80. Manuel Castells, “Internet y sociedad”.

http://www.ucr.ac.cr/medios/documentos/Internet_y_sociedad_Manuel_Castells.pdf 

81. Al respecto, ver: Ignacio Ramonet (Editor), La post televisión. Multimedia, Internet y la
globalización económica. Icaria, Barcelona, 2002.

82. Jürgen Habermas, The Inclusion of the Other. Studies in Political Theory. MIT Press,
Cambridge, 2001, páginas 239-244.

83. Alain Touraine, Qu’est-ce que la Démocratie? Fayard, Paris, 1994, páginas 44 y 262.

84. David Held, Democracy and the global order. Op. Cit., página 149.

85. Ibíd., páginas 151, 153 y 157.

86. Iris Marion Young, Op. Cit., páginas 31-33.

87. Clarissa Hayward and Steven Lukes, “Nobody to shoot? Power, structure, and agency: A
dialogue”, Journal of Power, Volume 1, No. 1, April 2008.

88* Co-autoría de Iván Jaksi´c.

. Emilio Durkheim, La reglas del método sociológico. Editorial Schapire, Buenos Aires, 1965,
página 29.

89. Alfredo Riquelme Segovia, “Una república entre dos centenarios”, en: Ricardo Lagos
Escobar, Cien años de luces y sombras. Taurus, Santiago, 2010, Volumen I; páginas 103-
151.

90. María Rosaria Stabili, El sentimiento aristocrático. Elites chilenas frente al espejo (1860-
1960). Editorial Andrés Bello, Santiago, 2010, página 23.

91. Pablo Ruiz-Tagle, “El constitucionalismo chileno: entre el autoritarismo y la

democracia”, en: Renato Cristi y Pablo Ruiz-Tagle, La República en Chile. Teoría y práctica
del Constitucionalismo Republicano. LOM, Santiago, 2006, página 81 y 136.
92. Vasco Castillo, La creación de la República. La filosofía pública en Chile, 1810-
1830. LOM, Santiago, 2009.

93. Gabriel Salazar, La construcción del Estado en Chile (1760-1860): democracia de “los
pueblos”, militarismo ciudadano, golpismo oligárquico. Editorial Sudamericana, Santiago,
2005.

94. Simon Collier y William F. Sater, Historia de Chile, 1808-1994. Cambridge University
Press, Madrid, 1998, página 46.

95. Alberto Edwards Vives, La fronda aristocrática. Editorial del Pacífico, Santiago, 1972,
página 37.

96. Simon Collier, Ideas and Politics of Chilean Independence, 1808-1833. Cambridge
University Press, Cambridge, 1967; Vasco Castillo, La creación de la República. La filosofía
pública en Chile, 1810-1830. LOM, Santiago, 2009.

97. Al respecto ver: Carlos Ruiz Schneider, De la República al mercado. Ideas educacionales
y política en Chile. LOM, Santiago, 2010.

98. Cecilia Valdés Urrutia, “La elite chilena, ayer…y hoy. Entrevista con Sol Serrano”. El
Mercurio, 19 de noviembre, 1995.

99. Sergio Grez Toso, De la “regeneración del pueblo” a la huelga general. Génesis y
evolución histórica del movimiento popular en Chile (1810-1890). Dibam-RIL-Centro de
Investigaciones Barros Arana, Santiago, 1997, página 59.

100. Julio Heise González, Años de formación y aprendizaje políticos 1810-1833. Santiago,
Editorial Universitaria, 1978; páginas 90-91.

101. Sergio Villalobos, Estudios y ensayos en torno a la historia de Chile. Editorial

Universitaria, Santiago, 2010, página 371.

102. Situación que continúa relativamente sin modificaciones en la actualidad: “En Chile
existe, pues, una sola elite: la de Santiago, y ésta es la ‘elite no más’, sin calificativos”.
María Rosaria Stabili, Op. Cit., página 33.

103. Usamos este concepto en forma amplia para subrayar la existencia de un sistema
institucionalizado de poder compartido. Ver: Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies:
A Comparative Exploration. Yale University Press, New Haven, 1977.

104. Sobre el constitucionalismo decimonónico, véase, Roberto Gargarella, Los

fundamentos legales de la desigualdad. El constitucionalismo en América (1776-1860).
Siglo XXI Editores, Madrid, 2005; José Antonio Aguilar, En pos de la quimera. Reflexiones
sobre el experimento constitucional atlántico. Fondo de Cultura Económica, México, 1996, y
Brian Loveman, The Constitution of Tyranny. University of Pittsburgh Press, Pittsburgh,
1994.

105. Al respecto, ver: J. Samuel Valenzuela, “Hacia la formación de instituciones

democráticas: Prácticas electorales en Chile durante el siglo XIX”, Estudios Públicos, Nº 66,
1997, y del mismo autor: “La ley electoral de 1890 y la democratización del régimen
político chileno”, Estudios Públicos, Nº 71, 1998.

106. Sergio Grez Toso, Op. Cit., página 654.

107. Iván Jaksi´c y Sol Serrano, “El gobierno y la libertades: la ruta del liberalismo chileno
en el siglo XIX”, Estudios Públicos, N°118, Otoño, 2010, página 102.

108. Brian Loveman y Elizabeth Lira, Leyes de reconciliación en Chile: amnistías, indultos y
reparaciones 1819-1999. LOM, Santiago, 2001.

109. Julio Valdés Cange (Seudónimo de Alejandro Venegas), Sinceridad. Chile íntimo en
1910. Imprenta Universitaria, Santiago, 1910.

110. Carmen Cariola Sutter y Osvaldo Sunkel (Editores), La historia económica de Chile,
1830-1930: dos ensayos y una bibliografía. Cultura Hispánica del Instituto de Cooperación
Iberoamericana, Madrid, 1982; página 123.

111. Mariana Aylwin, Carlos Bascuñán, Sofía Correa, Cristián Gazmuri, Sol Serrano y Matías
Tagle. Chile en el siglo XX. Planeta, Santiago, 1990 (12ª edición, 2005), página 52.

112. Alberto Edwards Vives, Op. Cit., página 269.

113. Ver: Alberto Polloni, Las fuerzas armadas de Chile en la vida nacional. Editorial Jurídica
de Chile, Santiago, 1972.

114. Frederick M. Nunn, Yesterday Soldiers. European Military Professionalism in South

America, 1890-1940. University of Nebraska Press, Lincoln, 1983; página 103.

115. General de División Chileno Emil Körner, “El desarrollo histórico del Ejército chileno”,
en: Patricio Quiroga y Carlos Maldonado, El prusianismo en las fuerzas armadas chilenas”,
Ediciones Documentas, Santiago, 1988; página 202.

116. Cfr. Isaiah Berlin, The Roots of Romanticism. Princeton University Press, Princeton,
2001; y Alan Wolfe, The Future of Liberalism. Alfred A. Knopf, New York, 2009; página 123,
texto del cual hemos extraído la relación entre el romanticismo y política.

117. Ver: Augusto Varas y Felipe Agüero (Compiladores), El proyecto político militar. Flacso,
Santiago, 1983; Parte I, “Fuerzas Armadas y sociedad”. Un análisis de la orientación anti
izquierdista de los militares, en: Genaro Arriagada, El pensamiento político de los militares.
Editorial Aconcagua, Santiago, 1986, capítulo 1.

118. Camilo Carrasco, Banco Central de Chile: Una Historia Institucional. Banco Central de
Chile, Santiago, 2009.

119. Un completo análisis del período, en: Felipe Portales, Los mitos de la democracia
chilena. Volumen II. Desde 1925 a 1938. Catalonia, Santiago, 2010, Capítulo III, “La
dictadura de Ibáñez”.

120. Cifras obtenidas de: Sofía Correa, Consuelo Figueroa, Alfredo Jocelyn-Holt, Claudio
Rolle y Manuel Vicuña. Historia del siglo XX chileno. Sudamericana, Santiago, 2001; y
Mariana Aylwin, Carlos Bascuñán, Sofía Correa, Cristián Gazmuri, Sol Serrano y Matías
Tagle. Chile en el siglo XX. Op. Cit.

121. Esta pérdida de protagonismo no significó una ausencia total en la política nacional,
ya que esporádicamente algunas facciones intentaron una reentrada en escena, tal como
fue el caso del “ariostazo”, las conspiraciones ibañistas, o bien tuvieron presencia
gubernamental como en los gabinetes de Gabriel González Videla y en la implementación
de la Ley de Defensa de la Democracia. Un análisis del período en: Augusto Varas, Felipe
Agüero, Fernando Bustamante, Chile, democracia, fuerzas armadas. Flacso, Santiago, 1980.
También ver: Alain Joxe, Las fuerzas armadas en el sistema político de Chile. Editorial
Universitaria, Santiago, 1970.

122. Brian Loveman y Elizabeth Lira. Las ardientes cenizas del olvido: Vía chilena de
reconciliación política 1932-1994. LOM, Santiago, 2000.

123. Para las elecciones de 1937 los comunistas se inscribieron como Partido Nacional
Democrático. Al año siguiente, el gobierno de Pedro Aguirre Cerda derogó el artículo que
tenía a los comunistas en la clandestinidad. Si bien a partir de los años treinta no estaban
ilegalizados, no podían inscribirse en el Registro Electoral y no pudieron usar su nombre
hasta las elecciones municipales de 1947.

124. Sofía Correa, Con las riendas del poder. La derecha chilena en el siglo XX. Editorial
Sudamericana, Santiago, 2004; páginas 11-12.

125. Un análisis del período en: Carlos Huneeus, La guerra fría chilena. Random House
Mondadori, Santiago, 2009.

126. Memoria Chilena, http://www.memoriachilena.cl/temas/index.asp?

id_ut=desarrolloydinamicadelapoblacionenelsigloXX

127. “El Obispo de Talca, Manuel Larraín Errázuriz, inició el proyecto de Los Silos formando
una cooperativa campesina el 26 de junio de 1962. El Arzobispo de Santiago, Cardenal
Raúl Silva Henríquez, anunció sendos proyectos en dos fundos de propiedad de su diócesis:
Las Pataguas y Alto Melipilla, luego seguirían los fundos Alto Las Cruces y San Dionisio. A
cargo de los proyectos, los prelados designaron Comités Técnicos que, en junio de 1963,
dieron nacimiento al Instituto de Promoción Agraria (INPROA)”. José Garrido, Cristián
Guerrero, María Soledad Valdés, Historia de la reforma agraria en Chile. Editorial
Universitaria, Santiago, 1988; página 95. Ver también, Brian Loveman y Elizabeth Lira, Las
ardientes cenizas del olvido. Vía chilena de reconciliación política, 1932-1994. LOM-DIBAM,
Santiago, 2000.

128. Arturo Fontaine Aldunate, Todos querían la revolución. Chile 1964-1973. Zig-Zag,
Santiago, 1999, página 49.

129. Raúl Urzúa, “Notas sobre la estructura de poder en Chile”, en: Raúl Atria et. al., Hacia
un nuevo diagnóstico de Chile. Editorial del Pacífico, Santiago, 1973.

130. Arturo León, “La redistribución del ingreso: características y consecuencias”, en:
Rodrigo Baño, Unidad Popular. 30 años después. LOM, Santiago, 2003, página 65.

131. Sergio Gómez, “La gran transformación agraria”, en Rodrigo Baño, Op. Cit., página
175.

132. Helia Henríquez Riquelme, “El movimiento de trabajadores”, en: Ibíd.

133. Ibíd., página 202.

134. Programa Básico de Gobierno de la Unidad Popular. Candidatura presidencial de

Salvador Allende. Santiago, 1969. Disponible en www.memoriachilena.cl 

135. Manuel Antonio Garretón, et. al., América Latina en el siglo XXI. Hacia una nueva
matriz socio-política. Co-autor con Marcelo Cavarozzi, Peter S. Cleaves, Gary Gereffi,
Jonathan Hartlyn. Colección Ciencias Humanas. Ediciones LOM, Santiago, 2004. También
ver: Alfonso Arrau et. al., La hacienda revivida: democracia y ciudadanía en el Chile de la
transición. RIL-Chile, Santiago, 2003.
136. Las dos mayores antigüedades del Ejército en ese momento - Óscar Bonilla y Augusto
Lutz– se opusieron y ambos murieron en circunstancias sospechosas. Luego, en 1978, el
General de la FACH y miembro de la Junta de Gobierno Gustavo Leigh, declaró a un diario
italiano que esperaba que la normalidad en el país se retomara prontamente, siendo
destituido por Pinochet. Simon Collier y William Sater. Historia de Chile 1808-1994. Op. Cit,
página 311.

137. Correa, et al., Op. Cít., página 283.

138. Cfr. Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación (Informe

Rettig) http://www.ddhh.gov.cl/ddhh_rettig.html; y Comisión Nacional sobre Prisión Política
y Tortura (Informe Valech) http://www.comisionvalech.gov.cl/InformeValech.html 

139. Cfr. Mario Góngora, Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile en los
siglos XIX y XX. La Ciudad, Santiago, 1981. Sobre como la dictadura militar conjugó
autoritarismo, corporativismo, conservadurismo y neoliberalismo, ver: Carlos Ruiz y Renato
Cristi, El pensamiento conservador en Chile. Seis ensayos. Editorial Universitaria, Santiago,
1992.

140. María Olivia Monckeberg, El Saqueo de los Grupos Económicos al Estado Chileno.
 Ediciones B, Santiago, 2001.

141. Huneeus, El régimen de Pinochet. Op. Cit.,, páginas. 237-238.

142. Ibíd., página 244.

143. “Artículo 8º.- Todo acto de persona o grupo destinado a propagar doctrinas que
atenten contra la familia, propugnen la violencia o una concepción de la sociedad, del
Estado o del orden jurídico, de carácter totalitario o fundada en la lucha de clases, es ilícito
y contrario al ordenamiento institucional de la República. Las organizaciones y los
movimientos o partidos políticos que por sus fines o por la actividad de sus adherentes
tiendan a esos objetivos, son inconstitucionales”.

144. La transición a la democracia definida como período que termina con la restauración
de las condiciones mínimas del funcionamiento democrático en: Augusto Varas, “Razón y
fuerza en la transición del autoritarismo a la democracia”, en: Augusto Varas (Editor),
Transición a la Democracia. Asociación Chilena de Investigaciones para la Paz (ACHIP)-
Ainavillo, Santiago, 1984; y Manuel Antonio Garretón, “La redemocratización política en
Chile. Transición, inauguración y evolución”, Estudios Públicos, Nº 42, 1991.

145. “El patrón de dependencia se refiere a los procesos dinámicos que implican retornos
positivos, los cuales generan múltiples posibles resultados dependiendo de la secuencia
particular en que esos eventos se producen”. Cfr. Paul Pierson, Politics in Time. History,
Institutions and Social Analysis. Princeton University Press, New Jersey, 2004, página 20.

146. Utilizaremos la expresión “neo estado de bienestar” como equivalente a “regímenes

contemporáneos de protección y bienestar social”. Una discusión sobre el tema, en: Sonia
Draibe y Manuel Riesco, “Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas
lecciones de la literatura contemporánea “, Serie Estudios y Perspectivas. CEPAL, México, D.
F., agosto, 2006.

147. Un análisis de los cambios constitucionales a partir de esta perspectiva, en: Claudio
Fuentes Saavedra, “La transición auto-contenida: Elites políticas y reformas
constitucionales en Chile (1990-2010)”. Paper presentado al XXIX Latin American Studies
Association Congress (LASA), Toronto, Canadá, 6-9 Octubre, 2010.
http://www.icso.cl/images/Paperss/paper_fuentes.pdf

148. Al respecto, ver: Pablo Hidalgo, El ciclo político de la Concertación. Uqbar, Santiago,
2011.

149.  “En febrero de 1974, el Mapu– OC revisa la política de unidad planteando la

construcción de un “frente político antifascista que incluya a la UP, al PDC y al MIR”,
orientado al “derrocamiento de la dictadura”. Pensado según los moldes clásicos del
análisis marxista, el documento llamado “Las tareas del pueblo en la hora presente”
propone una plataforma de defensa de los derechos humanos, las libertades democráticas
y el nivel de vida de los trabajadores, para terminar planteando la defensa “de la Patria”
amenazada por el “imperialismo” en todos los planos de su existencia social. Para este
primer documento oficial que surge de la UP en el país, el factor decisivo es la amplitud de
masas de la resistencia y la utilización de todas las formas de lucha, incluidas las legales
que la dictadura no puede impedir. […] En mayo de 1974 la UP desde la clandestinidad,
formula el “Llamamiento al pueblo de Chile a formar un frente antifascista para derrocar a
la dictadura” y  evidencia que la izquierda no ha sido aniquilada, que está en condiciones
de concertar su línea política y darla a conocer en el país. La UP expone allí los primeros
intentos de una autocrítica colectiva frente a la derrota y llama a la DC para construir la
unidad de las fuerzas democráticas. En ese momento la dirección DC no asume todavía una
política de oposición a la dictadura”. Jorge Arrate y Eduardo Rojas, “La autocrítica
ideológica y la reactivación sindical como puntos de partida”. http://www.socialismo-
chileno.org/PS/index.php?option=com_content&task=view&id=118

150. Ignacio González Camus, Renán Fuentealba en la génesis de la Concertación.

Catalonia, Santiago, 2007, página 198.

151. Eugenio Ortega Frei, Historia de una alianza. CED-CESOC, Santiago, 1992, páginas 72-
73.

152. González, Op. Cit., página 253.

153. Valdés, Op. Cit., página 254.

154. Ibíd., página 341.

155. En entrevista en el periódico madrileño El País, Luis Corvalán respondía la pregunta:

“Entonces, ¿qué posibilidades ve usted de un «frente común», propuesto por los socialistas,
para agrupar todas las fuerzas democráticas contra la dictadura? L. C.: Esa es la posición de
la Unidad Popular, la posición del Partido Comunista. Estamos por la unidad de todos contra
la dictadura. Ya existe un consenso. Yo le podría señalar una infinidad de cosas en torno a
las cuales hay consenso. Primero, la vuelta a las libertades democráticas. En contra de la
política económica, también hay consenso, que va incluso más allá de la Unidad Popular y
de la Democracia Cristiana e incluye, incluso, a gente partidaria del Gobierno. Estas son dos
líneas fundamentales. El país tiene que volver a un régimen democrático y se avanza por
ese camino”. Entrevista a Luis Corvalán, El País, 8 de enero, 1978.

156. Tomás Moulian, Chile Actual. Anatomía de un mito. LOM, Santiago, 1997, página 107.

157. Rolando Álvarez Vallejos, “¿La noche del exilio? Los orígenes de la rebelión popular en
el Partido Comunista de Chile”, en: Verónica Valdivia, Rolando Álvarez y Julio Pinto, Su
revolución contra nuestra revolución. LOM, Santiago, 2006; página 147. También ver del
mismo autor: Desde las sombras. Una historia de la clandestinidad comunista (1973-
1980). LOM, Santiago, 2003.
158. Ibíd. Rolando Álvarez Vallejos, “¿La noche del exilio?”, Op. Cit., página 143.

159. Al respecto, ver: Alessandro Santoni, El comunismo italiano y la vía chilena. Los
orígenes de un mito político. Editorial Ariadna, Santiago, 2011. 

160. Eduardo Frei Montalva, América Latina: opción y esperanza. Pomaire, Santiago, 1977;
página 79.

161. Esta postura queda reflejada en las palabras de Luis Corvalán, en enero de 1978, en
otra entrevista en El País: “EL PAIS: ¿Cree usted en la posibilidad del nacimiento de un
«euro comunismo» al estilo latinoamericano? L. C.: No. No lo veo posible. Es un tema
acerca del cual hay, yo diría, una cierta imagen y versiones confusas para mucha gente.
Algunos creen que el «eurocomunismo» es sinónimo de independencia, de autonomía de
los partidos, de algún afán de compenetrarse en los fenómenos nuevos de la época en el
plano mundial, y de conocer profundamente las particularidades de cada país. Yo estoy
contra esa versión porque me parece que la cuestión de la independencia y la autonomía
de los partidos comunistas es un asunto confuso. ¿Quién la ha cuestionado? ¿Quién la
cuestiona? Nosotros no somos eurocomunistas, pero somos tan autónomos y tan
independientes como el que más, como todos los partidos comunistas y hacemos todo el
esfuerzo posible por dominar las complejidades de la vida actual en el mundo, me refiero a
los procesos sociales, y por descubrir, también, nuestro propio camino de transformación
de la sociedad. Lo hemos demostrado, puesto que lo que hicimos en Chile es algo un tanto
singular”. Un análisis del PC en ese período, en: Alfredo Riquelme, Rojo atardecer. El
comunismo chileno entre dictadura y democracia. Centro de Investigaciones Barros Arana,
Santiago, 2009.

162. Ignacio Walker, Socialismo y democracia. Chile y Europa en perspectiva

comparada. CIEPLAN-Hachette, Santiago, 1990.

163. Sobre las históricas relaciones PDC-PC, ver: Augusto Varas, “Un desencuentro
histórico”, en: Augusto Varas, Alfredo Riquelme y Marcelo Casals (Editores), El Partido
Comunista en Chile. Una historia presente. Editorial Catalonia, Santiago, 2010.

164. Margarita Serrano, La igual libertad de Edgardo Boeninger. Uqbar, Santiago, 2009;
página, 132.

165. Cfr. Henk Overbeek (Editor), Restructuring Hegemony in the Global Political Economy:
The Rise of Transnational Capitalism in the 1980s. Routledge, London, 1993.

166. Sus fundamentos, en: Bela Balassa, Gerardo M. Bueno, Pedro-Pablo Kuczynski, Mario

Simonsen, Toward Renewed Economic Growth in Latin America, Peterson Institute for
International Economics, Washington, 1986. Una crítica en: Alejandro Foxley, Latin
American Experiments in Neoconservative Economics. University of California Press,
Berkeley, 1983.

167. Eurocomunismo descartado por el PC chileno. Cfr. Luis Corvalán, enero de 1978,
entrevista en El País.

168. Claudio Orrego Vicuña, fallece en junio de 1982 y Jaime Castillo Velasco, su histórico
líder ideológico, recién vuelve del exilio en 1983.

169. Peter Kornbluh y Marian Schlotterbeck, “Reagan y Pinochet: El momento en que

Estados Unidos rompió con la dictadura”. CIPER, 23 de noviembre, 2010.
http://ciperchile.cl/2010/11/23/reagan-y-pinochet-el-momento-en-que-Estados-unidos-
rompio-con-la-dictadura/
170. Detalles al respecto, en: Alan Angell, “International Support for the Chilean
Opposition,1973-1989. Political Parties and the Roles of Exiles”, en: Laurence Whitehead,
The International Dimensions of Democratization. Europe and the Americas. Oxford
University Press, New York, 2002.

171. Hoy, 23 de octubre, 1979. También ver: Patricio Chaparro (Editor), Las propuestas
democráticas del Grupo de los 24. Corporación Grupo de Estudios Constitucionales,
Santiago, 1992.

172. Gabriel Valdés, Sueños y memorias. Taurus, Santiago, 2009, página 295.

173. Mensaje, N° 316, enero-febrero, 1983.

174. Biblioteca del Congreso Nacional, “Algunas notas acerca del origen de la Concertación
de Partidos por la Democracia”. Serie Informes, abril de 2005.

175. Tal fue la reunión en la oficina de Carlos Reymond entre Valdés y el ministro del
Interior, Sergio Onofre Jarpa, buscando una fórmula de salida, la que no fue aprobada por
los socialistas. Valdés, Op. Cit. página 299.

176. Margarita Serrano y Ascanio Cavallo, El poder de la paradoja. 14 lecciones políticas de

la vida de Patricio Aylwin. Norma, Santiago, 2006, página, 191.

177. Un análisis de los argumentos que apoyaron esta perspectiva en: Felipe Portales,
Chile: una democracia tutelada. Editorial Sudamericana, Santiago, 2000, capítulo II, “Las
bases de las políticas concesivas de la Concertación”.

178. Moulian, Op. Cit., páginas 18; 145; 354-355.

179. Patricia Politzer, El libro de Lagos. Ediciones B, Santiago, 1998, página 159.

180. Carlos Ominami, “Chile: una transición paradojal. Notas para un examen crítico”, en:
Yesko Quiroga y Jaime Ensignia (Editores), Chile en la Concertación (1990 - 2010). Una
mirada crítica, balance y perspectivas. Tomo II. Friedrich Ebert Stiftung, Santiago, 201,
páginas 22-24.

181. Carlos Ominami, Secretos de la Concertación. Recuerdos para el futuro. La Tercera

Ediciones-Planeta, Santiago, 2011, página 112.

182. Osvaldo Puccio, “Movimiento popular y transición a la democracia”, en: Enrique Barros
et. al., Democracia contemporánea. Transición y consolidación. Ediciones Universidad
Católica de Chile, Santiago, 1990, página 169.

183. Mauricio Morales y Antonio Poveda, “El PDC: Bases Electorales, Determinantes de

Adhesión e Impacto en las Votaciones de R. Lagos y M. Bachelet”, Estudios Públicos, 107
(Invierno 2007). Cfr. Cuadro 10.1.

184. Carlos Ominami, Secretos de la Concertación. Recuerdos para el futuro. Op. Cit.,
páginas 141-142.

185. A modo de ilustración se podría citar el trabajo de Sofía Correa, Con las riendas del
poder. Op. Cit.; Virginia Guzmán, “Usos del conocimiento en el proceso de formulación,
implementación y evaluación de políticas públicas”, Centro de Estudios de la Mujer,
Santiago, 1996; y Patricio Silva, En el nombre de la razón. Tecnócratas y política en Chile.
Ediciones Universidad Diego Portales, Santiago, 2010. 
186. Al respecto, ver: Marcelo Mella (Editor), Extraños en la noche. Intelectuales y usos
políticos del conocimiento durante la transición chilena. RIL Editores, Santiago, 2011.

187. Ejemplo de esto fue el seminario organizado por FLACSO-Chile, en marzo de 1983,

con ocasión del centenario de la muerte de Carlos Marx, en el cual se criticó no solo al
leninismo, sino también las bases teóricas del marxismo ortodoxo.

188. Pierre Bourdieu, “Social Space and Symbolic Power”, Op. Cit.

189. Hidalgo, Op. Cit., página 76.

190. José Joaquín Brunner, “Los intelectuales y la política”, en: Enrique Barros et. alia.,
Democracia contemporánea. Transición y consolidación. Ediciones Universidad Católica de
Chile, Santiago, 1990, páginas 80-81.

191. Tal como lo señala Edgardo Boeninger, Democracia en Chile: lecciones para la
gobernabilidad. Andrés Bello, Santiago, 1997.

192. Max Weber, “Politics as a Vocation”, en: H.H. Gerth & C.Wright Mills, From Max Weber.
Essays in Sociology. New York, Oxford University Press, 1958, página 127.

193. Ricardo Núñez, La Tercera, 18 de enero, 2010, página 37.

194. Ascanio Cavallo, “El ‘big bang’ de la Concertación”, La Tercera, 18 de enero, 2010,
página 24.

195. Eugenio Tironi, La Segunda, 18 de enero, 2010, página 16.

196. Manuel Antonio Garretón, El proceso político chileno. FLACSO-Chile, Santiago, 1983,

página 45.

197. Tampoco las ciencias sociales pusieron mucho de su parte para renovarse. De acuerdo
a Manuel Antonio Garretón, “Las Ciencias Sociales en Chile. Institucionalización, ruptura y
renacimiento”, en: Helio Trinidade, et. al., Las Ciencias Sociales en América Latina en
perspectiva comparada. Siglo XXI, México, 2007: “El campo de las ciencias sociales en sus
tres dimensiones intelectual, científico y profesional aparece estallado”.

198. Norbert Lechner, “Los miedos como problema político”, Flacso-Chile, Material de
Discusión, 79, enero 1986, página 16.

199. De hecho, las fuerzas armadas, por ejemplo, optaron por fijar el presupuesto
institucional de acuerdo al piso definido por el gasto de 1989 y no sobre un porcentaje
del PIB, ya que no creían que las fuerzas democráticas iban a ser económicamente
exitosas. 

200. Robert K. Merton, Teoría y estructuras sociales. Fondo de Cultura Económica, México,
1964, páginas, 419 y 433.

201. Sus bases conceptuales, en: Alberto van Klaveren, “Instituciones consociativas:
alternativas para la estabilidad democrática en Chile”, Alternativas 2, 1984.

202. El análisis de las causas del golpe militar fue el telón de fondo de esa percepción. Al
respecto, ver: Arturo Valenzuela, El quiebre de la democracia en Chile. Flacso, Santiago,
1989.
203. Patricio Aylwin, “Una salida político-constitucional para Chile”, Instituto Chileno de
Estudios Humanísticos, Santiago, diciembre 1985.

204. Claudio Orrego, El Mercurio, 24 de octubre, 2010.

205. Pamela Constable and Arturo Valenzuela, A Nation of Enemies: Chile Under Pinochet.
W.W. Norton & Company, New York, 1991, página 221.

206. Arturo Fontaine Aldunate, “Más allá del Leviatán”. Hacia el resurgimiento de la libertad
individual”, Centro de Estudios Públicos, Libertad y Leviatán. Estudios Públicos N°1,
diciembre 1980, página 124.

207. Con algunas modificaciones, apoyadas por el 91% de los convocados al plebiscito de
1989, como veremos en el próximo capítulo.

208. Nicos Poulantzas, State, Power, Socialism. Verso, London, 2000, página 127.

209. Al respecto ver: Robert Barros, La Junta Militar Pinochet y la Constitución de 1980.
Editorial Sudamericana, Santiago, 2000; Carlos Huneeus, El Régimen de Pinochet. Editorial
Sudamericana, Santiago, 2000, y Eduardo Silva, The State and Capital in Chile: Business
Elites, Technocrats, and Market Economics. Westview Press, Boulder, 1996.

210. Genaro Arriagada, Los empresarios y la política. LOM, Santiago, 2004, páginas 160-
161. Por su parte, las FF.AA. tenían su propia agenda institucional, ver: Claudio Fuentes, La
transición de los militares. LOM, Santiago, 2006, página 65.

211. Antonio Gramsci, “Intervención en la Cámara de Diputados el 16 de mayo de 1925”,

en: Antonio Gramsci, Antología. Selección, traducción y notas de Manuel Sacristán,
Siglo XXI, México, 1970.

212. Christine Buci-Glucksmann, Gramsci y el estado: hacia una teoría materialista de la

filosofía. Siglo XXI, Madrid, 1978, página 137.

213. La Tercera, “Reportajes”, 10 de abril, 2011. Antonio Cortés Terzi, El circuito

extrainstitucional del poder. CESOC, Santiago, 2000. Cortés disputa la paternidad del
concepto y lo remite a un artículo suyo aparecido en el diario La Época el 3 de octubre de
1992; Cfr. página 87.

214. Seymour Martin Lipset and Aldo Solari (Editors), Elites in Latin America. Oxford
University Press, New York, 1967, página vii. Para el caso chileno, ver el completo análisis y
bibliografía en: Vicente Espinoza, “Redes de poder y sociabilidad en la elite política chilena.
Los parlamentarios 1990-2005”, POLIS, 26, 2010. Igualmente, Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, Desarrollo humano en Chile. El poder ¿para qué? Y ¿para quién?
Op. Cit. Parte 5, “La elite chilena y la difícil conducción del desarrollo”.

215. Antonio Cortés Terzi, Op. Cit.

216. Cfr. Jens Borchert, “The Concept of Political Class: From Mosca’s Ruling Class to the
Self-Referentiality of Professional Politics.” Paper presented at the annual meeting of the
American Political Science Association, Boston Marriott Copley Place, Sheraton Boston &
Hynes Convention Center, Boston, Massachusetts, August 28, 2002

217. Sobre este último tema, ver: Víctor Rodríguez Otheguy, “El republicanismo y los
poderes fácticos”. Ponencia presentada en el 3er. Congreso Uruguayo de Ciencia Política
Montevideo, 2 y 3 de agosto de 2010.
218. “[L]os líquidos, a diferencia de los sólidos, no conservan fácilmente su forma. Los
fluidos, por así decirlo, no se fijan al espacio ni se atan al tiempo […] no conservan una
forma durante mucho tiempo y están constantemente dispuestos (y proclives) a cambiarla;
por consiguiente, para ellos lo que cuenta es el flujo del tiempo más que el espacio que
puedan ocupar: ese espacio que, después de todo, sólo llenan “por un momento” […] se
desplazan con facilidad. ‘Fluyen’, ‘se derraman’, ‘se desbordan’, ‘salpican’, ‘se vierten’, ‘se
filtran’, ‘gotean’, ‘inundan’, ‘rocían’, ‘chorrean’, ‘manan’, ‘exudan’ … Emergen incólumes de
sus encuentros con los sólidos, en tanto que estos últimos –si es que siguen siendo sólidos
tras el encuentro– sufren un cambio: se humedecen o empapan. La extraordinaria
movilidad de los fluidos es lo que los asocia con la idea de “levedad”. Hay líquidos que en
pulgadas cúbicas son más pesados que muchos sólidos, pero de todos modos tendemos a
visualizarlos como más livianos, menos ‘pesados’ que cualquier sólido. Asociamos ‘levedad’
o ‘liviandad’ con movilidad e inconstancia: la práctica nos demuestra que cuanto menos
cargados nos desplacemos, tanto más rápido será nuestro avance”. Zygmunt Bauman,
Modernidad líquida. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2004, página 8.

219. Marta Lagos, “Latin America’s Smiling Mask”, Journal of Democracy, 8.3 (1997), página
135.

220. El Mercurio, 9 de febrero, 1996.

221. Tal como María Teresa Romero lo señala: “[L]as personas que forman parte de esta
elite política, son mayoritariamente hombres, cercano a los cincuenta años, militantes de
partidos políticos, especialmente del PDC.”. María Teresa Romero Celedón,
“Profesionalización de la elite política administrativa en Chile, 1990 - 2004. el proceso de
mantenimiento: permanencia y circulación”. Tesis para optar al Grado de Magíster en
Ciencia Política. Universidad de Chile, Santiago, octubre 2005. Observación confirmada por
el trabajo de Vicente Espinoza, Op. Cit. quien muestra la homogeneidad de origen social de
los parlamentarios en el período 1990-2010, el alto porcentaje con educación universitaria
(87%), provenientes de colegios particulares (62%) y, de estos, católicos (85%).

222. El Mercurio, 15 de mayo, 2011.

223. Cfr. Sergio Diez Urzúa, Personas y valores. Su protección constitucional. Editorial
Jurídica, Santiago, 1999, páginas 197 a 204.

224. Cristián Larroulet y Macarena Ramírez, “Emprendimiento: factor clave para la nueva
etapa de Chile”, Estudios Públicos, 108 (Primavera 2007).

225. Este sistema de propiedad tiene su origen en la histórica concentración económica en

el país y se agudiza con las privatizaciones después del golpe militar. Cfr. María Olivia
Monckeberg, El saqueo de los grupos económicos al Estado chileno. Ediciones B, Santiago,
2001.

226. Ricardo Infante y Osvaldo Sunkel, “Hacia un crecimiento inclusivo”, en de los mismos
autores: Hacia un desarrollo inclusivo. El caso de Chile. CEPAL, Chile21, OIT, Santiago,
2009.

227. El Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad se constituyó por decreto

del Presidente Ricardo Lagos, en noviembre de 2005. Entre noviembre de 2005 y febrero de
2006, el CNIC es presidido por el ex senador Edgardo Boeninger y su labor culmina con la
entrega de el informe sobre Lineamientos generales para la elaboración de una estrategia
nacional de innovación para la competitividad de largo plazo. El gobierno de la Presidente
Michelle Bachelet, renueva el mandato del CNIC en 2006 y nombra como presidente del
mismo al ex ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre quién le entrega un segundo
Informe, EstrategiaNnacional de Innovación. Posteriormente, la estrategia y el plan de
acción 2008-2010 quedó a cargo del ex ministro de Obras Públicas, Eduardo Bitrán, quién
concluye su período con la publicación de la Agenda de Innovación y Competitividad 2010-
2020. http://www.cnic.cl/el-consejo-de-innovacion-y-la-estrategia 

228. Andrés Solimano, “Concentración económica, heterogeneidad productiva, políticas

públicas y contrato social en Chile”, en: Luis Eduardo Escobar (Editor), Hacia un
crecimiento inclusivo: Propuestas de Política Económica. Fundación Chile 21, Santiago,
2010, página 70.

229. Cfr. Jacobo Schatam, “Distribución del ingreso y pobreza en Chile”, POLIS, Volumen 4,
2005; y Banco Central, “Informe de política monetaria”, varios años.
http://www.bcentral.cl/publicaciones/recuadros/pdf/ipom/2011/ipom062011_evolucion.pdf

230. Cifra de Sergio Molina, citada en Andrés Solimano, Ibíd., página 75.

231.http://coyunturapolitica.wordpress.com/2010/08/15/%C2%BFel-crecimiento-inclusivo-
es-posible/

232. Andrés Solimano, Op. Cit., página 99.

233. Hugo Fazio, Mapa actual de la extrema riqueza en Chile, LOM-ARCIS, Santiago, 1997,
página 108.

234. Ibíd., páginas 135-139.

235. Ibíd., páginas. 171-174.

236. Ver: María Olivia Monckeberg, Los magnates de la prensa, Debate, Santiago, 2009,
capítulo IX.

237. Hugo Fazio, Op. Cit., páginas 241-244.

238. Jorge Echenique, Dinámicas en el mercado de tierras de América Latina: el caso

Chile. FAO Oficina Regional América Latina, Santiago, marzo 2011.

239. Ibíd.

240. www.inversiónextranjera.cl 

241. Jorge Echenique, Op. Cit.

242. Lo integran un abogado, que lo preside, especialista en libre competencia o derecho

económico o comercial. Este cargo lo designa el Presidente de la República en base a una
nómina de 5 postulantes propuesta por la Corte Suprema según concurso público. Integran
el Tribunal además cuatro profesionales expertos en materias de libre competencia, dos de
los cuales deben ser abogados y dos con posgrados en ciencias económicas. Dos
integrantes, uno de cada área, son designados por el Consejo del Banco Central en base a
concurso público y los otros dos por el Presidente de la República según nóminas
confeccionadas por el Consejo del Banco Central.

243. http://www.squiebras.gob.cl/index.php?
option=com_content&view=article&id=1&Itemid=8

244. http://www.supersalud.gob.cl/portal/w3-propertyvalue-2618.html
245. “La Superintendencia de Salud informó que las Isapres registraron utilidades por
45.683 millones de pesos en el primer semestre, que representa un incremento del 70,2
por ciento en comparación con el mismo periodo del 2010. Según consignó el organismo el
aumento de los ingresos de los aseguradores de salud privado se debe ‘al aumento de
recaudación por el plan AUGE, originada por la entrada en vigencia de los 69 problemas en
julio de 2010. La prima que se paga por este concepto creció un 155 por ciento’ “.
http://cambio21.cl/cambio21/site/artic/20110908/pags/20110908090902.html

246.http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2011/09/08/matthei-irrumpe-ante-millonarias-
ganancias-de-las-isapres-pedire-antecedentes-porque-afecta-a-los-trabajadores/

247. http://www.siss.gob.cl/577/w3-propertyvalue-3425.html

248. http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1008692

249. http://www.leychile.cl/Navegar/?idNorma=1010304&idVersion=2010-01-20&idParte 

250. Los derechos de los consumidores se verán en Capítulo 5.

251. El Sernac data de 1932 y fue creado en el marco de la crisis de los años 30 que
llevaron a mayor regulación a intervención del Estado, aunque ha tenido diversas
denominaciones y funciones, siendo la actual de 1990 www.sernac.cl .

252. Es una clase, en la medida que su existencia esta determinada por sus intereses
lucrativos en el mercado; es un estamento, ya que es una comunidad que tiene adscrito un
“honor” correspondiente a su modo de vida; y es política, en la medida que su acción en la
esfera del poder “tiende a ejercer una influencia sobre una acción comunitaria”. Max
Weber, Economía y sociedad. Op. Cit., páginas 683-693. En el caso chileno, Espinoza
observa “el alto peso que poseen los contactos con empresarios entre los diputados de
la UDI (8%), seguido por el PPD (6%) y RN (5%)”. Ibíd. 

253. Arriagada, Op. Cit. página 11, coincidiendo con Espinoza, Op. Cit.

254. Op. Cit.

255. Luis Barros Lezaeta y Ximena Vergara Johnson, El modo de ser aristocrático. Editorial
Aconcagua, Santiago, 1978, páginas 163-175. Este elemento ideológico ayudaría a explicar
el uso desproporcionado de la fuerza en contra de las manifestaciones públicas por parte
del gobierno de Sebastián Piñera.

256. María Angélica Thumala, Riqueza y piedad. El catolicismo de le elite económica

chilena. Random House-Mondadori, Buenos Aires, 2007, páginas 295-296.

257* Contribución especial de Patricio Frías en esta sección.

. Encuesta Universidad Católica-Adimark, 2008,

ver: http://www.emol.com/especiales/encuesta_bicentenario_2008/pdf/Estudio_UC_ADIMARK
Para el 2009,
ver http://www.uc.cl/encuestabicentenario/encuestas/2009/pdf/transicion_religiosa.pdf

258. Cfr. Diario Evangélico Digital, “Berea”. http://ceirberea.blogdiario.com/1231394400,

citando la Agencia Periodística Notimex, 7 de enero, 2009.

259. Francisco López, “Movimientos de Laicos, Secularización y Función Pública de La

Religión. Notas de Investigación”. Persona y Sociedad, Vol.  XVIII No3. páginas 273-290.
Universidad Alberto Hurtado. Santiago, 2004, establece que: “En los últimos 50 años del
siglo XX, Chile experimentó profundos procesos de secularización que se caracterizan por
una diferenciación creciente entre la esfera de lo religioso y la esfera de lo político. El
establecimiento de la separación jurídica entre la Iglesia y el Estado (1925) es, sin lugar a
dudas, un primer hito en ese proceso. La posterior afirmación del derecho a la libertad de
conciencia de los fieles en materia política (1952) constituye un segundo signo.
Finalmente, el reconocimiento por parte del Concilio Vaticano II (1968) del derecho de
libertad religiosa como derecho humano universal, confirma esa misma orientación. Como
consecuencia de ello, las relaciones entre la esfera religiosa, cubierta mayoritariamente por
el catolicismo, y la esfera política parecen abandonar progresivamente el ideario histórico-
religioso de “cristiandad”, ideario que fue dominante desde la segunda mitad del
siglo XVIII hasta mediados del siglo XX. […] Para un análisis del proyecto de “cristiandad”
en tanto que modelo de relación entre la iglesia católica y la sociedad ver Guido Zagheni,
La edad contemporánea. Historia de la Iglesia IV, San Pablo, Madrid, 1998, páginas 21-90).
Como lo indica el cardenal Carlo María Martini, “Hay un tiempo para callar y un tiempo para
hablar. La iglesia y la política”, en Revista Sal Terrae, páginas 143-154.

260. Cfr. Francisco López, Op. Cit. Ver igualmente, Manuel González Muñana, Nuevos
movimientos eclesiales, San Pablo, Madrid, 2001; Agostino Favale, Movimientos eclesiales,
en: Stefano Di Fioris y Salvatore Meo, Fidel González, Los movimientos en la historia de la
iglesia, Encuentro, Madrid, 1999. Citado por Francisco López. 

261. Cfr. Libertatis nuntius. Instrucción de la Congregación para la Doctrina de la Fe.

262. Esta misma Congregación de la Fe, ya dirigida por el Cardenal Ratzinger, notificó a los
teólogos Hans Küng, en 1980, y Leonardo Boff, en 1985.

263. En 1974 Escrivá visitó Chile. La represión de Pinochet estaba en su apogeo. En una
conferencia donde se habló de la sangre esparcida por el país, Escrivá afirmó: “Yo os digo
que aquella sangre es necesaria”.

264. Hans Urs von Balthasar, en el artículo “Integralismus” en: Wort und Wahrheit, 1963.

265. Seguimos básicamente a María Olivia Monckeberg, El Imperio del Opus Dei en Chile,
Editorial B, Santiago, 2003.

266. Numerarios, son miembros con celibato, pueden ejercer profesión civil, desempeñan
cargos directivos y de la formación. Supernumerarios, los más numerosos, sin celibato ni
cargos directivos. Los Agregados, con celibato, a diferencia de los Supernumerarios, viven
con sus familias, sin cargos directivos. 

267. A fines de los años ’60 fundó dos colegios, semilleros de sus numerarios y numerarias:
el Liceo Los Andes, femenino, a cargo de Tomás Cox, y el Liceo Tabancura, dirigido por
Diego Ibáñez. En 1971 constituyen la Sociedad Inmobiliaria y Educacional, Seduc,
integrado por supernumerarios del Opus. Del Seduc se generaron varias sociedades
gemelas constituidas por los mismos socios originales, tales como Promotora Educacional
Número Uno, S. A. y la Número Dos, S.A., de 1988. Hoy día, se le suman Huelén y los
Alerces, para niñas, y Cordillera, para hombres. Además hay un colegio de niñas en La
Florida, Manantial, no perteneciente al Seduc. Tienen colegios en Concepción (Itahue y
Pinares) y Viña del Mar (Alabamar y Montemar). En la educación superior, la Universidad de
Los Andes, inició sus actividades a fines de los ’80. Casi todos los miembros de la Rectoría,
del Consejo Superior, así como los directores y decanos, son supernumerarios y algunos
connotados numerarios. Esta universidad firmó un convenio con el Hospital de San
Bernardo, que perteneció en 1987 a la diócesis de San Bernardo del obispo Orozimbo
Fuenzalida, cercano al Opus Dei.
268. Como ha sido ampliamente difundido, Maciel fue investigado por el Vaticano, acusado
de abusos sexuales y de llevar vida marital, siendo padre de varios hijos. Fue privado de
ejercer el sacerdocio en el 2006. También la Legión de Cristo, fue investigada, el 2009. En
febrero de 2010, la Legión reconoció las acusaciones de abuso sexual a menores y se
desvinculó de su fundador. Falleció en Estados Unidos el 31 de enero del 2008.

269. Seguimos de cerca el trabajo de Andrea Insunza y Javier Ortega, Legionarios de Cristo
en Chile. Dios, Dinero y Poder. UDP y La Copa Rota, Santiago, 2008. 

270. La estructura de Regnum Christi cuenta con dos ramas, la consagrada y la no

consagrada. La rama consagrada agrupa a candidatos, novicios, religiosos y sacerdotes,
laicos comprometidos con los mismos votos que los sacerdotes (pobreza, castidad y
obediencia). Estos laicos comprometidos, son seglares célibes, que viven en los centros del
movimiento y trabajan tiempo completo para la Legión, y son definidos como laicos de
“tercer grado”, que vendrían a corresponder a los numerarios del Opus. Están divididos en
ramas masculina y femenina, y se someten al aislamiento, obediencia y disciplina interna.
Pueden seguir estudios religiosos o profesionales, y generalmente asumen funciones de
dirección o administración de colegios o universidades de la Legión, o en entidades
relacionadas. La rama no consagrada, incluye sacerdotes diocesanos que colaboran con el
movimiento y laicos de segundo y primer grado. Los laicos de “segundo grado”,
comprometen parte de su tiempo y/o regularmente hacen aportes económicos. Estos, a su
vez, se dividen en “matices”. Un “primer matiz”, es el que destina parte excepcional de su
tiempo, pero de manera periódica. El “segundo matiz”, compromete tiempo y recursos, y el
“tercer matiz”, cede sus bienes y trabaja únicamente para el movimiento. Los laicos de
“primer grado”, que no destinan parte exclusiva de su tiempo, tienen reuniones semanales,
y adoptan compromisos espirituales o apostólicos. Su iniciador en Chile, el sacerdote
irlandés John O’Reilly estableció una buena relación con empresarios como Pedro Ibáñez,
senador y fundador del Partido Nacional, del MUN y de Renovación Nacional, y creador de la
Escuela de Negocios de Valparaíso, futura Universidad Adolfo Ibáñez .

271. Cfr. http://www.chileunido.cl/quienes_somos.html 

272. Nació en España, en la Isla de Mallorca, entre los años 1940 y 1949. En muy poco
tiempo el movimiento se difundió por toda España y se propagó en los países del
continente americano. Durante el Concilio Vaticano II muchos obispos de América Latina
testimoniaron su experiencia positiva obtenida a través de dicho movimiento. Consideran
muy importante la cooperación armónica entre laicos y sacerdotes. En su metodología, sus
integrantes pasan por tres etapas principales: pre-cursillo, cursillo, y post-cursillo. En ellos,
revisan los contenidos fundamentales del credo católico: Jesucristo, la gracia, los
sacramentos, la Iglesia, el apostolado, la profundización de las verdades de la fe, las
experiencias de la fe. Ver igualmente, http://www.cursillosdecristiandad.org/index2.htm. 

273. Artículo 74 de sus Estatutos.

274. Ultreya significa literalmente “más allá”, “siempre adelante”, es usada como saludo, y
también designa los encuentros de los cursillistas. Cfr.
http://www.cursillosvalencia.es/ultreya/index.htm

El Papa Pablo VI, durante la Primera “Ultreya” Mundial, celebrada en Roma el 28 de mayo

de 1966 en la Plaza de San Pedro, los animó, al igual que en 1970 en México y en el 2000
en Roma, agradeciendo “por todo aquello que la Iglesia, a través del Cursillo de
Cristiandad, ha realizado y continúa realizando”. Igualmente, los instó, ya en 1998, a
colaborar más con los Dicasterios (o Ministerios) del Vaticano, lo que los motivó a elaborar
sus nuevos estatutos. 
275. Estatuto del Organismo Mundial de Cursillos de Cristiandad (OMCC), aprobado por
Decreto 958/04 del Pontificium Consilium Pro Laicis, dictado en el Vaticano el 30 de mayo
del 2004, en la solemnidad de Pentecostés y promulgado oficialmente el día 11 de Junio de
2004, en la sede de ese Consejo Pontificio para los Laicos, en el Vaticano.
http://es.scribd.com/doc/54149197/Estatutos. 

276. Tienen una estructura nacional y regional que cubre prácticamente todas las regiones
del país. Cuentan Vocalías de Piedad, Estudio, Ambientes, Tesorería, Secretaría y
Comunicaciones, y Delegados ante la Conferencia Episcopal. A modo de ilustración y como
se puede apreciar en su sitio Web, en la sección, “Cursillos en Chile”, desarrollaron en
Noviembre de 2009, un 1er Cursillo de la Región Norte Grande, para formar dirigentes de
Iquique, Calama y Antofagasta. Ese mismo mes tuvieron el 10º Cursillo de Cursillos Región
Sur, en Puerto Montt, para dirigentes de las diócesis comprendidas entre Linares y Ancud.
Estas mismas iniciativas se desarrollaron en el Norte Chico, con miembros de Coquimbo,
Vallenar, Illapel, Andacollo, Ovalle y, por supuesto, La Serena. En la Región Centro, entre los
días 12 y 14 de junio del presente, se desarrolló en la Casa de Ejercicios del Verbo Divino,
ubicada en La Florida, Santiago, el 10º Cursillo de Cursillos Región Centro, para Dirigentes
del Secretariado Arquidiocesano y los Secretariado Zonales de esa Arquidiócesis. Estos
mismo Cursillos se han venido realizando desde el 2005, tanto en el Norte Grande, Norte
Chico, Santiago, Valparaíso, Viña del Mar, Rancagua, Los Ángeles, Temuco, Concepción,
Valdivia, Villarrica, etc. Este tipo de Cursillos, se realizaron en el 2010, y ya se encuentran
programados para el 2011. http://www.iglesia.cl/cursilloscristiandadchile/ 

277. Alain Touraine, Barbarie et progrès. Alice Editions, Bruxelles, 2002, página 28.

278. María Olivia Monckeberg, Los Magnates de la Prensa, Op. Cit., página 208.

279. Fuentes: María Olivia Monckeberg, “La privatización de las universidades. Una historia
de dinero, poder e influencias”. Editorial La Copa Rota, Santiago, 2005; “Quién es quién en
el manejo de las Universidades Privadas”, El Dinamo, http://www.eldinamo.cl/noticia/quien-
es-quien-en-el-manejo-de-las-universidades-privadas; Consejo Nacional de Educación
www.cned.cl; sitios web institucionales.

280. Es la universidad privada con mayor porcentaje de estudiantes con puntajes sobre 700
(14,9%) según el ranking 2010 de AméricaEconomía. Disponible en
http://rankings.americaeconomia.com/2010/mejores-universidades-chile/index.php 

281. Apartado referido a los medios de comunicación se basa en el libro de María Olivia
Monckeberg, Los Magnates de la Prensa, Op. Cit.

282. En momentos de una delicada situación financiera, a través del Banco del Estado le
fueron entregados préstamos para comprar acciones al banco estatal, que éste había
recibido previamente de El Mercurio como forma de pagar su deuda. Ante el inminente
triunfo de la Concertación y tras el intento fallido de privatizar el banco, estos créditos
fueron permutados por otros de peor calidad, lo que significó una importante pérdida para
el banco e implicó que ya no quedaría dependiente financieramente del Banco del Estado
sino que de otras instituciones privadas. Esa operación aseguró que este medio se
mantuviera en manos de su tradicional dueño.

283. Paulette Dougnac, Elizabeth Harris, Claudio Salinas, Hans Stange, María José Vilches y
Claudia Lagos (Editora), El diario de Agustín: cinco estudios de casos sobre El Mercurio y los
derechos humanos (1973-1990). LOM, Santiago, 2009, páginas 22, 23, 31.

284. Álvaro Saieh es economista, doctorado en la universidad de Chicago. Tras retornar de

sus estudios sus relaciones con el régimen las estableció inicialmente desde la academia
en la intervenida Universidad de Chile y el Banco Central. Las inversiones de Saieh se
encuentra actualmente muy diversificadas, incluyendo el negocio financiero a través de
Corpbanca, supermercados, salud (Clínica Las Condes), entre otros. En la década de 2000,
participó también de la propiedad de la Universidad Andrés Bello.

285. A diferencia de países como, por ejemplo, Estados Unidos, Argentina o Uruguay, en
Chile no existen trabas para que extranjeros sean propietarios de medios de comunicación.

286. Cfr. Augusto Varas, Los militares en el poder. Flacso-Pehuén, Santiago, 1987.

287. Sobre este concepto, ver: Augusto Varas, “Autonomización castrense y democracia en
América Latina”, en: Augusto Varas (Editor), La autonomía militar en América Latina.
Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1988, página 20.

288. En esta parte nos hemos basado en: Augusto Varas y Felipe Agüero (Compiladores), El
proyecto político militar. Op. Cit.

289. Fuentes, Op. Cit., página 33.

290. Este nuevo posicionamiento de las instituciones armadas en el proceso político fue
facilitado por la reintegración del país en la comunidad internacional de naciones
democráticas a partir de 1990. El aislamiento y ruptura de los lazos internacionales durante
la dictadura militar en buena medida significó dejar a las fuerzas armadas fuera de las
bondades del desarrollo científico y profesional castrense a nivel mundial. La
democratización del país, el fin de la guerra fría y el distanciamiento político relativo de los
gobiernos democráticos chilenos de las administraciones conservadoras de los Estados
Unidos, que se expresó en el rechazo por parte del gobierno del Presidente Lagos de la
invasión de Irak por parte de los EE.UU., permitió un alivio político-ideológico adicional al
interior de las instituciones castrenses. La consolidación de una legislación y tribunales
internacionales de protección de los derechos humanos y de castigo a los violadores de
estas normas junto a la Carta Democrática aprobada por la Asamblea General de la
Organización de Estados Americanos en 2001 fue también un elemento internacional
adicional de apoyo a todo este proceso. Es en este marco que se hizo posible el papel de
Chile y de sus fuerzas armadas en las operaciones de paz, especialmente en la de Haití.
Otro factor de importancia fue la crisis del pensamiento geopolítico al interior de las
instituciones armadas y el positivo papel de las ciencias sociales modernas introducidas al
interior de las academias de guerra lo que permitió que surgieran nuevas generaciones de
oficiales con conocimientos politológicos y sociológicos contemporáneos. A mediados y
fines de los años ochenta toda una generación de nuevo tipo se formó en la Academia de
Guerra del Ejército los que fueron el soporte interno de una profunda renovación. Esta fue
posible gracias a la derrota al interior de la dictadura de las tendencias corporativistas, que
fueron superadas por los sectores civiles neo-liberales, por la derrota del dictador en 1988 y
por los efectos internos que ésta tuvo abriendo nuevos espacios a esta emergente
generación. De la misma forma, la modernización provista con generosos recursos por los
gobiernos de la Concertación fue un factor de gran relevancia que permitió que una nueva
ola profesionalizante fuera materializándose crecientemente. De acuerdo a las nuevas
necesidades estratégicas del país se ha cambiado desde un tipo de Ejército territorial a otro
funcional, con tareas conjuntas como la planificación, la disposición de las fuerzas, la
logística y el adoctrinamiento. Estas dimensiones se sustentan en la subordinación de
las FF.AA. al poder civil democrático y su no apropiación por grupos o sectores políticos. Las
instituciones armadas han gradualmente vuelto a ser fuerzas no deliberantes y apolíticas,
valoradas y respetadas por la sociedad, las cuales cuentan con incentivos adecuados que
permiten mantener su modernización.

291. Fuentes, Op. Cit., páginas 148-149.

292. Fuentes, Ibíd., páginas 93-95, 109. De hecho, los senadores designados por parte de
las FF.AA. al inicio de los gobiernos concertacionistas estuvieron ideológica y políticamente
alineados con los sectores más conservadores de derecha. Lo mismo suciedió en el caso de
un almirante en servicio activo que salió a retiro para presentarse como candidato a
senador de la UDI y, posteriormente, un comandante en jefe del Ejército que fue nombrado
subsecretario de defensa en el primer gabinete de derecha post concertacionista.

293. Ver: Augusto Varas, Claudio Fuentes y Felipe Agüero, Instituciones cautivas. Opinión
pública y nueva legitimidad social de las Fuerzas Armadas. Flacso. Op. Cit.

294. El Ladrillo: Bases de la Política Económica del Gobierno Militar Chileno. Prólogo de
Sergio de Castro, página 12. http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/cat_794_pag_1.html

295. Antonio Cortés, Op. Cit., página 165.

296. Estos incluyeron al empresario Manuel Ibáñez; el gerente general del Security, Renato
Peñafiel; los socios de LarrainVial y Price Waterhouse Coopers, José Miguel Barros y Javier
Gatica; Alejandro Fantoni (Tonelería Nacional); Pablo Caram (Sixbell Nekotec Solutions);
Enrique Galleguillos (socio de empresas tecnológicas); Patricio Rodríguez (Exportadora
Colortex); Enrique Robles (Sport Master); al director Ejecutivo de Mega, José Miguel
Sánchez; los Ejecutivos de empresas eléctricas Juan Carlos Olmedo (AES Gener) y Mario
Marchese (SN Power). Desde 2007se han graduado empresarios como Andrónico Luksic
(Banco de Chile), Alfredo Moreno (Dersa), Pablo Yrarrázabal (Bolsa de Comercio), y Baltazar
Sánchez (Cristalerías de Chile), entre otros. Cfr. Revista Capital, enero-febrero, 2009.

297. En su Directorio se encentran empresarios como Eladio Susaeta SdSP (CORMA), José

Tomas Guzmán D. (Copec, Celulosa Arauco y Constitución), Fernando Ovalle Vial
(LOGINSA S.A., Empresa Río Loa), Alessandro Sedini H. (Acermet), Ewald Doerner Alvarez
(Dresdner Bank Lateinamerica), Sven Von Appen B. (Cencosud S.A., Compañía Transmisora
del Norte Chico SA), Bernardo Matte Larrain (ver supra), Tomas Hatton A. (ex Corredor de la
Bolsa) y miembros honorarios fallecidos como los conocidos empresarios Ricardo Claro y
Sergio Markmann D. http://www.mardechile.cl/index.php?
option=com_content&task=view&id=21&Itemid=29

298. En el que se han distinguido empresarios como Sergio Markmann Dimitstein (Asimet,
Bancos), Mario Lubbert Pérez (Publicidad), Tomás Hatton Aguirre (ver supra), José Avayú
Beresi (Automotriz), Roberto De Andraca Barbas (CAP, CINTAC), Agustín Edwards (El
Mercurio).

299. http://www.patrimoniomaritimo.cl/home/quienes.php

300.http://www.escueladeaviacion.cl/escuela_av/news_archiv.php?a=130

301. Ejemplo de esto fue el tributo a la Virgen del Carmen al conmemorarse los 200 años
de la creación y organización del Ejército de Chile. La institución condecoró “la imagen de
la Patrona del Ejército, este martes 30 de noviembre a las 17:00 hrs., en la Catedral
Metropolitana de Santiago, en un homenaje que estará encabezado por el Comandante en
Jefe del Ejército, General Juan Miguel Fuente-Alba. La ceremonia litúrgica contará con la
presencia de autoridades eclesiásticas, entre ellos, el Arzobispo de Santiago, Cardenal
Francisco Javier Errázuriz O., representantes de la Conferencia Episcopal, Obispo Castrense,
Monseñor Juan Barros M.; delegaciones de las escuelas matrices e invitados especiales,
entre otros”. 30 de noviembre, 2010. http://www.ejercito.cl/detalle_comunicados.php?
comunicados=4409
302. Seguimos aquí el trabajo de: Hernán Vidal, Las capellanías castrenses durante la
dictadura. Hurgando en la ética militar chilena. Mosquito Editores. Santiago, 2005.

303. Por el Motu Propio “In hac Beatissimi Petri Cathedra”, de Pío X, el 3 de mayo, 1910.

304. Ibíd., páginas 125-126.

305. Citando al teólogo Fernando Castillo Lagarrigue S.J. Cfr. “Iglesia liberadora y
política”. ECO Educación y Comunicaciones. Santiago, 1986, página 35.

306. Cfr. José Aldunate, et al. (Editores), “El Signo del Martirio”, Crónicas de una Iglesia
Liberadora. LOM, Santiago, 2000, páginas. 227-235. Citado por Vidal, Op. Cit. Página 290.

307. Ibíd., página 14.

308. Cfr. Brian Smith, Church and Politics in Chile. Challenges to Modern Catholicism.
Princeton University Press, Princeton, 1982, página 300. Citado por Vidal, Op. Cit., página
128.

309. Florencio Infante SS.CC., Iglesia, gobierno, principios. Ediciones Vicaría Castrense,

Santiago, 1976.

310. Ambos sacerdotes, Lira e Infante, pertenecieron a la Congregación de los Sagrados

Corazones, SS.CC. y fueron profesores en sus colegios.

311. http://www.academiahistoriamilitar.cl/?do=biblioteca.buscar 

312. Fue Capellán general y profesor de Teología y Derecho Canónico en la Universidad de

los Andes, en Santiago. En 1977, fue procurador en el Servicio Jurídico de Carabineros de
Chile. Entre 1980 y 1990, ejerció como abogado de la Dirección del Personal de
Carabineros. Ha publicado varios libros sobre la Iglesia y Fuerzas Armadas. Forma parte del
Equipo Jurídico Asesor de la Conferencia Episcopal de Chile en materias jurídicas y
canónicas. En octubre de 2003 Juan Pablo II lo nombró Obispo de San Bernardo. Cfr.
http://www.iglesia.cl/ .

313. Nombrado Obispo Castrense en octubre de 2004 por Juan Pablo II. Pertenece al grupo
de sacerdotes ligados al sacerdote Fernando Karadima. El texto citado en: Vidal, Op. Cit.
página 159.

314. Mayor Eduardo Aldunate Herman, Las FF.AA. de Chile, 1891-1973. En defensa del
consenso nacional. Biblioteca Militar, Estado Mayor del Ejército, 1998; Teniente Coronel
Carlos Molina Johnson. Chile: los militares y la política. Andrés Bello, Santiago, 1989.
Igualmente, en el Seminario organizado por el Instituto de Ciencias Políticas de la
Universidad Católica de Chile, “Formación Valórica y Cívica en la Fuerzas Armadas:
Experiencias, Didáctica y Desafíos Futuros, realizado en septiembre del 2000, el trabajo
presentado por el Capitán de Navío, Omar Gutiérrez V., “Armada de Chile-Visión
Institucional: La Formación Física y Valórica”, contiene según Vidal concepciones teológico-
escolásticas afines al integrismo familiares en el capellán naval Barros Matte y al ideario de
Osvaldo Lira. El general de la Fuerza Aérea, Máximo Venegas, “Formación en la Fuerza
Aérea”, en la misma ocasión, afirma que la vida ética de todo oficial debe estar basada en
primer lugar en el ser supremo, lo que se proyecta en la colectividad nacional como “una
vocación a Dios, Patria y Familia”, y con los “principios Dios, Patria, Institución [Fuerza
Aérea], Prudencia, Justicia y Templanza”, a pesar de los valores predominantes de un
mundo “en el que el materialismo nos golpea permanentemente con múltiples ofertas”. Por
su parte, el Teniente Coronel del Ejército, Daniel Arancibia, en su exposición “Formación
Valórica y Cívica en las FF.AA.”, establece que la educación castrense debería orientarse al
“Pleno apego a la doctrina institucional; respeto a las tradiciones, valores, costumbre usos y
procedimientos; fortalecimiento de las virtudes en los procesos de desarrollo; evaluación
del cambio en su necesidad y pertinencia”. Cfr. Vidal, Op. Cit., páginas 330, 333-334. De
acuerdo a María Olivia Monckeberg, Karadima. El señor de los infiernos. Ediciones B,
Santiago, 2011, el oficial auditor de la Armada, Sergio Rillón, asesor de Pinochet para
asuntos relacionados con la Iglesia Católica y que terminó siendo su asesor en la
Comandancia en Jefe del Ejército una vez que salió de la Moneda, se reunía
permanentemente con el Nuncio Apostólico, Angelo Sodano, en El Bosque para definir los
nombres de nuevos obispos. Igualmente, existía una “estrecha relación existente entre
Karadima y altos oficiales del Ejército que se veían con frecuencia en El Bosque. ‘Al que
tenía como protector y contacto en la parte militar era a Eduardo Aldunate […] desde sus
tiempos de teniente y capitán, estuvo muy vinculado a Karadima’”. Y Santiago Sinclair,
siendo vicecomandante del Ejército de Pinochet, “todos los domingos que iba a misa a El
Bosque iba a saludar a la sacristía a Karadima”

315. Estas 123 modificaciones consideran los distintos numerales que contiene cada ley de
reforma constitucional, excluyendo los artículos transitorios. De estos últimos, únicamente
se incluye el que autoriza al Estado el reconocimiento del Estatuto de Roma que constituye
la Corte Penal Internacional.

316. Encuesta CERC, julio 2009: 48% partidario de reformar la constitución, 13% prefiere
dejarla como está y 39% no sabe/no responde. Entre los simpatizantes de partidos, un 83%
y 80% del PS y PPD respectivamente es partidario de reformar la constitución, un 45%
del PDC, un 38% en RN y un 35% en la UDI. Un 70% de los votantes de Marco Enríquez
aprueba la reforma, un 51% de Frei y un 43% de Piñera. Preguntas similares para los años
1995, 2000 y 2001 mostraban un 63%, 58% y 63%, respectivamente, de apoyo a la
reforma constitucional.

317. Al respecto, ver: Fernando Atria, “Participación y alienación política en Chile”, Mensaje
Nº 575, diciembre 2008, páginas 8-11.

318. Creado el 21 de julio de 1978, el Grupo de Estudios Constitucionales o Grupo de los

24, constituido por veinticuatro expertos constitucionalistas y políticos de oposición a la
dictadura militar, tuvo como objetivo desarrollar una propuesta constitucional democrática,
alternativa a la comisionada por los militares a la Comisión Ortúzar en 1973, responsable
de la Carta de 1980.

319. Manuel Antonio Garretón “La cuestión del régimen de gobierno en el Chile de hoy”.
En: Jorge Lanzaro (Compilador), Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América
Latina. Buenos Aires, CLACSO, 2001, página 196. Al respecto ver: Arturo Valenzuela y Juan
J. Linz, “Presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo”, Estudios Públicos, Nº
36, 1989; y Dieter Nohlen y Mario Fernández, Presidencialismo versus parlamentarismo:
América Latina. Nueva Sociedad, Caracas, 1991.

320. Un análisis de los marcos de referencia políticos y la secuencia de proyectos de

reformas constitucionales presentados entre 1990 y 2010, en: Claudio Fuentes, “La
transición auto-contenida”. Op. Cit.

321. Ricardo Núñez Muñoz, “Con la fuerza de las ideas: los desafíos de la Concertación”, en:
Yesko Quiroga y Jaime Ensignia (Editores), Chile en la Concertación (1990-2010) Una
mirada crítica, balance y perspectivas. Friedrich Ebert Stiftung, Santiago, 2009, página 35.

322. Un estudio sobre las reacciones de parlamentarios y académicos sobre este tema, en:
Hernán Mussa N. y Constanza Zambrano G., “Presidencialismo, Semipresidencialismo o
Parlamentarismo. Algunas Ideas sobre Modificaciones al Régimen de Gobierno Chileno”,
Universidad de Chile, Instituto de Asuntos Públicos, Escuela de Gobierno y Gestión Pública,
Santiago, junio 2007.

323. La Nación, 4 de diciembre, 2008.

324. www.marco2010.cl

325. El 26 de agosto de 2005, el Diario Oficial publicó la Ley N° 20.050, que hizo que las
reformas entraran en vigencia. El texto refundido del 17 de septiembre de 2005, fue
publicado en el Diario Oficial como el Decreto Supremo N° 100, el 22 de septiembre de
2005. 

326. Pablo Ruiz-Tagle Vial, “Democracia imposible en la medida de lo posible”. El

Mostrador, 10 de mayo, 2011.

327. Alan Bronfman, “Constitucionalismo chileno y Congreso Nacional: las relaciones entre
el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en las reformas constitucionales y proyectos de
reforma constitucional del siglo XX”. Trabajo presentado en el XXI Congreso Mundial de
Ciencia Política, Santiago, 12-16 de julio, 2009.

328. Mark Payne, Mateo Díaz, Mercedes Mateos y Daniel Zovatto (Editores). La política
importa. Democracia y desarrollo en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo-
IDEA, 2006

329. Estas pueden ser simples (discusión dentro de 30 días), suma (10 días) o discusión
inmediata (3 días). Sin embargo, no existe sanción para el incumplimiento de los plazos
determinados por las urgencias, por lo que éstos no se cumplen y no es un mecanismo
efectivo en tal sentido, aunque ordena la tabla de discusión.

330. Jorge Insunza, “Reformas sustantivas al Congreso”, El Mercurio, 20 de junio, 2009,

página A2.

331. Edgardo Boeninger, Chile rumbo al futuro. Propuestas para reflexionar. Uqbar,
Santiago, 2009, página 140.

332. Parte de la información que continúa ha sido extractada de

http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2005-10-24.0525136469 

333. En la medida que la Corte Suprema asumió la superintendencia directiva, correccional

y económica sobre tribunales militares en tiempo de guerra, al tiempo que se le
restablecían las prerrogativas presidenciales frente a las FF.AA., estas terminaron quedando
bajo control civil, aun cuando su ámbito de autonomía ha seguido siendo más amplio que
antes del golpe militar.

334. Pamela Aravena Bolívar, “Todo el poder del próximo Presidente”, Centro de Políticas
Públicas y Derechos Indígenas, 10 de enero, 2010.

335. Cambio 21, 21 de enero, 2011; y http://www.gob.cl/informa/2011/01/20/ministro-de-

hacienda-felipe-larrain-presenta-proyecto-de-ley-corta-sobre-alta-dire.htm 

336.http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010 

337. El Artículo 8 de la Constitución Política de la República señala: “Son públicos los actos
y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos
que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o
secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el
interés nacional”.

338. Actualmente el Artículo 5 B de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional

establece una norma similar aunque no contempla sanción alguna.

339. Patricio Silva, En el nombre de la razón. Tecnócratas y política en Chile. Ediciones

Universidad Diego Portales, Santiago, 2010, páginas 277-278.

340. Blandine Kriegel, Propos sur la democratie. Essais sur une idéal politique. Descartes &
Cie., Paris, 1994, páginas 55-59.

341. Al respecto, ver: Eduardo Abarzúa C., “¿Una política sin políticos? La concursabilidad
en el Sistema de Alta Dirección Pública”, Observatorio Económico, Universidad Alberto
Hurtado, N° 26, noviembre 2008.

342. El Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias se encuentra compuesto por: un

ex consejero del Banco Central y un ex decano de una facultad de Administración, de
Economía o de Derecho de cualquier universidad reconocida oficialmente por el Estado; un
ex senador y un ex diputado que se hayan desempeñado como parlamentarios durante un
mínimo de ocho años; un ex Ministro de Hacienda, o un ex Ministro de Economía, Fomento
y Reconstrucción, o un ex Director de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda. El Comité de Auditoría Parlamentaria se encuentra compuesto de tres
profesionales: un abogado, un contador auditor, ambos con, a lo menos, diez años de
ejercicio profesional y un especialista en materias de auditoría.

343. Noticias Senado, 27 de Julio de 2009.

http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20090727/pags/20090727192607.h

344. En la Constitución original de 1980 se estipulaba que el Senado debía estar

compuesto de 26 senadores electos, dos por región, y 9 que serían designados de la
siguiente forma: 2 ex ministros de la Corte Suprema, designados por ésta. Un ex Contralor
General de la República designado por la Corte Suprema. Un ex Comandante en Jefe de
cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas y un ex General Director de Carabineros,
todos elegidos por el Consejo de Seguridad Nacional. Un ex rector de universidad
designado por el Presidente. Un ex ministro de un período presidencial anterior al del
nombramiento, también hecho por el Presidente de la República. A esto se agregaban los
ex Presidentes que lo hubiesen sido por más de 6 años, que podrían ejercer el cargo por
derecho propio y de forma vitalicia.

345. Peter Siavelis, “Disconnected Fire Alarms and Ineffective Police Patrols: Legislative
Oversight in Postauthoritarian Chile”. Journal of Interamerican Studies and World Affairs,
Vol. 42, Nº 1, 2000, página 91.

346. Gutenberg Martínez, Fiscalización parlamentaria y comisiones investigadoras. Análisis

y propuesta. Editorial Jurídica de Chile-Editorial Andrés Bello, Santiago, 1998, página 36.

347. Martínez, Op. Cit., página 59.

348. Hasta fines de 2011, han sido seis las interpelaciones: Martín Zilic a raíz de la crisis
estudiantil de 2006; Soledad Barría por crisis del sistema de salud que llevó a prolongado
paro en 2006; Francisco Vidal respecto al caso Chiledeportes; Belisario Velasco sobre el
Transantiago; Carlos Maldonado interrogado sobre varios temas del sistema judicial, entre
ellos la responsabilidad penal adolescente, los tribunales de familia y laborales; René
Cortázar para referirse al préstamo del BID para financiar el Transantiago; y Magdalena
Matte en relación a las irregularidades en el proceso de reconstrucción post terremoto.

349. Las acusaciones constitucionales pueden ser en contra de: a) El Presidente de la

República, “por actos de su administración que hayan comprometido gravemente el honor
o la seguridad de la Nación, o infringido abiertamente la Constitución y las leyes” (Art. 52, 2
a). Esto mientras esté en el cargo o hasta seis meses de haberlo dejado. b) Ministros de
Estado, bajo las mismas causales que el Presidente, a lo que se suma el haber dejado las
leyes sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos
y soborno. c) Magistrados de tribunales superiores de justicia y del Contralor General de la
República por notable abandono de deberes. d) Generales o almirantes de las fuerzas de
defensa por comprometer el honor o la seguridad nacional. e) Intendentes o gobernadores,
por infracciones a la Constitución o por delitos de traición, sedición, malversación de fondos
públicos y concusión. En el caso del Presidente, la acusación debe ser aprobada por la
mayoría de los diputados en ejercicio. En el resto de los casos, por la mayoría de los
presentes. Si se aprueba la acusación, el funcionario queda suspendido de sus funciones.
Luego, el Senado debe ratificar la acusación en un plazo de 30 días, de lo contrario la
suspensión cesa.

350. Hasta entonces la Concertación había gozado de mayoría en la Cámara por lo que las
acusaciones contra sus ministros no prosperaron. La ministra fue acusada de cinco cargos:
la no corrección de infracciones e irregularidades en la entrega de subvenciones escolares;
la no sanción de infracciones a la Ley de Subvenciones; la no destitución del Seremi
metropolitano; el ignorar auditorías y la entrega de datos falsos. La acusación fue firmada
por diez diputados de la Alianza, siendo admitida por la Cámara el 3 de abril por 59 votos a
favor, 55 en contra y 2 abstenciones. En el Senado fue ratificada por 20 votos a favor y 18
en contra. En ambos casos votaron a favor los parlamentarios de la Alianza e
independientes. Finalmente se la destituyó del cargo considerando el primero de los
argumentos esgrimidos, los otros 4 fueron rechazados. Además de la destitución se le
impuso la prohibición de ejercer un cargo público durante un período de 5 años.

351. Teodoro Ribera, “El Tribunal Constitucional y su aporte al desarrollo del derecho”.
Estudios Públicos N°34, 1989, página 197.

352. Javier Couso y Alberto Coddou, “Las asignaturas pendientes de la reforma

constitucional chilena”. Taller Constitución, Reforma Política y Ciudadanía. Instituto de
Ciencias Sociales, Universidad Diego Portales. 5 de junio, 2009.

353. Claudia Heiss y Patricio Navia, “You win some, you lose some: constitutional reforms in
Chile’s transition to democracy”. Latin American Politics and Society, Volume 39, Nº 3.
2007, página 174.

354. La Segunda, 15 de abril, 2007.

355. Uno de los cambios más importantes ha sido la transparencia en la gestión

institucional, que se refleja en asuntos como la publicación de la agenda del Contralor y
otras autoridades del organismos, y de manera muy importante en la decisión de hacer
públicos –desde mediados de 2007- los informes de las auditorías. Cfr. Ramiro Mendoza, “La
importancia de la transparencia: una visión desde la Contraloría General de la República”,
en Transparencia en el ámbito público y privado: balance y desafíos pendientes, Chile
Transparente, Santiago, 2010.

356. Rodrigo Mardones, “Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda

legislativa chilena (1990-2008)”, EURE,. Volumen 34, Nª 102, 2008, página 55.
357. Sergio Boisier, “Chile: la vocación regionalista del gobierno militar”. EURE, Vol. 26, Nº
77, 2000.

358. Kent Eaton, “Risky business. Descentralization from above in Chile and Uruguay”.
Comparative Politics, Volume 37, Nº 1, October, 2004.

359. Eugenio Ortega, “Cultura centralista: obstáculo para una regionalización efectiva”.
Revista Ambiente y Desarrollo, Vol. XVIII, Nº 2-3-4, 2002.

360. Ministerio de Planificación, División de Planificación Regional, “Serie regionalizada de

la inversión pública efectiva”, 2007 y 2010.

361. Las iniciativas exclusivas, que se referían a fiscalización, aprobación de presupuesto,

entre otras, fueron presentadas por el Ejecutivo en el proyecto inicial. Sin embargo, fueron
luego retiradas por el mismo gobierno y en acuerdo con la Comisión de Gobierno Interior de
la Cámara puesto que paralelamente se encontraba en tramitación una reforma
constitucional que trataba sobre las atribuciones de los CORE, por lo que se optó por
esperar la aprobación de tal reforma y luego modificar las competencias. Esta reforma
constitucional se aprobó durante 2009 (Ley 20.390, que entre otras cosas estableció la
elección directa de los consejeros) pero no se refiere a las atribuciones específicas de
los CORE, que por tanto mantienen atribuciones previas. Se estableció un procedimiento en
caso de no obtener respuesta a una solicitud de información realizada al Intendente.

362. Luis Lira y Fernando Marinovic, “Estructuras participativas y descentralización: el caso

de los Consejos Regionales en Chile”. En: ILPES/UBB. Instituciones y actores del desarrollo
territorial en el marco de la globalización. Concepción: Ediciones Universidad del Biobío,
1999.

363. Para un listado completo de leyes relativas a descentralización ver Anexo en Rodrigo
Mardones, “Descentralización y transición en Chile”. Revista de Ciencia Política, Vol. 26, Nº
1, pp. 3-24, 2006.

364. “En su debut, Andrés Velasco se abre a modificar Ley de Rentas II”, La Nación, 14 de
marzo, 2006. “Zaldívar descartó una modificación a la ley de Rentas II”, Cooperativa, 17 de
marzo de 2006. http://www.cooperativa.cl/zaldivar-descarto-una-modificacion-a-la-ley-de-
rentas-ii/prontus_nots/2006-03-17/092935.html .

365. La Tercera, 12 de agosto, 2008.

366. David K. Ryden, Representation in Crisis: The Constitution, Interest Groups, and
Political Parties. State University of New York Press, Albany, 1996, página 14.

367. Edgardo Boeninger, “La visión política del sistema electoral chileno”, en: Arturo
Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (Editores), Reforma del
Sistema Electoral Chileno. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamérica y
Cieplan, 2009, página 169. También ver: Carlos Huneeus (Compilador), La reforma al
sistema binominal en Chile: una contribución al debate. Fundación Konrad Adenauer,
Santiago, 2006; y Programa de Gobernabilidad, Una reforma necesaria: efectos del sistema
binominal. FLACSO Chile, Santiago, 2006.

368. Juan Pablo Luna, “Partidos políticos y sociedad en Chile. Trayectoria histórica y
mutaciones recientes”, en: Arturo Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio
Walker (Editores), Reforma de los partidos políticos en Chile. Santiago: PNUD, CEP, Libertad
y Desarrollo, Proyectamérica y Cieplan, 2008.

369. La reforma constitucional requiere quórum de 3/5, 4/7 para ley orgánica
constitucional, mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio para quórum calificado
y mayoría simple para el resto de las leyes.

370. Seguimos aquí el análisis de Ena von Baer,”Sistema binominal: consensos y disensos”,
en: Arturo Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (Editores), Reforma
del Sistema Electoral Chileno, Op. Cit. Tesis apoyada en el análisis de Arturo Valenzuela
sobre el quiebre de la democracia en el país.

371. Ricardo Gamboa, “Los proyectos legislativos de reforma al sistema binominal: 1990-

2007”, en: Ibíd.

372. Edgardo Boeninger, Op. Cit.

373. Cfr. Mark Payne, Mercedes Mateo y Daniel Zovatto (Editores), La política importa.
Democracia y desarrollo en América Latina. Op. Cit., página 46.

374. Mardones, Op. Cit.

375. Paulo Cox y Alejandro Corvalán, “Participación Electoral en una Democracia en

Transición: Reemplazo Generacional y Sesgo de Clase en Chile”, trabajo presentado en
diciembre de 2009 en la Fundación Chile 21.

376. “Concertación dividida por voto voluntario u obligatorio”, 2 de noviembre de 2010,

http://www.terra.cl/actualidad/index.cfm?id_cat=1675&id_reg=1528988 .

377.http://www.emol.com/noticias/nacional/2011/12/13/516863/larroulet-hemos-puesto-el-
acelerador-para-que-inscripcion-automatica-se-aplique-en-2012.html

378. María de los Ángeles Fernández, Carlos Huneeus y otros. “El voto voluntario es un
retroceso histórico”. El Mercurio, 31 de diciembre, 2008, A3. También ver: Bernardo
Navarrete Yáñez, “Voto de chilenos en el exterior: hace 35 años lo propuso ante el
Parlamento”. Asuntos Públicos, Informe N° 559, 2006.

379. La Tercera, 9 de noviembre, 2010.

380. El Mercurio, 9 de noviembre, 2010.

381. Sergio Toro e Ignacio Walker, “Voto de chilenos en el exterior: avances y discusiones”.
Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN), Santiago, 2007.

382. Claudio Fuentes y Mireya Dávila, “Partidos: la hora del cambio”, La Tercera, 31 de
enero, 2008. 

383. “Ejecutivo anunció retiro de proyecto que establece nueva Ley Orgánica de Partidos
Políticos”, noticias Senado, 2 de junio de 2010,
http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20100602/pags/20100602105407.h

384. En el Senado, los reemplazos fueron los de Jaime Guzmán, que murió asesinado en
1991, siendo reemplazado por Miguel Otero; el de Eduardo Frei reemplazado por María
Elena Carrera cuando asumió como Presidente de la República; y finalmente el caso de
Jorge Lavandero, reemplazado por Guillermo Vásquez tras ser condenado por abuso sexual
en 2005. En la Cámara de Diputados, los reemplazos fueron los de Laura Rodríguez por
Martín Manterola en 1992 y Ramón Pérez por Néstor Jofré en 2005, ambos por muerte de
los diputados en ejercicio. En el caso de Manuel Bustos, en 1999 su partido designó la
reemplazante, ya que su compañera de lista también había resultado electa.

385. Estos casos son los de RN que designó a Lily Pérez en reemplazo de Pedro Álvarez-
Salamanca, fallecido en 2008; Marcelo Schilling, designado por el PS tras la muerte de Juan
Bustos; el de Felipe Harboe elegido por el PPD para reemplazar a Carolina Tohá, que en
marzo de 2009 asumió como Ministra de la Secretaría General de Gobierno. El 14 de enero
de 2011, Piñera incorporó a su gabinete a los senadores Evelyn Mathei y Andrés Allamand,
quienes fueron reemplazados por el diputado Gonzalo Uriarte y el presidente de RN Carlos
Larraín, respectivamente. Uriarte fue, a su vez, reemplazado por Cristián Letelier, director
del Diario Oficial.

386. Enrique Correa y Cristián Larroulet, “Primarias: un paso fundamental”. El Mercurio, 26

de julio, 2009.

387. http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1009826&buscar=20414 

388. Claudio Fuentes, “El temor a más democracia”. La Tercera, 14 de julio, 2009.

389. Al respecto, ver: Magdalena Claro, Acción afirmativa. Hacia democracias inclusivas.
Fundación Equitas, Santiago, 2005.

390. Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Koldo Echebarría, Eduardo Lora y Mark Payne, La
política de las políticas públicas. Informe 2006, Banco Interamericano del Desarrollo.
México: Planeta., 2006.

391. La Nación, 8 de julio, 2009; Noticias del Senado, 13 de julio, 2009.

392. Cfr. Carlos Peña González, “Dinero y Política: Sobre las Formas de Financiamiento
Electoral”. Estudios Públicos, Nº 84, 2001. 

393. El Mercurio, 18 de mayo de 2008, informaba que un 82% de la ciudadanía lo

rechazaba.

394. Carlos Huneeus, “El financiamiento de los partidos políticos y las campañas
electorales en Chile”. En: Pilar del Castillo y Daniel Zovatto (Editores) La financiación de la
política en Iberoamérica. Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos-
CAPEL, 1998.

395. Comisión Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los Principios de

Transparencia y Probidad Pública, “Regulación del Financiamiento de la Actividad Política”,
Estudios Públicos 90, 2003.

396. Para las donaciones existen diversas modalidades, dependiendo de los montos. Si son
hasta 20 UF, los donantes pueden ser anónimos, con el solo conocimiento del receptor de
la donación. Si los aportes son mayores a esta suma pero menor a un tope de acuerdo a
cada elección, la donación tiene carácter de reservada, lo que quiere decir que debe pasar
por el Registro Electoral que forma un pozo común con las donaciones de la semana y
luego las entrega al candidato, sin especificar quién donó cuanto. Finalmente, se establece
que las donaciones que superen las 600 UF o el 10% del gasto máximo de la campaña
deberán obligatoriamente ser públicas, al igual que las donaciones a partidos fuera del
período de campaña que superen las 100 UF. Se exige que dentro de 30 días de
transcurrida la elección se presente una cuenta general de los ingresos y gastos que debe
tener carácter de pública.

397. Salvador Valdés, “Financiamiento político: la estrategia y una ley buena”. Estudios
Públicos 87, 2002.

398. Claudio Fuentes, “Debilidades en nueva ley de financiamiento electoral”. Flacso,

Santiago, 2003.

399. Observatorio Parlamentario, Boletín Trimestral, Tercer Trimestre, 2008.

400. James S. Fishkin, Democracy and Deliberation. New Directions for Democratic Reform.
Yale University Press, New Haven, 1991, página 36. Una crítica a esta concepción en: Adam
Przeworski, “Deliberation and Ideological Domination”, en: Jon Elster (Editor), Deliberative
Democracy. Cambridge University Press, Cambridge, 1998.

401. Joshua Cohen, “Deliberation and Democratic Legitimacy”, en: James Bohman and
William Rehg, Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics. MIT Press, Boston,
1997, página 69.

402. Cristina Lafont, “Is the Ideal of Deliberative Democracy Coherent?”, en: Samantha
Besson and José Luis Marti, Deliberative Democracy and Its Discontents. Ashgate Publishing
Limited, Hampshire, 2006, Páginas 42-43.

403. Carolina Aguilera, “Un análisis de las comisiones asesoras presidenciales del gobierno
de Michelle Bachelet”. Flacso-Chile, 2009.

404. Sobre este concepto, ver: Philippe Schmitter, “Still the Century of Corporatism?”. En:
Philippe Schmitter and Gerhard Lehbruch (Editors), Trends Towards Corporatist
Intermediation. New York, Sage, 1979.

405. Las leyes ya publicadas surgidas de las comisiones son la reforma previsional (Ley
20.255), la protección al funcionario que denuncia irregularidades (Ley 20.205), la ley de
subsidio al empleo (Ley 20.338), perfeccionamiento de seguro obligatorio (Ley 20.238) y
Chile Crece Contigo (Ley 20.379).

406. Daniel Zovatto, “Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en

América Latina. Balance comparado, 1978-2009”. Trabajo presentado en el XXI Congreso
Mundial de Ciencia Política, Santiago, 12-16 de julio, 2009, página 1.

407. Gabriela Ippolito-O’Donnell, “Bajo la sombra de Atenas. Avances y retrocesos de la

democracia directa en América Latina”, en: Alicia Lidissini, Yanina Welp y Daniel Zovatto,
Democracia directa en Latinoamérica. Prometeo Libros, Buenos Aires, 2008, página 63.

408. David Altman, “Democracia directa en el continente americano: ¿autolegitimación

gubernamental o censura ciudadana?”. Política y Gobierno, vol VII, Nº 2, 2005, páginas
206-208.

409. James S. Fishkin, Op. Cit., página 53

410. Cfr. Augusto Varas, et al, La propuesta ciudadana. Una nueva relación sociedad civil-
Estado. Editorial Catalonia, Santiago, 2006.

411. Edgardo Boeninger, Democracia en Chile: lecciones para la gobernabilidad. Op. Cit.,
página 127.
412. Cfr. Gonzalo de la Maza, Construcción democrática, participación ciudadana y políticas
públicas en Chile. Tesis doctoral, Universidad de Leiden, 2010.
https://openaccess.leidenuniv.nl/handle/1887/15360, y Esteban Vielma Salazar, “Análisis:
iniciativas legislativas de fortalecimiento ciudadano en el período 2000-2010”. Centro de
Investigación Sociedad y Políticas Públicas, Universidad de los Lagos, Diciembre 2010.

413. Gonzalo de la Maza, “Políticas públicas y sociedad civil en Chile: el caso de las políticas
sociales (1990-2004). Política 43, 2004.

414. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. 2006, abril. “Instrumentos

legales de participación en el nivel comunal. ¿Establecen o provocan un diálogo con la
comunidad para el mejoramiento de la gestión municipal?”. Disponible en
http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-68468_recurso_1.pdf 

415. Lira y Marinovic, Op. Cit.

416. Gonzalo de la Maza, “Conflicto político y diseños institucionales de participación en el

caso chileno”. Paper presentado en el XXI Congreso Mundial de Ciencia Política, Santiago,
12-16 de julio, 2009.

417. SUR, “Ley de juntas de vecinos del régimen militar. Boicot a la participación vecinal”.
Hechos Urbanos, Nº 88, agosto 1989.

418. La Nación, 20 de julio, 2009.

419. La Nación, 7 de agosto, 2007.

420. Agenda Pro Participación, 2008.

421. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 31 de octubre, 2007.

422. Benjamín Goldfrank, “The difficult but not impossible diffusion of participatory
budgets”. Trabajo presentado en el XXI Congreso Mundial de Ciencia Política, Santiago, 12-
16 de julio, 2009.

423. Egon Montecinos, “El Presupuesto Participativo en Chile: Condiciones Previas, Diseño
Institucional y Rol de los Partidos Políticos en su Desarrollo ¿Complementariedad o
Subordinación entre Instituciones Participativas y Representativas?”. Trabajo presentado en
el XXI Congreso Mundial de Ciencia Política, Santiago, 12-16 de julio, 2009.

424. Agenda Pro Participación Ciudadana, 2006-2010. Ministerio Secretaría General de

Gobierno, DOS, Santiago, agosto, 2008. www.participemos.cl

425. Cfr. Jürgen Habermas, Legitimation Crisis. Beacon Press, Boston, 1975. Si bien la
satisfacción con la democracia ha ido creciendo entre 1996-2010, especialmente los
últimos dos años, el promedio del período es modesto (37%), y el mayor nivel alcanzado en
2010 es levemente mayoritario (56%). Latinobarómetro 2010.
http://www.latinobarometro.org/latino/LATContenidos.jsp

426. Programa Innovación y Ciudadanía, Santiago, 2006.

427. Georg Simmel, “The Sociology of Sociability”, en: Talcott Parsons, Edward Shils, Kaspar
D. Naegele, and Jesse R. Pitts, Theories Of Society. The Free Press, New York, 1961, página
159.
428. Alain Rouquié, A la sombra de las dictaduras. La democracia en América Latina. Fondo
de Cultura Económica, México, 2011, páginas 191-192.

429. Cfr. Francois Dubet, Repensar la justicia social. Siglo XXI, México, 2011.

430. Iris Marion Young, Op Cit., Chapter 3.

431. Sobre este punto, ver: Pierre Bourdieu, El sentido social del gusto. Elementos para una
sociología de la cultura. Siglo XXI, México, 2010.

432. Louis Chauvel, “Le retour des classes sociales ?” Revue de l’OFCE 79, Octobre 2001.

433. De acuerdo a Weber, el grupo de estatus, entre otras dimensiones, se caracteriza en la

“apropiación monopolista de posibilidades adquisitivas privilegiadas, o estigmatización de
ciertos modos de adquirir”, de manera que la capacidad y tipo de acceso al mercado son
elementos clave en su estructuración. Max Weber, Op. Cit. Volumen I, página 245.

434. Sobre esta definición amplia de clase social: Louis Chauvel, “Are Social Class Really
Dead? A French Paradox in Social Dynamics”, en: Göran Therborn, Inequalities of the World.
Verso, London, 2006.

435. Stanley Lieberson “Understanding Ascriptive Stratification: Some Issues and

Principles”, en: David Grusky (Editor), Social Stratification: Class, Race, and Gender in
Sociological Perspective. Westview Press, Boulder, Colorado, 2001, página 649. 

436. J. Humberto Lopez and Guillermo Perry, “Inequality in Latin America: Determinants
and Consequences”.The World Bank. Latin America and the Caribbean Region, Office of the
Regional Chief Economist, February 2008.

437. CEPAL, Panorama social de América Latina 2008.

http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/34732/PSE2008_Cap1_Pobreza.pdf 

438.http://www.mideplan.gob.cl/casen2009/distribucion_ingreso_casen_2009.pdf

439. Aun cuando las transformaciones económicas durante la dictadura generaron

modificaciones en la estratificación y movilidad social chilena [Cfr. Florencia Torche y
Guillermo Wormald, “Chile, entre la adscripción y el logro”, en: Estratificación y movilidad
social en América Latina. CEPAL-GTZ, LOM, Santiago, 2007], en la última década se observa
“una mayor rigidez en el régimen de movilidad, especialmente por el peso de las barreras
jerárquicas y sectoriales”. Vicente Espinoza, “El régimen de movilidad social en Chile,
2001-2009”. Santiago, 3 de octubre, 2010.

440. Javier Núñez y Cristina Risco, “Movilidad intergeneracional del ingreso en Chile”.

http://www.expansiva.org/media/en_foco/documentos/12102005133533.pdf

441. Cfr. Manuel Canales, “Ni pobres ni incluidos: ¿nueva cuestión social?”. Revista de
Sociología Nº 21, 2007.

442. En estas condiciones la criminalidad y los atentados al orden público adquieren una
característica más estructural que coyuntural, tema por desarrollar en el Capítulo 7.

443. “Bases programáticas económico sociales”, Programa de Gobierno, Concertación de

Partidos por la Democracia, Op. Cit.
444. http://www.oei.es/xviicumbredec.htm Como documentos de base, ver: CEPAL/SEGIB,
“Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe”.
Santiago, enero, 2007; y Ministerio de Planificación, Gobierno de Chile, “Cohesión Social:
Documento para la reflexión”.

445. Magdalena Claro, Acción afirmativa. Hacia democracias inclusivas. Op. Cit.

446. Para ver una lista completa de los programas relativos a derechos sociales ver: Guía de
Derechos Sociales 2008, coordinada por el Ministerio de Planificación.

447. Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad, Hacia un Chile más justo: Trabajo,
Salario, Competitividad y Equidad Social. Agosto, 2008.
http://www.oei.es/pdfs/ETP_Informe_Final_chile.pdf

448. Al respecto, ver: Victor Abramovich y Laura Pautassi (Compiladores), La medición de

derechos en las políticas sociales. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2010.

449. Domingo Lovera Parmo, “Derechos Sociales en la Constitución del 80 (… y del 89, y del
2005)”, Serie Working papers, ICSO-UDP, Nº 3, 2009.

450. Magdalena Claro, Acción afirmativa. Hacia democracias inclusivas. Op. Cit.

451. Postura clásica de Libertad y Desarrollo: “Derechos del consumidor: mayores costos y
menor competencia”. Temas Públicos, Nº 675, 20 de mayo, 2004.

452. www.sernac.cl

453. Al respecto, ver: Augusto Varas (Editor), Rompiendo la indiferencia. Acciones de

interés público en América Latina. Fundación Ford, Santiago, 2001.

454. Ver discusión en torno a reconocimiento constitucional de los pueblos originarios,

Capítulo 7.

455. Estos fueron los argumentos expresados por la primera de estas ONG la Comisión de
Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía del Senado donde ha sido discutido el
proyecto. (http://www.accionfamilia.org/temas-polemicos/homosexualidad/reparos-
constitucionales-al-proyecto-que-establece-medidas-contra-la-discriminacion/).

456. El Mostrador, 19 de marzo, 2009; y

http://www.elmetodista.cl/proyecto_de_ley_contra.htm

457. Agenda Pro Participación, 2008, página 31. Juan Pablo Olmedo, “Acceso a Información
Pública en Chile. Comentarios sobre una Institucionalidad Pendiente”, Anuario de Derechos
Humanos 2006. Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad de Chile,
Santiago, 2006.

458. Aun cuando la información sobre los funcionarios del Estado es pública, en general,
una Ley Orgánica Constitucional mencionada en el Artículo 8 de la Constitución
determinará los niveles jerárquicos a quienes se aplique esta disposición.

459. Observatorio Parlamentario, Balance Anual al Poder Legislativo año 2007, Santiago,
2008, página 58.

460. http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?
xml=/prensa/noticias/comunicados/8/41798/P41798.xml&xsl=/prensa/tpl/p6f.xsl&base=/tpl/
bottom.xslt
461. Clarisa Hardy y Pablo Morris, Derechos ciudadanos. Una década1990-2000. LOM-
Fundación Chile 21, Santiago, 2001, página 11. También, ver: Alicia Ely Yamin
(Coordinadora), Derechos económicos, sociales y culturales en América Latina. Del invento
a la herramienta. IDRC-Aprohde, México D.F., 2006.

462. Jorge Rodríguez Cabello, “Políticas Sociales Fiscalmente Sustentables”, CIEPLAN,

Santiago, 1 de diciembre, 2010.

463. Cfr. Alexis Guardia, “La porfiada inequidad del sistema tributario”. El Mostrador, 14 de
agosto, 2009; y Gonzalo Martner, “La discusión tributaria”. La Tercera, 9 de agosto, 2009.

464. Patricio Barra y Danae Chandía, “Impuesto personal a la renta comparado. Situación
actual y perspectivas futuras”. 2004.
http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/impto_personal_a_la_renta_comparado.p

465. Mario Marcel, “Políticas públicas en democracia: el caso de la reforma tributaria de

1990 en Chile”. Colección de Estudios CIEPLAN, Nº 45, junio 1997, páginas 33-83.

466. Ricardo Lagos Escobar, Chile 2030: Siete desafíos estratégicos y un imperativo de
equidad. http://www.fundaciondemocraciaydesarrollo.cl/viewArticuloContenido.aspx?
idgal=0&idArticulo=468

467. José Luis Machinea (Coordinador), La protección social de cara al futuro: Acceso,
financiamiento y solidaridad. CEPAL, Santiago, 2006. 

468. Este servicio es gratuito para los beneficiarios de Fonasa de los grupos A y B de
menores ingresos y para los mayores de 60 años. Los usuarios de Isapres y de los grupos C
y D menores de 60 años deben pagar entre un 10 y 20% dependiendo de sus ingresos y
otras variables.

469. http://www.chilesolidario.gov.cl/sist/sist2.php

470. Respecto a sus componentes, éstos se dividen en tres áreas: 1. El componente

asistencial que consiste en el acceso garantizado a prestaciones monetarias, bonos o
subsidios existentes o creados por el sistema. Estos beneficios son: Subsidio Único Familiar;
Subsidio a la Cédula de Identidad; Subsidio al Pago del Consumo de Agua Potable y Servicio
de Alcantarillado de Aguas Servidas (SAP); Bono de Protección y Egreso para familias Chile
Solidario; Subvención Preferencial y Subvención Pro Retención Escolar; y Pensión Básica
Solidaria. 2. En segundo lugar, considera programas de apoyo psicosocial para generar un
proceso motivacional y de compromiso al cambio por parte de las familias. Los programas
de apoyo psicosocial existentes son: Programa Puente (dirigido familias en condiciones de
extrema pobreza, ejecutado por las municipalidades con apoyo del FOSIS); Programa Calle
(trabajo con adultos en situación de calle ejecutado por municipalidades, gobernaciones
provinciales y ONG’s, administrado por Mideplan); Programa Vínculos (dirigido a adultos
mayores que viven solos, de ejecución municipal con apoyo de SENAMA); y Programa
Caminos (apoyo a niños y niñas en contextos familiares críticos de separación forzosa
debido a cumplimiento de condena de alguno de sus miembros. 3. Otorga a sus
beneficiarios acceso preferente a otros programas sociales como acceso a vivienda, salud,
justicia, y otros.

471. El sistema establece 53 condiciones mínimas para salir de la indigencia, agrupadas en

siete dimensiones: identificación, salud, educación, dinámica familiar, habitabilidad,
trabajo e ingreso, e incluyen el tener cédula de identidad, estar inscritos en el sistema de
salud, asistencia a educación regular y que no exista trabajo infantil, por mencionar solo
algunas http://www.serplacrm.cl/chile_solidario/componentes.php)
472. Paula Quintana, “La consolidación del camino”. El Mostrador, 11 de agosto, 2009.

473. Comisión que estuvo conformada por 14 consejeros de un perfil predominantemente

técnico. Ver: Carolina Aguilera, Un análisis de las comisiones asesoras presidenciales del
gobierno de Michelle Bachelet. Op. Cit.

474. http://www.crececontigo.cl/adultos/pagina.php?id=2

475. Mensaje, Boletín 6260-06, en: http://sil.congreso.cl.

476. María Soledad Rayo, “Chile Crece Contigo: los vacíos que deja su institucionalización”.
La Nación, 8 de mayo, 2009.

477. Entre estas iniciativas se encuentran: Flexibilización del prenatal y postnatal. Se apoyó
una moción de diputados de RN y PDC presentada en 1994 que proponía el traspaso del
prenatal no utilizado en caso de parto prematuro al postnatal, y el derecho a traspasar
hasta las tres primeras semanas del prenatal al postnatal, siempre que se cuente con
respaldo médico y la visación por parte de la Dirección del Trabajo. El proyecto fue
aprobado por la Cámara de Diputados y se estancó en el Senado desde 2005 (Boletín 1309-
13).

Protección a hijos adoptivos. (i) Se disminuyó de cuatro a dos meses el plazo para que un
niño o niña pueda ser declarado susceptible de adopción (Ley 20.203 de agosto, 2007) y
(ii) se aseguró el derecho a postnatal para madres y padres adoptivos (Ley 20.367 de
agosto, 2009). Derecho de las madres trabajadoras a amamantar a sus hijos aunque no
exista sala cuna. Este derecho considera al menos una hora al día para madres con niños
menores de dos años. Esta iniciativa fue aprobada en febrero de 2007, Ley 20.166 y se
originó en una moción en 1995. Permiso paternal. Aunque fue aprobado durante el período
anterior, cabe mencionar en este ámbito el establecimiento de un permiso paternal de
cinco días tras el nacimiento de un hijo mediante la Ley 20.047 de septiembre, 2005. Este
proyecto también fue iniciado mediante una moción de carácter transversal, patrocinada
por ocho diputados de la UDI y dos de la Concertación. Sala cuna para padres trabajadores.
Moción ingresada a fines de 2008 y aprobada un año más tarde (Ley 20.399) hace
extensivo a los padres el derecho a sala cuna en caso de que sea éste quien tenga a su
cargo el cuidado de los hijos.

478. Mensaje 558-354, www.sil.congreso.cl 

479. Machinea, Op. Cit.

480. Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación. 2006, diciembre. Informe
Final. www.consejoeducacion.cl 

481. La propuesta original del gobierno establecía el derecho hasta los 18 años, lo que fue
suprimido por los diputados ya que consideraron que representaba una restricción a la
garantía. En el Senado, tras un acuerdo con diversos actores, se propuso ampliarlo hasta los
21 años, siendo esta propuesta aprobada. Previa a esta reforma se habían presentado dos
mociones con el mismo objetivo, una de los diputados Naranjo y Valenzuela pertenecientes
al PS y PPD respectivamente, en 1996, y otra de los senadores PPD Sergio Bitar y Roberto
Muñoz Barra en 1999. Ninguna tuvo votaciones y fueron archivadas tras la aprobación de la
reforma de Lagos.

482. En 1999 se modificó la Constitución estableciéndose que es deber del Estado

promover la Educación Parvularia. Esta Ley 19.634, surgió de una moción parlamentaria de
un grupo transversal de diputados, siendo luego incorporada en el Ley Orgánica
Constitución de Educación en 2001 mediante la Ley 19.771, moción de cinco
senadores DC. Luego, mediante la Ley 19.864 de abril de 2003 se reconoció la educación
parvularia como un nivel educativo, otorgándole reconocimiento legal, y reconociendo
también a los establecimientos que imparten este nivel educativo. Finalmente, mediante la
Ley 20.162 aprobada en el año 2007, se estableció como deber del Estado promover la
educación parvularia y garantizar el acceso gratuito y el financiamiento fiscal al segundo
nivel transicional (kinder), aunque sin que ésta constituya requisito para ingresar a la
educación básica.

483. Ley 19.284. A inicios de 1994 se establecieron diversas normas para la integración de
personas con discapacidad, velando por el pleno ejercicio de sus derechos. El Capítulo II de
esta ley estuvo especialmente dirigido al acceso a la educación, consignando una
modalidad de educación especial caracterizada por un sistema flexible y dinámico
respondiendo a las necesidades de las personas, con discapacidad o no, que requieran
educación especial. Cuando la discapacidad lo permita, la ley estipula que se integrara a
los niños a los cursos existentes, brindando la adecuación que se requiera. En caso de que
esto no sea posible, la enseñanza especial deberá ser en clases separadas pero en el mismo
establecimiento. Cuando existan alumnos y alumnas cuyas condiciones les requiera
permanecer internados en centros especializados u otros lugares que el médico determine,
el Ministerio de Educación deberá proporcionar la atención escolar en el lugar del
tratamiento.

Ley 19.532. En 1997 se estableció el régimen de Jornada Escolar Completa (JEC). Esta
extensión de la jornada escolar debía regir completamente a partir del año 2002 para los
establecimientos que impartieran jornada diurna. Los años que pasaran entre la aprobación
de la ley y el plazo final para su entrada en vigencia debían ser para alcanzar las
condiciones de infraestructura necesarias para poder implementar la JEC. El objetivo de
extender la jornada escolar era que los estudiantes pudiesen realizar, principalmente en las
tardes, talleres y actividades libres, reforzamiento educativo, sus tareas, y que también
hubiese más tiempo para las actividades docentes y para responder a los requerimientos
de la reforma curricular que por entonces comenzaba a implementarse. En caso de niños
que enfrentaran un medio hostil, la JEC aumentaría el tiempo de permanencia en el
colegio, evitando situaciones de riesgo y ayudando a las madres trabajadoras. De acuerdo
al mensaje que acompañó al proyecto de ley, el logro de las generaciones anteriores había
sido asegurar la escolarización de toda la población, tras lo cual el nuevo desafío era
asegurar educación de calidad distribuida equitativamente. Pese a este esfuerzo, la calidad
de la educación pública no ha aumentado y se mantienen las grandes desigualdades en el
sistema educativo chileno.

Ley 19.688. En 2000 se modificó la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE)

estableciendo que el embarazo y la maternidad no podrán constituir impedimento para
ingresar y permanecer en establecimientos educacionales de cualquier nivel. Los colegios,
además, deberán otorgar las facilidades académicas del caso.

Ley 20.129. En octubre 2006 se estableció un Sistema Nacional de Aseguramiento de la

Calidad de la Educación Superior, creándose una Comisión Nacional de Acreditación,
compuesta por académicos, docentes y representantes estudiantiles, cuya función es la de
resguardar la calidad y transparencia de las instituciones de educación superior
manteniendo la diversidad y el pluralismo, basándose en la experiencia de otras instancias
previamente desarrolladas. A las labores de acreditación del nuevo sistema se incluye la
creación de un sistema de información que permita apoyar la gestión de la educación
superior en su conjunto. Además de la garantía pública de la calidad de las instituciones, se
promoverá y apoyará su mejoramiento. La importancia de este sistema de aseguramiento
de la calidad, según consta en el mensaje enviado por el presidente Lagos en 2003
(Mensaje 512-348), responde a que la educación es el eslabón fundamental para el
desarrollo social por su capacidad de actuar simultáneamente sobre la competitividad, la
equidad y la ciudadanía moderna.

484. http://redeibchile.blogspot.com/

485. Una crítica al Crédito con Aval del estado (CAE) en: Juan Andrés Guzmán y Gregorio
Riquelme, “CAE: Cómo se creó y opera el crédito que le deja a los bancos ganancias por
$150 mil millones”, CIPER, 20 de diciembre, 2011.

486. http://fech.cl/blog/2011/04/30/demandas-confech/

487. http://coneschile.blogspot.com/p/petitorio-secundario.html

488. http://www.elmostrador.cl/media/2011/08/Respuesta-de-la-Concertaci%C3%B3n-a-
demandas-de-estudiantes-y-actores-sociales.pdf

489. Patricio Frías Fernández, Los Desafíos del sindicalismo en los inicios del
siglo XXI. CLACSO, OIT, Universidad Central, 2008; Jaime Ruiz-Tagle, “El sindicalismo
chileno entre 1973 y 1990”, en: Elizabeth Lira y Hugo Rojas, Libertad sindical y Derechos
Humanos. Análisis de los informes del Comité de Libertad Sindical de la OIT (1973-
1990). LOM, Santiago, 2009.

490. Ibíd.

491. Irene Rojas, “Las reformas laborales al modelo normativo de negociación colectiva del
Plan Laboral”. Ius et Praxis, Volumen 13, Nº 2, páginas 195-221.

492. Ley 19.049, de febrero de 1991, permitió la constitución de centrales sindicales sin
permiso previo, restableciendo así esta forma de organización omitida en el Plan Laboral de
la dictadura. Sin embargo, éstas no pueden ser parte en la negociación colectiva.

Ley 19.214 de 1993, creó un Fondo para la Capacitación y Formación Sindical con la
finalidad de financiar actividades de capacitación y formación sindical. Se estableció como
fondo concursable a cargo de un Consejo compuesto por representantes del mundo
sindical. El fondo se creó con una duración limitada de cuatro años.

Ley 19.296 de 1994, estableció que los funcionarios públicos, de todos los niveles pueden
asociarse sin permiso previo. Quedaron excluidas las Fuerzas Armadas, de Orden y
Seguridad y funcionarios de empresas del Estado. Las organizaciones pueden ser de
carácter comunal, provincial, regional o nacional. Se pueden también constituir
federaciones, confederaciones y organizaciones internacionales. Sin embargo, con esta ley
no se terminó la prohibición para los funcionarios públicos de negociar colectivamente así
como tampoco la prohibición establecida en la Constitución de realizar huelgas. La
excepción respecto a la negociación colectiva fue para los establecimientos educacionales
particulares subvencionados y técnico-profesionales administrados por corporaciones
privadas.

Ley 19.644 de 1999, creó un Fondo para la Modernización de las Relaciones Laborales y el
Desarrollo Sindical, de carga fiscal, con el fin de financiar actividades de capacitación,
asesoría y formación de quienes participen en organizaciones sindicales de cualquier nivel
y sector de la economía. Se buscaba dar continuidad al fondo creado con la Ley 19.214 de
1993. Se introdujeron además algunos cambios como la extensión de los beneficios a la
pequeña y microempresa y la ampliación de los temas de capacitación. Nuevamente, se
estableció que su duración sería de cuatro años.
Ley 19.673 de 2000, incorporó a los funcionarios del Congreso en la Ley 19.296, hasta
entonces no considerados, permitiéndoles formar asociaciones de funcionarios.

Ley 20.057 de 2005, estableció como mínimo la aprobación por mayoría absoluta de los
miembros de un sindicato como requisito para enajenar bienes raíces de la organización. El
fin es proteger el patrimonio inmueble de los sindicatos, particularmente ante nuevas
directivas que puedan tener objetivos distintos respecto a estos bienes.

493. Jorge Salinero, “Veinte años de afiliación sindical y negociación colectiva en Chile:
problemas y desafíos”. Cuaderno de Investigación 29, Departamento de Estudios, Dirección
del Trabajo, 2006.

494. Esta tasa se calcula solo sobre la base de los trabajadores susceptibles de
sindicalizarse. Excluye, por tanto, a los asalariados de la administración pública.
http://www.dt.gob.cl/documentacion/1612/articles-62614_recurso_1.pdf 

495. La Segunda, 31 de diciembre, 2009, página 16.

496. El modo de funcionamiento del seguro es a través de una cuenta individual de

cesantía, administrada por la Administración de Fondos de Cesantía, que cada trabajador
tiene y en la cual debe cotizar obligatoriamente un 0,6% de sus remuneraciones
imponibles, en caso de trabajadores con contrato indefinido. El empleador, en tanto, debe
aportar un 2,4% de las remuneraciones imponibles de cada trabajador. De este aporte, un
1,6% irá a la cuenta individual del trabajador y el restante 0,8% se destina al Fondo de
Cesantía Solidario. Para acceder al seguro de cesantía se debe tener un mínimo de 12
cotizaciones y estar cesante. En caso de cesantía, el trabajador tiene derecho a retirar todos
los fondos acumulados en su cuenta, mediante tantos giros mensuales como años lleve
cotizando, con un máximo de 5 meses. El monto de los giros es decreciente, partiendo de
un 50% de las remuneraciones promedio recibidas en el último año. El beneficio termina
en el momento en que el trabajador pierda la condición de cesante o a los cinco meses.

497. Los requisitos para obtener el beneficio son estar desempleado, tener al menos 12
meses continuos o discontinuos de imposiciones, estar inscritos en el Registro de Cesantía
de las municipalidades y no rechazar los empleos temporales o de emergencia que
ofrezcan los programas municipales. De cumplir con los requisitos, que se deben presentar
en una solicitud ante el INP o Caja de Compensación del ex empleador, el beneficio se
otorga por períodos de noventa días, renovable en tres oportunidades. El monto de este
beneficio es de $17.338 mensuales por los primeros 90 días, $11.500 desde los días 91 a
180, y $8.669 desde el día 181 hasta que termine el subsidio a los 360 días, montos no
reajustables que están vigentes de 1995. Quien recibe este subsidio tendrá derecho
además a recibir asignaciones familiares y maternales y mantendrá derecho a prestaciones
médicas de su sistema previsional.

498. La obtención de la certificación no constituye una obligación para los trabajadores ni

un requisito para su contratación. Quien la solicite, por tanto, deberá pagar por el servicio,
el que también podrá financiarse con fondos destinados a la capacitación, sean de la
empresa con goce de franquicia tributaria, del Fondo Nacional de Capacitación o con los
presupuestos destinados a capacitación en entidades del sector público. Las empresas
pueden utilizar la franquicia tributaria dependiendo de la remuneración del trabajador que
se esté certificando. En caso de que las remuneraciones no superen las 10 UTM, la empresa
deberá pagar 10% de los costos siendo el resto financiado a través de la franquicia. El
copago de la empresa aumenta a medida que también lo hacen las remuneraciones del
trabajador, hasta tener que costear un 100% de la certificación cuando las remuneraciones
del trabajador sean superiores a 50 UTM.
499. Andrés Benítez, “La nueva aristocracia”, La Tercera, 30 de abril, 2011.

500. Osvaldo Sunkel y Ricardo Infante (Coordinadores), Hacia un desarrollo inclusivo. El

caso de Chile. OIT, Cepal, Chile 21, Santiago, 2009.

501. Como apunta Machinea, la exigencia de participar de los programas de salud y

educación existentes implica que esta es una transferencia condicionada que tiene el
objetivo a corto plazo de asistencia monetaria para elevar los ingresos, combinado con el
objetivo a largo plazo del desarrollo de capital humano como una forma de superar los
mecanismos de reproducción de la pobreza.

502. Consejo Asesor Presidencial de Reforma Previsional, El derecho a una vida digna en la
vejez. Hacia un Contrato Social con la Previsión en Chile. Julio, 2006. Disponible en
www.consejoreformaprevisional.cl 

503. Delia Boylan, “Taxation and transition: The politics of the 1990 Chilean tax reform”.
Latin American Research Review, Vol. 31, No. 1, 1996, páginas 7-31; y Kurt Weyland,
“Growth with equity in Chile’s new democracy?” Latin American Research Review, Volume
32, No. 1, 1997, páginas 37-67.

504. El Mercurio, 19 de julio, 2001.

505. Noticias Senado, 5 de abril, 2006.

506. El aporte anual del Estado es de 225.792 UTM (Unidad Tributaria Mensual). Según

valores de la UTM y el dólar al 2 de mayo de 2010, el aporte corresponde a la cifra
mencionada.

507. Biblioteca del Congreso Nacional,

http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2006-10-
25.1798310653/archivos_prensa.2006-10-30.0232485110/area_2.2007-01-
16.5357007152; La Tercera, 29 de agosto, 2005.

508* Co-autoría de Pamela Díaz-Romero.

. Edda Gaviola, et. alia, “Queremos votar en las próximas elecciones”. Historia del
movimiento femenino chileno 1913-1952. Centro de Análisis y Difusión de la Condición de
la Mujer, La Morada, Santiago, 1986.

509. El número de mujeres en los gabinetes concertacionistas pasó de ninguna en el

primero de la administración Aylwin, hasta uno paritario en el primero de la administración
Bachelet, lo que no se mantuvo en todo su período.

510. De hecho la participación laboral de las mujeres en Chile (44%) está entre las más
bajas de América Latina http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?
xml=/mujer/noticias/paginas/8/29838/P29838.xml&xsl=/mujer/tpl/p18f-
st.xsl&base=/mujer/tpl/top-bottom-estadistica.xsl.

511. Cfr. María Elena Valenzuela, Todas íbamos a ser reinas. La mujer en el Chile militar.
CESOC-ACHIP, Santiago, 1987.

512. Sobre los orígenes de esta tensión, ver: Ángel Flisfish, “El dilema pacto o proyecto.
Notas para una discusión”, en: Adolfo Aldunate, Ángel Flisfish y Tomás Moulian, Estudios
sobre sistema de partidos en Chile. Flacso, Santiago, 1985.

513. Movimiento Feminista, Demanda de las mujeres a la democracia. Santiago, 1988.

514. En lo fundamental: “1) Ratificar la Convención Sobre Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación Contra la Mujer aprobada por la Convención de las Naciones Unidas y
otras recomendaciones que diversas organizaciones internacionales han aprobado sobre la
materia; 2) Elevar al rango constitucional la igualdad del hombre y la mujer, independiente
del estado civil de esta última; y , 3) Revisar las normas civiles, comerciales, penales y
laborales que puedan significar situaciones discriminatorias, a fin de derogarlas: 

1. Reformas legales. En materias legales se propone: 1) La modificación del régimen

matrimonial de sociedad conyugal y su sustitución por otro que garantice la plena
capacidad de la mujer casada. Las modificaciones introducidas en el Código Civil por la Ley
18.802 del 9.6.89 no dan, en el hecho, una capacidad real a la mujer. 2) En relación a los
deberes y derechos entre los cónyuges: 2.1 Respecto del delito de adulterio se modificarán
las normas que tipifican y sancionan en forma mucho más rigurosa la conducta de la
mujer; 2.2 En relación a la patria potestad, se regulará un sistema de patria potestad
compartido. La mencionada Ley 18.802 hace sólo una declaración de intenciones en dicho
sentido; y 2.3 Se establecerá un sistema de pago de pensiones alimenticias a través de un
organismo estatal. Asimismo, se iniciará el estudio en profundidad de las siguientes
materias: a) La situación de los hijos legítimos, naturales y simplemente ilegítimos de
modo de posibilitar una efectiva igualdad; b) El problema de las “nulidades matrimoniales”
actualmente existente que disfraza el divorcio vincular; c) La regulación de las uniones de
hecho con el fin de proteger al núcleo familiar que de ellas se origina; d) La situación de
violencia contra la mujer, promoviendo una legislación adecuada y la creación de
comisarías de mujeres; y e) La creación de Tribunales de Familia”.

515. Manuel Castells, The Information Age; Economy, Society and Culture. Volume II. The
Power of Identity. Blackwell Publishers, Massachusetts, 1997, páginas 6-12.

516. Marcela Ríos, Lorena Godoy y Elizabeth Guerrero, ¿Un nuevo silencio feminista? La
transformación de un movimiento social en el Chile post-dictadura. Centro de Estudios de
la Mujer/Cuarto Propio, Santiago, 2003.

517. María Eugenia Hola e Isabel Gannon, ¿Feminismo en los sectores populares? Las
organizaciones de mujeres en los sectores populares de la región metropolitana. LOM,
Santiago, por publicarse.

518. Al respecto, ver: Augusto Varas, “La (re)construcción democrática del espacio público”,
en Augusto Varas et. alia., La propuesta ciudadana. Una nueva relación sociedad civil-
Estado. Catalonia, Santiago, 2006.

519. El ministro Enrique Correa refiriéndose a corrientes feministas, durante la sesión del
Senado del 27 de noviembre de 1990.

520. Ibíd.

521. Ley 19.023 de 1991.

522. Andrea Reyes Saldías, La experiencia de transversalización de género en Chile.

Avances en la Agenda de Género. Seminario “Incorporación de género en las políticas
públicas”. 4 noviembre, 2008. http://www.google.cl/url?
sa=t&source=web&cd=3&ved=0CCsQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.sernam.cl%2Fpmg%

523. “Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derecho”, Artículo 1° Constitución
Política (16 de junio de 1999). Previo a la modificación, la frase comenzaba con “Los
hombres nacen…”. Además, en el artículo 19 número 2º, se agregó la frase “Hombres y
mujeres son iguales ante la ley”.
524. Liesl Haas, “The Rules of the Game: Feminist Policymaking in Chile”. Política, Volumen
46, 2006.

525. Ibíd.

526. Merike Blofield y Liesl Haas “Defining a Democracy: Reforming the Laws on Women’s
Rights in Chile, 1990-2002”, Latin American Politics and Society, 47:3, 2005.

527. Marcela Ríos, “Feminismo(s) chileno en los noventa: Paradojas de una transición
inconclusa”. Cuadernos de Investigación Social Nº 9, Departamento de Ciencias Sociales,
Pontificia Universidad Católica del Perú, 2000.

528. Mario Marcel, “Sistema de equidad de género en el PMG”. Ponencia presentada en el

taller Sistema de Equidad de Género en el PMG, Santiago, CEPAL, 5 de mayo, 2004.

529. Ibíd.

530. http://estudios.sernam.cl/documentos/?eNDA4NjA2-Agenda_de_G%E9nero_2006-
2010 

531. Equipo coordinado por Teresa Valdés, compuesto por Alejandra Valdés, Victoria
Hurtado, Patricia Provoste y Heidi Fritz.

532. Dentro de éstos destacan iniciativas del Sernam tales como: el Programa de Apoyo a
Mujeres Jefas de Hogar de Escasos Recursos; el Programa Trabajadoras Temporeras; el
Programa contra la Violencia Intrafamiliar; los Centros de Información en Derechos
Sexuales y Reproductivos, y Laborales; programas de participación en general y en especial
de participación política; el programa de apoyo a las microempresarias; un Sistema
Equidad de Género a través del Programa de Mejoramiento de la Gestión que incluye
asesoría y capacitación a unos 170 organismos del Estado para que incorporen el enfoque
de género en sus políticas.

533. http://www.cem.cl/argumentos/ediciones/argu34.htm 

534. Una descripción y análisis sobre las principales actoras en este espacio de interacción,
en: Ríos, Godoy y Guerrero, ¿Un nuevo silencio feminista? La transformación de un
movimiento social en el Chile post-dictadura. Centro de Estudios de la Mujer/Cuarto Propio,
Santiago, 2004, páginas 135-145, y 154-165. También ver: Augusto Varas, La propuesta
ciudadana. Una nueva relación sociedad civil-estado. Op. Cit.

535. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Organización Internacional del
Trabajo (PNUD-OIT), Trabajo y Familia: Hacia nuevas formas de conciliación con
responsabilidad social, 2009, página 46.
http://www.undp.org/spanish/publications/pdf/undp_ilo.pdf

536. http://www.nuestrofrei.cl/prensa/noticias/15-frei-tambien-tendra-un-gobierno-
paritario.html

537. Marta Lois e Isabel Diz, “¿Qué sabemos sobre la presencia política de las mujeres y la
toma de decisiones? Claves para un marco de análisis”, Política, Volumen 46, 2006, página
45.

538. Ibíd., página 50.

539. Los votos favorables no alcanzaron la mayoría absoluta por cuanto se suman los votos
en contra y la abstención, que igualmente alcanzan a 6.
540. Marcela Ríos, “La democracia necesita más mujeres”. Flacso-Chile, 2007.

541. Cfr. Editorial, La Tercera, 4 de septiembre, 2009.

542. El “Programa de Habilitación Laboral para Mujeres de Escasos Recursos,

preferentemente Jefas de Hogar”, lanzado en 1992, cubre las áreas de educación y
capacitación laboral, salud, cuidado infantil, vivienda, empleo y protección legal
http://www.onu.cl/pdfs/cumbres/beijing/Resumenejecutivo.pdf 

543. Servicio Nacional de la Mujer. Código de Buenas Prácticas Laborales Sobre No

Discriminación para la Administración Central del Estado. Abril, 2008. La administración
pública tiene un 56% de empleadas mujeres.

544.http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/39029/Serie101.pdf 

545. Sonia Yáñez, “La dimensión de género en la reforma previsional chilena (Ley No
20.255 de reforma de pensiones)”, División de Asuntos de Género, Serie Mujer y Desarrollo
Nº 101. Santiago, abril 2010, página 39.

546. Regina Clark, “La reforma pendiente con el derecho a la Seguridad Social”, en: Yesko
Quiroga y Jaime Ensignia (Editores), Rompiendo Mitos: la reforma del sistema de pensiones
en Chile. Fundación Friedrich Ebert, Santiago, 2007.

547. Sonia Montaño, “La agenda feminista y las reformas de los sistemas de pensiones en
América Latina”, en: Flavia Marco (Coordinadora), Los sistemas de pensiones en América
Latina: un análisis de género, Cepal, octubre 2004, página 18.

548. CEPAL, “La protección social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad”.
Trigésimo primer período de sesiones Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), capítulo IV Montevideo, Uruguay, 20-24 de marzo, 2006.

549. Yáñez, Op. Cit.

550. http://www.dt.gob.cl/1601/w3-article-59925.html 

551. Blofield y Haas, 2005, página 101.

552. Ibíd., páginas. 97-98.

553. Ibíd., página 120.

554. http://www.senador.cl/prontus_senado/antialone.html?
page=http://www.senador.cl/prontus_senado/site/artic/20051115/pags/20051115165912.ht

555. Primer Informe Comisión de Familia Nº 12990, Cámara de Diputados, Boletín 3536-18,
13 de enero, 2010

556. Ver: www.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/561/1/HL20066.pdf 

557. Kathya Araujo, Virginia Guzmán y Amalia Mauro, “El Surgimiento de la Violencia
Domestica como Problema Público y Objeto de Políticas”. Revista de la CEPAL, 70, abril
2000.

558. Ibíd., página 144.

559. Informe sobre Chile coordinado por el PNUD en el marco de la Campaña Interagencial
contra la violencia hacia las mujeres y las niñas (Proyecto Regional RLA/97/014, marzo
1999).
http://www.pasa.cl/biblioteca/Informes_Nacionales_sobre_la_Situacion_de_la_Violencia_de_G

560. Para detalles, Cfr. cuadros 6.1 y 6.2.

561. Marcela Ríos, “Feminismo(s) chileno en los noventa: Paradojas de una transición
inconclusa”, Op. Cit. páginas 21-22.

562. Para una descripción más detallada, ver: María de los Ángeles Fernandez-Ramil,
“Análisis exploratorio de la Presidencia de Michelle Bachelet”, en: Teresa Valdés (Editora)
¿Género en el Poder? El Chile de Michelle Bachelet. CEDEM, Santiago, 2010.

563. Mención especial al empeño desplegado en conseguir la entrega de la contracepción

de emergencia en los consultorios públicos. Para lo demás ver Soledad Díaz y Verónica
Shciappaccasse, “Derechos sexuales y reproductivos en el Gobierno de Michelle Bachelet” y
Lorena Fries, “Avances y desafíos en torno a la autonomía política”; en Ibíd.

564. La versión actualizada del proyecto fue elaborada con la colaboración de: Soledad
Díaz, Instituto Chileno de Medicina Reproductiva; Verónica Schiappacasse, PROSALUD,
Chile; Claudia Dides, Programa Género y Equidad, FLACSO-Chile; Lidia Casas, Universidad
Diego Portales, Dr. Guillermo Galán, APROFA.

565. http://www.humanas.cl/blog/?p=1920

566. Para detalles, ver http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/pildora-del-dia-

despues-debate-congreso 

567. El “Reglamento del Formulario Nacional de Medicamentos” de 2004 obliga en su

Artículo 4 a que “los medicamentos que integran la nómina del Formulario deben estar
disponibles en el país para toda la población que lo requiera y corresponderá a la autoridad
sanitaria arbitrar los mecanismos que permitan la disponibilidad de aquellos que no se
encuentren comercializados en el país, en casos excepcionales y para usos medicinales
urgentes”. En 2006 se promulga el Decreto 194, que aprueba el Formulario Nacional de
Medicamentos que incluye el levonorgestrel comprimido de 0,03 y 0,75 mg en el grupo
correspondiente a las “Hormonas y Otros Medicamentos Endocrinos y Anticonceptivos”.
Este decreto, en conjunto al anterior, obligaba a las farmacias a tener el mencionado
fármaco en stock.

568. “Normas Nacionales sobre regulación de la Fertilidad”, dictadas en septiembre de

2006.

569. Según el texto, “toda persona tiene derecho a recibir educación, información y

orientación en materia de regulación de la fertilidad, en forma clara, comprensible,
completa y, en su caso, confidencial, abarcando todas las alternativas que cuenten con la
debida autorización, y el grado y porcentaje de efectividad de cada una de ellas, para que
la persona decida sobre los métodos de regulación de la fertilidad y, especialmente, para
prevenir el embarazo adolescente, las infecciones de transmisión sexual, y la violencia
sexual y sus consecuencias. Este derecho incluye el de recibir libremente, de acuerdo a las
creencias o formación de cada persona, orientaciones para la vida afectiva y sexual”.
http://bloglegal.bcn.cl/content/view/713745/La-pildora-del-dia-despues-ley-sobre-
educacion-sexual-y-orientacion-para-la-fertilidad.html 

570. “Anticoncepción en Adolescentes: ¿Qué dicen las leyes?”, seminario convocado por la
Sociedad Chilena de Obstetricia y Ginecología (SOGIA). Facultad de Medicina de la
Universidad de Chile, diciembre, 2010.
571. Ver: Pablo Marimán, Sergio Caniuqueo, José Millalén y Rodrigo Levil, ¡…Escucha,
Winka…! Cuatro ensayos de Historia Nacional Mapuche y un epílogo sobre el futuro. LOM,
Santiago, 2006. Los pueblos Mapuche y Rapa Nui han sido incluidos en: James Minahan,
Encyclopedia of the Stateless Nations: Ethnic and National Groups around the World.
Greenwood Press, Westport, 2002. Sobre el marco legal que ha regido estas relaciones, ver:
Mylene Reyes y Sergio Oliva, Recopilación de legislación del estado chileno para los pueblos
indígenas: 1813-2006. Librotecnia, Santiago, 2007

572. Jürgen Osterhammel and Shelley L. Frisch, Colonialism. Markus Wiener Publishers,

Princeton, 1997, páginas 16-17. Para el caso chileno, ver: Enrique Antileo, “Colonialismo,
migración y diáspora en el Bicentenario chileno-argentino”, en: Organización mapuche Meli
Wixan Mapu, Bicentenario del Estado chileno. Balances del colonialismo en el pueblo
mapuche. Agosto 2010, Santiago warria meu.

573. Guillermo Bofill, “El concepto de indio en América. Una categoría de la situación
colonial”, Anales de Antropología, México: Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Históricas, 1972.

574. José A. Marimán, “Cuestión Mapuche. Descentralización del estado y autonomía

regional”. http://www.xs4all.nl/~rehue/art/jmar1.html

575. En esta parte seguimos el análisis de Alfonso Arrau, Op. Cit.

576. José Bengoa, La comunidad reclamada. Identidades, utopías y memorias en la

sociedad chilena actual. Catalonia, Santiago, 2006, página 88.

577. Gonzalo Vial, “Los dos problemas mapuches”. La Segunda, 4 de agosto, 2009.

578. Carlos Ruiz Rodríguez, “El pueblo Mapuche y el gobierno de Salvador Allende y la
Unidad Popular”, Universidad de Santiago de Chile, Proyecto DICYT 03-0051 SM “La
cuestión mapuche: Chile, 1964-1973.

Discursos y prácticas desde el Estado y la sociedad civil hacia las minorías étnicas”, dirigido
por Augusto Samaniego. Sobre los orígenes de los problemas de la izquierda de
conceptualizar adecuadamente este tema, ver: Roman Rosdolsky, El problema de los
pueblos sin historia. Editorial Fontamara, Barcelona, 1981.

579. Augusto Samaniego, “La política mapuche del Partido Comunista en 1927: Minoría
nacional, reconocimiento y autonomías”. Alternativa 23, Instituto de Ciencias Alejandro
Lipschutz, 2005.

580. Sobre este período, ver: Martín Correa. Raúl Molina y Nancy Yáñez, La reforma agraria y
las tierras mapuche. Chile 1962-1975. LOM, Santiago, 2005.

581. José Bengoa, Historia de un conflicto. Los mapuches y el Estado nacional durante el
siglo XX. Planeta, Santiago, 2007, páginas 262-275.

582. Martín Hopenhayn, Álvaro Bello y Francisca Miranda, “Los pueblos indígenas y afro
descendientes ante el nuevo milenio”. Serie Políticas Sociales 118. CEPAL, Santiago, 2006.

583. Nicolás Palacios, Raza Chilena: libro escrito por un chileno y para los chilenos.
Santiago, Editorial Chilena, 1918.
http://www.memoriachilena.cl/temas/documento_detalle2.asp?id=MC0018474

584. Cfr. Mario Góngora, Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile en los
siglos XIX y XX. Op. Cit.
585. Alejandro Lipschütz, El problema racial de la conquista de América. Siglo XXI, México,
1975.

586. Jorge Larraín, Identidad Chilena. LOM, Santiago, 2001, página 232.

587. Rodrigo Valenzuela, “Inequidad, ciudadanía y pueblos indígenas en Chile”. Serie

Políticas Sociales 76. CEPAL, Santiago, 2003, página 29.

588. El artículo 41 de la Ley Indígena establece ocho consejeros indígenas propuestos por
las comunidades y asociaciones. En la práctica han sido más debido a las tres
designaciones que son atribución presidencial y que normalmente recaen en personas
indígenas.

589. Para ser indígena, perteneciente a alguna de las etnias reconocidas, se debe cumplir
alguna de las siguientes condiciones: ser hijo de padre o madre indígena; los
descendientes de las etnias indígenas que habitan en territorio nacional, siempre que
posean un apellido indígena o acrediten su procedencia indígena por tres generaciones; y
los que mantengan rasgos culturales de alguna etnia indígena o cuyo cónyuge sea
indígena. 

590. Particularmente en el caso de la consulta realizada en relación al proyecto de ley sobre

reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, los consejeros indígenas de
la CONADI enviaron una carta pública a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia
del Senado, expresando su rechazo a la consulta realizada durante 2008 y 2009 por
considerar que no se ajustó a los estándares internacionales y fue más bien una encuesta.
La carta se encuentra disponible en www.politicaspublicas.net 

591. Nancy Yáñez y José Aylwin (Editores), El gobierno de Lagos, los pueblos indígenas y el
“Nuevo Trato”. LOM, Santiago, 2007, páginas 14-15.

592. Cfr. Hans Gundermann, Rolf Foerster, Jorge Vergara, Mapuches y aimaras. El debate en
torno al reconocimiento y los derechos ciudadanos. Universidad de Chile, PREDES/RIL,
Santiago, 2008.

593. Diputado Eduardo Díaz, entonces de la UDI, sesión de octubre de 2000.

594. Para conocer la visión de este influyente centro de estudios sobre el tema indígena,
ver Libertad y Desarrollo, “Política indígena de la Concertación: nuevamente con rumbo
equivocado”, Temas Públicos, Nº 939, 16 de octubre de 2009.

595. Álvaro Bello, “Derechos indígenas y ciudadanías diferenciadas en América Latina y el

Caribe. Implicancias para la educación”, en Luis Enrique López (editor), Interculturalidad,
educación y ciudadanía: perspectivas latinoamericanas, FUNBROEIB, La Paz, 2009, pp. 62-
63.

596. Entrevista en El Ciudadano, 10 de marzo, 2009.

597. http://www.observatorio.cl/contenidos/naveg/navTpl. php?id=20090427204543.

598. La Opinión, 6 de mayo,2009. http://www.laopinon.cl/admin/render/noticia/19869;

www.CONADI.cl

599. Entrevista a Danae Mlynarz, presidenta de la comisión. El Mostrador, 2 de noviembre,

2009.
600. Para conocer otra crítica de la utilización del concepto pueblo, ver: Lucas Sierra, “La
Constitución y los indígenas en Chile: reconocimiento individual y no colectivo”. Estudios
Públicos 92, 2003, páginas 5-18.

601. El Mercurio, 8 de noviembre, 2009.

602. http://www.conadi.gob.cl/index.php/nuestra-institucion/areas-de-desarrollo-indigena

603. El Mercurio, 28 de agosto, 2009, página B10.

604. Gobierno de Chile, Re-Conocer. Pacto Social por la Multiculturalidad, 2008.

605. El Mercurio, 26 de mayo de 2009, página B3.

606. La Nación Domingo, 14 de junio, 2009.

607. Sergio Fuenzalida, “Interpretación y aplicación del Convenio 169 de la OIT, como
tratado de derechos humanos”. Observatorio Ciudadano, 13 de octubre, 2009.

608. Instituto Nacional de Derechos Humanos, Primer Informe Anual 2010 de Derechos
Humanos en Chile, diciembre 2010, página 101. 

609. El Mercurio, 26 de agosto, 2009.

610. La Nación, 8 de octubre, 2009.

611. El Mercurio, 31 de agosto, 2009.

612. Para conocer un voto de minoría del trabajo realizado por esta Comisión, ver: Felipe
Larraín, “Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato: opinión de minoría” y Lucas Sierra,
Op. Cit.

613. Junto al Consejo Nacional de las Artes y la Cultura que tiene su sede en Valparaíso, son
las únicas instituciones que no tienen su sede principal en la capital.

614. Ministro José Antonio Viera-Gallo, La Tercera, 23 de septiembre, 2009. 

615. Logros de Re-Conocer, www.conadi.cl.

616. El Mercurio, 1 de octubre, 2009.

617. La política indígena del Presidente Sebastián Piñera no incluye la creación de este
Ministerio. La reforma institucional en la materia se basa en la transformación de
la CONADI en una Agencia de Desarrollo Indígena y el Consejo de Pueblos Indígenas, temas
se encuentran en proceso de consulta. http://www.conadi.gob.cl/index.php/2-noticias/349-
mas-de-3-mil-mapuche-participaron-en-la-araucania-de-los-talleres-informativos-de-la-
consulta-indigena/ 

618. Editorial de La Tercera, 6 de octubre, 2009.

619. Kenneth Bunker y Patricio Navia, “Explicando la desproporcionalidad en América

Latina: magnitud de distrito, malapportionment y fragmentación partidaria, en Revista
Española de Ciencia Política, N° 23, julio 201, página 82.

620. La Segunda, 26 de agosto, 2009.

621. http://www.radiobiobio.cl/2009/08/22/gobierno-critica-alza-de-precios-de-fundos-en-
zona-de-conflicto-indigena/

622. Ver reportaje de El Mostrador, 25 de noviembre, 2009. La Cámara de Diputados formó

una Comisión Investigadora sobre el tema, estableciendo en su informe final la existencia
de diversas irregularidades en los mecanismos de asignación de tierras. A pesar de que no
fue aprobado ya que no hubo acuerdo en indicar como responsable político al ex Ministro
José Antonio Viera-Gallo, el informe documentó diversos mecanismos ilegales de
asignación de tierras. Ver “Informe de la Comisión Investigadora del Programa Orígenes”,
enero, 2011. www.camara.cl

623. http://www.dipres.cl/574/multipropertyvalues-14837-14882.html

624. Libertad y Desarrollo, 2009; El Mercurio, editorial, 2 de septiembre, 2009.

625. Plan Re-Conocer, página 15.

626. www.origenes.cl

627. http://www.dipres.cl/574/articles-14937_doc_pdf.pdf

628. La Nación, 24 de noviembre, 2009.

629. Andrés Donoso, Rafael Contreras, Leonardo Cubillos y Luis Aravena, “Interculturalidad
y políticas públicas en educación. Reflexiones desde Santiago de Chile”. Estudios
pedagógicos, Vol. XXXII, Nº 1, 2006, páginas 21-31. 

630. Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, “Balance de Gestión Integral, año 2010”,
disponible en el sitio web de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda,
www.dipres.cl 

631. http://www.junji.cl/junjijoomla/index.php?
option=com_content&task=view&id=2046&Itemid=199 

632. Martín Hopenhayn, Álvaro Bello, Francisca Miranda, Los pueblos indígenas y
afrodescendientes ante el nuevo milenio. CEPAL, División de Desarrollo Social, Políticas
Sociales 118, Santiago, abril de 2006.

633. http://www.pespissmc.cl/node/3

634. Como ejemplos se pueden mencionar la incorporación de la costumbre indígena de

dar a luz de pie, la creación de huertos medicinales, la atención de machis, entre otros. 

635. José Bengoa, “Modernización y conflicto mapuche”. Cátedra Universidad de Leiden,

2009.

636. José Aylwin, ““Pueblos Indígenas de Chile: Antecedentes Históricos y Situación Actual”,
Serie Documentos N° 1, Instituto de Estudios Indígenas, Universidad de la Frontera,
Temuco, 1999. Disponible en http://www2.estudiosindigenas.cl/Derecho.htm

637. Jorge Vergara y Rolf Foerster, “Permanencia y mantención del conflicto Estado-
mapuches en Chile”. Revista Austral de Ciencias Sociales, Nº 6, 2002, páginas 35-46.

638. Instituto de Estudios Indígenas, Los derechos de los pueblos indígenas en Chile.
Informe del Programa de Derechos Indígenas. Universidad de La Frontera. LOM, Santiago,
2003, página 204.
639. Iris Marion Young, Op. Cit., página 205.

640. Alejandro Aravena, “Un termómetro del desarrollo y un atajo hacia la equidad”, La
Tercera, 27 de diciembre, 2009.

641. Pablo Trivelli, “Urban Structure, Land Markets and Social Housing in Santiago, Chile”.
January, 2010. http://www.slideshare.net/fenha/012411-informe-finalptrivelli

642. Dubet, Op. Cit..

643. Ana María Álvarez, “La segmentación socioeconómica del espacio: la comunidad
ecológica y la toma de Peñalolén”. EURE, Vol. 34, Nº 101, mayo 2008, páginas 121-136.

644. Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda, “Segregación residencial en las
principales ciudades chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de
acción”. EURE, Vol. 27, Nº 82. Santiago, 2001.

645. Rodrigo Hidalgo, “¿Se acabó el suelo en la gran ciudad? Las nuevas periferias
metropolitanas de la vivienda social en Santiago de Chile”. EURE, Volumen 33, Nº 98. 

646. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Agenda ciudades 2006-2010. Santiago, 2006.

www.minvu.cl 

647. Sabatini, Cáceres y Cerda, Op. Cit., 2001.

648. Rodrigo Hidalgo, Op. Cit., 2007.

Francisco Sabatini, “Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los
precios de la tierra y la segregación residencial”. EURE, Volumen 26, Nº 77, 2000.

Víctor Tokman en Alexander Galetovic (Editor). Santiago. Dónde estamos y hacia dónde
vamos. CEP, Santiago, 2006.

649. Rodrigo Hidalgo, Op. Cit., 2007.

650. Al respecto, ver: Mario Garcés, Tomando su sitio. El movimiento de pobladores de

Santiago, 1957-1970. LOM, Santiago, 2002.

651. Francis Violich. Urban Planning for Latin America. The Challenge of Metropolitan
Growth. Gunn & Hain-Lincoln Institute of Land Policy, Boston, 1987.

652. Margarita Greene y Fernando Soler, “Santiago: De un proceso acelerado de

crecimiento a uno de transformaciones”, en: Carlos de Mattos, María Elena Ducci, Alfredo
Rodríguez y Gloria Yáñez (Editores), Santiago en la globalización: ¿una nueva ciudad? SUR-
EURE, Santiago, 2004, página 53.

653. Sabatini, “Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile”. Op. Cit.

654. Sabatini, Cáceres y Cerda, Op. Cit. 2001.

655. Angela Giglia, “Espacio público y espacios cerrados en la Ciudad de México”, en:
Patricia Ramírez Kuri (Coordinadora), Espacio público y reconstrucción de
ciudadanía, FLACSO-Porrúa, 2003.

656. Iván Poduje y Gloria Yáñez, “Planificando la ciudad virtual: megaproyectos urbanos
estatales y privados”, Seminario Internacional “Grandes Regiones Metropolitanas del
Mercosur y México”, Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires, 2000.
657. Ana María Álvarez, Op. Cit., 2008.

658. Camilo Arriagada Luco y Nelson Morales Lazo, “Ciudad y seguridad ciudadana en
Chile: revisión del rol de la segregación sobre la exposición al delito en grandes
urbes”. EURE, Volumen XXXII, Nº 97, diciembre, 2006.

659. MINVU, Op. Cit., 2006.

660. Boletín 5719-14, ingresado al Senado en enero de 2008. En junio de ese mismo año se
aprobó la idea de legislar, tras lo cual no tuvo más avance. Hasta septiembre de 2009, el
gobierno de Bachelet lo impulsó mediante el uso de urgencias.

661. Tal como se esperaba este sistema hizo crisis durante la aprobación del proyecto
HidroAysen. Cfr. Augusto Varas, “Tocando fondo”, Barómetro de Política y Equidad,
Fundación Equitas, octubre, 2011.

662. La Nación, 8 de junio, 2009.

663. La Nación Domingo.27 de abril, 2008; 15 de marzo, 2009. Frente a las críticas el
alcalde declaró que su participación en la inmobiliaria no lo inhabilita para participar en
discusiones de tipo urbanas ya que Simonetti no tendría intereses en el tema con solo un
proyecto en la comuna y que no requirió modificación de uso de suelo, lo que es
cuestionado por vecinos en cuanto el mencionado proyecto, Lo Gallo, habría sido
construido en una zona de área verde.http://www.salvemosvitacura.com/site/index.php?
option=com_content&task=view&id=68&Itemid=34

664. 23 de enero, 2009. http://ciperchile.cl/2009/01/23/el-88-de-los-principales-alcaldes-

del-pais-no-ha-enviado-su-declaracion-patrimonial/

665. José Fernández Richard, “El Director de Obras Municipales y sus principales
atribuciones”. Revista de Derecho, Nº 17. Consejo de Defensa del Estado, 2007.

666. Conversación con profesionales de Chile Transparente.

667. Alfredo Rodríguez y Enrique Oviedo, “Gestión urbana y gobierno de áreas

metropolitanas”. Serie Medio Ambiente y Desarrollo 34. CEPAL, Santiago, 2001.

668. Alfredo Rodríguez y Enrique Oviedo, Op. Cit., 2001.

669. Violich, Op. Cit., 1987, página 265.

670. Pablo Allard, “Hacia un gobierno metropolitano para nuestras ciudades”. En

Plataforma Urbana, http://www.plataformaurbana.cl/archive/2009/01/09/hacia-un-
gobierno-metropolitano-para-nuestras-ciudades 

671. Tomás Chuaqui y Patricio Valdivieso, “Una ciudad en busca de un gobierno: una
propuesta para Santiago”. Revista de Ciencia Política, Volumen 24, Nº 1, 2004, páginas
104-127.

672. Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes. Los con techo. Un desafío para la política de
vivienda social. Ediciones SUR, Santiago 2006, página 26.

673. MINVU. Atlas de la Evolución del Déficit Habitacional en Chile, 1992-2002. Santiago,
2006.

674. Ibíd.
675. Noticias Senado, 16 de junio, 2009.
http://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20090616/pags/20090616164900.h

676. Rodrigo Hidalgo, “De los pequeños condominios a la ciudad vallada: las
urbanizaciones cerradas y la nueva geografía social de Santiago de Chile (1990-
2000). EURE, Volumen 30, Nº 91. Santiago, diciembre 2004.

677. Estadísticas históricas del Observatorio Habitacional del MINVU, en

http://www.observatoriohabitacional.cl/opensite_2008012217 1314.aspx

678. Marisol Saborido, “El Programa Chile Barrio: lecciones y desafíos para la superación de
la pobreza y la precariedad habitacional”. Documentos de Proyectos, CEPAL, 2005.
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/23989/LC-W52.pdf.

679. http://www.MINVU.cl/opensite_20070212164909.aspx

680. http://www.dipres.gob.cl/574/articles-64139_doc_pdf.pdf, aquí se puede ver una

evaluación de la DIPRES.

681. La preocupación por parte de la Municipalidad de Santiago venía de la década

anterior, reflejada en la creación de la Corporación para el Desarrollo de Santiago
(CORDESAN) en 1985 y el cambio del Plan Regulador en 1989, prácticamente liberando la
altura e incentivando a construir inmuebles de entre 12 y hasta más de 20 pisos. En la
misma línea, en 1987 el gobierno militar promulgó la Ley de Renovación Urbana que
ofrecía un incentivo tributario a través del congelamiento del avalúo del impuesto territorial
para los inmuebles en Zonas de Renovación Urbana que obtuvieren permiso de edificación
dentro de los 5 años siguientes a la publicación de la ley.

682. Daniela Cecchini, “Refuncionalización, repoblamiento, renovación urbana”. Memoria

de Título. Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Santiago, 2005,
página 23.

683. Las zonas decretadas hasta la actualidad pueden conocerse en el sitio web del
Ministerio de Vivienda, http://www.MINVU.cl/opensite_20070223102916.aspx 

684. Ibíd., página 21.

685 

686. David Assael, en http://www.plataformaurbana.cl/archive/2007/07/02/cambios-en-el-

plan-regulador-de -santiago-centro-%C2%BFde-la-cantidad-a-la-calidad/. Marcela Salgado,
Alexis Vásquez y Claudio Fuentes, “Desigualdades socio-ambientales urbanas. Estudio de
caso en la Comuna de Peñalolén”. Ponencia en Encuentro PreAlas. 2008.

687. En términos generales, (de acuerdo al estudio de Ricardo Katz, “Compensación de

Emisiones: Un Instrumento de Alcance Global para el Control de la Contaminación
Atmosférica”. Documento de Trabajo Nº 207, CEP, 1993, citado por Alexander Galetovic,
(Editor), Santiago. Dónde estamos y hacia dónde vamos. CEP, Santiago, 2006), los avances
en la medición de los contaminantes así como su disminución han sido sustantivos en el
Gran Santiago. Pero este mismo autor indica que ésta no es una única ciudad desde el
punto de vista ambiental. Esto tiene implicancia en las políticas públicas y se debiera
estudiar la posibilidad de medidas diferenciadas sobre la localización industrial, la
ubicación de terminales de buses, imponer exigencias a diferentes tipos de vehículos en
distintas áreas, sugerir focalización de áreas verdes, limitar la construcción de hospitales o
escuelas en ciertos lugares e incluso intensificar los programas preventivos y correctivos de
salud en aquellas áreas más contaminadas.
688. Francisco Sabatini y Guillermo Wormald, “La guerra de la basura en Santiago: desde el
derecho a la vivienda al derecho a la ciudad”. EURE, Volumen 30, Nº 91. Santiago,
diciembre, 2004. 

689. La participación normada actualmente se remite a la posibilidad de presentar

observaciones a los Estudios de Impacto Ambiental de los inversores en un plazo de 60
días. La COREMA debe ponderar tales observaciones entre los fundamentos de su decisión
y si no son incorporadas se puede presentar un recurso de reclamación en los 15 días
siguientes, aunque esto no implica una suspensión de los efectos de la resolución, por lo
que la participación no es decisoria.

690. El Mercurio, 6 de enero, 2010.

691. Esta idea de la equidad como eje se encuentra en el mensaje presidencial sobre la
creación de la nueva institucionalidad ambiental y fue reiterado al momento de firmar el
proyecto (5 de junio, 2008). http://www.conama.cl/portal/1301/article-43037.html).

692. El Mercurio, sábado 26 de abril, 2008.

693. http://www.plataformaurbana.cl/archive/2009/05/13/el-valor-de-la-dignidad-vecinos-
de-maipu-recibiran-indemnizacion-por-malos-olores-de-la-farfana/#more-6356

694. www.territoriochile.cl 

695. Egon Montecinos, “Descentralización y democracia en Chile: análisis sobre la

participación ciudadana en el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Comunal”.
Revista de Ciencia Política, Volumen 26, Nº 2, 2006.

696. Ibíd.

697. Programa Ciudadanía, Participación y Políticas Públicas. “Programas Públicos Locales.

Antecedentes del Programa piloto de Presupuestos Participativos, Cerro Navia”. Boletín
Informativo Nº 13. Centro de Análisis de Políticas Públicas. Instituto de Asuntos Públicos.
Universidad de Chile. Santiago, 2004. 

698. Egon Montecinos, Op. Cit., 2006.

699. La posibilidad de realizar plebiscitos comunales se encuentra establecida en la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades 18.695 de 1988. Pueden ser iniciados por el
Alcalde con acuerdo del Consejo Municipal, por el mismo Consejo con 2/3 de sus miembros
o por iniciativa ciudadana, como fue el caso de Vitacura. En esta última modalidad es
requisito que se junten las firmas del 10% del padrón electoral de la comuna, norma que
data de 1999 (Ley 19.602), previo a lo cual se exigía el 15% del padrón electoral.

700. Gonzalo de la Maza, “Condiciones para la participación ciudadana: lecciones de un

plebiscito”. El Mostrador. 19 de marzo, 2009.

701. En esta parte seguimos el análisis de Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez, “Políticas
neoliberales en Santiago de Chile: Políticas contra la ciudad”. Manuscrito.

702. Cfr. Enrique Petar Rajevic Mosler, “La planificación urbana en Chile”, Revista de
Derecho, abril 2001.

703. Clifford Geertz, The Interpretation of Cultures. Basic Books, New York, 1973, página
46.
704. Werner Jaeger, Paideia: los ideales de la cultura griega. Fondo de Cultura Económica,
México, 2010, páginas 14.

705. Un análisis crítico de la historiografía chilena en: Julio Pinto Vallejos y María Luna
Argudín (Compiladores), Cien años de propuestas y combates. La historiografía chilena del
siglo XX, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, México, 2006. Un
análisis del movimiento Nueva Historia, en: Miguel Valderrama, “Renovación socialista y
renovación historiográfica”, Documento N°5, PREDES, Universidad de Chile, Santiago,
septiembre, 2001. 

706. Cornelius Castoriadis, La institución imaginaria de la sociedad, I, páginas 9-10.

http://www.fundanin.org/antologiacastoriadis.htm#14

707. Norbert Lechner, “La construcción social de las memorias colectivas”, en: del mismo
autor, Obras escogidas. LOM, Santiago, 2006, páginas 541-542.

708. Charles Taylor, Modern Social Imaginaries. Duke University Press, Durham, 2004.

709. Oscar Landi, “Sobre identidades, lenguaje y ciudadanías políticas”, en: Norbert
Lechner (Editor), Estado y política en América Latina. Siglo XXI, México, 1981, páginas 181-
182.

710. La cultura es definida por la UNESCO como “el conjunto de los rasgos distintivos
espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un
grupo social y que abarca, además de las artes y las letras, los modos de vida, las maneras
de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias”. Declaración
Universal de la UNESCO sobre Diversidad Cultural, noviembre 2001,
http://portal.unesco.org/es/ev.php-
URL_ID=13179&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTI ON=201.html

711. John Paul, “Art as Weltanschauung: An Overview of Theory in the Sociology of Art”.
Electronic Journal of Sociology (2005).
http://www.sociology.org/content/2005/tier2/the_sociology_of_art.pdf 

712. Marcela Carmagnani, “La relación entre el arte contemporáneo y la identidad cultural
frente a los procesos de globalización”. Santiago, 2003.
http://www.culturaenmovimiento.cl/fotos/CONGRESO2003/Ponencias/Identidad%20y%20Cul
También, ver: Claudio Fuentes, “Las múltiples dimensiones de la desigualdad”, en: Chile
2008: Percepciones y actitudes sociales. Informe de Encuesta Nacional ICSO-UDP.
Universidad Diego Portales, Santiago, 2009.

713. Luis Hernán Errázuriz, “Dictadura militar en Chile. Antecedentes del golpe estético-
cultural”, Latin American Research Review, Volume 44, Number 2, 2009.

714. Carmagnani, Op. Cit.

715. Bernardo Subercaseaux, “Cultura y Democracia”, en: Eduardo Carrasco y Bárbara

Negrón (Editores), La cultura durante el período de transición a la democracia (1990-
2005). CNCA, Valparaíso, 2006, página 20.

716.http://www.udp.cl/minors/docs/cultcontemporanea/CFI9114_arteydic.pdf Una
retrospectiva de esa época en:
http://www.mac.uchile.cl/exposiciones/2011/memoria_y_experimentalidad.html

717. José Joaquín Brunner, Alicia Barros y Carlos Catalán, Chile: transformaciones culturales
y modernidad. Santiago, FLACSO-Chile, 1989; páginas 124-126.
718. José Joaquín Brunner. Un espejo trizado. FLACSO-Chile, Santiago, 1988.

719. Un referente al respecto es el Informe de Desarrollo Humano del Programa de

Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), Nosotros los chilenos, un desafío cultural.
Santiago, 2002. También ver: Fernando Sáez García, “Algunas reflexiones de los últimos
cien años de cultura en Chile”, en: Ricardo Lagos Escobar (Editor), Cien años de luces y
sombras. Taurus, Santiago, 2010; y Carlos Maldonado Rosas, “Un olor nacional a hoja
podrida. La marca del autoritarismo en la cultura chilena del Bicentenario”, en Ibíd.

720. Solo a modo de ejemplo, ver: Florencia Herrera y Berta Teitelboim, “La mirada de los
chilenos a la familia”, Encuesta UDP, 2010, y de las mismas autoras: “Opiniones de los
chilenos sobre el aborto”, Encuesta UDP, 2009. 

721. Verónica Aranda., “Políticas culturales estatales y el Consejo Nacional de la Cultura y

las Artes: análisis descriptivo de las políticas culturales estatales e institucionalidad cultural
en Chile durante los gobiernos de la Concertación”. Tesis Magíster. Instituto de
Sociología PUC, 2004.

722. Cfr. Bernardo Subercaseaux, “Editoriales y círculos intelectuales en Chile 1930-1950.

Revista Chilena de Literatura, 72, 2008. “ En la Universidad de Chile, durante el rectorado
de Juvenal Hernández (1933-1953), se realizaban cada año Escuelas de Verano en que
figuraban como profesores destacados intelectuales: Pedro Henríquez Ureña, Amado
Alonso, Carlos Sabat Ercasty, Raimundo Lida y María Rosa Oliver”. 

723. Brunner et.al., Ibíd.

724. Manuel Antonio Garretón, “Las políticas culturales en los gobiernos democráticos en
Chile”. En: Políticas culturais na Ibero-América, Antonio Albino Canelas y Rubens Bayardo
(Editores). Editorial EDUFBA, Salvador, 2008. También ver: Arturo Navarro Ceardi, Cultura:
¿quién paga? Gestión, infraestructura y audiencias en el modelo chileno de desarrollo
cultural. RIL Editores, Santiago, 2006.

725. PNUD. Desarrollo humano en Chile. Nosotros los chilenos: un desafío cultural. PNUD,
Santiago, 2002.

726. División de Cultura del Ministerio de Educación. Seminario de Políticas Culturales en

Chile. Santiago, 1992, página 11.

727. Mensaje Presidencial. Santiago, 1998, página 33.

728. El proyecto que creaba el Instituto del Patrimonio fue retirado de tramitación en junio
de 2010. El presidente Piñera, en su Mensaje del 21 de mayo de 2011, habló de crear un
Ministerio de Cultura y Patrimonio.

729. “El golpe al cine chileno”, La Nación, 12 de septiembre, 2004.

730. Darío Carmona, “Tribunal censor amargó ‘Sonrisas de Verano’”. Revista Ercilla, Nº
1304, 18 de mayo, 1960, páginas 28-29. 

731. El proyecto fue enviado en el marco del caso de la documentalista Elena Varela,
detenida en mayo de 2008 acusada de cooperar en dos asaltos realizados por ex miristas.
Esto cuando se encontraba realizando un documental sobre la lucha del pueblo mapuche,
material que fue incautado por las autoridades. El documental que estaba realizando había
obtenido recursos del Fondo de Fomento Audiovisual. La detención de Varela generó un
importante movimiento de rechazo por parte de organizaciones indígenas, de derechos
humanos y personas ligadas al mundo de la creación artística, tanto por la brutalidad de su
detención como por considerar que se debió a una persecución política dirigida a
amedrentar a la artista y su equipo ante la realización de un documental sobre el conflicto
mapuche. Así, además de las causas de su arresto, el caso planteó la discusión sobre los
límites de la libertad artística en Chile, generando declaraciones de la ministra Paulina
Urrutia que expresó inquietud frente a la situación y anunció el envío de este proyecto.

732. Ley 18.443 de 1985, 18.957 de 1990, 19.072 de 1991, 19.166 de 1992, 19.912 de
2003, 19.914 de 2003, 19.928 de 2004, (en términos estrictos esta no es una modificación
de la Ley 17.336, aunque trata del mismo tema y hace referencia a ella), y 20.435 de 2010.

733. En votación dividida, el informe de la comisión mixta fue rechazado, principalmente

por los parlamentarios UDI, la abstención de 12 diputados de la coalición oficialista,
además de 39 votos a favor de parte de la Concertación y RN. Frente a esta situación el
gobierno envió un veto aditivo al proyecto para el perfeccionamiento del mismo. En la
Cámara de Diputados se aprobó el veto con excepción de un artículo que disponía que el
prestador de servicios que de buena fe constatara presuntas infracciones a los derechos de
propiedad intelectual, estaría exento de responsabilidad civil, si las notificara por carta
certificada al presunto infractor. El otro artículo rechazado indicaba que los prestadores de
servicios de Internet deberían conservar la información relativa a la identidad del supuesto
infractor por un plazo de seis meses.

734. “Centros Culturales. Temporada de Elefantes”. Revista Capital, N° 221, enero-febrero

2008.

735. El Consejo se relaciona directamente con el Presidente de la República, aunque sus

actos administrativos deben realizarse por intermedio del Ministerio de Educación. Su
estructura funciona en base a un Directorio Nacional, cuyo presidente/a tiene rango de
ministro, y se encuentra compuesto también por los ministros de Educación y de
Relaciones Exteriores (o representantes de los mismos); un representante de los Premios
Nacionales; cinco representantes del mundo de la cultura con trayectoria en distintas
actividades, designados por el Presidente de la República a propuesta de las organizaciones
culturales del país y dos de los cuales requieren ratificación del Senado; y dos académicos,
uno designado por el Consejo de Rectores y otro por los rectores de las universidades
privadas autónomas. La estructura cuenta además con un Comité Consultivo Nacional, ad
honorem, compuesto por 15 personas de reconocida trayectoria y experiencia en el ámbito
de la creación artística, patrimonio cultural, actividad académica y gestión cultural. La
estructura de un Directorio y un Comité Consultivo se repite a nivel regional aunque en la
ley sobre el Instituto del Patrimonio presentada en 2009 al Congreso se eliminan los
comités consultivos regionales en reconocimiento a que no han logrado constituirse
debidamente (Mensaje Nº 423-357).

736. www.dibam.cl.

737. Durante 2008, se designaron como “embajadoras culturales” la exposición “Mapuche:

semillas de Chile” inaugurada en China por la presidenta Bachelet; “Rapa Nui en el Festival
de las Artes del Pacífico” en Samoa, y la obra de teatro “Sin Sangre”, de la compañía Gran
Cinema, que realizó una gira por siete países de América, Europa y Asia.

738. Boletín 6680-24.

739.http://www.nuestro.cl/notas/rescate/carlos_aldunate1.htm

740. El Mercurio, 11 y 13 de julio de 2009; Radio Bío-Bío, 4 de septiembre de 2009

http://www.radiobiobio.cl/2009/09/04/arquitectos-rechazan-creacion-de-instituto-del-
patrimonio/; noticias Cámara de Diputados, 16 de octubre de 2009.
741. CNCA. Diagnóstico de la gestión cultural de los municipios en Chile. 2006, página 8.
http://www.cnca.cl/gestion/EstudioGestionMunicipios.pdf 

742. Claudio di Girolamo, “Notas para una reflexión acerca de la participación ciudadana y
la cultura”, en: Eduardo Carrasco y Bárbara Negrón (Editores). La cultura durante el período
de transición a la democracia (1990-2005). CNCA, Valparaíso, 2006.

743. Manuel Antonio Garretón, Op. Cit., 2008, página 80.

744. Las líneas de funcionamiento del Fondo son el Fomento de las Artes; el Desarrollo
Cultural Regional; Conservación y Difusión del Patrimonio Cultural; Desarrollo de las
Culturas Indígenas; Desarrollo de Infraestructura Cultural y Becas y Pasantías. Los jurados
son nombrados por el Directorio del Consejo de la Cultura y las Artes a proposición del
Comité Consultivo Nacional y los Comités Consultivos Regionales. Dependiente de la línea
de evaluación, los jurados se componen de un mínimo de tres y un máximo de once
evaluadores, y se exige que al menos el 50% de ellos provengan de regiones distintas de la
Metropolitana. En el sitio web del Consejo de la Cultura y las Artes existe un Registro de
Evaluadores abierto a que todos los creadores, artistas, profesionales, investigadores,
docentes y expertos en las distintas disciplinas que cubre el FONDART y el resto de los
Fondos de la Cultura (Libro, Música y Audiovisual) que deseen inscribirse. Esta información
se pone a disposición de las instancias encargadas de designar a los jurados y evaluadores.

745.http://www.mercuriovalpo.cl/prontus4_noticias/site/artic/2009
0409/pags/20090409203236.html

746. El Consejo es presidido por el Presidente del Consejo de la Cultura o un representante

del mismo (hasta 2003 el ministro de Educación presidía el Consejo); un representante del
ministro de Educación; un representante del Presidente de la República; el director de
la DIBAM o su representante; dos académicos designados por el Consejo de Rectores; dos
escritores; dos representantes de asociaciones de editores, distribuidores y libreros; un
profesional de la educación de reconocida experiencia en la promoción de la lectura y un
profesional de la bibliotecología. En 2009 el consejo estaba compuesto por Paulina Urrutia
(Ministra Presidenta del Consejo de la Cultura); Carolina Rivas (representante del Ministerio
de Educación); Sonia Montecino (representante de la Presidenta de la República); Nivia
Palma (directora de la DIBAM); Francisco Javier Pinedo (representante del Consejo de
Rectores); Gregorio Angelcos (representante de la Sociedad de Escritores de Chile);
Eduardo Castillo (representante de la Cámara Chilena del Libro); Sebastián Barros
(representante de los editores); Jorge Pavez (representante del Colegio de Profesores) y
Viviana García (representante del colegio de bibliotecarios).

747. En 2007 los escritores Teresa Calderón, Roberto Brodsky y Mauricio Electorat, siendo
luego respaldado por otros escritores, enviaron una carta a la Ministra de Cultura por no
haber sido seleccionados pese a recibir excelentes evaluaciones de los calificadores
externos, argumentando que las razones fueron la exigencia de destinar un 60% a regiones
y de privilegiar proyectos de personas que no hayan sido beneficiadas en los últimos años.
El Consejo respondió aclarando que los evaluadores externos hacen una preselección de los
proyectos y luego el Consejo debe aplicar criterios de equidad y transparencia establecidos
en las bases como la asignación a regiones, no repetir beneficiarios frente a igual puntaje e
incompatibilidades, como ocurrió con Teresa Calderón, cuya hermana estaba en el comité
evaluador. A raíz de esta polémica surgieron otros reclamos, de los mismos firmantes de la
misiva y otros escritores, alegando que algunos de los criterios de selección no referidos a
la calidad de los proyectos –que lleva a que dentro del mismo rango de puntaje sean
financiados algunos proyectos y no otros– no se encuentran explicitados en las bases. Se
mencionaron, además, una serie de casos en que los beneficiarios serían juez y parte, como
la Editorial Universitaria o la Sociedad de Escritores de Chile, que tenían un representante
en el Consejo y que se adjudicaron fondos, a lo que el Secretario Ejecutivo respondió que lo
que se pide es que no haya beneficios personales, mientras que en estos casos se benefició
a una institución.

En octubre de ese mismo año, algunos de los miembros del Consejo fueron renovados y
paralelamente se pidió la renuncia al Secretario Ejecutivo del Consejo Jorge Montealegre –
cuya salida era una de las peticiones incluida en la carta enviada por los escritores– lo que
fue consignado por el Consejo de la Cultura y las Artes como parte de “la real voluntad de
innovación permanente de la institucionalidad cultural (…). Asimismo, dicha voluntad se
manifiesta en la decisión institucional de perfeccionar la ley 19.227 que creó, en 1993, el
Consejo de Fomento del Libro y su Fondo” http://www.escritores.cl/varios/crisiscultural.htm
Cooperativa, Santiago, 12 de junio de 2007. El Mercurio, Santiago, 19 de octubre de 2009.

748. El Consejo es presidido por el presidente del Consejo de la Cultura o su representante

y lo componen, además, un representante del Presidente de la República; dos académicos
de reconocido prestigio designados por las universidades autónomas; tres autores o
compositores y tres intérpretes o ejecutantes correspondientes al ámbito de la música
popular, de la música clásica y de la música folclórica; un musicólogo o investigador; un
representante de los productores de fonogramas; un representante de los editores de
música; un representante del ámbito de la radiodifusión; un representante del ámbito de la
televisión; un representante de una corporación o fundación cultural privada que realice
programas o proyectos musicales y un representante de una corporación cultural
municipal, designado por la Asociación Chilena de Municipalidades. En 2009, los miembros
eran la ministra Paulina Urrutia (presidenta del Consejo); Roberto Rojas (representante de
los compositores de música folklórica); Juan Aeschlimann (representante de los
radiodifusores); Juan Alfonso Cortés (representante de investigadores y musicólogos);
Karina Ruiz (representante de los productores fonográficos); Denisse Malebrán
(representante de autores de música popular); Cecilia Echeñique (representante de
intérpretes de música popular); Juan Francisco Vargas (representante de la Asociación
Nacional de Televisión); Pamela Fuentes (representante de editores musicales) y Alejandro
Guarello (representante de compositores de música clásica).

749. http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/proyecto-cuota-musica-chilena-en-
radios. En 2004 se presentó otro proyecto que pretendía imponer la transmisión de música
nacional de raíz folklórica al inicio y al término de las transmisiones diarias, pero no
prosperó al considerarse muy rígida la imposición de un estilo musical y horario.

750. En el TLC con Estados Unidos se señala que debe haber un trato igualitario entre
proveedores musicales nacionales e internacionales. Noticias, Cámara de Diputados, 21 de
agosto y 14 de septiembre, 2009.

751. Está integrado por el presidente del CNCA; un representante del Ministerio de

Relaciones Exteriores, delMinisterio de Educación que ejerza sus funciones en una región
distinta a la Metropolitana; de la Corporación de Fomento de la Producción; del Consejo
Nacional de Televisión; de los directores de largometrajes de ficción; de los directores de
otros formatos audiovisuales; de los directores y productores de documentales; de los
productores de audiovisuales; de los actores o actrices audiovisuales; de los técnicos de la
producción audiovisual; tres representantes de la actividad audiovisual regional; uno de los
guionistas y dos académicos de reconocido prestigio nacional en materias audiovisuales.

752. Mejor largometraje, mejor largometraje documental, mejor dirección, mejor dirección
de fotografía, mejor montaje, mejor música original, mejor banda sonora, mejor guión,
mejor dirección de arte, mejor efectos especiales, mejor interpretación protagónica
femenina, mejor interpretación protagónica masculina, mejor interpretación secundaria,
mejor maquillaje, mejor cortometraje de ficción y mejor cortometraje documental.
753. Bernardo Subercaseaux, “Cultura y democracia”, en: Carrasco y Negrón (Editores). Op.
Cit. 2006, página 20.

754. Osvaldo Corrales y Juan Sandoval, “Concentración del mercado de los medios,
pluralismo y libertad de expresión”. Colección Ideas, Nº 53. Fundación Chile XXI, Santiago,
2005, página 19.

755. Ibíd., página 3.

756. Punto Final, Desde el 8 al 21 de agosto de 2008.

757. PNUD, Op. Cit., Santiago, 2002.

758. Destaca el canal Mega, cuya inversión en publicidad supera con creces su nivel de
audiencia en 2003. Cfr. Corrales y Sandoval, Op. Cit., 2005, página 17. 

759. Jorge Navarrete, presidente del CNTV en 2009 anunció que se redefinirían las
condiciones al respecto, exigiendo que sean producciones propias las que se presenten
bajo este concepto. El Mercurio, Santiago, 6 de junio, 2009.

760. TVN es administrado por un directorio compuesto por siete miembros. Al igual que el
directorio del CNTV, su presidente es de libre designación presidencial mientras el resto de
los directores son propuestos por el Presidente y deben contar con acuerdo del Senado. El
directorio debe designar al Director Ejecutivo, regular la organización interna, dictar las
pautas generales de la programación, establecer y modificar las plantas de personal,
aprobar y modificar los presupuestos anuales, entre otras funciones.

761. Manuel Antonio Garretón, Op. Cit., 2008, página 97.

762. María Olivia Monckeberg, Los magnates de la prensa. Op. Cit., página 375.

763. Columna de María Pía Matta en La Nación, 10 de agosto, 2009.

764. El Mostrador, 6 de noviembre, 2009.

765. Ibíd.

766. De acuerdo a la CASEN 2009, el 38% de los hogares en Chile posee al menos un

computador, de los cuales un 68% tiene conexión a Internet.

767. El día corresponde al natalicio de Andrés Pérez, destacado actor y director teatral
fallecido, director del Gran Circo Teatro y profesor de la Escuela de Teatro de la Universidad
de Chile, quien formó a muchas generaciones de realizadores teatrales.
http://www.portaldearte.cl/autores/aperez/aperez3.htm

768. www.chilebicentenario.cl

769. Formaron parte también los ministros de Bienes Nacionales, Transportes y

Telecomunicaciones, y Secretaría General de Gobierno. En cuanto a representantes de otras
instituciones del país, se incluyeron los Presidentes del Senado y la Cámara de Diputados,
el Presidente de la Corte Suprema, el Contralor, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa
Nacional, el presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, el Presidente de la
Conferencia Episcopal, el Presidente de la Unión Nacional Evangélica de Chile, el Rector de
la Universidad de Chile, el Presidente de la Confederación de la Producción y Comercio, el
Presidente de la CUT, el Presidente de la Federación Social de los Medios de Comunicación
y el Gran Maestro de la Gran Logia de Chile.
770. “En el TLC con Estados Unidos se logró una reserva cultural gracias a la sociedad civil.
El acuerdo no es como pedíamos, pero dice que Chile se reserva el derecho a desarrollar
políticas públicas en materia cultural. Se incluyó el concepto de ‘nación más favorecida’,
que significa que no va contra el TLC un acuerdo con otros países mejor que el logrado
con EE.UU. También se incluyó el concepto ‘acceso a mercados’, que permite dar cobertura
a la producción nacional”. Paulo Slachevsky, Presidente de la Coalición Chilena para la
Diversidad Cultural, http://www.puntofinal.cl/555/tlc.htm También ver, Tratado de Libre
Comercio Chile-Estados Unidos, Anexo II, Industrias Culturales.
http://www.direcon.gob.cl/sites/rc.direcon.cl/files/bibliotecas/EU_Texto_TN_0104.pdf 

771. “Política Cultural del Gobierno del Presidente de la República Ricardo Lagos”,
Santiago, 16 de mayo, 2000.

772. Bernardo Subercaseaux S., “La cultura en los gobiernos de la Concertación”. Revista
Universum, Volumen 21, Nº1, 2006.

773. Ludolfo Paramio Rodrigo, “Estado de Bienestar y Ciudadanía”, en: Tomás Fernández
García (Coordinador), Estado de Bienestar: Perspectivas y Límites. Universidad de Castilla-
La Mancha, Murcia, 1998, página 16.

774. Boaventura de Sousa Santos, “Democracia revolucionaria, un proyecto para el

siglo XXI”, Revista Internacional de Filosofía Política, 35, 2010, página 122.

775. Un análisis de las características de esa crisis, en: Augusto Varas, “Tocando fondo.
Protesta ciudadana y desconcierto gubernamental”, en: Barómetro de Política y Equidad,
Nuevos actores. Nuevas banderas. Fundación Equitas - Fundación Friedrich Ebert, Santiago,
octubre 2011.

776. “¿Por qué razones votará Ud. por el NO?: Situación económica del país, pobreza, falta
de ingresos: 37.7%; No me gusta la política económica: 7.3%; No hay empleos:
26.6%”. CEP, Encuesta Septiembre 1988. http://www.cepchile.cl/enc_main.html

777. “En el caso de posiciones sociales, la igualdad consistiría en reducir la brecha entre
esas posiciones, sea en salarios, salud o educación […] se busca saber cuál es la diferencia
entre [una persona] que viene de una posición favorecida y otro que viene de una menos
favorecida. La justicia consistiría en reducir esa distancia”. Entrevista a Francois Dubet,
http://veintitres.infonews.com/nota-2890-portada-titulo.html,

778. Una opinión al respecto en: Daniel Chernilo, “Democracia, capitalismo e

institucionalidad”. La Tercera, 3 de noviembre, 2011.

779. La designación de sus miembros por dos tercios aseguraba a la derecha el 50% de
veto, a lo menos. Fernando Atria, “Las ‘reformas políticas’: ¿Cuántas veces se puede
tropezar con la misma piedra?”, The Clinic, 20 de octubre, 2011.

780. Solo “el 32,54% de todos los mayores de 18 años está representado en el Congreso
por el candidato al que le dio su voto…La falta de representatividad se agrava en los
distritos más populosos, como lo son San Bernardo-Buin, Maipú-Estación Central y La
Pintana-Puente Alto”. CIPER, http://ciperchile.cl/2011/09/12/las-reveladoras-cifras-de-la-
crisis-de-representatividad-de-los-parlamentarios 

781. Claudio Fuentes S., “Reforma política: Evitar el precipicio”, Mensaje, noviembre 2011.
782. Manuel Agosin, Christian Larraín, Nicolás Grau, “Industrial Policy in Chile”. Serie
Documentos de Trabajo, Departamento de Economía, Universidad de Chile, Santiago,
marzo 2009.

783. Ricardo Hausmann, César A. Hidalgo, et alia, The Atlas of Economic Complexity.
Mapping Paths to Prosperity. Harvard, MIT, MacroConnections, New Hamsphire, 2011,
página 23.

784. Ver: Manuel Agosin, “¿Se justifica una política industrial hacia la inversión extranjera?
El Programa de Atracción de Inversiones de Alta Tecnología”, Departamento de Economía
de la Universidad de Chile, septiembre, 2009.
http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/cedd0409-25fd-47f8-92e1-
3f010e1090e4.pdf

785. Christian Larraín, “¿Hora de cambiar el modelo?”, La Segunda, 25 de octubre, 2011.

786. Johannes Freudenreich, “Coalition Building in Presidential Systems”, Potsdam

University, August 19, 2010. Cita con permiso del autor,

787. Hemos preferido la información sobre cargos logrados en vez del apoyo electoral para
cada partido dado que el sistema binominal y las negociaciones y pactos interpartidarios
altera el peso de los sectores. La representación por cargos nos parece expresa mejor el
efectivo balance de poder en la práctica política.

788. Freudenreich, Op. Cit.

789. Dado el sistema vigente para esa primera elección municipal, en algunas comunas
con resultados ajustados, se acordó dividir el período en dos. Aquí se consideran ambos
alcaldes.

790. A estos números se suman 2 alcaldes electos como independientes del partido
correspondiente.

791. Idem.

792. En la elección parlamentaria de 1989 el PS no compitió como tal; sus representantes
fueron electos en el PPD, como independientes o en PAIS.

793. Incluye Samuel Venegas, electo como independiente Concertación.

794. Incluye Alejandra Sepúlveda, electa como independiente Concertación.

795. Incluye Carolina Tohá, electa como independiente Concertación.

796. Incluye Fulvio Rossi, electo como independiente de la lista.

797. En la elección parlamentaria de 1989 el PS no compitió como tal; sus representantes

fueron electos en el PPD, como independientes o en PAIS.

798. No incluye a María Elena Carrera, designada como reemplazo de Eduardo Frei.

799. No incluye 2 senadores designados: Eduardo Frei y Edgardo Boeninger.

800. No incluye senador designado Enrique Silva Cimma.

801. Mariana Aylwin, “El cauce natural de la DC es la centroizquierda, pero eso está en
riesgo”, La Segunda, 25 de enero, 2010
802. De acuerdo a Carlos Ominami, Gonzalo Martner y Guido Girardi, La Tercera, 18 de
enero, 2010, el declive del principal partido de centro, la DC, en las parlamentarias de 1997
habría marcado el inicio de la crisis.

803. Marcelo Schilling, El Mercurio, 23 de enero, 2010, página C4.

804. Ernesto Ottone, La Tercera, 18 de enero, 2010, página 36.

805. Eugenio Rivera, “El rol del Gobierno en la derrota de la Concertación en primera
vuelta” http://blog.latercera.com/blog/erivera/entry/el_rol_del_gobierno_en 

806. Guido Girardi, La Tercera, 18 de enero, 2010. También en: Carlos Ominami, Secretos
de la Concertación. Recuerdos para el futuro. Op. Cit.

807. Jaime Gazmuri, “El Partido Socialista y el futuro”, La Segunda, 26 de enero, 2010,
página 9.

808. Manuel Antonio Garretón M., Del postpinochetismo a la sociedad democrática.

Globalización y política en el Bicentenario. Random House-Mondadori, Santiago, 2007,
páginas 81-82.

809. “Resiliencia. 2. f. Mec. Capacidad de un material elástico para absorber y almacenar

energía de deformación”. Diccionario. Real Academia Española.

810. Ver: Carlos Bascuñán, Germán Correa, Jorge Maldonado y Vicente Sánchez (Editores),
Más Acá de los sueños, más allá de lo posible. La Concertación en Chile. LOM, Santiago,
2009.

811. Camilo Escalona, Una transición de dos caras. Crónica crítica y autocrítica. LOM,
Santiago, 1999, página 169.

812. Soledad Alvear, “Progresismo y nuevos desafíos”, en: Ernesto Águila (Editor), Los
desafíos del progresismo. Hacia un nuevo ciclo de la política chilena. Catalonia, Santiago,
2005, página 245.

813. Andrés Velasco y Cristóbal Huneeus, Contra la desigualdad el empleo es la clave.

Random House-Mondadori, Santiago, 2011, página 26.