CAPÍTULO I: EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

CUESTIONES BÁSICAS

1. Concepto de derecho administrativo

El Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho Público que tiene por objeto
la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas
y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos.
Las normas administrativas tienen como destinatario a una Administración Pública,
aunque éstas pueden utilizar o formar parte de otra clase de Derecho
El Derecho Administrativo es un Derecho estatutario en el sentido que las normas
administrativas presuponen que están destinadas a la Administración Pública.
Una norma administrativa puede ser de diversa índole:
- En unos casos, la norma tiene como destinatario único y preferente a la
Administración Pública como, por ejemplo, aquellas que regulan la organización
administrativa, que no precisa de la presencia de otro sujeto.
- Otro tipo de normas están destinadas a ser cumplidas por la Administración, pero su
aplicación requiere la presencia de los administrados como, por ejemplo, la
expropiación forzosa, los impuestos o los servicios públicos.
- Otro tipo de normas son aquellas que están dirigidas a los administrados, pero
presuponen la presencia vigilante de la Administración como garante. Son aquellas
que han de cumplir los particulares y la Administración tiene un papel sancionador
para conseguir la efectividad de la norma. A este grupo pertenecen las normas de
regulación de precios o de la libre competencia.

2. Derecho Administrativo, Derecho Público, Derecho garantizador

Normas de Derecho Privado son aquellas que tienen por destinatario a todos los sujetos
en general.
Normas de Derecho Público son aquellas en las que se presupone siempre como
destinatario al Estado o las Administraciones Públicas como sujetos de Derecho.
El Derecho Administrativo es el Derecho Público común y general, el verdadero
Derecho Público.
El Derecho Administrativo es:
- Por una parte, Derecho sustantivo y público ya que regula las relaciones entre el
Estado y los particulares.
- Por otra parte, es Derecho garantizador porque incluye las normas destinadas al
Estado para garantizar su cumplimiento como, por ejemplo, las que regulan los
recursos administrativos, el proceso contencioso-administrativo, la ejecutoriedad de
los actos administrativos y la potestad sancionadora.

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3. El concepto de Administración pública y su relativa extensión a la
totalidad de los poderes del Estado
Administraciones Públicas son aquellas organizaciones que se encuadran dentro del
poder ejecutivo del Estado, más las estructuras orgánicas que sirven de apoyo al poder
legislativo y el poder judicial.
La Ley 29/1998 establece que son Administraciones Públicas:
- La Administración General del Estado: Tiene su sede en Madrid
Está formada por:
 Gobierno y los diversos Ministerios
 Secretarías de Estado
 Subsecretarías
 Direcciones generales
 Subdirecciones
 Servicios
 Secciones
 Negociados
 La organización periférica se compone por las Delegaciones del Gobierno en las
Comunidades Autónomas y Subdelegaciones en las provincias.
- La Administración de las Comunidades Autónomas
Están formadas por:
 Las consejerías
 Organismos dependientes de éstas
 Organismos periféricos dependientes de las consejerías (delegaciones
autonómicas)
- Las entidades que integran la Administración Local
Comprenden:
 Las provincias, gobernadas por las Diputaciones provinciales
 Los municipios, gobernados por los Ayuntamientos
- Las entidades de Derecho Público, ya sean dependientes o estén vinculadas al
Estado, las Comunidades Autónomas o a las Entidades Locales.
Estas entidades se agrupan en:
 Entidades con personalidad propia y régimen jurídico público, llamadas
Organismos Autónomos. Son el grupo más numeroso.
 Organizaciones establecidas como sociedades limitadas, pero con un capital
enteramente público del ente territorial que la ha creado y sujetas al Derecho
Privado en sus relaciones con terceros y al Derecho Administrativo en las
relaciones con el ente creador.
 Entes públicos empresariales, cuyo régimen está a media distancia entre lo
público y lo privado. Se considera que tiene carácter público, pero en sus
relaciones con terceros se rigen por el Derecho Privado.
 Administraciones independientes, que tienen cierta autonomía. Tienen
funciones de control de sectores económicos. El ejemplo más claro es la
Universidad.
 Entes corporativos, situados fuera de las Administraciones Públicas ya que no
dependen de éstas. Son órganos de autogobierno de determinadas profesiones y
de los intereses generales, por ejemplo, la Cámara de Comercio y los colegios
profesionales.

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 También se rigen por Derecho Administrativo aquellas actividades puramente
administrativas que realizan las organizaciones que sirven de apoyo a los poderes
públicos como, por ejemplo, las Cortes Generales, Parlamentos autonómicos, el Tribunal
Constitucional, el Defensor del Pueblo, la Corona y el Tribunal de Cuentas.

4. Administración y el poder legislativo

La Administración es un sujeto de Derecho, una persona jurídica, un destinatario de
las normas y judicialmente responsable.
Pero también es un órgano creador de Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta
poderes análogos a los que se les atribuye a legisladores y jueces.

5. La Administración y los jueces

Las relaciones entre Administración y el Poder Judicial han ido evolucionando desde
el control y defensa de las Administraciones frente a los jueces (prepotencia legislativa)
hasta la formal sumisión de la Administración a los Tribunales (prepotencia judicial).
Durante el siglo XIX, la Administración tuvo un estatus especial, que actuó como
sistema de protección ante la justicia, prohibiendo a los jueces mezclarse en asuntos
administrativos y castigando penalmente al juez que impidiese a la Administración el
ejercicio legítimo de su actividad.
También se instauró una Jurisdicción especial, que sustraía del control judicial los
pleitos donde la Administración era parte.
Se dotó a la Administración de la independencia suficiente para asegurar la eficacia de
sus resoluciones, obteniendo poderes casi judiciales.
Por último, se otorgó a la Administración un importante poder sancionador en todos
los campos de intervención administrativa.
Paulatinamente, la situación empezó a variar con la eliminación de la Jurisdicción
administrativa especial, que pasó a integrarse en el Poder Judicial, como un orden más.
La llegada de la Constitución priva a la Administración de su posición de superioridad.
Aun así, sigue manteniendo algún privilegio, como el poder de decisión ejecutoria y el
poder sancionador.
Actualmente, si bien la Administración es un sujeto de Derecho, también tiene
potestades normativas y judiciales, que le posibilitan imponer su voluntad al ciudadano,
aunque deberá estar bajo la vigilancia posterior de los Tribunales.

6. El desplazamiento del Derecho Administrativo por el Derecho

Privado
La existencia de un Derecho Administrativo no es obstáculo para que la
Administración esté sujeta al Derecho Privado en determinados tipos de relaciones.
El problema radica en determinar cuándo se somete a uno u otro.
La aplicación del Derecho Privado ha ido ganando terreno al Derecho Administrativo
como, por ejemplo, en el campo de la organización y contratación, con la posibilidad de
crear sociedades mercantiles, cuya actividad está sujeta al Derecho Privado.

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 El motivo de este desplazamiento no es otro que escapar al control judicial, con la
excusa de una presunta eficiencia del Derecho Privado.
El Derecho Comunitario ha corregido este desplazamiento y ha limitado el uso del
Derecho Privado, sometiendo a las diversas formas organizativas de la Administración al
Derecho Administrativo cuando ejerzan funciones públicas.
Asimismo, en la selección de personal laboral y contratistas, las entidades públicas
empresariales deben observar los principios de mérito y capacidad, y de publicidad,
concurrencia y objetividad.
La preocupación por la eficiencia ha llevado a realizar algunos cambios en el Derecho
Administrativo, como por ejemplo:
- La descentralización territorial
- La participación ciudadana directa
Estos cambios no han producido una mejora en el Derecho Administrativo, ya que la
descentralización territorial ha supuesto una descoordinación y deslealtad entre
Administraciones y un aumento de costes. Por otra parte, la participación ciudadana
directa implica mayor lentitud en la toma de decisiones y una mayor complejidad.
Además aumenta la posibilidad de incurrir en motivos de infracción y de causas de
invalidez de los actos administrativos.

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CAPÍTULO II: LAS FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO

1. Sistema de fuentes
El capítulo de las fuentes del Derecho tiene en el Derecho Administrativo una
importancia muy superior a la de otras disciplinas. La razón es que la Administración no
sólo es un destinatario y obligado por las normas jurídicas, sino un protagonista en su
elaboración y puesta en vigor. Esta participación de la Administración se manifiesta de
tres formas:
1. Por la coparticipación de las Administraciones Públicas en la función legislativa de
las Cortes Generales o de los Parlamentos Autonómicos, mediante la elaboración de
los proyectos de ley, su remisión posterior al órgano legislativo e, incluso, la retirada
de los mismos.
2. Por su participación directa en la propia función legislativa, elaborando normas con
valor de ley que, por ser dictadas por el Gobierno, reciben el nombre de Decretos
legislativos y Decretos-leyes.
3. A través de la elaboración de los reglamentos, normas de valor inferior y subordinadas
a las normas con rango de ley, pero que constituyen el sector más importante del
ordenamiento jurídico
Las fuentes no escritas, llamadas también indirectas o complementarias, tienen un
valor muy distinto en el Derecho Administrativo. Así, el menor valor de la costumbre está
sobradamente compensado por la aplicación y utilización más frecuente de los principios
generales del Derecho.
La regulación de las clases de fuentes es materia constitucional.
La regulación legal sobre las fuentes del Derecho sólo vale en cuanto resulta
compatible con el sistema de fuentes constitucional, que establece las siguientes
previsiones:
1. Regulación de las clases de leyes, de los Decretos-leyes, los Decretos legislativos y
los Tratados internacionales.
2. División de la función legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas, con
la posibilidad de normas autonómicas con valor de ley
3. Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y demás administraciones
públicas y regulación procedimental sobre las disposiciones administrativas
4. Determinación del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional
5. Establecimiento de diversas reservas de ley
La ordenación de las fuentes supone la existencia de unas normas sobre las fuentes
mismas, a fin de ordenarlas o jerarquizarlas, asignando a cada una su posición o valor
dentro del sistema.
Según el principio de jerarquía normativa que consagra la CE, una fuente o norma
prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen.
La ordenación de las fuentes según el principio de jerarquía supone una estricta
subordinación entre ellas, de forma que la norma superior siempre deroga la norma
inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza
pasiva).
Por el contrario, el principio de competencia o distribución de materias, que opera
como regla complementaria del principio de la jerarquía normativa, implica la atribución

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a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar
cierto tipo de normas con exclusión de los demás. El principio de competencia explica la
vigencia de ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía.

2. La Constitución
Es la primera de las fuentes, la norma que prevalece y se impone a todas las demás de
origen legislativo y gubernamental.
La Constitución regula los derechos y libertades básicos y la organización de los
poderes supremos del Estado, y recoge otra serie de preceptos con los que pretende
establecer una tabla de valores materiales conformadores de la sociedad.
Dicha cuestión está establecida en el art. 53 CE, que recoge los llamados principios
rectores de la política social y económica. Estos principios actúan en vía interpretativa e
integradora, al modo de principios fundamentales.
La supremacía de la Constitución puede verse disminuida por el Derecho europeo,
pues los Tratados internacionales sólo son válidos si se sujetan a lo que la Constitución
dispone. Esta supremacía cede cuando las Cortes Generales ejercen la potestad que les
confiere el art. 93 CE.
Por razón de los procedimientos dispuestos para su revisión, las normas
constitucionales son de dos clases:
- Las fundamentales, en cuanto su revisión se equipará con la revisión total de la
Constitución y se sujeta a un procedimiento que implica la aprobación de la iniciativa
por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras.
- Las restantes normas constitucionales pueden considerarse jerárquicamente
inferiores, en cuanto que su revisión se hace a través de un procedimiento más simple.
Para garantizar la supremacía de la Constitución sobre las demás normas, existen tres
soluciones:
1º La norteamericana o de control difuso, que no es otra cosa que remitir a los jueces
ordinarios, bajo el control del Tribunal Supremo, la apreciación de la
constitucionalidad.
2º La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su
publicación y vigencia a un análisis sobre su constitucionalidad por un Consejo
Constitucional
3º La de control concentrado en un Tribunal Constitucional que tiene específicamente
reservada esa función. En este sistema, los jueces y Tribunales sólo tienen la
posibilidad de rechazar la aplicación de la ley en los casos en que la estime contraria
a la Constitución, pero sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma, que han
de remitir al juicio del Tribunal Constitucional.

3. Las leyes y sus clases

Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las leyes, normas cuya
aplicación los jueces no pueden evitar. Esta irresistividad de los jueces se explica porque
normalmente las leyes emanan del órgano en que radica la soberanía popular, el
Parlamento. Han aparecido otros poderes públicos con capacidad legislativa, como el
Gobierno y las Comunidades Autónomas. También han aparecido dos clases de leyes, las
ordinarias y las llamadas orgánicas, así como otras especialidades como las leyes
paccionadas y las refrendadas.

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 Dentro de las leyes parlamentarias están las leyes ordinarias, que se aprueban por el
procedimiento habitual y por mayoría simple.
Las llamadas leyes orgánicas se refieren a materias a las que la Constitución otorga
especial trascendencia y por ello su aprobación se condiciona a la existencia de un quorum
especialmente reforzado en el Congreso, la mayoría absoluta de la Cámara.
Las materias que nuestro Derecho reserva a la ley orgánica son las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben
los Estatutos de autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución.
Como formas especiales de leyes parlamentarias cabe citar la posibilidad de leyes
refrendadas, es decir, las sometidas a referéndum en el supuesto de que se estime. La
Constitución incluye esa hipótesis de aprobación de las leyes cuando se refiere a las
decisiones políticas de especial trascendencia.
Otra forma especial son las leyes paccionadas. Se utilizan para dar más autoridad a
determinados contratos, poniéndolos a recaudo de las modificaciones unilaterales del
poder ejecutivo. También se ha utilizado para la aprobación de la Ley Orgánica de
reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Las leyes de bases sirven para que las Cortes Generales puedan realizar una delegación
legislativa en el Gobierno para la formación de textos articulados, que posteriormente
serán publicados bajo el título de Decretos Legislativos. La ley de delegación o de bases
constituye un texto en el que se precisa el objeto y alcance de la delegación, así como los
criterios y principios que el Gobierno para seguir el ejercicio de la delegación.
También son leyes las autonómicas, es decir, las normas que aprueban las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas dentro de las materias que estatutariamente
tienen atribuidas y cuyo rango como leyes reconoce la Constitución. Las leyes
autonómicas están jerárquicamente subordinadas, además de a la Constitución, a sus
respectivos Estatutos de Autonomía. Ello significa que no lo están a todas las leyes
estatales, con las cuales sus relaciones se explican normalmente a través del principio de
competencia.
La Constitución ha previsto también un conjunto de leyes estatales de conexión con
los subsistemas autonómicos, que se imponen jerárquicamente a las leyes de los
Parlamentos de las Comunidades Autónomas y que son las siguientes:
a) Los Estatutos de Autonomía: son leyes estatales de carácter orgánico y cuya
diferencia con las restantes leyes radica en el distinto procedimiento de
elaboración y de modificación
b) Las leyes marco: a través de las cuales, las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades
Autónomas la facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios
de una ley estatal.
c) Las leyes de transferencia o delegación: a través de las cuales, el Estado podrá
transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia
naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación.
d) Las leyes de armonización: a través de las cuales, el Estado podrá dictar leyes
que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones
normativas de las Comunidades Autónomas.

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4. El procedimiento administrativo de elaboración de las iniciativas
legislativas y reglamentarias de todas las Administraciones públicas
El art. 133 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas ha establecido para la elaboración de las iniciativas
legislativas y reglamentos de todas las Administraciones públicas, un procedimiento a fin
de dar participación y audiencia a todos los ciudadanos interesados en la materia.
La forma de dar participación es a través de la consulta pública y del trámite de
audiencia.
La consulta pública se cumple a través del portal web de la Administración
competente, en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más
representativas. Éstos emitirán su opinión acerca de:
 Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa
 La necesidad y oportunidad de su aprobación
 Los objetivos de la norma
 Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
A estos efectos deberán ponerse a disposición de los presuntos afectados los
documentos necesarios, que deberán ser claros y reunir toda la información precisa para
poder pronunciarse sobre la materia.
La audiencia tiene lugar cuando la norma afecta a los derechos e intereses legítimos
de las personas. En este trámite se oye a los ciudadanos afectados y se recaban sus
aportaciones. Es potestativo y no obligatorio conocer la opinión de las organizaciones o
asociaciones reconocidas por ley que agrupen a las personas cuyos derechos o intereses
legítimos se viesen afectados por la norma.
Este trámite no es necesario en las normas presupuestarias u organizativas de la
Administración, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifique. 
Se regula también un procedimiento de urgencia para cuando fuere necesario que la
norma entrase en vigor en un plazo exigido, ya fuese por la transposición de directivas
europeas o por estar establecido en otras leyes normas de Derecho de la Unión Europea.
La omisión de estos trámites no afectará a la validez de las leyes aprobadas por las
Cortes Generales o Parlamentos Autonómicos, pero sí a los reglamentos aprobados por
el Gobierno del Estado, de las Comunidades Autónomas o por autoridades inferiores a
éstas.

5. El procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo comienza con la iniciativa o presentación de proyectos o
proposiciones ante cualquiera de las dos Cámaras.
La iniciativa legislativa admite diversas formas:
- Iniciativa legislativa del Gobierno: es el presupuesto más común. Se concreta en los
proyectos de ley, los cuales se remiten al Congreso.
- Iniciativa del Congreso y del Senado: se realiza por medio de una proposición de
ley impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 20
senadores.
- Iniciativa legislativa de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas: remiten a la mesa del Congreso de los Diputados una proposición de ley
y designan a tres de sus miembros como representantes para que lo defiendan.

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- Iniciativa legislativa popular: exige un mínimo de 500.000 firmas acreditadas y no
procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional.
Tras la iniciativa, tiene lugar la aprobación por el Congreso de los Diputados,
siguiendo los trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas,
informe de una ponencia sobre proyecto, debate y votación artículo por artículo,
elaboración de un dictamen por la Comisión y, por último, debate y votación final en el
Pleno. Para que los proyectos salgan aprobados basta mayoría simple, salvo que la
Constitución exija una mayoría cualificada.
Aprobado el proyecto o proposición de ley por el Congreso, se produce la intervención
del Senado, ante el que se sigue una tramitación similar. Si el Senado ha introducido
enmiendas o ha puesto su veto, el proyecto se remitirá al Congreso para su nueva
consideración. Si se trata de enmiendas, el Congreso se pronunciará sobre ellas. Si el texto
ha sido vetado, habrá de someterse a ratificación, que requerirá la mayoría absoluta o, una
vez transcurridos dos meses, la mayoría simple.
El procedimiento se cierra con el trámite de la sanción regia. El Rey sanciona la ley,
la promulgará y ordenará su inmediata publicación en el BOE.
En cuanto a las leyes de las Comunidades Autónomas, se siguen trámites similares.

6. Las leyes orgánicas

Según el art. 81 CE son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de autonomía
y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
La ley orgánica es una ley formalmente reforzada, dotada de una mayor rigidez que la
ordinaria. En cuanto a la materia o ámbito de la ley orgánica, no es posible regular las
materias indicadas más que por ley orgánica, aunque sí es posible que éstas incluyan
preceptos que regulen materias para las que la ley orgánica no es necesaria.

7. Las normas del Gobierno con fuerza de ley: Decretos-leyes y Decretos

legislativos
El Gobierno tiene formalmente atribuida la facultad dictar normas con rango de ley,
mediante las fórmulas de los Decretos-leyes y de los Decretos legislativos.

7.1 Los Decretos leyes

Los Decretos-leyes son llamados así porque emanan del Gobierno, aunque su rango
formal es el propio de la ley.
La primera condición para la utilización del Decreto-ley es que el Gobierno entienda
que está ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad. También es preciso que la
regulación no afecte al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de
las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
El Decreto-ley deberá ser ratificado por el Congreso de los Diputados en el plazo de
los 30 días siguientes a su promulgación.

7.2 Los Decretos legislativos. Textos articulados y textos refundidos

La segunda técnica que permite al Gobierno aprobar normas con rango de ley formal
es la de los Decretos legislativos. Para que tengan valor y fuerza de ley se requiere una

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previsión anticipada del Parlamento, previniendo y aceptando esa conversión en ley. Las
leyes donde se contiene esa previsión se llaman leyes de delegación o de autorización.
En este sentido, el Parlamento, o bien delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con
fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases, dando origen a un texto
articulado, o bien autoriza al Gobierno para refundir el contenido de otras leyes en una
única norma, dando lugar a un texto refundido.
Los requisitos de la delegación establecidos son los siguientes:
- La delegación del Parlamento debe hacerse por una ley de bases o bien por una ley
de autorización cuando se trate de refundir varios textos en uno solo.
- La delegación puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen, salvo
las que deban ser objeto de regulación por ley orgánica.
- La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su
ejercicio.
- La delegación debe hacerse de forma precisa, de tal manera que las bases han de
delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los
principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
- La aprobación de los Decretos legislativos debe hacerse observando las reglas de
procedimiento establecidas para los demás reglamentos gubernativos.
Los efectos fundamentales de la delegación o autorización legislativa son que, tanto
los textos articulados de las leyes de bases como los textos refundidos, tienen el valor de
normas con rango de ley en cuanto se acomodan a los términos de la delegación. En todo
aquello que se extralimiten del mandato de la ley de bases o de la ley de autorización son
nulos.
Los Decretos legislativos pueden ser impugnados ante el Tribunal Constitucional en
los términos establecidos para las demás leyes.

8. Los Tratados Internacionales

Los Tratados Internacionales son acuerdos que el Estado español celebra con otros
países y se manifiestan en una gran variedad de instrumentos formales. Son también
fuente del Derecho interno. Su vigencia viene determinada por el dato de su publicación
como norma jurídica en el BOE.
Aunque se caracterizan como fuente del Derecho interno, no se puede equiparar sin
más los Tratados con las leyes, por lo que se establece un sistema de control en los
siguientes términos:
- La celebración de un Tratado Internacional que contenga estipulaciones contrarias
a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.
- Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que
se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitución.
- La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados
o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los de
carácter político y militar.
- El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de
los restantes tratados o convenios.
Los Tratados modifican las leyes que les son contrarias.

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 9. El Derecho de la Unión Europea
Los caracteres más importantes del Derecho de la Unión Europea son su aplicabilidad
directa y la primacía respecto al Derecho de los Estados. La eficacia o aplicabilidad del
Derecho de la Unión Europea hace referencia a su capacidad para producir efectos
jurídicos por sí mismo.
En el Derecho de la Unión Europea existe un nivel básico de fuentes primarias, que
hacen el papel de Constitución, y que son los Tratados y demás actos posteriores que los
han venido a modificar o completar y que se integran en ellos.
Los Tratados contienen dos tipos de normas: las de alcance general, que reconocen
derechos a los particulares, y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre las
Administraciones de los Estados miembros o de éstas con las Instituciones Europeas.
En cuanto las fuentes derivadas, son cinco categorías de normas y actos:
- El Reglamento constituye la más importante norma jurídica del Derecho de la Unión
Europea. Se corresponde con las normas con rango de ley. El Reglamento europeo se
ordena directamente a los Tratados y demás fuentes primarias y se define por las notas
de generalidad, abstracción y directa aplicabilidad.
En función de su alcance general obliga directamente tanto a las instituciones, órganos
y organismos europeos como a los Estados miembros y sus Administraciones y a las
personas físicas y jurídicas de éstos.
- La Directiva es una norma que no obliga directamente, pero que vincula a los Estados
miembros a tomar las disposiciones necesarias para incorporar o trasponer al Derecho
interno el alcance de sus objetivos y a hacerlo en el plazo fijado en la propia directiva.
- La Decisión no es un acto normativo, general, sino un acto de las instituciones, órganos
u organismos de la Unión que tiene por objeto situaciones singulares referibles a una o
más personas determinadas.
- Las Recomendaciones y los Dictámenes no tienen en ningún caso carácter normativo.
Su finalidad es servir de orientación a las políticas o actuaciones concretas de los
Estados miembros.

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CAPÍTULO III: EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Concepto y posición ordinamental del reglamento

Por reglamento se entiende en el Derecho Administrativo toda norma escrita con
rango inferior a la ley aprobada por una Administración Pública.
Los reglamentos son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley. Esto significa
que, aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla; por el contrario, toda
norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento. Esto implica que no
hay materias reservadas a la potestad reglamentaria frente a la ley. Esta posición
ordinamental de la ley y reglamento se expresa en el principio de reserva de ley:
- La reserva material, que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto
de los cuales la Constitución exige su regulación por norma con rango de ley. Estas
materias no pueden ser reguladas por reglamentos.
- La reserva formal, que significa que cualquier materia, cuando es objeto de
regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento.
Estos límites han sido sintetizados por la Ley 39/2015, de Procedimiento
Administrativo Común.
Hay que diferenciar el reglamento de otros conceptos parecidos.
En primer lugar, hay que diferenciar el reglamento de los actos administrativos
generales, que coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos.
Las diferencias entre reglamento y acto administrativo general son:
- El reglamento es una norma y, como tal, no se agota por una sola aplicación,
mientras que el acto administrativo general no tiene vocación de permanencia y se
extingue en una sola aplicación.
- Los reglamentos se publican en Boletines Oficiales frente a notificaciones de los
actos administrativos
- El período de vacatio legis del reglamento frente a la eficacia inmediata del acto
- Libre derogabilidad de los reglamentos frente a los condicionantes de forma y
materiales para anular actos administrativos
- Sanción de nulidad de pleno derecho para los reglamentos ilegales frente a la
anulabilidad de los actos
- Recurribilidad judicial directa de los reglamentos sin previo recurso administrativo,
tal y como es obligado para los actos administrativos.
Los reglamentos tampoco deben confundirse con las instrucciones y órdenes del
servicio, que son normas dictadas por los órganos superiores para dirigir la actividad de
los inferiores y que sólo vinculan a éstos.

2. Clases de reglamentos
Los reglamentos se pueden clasificar por su relación con la ley, por las materias que
regulan y por la autoridad de que emanan.
A) Por su relación con la ley
Los reglamentos se pueden clasificar en:
- Extra legem: que se corresponde con reglamentos independientes
- Secundum legem: que se corresponde con reglamentos ejecutivos

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 - Contra legem: que se corresponden con reglamentos de necesidad
Los reglamentos independientes de la ley son aquellos que regulan materias sobre
las que la Constitución ha previsto una reserva reglamentaria. En nuestro Derecho,
reglamentos independientes sólo pueden ser aquellos que regulan materias en las que no
se ha producido una previa regulación por ley y que no estén protegidas por la reserva
material de ley.
Los reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley porque
ésta lo ha previsto mediante llamamiento expreso. El reglamento ejecutivo no puede
contradecir la ley que desarrolla ni puede regular aspectos esenciales de la materia. Si no
se respetan estos límites, incurren en nulidad de pleno derecho. Este desarrollo debe ser
el complemento indispensable de la ley, o lo que es lo mismo, contener lo mínimo
necesario para hacer efectiva aquella. Los reglamentos ejecutivos pueden ser derogados
o modificados por la Administración cuantas veces se considere oportuno, siempre que
guarde el debido respeto al contenido de la ley que complemente y desarrolla.
Los reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administración para
hacer frente a riesgos extraordinarios, ante los cuales se admite que las autoridades
administrativas pueden dictar las normas adecuadas para afrontarlas.
B) Por su origen
Por razón de la Administración que los dicta, se clasifican en estatales, autonómicos,
locales, institucionales y corporativos.
Los reglamentos estatales de mayor jerarquía son los del Gobierno, que se aprueban
y publican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a éstos están los reglamentos de
los Ministros, en forma de Órdenes Ministeriales en las materias propias de su
departamento.
Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se denominan de la misma forma
que los estatales.
Dentro de los reglamentos de los Entes Locales, hay que distinguir entre el
reglamento orgánico de cada entidad, mediante el que el ente se auto-organiza, de las
Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de
la entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia.
Con subordinación a los reglamentos de los entes territoriales, nos encontramos los
reglamentos de los entes institucionales y los reglamentos de los entes corporativos.

3. Los límites de la potestad reglamentaria

Los límites a la potestad reglamentaria son:
 La validez de un reglamento depende de que el órgano que lo dicta tenga
competencia para dictarlo.
 El principio de jerarquía normativa, en función del cual, los reglamentos se
ordenan según la posición en la organización administrativa del órgano que los
dicta sin que, en ningún caso, el reglamento dictado por el órgano inferior pueda
contradecir al dictado por el superior.
 Límite material, es decir, los ámbitos en los que el reglamento no puede entrar.
 En cuanto el ejercicio de la potestad reglamentaria supone una adecuación a los
hechos o el respeto por la realidad que trata de regular, ésta debe ser respetada,
exigencia que se enmarca en el principio de interdicción de la arbitrariedad.

13 
 
  Las disposiciones sancionadoras no favorables tendrán siempre carácter
retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. Fuera de estos supuestos,
y si el reglamento así lo dispone, sus normas tendrán carácter retroactivo, aún más
si se trata de normas favorables a los administrados.
 El art. 129 de la Ley 39/2015 introduce unos principios de buena regulación.

4. El procedimiento de elaboración de los reglamentos

La potestad reglamentaria obliga a seguir un determinado procedimiento. El art. 133
de la Ley 39/2015 regula la forma de cumplir con esta audiencia por todas las
Administraciones, lo que es aplicable tanto a las iniciativas legislativas, proyectos y
anteproyectos de ley, como a los reglamentos.
La consulta pública se cumple a través del portal web de la Administración
competente, en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más
representativas. Éstos emitirán su opinión acerca de:
- Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa
- La necesidad y oportunidad de su aprobación
- Los objetivos de la norma
- Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
A estos efectos deberán ponerse a disposición de presuntos afectados los documentos
necesarios, que deberán ser claros y reunir toda la información precisa para poder
pronunciarse sobre la materia.
La audiencia tiene lugar cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos
de las personas. En este trámite, se oye a los ciudadanos afectados y se recaban sus
aportaciones. Es potestativo y no obligatorio conocer la opinión de las organizaciones o
asociaciones reconocidas por ley que agrupen a las personas cuyos derechos o intereses
legítimos se viesen afectados por la norma.
Este trámite no es necesario en las normas presupuestarias u organizativas de la
Administración, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifique.
Además de estos trámites, se imponen otros numerosos trámites y requisitos:
- La redacción del reglamento estará precedida por los estudios y consultas
convenientes para garantizar la legalidad de la norma.
- A largo del procedimiento de elaboración de las normas, el centro directivo
competente recabara, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos,
cuantos estudios y consultas se estimen convenientes. En todo caso, las
disposiciones reglamentarias deberán ser informadas por la Secretaría General
Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
- Cuando la propuesta normativa afectase a la organización administrativa de la
Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos
y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
- Recabado el dictamen del Consejo de Estado, cuando fuese preceptivo, la propuesta
se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y se elevará al Consejo
de Ministros para su aprobación.
Se regula también un procedimiento de urgencia cuando fuese necesario para que la
norma entre en vigor en el plazo exigido para la transposición de directivas europeas o el
establecido en otras leyes o normas de Derecho de la Unión Europea o cuando concurran
otras circunstancias extraordinarias que exijan la aprobación urgente de la norma.

14 
 
 La aprobación de los reglamentos y ordenanzas locales habrá de desarrollarse en los
términos de consulta antes referida. Posteriormente, una vez aprobado inicialmente el
proyecto de reglamento u ordenanza por el Pleno de la Corporación, se somete a
información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de 30 días. En ese
plazo podrán presentarse reclamaciones y sugerencias. Posteriormente llega el trámite de
aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación.

5. Eficacia de los reglamentos. La inderogabilidad singular

La eficacia del reglamento se condiciona a la publicación, dato fundamental para
determinar el momento de su entrada en vigor.
La Ley 39/2015 establece que las normas con rango de ley y los reglamentos habrán
de publicarse en el Diario Oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan
efectos jurídicos.
El reglamento es eficaz a partir de la publicación. La eficacia es, en principio, de
duración ilimitada y se impone a los administrados, a los funcionarios y a los jueces en
los términos dispuestos.
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también
puede modificarlo parcialmente. Lo que no puede hacer la autoridad que lo dictó es
derogar el reglamento para un caso concreto.
El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legalidad y
su correlato de la atribución de potestades a la administración.

6. Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulación

La Ley 39/2015 determina que serán nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales. Además, cuando el reglamento se aprueba sin seguir los
trámites procedimentales adecuados, se establece su nulidad absoluta.
La ilegalidad de los reglamentos se puede plantear de diferentes maneras:
- En primer lugar, se puede plantear ante la Jurisdicción penal, acusando a su autor o
autores.
- En segundo lugar, la ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las
jurisdicciones por vía de excepción para pedir su inaplicación al caso concreto que el
Tribunal está enjuiciando. La privación de eficacia del reglamento se justifica en que
su aplicación implicaría la desobediencia a una norma de carácter superior: la ley que
dicho reglamento ha vulnerado. También los funcionarios deben inaplicar los
reglamentos ilegales por la misma razón de que hay que obedecer a la ley antes que
el reglamento.
- En tercer lugar, los reglamentos ilegales pueden ser combatidos por las vías
específicas del Derecho Administrativo, a través de los recursos administrativos. La
Ley 39/2015 admite, como excepción, que los recursos contra un acto administrativo
que se basen únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de
carácter general podrán interponerse ante el órgano que dictó dicha disposición.
- En cuarto lugar, podrán ser dejados sin efecto por la propia Administración a través
de la revisión de oficio por la Administración autora del reglamento. Esta podrá

15 
 
 declarar la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la legalidad,
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la
Comunidad Autónoma.
- En quinto lugar, la técnica más importante para el control de los reglamentos es la de
su impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que admite dos
modalidades:
 Recurso directo: ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulación, sin
que sea necesaria la interposición de un recurso administrativo previo. Los efectos
de la invalidez de los reglamentos son los propios de la nulidad de pleno derecho.
Las consecuencias más importantes de esta calificación de invalidez extrema son
la imprescriptibilidad que tiene la acción para recurrir contra los reglamentos
ilegales y la imposibilidad de su convalidación
 Recurso indirecto: consiste en la impugnación judicial de un acto administrativo
dictado al amparo del reglamento ilegal, fundando dicha impugnación en la
ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto recurrido. Este recurso exige
que se produzca con anterioridad un acto de aplicación del reglamento ilegal o
bien que se haya provocado mediante la oportuna petición. Este recurso no está
sometido a plazo, en el sentido de que cualquiera que sea el tiempo en el que el
reglamento haya estado vigente, siempre se podrá atacar en los plazos ordinarios
a partir de la notificación de cualquier acto de aplicación. El recurso indirecto
atribuye al juez que conozca de él la potestad de anular el reglamento, si es
competente para conocer también del recurso directo contra el mismo. En caso
que no lo fuese, podría plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que
corresponda.
- Por último, es posible la impugnación ante el Tribunal Constitucional de los
reglamentos cuando éstos violen los derechos constitucionales susceptibles de recurso
de amparo, una vez que se haya agotado la vía jurisdiccional procedente. Otro
supuesto de recurso ante el Tribunal Constitucional tiene lugar cuando se produce un
conflicto de competencias con motivo de disposiciones reglamentarias emanadas de
los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas que han
invadido las del reclamante. También se faculta al Gobierno para impugnar ante el
Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones de las Comunidades
Autónomas con valor inferior a la ley, en los dos meses siguientes a la fecha de su
publicación o cuando llegue a su conocimiento.

7. La costumbre y los precedentes o prácticas administrativas

La aceptación como fuente del Derecho Administrativo de la costumbre está avalada
por la circunstancia de que la propia legislación administrativa invoca la costumbre para
regular determinadas materias.
En la problemática consuetudinaria del Derecho Administrativo incide directamente
la cuestión del valor de las prácticas y precedentes administrativos. La práctica supone
una reiteración en la aplicación de un determinado criterio en casos anteriores, mientras
que el precedente puede ser simplemente la forma en que se resolvió con anterioridad un
único asunto, análogo a otro pendiente de resolución.
Las prácticas y los precedentes se distinguen de la costumbre en que:
a) Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administración, sin
intervención de los administrados

16 
 
 b) No tienen por qué estar avalados, como la costumbre, por cierto grado de
reiteración o antigüedad, bastando un solo comportamiento en el caso del
precedente.
La Administración puede desvincularse de su práctica anterior o precedente al resolver
un nuevo y análogo asunto con sólo cumplir la carga de la motivación, carga que implica
la exposición de razones objetivas que expliquen y justifiquen el cambio de conducta; de
lo contrario, la Administración estará vinculada por su anterior comportamiento.

8. Los principios generales del Derecho

La admisión de los principios generales como fuente del Derecho está fuera de duda
porque a ellos se refiere el Código Civil en el art. 1.4.
En España, el legislador ha positivizado estos principios generales hasta el punto de
que, incorporados en su mayor parte al Derecho escrito, puede dudarse, para el Manual,
de realizar formulaciones diversas de algún interés.

9. La jurisprudencia
La jurisprudencia tiene una eficacia condicionante de la actividad de los sujetos igual,
o incluso mayor, que las normas que aplica.
La doctrina jurisprudencial limita o amplia el sentido de las normas, concretándolo y
modificándolo de tal forma que las normas no dicen lo que dice su texto, sino lo que los
Tribunales dicen que dice.
Por otra parte, los Jueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios
interpretativos sentados por los órganos judiciales superiores, por razón de coherencia o
para evitar la revocación de sus fallos. Esta conducta es jurídicamente exigible en virtud
del principio constitucional de igualdad, que prohíbe que dos o más supuestos de hecho
sustancialmente iguales pueden ser resueltos por otras tantas sentencias de forma
diferente.
Existen otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de nuestra
integración europea:
- La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que vincula en
función del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y
libertades públicas.
- Las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, en función de
los mismos parámetros que en el sistema de fuentes corresponde al Derecho
comunitario.

17 
 
CAPÍTULO IV: PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA

1. Organización administrativa y Derecho

La Administración Pública es una gran organización. El nivel básico o primario de la
Administración Pública lo constituyen los Municipios, cuyos ámbitos competenciales
suponen la primera división administrativa del territorio. Sobre ellos están las Provincias,
que originan una nueva división administrativa del espacio nacional. Por encima se
encuentran las Comunidades Autónomas, que extienden su competencia al territorio de
varias provincias.
Por encima de los Entes territoriales mencionados ejerce su supremacía la
Administración del Estado.
Estas Administraciones Públicas pueden crear otras organizaciones especializadas, de
carácter instrumental, para atender a la realización de necesidades o servicios específicos
dentro de sus competencias.
El campo de las Administraciones Públicas se cierra con los Entes corporativos. Se
trata de organizaciones de base asociativa que cumplen a la vez fines privados de sus
miembros y fines públicos, lo que se traduce en un régimen jurídico mixto de Derecho
público y el Derecho privado.
A este gran conjunto de organizaciones lo llamamos Administración Pública.
Las normas que se refieren a la Administración se integran dentro del Derecho
Administrativo. Estas normas regulan la creación de órganos o personas jurídicas
públicas, su modificación y extinción, la distribución de competencias y funciones, los
principios y técnicas para solventar los conflictos o para asegurar la supremacía, la
jerarquía o la coordinación de unas organizaciones sobre otras.
La infracción de las normas proyecta sobre los actos administrativos los mismos
efectos de invalidez que la infracción de otras normas que regulan relaciones
intersubjetivas.
Las normas de organización han de dictarse con los mismos requisitos formales que
las restantes normas jurídicas.
Todos lo dicho lleva a considerar como materia propia del Derecho a las normas de
organización.

2. La potestad organizatoria. Límites y principios generales

Por potestad organizatoria se entiende el conjunto de facultades que cada
Administración ostenta para configurar su estructura, creando, modificando o
extinguiendo sus órganos o entes con personalidad propia, pública o privada.
La potestad organizatoria queda dividida en varios niveles: la organización del Estado
viene normalmente impuesta por la Constitución. Por otro lado, el poder legislativo
configura directamente los órganos de la Administración o habilita a ésta para dictar
reglamentos de organización. En sentido estricto, la potestad organizatoria sería la
facultad de la Administración para configurar, dentro de los límites de las leyes
constitucionales y ordinarias, su propia estructura.

18 
 
 En cuanto el Estado, la Constitución reserva al poder legislativo la creación,
modificación y extinción de los Entes territoriales más importantes, como son las
Comunidades Autónomas y las Provincias. Respecto de los Municipios, la competencia
se remite a las Comunidades Autónomas. Por ley también se crearán los Organismos
Autónomos y las Entidades Públicas empresariales.
Por reserva constitucional expresa será regulado por ley el Gobierno.
La competencia para la creación, modificación y supresión de los órganos de la
administración del Estado está regulado por la vigente Ley 40/2015, de Régimen Jurídico
del Sector Público. En las Comunidades Autónomas, habrá que atender a lo que digan las
leyes sobre gobierno y administración dictadas en desarrollo de sus respectivos Estatutos.
La regla general es la necesidad de ley autonómica para la creación de Departamentos o
Consejerías.
Los órganos políticos básicos de los Municipios y Provincias se encuentran regulados
en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985.
En cuanto a los principios que deben respetar las Administraciones en sus relaciones
entre ellas son:
- Eficacia
- Jerarquía
- Descentralización
- Desconcentración
- Coordinación
El principio de cooperación pretende compensar la dispersión que la excesiva
descentralización provocó en el conjunto de la actividad pública. Para el Tribunal
Constitucional, se trata de un deber general de todas las Administraciones Públicas con
las demás.
El principio de cooperación se define como una coordinación voluntaria desde una
posición de igualdad de los diversos entes públicos.
La ley enuncia también el principio de subordinación de las administraciones
políticas la instancia política o de gobierno.
También se afirma el principio de personalidad jurídica y la posibilidad de que las
Administraciones públicas entablen relaciones jurídicas vinculantes entre ellas y con
terceros, lo que afecta tanto a las Administraciones territoriales como a los entes
institucionales que dependen de ellas.
Para el desarrollo de actividad propia de las Administraciones públicas, la Ley enuncia
el principio de intervención mínima cuando se establezcan medidas que limiten el
ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos
para el desarrollo una actividad.
En dichos supuestos deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la
medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección de interés público así
como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen.
La ley reconoce sus poderes de inspección y comprobación en el cumplimiento de
los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable.

19 
 
3. Los órganos administrativos
Todas Administración pública es un complejo de elementos personales y materiales
ordenados en una serie de unidades en virtud del principio de división del trabajo, a las
que se les asigna una parte del total de las tareas y competencias que corresponden a la
organización en su conjunto.
La Ley 40/2015 distingue entre unidades administrativas y órganos. La unidad es
una reunión operativa de medios materiales y personales que desarrollan alguna actividad
administrativa bajo la dirección de un responsable.
El órgano es la unidad administrativa a la que se le atribuye funciones que tengan
efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
En aplicación del principio de jerarquía, los órganos administrativos podrán dirigir
las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y
órdenes de servicio.
La aplicación del principio de jerarquía afecta únicamente a los órganos activos, pero
no a los órganos consultivos, es decir, a aquellos dotados de autonomía orgánica y
funcional con respecto a la Administración.

5. La competencia
La competencia puede definirse como la medida de la capacidad jurídica de cada
órgano o el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye
y que por ello está autorizado y obligado a ejercitar.
Los criterios fundamentales de distribución de la competencia son tres:
- El jerárquico
- El territorial
- El material
La competencia jerárquica es la medida de la distribución de las funciones y
potestades entre los diversos grados de la jerarquía; se trata de un reparto vertical.
Comporta la atribución a los órganos superiores de las funciones y potestades de mayor
trascendencia y a los inferiores las de menor importancia.
La competencia territorial supone una distribución horizontal y en relación con otros
órganos que se encuentran desplegados en el mismo nivel jerárquico en otras partes del
territorio.
La competencia material supone una distribución por fines, objetivos o funciones
entre las diversas administraciones y, dentro de ellas, entre los órganos de un mismo ente.
El concepto de competencia exclusiva se refiere a una de las formas de atribución de
competencias a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía. Las
Comunidades, por la exclusividad, tendrían atribuidas todas las funciones sobre una
materia.
La competencia compartida sobre una materia se refiere a la distribución en función
de criterios materiales entre el Estado y diversos Entes públicos.
En materia de servicios asistenciales, culturales y deportivos, se establece el concepto
de competencias abiertas o indistintas, de modo que todos los Entes territoriales pueden
ejercitarlas de forma simultánea y no excluyente.

20 
 
 El supuesto de atribución conjunta supone la intervención forzosa obligada de dos
Entes públicos; cuando esa intervención se articula en fases sucesivas, el procedimiento
en que se actúa recibe el nombre de bifásico.
Se habla de competencia alternativa cuando la atribución a dos o más Entes se hace
de modo conjunto pero excluyente, de tal modo que si es utilizada por uno de ellos, no
puede ejercitarla el otro.
La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su
invalidez. La incompetencia puede ser:
- Manifiesta o absoluta, dando lugar a la nulidad de pleno derecho, ya que se origina
por la falta de competencia material o territorial
- No manifiesta o relativa, que puede dar lugar a la anulabilidad del acto, ya que se
origina por falta de competencia jerárquica.

6. Transferencia de competencias entre órganos y organismos de una

Administración Pública
La transferencia de competencias es un mecanismo normal dentro de una estructura
rígidamente jerarquizada o en supuestos de organismos dependientes de otro ente
superior. Se produce un trasvase del órgano superior al inferior del ejercicio de las
competencias que le son propias (delegación) o del órgano inferior al superior
(avocación).
Lo mismo ocurre entre organismos de una misma Administración entre los que se da
una relación de sumisión y dependencia.

6.1 La delegación
La Ley 40/2015 afronta la regulación de la delegación en dos niveles:
- Un nivel general, aplicable a todas las Administraciones Públicas
- Un nivel específico, para la Administración General del Estado, a la cual impone unas
reglas especiales.
La norma general prescribe que los órganos de las diferentes Administraciones
Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuida en otros
órganos de la misma Administración, aunque no dependan jerárquicamente, o en los
Organismos públicos dependientes de aquellas.
En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
a) Los asuntos que se refieren a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del
Gobierno, las Cortes Generales, las Presidencias de las Comunidades Autónomas y
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas
b) La adopción de disposiciones de carácter general
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos
objeto de recurso
d) Las materias en que así se determine por ley.
Salvo autorización expresa de una ley, no podrán delegarse las competencias que se
ejercen por delegación.
Las condiciones formales para la validez de la delegación son dos:
- Que las delegaciones de competencias y su revocación se publiquen en los diarios
oficiales de la Administración que delega

21 
 
- Que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán
expresamente esta circunstancia
La delegación no está sujeta a ningún término o plazo, pudiendo ser revocada en
cualquier momento por el órgano que la haya concedido.

6.2 Delegación de firma y suplencia

La delegación debe distinguirse de otras técnicas como:
- Suplencia
- Delegación de firma
- La encomienda de gestión
La suplencia tiene lugar cuando, por razones de circunstancias temporales, se produce
una simple sucesión transitoria en la titularidad de un órgano, sin que haya traslado de
competencias de un órgano a otro. Si no se ha designado suplente, la competencia del
órgano administrativo se ejercerá por quién designe el órgano administrativo
inmediatamente superior de quien depende.
Para la validez de la suplencia no se precisa su publicación en los diarios oficiales.
El efecto jurídico de la suplencia consiste en que no se altera la competencia del órgano
y que las responsabilidad de las resoluciones dictadas se atribuyan al suplente.
La delegación de firma afecta exclusivamente a órganos internos de un mismo ente
entre los que se da una estricta relación jerárquica. Los titulares de los órganos
administrativos podrán delegar la firma de las competencias que ostenten, bien por
atribución, bien por delegación, en los titulares de los órganos administrativos
dependientes jerárquicamente.
Para la validez de la delegación de firma no será necesario su publicación en los diarios
oficiales y no alterará la competencia del órgano delegante.

6.3 La encomienda de gestión

La encomienda de gestión consiste en la realización de actividades de carácter
material o técnico de la competencia de los órganos administrativos por otros órganos o
Entidades de Derecho Público, siempre que entre sus competencias estén esas
actividades, por razones de eficacia o cuando se posean los medios técnicos idóneos para
su desempeño.
No hay traslado de competencias jurídicas o potestades administrativas, que son
retenidas por el órgano encomendante.
Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos administrativos o entidades
de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración, ésta podrá regular los
requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos.
La encomienda de gestión no supone la cesión de la titularidad de la competencia y de
los elementos sustantivos de su ejercicio.
No podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la
legislación de contratos del sector público.

6.4 La avocación
La Ley 40/2015 establece que los órganos superiores podrán avocar para sí el
conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda a sus órganos
dependientes.

22 
 
 La avocación se realizará mediante acuerdo motivado, que deberá ser notificado a los
interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la
resolución final que se dicte. Contra este acuerdo no cabe recurso alguno.

7. La jerarquía
La técnica más elemental de distribución de las competencias en una organización es
su reparto y adecuación al principio de jerarquía, es decir, con un sistema escalonado y
piramidal, en virtud del cual, los órganos superiores mandan sobre los inferiores,
dirigiendo su actividad y controlando y coordinando para dirigir la actividad hacia un
determinado fin. La jerarquía es un principio fundamental esencial para el funcionamiento
de cualquier organización pública o privada.
Dos condiciones son necesarias para que pueda hablarse de jerarquía:
- La existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente,
escalonados en distintos niveles.
- La garantía de la prevalencia de la voluntad del órgano superior sobre el inferior, de
modo que aquél pueda dirigir controlar y sustituir la actividad del inferior en cualquier
asunto.
Las facultades que se encuentran dentro del poder jerárquico son:
a) El poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos superiores sobre los
inferiores, a través de normas de carácter interno, como instrucciones o circulares
b) El poder de inspección, de vigilancia o control sobre la actividad de los inferiores.
c) La facultad de anular los actos de los inferiores a través de la resolución de un recurso
de alzada.
d) La facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores.
e) La posibilidad de delegar las competencias en los órganos inferiores o la de avocar o
resolver por ellos en determinados asuntos.
f) El poder de resolver los conflictos de competencia entre los órganos inferiores.
El principio de jerarquía opera entre órganos que ejercen en distinto nivel la misma
competencia, pero no es aplicable sobre órganos que han sido creados con vocación de
neutralidad por razón de las funciones que ejerce. En este caso se habla de una jerarquía
debilitada.
Cuando se trata de relaciones entre Administraciones territoriales autónomas de
distinto nivel, la relación no es de jerarquía sino de supremacía. Se reconoce al nivel
territorial superior para proteger la mayor entidad de los intereses generales que tiene la
responsabilidad de gestionar.

8. Centralización y descentralización
La centralización es aquella forma de organización política en la que es una sola
Administración, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las
necesidades de interés general y se atribuye todas las potestades y funciones necesarias
para ello. Las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros Entes públicos,
sino que son simples circunscripciones de una misma Administración que sitúa en ellas a
sus agentes periféricos, sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.
La descentralización es el signo contrario a la centralización. Se inicia cuando el
proceso centralizador ha sido cumplido. En la descentralización se dan los siguientes
elementos:

23 
 
a) El ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias
legislativas y Ejecutivas propias, no sólo frente al Estado, sino también frente a otros
Entes territoriales superiores que se superponen en su territorio.
b) El ente territorialmente descentralizado está protegido por el principio de autonomía
política.
c) Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes.
d) El Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la
actividad de los entes territoriales menores.
Como factores negativos del proceso de descentralización se señalan los siguientes:
a) Las dificultades financieras originadas porque el mismo individuo es contribuyente
del Estado, de las regiones y Entidades Locales. Si los niveles de descentralización
territorial aumentan, se originan graves déficits de financiación.
b) La racionalidad exige que la descentralización sea presidida por procesos de fusión y
reducción de los Municipios para crear organizaciones menos numerosas, pero con
mayor territorio y población.
c) El escaso entusiasmo que despierta la descentralización entre la población.

9. La descentralización funcional
Su finalidad es la de otorgar una mayor libertad de gestión a los responsables de un
servicio público, pero reteniendo la Administración territorial matriz un amplio abanico
de mecanismos de control.
Se trata de un modo de organización interna del Estado centralizado, consistente en el
reconocimiento de la personalidad administrativa y financiera de un servicio o actividad
pública. Mediante la creación de entes auxiliares, las Administraciones Públicas pueden
transformar su estructura central en controladora, liberándose de la responsabilidad de la
prestación directa de los servicios.
Dentro de la descentralización funcional se aprecian diversos grados de dependencia
entre el Ente matriz territorial y el Ente personificado instrumental. Puede darse una total
identidad entre el Ente matriz y el institucional cuando el personal directivo del organismo
personificado es nombrado y revocado libremente por la instancia directiva del Ente
territorial. Cabe también que el servicio personificado goce de verdadera autonomía si su
personal directivo es designado a través de un mecanismo electoral entre los miembros
de un grupo social o de los funcionarios y usuarios del servicio público que se trata de
descentralizar o se atribuye a expertos.

10. La desconcentración
La desconcentración es la técnica por la que, mediante norma expresa, se traspasa la
titularidad de las competencias de un órgano superior a otro inferior dentro de un mismo
organismo público, con la finalidad de descongestionar el trabajo de los órganos
superiores. Esta cesión de competencias es definitiva.
La desconcentración puede operar en cualquier Administración, tanto territorial como
institucional, siempre que se dé una ordenación jerárquica que permita ese trasvase de
competencias con carácter permanente de un órgano superior a otro inferior.
La Ley 40/2015 ha recogido la técnica de desconcentración sin definirla ni regularla.
No debe confundirse la desconcentración, que establece una nueva reordenación de
las competencias a favor de otros órganos del mismo ente de manera estable y que se

24 
 
impone a la voluntad tanto del órgano superior como del inferior, con la delegación
interorgánica, que tiene carácter episódico y que se lleva a cabo por decisión del órgano
superior, que puede revocarla en cualquier momento.

11. La coordinación
La coordinación es un principio a través del cual se pretende conjuntar el ejercicio de
competencias similares de distintos órganos o administraciones en el logro de una misma
finalidad.

11.1 La coordinación interorgánica

Para coordinar a los órganos inferiores es más que suficiente la potestad del órgano
superior de dar órdenes generales u órdenes particulares a los órganos que se pretende
coordinar.
Para coordinar debidamente, el superior puede servirse de técnicas funcionales u
orgánicas. Entre las primeras encontramos las reuniones periódicas de los titulares de los
órganos inferiores, la planificación, la solución de conflictos de atribuciones o la
comunicación de instrucciones.
Entre las técnicas orgánicas destaca la creación de órganos colegiados con esta
específica finalidad, como por ejemplo, las Comisiones Delegadas del Gobierno, cuya
principal misión es coordinar la acción de los Ministros y redactar programas conjuntos
de actuación. En el ámbito autonómico, encontramos las Comisiones previstas para
coordinar la acción de los diversos organismos del Estado con los Delegados y
Subdelegados del Gobierno.

11.2 La coordinación como paliativo de las disfunciones originadas por la autonomía

política de las Comunidades Autónomas y los Entes Locales
La coordinación de las Administraciones es necesaria para evitar disfunciones y
contradicciones en las relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas y de ambos
con los Entes Locales.
La coordinación está expresamente reconocida con carácter general en el art. 103.1
CE.
Uno de los instrumentos orgánicos a los que se confía la coordinación son las
conferencias sectoriales, cuyos acuerdos sólo obligan a las Comunidades Autónomas
que votan a favor. Por tanto, el Estado no puede imponerlo de manera ejecutoria.
La coordinación a cargo del Estado o de las Comunidades Autónomas sobre los Entes
Locales está regulada en la Ley de Bases de Régimen Local.

12. Colaboración y cooperación

12.1 Concepto y fundamento

La colaboración y cooperación entre entes públicos puede definirse como la actividad
que deben asumir los Entes públicos para el ejercicio más eficiente de sus competencias,
pero sin imperatividad ni coacción directa.
La Ley 40/2015 define ambos conceptos:

25 
 
- Colaboración: El deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el
logro de fines comunes.
- Cooperación: Situación que se da cuando dos o más Administraciones Públicas, de
manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos
específicos en aras de una acción común.
La Constitución no menciona el principio de colaboración ni el de cooperación, pero
sí lo hace la jurisprudencia constitucional, para que el deber de colaboración o
cooperación es un presupuesto integrado en el sistema de distribución de competencias.

12.2 Los deberes derivados del principio de colaboración

La Ley 40/2015 distingue entre colaboración y cooperación al establecer que, bajo el
principio de colaboración, las Administraciones Públicas deberán:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precise sobre la actividad
que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias, para que los ciudadanos
puedan acceder a la información relativa a una materia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran
solicitar para el ejercicio de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las
restantes que se establezcan normativamente.
Las técnicas para hacer materialmente posibles estas obligaciones son:
a) El suministro de información que se halle a disposición del organismo público al que
se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise disponer.
b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa
con el fin de disponer de datos actualizados.
c) El deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras
Administraciones.
d) Cualquier otra prevista en una Ley.
Un aspecto destacable de la colaboración se concreta en la ejecución de los actos
administrativos, imponiéndose a las Administraciones el deber de colaborar y auxiliarse
mutuamente para aquellas ejecuciones de sus actos que, por razones territoriales, hayan
de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos de competencia.
Sin embargo, esta asistencia podrá negarse cuando el organismo público del que se
solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o
causara un grave perjuicio a los intereses cuya tutela tiene encomendada.

12.3 La cooperación
Las Administraciones Públicas podrán dar cumplimiento al principio de cooperación
de acuerdo con las siguientes técnicas:
a) La participación en órganos de cooperación.
b) La participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas.
c) La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades
dependientes o vinculadas a otra Administración diferente.
d) La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras
Administraciones Públicas.
e) La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa.

26 
 
f) La emisión de informes no preceptivos para expresar su criterio sobre actuaciones que
incidan en sus competencias.
g) Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial.

12.4 Órganos de cooperación. Conferencias de Presidentes, Conferencias

Sectoriales, Comisiones Bilaterales y Comisiones Territoriales de Coordinación
La Ley 40/2015 regula unos órganos colegiados de cooperación, consulta y
colaboración a los que denomina conferencias y en los que se integran representantes de
las diversas Administraciones Públicas.
Estas conferencias pueden ser de composición bilateral o multilateral, de ámbito
general o sectorial.
La Conferencia de Presidentes es un órgano de cooperación multilateral entre el
Gobierno de la Nación y los respectivos Gobiernos de las Comunidades Autónomas. Está
formada por el Presidente del Gobierno y por los Presidentes de las Comunidades
Autónomas. Tiene por objeto la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de
interés para el Estado y las Comunidades Autónomas.
Las Conferencias Sectoriales son órganos de cooperación, de composición
multilateral y ámbito sectorial determinado, que reúnen al miembro del Gobierno que
resulte competente por razón de la materia y a los Consejeros de las Comunidades
Autónomas. Ejercen funciones consultivas, decisorias o de coordinación orientadas a
alcanzar acuerdos sobre materias comunes.
La adopción decisiones podrán revestir la forma de acuerdo o recomendación.
El acuerdo supone un compromiso de actuación en el ejercicio de las respectivas
competencias. Son de obligado cumplimiento y exigibles ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, salvo para quienes hayan votado en contra. No obstante,
cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, el
acuerdo que se adopte en la Conferencia Sectorial será de obligado cumplimiento para
todas las Administraciones Públicas, siendo exigibles ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.
La ley prevé los planes conjuntos, de carácter multilateral, para comprometer
actuaciones juntas para la consecución de los objetivos comunes.
La recomendación de la Conferencia Sectorial tiene como finalidad expresar la
opinión de la misma sobre un asunto que se somete a consulta.
Las Comisiones Bilaterales de Cooperación son órganos de cooperación, de
composición bilateral, que reúnen a miembros del Gobierno y miembros del Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma. Ejercen funciones de consulta y adopción de
acuerdos. Las decisiones adoptadas revestirán la forma de acuerdos, que serán de
obligado cumplimiento y exigibles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Las Comisiones Territoriales de Coordinación tienen como función mejorar la
coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia
y calidad de los servicios cuando la proximidad territorial o la concurrencia de funciones
administrativas así lo requiera. Su composición es multilateral, entre Administraciones
cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes. Las decisiones adoptadas revisten la
forma de Acuerdos y es de obligado cumplimiento para las Administraciones que los
suscriban y exigibles mediante recurso en la jurisdicción contencioso-administrativa.

27 
 
12.5 El Consejo de Unidad de Mercado
Es un órgano de cooperación administrativa que está formado por el Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas, los Consejeros de las Comunidades Autónomas
competentes por razón de la materia y representantes de la Administración Local. Entre
sus funciones están el seguimiento de la adaptación de la normativa del conjunto las
autoridades competentes a los principios de la Ley de Unidad de mercado, el impulso de
los cambios normativos necesarios, el seguimiento de los mecanismos de cooperación, la
coordinación de la actividad desarrollada por las Conferencias Sectoriales, el impulso de
proyectos normativos y la revisión de los resultados de la evaluación periódica de la
norma.

12.6 Los convenios de colaboración

La cooperación por antonomasia entre dos Entes públicos es aquella que se concreta
en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato.
La Ley 40/2015 reconoce la posibilidad legal de los convenios de colaboración entre
el Gobierno y las Comunidades Autónomas, sin embargo advierten que los convenios no
pueden suponer una cesión de la titularidad de las competencias y que deben ser puestos
en conocimiento del Senado.
La Ley 40/2015 define los convenios como aquellos firmados entre dos o más
Administraciones Públicas, que podrá incluir la utilización de medios, servicios y
recursos de otra Administración Pública para el ejercicio de competencias propias o
delegadas.
El convenio también puede suscribirse entre una Administración Pública y un sujeto
de Derecho privado, siempre que se refiera a materias o prestaciones no reguladas por la
Ley de Contratos del Sector Público.

13. El principio de transparencia y de publicidad

En respuesta a los graves casos de corrupción, se han promulgado la Ley 5/2006, de
regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos
Cargos y la Ley 19/2013, de transparencia, accesos para información pública y buen
gobierno.
La Ley 19/2013 configura las obligaciones de publicidad activa que han de vincular a
todas las Administraciones Públicas. También se aplica a las sociedades mercantiles en
cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas sea
superior al 50% y a las fundaciones del sector público. Otros sujetos obligados son los
partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, así como las
entidades privadas que reciban ayudas o subvenciones públicas en cuantía superior a
100.000 €. La Ley obliga a las personas físicas y jurídicas distintas de las referidas que
presten servicios públicos a suministrar toda la información necesaria para el
cumplimiento de las obligaciones previstas.
Se exige a los organismos públicos la publicación de información relativa a las
funciones que desarrollan, además de sus instrumentos de planificación y la evaluación
de su grado de cumplimiento.
La información más relevante es la económica, presupuestaria y estadística. Hay que
detallar los contratos y convenios celebrados, subvenciones y ayudas públicas concedidas
con indicación de su importe y objetivo o finalidad y beneficiarios. Sobre los
presupuestos, se deben describir las principales partidas presupuestarias con información

28 
 
actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución y sobre cumplimiento de
objetivos de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera de las Administraciones
Públicas.
Se establece la obligación de publicar toda la información que sea objeto de una
solicitud de acceso con mayor frecuencia.
El seguimiento de las obligaciones anteriores será controlado por el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, que podrá dictar resoluciones para el cese del
incumplimiento y el inicio de las actuaciones disciplinarias que procedan.

14. El control
El control es la actividad que permite comprobar la adecuación de la actuación de la
Administración a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurídico.
En cuanto a los objetivos o finalidades, se distingue entre:
- El control de legalidad es el que persigue comprobar si la Administración ajusta su
actividad a las reglas imperativas del ordenamiento. Se ejerce a través de la resolución
de los recursos administrativos y corresponde a la jurisdicción contencioso-
administrativa.
- El control de oportunidad hace referencia a la posibilidad de valorar y enjuiciar las
diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad.
- El control financiero o presupuestario, a cuyo servicio están el Tribunal de Cuentas,
los órganos análogos de las Comunidades Autónomas y los cuerpos de funcionarios
interventores del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales.
Entre las técnicas para conseguir estos objetivos, se distingue entre controles
preventivos y sucesivos, permanentes y esporádicos:
- El control preventivo, a priori, sobre un proyecto de decisión. Es analizado
previamente por un órgano diverso del que ha de llevarlo a efecto. También se realiza
este control preventivo con el sometimiento de la validez de determinados actos a la
aprobación previa de otro órgano competente.
- El control sucesivo actúa a posteriori. Tiene la ventaja de respetar la libertad de
acción del órgano controlado. Su eficacia se circunscribe al efecto disuasorio que
puede producir sobre otros órganos la exigencia de responsabilidades a que hayan
dado lugar los resultados del control.
- El control permanente supone la vigilancia continua sobre un servicio. Este tipo de
control corresponde efectuarlo al superior jerárquico.
- Los controles provocados son los que se originan por denuncias, queja o recurso de
los administrados y que obligan a la Administración a realizar algún tipo de
investigación para satisfacer el derecho de aquellos a obtener una respuesta.

15. Los conflictos de competencias

15.1 Evolución del sistema de conflictos, conflictos entre poderes u órganos del
Estado y los conflictos de jurisdicción
Los conflictos de competencias son consecuencia de las dificultades que supone la
asignación precisa de las competencias y supone la traducción jurídica de la lucha entre
las diversas Administraciones.

29 
 
 El sistema de conflictos ha ido ganando en complejidad y extensión como
consecuencia ineludible del sistema de división de poderes y de la aspiración del Estado
de Derecho de conseguir un reparto preciso y minucioso de las competencias.
La regulación de las cuestiones o conflictos de competencia entre la Administración y
los Jueces, llamados conflictos de jurisdicción, se resuelven en el Tribunal de Conflictos
de Jurisdicción, que preside el Presidente del Tribunal Supremo y del que forman parte
cinco vocales.
La función del Tribunal consiste en decir a quién corresponde la competencia, sin
entrar en el fondo de la cuestión. Estos conflictos pueden plantearlos a las diversas
Administraciones Públicas cualquier Juez o Tribunal. La tramitación supone un
requerimiento de inhibición dirigido al órgano que conozca del asunto, la suspensión de
actuaciones y audiencia de las partes por el requerido.
La sentencia declarará a quién corresponde la jurisdicción controvertida, se notificará
a las partes y se publicará en el BOE.

15.2 Conflictos entre administraciones territoriales

Un primer supuesto de conflictos es el que se suscita entre el Estado y una Comunidad
Autónoma o varias Comunidades Autónomas entre sí, con ocasión de una ley, disposición
normativa o acto del Estado o de la Comunidad Autónoma, por entender que no respeta
el orden de competencias establecido en la Constitución o en los Estatutos de Autonomía.
Dichos conflictos sólo pueden ser planteados por el Gobierno o los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas y pueden ser positivos, si los contendientes
pretenden ostentar la misma competencia, o negativos, si ambos rechazan su
responsabilidad sobre un determinado asunto.
El conflicto positivo se inicia previo requerimiento al órgano presuntamente
incompetente por quien pretende serlo, a fin de que derogue la norma o anule el acto. Si
no lo hace o lo hace en sentido negativo, el requirente podrá plantear el conflicto ante el
Tribunal Constitucional, que resolverá tras oír al órgano requerido. El Gobierno dispone
aquí de dos privilegios: plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional sin necesidad
de requerimiento previo y solicitar la automática suspensión de la norma o acto objeto del
conflicto.
El conflicto negativo lo puede plantear un particular al Tribunal Constitucional
cuando, tras la declaración de incompetencia de un órgano del Estado o de una
Comunidad Autónoma para resolver sobre un determinado asunto, y haberse dirigido a
aquél que se le ha indicado como competente, se rechaza la competencia. El Tribunal
Constitucional resolverá tras oír a ambas Administraciones. El Gobierno también puede
acudir a este conflicto cuando, previo requerimiento a una Comunidad Autónoma para
que ejercite una determinada competencia, ésta se negase.
El conflicto en defensa de la autonomía local se refiere a aquellos conflictos que
enfrentan al Estado o a las Comunidades Autónomas con las Entidades Locales, con
ocasión de una norma o disposición con rango de ley que se considera que lesiona la
autonomía local.
La Ley no otorga individualmente a cada Ente local legitimación para plantearlos,
salvo en el caso de leyes que tengan por destinatario único una Provincia o un Municipio.
En los demás casos, solo estarán legitimados los Municipios que supongan al menos un
séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la ley y representen,
como mínimo, un sexto de la población oficial de ese ámbito territorial, o las Provincias

30 
 
que supongan, al menos, la mitad de las existentes en el ámbito territorial y representen
la mitad de la población.
Otro conflicto es el que enfrenta al Estado o Comunidades Autónomas con las
Entidades Locales con ocasión de disposiciones generales o actos administrativos que
se considera que lesionan la autonomía local. Su resolución corresponde a la Jurisdicción
contencioso-administrativa.
Los conflictos entre diferentes Entidades Locales se resolverán por la Comunidad
Autónoma o por la Administración del Estado, según se trate de entidades pertenecientes
a la misma o distinta Comunidad.

15.3 Los conflictos entre órganos de una misma administración

Los conflictos entre órganos administrativos que pertenecen a una misma
Administración están regulados por la Ley 40/2015, conforme a dos reglas básicas:
- El órgano administrativo que se consideren incompetente en la resolución de un
asunto que esté conociendo, deberá remitir las actuaciones al que se considere
competente.
- Los interesados que sean parte en el procedimiento pueden tanto dirigirse al órgano
que se encuentra conociendo para que decline su competencia, como dirigirse al
órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté
conociendo del asunto.
En los conflictos entre órganos de la administración General del Estado se
distingue entre conflictos intraministeriales y conflictos interministeriales. Los
primeros son resueltos por el superior jerárquico común o por el Secretario de Estado o
el Ministro. Los segundos sólo podrán ser planteados por el Ministro y los resolverá el
Presidente del Gobierno.
Los conflictos entre órganos y entidades dependientes de una misma Corporación
local serán resueltos por el Pleno de la Corporación cuando se trate de conflictos que
afecten a órganos colegiados y por el Alcalde en los demás casos.

31 
 
CAPÍTULO V: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO

1. Caracterización general y principios de organización

La Administración del Estado es aquella parte de la Administración Pública,
identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio
nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran fundamentales para la
existencia de la comunidad nacional. Actúa bajo la dirección del Gobierno y sirve con
objetividad a los intereses generales.
El Estado español comparte legislación y administración con las Comunidades
Autónomas. Su regulación se basa en dos leyes, la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del
Sector Público y la Ley del Gobierno 50/1997.
La estructura de la Administración General del Estado comprende:
a) La organización central, que integra los Ministerios y los servicios comunes.
b) La organización territorial
c) La Administración General del Estado en el exterior
En la organización central se distingue entre:
- Órganos superiores: Ministros y Secretarios de Estado.
- Órganos directivos: los Subsecretarios y Secretarios Generales, los Secretarios
Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales. También lo son
los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, los embajadores y los
representantes permanentes ante organizaciones internacionales.
La Ley define unos conceptos básicos para entender y coordinar la organización
administrativa del Estado. Considera estructura primaria a las unidades administrativas,
que son aquellas en las que se integran los elementos organizativos básicos de las
estructuras orgánicas. Las unidades administrativas comprenden puestos de trabajo o
dotaciones de plantillas, vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y
orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas
complejas, que agrupen dos o más unidades menores. Las unidades administrativas se
determinan en las relaciones de puestos de trabajo.
Dentro de las unidades administrativas, se considerarán órganos aquellas a las que se
les atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación
tenga carácter preceptivo.

2. El Gobierno o Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del

Gobierno
Gobierno se entiende como el órgano colegiado superior que se caracteriza por ser el
órgano titular del poder ejecutivo y supremo órgano de la Administración del Estado. Está
compuesto por el Presidente del Gobierno, el Vicepresidente y los Ministros.
La formación del Gobierno se inicia mediante el otorgamiento de la confianza
parlamentaria a un determinado candidato por el Congreso de los Diputados. Nombrado
el Presidente, éste propone el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno al
Rey, que es quien formalmente nombra a los Ministros.
Al Consejo de ministros le corresponde:

32 
 
a) Aprobar los proyectos de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados.
b) Aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado
c) Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos
d) Acordar la negociación y firma de Tratados Internacionales
e) Remitir los Tratados Internacionales a las Cortes Generales
f) Declarar los estados de alarma y de excepción, y proponer al Congreso de los
Diputados la declaración del estado de sitio.
g) Disponer la emisión de deuda pública
h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes
i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los departamentos ministeriales
j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la
Administración General del Estado
k) Ejercer cuántas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier
otra disposición.
A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado.
También es posible que asista el Rey, lo que permite distinguir las sesiones ordinarias del
Consejo de Ministros de aquellas otras que preside el Rey.
Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas.
El Gobierno en funciones tiene reducido su poder a facilitar el normal desarrollo del
proceso de formación del nuevo gobierno y el traspaso de poderes al mismo. En ningún
caso podrá aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, ni presentar
proyectos de ley al Congreso de los Diputados.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno son órganos de naturaleza desconcentrada,
que se rigen por idénticas reglas a las del Consejo de Ministros.
Les corresponde examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con
varios de los departamentos ministeriales.
La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será
acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente
del Gobierno, que deberá especificar las funciones que se atribuyen a dicha comisión.

3. El Presidente y los Vicepresidentes del Gobierno.

El proceso de nombramiento del Presidente se inicia con la propuesta por el Rey de un
candidato. El candidato deberá exponer el programa político del gobierno que pretende
formar y solicitar la confianza de la Cámara. Se entiende otorgada la confianza en primera
votación por la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, y en segunda, celebrada
48 horas después, por mayoría simple
El cese del Presidente tiene lugar por fallecimiento o dimisión del mismo, por
expiración del mandato parlamentario y por pérdida de la confianza parlamentaria. Ésta
se produce cuando el propio Presidente plantea ante el Congreso de los Diputados una
cuestión de confianza. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a su favor la
mayoría simple de los Diputados. Si dicha mayoría simple no se alcanza, la cuestión de
confianza se entenderá derrotada y el Presidente del Gobierno deberá presentar su
dimisión al Rey.
La confianza se pierde también cuando prospera una moción de censura. Debe
proponerse por la décima parte de los Diputados y tiene que incluir un candidato a la
Presidencia del Gobierno. Si la moción de censura tiene la mayoría absoluta de la Cámara,

33 
 
el Presidente del Gobierno cesará y quedará automáticamente investido el candidato
alternativo propuesto en la moción.
La Constitución resume las funciones del Presidente diciendo que dirige la acción de
gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo.
El Presidente del Gobierno en funciones no podrá proponer al Rey la disolución de
alguna de las Cámaras, ni plantear la cuestión de confianza, ni proponer al Rey la
convocatoria de un referéndum consultivo.
La responsabilidad penal del Presidente será exigible ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.
En materia de incompatibilidades, los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras
funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra
función pública que no se derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
A los Vicepresidentes del Gobierno les corresponderán las funciones que les
encomiende el Presidente.
Tanto el Presidente como el Vicepresidente del Gobierno cuentan con órganos de
apoyo directo. Cabe destacar el Gabinete de la Presidencia del Gobierno, el Portavoz de
Gobierno y las Secretarías del Presidente y Vicepresidente del Gobierno.

4. Órganos de apoyo al Gobierno. Comisión General de Secretarios de

Estado y Subsecretarios, Secretariado del Gobierno y Jefes de Gabinete.
La Ley 50/97 del Gobierno regula los órganos que deben prestar asistencia y apoyo al
Gobierno y a sus principales órganos.
La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios es la de mayor
importancia. Está integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los
Subsecretarios de los distintos Ministerios. Su presidencia corresponde a un
Vicepresidente del Gobierno o al Ministro de la Presidencia.
Las deliberaciones serán reservadas. En ningún caso podrá adoptar decisiones o
acuerdos por delegación del gobierno, correspondiéndole:
a) El examen de todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de
Ministros y aquellos que, por razones de urgencia, deban ser sometidos directamente
al Consejo de Ministros.
b) El análisis o discusión de aquellos asuntos que afecten a varios Ministerios y sean
sometidos a la Comisión por su Presidente.
El Secretariado del Gobierno es un órgano integrado en la estructura orgánica del
Ministerio de la Presidencia. Es un órgano de apoyo del Consejo de Ministros y le
compete:
a) La asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros
b) La remisión de las convocatorias a los diferentes miembros de los órganos colegiados
c) La colaboración con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas del
Gobierno
d) El archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones
e) Velar por el cumplimiento de los principios de buena regulación aplicables a las
iniciativas normativas y contribuir a la mejora de la calidad técnica
f) Velar por la correcta publicación de las disposiciones y normas emanadas del
Gobierno.

34 
 
 Por otro lado, el Secretariado del Gobierno es órgano de asistencia al Ministro de la
Presidencia, ejerciendo las siguientes funciones:
a) Los trámites relativos a la sanción y promulgación real de las leyes
b) La tramitación de los actos y disposiciones del Rey cuyo refrendo corresponde al
Presidente del Gobierno
c) La tramitación de los actos y disposiciones que el ordenamiento jurídico atribuye a la
competencia del Presidente.
Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico de los miembros del Gobierno.
Realizan tareas de confianza y asesoramiento especial.

5. Departamentos ministeriales y Ministros

La Administración Central del Estado se organiza en Ministerios, organizaciones con
responsabilidad sobre grandes áreas de acción política y gestión administrativa. Al frente
de cada ministerio está un Ministro.
De todos los Ministerios, destaca por su relevante posición el Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas, a quien la Ley 40/2015 le atribuye expresamente la
competencia en materia de organización administrativa, régimen de personal e inspección
de servicios.
Los Ministerios cuentan con una Subsecretaría y una Secretaría General Técnica para
la gestión de los servicios comunes. La estructura operativa de la organización ministerial
son las Direcciones Generales, de existencia necesaria en todos los ministerios y,
facultativamente, las Secretarías de Estado.
Las Direcciones Generales son los órganos de gestión que se organizan en
Subdirecciones Generales para la distribución de las competencias encomendadas a
aquellas, la realización de las actividades que les son propias y la asignación de objetivos
y responsabilidades.
El mando superior del Ministerio corresponde a los Ministros, que son los superiores
jerárquicos directos de los Secretarios de Estado. Los órganos directivos se ordenan
jerárquicamente entre sí de la siguiente forma:
a) Subsecretario
b) Director general
c) Subdirector general
A los Ministros se les encomienda la gestión de los sectores de actividad administrativa
integrados en su Ministerio, ejerciendo la potestad reglamentaria, fijando los objetivos
del Ministerio, asignando los recursos necesarios para su ejecución y evaluando la
realización de los planes de actuación.
También les corresponde nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos
del Ministerio, mantener las relaciones con las Comunidades Autónomas y resolver los
recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos subordinados.

6. Secretarios de Estado y Secretarios Generales

La Ley 40/2015 define al Secretario de Estado como aquellos que son directamente
responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad
específica, dirigiendo y coordinando las Secretarías y las Direcciones Generales situadas
bajo su dependencia, y respondiendo ante el Ministro.

35 
 
 En referencia a sus competencias:
- La representación sólo podrán ostentarla por delegación expresa de su respectivo
Ministro. Pueden nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretaría de
Estado.
- En materia de contratación, debe tener en cuenta aquellos contratos reservados al
Ministro. También tiene limitada a una cuantía determinada la autorización previa
para contratar a los Organismos Autónomos adscritos
- Dentro de los límites que establezca el Ministro, el Secretario de Estado administra
los créditos para gastos, aprueba las modificaciones presupuestarias, aprueba
comprometer los gastos y reconoce las obligaciones económicas.
- Pueden autorizar las comisiones de servicio y resolver los recursos que se interpongan
contra las resoluciones de los órganos directivos que dependen directamente de él.
La figura del Secretario General se asemeja a la del Subsecretario en cuanto a
categoría y los requisitos para el nombramiento.

7. Subsecretarios
La Ley 40/2015 determina que los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria
del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes
a dichos servicios y las siguientes:
a) Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio
b) Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio
c) Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como
determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de trabajo
d) Proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de
los servicios comunes
e) Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, así
como en la elaboración y planificación de los sistemas de información y
comunicación
f) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del departamento
g) Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro y del ejercicio de su potestad
normativa y la producción de los actos administrativos de su competencia.
El Subsecretario también tiene la responsabilidad de informar las propuestas o
proyectos de normas y actos de otros Ministerios. También debe administrar los créditos
para gastos, puede conceder subvenciones y ocuparse de los problemas inmobiliarios del
departamento.
Se destaca en la figura del Subsecretario su perfil de “jefe de los recursos humanos”,
ya que nombra y cesa a los Subdirectores, al resto de personal de libre designación y al
personal eventual del departamento, convoca y resuelve las pruebas selectivas del
personal funcionario y laboral, convoca y resuelve los concursos del personal funcionario
y ejerce la potestad disciplinaria del departamento por faltas graves o muy graves.

8. Los Secretarios Generales Técnicos

Los Secretarios Generales Técnicos están bajo la inmediata dependencia del
Subsecretario y desarrollan las competencias que les asignen sobre los servicios comunes
que se organizan y funcionan en cada departamento. También deben ejercer aquellas
competencias relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.

36 
 
 Los Secretarios Generales Técnicos tienen a todos los efectos la categoría y potestades
de un Director General. Son nombrados y separados a propuesta del titular del Ministerio
entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las
Entidades Locales pertenecientes al subgrupo A1.

9. Los Directores y Subdirectores Generales

Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la
gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. Son los órganos
superiores operativos por excelencia. Les corresponde:
a) Proponer los proyectos de Subdirección General, dirigir su ejecución y controlar su
cumplimiento
b) Ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General
c) Proponer al Ministro la resolución sobre los asuntos que afectan al órgano directivo
d) Impulsar y supervisar las actividades de la gestión ordinaria del órgano directivo y
velar por su buen funcionamiento.
e) Las demás atribuciones que le confieren las leyes y reglamentos
Los Directores Generales serán nombrados y separados a propuesta del titular del
Departamento o del Presidente del Gobierno, entre funcionarios de carrera del Estado, de
las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales pertenecientes al subgrupo A1
Los Subdirectores Generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión
del Director General, de la ejecución de aquellos proyectos que les sean asignados, así
como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.
Los Subdirectores Generales serán nombrados y cesados por el Ministro, Secretario de
Estado, Subsecretarios del que dependan. Serán nombrados entre funcionarios de carrera
pertenecientes al grupo A1.

10. La Administración periférica del Estado

Para que la acción política y administrativa llegue a todo el territorio nacional, el
Estado necesita a la llamada Administración desconcentrada o periférica del Estado.
El territorio nacional se divide en circunscripciones de extensión variable, donde los
órganos periféricos estatales establecen su sede.
El nivel regional de la Administración Central del Estado lo ocupa la figura del
Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, creada para dirigir la
Administración del Estado en la Comunidad Autónoma y coordinarla con la
Administración propia de cada Comunidad.
En las Provincias, se establecerá la figura del Subdelegado del Gobierno como figura
de la Administración periférica del Estado.

10.1 Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas

Ostenta la representación del Gobierno en el territorio de la Comunidad Autónoma y
ejerce su autoridad sobre los Subdelegados del Gobierno y sobre todos los órganos de la
Administración civil del Estado en el territorio autonómico.
Los Delegados del Gobierno son nombrados y separados a propuesta del Presidente
del Gobierno. Tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de
la Comunidad Autónoma.

37 
 
 Son órganos directivos con rango de Subsecretario, que dependen orgánicamente del
Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente.
Para potenciar el ejercicio de las funciones asignadas, el Delegado del Gobierno
nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina como superior
jerárquico la actividad de aquellos.
La misión más relevante que se le asigna es la de proteger el libre ejercicio de los
derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados
del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya jefatura
corresponderá al Delegado del Gobierno, que ejercerá las competencias del Estado en esta
materia, bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.
A los Delegados de Gobierno les corresponde mantener las relaciones de cooperación
y coordinación de la Administración General del Estado con la de la Comunidad
Autónoma y con las correspondientes Entidades Locales.
Al servicio de esta función directiva y coordinadora, se crea en cada una de las
comunidades autónomas pluriprovinciales una Comisión territorial, presidida por el
Delegado del Gobierno e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las provincias
comprendidas en el territorio esta.

10.2 La Administración Estatal en la provincia. De los Gobernadores Civiles a los

Subdelegados del Gobierno
El Gobernador Civil ha sido la pieza más relevante de la Administración periférica
territorial del Estado, hasta que la Constitución de 1978, con la creación de las
Comunidades Autónomas y la figura del Delegado del Gobierno en ellas, le ha quitado
protagonismo.
La Ley 40/2015 establece la subordinación del Subdelegado del Gobierno al Delegado
del Gobierno en la Comunidad Autónoma, al precisar que en cada provincia existirá un
Subdelegado del Gobierno con la categoría de Subdirector General.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, el Delegado del Gobierno asumirá
las competencias de los Subdelegados del Gobierno en las provincias. En las
pluriprovinciales, a los Subdelegados del Gobierno les corresponden, en su nivel
provincial, las mismas funciones que a los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas, es decir, dirigir los servicios integrados de la Administración General del
Estado, supervisar e inspeccionar los servicios estatales no integrados en la
Subdelegación y mantener relaciones de cooperación y colaboración con los órganos
territoriales de la administración de la respectiva Comunidad Autónoma que tenga su sede
en el territorio provincial.
Destaca entre sus competencias la de proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades, y garantizar la seguridad ciudadana. También le corresponde dirigir y
coordinar la protección civil en el ámbito de la provincia.
En las islas existe un Director Insular de la Administración General del Estado,
que será asimilable a la figura del Subdelegado de Gobierno.

11. La Administración Exterior del Estado

La Administración Exterior de España se articula mediante las Misiones
Diplomáticas, que representan a España ante los Estados con los que tiene establecidas
relaciones diplomáticas. Las Misiones Diplomáticas Especiales representan a España
temporalmente. Por otro lado, las Representaciones o Misiones Permanentes

38 
 
representan a España ante una Organización internacional, mientras las Delegaciones nos
representan ante un órgano de una Organización internacional o en una conferencia de
Estados.
Las Oficinas Consulares son los órganos encargados del ejercicio de las funciones
administrativas y materiales.
Los Embajadores y los Representantes Permanentes ante Organizaciones
internacionales representan a España en el Estado u Organización internacional ante el
que estén acreditados, dirigen la Administración General del Estado en el exterior y
colaboran en la formulación y ejecución de la política exterior del Estado, dependiendo
funcionalmente del Ministro de Asuntos Exteriores. Además, coordinan la actividad de
todos los órganos y unidades administrativas que integran la Administración General del
Estado en el exterior.

12. Conflictos de intereses, incompatibilidades y publicidad de las

actividades y patrimonio de los altos cargos
La Ley 5/2006 reguló las obligaciones que incumben a los miembros del Gobierno y a
los Altos Cargos de la Administración General del Estado para prevenir situaciones que
puedan originar conflictos de intereses, imponiendo determinadas incompatibilidades,
obligaciones de declarar actividades y patrimonio, que se inscriben en un registro
especial.
Se consideran Altos Cargos los miembros del Gobierno, Secretarios de Estado y los
responsables de las entidades del sector público.
En materia de incompatibilidades, los altos cargos están obligados a inhibirse del
conocimiento de los asuntos en los que hubiesen intervenido o que interesen a empresas
o sociedades en cuya dirección hubiesen sido parte ellos, su cónyuge y parientes dentro
del segundo grado, en los dos años anteriores a su toma de posesión como cargo público.
A tal efecto, formularán una declaración de sus actividades profesionales, mercantiles o
laborales.
El ejercicio de las funciones de un alto cargo será compatible con:
a) El desempeño de los cargos que le correspondan cooperación institucional
b) El desarrollo de misiones temporales de representación ante otros Estados
c) El desempeño desde la presidencia de las sociedades estatales
d) El desempeño de actividades de mera administración del patrimonio personal o
familiar
e) La reproducción y creación literarias, artística, científica o técnica y las publicaciones
derivadas de aquellas
f) La participación en entidades culturales o benéficas que no tengan ánimo de lucro
Los miembros del Gobierno y los Secretarios de Estado podrán compatibilizar su
actividad como tales con la de Diputado o Senador de las Cortes Generales.
Cuando el Alto Cargo estuviese obligado, en razón de un conflicto de intereses a
abstenerse, la abstención se producirá por escrito y se notificará al superior inmediato del
alto cargo.
Una vez cesado el alto cargo, durante los dos años siguientes a la fecha de su cese
persisten las situaciones de incompatibilidad. Por tanto, no podrán desempeñar sus
servicios en empresas o sociedades privadas relacionadas directamente con las
competencias del cargo desempleado.

39 
 
 La Ley 5/2006 establece un régimen sancionador sobre altos cargos y clasifica las
infracciones en que pudieran incurrir en muy graves, graves y leves.
Las infracciones leves se sancionarán con una amonestación, las graves y muy graves
serán sancionadas con la declaración del incumplimiento de la ley de conflicto de
intereses. Además la sanción por infracción muy grave comprenderá:
a) La destitución en los cargos públicos que ocupen
b) La no percepción de la pensión indemnizatoria
c) La obligación de restituir las cantidades percibidas indebidamente
d) La prohibición de ser nombrados para ocupar cargo público durante un período de
entre 5 y 10 años

40 
 
CAPÍTULO VI: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. El Estado Autonómico
La Constitución de 1978 creó nuevas colectividades territoriales, como las
Comunidades Autónomas, y estableció la garantía institucional de los Entes Locales.
El Estado autonómico se diferencia respecto del federal y regional en que la
Constitución no enumera las Comunidades Autónomas que la componen, ni se establece
un reparto igualitario de las competencias, ni todas las Comunidades Autónomas se
constituyen simultáneamente.
La enumeración de las Comunidades Autónomas se sustituye por una regulación
procedimental conforme a la cual, las provincias se convirtieron en los sujetos decisorios
de la estructura territorial, con poderes para determinar el número y la extensión territorial
de las Comunidades Autónomas.
La Constitución tampoco definió las competencias propias de cada una de las
Comunidades Autónomas. Al contrario, los arts. 148 y 149 CE no delimitan competencias
propias del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino que constituyen un marco para
su establecimiento a través de los respectivos Estatutos. El resultado es la desigual
atribución de competencias entre las diversas Comunidades Autónomas.
La Constitución de 1978 favoreció y profundizó la línea de la autonomía por encima
de los límites impuestos a las regiones en la Constitución republicana de 1931.
Un primer elemento de esa profundización es el abaratamiento de los trámites del íter
procedimental exigido para la constitución de regiones autónomas. La Constitución de
1978 dejó en manos de la clase política el acceso a las diversas formas de autonomía y
estableció que la autonomía es una situación irreversible: una vez que una provincia
ingresa en una Comunidad Autónoma, queda atrapada en aquella sin posibilidad alguna
de volver al régimen centralizado del que salió.
En la Constitución de 1978 se comienza por describir las materias en que las
Comunidades Autónomas pueden tener competencias exclusivas, para después enumerar
las que, en ese mismo concepto, corresponden al Estado.
Se pretende dar una alternativa de división territorial y distribución de poderes a la
establecida, haciendo referencia a las nacionalidades y estableciendo tres vías y grados
distintos para el acceso a la autonomía: el de las nacionalidades, de Cataluña, País Vasco
y Galicia, y las otras dos que se derivan de los arts. 143,148 y 151 CE.

2. El proceso autonómico
A) La fase preautonómica
El proceso autonómico se inició sin esperar a la promulgación de la Constitución, a
través del restablecimiento de la Generalitat de Cataluña
Este restablecimiento inicia la fase de las preautonomías, que consistió en extender
por Decreto Ley el régimen aprobado para Cataluña a otras partes del territorio nacional,
que resultó dividido en su práctica totalidad, prefigurándose el actual mapa autonómico.
Orgánicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano
colegiado, llamado Junta, Consejo o Diputación, que asumía los máximos poderes, y
otro unipersonal, el Presidente, nombrado por aquél y, por último, otro colegiado a modo

41 
 
de gobierno. Los contenidos competenciales fueron modestos, atribuyéndoles funciones
ejecutivas, incluidas las reglamentarias.
B) Las vías de acceso y las clases de Comunidades Autónomas
La desigualdad que la Constitución consagra se traduce en aceptar dos clases de
autonomías: la plena o máxima y la gradual, que dan lugar a diversos niveles
competenciales. Estos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una
u otra clase de autonomía, por lo que cabe distinguir, según la vía, los siguientes
supuestos:
- En primer lugar, se diseñó un camino para las Comunidades que habían plebiscitado
su Estatuto de Autonomía: acuerdo de su órgano preautonómico superior, redacción
de su Estatuto por una Asamblea de sus parlamentarios, acuerdo sobre el Proyecto de
Estatuto con la Comisión Constitucional del Congreso, referéndum del cuerpo
electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial y ratificación de los
Plenos de las dos Cámaras de las Cortes. Este sistema fue el seguido para la
aprobación de los Estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia
- El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del
Estatuto fue el previsto en el art. 151 CE. Dicho artículo exigía que la iniciativa
autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por las tres cuartas partes de los
municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen la mayoría del
censo electoral de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada, mediante
referéndum, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia.
- Otra forma de acceso a la autonomía plena fue el llamado proceso mixto de
autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas
tendrían la virtualidad de extender hasta niveles superiores o plenos las competencias
que corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los arts. 143 y
146 CE y sin esperar los cinco años previstos en el art. 148.2 CE para ampliarlas. Este
fue el proceso de aprobación de los Estatutos y creación de las Comunidades
Autónomas de Valencia y Canarias.
- Para el acceso a la autonomía gradual, los arts. 143 y 146 CE diseñaron un
procedimiento más sencillo, prescindiendo de cualquier forma de consulta popular.
Únicamente era necesario la aprobación de las Diputaciones interesadas y de las dos
terceras partes de los municipios, cuya población representara la mayoría del censo
electoral de cada provincia. El Proyecto de Estatuto sería elaborado por una Asamblea
compuesta por los miembros de la Diputación de las provincias afectadas y por los
parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley. Las
Comunidades Autónomas constituidas a través de este procedimiento estaban
limitadas por el techo competencial establecido en el art. 148 CE.
De todos los procesos expuestos se libró la Comunidad Autónoma de Navarra, que
alcanzó las máximas competencias a través de una Ley Orgánica llamada Amejoramiento
del Fuero.
Tras este proceso, el mapa autonómico incluye 17 Comunidades Autónomas, de las
cuales seis son de autonomía plena y 11 de autonomía gradual. Esto debe añadirse la
autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla.
C) La igualación de las competencias. La Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre
La igualación de las competencias de las Comunidades de autonomía gradual con las
del nivel superior se llevó a efecto en virtud de la Ley Orgánica 9/1992, por la que se
transfirió a aquellas Comunidades Autónomas las competencias de titularidad estatal que

42 
 
permitían su igualación con las Comunidades Autónomas de competencia plena. La
citada Ley Orgánica se justificó en el artículo 150.2 CE, que permite al Estado transferir
o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materias de
titularidad estatal que sean susceptibles de transferencia o delegación.

5. La distribución de competencias
La distribución de competencias en los tipos de Estados compuestos es la cuestión que
encierra mayor complejidad. El error fundamental del diseño constitucional es no haber
resuelto cuáles son las competencias propias del Estado, las correspondientes a las
Comunidades Autónomas y las compartidas. En vez de esto, se siguió el camino de hacer
de los Estatutos la pieza básica de la distribución de competencias dentro de la carta
competencial establecida por los arts. 148 y 149 CE.
A) Las competencias del art. 148 CE
Este precepto enumera las competencias que las Comunidades Autónomas pueden
asumir a través de sus Estatutos.
Hay materias que, por su naturaleza, bien pueden considerarse de exclusiva
competencia de las Comunidades Autónomas y otras que hay que calificarlas de
compartidas, bien porque se da un interés concurrente del Estado, bien porque se
presupone la vigencia de una legislación superior estatal sobre dichas materias.
B) La lista de competencias del art. 149 CE
El art. 149 CE enumera una serie de materias sobre las cuales se asegura la
competencia exclusiva del Estado. A pesar de ello, no todas las 32 materias que enumera
son atribuidas en exclusiva al Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una
competencia concurrente o compartida de las Comunidades Autónomas.
C) Las cláusulas complementarias
Llamamos complementarias a las tres reglas que establece el art. 149 CE, tratando de
cerrar el sistema para que no queden competencias sin su correspondiente titular.
1º La primera establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la
Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus
respectivos Estatutos.
2º La segunda de las reglas establece que las competencias sobre las materias que no
se hayan asumido por los Estatutos corresponderán al Estado.
3º La tercera forzaba a incluir en los Estatutos el mayor número de materias y a
calificarlas, en todo lo posible, de competencias exclusivas.
Por último, se cierra con la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal con respecto
al Derecho de las Comunidades Autónomas.
La delimitación competencial no constituye un sistema inalterable y definitivo, pues
el artículo 150 CE establece dos posibles formas extra-estatutarias de ampliación de las
competencias autonómicas:
- Competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o algunas
de las Comunidades Autónomas, para que éstas dicten por sí mismas las normas
legislativas oportunas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una ley estatal
- El Estado podrá transferir o delegar, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza,
sean susceptibles de transferencia o delegación.

43 
 
D) Materias y funciones
Los artículos constitucionales de delimitación de competencias hacen el reparto
atendiendo a los objetos o materias, pero sin delimitar cuáles de las diversas funciones
públicas se han de ejercitar sobre aquellas.
Sobre la atribución de la función legislativa, se ha otorgado a los Estatutos de las
Comunidades de autonomía gradual la asunción de competencias legislativas y se ha
incluido en su organización la correspondiente Asamblea Legislativa. En cuanto a la
posibilidad de dictar Decretos legislativos, habrá que atender a lo que digan los
respectivos Estatutos, pues unos admiten y otros no esa posibilidad de que la Asamblea
Legislativa faculte al órgano superior ejecutivo para dictar por delegación normas con
rango de ley. Parece claro que los ejecutivos autonómicos no pueden dictar Decretos-
leyes.
Dentro de las funciones ejecutivas, se entiende comprendida la potestad reglamentaria,
tanto en ejecución de las leyes autonómicas como en materia de organización.
Las competencias ejecutivas encuentran su delimitación precisa en los acuerdos de
transferencia realizados por las Comisiones mixtas de representantes del Estado y de las
Comunidades Autónomas y que finalmente se aprueban por Reales Decretos. A partir de
estos, será posible determinar el alcance del ámbito de gestión asumido por la Comunidad
Autónoma.

6. Los límites de la autonomía

La medida real del autogobierno de las Comunidades Autónomas depende de la
amplitud de las competencias y funciones que se le atribuyen, de los límites que a su
ejercicio se establezcan y de la naturaleza e intensidad de los controles a los que se sujete
su actividad.
Los límites de la autonomía son los principios de unidad, igualdad, solidaridad y
libre circulación de personas y bienes. A estos principios pueden sumarse las
prohibiciones expresas.
El principio de unidad lo proclama el art. 2 CE, al decir que ésta se fundamenta en la
indisoluble unidad de la nación española.
El principio de solidaridad se recoge en otros artículos constitucionales y en algunos
Estatutos. El art. 138 CE lo impone como obligación del Estado, que debe garantizar un
equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. La
solidaridad condiciona el alcance de la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas y se utiliza como criterio justificativo del reparto del fondo de compensación
interterritorial.
El principio de igualdad se encuentra en diversos artículos constitucionales. Su
formulación como un límite a la autonomía se hace en dos planos: en referencia a los
Estatutos, ya que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades
Autónomas no podrán implicar privilegios económicos y sociales, y orientados a corregir
las desigualdades que pueda comportar la nueva división territorial, ya que todos los
españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio
nacional
Como una concreción del principio de igualdad puede entenderse el de libertad de
circulación de las personas y bienes. Su formulación como límite a la autonomía se
establece en el art. 139.2 CE, que dispone que ninguna autoridad podrá adoptar medidas
que obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre

44 
 
circulación de los bienes en todo el territorio. Por su parte, el art. 157.2 CE prohíbe a las
Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su
territorio.
Dentro de las limitaciones a la autonomía hay que incluir las limitaciones a la
capacidad negociar de las Comunidades Autónomas como, por ejemplo, prohibir su
federación.
Dentro de las limitaciones, también se encuentran las que puedan suponer sobre la
función legislativa de todas las Comunidades Autónomas, las leyes de armonización por
razones de interés general. En este supuesto, el Estado podrá dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas, aún en el caso de materias atribuidas a la exclusiva
competencia de éstas.

7. El control
A) Clases
El sistema de control de las Comunidades Autónomas está regulado en los arts.
153,155 y 161.2 CE, que lo circunscriben a los siguientes supuestos:
1. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley.
2. Por el Gobierno, el control del ejercicio de funciones delegadas.
3. Por la Jurisdicción contencioso-administrativa, el control de las normas
reglamentarias y resoluciones de las Administraciones autonómicas.
4. Por el Tribunal de Cuentas, el control económico y presupuestario.
5. Por el Gobierno y el Senado, el control en los casos más graves de incumplimiento o
de riesgo para el interés general de España.
Las Comunidades Autónomas también están sujetas al control que corresponde ejercer
al Defensor del Pueblo, así como los controles interiores a cargo de órganos de las propias
comunidades.
B) El control del Tribunal Constitucional
El control del Tribunal Constitucional cubre tanto las leyes autonómicas como las
disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas.
Estas impugnaciones se rigen por las normas de los conflictos constitucionales de
competencia, produciendo efecto suspensivo la interposición del recurso.
C) El control del Tribunal de Cuentas
El art. 153 CE se refiere al control económico y presupuestario que el Tribunal de
Cuentas ha de ejercer sobre las Comunidades Autónomas. Diversos Estatutos
autonómicos han diseñado instituciones parecidas al Tribunal de Cuentas estatal, pero
circunscritos al territorio y administración de las Comunidades. Estas instituciones
autonómicas de control no suponen una exclusión o reducción de la función del Tribunal
de Cuentas estatal, sino que se superponen a él y actúan en paralelo. Estas instituciones
no están subordinadas jerárquicamente al Tribunal de Cuentas del Estado. Unos y otros
darán cuenta separada de sus actuaciones, bien a las respectivas Asambleas autonómicas,
bien a las Cortes Generales. Estos informes pueden no ser coincidentes e, incluso, ser
contradictorios.
El Tribunal de Cuentas tiene jurisdicción exclusiva para declarar la responsabilidad
contable de los que manejan fondos públicos.

45 
 
D) El Defensor del Pueblo
El Defensor del Pueblo podrá supervisar la actividad de la Administración dando
cuenta a aquellas.
Diversas Comunidades Autónomas se han provisto de instituciones parecidas a las del
Defensor del Pueblo. Esta duplicidad institucional ocasiona problemas derivados de
mayores gastos y de la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de los
defensores autonómicos del pueblo no coincidan con las Defensor del Pueblo estatal. La
Ley Orgánica establece que, cuando el Defensor del Pueblo tenga que supervisar la
actividad de las Comunidades Autónomas, los órganos similares coordinarán sus
funciones con las del Defensor del Pueblo y éste podrá solicitarles su cooperación.
E) El control del Gobierno-Senado
El control extraordinario a cargo del Gobierno y el Senado crea problemas por la falta
de precisión con que está regulado, en el art. 155 CE, para los supuestos en que una
Comunidad Autónoma no cumpliese las obligaciones que le impusiere la Constitución u
otras leyes, o actuase de forma que atentase al interés general de España. El Gobierno,
previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, y, en el caso de no ser
atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas
necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la
protección del mencionado interés general. Para la ejecución de las medidas previstas, el
Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
F) El Delegado del Gobierno y el deber de información
El correcto ejercicio de las responsabilidades de control y de coordinación presupone
un conocimiento de la actividad de las Comunidades Autónomas, para que el Gobierno y
las Cortes Generales puedan recabar la información que precisen sobre las actividades
que desarrollen en el ejercicio de sus competencias.
Más difícil de concretar son las formas de desarrollo de ese deber y las medidas para
asegurar su cumplimiento cuando falte la debida colaboración de las Comunidades
Autónomas o del Estado respecto de éstas. Una de las formas utilizadas es la Alta
Inspección Técnica, cuando existe una autorización constitucional o estatuaria o resulte
inherente a los cometidos que se reserva al Estado.
La obtención de información y el deber de suministrarla ha creado también la
necesidad de crear o especializar determinados órganos en esta tarea. De esta manera, se
ha creado una Comisión de seguimiento de las Comunidades Autónomas y se ha hecho
del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas el máximo responsable de
esta función.
G) Control de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad económica
El gran déficit de nuestras Administraciones Públicas ha sido determinante para la
aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, consecuencia su vez de la reforma del art. 135 CE, que limita el déficit
público de carácter estructural en nuestro país.
Los tres objetivos de esta ley son:
- Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones públicas
- Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española
- Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad
presupuestaria.
La Ley regula en un texto único la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera de todas las Administraciones Públicas.

46 
 
 A estos efectos, todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o
superávit. Se incorpora la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud
de la cual, el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la
tasa de crecimiento de referencia del PIB. Cuando se obtengan mayores ingresos de los
previstos, éstos se destinarán a reducir el endeudamiento
Se fija el límite de deuda de las Administraciones Públicas en el 60% del PIB y se
establece la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública.
En cuanto a la gestión presupuestaria, se refuerza la planificación a través de la
definición de un marco presupuestario a medio plazo. La ley extiende la obligación de
presentar un límite de gasto a las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales,
así como la dotación en los presupuestos de un fondo de contingencia para atender
necesidades imprevistas.

8. La organización de las Comunidades Autónomas

La organización institucional autonómica se basa en:
- Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, que debe asegurar la
representación de las diversas zonas del territorio.
- Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas
- Un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey,
al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la representación de la
respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los
miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la
Asamblea.
Todos estos órganos están presentes en la organización de todas las Comunidades
Autónomas, respondiendo al sistema del modelo de gobierno parlamentario.
A) La Asamblea Legislativa o Parlamento
Según el común de los Estatutos, el régimen de este organismo sigue las siguientes
reglas:
1. Todos los Parlamentos autonómicos están constituidos por una sola Cámara,
integrada por un número de miembros muy variable.
2. La circunscripción electoral es la Provincia, salvo en las Comunidades
uniprovinciales, en que lo es el Partido judicial. La elección se celebra mediante
sufragio universal, libre, directo y secreto.
3. El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 años que tengan
residencia en cualquiera de los municipios de la Comunidad.
4. Los miembros de los Parlamentos autonómicos tienen reconocido la inviolabilidad
por las opiniones manifestadas durante el mandato y por los votos emitidos. Tienen
inmunidad parcial, que se concreta en que no sean detenidos sino en los casos de
flagrante delito. También tienen un fuero especial consistente en que su
procesamiento corresponde al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad
Autónoma; fuera de este ámbito territorial, a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo
5. En virtud de los poderes de autonormación y organización que se reconoce a las
Asambleas, se remite a los reglamentos internos de éstas todo lo relativo al régimen
de su funcionamiento.
Las Asambleas autonómicas se disuelven por expiración del término de su mandato y
por la falta de designación del Presidente de la Comunidad en los dos meses posteriores
a su proposición.

47 
 
B) El Ejecutivo autonómico
Las funciones ejecutivas de las Comunidades Autónomas se asignan al Presidente, al
Consejo de Gobierno y a los Vicepresidentes y Consejeros.
El Presidente es el máximo representante de la Comunidad Autónoma, ostenta también
la representación ordinaria del Estado y es designado por la Asamblea en los términos
propios de los sistemas parlamentarios.
Sus atribuciones son las de designar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno,
dirigirlo, coordinar sus actuaciones y todo lo que comporta la dirección política y la
jerarquía superior de la Administración autonómica.
El Consejo de Gobierno reproduce el esquema del Gobierno estatal y se asignan las
funciones propias de éste a nivel autonómico, como las de iniciativa legislativa, el
ejercicio de la potestad reglamentaria, etc. El número de Consejeros es variable y su
nombramiento y cese dependen del Presidente. Tienen a su cargo un ramo del sector de
la Administración autonómica, ejerciendo en ella potestad reglamentaria y la dirección
administrativa.
Respecto al modelo de administración, casi todas las Comunidades Autónomas han
optado por dotarse de una organización propia que repite la organización estatal, con sus
niveles centrales de departamentos, Direcciones y Subdirecciones Generales.

9. Efecto del sistema autonómico sobre la organización del Estado

Determinadas instituciones estatales aparecen influenciadas con motivo de la nueva
organización territorial del poder.
A) El Senado
El Senado se constituye como una Cámara de representación territorial, integrando en
ella a cuatro senadores por provincia, dos por las poblaciones de Ceuta y Melilla, un
senador más por cada una de las Comunidades Autónomas constituidas y otro más por
cada millón de habitantes de su respectivo territorio. En cuanto las atribuciones
específicas del Senado como Cámara territorial, se reducen a participar en la autorización
de los convenios entre las Comunidades Autónomas y el reparto del fondo de
compensación territorial. Como función relevante, está la prevista en el art. 155 CE, que
exige la aprobación del Senado para que el Gobierno pueda adoptar las medidas
necesarias para obligar a las Comunidades Autónomas al cumplimiento forzoso de sus
obligaciones o para proteger el interés general vulnerado por aquellas.
B) Organización judicial y Comunidades Autónomas
Con salvaguarda del principio de unidad judicial e independencia del poder judicial,
el art. 152.1 CE dispuso que un Tribunal Superior de Justicia culminase la organización
judicial en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas.

48 
 
CAPÍTULO VII: LOS ENTES LOCALES. EL MUNICIPIO

1. Niveles de organización territorial, tipología de las Entidades Locales

y legislación aplicable
La CE contempla como entes locales necesarios los Municipios, las Provincias y las
Islas. Además, posibilitan la creación de agrupaciones de Municipios. La Ley de Bases
de Régimen Local reconoce como entidades locales territoriales necesarias:
- El Municipio, que se define como entidad básica de la organización territorial del
Estado.
- La Provincia
- Las Islas, a las que se reconoce la misma autonomía que a los municipios para la
gestión de los intereses que institucionalizar.
Como entes locales no necesarios pero facultativos, se cuentan:
- Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, para la administración
descentralizada de núcleos de población separados.
- Las entidades de ámbito superior, como las Comarcas u otras entidades que agrupen
varios municipios cuyas características determinen intereses comunes precisados de
una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
- Las Áreas Metropolitanas, en que se integran los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones
económicas y sociales.
- Las Mancomunidades creadas mediante asociación voluntaria de varios municipios
para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia
La distinción entre entes locales necesarios y facultativos tiene su importancia por la
diversa atribución de potestades públicas a unos y otros. Mientras los entes locales
necesarios gozan de las potestades reglamentarias y de auto-organización, potestad
tributaria respecto de los tributos locales, de decisión ejecutoria, sancionadora y
expropiatoria, los entes facultativos solo gozan de alguna de ellas en los términos que
dispongan las leyes.

3. El municipio. Concepto y naturaleza

El art. 137 CE considera al Municipio como una de las entidades en que se organiza
territorialmente el Estado y el art. 140 CE garantiza su autonomía y personalidad jurídica
plena.
La Ley de Bases de Régimen Local define los Municipios como entidades básicas de
la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en
los asuntos públicos, atribuyéndoles personalidad jurídica y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines.
Con la caracterización del Municipio como Entidad Local básica y la referencia a una
colectividad que supone estable, se rinde tributo a la concepción naturalista del
Municipio.
La concepción natural del Municipio es una concepción inmovilista en cuanto
obstáculo a una sustancial reducción del número de municipios, que favorecería el
establecimiento de servicios públicos rentables.

49 
 
4. El término municipal y sus alteraciones
La Ley de Bases de Régimen Local señala que son elementos del Municipio:
- El territorio
- La población
- La organización
El término municipal se define como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce
sus competencias. El despliegue de la organización municipal es completo sobre todo el
territorio nacional, sin que existan zonas no incluidas, debiendo pertenecer cada
Municipio a una sola Provincia.
Como condición general para la alteración de los términos municipales, la ley exige el
respeto de los límites provinciales. Las alteraciones pueden tener lugar por:
- La fusión de municipios limítrofes a fin de constituir uno nuevo. Es la solución en los
casos en los que todos los municipios presentan características de población y riqueza
similares.
- La segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro
independiente o para agregarlo a otro limítrofe.
- La incorporación de uno o más municipios a otros limítrofes, con el resultado de la
desaparición de los primeros. La incorporación procede cuando, de entre los
municipios afectados, hay uno mayor o preponderante.
La legislación autonómica prevé tanto la supresión con consentimiento de los
municipios como medida de fomento, como su imposición forzosa, lo que nunca se
utiliza. Entre los supuestos de hecho que legitiman la supresión forzosa de municipios se
contemplan los siguientes:
a) Cuando, como consecuencia del desarrollo urbano, se unen los respectivos núcleos de
población.
b) Cuando, separadamente, carezcan de los recursos necesarios para la prestación de los
servicios mínimos obligatorios.
c) Cuando no exista voluntad efectiva de autogobierno.
d) El descenso acusado y progresivo de su población o la disminución sustancial del
territorio como consecuencia de obras públicas.
Las legislaciones autonómicas prevén que los procedimientos de incorporación o
fusión pueden comenzar de oficio, por decisión de la Administración regional, e
imponerla en contra de la voluntad de los vecinos. La decisión final se atribuye de
ordinario al Gobierno de la Comunidad Autónoma sin necesidad de ley.
La Ley 27/2013 favorece la supresión voluntaria de Municipios, facultando al Estado
para, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, establecer
medidas que tiendan a fomentar la fusión voluntaria de municipios con el fin de mejorar
la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales. Los Municipios, con
independencia de su población y colindantes dentro de la misma provincia, podrán
acordarla mediante un convenio de fusión que solo requiere ser aprobado por mayoría
simple de cada uno de los Plenos de los municipios fusionados. Éste acuerdo se favorece
mediante determinadas ventajas en la financiación.
La fusión por esta vía voluntaria conllevará la integración de los territorios,
poblaciones y organizaciones de los municipios en el municipio fusionado. El órgano de
gobierno de los municipios resultantes estará constituido, transitoriamente, por la suma
de los concejales de los municipios fusionados.

50 
 
 La Ley Orgánica 27/2013 dificulta la creación de nuevos municipios, que solo podrá
realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados de, al
menos, 5000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente
sostenibles. La creación del nuevo municipio no deberá alterar los límites provinciales.

5. La población del municipio

Otro elemento estructural del municipio es la población, que se define como la
constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrón Municipal.
La regulación de la población municipal parte de la obligación de todo español o
extranjero que vive en territorio español de empadronarse en el Municipio en el que reside
habitualmente y si vive en varios, en aquél en que habite durante más tiempo. Esta
obligación solo tiene la sanción de privar a quien no se empadrone del ejercicio de los
derechos de sufragio activo y pasivo.
La Ley determina que cada ciudadano puede obtener el alta en el Padrón de un
municipio como vecino sin más requisito que el de presentar el certificado de baja en el
Padrón del municipio donde hubiera estado anteriormente empadronado. La condición de
vecino se adquiere justamente en el momento de realizar la inscripción en el Padrón.
Al Padrón Municipal pueden acceder también los extranjeros. No obstante, la
inscripción no constituirá prueba de su residencia legal en España.
Los inscritos en el Padrón Municipal son los vecinos del municipio. El Padrón se
define como el registro administrativo donde constan los que se autocalifican de vecinos
del municipio y las inscripciones constituyen prueba de la residencia habitual en el
municipio.
Ser vecino otorga los siguientes derechos:
- Ser elector y elegible.
- Participar en la gestión municipal.
- Utilizar los servicios públicos municipales.
- Acceder a los aprovechamientos comunales.
- Ser informado de los expedientes municipales.
- Pedir la consulta popular.
- Exigir el establecimiento del correspondiente servicio público.
- Ejercer la iniciativa popular.
Los residentes gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales. Por
su parte, gozan de sufragio pasivo los residentes en España que tengan la condición de
ciudadanos de la Unión Europea, reúnan los requisitos para ser elector y hayan
manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España. Este derecho
se extiende también a los nacionales de países que otorguen a los ciudadanos españoles
el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales.
Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales
podrán ejercer la iniciativa popular. Dichas iniciativas deberán ir suscritas por un
porcentaje de vecinos del municipio del 20%, para los municipios de menos de 5000
habitantes, y del 10% a partir de 20.000 habitantes. En todo caso, se requerirá el previo
informe de legalidad del Secretario del Ayuntamiento, así como el informe del Interventor
cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico del
Ayuntamiento.
Del número de vecinos depende la regulación de una serie de materias, como la
determinación de obligaciones mínimas o de prestación de servicios.

51 
 
6. Gobierno y administración municipal
La Constitución y la Ley de Bases de Régimen Local establecen que el gobierno y la
administración municipal corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde, elegido
por los Concejales, y éstos elegidos mediante sufragio universal por los vecinos. Como
órganos de menor significación y con la finalidad de servir de apoyo al alcalde están los
Tenientes de Alcalde, la Junta de Gobierno Local y otros órganos de colaboración.
La Ley 57/2003 ha establecido un sistema diverso de gobierno municipal para los
municipios de gran población.
Se consideran municipios de gran población:
- Los municipios cuya población supera los 250.000 habitantes.
- Los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000
habitantes.
- Los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las
instituciones autonómicas.
- Los municipios cuya población supera los 75.000 habitantes, que presenten
circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
Por tanto, existen tres sistemas de gobierno local: el común, el de los municipios de
gran población y el de concejo abierto.
A) La planta orgánica de los municipios de régimen común
Los municipios de régimen común cuentan con los siguientes órganos:
a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, así como la Comisión Especial
de Cuentas, que existen en todos los Ayuntamientos.
b) La Junta de Gobierno Local, que se constituye en los municipios con población
superior a 5000 habitantes. Está integrada por el Alcalde y un número de
Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos.
c) Las Comisiones Informativas, que son órganos para el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno. Se
constituirán en los municipios de más de 5000 habitantes y todos los grupos
políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar en este órgano
d) La Comisión Especial de Cuentas, que deberá existir en todos los ayuntamientos.
Está integrada por miembros de los grupos políticos con la misión de elaborar un
informe sobre las cuentas anuales de la Corporación.
e) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones solo existirá cuando el
Pleno así lo acuerde.
Las Comunidades Autónomas, y los propios Municipios podrán establecer una
organización municipal complementaria.
B) La organización de los municipios de gran población
La Ley 57/2003 ha creado un régimen para los municipios de gran población, excepto
el municipio de Barcelona. Consiste en lo siguiente:
a) El Pleno estará formado por el Alcalde y los Concejales. En todo caso, el Pleno
contará con un Secretario General y dispondrá de Comisiones.
b) El Alcalde y los Tenientes de Alcalde
c) La Junta de Gobierno Local, órgano que colabora de forma colegiada en la función
de dirección política que corresponde al Alcalde y ejerce las funciones ejecutivas
y administrativas.

52 
 
 d) El Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de las organizaciones
económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas.
e) La Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, órgano colegiado que podrá
supervisar la actividad de la administración municipal, dando cuenta al Pleno de
las quejas presentadas y las deficiencias en el funcionamiento de los servicios
municipales.
f) En estos municipios deberán crearse distritos como divisiones territoriales
propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada. La presidencia del distrito
corresponderá en todo caso a un Concejal.
g) La asesoría jurídica para la asistencia legal al Alcalde, la Junta de Gobierno y
órganos directivos.
h) Existirá un órgano especializado en el conocimiento y resolución de las
reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de
tributos en ingresos de Derecho público que sean de competencia municipal, el
dictamen sobre los proyectos de Ordenanzas fiscales y la elaboración de estudios
y propuestas en materia tributaria.
La Ley 57/2003 considera órganos directivos a los coordinadores generales de cada
área o concejalía, al titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al
Concejal-Secretario de la misma, el titular de la asesoría jurídica, el Secretario General
del Pleno, el Interventor General municipal y el titular del órgano de gestión tributaria.
También tendrán la consideración de órganos directivos los titulares de los máximos
órganos de dirección de los Organismos autónomos y de las entidades públicas
empresariales locales.
El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales se
reserva a los funcionarios públicos con habilitación de carácter nacional o a los
funcionarios de cualquier administración del nivel A1
C) Concejo abierto. Regímenes especiales
El régimen del concejo abierto se aplica a pequeños municipios que tradicionalmente
cuenten con este singular régimen de gobierno y administración. También es aplicable a
los municipios en los que su localización geográfica lo haga aconsejable.
En este sistema de gobierno se atribuye al Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que
forman parte todos los electores, el gobierno y la administración municipal, ajustando su
funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto a lo
establecido en las leyes
Las leyes de las Comunidades Autónomas podrán establecer regímenes especiales para
municipios pequeños o de carácter rural.

7. El Pleno del Ayuntamiento

El Pleno es el órgano supremo, tanto en el régimen común como el de los municipios
de gran población. Es el órgano que encarna la voluntad municipal.
A) Número y elección de Concejales
El número de concejales es variable en función de la población de residentes,
ajustándose a una escala que va desde cinco concejales para los municipios de hasta 250
residentes, hasta 25 para los municipios cuyo número de residentes este comprendido
entre 50.000 y 100.000. Para los municipios de población superior a esta última cifra, se
añade un concejal más por cada 100.000 residentes.

53 
 
 La elección se ajusta al sistema de representación proporcional. La Ley Electoral ha
establecido una excepción para la elección de Concejales de los municipios con población
comprendida entre 100 y 250 habitantes, que consiste en que cada partido podrá presentar
una lista con un máximo de cinco nombres y cada elector podrá dar su voto a un máximo
de cuatro entre los candidatos proclamados en el distrito.
En cuanto a las competencias, el Pleno reglamenta las competencias del municipio.
Esto significa que le corresponden todas las funciones y competencias sin necesidad de
que un texto especial le atribuya alguna en concreto para ocuparse y decidir sobre ellas.
Lo normal es que se reserve la competencia sobre los asuntos más importantes.
B) Competencias
La Ley de Bases de Régimen Local delimita sus competencias, las cuales son:
1. Normativas: aprueba el Reglamento orgánico del Ayuntamiento, las Ordenanzas
municipales y los planes de urbanismo.
2. Fiscalizadoras o de control: sobre los restantes órganos municipales con carácter
general, a través de la aprobación de los presupuestos y cuentas, la moción de
censura al Alcalde y la de confianza planteada por éste.
3. Organizativas: sobre la participación del municipio en organizaciones
supramunicipales, sobre la forma de gestión de los servicios y aprobación de la
plantilla de personal.
4. Financieras: la determinación de los tributos municipales, la disposición de los
gastos y la enajenación y adquisición de bienes.
5. Cuasi-jurisdiccionales: el planteamiento de conflictos de competencia a otras
Administraciones y la decisión sobre el ejercicio de acciones ante los Tribunales.
En cuanto al Pleno de municipios de gran población, el Alcalde delega la presidencia
de éste en cualquier concejal, suprime las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno
y se posibilita la opción de delegar funciones resolutorias en las Comisiones.

8. El ejecutivo municipal: el Alcalde

Constituyen el órgano ejecutivo municipal el Alcalde y la Junta de Gobierno Local.
A) Evolución de la figura del Alcalde
En los orígenes de nuestro constitucionalismo, el Alcalde tenía muchas más
atribuciones que el actual, constituyendo un verdadero poder ejecutivo y judicial.
Este poder va debilitándose a medida que entra en contradicción con las exigencias
democráticas de la elección del Alcalde por los vecinos.
Después, tanto la legislación de la segunda República, como la de la dictadura
posterior, mantienen al Alcalde en el doble carácter de órgano representativo del Estado
y jefe de la Administración municipal.
Actualmente, ha dejado de ser representantes del Estado y, ni siquiera, de la
Comunidad Autónoma.
B) Naturaleza, elección y cese del Alcalde
La Ley de Bases de Régimen Local priva al Alcalde de su condición de representante
del Estado en el municipio ni de la respectiva Comunidad Autónoma.
Para la elección del Alcalde, el art. 140 CE ofrece la alternativa de que sea elegido por
los concejales o por los vecinos directamente.
La vigente Ley Orgánica 5/1985 optó por la primera solución, de modo que el Alcalde
es elegido por los concejales, por mayoría absoluta, entre éstos mismos, pero

54 
 
restringidamente a aquellos concejales que hubiesen encabezado una de las listas
electorales. En caso de no obtener mayoría absoluta ninguno de los candidatos, será
proclamado Alcalde el concejal que encabeza la lista más votada y, en caso de empate, la
elección se resolverá por sorteo. En los municipios comprendidos entre 100 y 250
habitantes pueden ser candidatos a Alcalde todos los concejales.
La duración del cargo será de cuatro años contados desde la fecha de su elección.
Para el cese, se introduce la moción de censura como técnica de destitución del
Alcalde. Debe ser suscrita, al menos, por la tercera parte de los concejales y tiene carácter
constructivo, debiendo incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los tres
primeros puestos de una lista. La moción requiere que sea aprobada por la mayoría
absoluta del número de miembros de la Corporación e implica la proclamación como
Alcalde del candidato propuesto.
La Ley de las Bases de Régimen Local ha incorporado al ámbito local la cuestión de
confianza, vinculada a la aprobación o modificación de cualquiera de los siguientes
asuntos:
a) Los presupuestos anuales.
b) El Reglamento orgánico.
c) Las Ordenanzas fiscales.
d) La aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de planeamiento
general de ámbito municipal.
Es requisito previo para la presentación de la cuestión de confianza que el acuerdo
correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que no hubiera obtenido la mayoría
necesaria. En consecuencia, el Alcalde cesará automáticamente cuando, planteada al
Pleno una cuestión de confianza, no obtuviese el número necesario de votos favorables
para la aprobación del acuerdo.
La vacante en la Alcaldía se resuelve conforme el procedimiento previsto para la
elección.
C) Funciones y competencias
Las funciones y competencias del Alcalde se resumen en que es el verdadero jefe del
gobierno municipal. Así, el Alcalde es:
- Presidente de la Corporación, que convoca y preside las sesiones del Pleno, de
la Junta de Gobierno y decide los empates con voto de calidad
- El Jefe del Ejecutivo o Gobierno municipal, dirigiendo el gobierno y la
administración municipal, ordenando la publicación y haciendo cumplir los
acuerdos del Pleno, nombrando los Tenientes de Alcalde, inspeccionando e
impulsando los servicios y obras municipales, ejerciendo una cierta potestad
reglamentaria a través de los Bandos, Decretos e Instrucciones.
- En materia económica le corresponde la gestión ordinaria y dispone los gastos
dentro del presupuesto.
- En materia de personal, ejerce la jefatura de los funcionarios, contratados
laborales y de la policía municipal, aprueba la oferta de empleo público de acuerdo
con el presupuesto y acuerda la separación del servicio de los funcionarios y del
despido del personal laboral.
- Tiene la competencia urbanística de gestión, es decir, la aprobación de los
instrumentos de desarrollo del planeamiento general.
- Le corresponde el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la
defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia.
- Es el órgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de desobediencia a su
autoridad o por infracción de las Ordenanzas municipales.

55 
 
 -La cláusula residual de competencias otorga al Alcalde el ejercicio de todas
aquellas otras atribuciones que la legislación asigne al municipio y no estén
reservadas al Pleno otros órganos.
El Alcalde puede delegar sus funciones en los Tenientes de Alcalde y en la Junta de
Gobierno. Los Tenientes de Alcalde tienen como misión la sustitución del Alcalde en los
casos de vacante. Son nombrados y revocados libremente por el alcalde entre los
miembros concejales de la Junta de Gobierno.
En los municipios de gran población, el Alcalde ostenta formalmente menos
atribuciones gestoras que las señaladas para el Alcalde de régimen común.

9. La Junta de Gobierno Local. Ampliación de sus competencias por la

Ley 27/2013 de Racionabilidad y Sostenibilidad del Régimen Local
La Junta de Gobierno Local comparte el ejecutivo local y tiene distinta composición y
funciones en los municipios de régimen común y en los de gran población.
En los municipios de régimen común, la Junta de Gobierno Local se integra por el
Alcalde y un número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos,
nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.
Corresponde a la Junta de Gobierno Local la asistencia al Alcalde en el ejercicio de
sus atribuciones, careciendo de funciones propias.
En los municipios de gran población, le corresponde a la Junta de Gobierno Local la
aprobación de los proyectos de Ordenanzas y de los Reglamentos, del proyecto de
presupuesto y la aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística.
Aprueba definitivamente los instrumentos de desarrollo de planeamiento general, así
como los instrumentos de gestión urbanística y los proyectos de organización, otorga
cualquier tipo de licencia, contrataciones y concesiones, autoriza y dispone gastos en
materia de su competencia, gestiona el personal, nombra y cesa a los titulares de los
órganos directivos de la Administración municipal, ejercita las acciones judiciales y
administrativas en materia de su competencia y tiene atribuida la potestad sancionadora
municipal.
La Junta de Gobierno Local podrá delegar parte de estas competencias en los Tenientes
de Alcalde, en los demás miembros de la Junta de Gobierno Local, en los demás
concejales, en los coordinadores generales, directores generales o órganos similares.

10. Infra y supramunicipalidad

La Ley de Bases de Régimen Local contempla otros supuestos, en unos casos, un
territorio y población inferior al municipio y, en otros casos, superior. Estas entidades son
de carácter dispositivo y son:
- Las Entidades Locales menores.
- Las Mancomunidades de municipios.
- Las Áreas Metropolitanas.
- Las Comarcas.
A) Las Entidades Locales menores
Las Entidades Locales menores son Entes Locales de ámbito inferior al municipio y
se constituyen sobre núcleos de población separados. Gozan de personalidad jurídica

56 
 
independiente del municipio en que están enclavadas. La regulación de las Entidades
Locales menores corresponde a las siguientes reglas como legislación básica:
a) La constitución de nuevas Entidades Locales de ámbito inferior al municipio requiere
petición escrita de los vecinos, informe del Ayuntamiento y resolución de la
Comunidad Autónoma.
b) La Entidad cuenta con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un
órgano colegiado de control.
c) Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación
forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento.
El Texto Refundido de Régimen Local de 1986 les reconoce competencias en la
ejecución de obras y prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal
y de exclusivo interés de la entidad, cuando no esté a cargo del respectivo municipio.
El órgano unipersonal ejecutivo de la entidad es el Alcalde pedáneo.
A la Asamblea le corresponde la aprobación de presupuestos y ordenanzas de
exacciones, censuras de cuentas, reconocimientos de créditos, administración y
conservación de bienes y derechos propios de la entidad.
A partir de la Ley Orgánica 27/2013, ya no es posible crear Entidades Locales menores
como Entes Locales con personalidad jurídica propia, sino como forma de organización
desconcentrada del municipio.
B) Las Mancomunidades de municipios y los Consorcios
Las Mancomunidades de municipios están contempladas en la Ley de Bases de
Régimen Local, según la cual, se reconoce a los municipios el derecho de asociarse con
otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras o servicios determinados
de su competencia.
La Ley reconoce a las Mancomunidades personalidad jurídica y capacidad para el
cumplimiento de sus fines específicos. Su creación exige el voto favorable de la mayoría
absoluta del Pleno de los Ayuntamientos interesados. Los estatutos deberán expresar los
municipios que comprenden, lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y
administración, el número y forma de designación de los representantes de los
Ayuntamientos, los fines de la Mancomunidad, los recursos económicos, el plazo de
vigencia, el procedimiento para modificar los estatutos y las causas de disolución.
Las Mancomunidades disfrutarán de las competencias de los Entes Locales
territoriales que determinan sus estatutos para la prestación de los servicios o ejecución
de las obras de su competencia. Como límite competencial, se establece la imposibilidad
de que la Mancomunidad pueda asumir la totalidad de competencias asignadas a los
respectivos municipios.
Los órganos de gobierno de la mancomunidad serán representativos de los
Ayuntamientos mancomunados.
A diferencia de la Mancomunidad, el Consorcio local supone, junto con la presencia
en la agrupación de entes públicos, se integran particulares sin ánimo de lucro. El
Consorcio goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto y deberá crear una
organización específica para el cumplimiento de sus fines.
C) La Comarca
La Comarca está formada por una agrupación de municipios cuyas características,
geográficas o humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisan de
una gestión propia o la prestación de servicios de dicho ámbito.
La Ley de Bases de Régimen Local remite la creación de las Comarcas a las
Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos,

57 
 
estableciendo como requisito que su creación nunca podrá suponer la pérdida de
competencias propias de los municipios.
El ámbito territorial de la Comarca será el que determinen las leyes de las
Comunidades Autónomas, a las que corresponderá también la fijación de la composición
y funcionamiento de sus órganos de gobierno, recursos y competencias. En cuanto al
procedimiento, se determina que la iniciativa para su creación podrá partir de los
municipios interesados. Cuando la Comarca deba agrupar municipios de más de una
provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo
ámbito territorial pertenezcan tales municipios.
D) Las Áreas Metropolitanas
La Ley de Bases de Régimen Local define las Áreas Metropolitanas como Entidades
Locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos
núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que haga necesaria la
planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
Su creación deberá hacerse mediante ley de las Comunidades Autónomas, previa
audiencia de la Administración del Estado, de los Ayuntamientos y Diputaciones
afectadas. Dicha Ley determina su organización, régimen económico y de
funcionamiento, garantiza la participación de todos los municipios integrados en el Área
en la toma decisiones y una justa distribución de cargas entre todos ellos, así como los
servicios y obras de prestación realización metropolitana y el procedimiento para su
ejecución.

58 
 
CAPÍTULO VIII: LA PROVINCIA

1. La provincia. Concepto y elementos

La Constitución establece una doble naturaleza de la provincia:
- Como Entidad Local con personalidad jurídica propia determinada por la agrupación
de municipios.
- Como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
Al lado de la provincia de régimen común, se pueden distinguir los siguientes modelos:
a) Desaparición de la provincia por integración en las Comunidades Autónomas
uniprovinciales no insulares, que asumen las competencias, medios y recursos de las
Diputaciones provinciales.
b) Organización provincial fuerte: a este modelo de potenciación de la provincia
responde la organización de la Comunidad Autónoma vasca, Navarra y los
archipiélagos canario y balear.
c) Organización provincial débil: para describir la situación y tendencias de las
provincias catalanas.
Tras la creación de las Comunidades Autónomas, la provincia y su capital no han visto
disminuida sino aumentado, su papel como gran centro burocrático institucional.
Además, de lo que resta de presencia del Estado, en las capitales de provincia se ha
instalado la Administración periférica de las Comunidades Autónomas, cuyas consejerías
están presentes a través de las Delegaciones.
La provincia es la demarcación territorial sobre la que pivota la vida de los españoles.
Al ser la provincia una agrupación de municipios, una Corporación de Corporaciones,
sus elementos territoriales y demográficos vienen dados por la suma del territorio y
población de los municipios que comprende.

4. La organización provincial
El órgano tradicional de gobierno de la provincia como Ente Local es la Diputación
Provincial.
La Ley de Bases de Régimen Local separó la provincia del Estado y reguló la
organización de la Diputación Provincial de manera análoga a lo dispuesto para el
Ayuntamiento.
La organización provincial responde a las siguientes reglas:
1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas
las Diputaciones.
2. En todas las Diputaciones habrá órganos que tengan por objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno.
3. Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar
en dichos órganos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.
4. El resto de los órganos complementarios se regula por las propias Diputaciones.
A) La Diputación Provincial
El Pleno, órgano máximo de la Diputación, está constituido por el Presidente y los
Diputados provinciales. El número de Diputados es proporcional al número de residentes
en la provincia, que oscila entre:
- 25, para las provincias de hasta 500.000 residentes

59 
 
 - 27, para provincias de 500.000 habitantes a 1 millón
- 31, para provincias de 1 millón a 3 millones y medio de habitantes
- 51, para provincias de más de 3 millones y medio de habitantes.
Dichos Diputados han de reunir la condición de concejales en los Ayuntamientos de
la provincia respectiva. Su elección es indirecta o de segundo grado, a través del
siguiente procedimiento:
1. La Junta Electoral provincial distribuye el número total de Diputados provinciales
entre los partidos judiciales de la provincia, en proporción al número de residentes
en cada uno de ellos. Todo partido judicial ha de contar con un Diputado como
mínimo y ningún partido judicial puede contar con más de las 3/5 partes del
número total de Diputados provinciales.
2. La Junta Electoral provincial forma una relación de partidos políticos que hayan
obtenido algún concejal dentro de cada partido judicial, ordenándolos por un
orden decreciente al de los votos obtenidos por cada uno de ellos.
3. La Junta Electoral provincial convoca a los concejales elegidos por cada uno de
aquellos partidos políticos para que, entre ellos, elijan el Diputado o Diputados
que les hayan correspondido, más 3 suplentes.
B) El Pleno
Las competencias del Pleno de la Diputación provincial son análogas a las del Pleno
del Ayuntamiento de régimen común y les corresponde:
- La titularidad de las potestades normativas básicas.
- Potestades de control sobre los órganos provinciales, funciones decisorias sobre
enajenación de bienes y contracción de gastos que excedan de determinada
cuantía.
- Decisiones en materia procesal, como ejercicio de acciones judiciales, acuerdos
de lesividad y conflictos de competencia.
C) El Presidente de la Diputación
Su elección corresponde al Pleno, que lo ha de elegir entre sus miembros por mayoría
absoluta en la primera votación o mayoría simple en la segunda. La destitución se hace
por moción de censura constructiva o por pérdida de la cuestión de confianza vinculada
a la no aprobación de los siguientes asuntos:
- Los presupuestos anuales
- El reglamento orgánico.
- El plan provincial de cooperación a las obras.
- Servicios de competencia municipal
La Ley de Bases de Régimen Local establece que le corresponde al Presidente de la
Diputación:
- Dirigir el gobierno y la administración de la provincia, representar a la Diputación,
convocar y presidir las sesiones del Pleno. Como órgano ejecutivo, ordenar la
publicación y ejecución, hacer cumplir los acuerdos de la Diputación y dirigir los
servicios y obras.
- El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el presupuesto.
- Las funciones de jefe de personal.
- El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Diputación
en las materias de su competencia.
- Como competencia residual, le corresponde el ejercicio de aquellas otras
atribuciones que la legislación asigne a la Diputación

60 
 
D) La Junta de Gobierno Provincial
Forman la Junta Provincial el Presidente y un número de Diputados no superior al
tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por el
Presidente, dando cuenta al Pleno. Sus funciones tienen alcance similar del que se
atribuye al órgano análogo en los municipios de régimen común y no pasa de ser un
órgano de apoyo al Presidente. Corresponde por ello a la Junta de Gobierno Provincial,
la asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones. Los Vicepresidentes,
nombrados por el Presidente, sustituyen a este en los casos de vacante.

61 
 
CAPÍTULO IX: COMPETENCIA Y RÉGIMEN DE LAS
CORPORACIONES LOCALES

1. Autonomía y competencia de los municipios

El grado de autonomía de las Entidades locales depende de dos variables:
- Las competencias que tienen garantizadas como propias frente al Estado u otras
corporaciones territoriales superiores
- La mayor o menor independencia en el ejercicio de estas competencias.
La autonomía de los Entes locales no puede ser total porque cada entidad local opera
en un territorio y una población sobre la que también tienen competencias y
responsabilidades el Estado y otros entes territoriales superiores.
A) Los antecedentes
Históricamente, no puede hablarse en España de una verdadera autonomía de los
municipios y provincias.
En España, el municipio del Antiguo Régimen se ocupaba de la administración de los
bienes propios y los bienes del común y de asegurar los abastecimientos, sin olvidar que
el alcalde era autoridad real que ejercía funciones judiciales.
La Constitución de Cádiz puso a cargo de los Ayuntamientos numerosas competencias,
entre las que estaban la policía de salubridad y seguridad de las personas, la conservación
del orden público, etc.
Las siguientes Constituciones no abordaron el tema de las competencias de los Entes
locales.
B) La autonomía local tras la Constitución de 1978
La Constitución de 1978 no estableció una tabla de competencias locales, limitándose
a establecer que los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses
respectivos.
Las competencias locales se definen en el Derecho español desde la legislación estatal
o autonómica, en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985.
C) Las competencias propias
La Ley de Bases de Régimen Local regulaba la legitimación o capacidad del
municipio para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos
contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
La Ley 27/2013 ha modificado esta regulación. Con carácter general, la Ley de Bases
de Régimen Local clasifica ahora las competencias de las entidades locales en dos
categorías:
1. Las propias
2. Las atribuidas por delegación
Fuera de las propias, las Entidades locales solo podrán ejercer otras competencias
cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera.
Dentro de las competencias propias figuran las competencias de coparticipación en
materias sobre las que también ostentan competencias las Administraciones
superiores y que el municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los
términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Estas
competencias están relacionadas con las siguientes materias:
a) Urbanismo

62 
 
 b)
Medio ambiente urbano
c)
Abastecimiento de agua potable y tratamiento de aguas residuales
d)
Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad
e)
Evaluación e información de situaciones de necesidad social
f)
Policía local, protección civil, prevención y extinción de los incendios
g)
Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad
h)
Información y promoción de la actividad turística
i)
Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante
j)
Protección de la salubridad pública
k)
Cementerios y actividades funerarias
l)
Promoción del deporte instalaciones deportivas
m)
Promoción de la cultura
n)
Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria
o)
Promoción de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente de las
comunicaciones
Dentro de las materias enunciadas, se identifican una serie de funciones que tienen el
carácter de competencias obligatorias o mínimas, que deben prestar en todo caso los
municipios y que son las siguientes:
a) En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos,
limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado,
acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
b) En los municipios con población superior a 5000 habitantes, además: parque
público, biblioteca pública y tratamiento de residuos
c) En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además:
protección civil, servicios sociales, prevención y extinción de incendios e
instalaciones deportivas de uso público.
d) En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:
transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
La Ley 27/2013, en relación a los municipios con población inferior a 20.000
habitantes, impone a Diputación provincial la coordinación de la prestación de los
servicios esenciales.
La forma de prestación podrá consistir en la prestación directa por la Diputación o la
implantación de fórmulas de gestión compartida a través de Consorcios,
Mancomunidades y otras.
Las competencias que los municipios asumen se entiende que son competencias
propias que se ejercen con autonomía, atendiendo a la debida coordinación con las demás
Administraciones Públicas.
Ante la posibilidad de que el ejercicio de la competencia participada entre las
Administraciones superiores y la local no sea factible de divisiones y de su ejercicio
coordinado, la ley autoriza a resolver la cuestión mediante procedimientos conjuntos en
los que solo uno de los entes territoriales ostenta la potestad decisoria final.
D) Las competencias delegadas
La regulación de las competencias atribuidas al municipio por delegación del
Estado y de las Comunidades Autónomas está muy condicionada por la Ley 27/2013.
En este supuesto, será preciso acreditar que se mejora la eficacia de la gestión pública, se
contribuye a eliminar duplicidades administrativas y resulta financieramente sostenible.
Por esta vía de la delegación, los municipios pueden ejercer aquellas competencias sobre
educación, sanidad y otros servicios sociales y de las que han sido privados.

63 
 
 La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta,
que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia.
La Administración delegante solicitará la asistencia de las Diputaciones provinciales
para la coordinación y seguimiento de las delegaciones y podrá verificarse sobre las
siguientes competencias:
a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental
b) Protección del medio natural
c) Prestación de los servicios sociales
d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios
e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles
f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes
g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad autonómica o estatal
h) Gestión de las instalaciones deportivas autonómicas o estatales
i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales
j) Promoción y gestión turística
k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos
l) Liquidación y recaudación de tributos propios autonómicos o estatales
m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos
autonómicos o estatales
n) Gestión de oficinas unificadas de información
o) Cooperación con la administración educativa a través de los centros asociados de la
UNED.
La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados. En caso de incumplimiento de las directrices, la Administración delegante
podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en
sustitución del municipio. Los actos del municipio podrán ser recurridos ante los órganos
competentes de la Administración delegante.
La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el municipio interesado y
habrá de ir acompañada, en todo caso, de la correspondiente financiación. El
incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración
autonómica delegante facultará a la Entidad local delegada para compensarlas
automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquella.
En todo caso, los municipios solo podrán ejercer otras competencias distintas de las
propias o delegadas cuando no se ponga en riesgo su sostenibilidad financiera y no se
incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra
Administración Pública.

2. Las competencias provinciales

La Ley de Bases de Régimen Local de 1985, modificada por la Ley 27/2013, sigue las
mismas pautas establecidas para la definición de las competencias municipales y declara
competencias propias de la provincia las que le atribuyen en este concepto las leyes del
Estado y de las Comunidades Autónomas y, en todo caso, las siguientes:
a) La coordinación de los servicios municipales entre si
b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal
d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación
en el territorio provincial

64 
 
e) El ejercicio de las funciones de coordinación para la elaboración y seguimiento de los
planes financieros
f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria
g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación
centralizada
h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios
de su provincia
i) La coordinación mediante convenio de la prestación del servicio de mantenimiento
limpieza de los consultorios médicos
La Diputación o entidad equivalente:
a) Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de
competencia municipal
b) Asegura el acceso de la población de la provincia al conjunto de los servicios mínimos
de competencia municipal
c) Garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos
d) Da soporte a los Ayuntamientos para tramitación de procedimientos administrativos
Un último supuesto de la actividad de las Diputaciones provinciales es la llamada gestión
ordinaria de las competencias autonómicas, que consiste en encomendar a la
Diputación provincial la gestión ordinaria de servicios propios de la Comunidad
Autónoma.

3. El control sobre los Entes Locales. De la tutela del Estado a la

judicialización de los conflictos
La autonomía de los Entes locales no solo depende de las competencias que se les
asignen, sino también del grado de independencia con que frente al Estado o a otras
colectividades territoriales las ejercen. Si los controles son muy fuertes, la autonomía
desaparece. Por el contrario, si no existe control se corren riesgos de excesiva autonomía.
B) La tutela en la doctrina del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional ha concretado sus criterios referentes a la tutela:
- Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes
y miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta.
- Es incompatible con la autonomía local la sustracción de la potestad del municipio de
aprobación de los presupuestos.
- Es inconstitucional la regla, según la cual, en las materias no confiadas a la exclusiva
competencia de los municipios y provincias, unos y otras actuarían bajo la dirección
administrativa del Ministerio del Interior.
- Es constitucional la suspensión provisional por el Subdelegado del Gobierno de las
Ordenanzas y Reglamentos locales incursos en infracción legal.
C) La judicialización de las relaciones de control y tutela
La Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo:
- Se admite la disolución de los órganos de las Corporaciones locales en el caso de
gestión gravemente daños para los intereses generales, que suponga el
incumplimiento de obligaciones constitucionales.
La facultad de disolución se atribuye al Consejo de Ministros, requiriéndose el previo
acuerdo favorable del Senado. La disolución supone la convocatoria de elecciones
parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses,
salvo que faltase menos de un año para nuevas elecciones. Mientras se constituye la

65 
 
 nueva Corporación, la administración ordinaria de los asuntos corresponderá a una
Comisión Gestora designada por la Diputación Provincial.
- La sustitución de la actividad del Ente local por la Administración del Estado o de
las Comunidades Autónomas, en el caso que se incumplieran las obligaciones
impuestas directamente por la ley de forma que afectase al ejercicio de competencias
estatales o autonómicas. En este supuesto, la Administración del Estado o la
autonómica deberán recordar a la Entidad local su cumplimiento, concediendo al
efecto el plazo necesario. Si transcurrido dicho plazo el incumplimiento persistiese,
se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación
a costa y en sustitución de la Entidad Local.
También existen los controles de legalidad ante la Jurisdicción contencioso-
administrativa en los siguientes casos:
1. Cuando el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurídico
2. Cuando el acto o acuerdo de la Entidad local menoscabe la competencia estatal o
autonómica, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia competencia.
3. Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España.
E) La acreditada inoperancia del control judicial
En la Administración española, el control municipal corresponde tanto al Estado como
a las Comunidades Autónomas, lo que rebaja la responsabilidad de la función
controladora. El control judicial de la Administración Local se ha ejercido muy
débilmente y ha servido para poco.
Los informes del Tribunal de Cuentas demuestran que los municipios españoles están
fuera de control.
F) La vuelta de los controles gubernativos. El control de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad económica
El gran déficit de las Administraciones Públicas ha sido determinante para la
aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, cuyos tres objetivos son
- Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas
- Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española
- Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad
presupuestaria
La ley regula en un texto único la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
de todas las Administraciones Públicas, tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas, Corporaciones locales y Seguridad Social.
Por su parte, la Ley 27/013, de Racionalidad y Sostenibilidad del Régimen Local,
regula el contenido del plan económico financiero en caso de déficits, así como el
concepto y la forma de determinación del coste de los servicios.
Así, cuando por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del
objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, las Corporaciones locales incumplidoras
formulen su plan económico-financiero, lo harán de conformidad con los requisitos
formales que determine el Ministerio de Hacienda y con inclusión de las siguientes
medidas:
a) Supresión de las competencias que ejerza la Entidad local que sean distintas de las
propias y delegadas
b) Gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la Entidad
local para reducir sus costes
c) Incremento de ingresos para financiar los servicios obligatorios que presta la Entidad
local

66 
 
d) Racionalización organizativa
e) Supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio
f) Una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia
G) El retorno de una intervención fiable en la Ley 27/2013, de Racionalidad y
Sostenibilidad del Régimen Local
Dicha ley refuerza el papel de los funcionarios con funciones de secretaría y de
intervención en las Entidades Locales. El Gobierno fijará las normas, los procedimientos
de control, criterios de actuación, así como derechos y deberes en el desarrollo de las
funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales.
Con el objeto de reforzar su independencia con respecto a las Entidades locales, los
funcionarios con habilitación de carácter nacional serán seleccionados y formados por el
Estado.
El control por estos funcionarios se ejercerá en sus modalidades de función
interventora, función de control financiero y función de control de la eficacia.

4. El status de los miembros de las corporaciones locales

La Ley de Bases de Régimen Local pretende que los miembros de las Corporaciones
locales se profesionalicen al máximo. A este efecto, se articulan dos tipos de medidas:
- Facilitar el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la reserva de asuntos
anteriores puestos de trabajo.
- Retribuir dichos cargos locales
Para lo primero, se establece el pase a la situación de servicios especiales de los
miembros de las Corporaciones locales cuando sean funcionarios de la propia
Corporación o de carrera de cualquier otra Administración Pública y desempeñan el cargo
para el que han sido elegidos con retribución y dedicación exclusiva. Las Corporaciones
locales afectadas abonarán las cotizaciones obligatorias. A los miembros que no tengan
dedicación exclusiva, se les garantiza la permanencia en el centro o centros de trabajo en
el que estuvieran prestando servicio en el momento de la elección.
En materia de retribuciones de los miembros de las Corporaciones locales, las reglas
básicas son las siguientes:
- Percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñan con
dedicación exclusiva
- Podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de
la Corporación
- Los miembros de las Corporaciones sujetos al Estatuto de los Trabajadores tendrán
derecho a obtener de la empresa el tiempo indispensable para asistir a los órganos
colegiados o delegaciones de las que forme parte.
La Ley 27/2013 ha introducido determinados límites máximos a la cuantía de las
retribuciones y el número de miembros de las Corporaciones locales que pueden disfrutar
del régimen de dedicación exclusiva.
Para asegurar la ética y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las
Corporaciones locales, se crea un registro de intereses, que les obliga a formular una
declaración de sus bienes y de sus actividades privadas que les proporcionen ingresos.
Para asegurar su neutralidad, los miembros de las Corporaciones locales deben
abstenerse de participar en la deliberación de todo asunto que les incumba.

67 
 
 Sobre la responsabilidad, la Ley de Bases reitera las reglas generales, es decir,
responsabilidad civil y penal frente a los particulares por los actos y omisiones realizados
en el ejercicio de sus cargos, la cual es exigible ante los Tribunales ordinarios.

5. Régimen de funcionamiento
La Ley de Bases de Régimen Local reguló el régimen de las sesiones, acuerdos,
aprobación de Ordenanzas, conflictos y responsabilidad.
A) Sesiones
Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades Locales pueden ser
de dos clases:
- Ordinarias, con periodicidad preestablecida
- Extraordinarias, que pueden ser, a su vez, urgentes
La periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del municipio. El
Pleno celebra sesión ordinaria, como mínimo:
- Cada mes en los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes y en las Diputaciones
provinciales
- Cada dos meses en los Ayuntamientos de una población entre 5001 habitantes y
20.000 habitantes.
- Cada tres meses en los municipios de hasta 5000 habitantes.
Además, el Pleno celebra sesión extraordinaria cuando así lo decida el Presidente o lo
solicite la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación.
Si el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el número
concejales indicado dentro del plazo señalado, quedará automáticamente convocado para
el décimo día hábil siguiente al de finalización de dicho plazo, a las 12 horas. El Pleno
quedará válidamente constituido siempre que concurra 1/3 de sus miembros, que nunca
podrá ser inferior a tres.
Las sesiones se celebrarán en la sede de la Diputación o del Ayuntamiento y serán
públicas, salvo el debate y la votación en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho
fundamental de los ciudadanos.
La convocatoria debe hacerse con dos días hábiles de antelación, salvo las
extraordinarias que no lo hayan sido con carácter urgente.
El orden del día de las sesiones será fijado por el Presidente de la Diputación o el
Alcalde y solo podrán incluir aquellos asuntos que hayan sido previamente dictaminados.
Los debates del asunto o asuntos a tratar serán ordenados por el Presidente de la
Diputación o por el Alcalde, que concederá y retirará la palabra.
La votación procede cuando finaliza el debate de un asunto. El voto de los concejales
es personal e indelegable.
B) Grupos políticos
Los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la
forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan.
El Pleno de la Corporación podrá asignar a los grupos políticos una dotación
económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos, y
otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos.
C) Régimen de acuerdos
A los acuerdos de los órganos de las Corporaciones locales son aplicables, como actos
administrativos que son, las reglas generales de funcionamiento de los órganos colegiados

68 
 
y de procedimiento previstas en la Ley, y, además, las siguientes de la Ley de Bases de
Régimen Local:
- El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de 1/3 del número legal de
miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior a tres
- Los acuerdos de las Corporaciones locales se adoptarán mediante votación
ordinaria, como regla general, y por mayoría simple de los miembros presentes
- Se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros
de las Corporaciones para la creación y supresión de municipios.
La Ley 27/2013 ha ampliado las competencias de la Junta Local para reforzar sus
competencias frente a las del Pleno.
El Secretario extenderá acta de cada sesión, en la que habrá de constar todo lo ocurrido
en la sesión plenaria. Una vez aprobada el acta por el Pleno, se transcribirá en el Libro de
Actas.
Los acuerdos que adopten las Corporaciones locales se publican o notifican. Las
Ordenanzas, así como los acuerdos correspondientes, se publicarán en el Boletín Oficial
de la Provincia. Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones
acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones locales, así como a consultar los
archivos y registros.
D) Aprobación de Ordenanzas y resolución de conflictos
Las Ordenanzas de los Entes Locales son verdaderos reglamentos, normas jurídicas,
fuentes del Derecho.
El procedimiento de elaboración se inicia con su aprobación inicial por el Pleno; sigue
después un trámite de información pública y audiencia de los interesados por el plazo
mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias, y termina con la
resolución de éstas y la aprobación definitiva por el Pleno.
En los conflictos de atribuciones, la regla es que los que surjan entre órganos y
entidades dependientes de una misma Corporación local, se resolverán por el Pleno y por
el Alcalde de la Corporación. Los conflictos de competencias entre diferentes Entidades
Locales se resuelven por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la del
Estado.
E) Impugnación de actos, acuerdos y ejercicio de acciones
Las reglas comunes a las restantes Administraciones Públicas son aplicables a los actos
y actividad de las Corporaciones locales. La Ley de Bases de Régimen Local las completa
en algunos extremos, como el relativo a definir las resoluciones que ponen fin a la vía
administrativa para su posterior impugnación contencioso-administrativa. Estas
resoluciones son las siguientes:
- Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno
- Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación
del Alcalde
- Las de cualquier autoridad u órganos, cuando así lo establezca una disposición
legal.
Las previsiones sobre legitimación procesal:
- Además de las personas legitimadas, podrán impugnar los actos y acuerdos de las
Entidades Locales el Estado y las Comunidades Autónomas.
- Además de los terceros interesados, están legitimados para impugnar los actos y
acuerdos de la Corporación los miembros de ésta que hubieran votado en contra
de tales actos y acuerdos

69 
 
 - La Ley de Bases de Régimen Local recoge la regla tradicional de la acción
pública, que les permite ejercer, en nombre de la Entidad Local, las acciones
precisas en defensa de los bienes y derechos de ésta, cuando la Corporación no las
hubiere ejercitado.

70 
 
CAPÍTULO X: LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

3. Los Entes institucionales estatales y sus clases

La Ley 40/2015 considera integradas en el sector público institucional estatal las
siguientes entidades:
a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del
Estado
b) Organismos autónomos
c) Entidades públicas empresariales
d) Las autoridades administrativas independientes
e) Sociedades mercantiles estatales
f) Consorcios
g) Fundaciones del sector público
h) Fondos sin personalidad jurídica
i) Las universidades públicas no transferidas
Todas ellas están sujetas a un régimen de control de eficacia y supervisión continua,
que obliga en el momento de su creación a contar con un plan de actuación.
El control de eficacia será ejercido por el Departamento al que estén adscritos, a través
de las inspecciones de servicios.
Todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal están sujetas,
desde su creación hasta su extinción, a la supervisión continua del Ministerio de
Hacienda, a través de la Intervención General de la Administración del Estado.
Los resultados de la evaluación efectuada se plasmarán en un informe, sujeto a
procedimiento contradictorio, que podrá contener recomendaciones de mejora o una
propuesta de transformación o supresión del organismo público o entidad.
Cualquier organismo autónomo, entidad pública empresarial, sociedad mercantil
estatal o fundaciones del sector público institucional estatal podrá ser objeto de una
transformación. Dicha transformación no supone la extinción de la entidad.
A) Régimen general de los organismos públicos estatales
La Ley 40/2015 define los organismos públicos estatales como aquellos dependientes
o vinculados a la Administración General del Estado creados para la realización de
actividades administrativas, actividades de contenido económico y la supervisión o
regulación de sectores económicos.
Se establece un régimen común para sus dos variedades, organismos autónomos y
entidades públicas empresariales. Se les reconoce personalidad jurídica pública
diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión. Les
corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines,
salvo la potestad expropiatoria, y los actos y resoluciones que dicten serán susceptibles
de recursos administrativos.
La creación de organismos públicos estatales se efectuará por ley, que determinará el
tipo de organismo público que se crea.
El anteproyecto de ley de creación del organismo público deberá ser acompañado de
una propuesta de estatutos y de un plan inicial de actuación.
Los estatutos regularán los siguientes extremos:
a) Funciones
b) Competencias y potestades

71 
 
 c) Estructura organizativa
d) Patrimonio
e) Recursos económicos
f) Régimen relativo a los recursos humanos
g) Presupuesto
h) Contratación
La Ley 40/2015 regula la fusión de organismos públicos estatales de la misma
naturaleza jurídica, mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público
o absorbido por otro ya existente. A la norma reglamentaria de fusión se acompañará un
plan de redimensionamiento.
La Ley 40/2015 impone a los organismos públicos estatales la gestión compartida de
servicios comunes.
B) Los organismos autónomos estatales
La Ley define los Organismos autónomos como entidades de Derecho público, con
personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propio y autonomía en su gestión,
que desarrollan actividades propias de la Administración Pública.
Los Organismos autónomos se regirán por lo dispuesto en la Ley 40/2015, en su ley de
creación, sus estatutos, la Ley 39/2015, el Real Decreto Legislativo 3/2011, la Ley
33/2003 y el resto de las normas de Derecho administrativo general y especial que le sea
de aplicación.
Su personal puede ser funcionario o contratado laboral y está obligado a aplicar las
instrucciones sobre RRHH dictadas por el Ministerio de Hacienda.
Para el cumplimiento de sus fines, los Organismos autónomos disponen de un
patrimonio propio, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean
titulares.
Los recursos económicos de los Organismos autónomos podrán provenir de las
siguientes fuentes:
a) Los bienes y valores que constituyen su patrimonio
b) Los productos y rentas de dicho patrimonio
c) Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los Presupuestos
Generales del Estado
d) Las transferencias corrientes o de capital que procedan de la Administración o
Entidades públicas
e) Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de entidades privadas y
de particulares
f) Cualquier otro recurso que estén autorizados a percibir
C) Las entidades públicas empresariales de ámbito estatal
La Ley 40/2015 las define como entidades públicas, con personalidad jurídica propia,
patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian mayoritariamente con
ingresos de mercado y que desarrollan actividades prestacionales.
Las entidades públicas empresariales dependen de la Administración General del
Estado o de un Organismo autónomo vinculado o dependiente de ésta.
La característica más importante que diferencia las entidades públicas empresariales
de los Organismos autónomos estatales es que se rigen en su actividad, mayoritariamente,
por el Derecho privado.
Tampoco se les aplica el régimen laboral de las empresas privadas. El personal laboral
puede coexistir con personal funcionario, pues la ley de creación puede determinar las

72 
 
condiciones, conforme a las cuales, los funcionarios de la Administración General del
Estado podrán cubrir destinos en la referida entidad.
La ley somete la determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto
del personal directivo como del resto del personal, al informe favorable del Ministerio de
Hacienda.
Las entidades públicas empresariales tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un
patrimonio propio, distinto del de la Administración Pública, integrado por el conjunto
de bienes y derechos de los que sean titulares. Podrán financiarse con los ingresos que se
deriven de sus operaciones y con los recursos económicos que provengan de los bienes y
valores que constituyen su patrimonio y de los productos y rentas de dicho patrimonio.
Excepcionalmente, la entidad pública empresarial podrá financiarse con los recursos
provenientes del sector público.
D) Las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal
La Ley 40/2015 las define como autoridades que, vinculadas a la Administración
General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de
regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad
económica.
Actuarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con
independencia de cualquier interés empresarial o comercial.
Las autoridades administrativas independientes se regirán por su ley de creación, sus
estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión.
E) Las sociedades mercantiles estatales
La Ley 40/2015 las define como aquellas sobre las que se ejerce control estatal:
a) Bien porque la participación directa es superior al 50%
b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en una posición dominante
respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos.
Las sociedades mercantiles se regirán por la Ley 40/2015, la Ley 33/2003 y por el
ordenamiento jurídico privado
Para la creación de una sociedad mercantil estatal se exige acuerdo del Consejo de
Ministros, que deberá ser acompañado de una propuesta de estatutos.
El personal de las sociedades mercantiles estatales se regirá por el Derecho laboral,
así como por las normas que les sean de aplicación, en función de su adscripción al sector
público estatal.
La responsabilidad de los administradores será directamente asumida por la
Administración General del Estado que lo designó.
El régimen de tutela funcional se encomienda al Ministerio cuyas competencias
guarden una relación específica con el objeto social de la sociedad. La tutela consiste en
un control de eficacia y en la posibilidad de dar instrucciones a la sociedad respecto las
líneas de actuación estratégica y establecimiento de prioridades.
En cuanto al control económico, las sociedades mercantiles estatales formularán y
rendirán sus cuentas de acuerdo con los principios y normas de contabilidad. En todo
caso, la gestión económico-financiera de las sociedades mercantiles estatales estará
sometida al control de la Intervención General de la Administración del Estado.
La liquidación de estas sociedades estatales recaerá en un órgano de la Administración
General del Estado.

73 
 
F) Fundaciones del sector público estatal
La Ley 40/2015 regula las fundaciones públicas del Estado y las define en función de
dos criterios: desde la mayoría del capital o del mayor poder institucional.
La creación de fundaciones del sector público estatal se realizará por ley, que
establecerá los fines de la fundación y los recursos económicos con los que se le dota. Se
imponen dos condiciones a las actividades que pueden desarrollar las fundaciones
estatales. En primer lugar, que estén orientadas al cumplimiento de fines de interés
general y, en segundo término, que estén relacionadas con el ámbito competencial de
las entidades del sector público fundadoras.
El régimen jurídico que las fundaciones se rige por la Ley 40/2015, la Ley 50/2002,
la legislación autonómica y por el ordenamiento jurídico privado.
La contratación de las fundaciones del sector público estatal se ajustará a lo dispuesto
en la legislación sobre contratación del sector público y su personal, por el Derecho
laboral.
Las fundaciones públicas también disponen de un Patronato, que está por encima del
personal directivo y gobierna todo lo relacionado con la fundación.
Las fundaciones públicas están vigiladas por el Protectorado de fundaciones. Dicho
protectorado será ejercido por el órgano de la Administración de adscripción que tenga
atribuida tal competencia, que velará por el cumplimiento de las obligaciones establecidas
en la normativa sobre fundaciones.

4. Los consorcios
El consorcio no es una entidad puramente estatal pues, por definición, son participantes
o titulares de ella personas privadas. Incluso puede no ser partícipe del consorcio la
Administración del Estado.
Los consorcios son definidos por la Ley 40/2015 como entidades de derecho público,
con personalidad jurídica propia, creadas por varias Administraciones públicas o
entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de
entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas, dentro
del ámbito de sus competencias.
El consorcio puede ser participado por personas privadas, pero no puede tener ánimo
de lucro.
Como en el consorcio pueden participar diversas Administraciones públicas, es
fundamental el régimen de adscripción, a fin de determinar cuál de ellas asume la
responsabilidad de su gestión. La Ley 40/2015 establece unos criterios que servirán para
determinar la Administración pública directamente responsable de su funcionamiento.
El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de
proceder exclusivamente de las Administraciones participantes. Su régimen jurídico será
el de la Administración pública de adscripción y sus retribuciones no podrán superar las
establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquella.
La creación de los consorcios se efectúa mediante un convenio suscrito por las
Administraciones, organismos públicos o entidades participantes del que forman parte los
estatutos.
Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración pública a la que
estarán adscritos, así como su régimen orgánico y funcional.

74 
 
 Se reconoce a los miembros de un consorcio el derecho de separación en cualquier
momento. El ejercicio del derecho de separación produce la disolución del consorcio,
que tiene lugar por acuerdo de los participantes en el mismo y por el cumplimiento de sus
fines.

5. Entes públicos atípicos o apátridas

Entre estos Entes, figuraba la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Su
configuración como un organismo apátrida obedeció a la finalidad de liberar a la
Administración de Hacienda de las normas ordinarias del presupuesto de los órganos
centrales y las normas de selección de contratistas. También permite que la agencia
participe directamente en el capital de toda clase de entidades mercantiles relacionadas
con sus fines y que configure un régimen autónomo y estrictamente departamental en la
gestión de su personal funcionario y laboral. La exención no alcanza al régimen de los
actos de gestión e inspección tributaria, que siguen sujetos al régimen jurídico público de
la Ley General Tributaria.
Otro Ente institucional apátrida es la Seguridad Social, a cuyas entidades gestoras,
servicios comunes y otros organismos o entidades que la integran, le será de aplicación
la Ley 40/2015, salvo lo relativo al régimen de personal, económico, patrimonial,
presupuestario y contable.
La singularidad de los Entes apátridas también se refleja en la entidad Autoridades
Portuarias y Puertos del Estado, que se regirá por su legislación específica.
También son organismos apátridas el Centro Nacional de Inteligencia y el Banco de
España.

6. Las empresas de economía mixta

En la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas se encuentra la empresa
de economía mixta, organismo en que se unen, con vistas a realizar una actividad de
servicio público, los entes públicos y los particulares, aportando unos y otros una parte
del capital.
En la actualidad, las empresas de economía mixta perviven en las sociedades públicas
estatales, aunque la Ley 40/2015 no se refiere específicamente a ella. También está
admitida como una fórmula para la gestión de los servicios públicos.
En la esfera local, la Ley de Bases de Régimen Local incluyó la empresa de economía
mixta entre los modos de gestión indirecta de los servicios públicos.

7. Los organismos especializados locales y de las Comunidades

Autónomas
La gestión directa de los servicios públicos es aquella que realizan las Corporaciones
locales por sí mismas, bien desde su estructura central o bien mediante organismos
especializados con o sin personalidad jurídica.
La Ley 57/2003 estableció las siguientes fórmulas organizativas de gestión directa para
el desempeño de las funciones y servicios públicos locales:
a) Gestión por la propia entidad local
b) Organismo autónomo local

75 
 
c) Entidad pública empresarial local
d) Sociedad mercantil local
La gestión por la propia Entidad local tiene como primera modalidad la gestión
directa sin órgano especial de administración, que deberá seguirse necesariamente para
la prestación de servicios que impliquen el ejercicio de autoridad. La Corporación local
asume su propio riesgo sin intermediarios y todos los poderes de decisión y gestión.
La otra modalidad de gestión directa por la Corporación es la gestión directa por
organización especializada pero no personificada, a cargo de un Consejo de
Administración. Se trata de una organización no personalizada, pero dotada de una mayor
autonomía financiera dentro del presupuesto único de la Corporación.
La gestión mediante organización especializada y personificada admite gestionarlo
por Organismos autónomos locales y entidades públicas empresariales locales. En los
Organismos autónomos locales deberá existir un Consejo rector. Asimismo, en las
entidades públicas empresariales locales deberá existir un Consejo de Administración. El
secretario del Consejo de Administración debe ser un funcionario público con titulación
superior que ejercerá las funciones de fe pública y asesoramiento legal.
Para sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadas
sobre las estatales. La normativa local prescribe que deberán adoptar una de las formas
de sociedad mercantil de responsabilidad limitada y que se regirán íntegramente por el
ordenamiento jurídico privado.
La Ley 77/2013 mantiene la misma fórmula organizativa, precisando que solo podrá
hacerse uso de la entidad pública empresarial local cuando se tiene acreditado que resulta
más sostenible y eficiente que las otras fórmulas de gestión directa por la propia Entidad
local.

76 
 
CAPÍTULO XI: ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES

1. Introducción. Precisiones conceptuales

Al lado de la Administración institucional común, el ordenamiento regula otras
organizaciones especializadas, con pretensiones de independencia política y jurídica.
La independencia es respecto del poder ejecutivo, del Gobierno, lo que se alcanza
privándole o limitándole el poder de nombramiento o destitución de los directivos del
Ente en cuestión.
Las limitaciones al poder gubernamental sobre las Administraciones independientes
son, a veces, simple autolimitación del Ejecutivo en favor de los titulares de los órganos,
pero en otros casos la limitación gubernamental beneficia al poder legislativo, que se
inviste de los poderes de nombramiento que pierde el Ejecutivo, o al poder judicial,
porque los nombramientos se reservan a quienes ostentan la condición de Jueces o
Magistrados.
En todos los países en que se ha detectado el fenómeno de las Administraciones
independientes, éstas parecen haberse especializado en la gestión de actividades
directamente relacionadas con los derechos fundamentales o con relevantes funciones
económicas, Entes reguladores. Sin embargo, la realidad de uno a otro país es muy
diferente y, en el nuestro, el primer organismo al que la ley llamó independiente fue la
Junta de Energía Nuclear, que lo fue por razones de seguridad.
Administraciones independientes serían aquellas que, correspondiendo por
naturaleza a la órbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cúpulas o
órganos directivos son sustraídos a la dirección del Gobierno, al que se limitan los poderes
de nombramiento o destitución de los gestores, creando un centro propio de imputación
de responsabilidad y, al tiempo, liberando a aquel de su responsabilidad política en ese
ámbito.

4. Los supuestos de autonomía institucional constitucionalmente

garantizada
No todos los órganos que cita la Constitución pueden ser catalogados como
Administración independiente, como por ejemplo, el Defensor del Pueblo o el Tribunal
de Cuentas, cuya función es controlar a la Administración y tiene dependencia del poder
legislativo por expreso mandato de la Constitución.
Tampoco se puede considerar Administración independiente al Consejo de Estado,
ya que está considerado como un órgano de control, que comparte poderes decisorios
con el Tribunal Supremo.
El Consejo Económico y Social tampoco puede considerarse Administración
independiente, debido a su carácter de órgano consultivo.
Los Colegios profesionales sí que son una Administración independiente, ya que, aun
siendo considerada Administración pública, no pueden ser consideradas propiamente
como Administraciones del Estado.
La Constitución, al referirse a determinados servicios públicos, como la Universidad
y los medios de comunicación social del Estado, así como el Consejo de la Juventud,
imponen unas formas especiales de organización que el legislador ordinario ha entendido

77 
 
como un mandato que obligaba a crear unos modelos organizativos caracterizados por
una cierta independencia real frente al Gobierno.
En el caso de las Universidades, se atribuye al gobierno de cada universidad a diversos
órganos: Claustro Universitario, Junta de Gobierno y Rector. Todos ellos son elegidos
por los miembros de la comunidad universitaria. Los miembros de estos órganos
colegiados son nombrados y cesados sin intervención alguna del Gobierno o del Gobierno
de las Comunidades Autónomas de que dependen la mayoría, salvo la UNED,
competencia del Estado.
El respeto a la autonomía universitaria ha llevado a atribuir las funciones de
ordenación, coordinación, planificación, propuesta y asesoramiento de las universidades
a una Administración independiente, el Consejo de Coordinación Universitaria,
considerado como el máximo órgano consultivo y de coordinación del sistema
universitario.
La organización de cada universidad responde a la idea del sindicalismo o
corporativismo funcionarial. El Estado o las Comunidades Autónomas pagan pero no
mandan en las universidades públicas.
Otro supuesto de organización autogestionaria de un organismo público que pudiera
tener un fundamento constitucional es el Consejo de la Juventud de España. Es una
entidad de Derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines, que se concretan en una actividad de
fomento del asociacionismo juvenil. En los órganos rectores de este organismo no existe
ningún miembro designado por el Gobierno, formándose por los delegados de las diversas
asociaciones que pueden ser miembros del Consejo.
Otro supuesto de Administración independiente es el Ente público Radio Televisión
Española. La intervención del poder legislativo en la organización y control de RTVE ha
llevado a pensar que se pudiera calificar a dicho ente como un servicio público
parlamentario. El Consejo de Administración es elegido, por mitad y por mayoría de 3/5,
por el Congreso y el Senado.

5. Administraciones independientes no previstas en la Constitución

Hay Administraciones independientes que se han constituido sin mención alguna en la
Constitución, y sin reparar en si es o no constitucionalmente lícito que se sustraigan al
Gobierno los poderes de nombramiento y remoción de los titulares de sus órganos de
dirección.
Es el caso del Consejo de Seguridad Nuclear, con competencias en seguridad nuclear
y en el que la pérdida del poder y responsabilidad gubernamental se hace en beneficio del
poder legislativo.
La responsabilidad del Congreso de los Diputados en la gestión de este organismo se
concreta en la obligación de trasladar a la Comisión parlamentaria de Industria y
Comercio las propuestas de designación de los consejeros, para su aceptación o rechazo
por mayoría de 3/5.
Otro supuesto de Administración independiente sin previsión constitucional expresa
lo constituye la Administración Electoral, organización sin personalidad jurídica. Su
misión es la de asegurar la objetividad de las consultas electorales, lo que ha llevado a
jurisdiccionalizar su composición, estando integrada la Junta Central por Magistrados
profesionales, en cuyo nombramiento no tiene influencia alguna el Gobierno, pues son
nombrados por el Consejo General del Poder Judicial.

78 
 
 Otra Administración independiente es el Banco de España. La autonomía orgánica
consiste en la inamovilidad del Gobernador, Subgobernador y los seis Consejeros que
integran el Consejo General del Banco, durante un mandato de seis años, los cuales, una
vez nombrados por el Gobierno, no pueden ser separados libremente de él. Además, el
Banco de España se beneficia de ciertas garantías de independencia funcional, pudiendo
elegir con autonomía los medios necesarios para ejecutar los objetivos de política
monetaria fijados por el Gobierno. Los actos administrativos que dicta en desarrollo de
sus funciones y las sanciones que impone ponen fin a la vía administrativa.
La Comisión Nacional del Mercado de Valores es otra Administración
independiente, a cuyo Consejo le corresponde el ejercicio de todas las competencias
establecidas en la ley y las que le atribuyan el Gobierno o el Ministro de Economía y
Hacienda. Dicho Consejo está integrado por el Presidente, un Vicepresidente y tres
Consejeros, nombrados por el Gobierno, con un mandato de cuatro años, sin poder ser
separados de su cargo.
La Comisión Nacional de la Competencia se define como un Ente de Derecho
público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, adscrito al
Ministerio de Economía y Hacienda, que ejercerá el control de eficacia sobre su actividad
y que actuará en el desarrollo de su actividad con plena independencia de las
Administraciones públicas.
La Agencia Española de Protección de Datos fue creada con la función de limitar el
uso de la informática y otras técnicas y medios de tratamiento automatizado de datos de
carácter personal para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las personas
físicas. La independencia de la agencia radica en la inamovilidad de su director que, una
vez nombrado por el Gobierno, tiene un mandato de cuatro años en el que solo podrá ser
cesado por motivos excepcionales.
Otra Administración independiente sin previsión constitucional es la Autoridad
Independiente de Responsabilidad Fiscal, que ha sido creada como instrumento para
un mejor control y mayor disciplina presupuestaria, a fin de asegurar el compromiso de
todas las Administraciones públicas con el estricto cumplimiento de los objetivos
previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
Se configura como Ente de Derecho público, dotado de personalidad jurídica propia y
plena capacidad pública y privada, que ejerce sus funciones con autonomía e
independencia funcional respecto de las Administraciones públicas, de forma que ni su
Presidente ni los miembros de los órganos y el resto de personal pueden solicitar o aceptar
instrucciones de ninguna entidad pública o privada.
Esta institución está dirigida y representada por un Presidente, que será nombrado por
el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previa comparecencia de
la persona propuesta para el cargo ante la Comisión del Congreso de los Diputados, con
el fin de que examine si la persona propuesta es adecuada para el cargo. El Presidente
permanecerá en el cargo durante seis años no renovables y solo podrá ser cesado por
motivos excepcionales.
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se crea como Administración
independiente, con una triple finalidad: incrementar la transparencia en la actividad
pública, reconocer y garantizar el acceso a la información y establecer las obligaciones
de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos.
Es un organismo público adscrito al Ministerio de Hacienda y tiene personalidad
jurídica propia y plena capacidad de obrar, actuando con autonomía y plena
independencia en el cumplimiento de sus fines. Su presidente será nombrado por un

79 
 
periodo no renovable de cinco años, mediante Real Decreto a propuesta del titular del
Ministerio de Hacienda.

6. El organismo macro-regulador. La Comisión Nacional de los

Mercados y de la Competencia
La Ley 3/2013 crea la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuyo
objeto es garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento del mercado, así
como la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados
y sectores productivos en beneficio de los consumidores y usuarios.
La Comisión está dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y
privada y actuará con pleno sometimiento a la ley, con autonomía orgánica y funcional y
con plena independencia del Gobierno y del resto de Administraciones públicas.
El Consejo se configura como el órgano colegiado de decisión de la Comisión y entre
sus funciones se encuentran las de resolver y dictaminar los asuntos que la Comisión tiene
atribuidos y la de resolver los procedimientos sancionadores. Se compone de 10
miembros, que son nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto, pudiendo el
Congreso vetar el nombramiento del candidato propuesto. El mandato de los miembros
del Consejo será de seis años sin posibilidad de reelección.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia realizará las siguientes
funciones:
a) Supervisión y control de todos los mercados y sectores económicos
b) Realizar las funciones de arbitraje que le sean sometidas voluntariamente por los
operadores económicos.
c) Aplicar lo dispuesto en la Ley 15/2007 en materia de conductas que supongan impedir,
restringir y falsear la competencia.
La Comisión está investida de la potestad reglamentaria, la potestad arbitral
administrativa y la potestad sancionadora.
En relación con su potestad reglamentaria, podrá dictar las disposiciones de
desarrollo y ejecución de las leyes, Reales Decretos y órdenes ministeriales que se
aprueben en relación con los sectores sometidos a su supervisión. Estas disposiciones
adoptan la forma de Circulares de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, y tendrán carácter vinculante para los sujetos afectados por su ámbito de
aplicación, una vez publicadas en el BOE.
La potestad arbitral concede a la Comisión la facultad de resolver acerca de cualquier
denuncia y de adoptar una resolución para resolver el litigio lo antes posible y, en todo
caso, en un plazo de tres meses desde la recepción de toda la información. La resolución
será vinculante para las partes sin perjuicio de los recursos que procedan.
La potestad sancionadora se ejercerá de acuerdo con lo previsto en las leyes
reguladoras de los diversos sectores, debiéndose garantizar la debida separación funcional
entre la fase instructora y la resolutoria. La resolución del procedimiento pondrá fin a la
vía administrativa y contra ella podrá interponerse recurso contencioso-administrativo.
En materia de recursos, los actos y decisiones de los órganos de la Comisión distintos
del Presidente y del Consejo podrán ser objeto de recurso administrativo.
La ley ha procedido también a una reordenación de funciones entre la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia y los Departamentos Ministeriales
correspondientes, para aclarar qué funciones concretas ha de asumir cada Ministerio.

80 
 
 En cuanto personal, conviene distinguir entre el personal directivo, el cual será
funcionario de carrera del subgrupo A1, del resto de personal, que será funcionario o
laboral en los términos establecidos en la Administración General del Estado.

81 
 
CAPÍTULO XII: LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA
1. Caracterización general
Las Corporaciones no territoriales o Entes públicos asociativos pueden definirse como
asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad
jurídica pública para desempeñar funciones de interés general con carácter monopolístico,
cuyo ejercicio se controla por la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
La Administración corporativa, de la que forman parte los Colegios profesionales y
las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, constituye el límite entre los
Entes públicos y los privados, haciendo de frontera entre unos y otros.
El Estado interviene creando una persona jurídica, atribuyéndole diversos fines
relacionados con los intereses públicos, ahorrándose así la organización de una forma
pública de intervención directa y evitándose la creación de otras estructuras en la
Administración del Estado que asumieran estas responsabilidades.
De otra parte, la Administración corporativa viene a constituir un fenómeno de
descentralización funcional, ya que el Estado no manda sobre ellas, ni dirige su actividad
a través del nombramiento y cese de sus directivos, sino que las Corporaciones públicas
se gobiernan a través de representantes elegidos por sus miembros. Además, la
Administración corporativa tiene la ventaja adicional de no gravar el presupuesto del
Estado, pues su sostenimiento corre a cargo de las cuotas y otras aportaciones de los
miembros de la Corporación.
Las Corporaciones se distinguen de las asociaciones privadas y de los sindicatos por
el origen público de su constitución. Son creadas por un acto de poder, que define su
estructura y fines, y del que nace formalmente su personalidad jurídica.
Otra diferencia entre las Corporaciones y las asociaciones es la obligatoriedad
indirecta de la integración de sus miembros. Se trata de una obligatoriedad relativa, en
el sentido de que el ordenamiento no impone forzosa y directamente la incorporación al
Ente corporativo, pero si indirectamente al elevarlo a requisito sine qua non para el
ejercicio de determinada profesión o actividad, o para ostentar la titularidad de un
derecho.
Una tercera diferencia es el carácter monopolístico de las organizaciones corporativas.
Solo existe una única organización corporativa para operar con determinadas finalidades
y sobre un mismo colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos.
Con elementos de Derecho público y elementos privados, a las Corporaciones se las
dota de un régimen jurídico mixto, en el que lo esencial de su actividad se somete al
Derecho público y a la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
En la actualidad, la Administración corporativa abarca a los Colegios profesionales,
las Cámaras Oficiales y Cofradías de Pescadores, aunque también hay razones para incluir
en ella a las Federaciones deportivas.

2. El marco constitucional
El art. 7 CE proclama el principio de libertad para la creación y ejercicio de la actividad
sindical. Asimismo, el art. 22 CE reconoce el derecho de libre asociación.
En referencia a las organizaciones corporativas, el art. 36 CE se refiere a los Colegios
profesionales y el art. 52 CE a las organizaciones profesionales, en clara referencia a las
diversas clases de Cámaras. Por otro lado, la Ley Orgánica de armonización del proceso
autonómico estableció unas reglas básicas para la Administración corporativa, una

82 
 
especie de Estatuto mínimo que consagró implícitamente la obligatoriedad de la
afiliación o pertenencia obligatoria
A) El alcance de la obligatoriedad de afiliación
La obligatoriedad de la pertenencia a una Corporación y la consiguiente
compatibilidad de esta exigencia con la libertad negativa de asociación, fue reconocida
para los Colegios profesionales por el TC, que estableció que la afiliación obligatoria se
extendiese a algunos profesionales que, a la vez, son funcionarios, como los médicos de
la Seguridad Social. Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios,
como los Abogados del Estado, economistas, etc., a los que no se exige la colegiación
para defender o servir a la Administración pública.
Para las Cámaras Oficiales, el TC estableció una doctrina diversa, flexibilizando la
regla de la obligatoriedad, que solo se declarará admisible cuando venga determinada
tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad de
obtener tal fin sin recurrir a la adscripción forzosa a un Ente corporativo.
B) Las asociaciones privadas de configuración legal
Es el caso de las Federaciones deportivas, que el TC, tratando de conciliar la naturaleza
privada del ejercicio del deporte con la tesis restrictiva sobre Corporaciones obligatorias,
las encuadra en el grupo de las asociaciones de configuración legal, cuyo objeto es el
ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo. Esta calificación de
asociaciones especiales que se atribuye a las Federaciones deportivas es contradictoria
con su régimen jurídico, pues es obligado pertenecer a ellas para participar tanto en la
actividad organizativa de clubes profesionales y sociedades anónimas deportivas, como
para la práctica profesional del deporte en competiciones oficiales, y a las que se atribuyen
funciones públicas de carácter administrativo, que son las que justifican las reglas de
tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad.

4. Delimitación, naturaleza y régimen jurídico de las Corporaciones

públicas
El régimen jurídico de las Corporaciones es considerado un régimen mixto, presidido
por el principio de economicidad en la aplicación de las exorbitancias y sujeciones propias
del régimen administrativo.
En materia de fuentes, es de destacar la aplicación de la ley básica y los reglamentos
de aplicación. Subsidiariamente, serán de aplicación normas de la Corporación, un
derecho estatutario, que es el propio y específico y que tiene su origen en el propio Ente
por apoderamiento de las normas constitutivas.
La aplicación del Derecho público, así como el sometimiento de todos los actos al
enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no ofrece dudas en todo lo
referente a la constitución de sus órganos y aplicación del sistema electoral propio.
También la actividad corporativa se somete al Derecho público y sus actos son
administrativos, a efectos de la exigencia de las reglas procedimentales básicas y de su
impugnación contenciosa.
Por el contrario, hay que entender que la sujeción al Derecho privado comprende la
actividad instrumental o logística de las Corporaciones, en relación con terceros no
miembros, como es el régimen de sus empleados, así como la actividad contractual que
origina contratos de Derecho civil y no administrativos.

83 
 
 Las Corporaciones están legitimadas para impugnar los actos o disposiciones del
Estado o de las Comunidades Autónomas a cuyo control o tutela puedan estar sujetas.
Tampoco rige entre las Corporaciones y la Administración que ejerce la tutela, el
principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de responsabilidad patrimonial
entre el Estado y la Corporación.
En cuanto a las relaciones de tutela, hay que atender a las de leyes estatales y
autonómicas y normas constitutivas de cada Corporación para dar cuenta de los actos de
las mismas sujetos a aprobación del Estado o de la Comunidad Autónoma.

5. Los Colegios Profesionales

Los Colegios Profesionales constituyen en nuestro Derecho el ejemplo más típico de
los Entes corporativos. En ellos se dan las notas más significativas de este tipo de
entidades: intereses homogéneos entre sus miembros, necesidad primordial de organizar
y ejercer la potestad disciplinaria sobre una profesión y mayor representatividad de la
organización resultante.
En la base y fundamento de los Colegios profesionales está la idea de que el ejercicio
de determinadas profesiones, para la que se requiere una titulación estatal, debe
condicionarse a una autorización y disciplina específica. Los Colegios se regulan en la
Ley de Colegios Profesionales, que los define como Corporaciones de Derecho público,
amparadas por la ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines, los cuales son la ordenación del ejercicio de
las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén
sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los
colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios
de los colegiados.
Para crear una organización colegial es necesario que se cree por ley, a petición de los
profesionales interesados.
La mayor autonomía supone pasar de la anterior subordinación de cada Colegio a un
Departamento Ministerial, a configurar al Ministerio como simple órgano a través del
cual, los Colegios se relacionan con la Administración pública.
En materia de organización, los Colegios profesionales se organizan en ámbitos
territoriales de distinta extensión, creándose entonces una organización de segundo grado,
los Consejos Generales.
Como reglas de fondo de la organización profesional, la ley establece que quien ostente
la titulación requerida, tendrá derecho a ser admitido en el Colegio profesional que
corresponda y admite el principio de colegiación obligatoria, es decir, será requisito
indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas, la incorporación al Colegio.
Se refuerza el principio de colegiación única, de forma que, cuando una profesión se
organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos para ejercer
en todo el territorio español. Los Colegios no podrán exigir a los profesionales que ejerzan
en un territorio diferente al de colegiación.
En cuanto al visado colegial, propio de las profesiones técnicas, su finalidad es
comprobar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo y la corrección e
integridad formal de la documentación del trabajo profesional. El visado expresará
claramente cuál es su objeto, detallando qué extremos son sometidos a control e informará
sobre la responsabilidad subsidiaria por daños que asume el Colegio.
La nueva regulación impide a los Colegios profesionales establecer recomendaciones
sobre los honorarios de sus colegiados.

84 
 
CAPÍTULO XIII: ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y DE
CONTROL

1. Problemas generales y clases de órganos consultivos

Los órganos con competencias resolutorias necesitan del apoyo técnico de otros para
preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de técnicas de
diversa naturaleza.
Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad. La estructura consultiva
colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano consultado y el asistido,
que se comunican a través de un procedimiento formalizado. Es el ejemplo del Consejo
de Estado.
Distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato, que asesoran a los órganos
operativos sin seguir un procedimiento formalizado y de los que son un simple
instrumento, estando jerárquicamente subordinado al órgano decisorio. La estructura de
estos órganos no es colegial, sino jerárquica. A este tipo de organización consultiva
responden los Estados Mayores de los Ejércitos y las Secretarías Generales Técnicas.

2. El Consejo de Estado
D) El Consejo de Estado en la Constitución de 1978. Su naturaleza y funciones
La Constitución de 1978 configuró al Consejo de Estado como el supremo órgano
consultivo del Gobierno, con separación orgánica de éste, pero cuyos miembros son todos
de nombramiento gubernamental.
Esta separación orgánica más el carácter preceptivo o vinculante de sus dictámenes,
plantean la cuestión de si el Consejo de Estado es un órgano consultivo o se trata de un
órgano de control.
La calificación como órgano de control parece la más adecuada, ya que la
independencia funcional y la intervención preceptiva parecen establecidos en función de
asegurar o preservar determinadas aplicaciones del ordenamiento jurídico. En otras
palabras, la intervención del Consejo de Estado no parece impuesta por la necesidad del
asesoramiento técnico que sus dictámenes puedan comportar, sino con una finalidad
fiscalizadora.
La caracterización como órgano de control se desprende de las garantías de que se le
inviste y por la finalidad de sus intervenciones. El control que ejerce el Consejo es
básicamente jurídico.
El Gobierno dispone de la facultad de nombrar al Presidente y a los Consejeros
Permanentes y Electivos.
Fuera de las materias en que es preceptivo su dictamen, el Consejo de Estado actúa
como órgano consultivo en cualquier asunto que lo estimen oportuno el Gobierno y los
Consejeros de las Comunidades Autónomas.
El Consejo de Estado es un órgano constitucional decisorio de los conflictos de
competencias entre la Administración y los Tribunales.

85 
 
E) Composición
Además del Presidente, nombrado libremente por el Consejo de Ministros, el Pleno
del Consejo se compone de los Consejeros Permanentes, Consejeros Natos Vitalicios,
Consejeros Natos, Consejeros Electivos y el Secretario General.
Los Consejeros Permanentes constituyen el elemento estable y profesional del
Consejo y les corresponde la presidencia de las Secciones en que se divide el Consejo,
formando junto al Presidente, la Comisión Permanente. Los Consejeros Permanentes
son nombrados por el Gobierno con carácter inamovible y sin límite de tiempo.
Los Consejeros Electivos, sin retribuciones fijas, son nombrados también por el
Gobierno por un periodo de cuatro años, entre personas que han ostentado cargos
relevantes en cualquiera de los poderes del Estado.
Son Consejeros Natos los que ostentan determinados cargos públicos, que son de
nombramiento gubernativo.
Ostentan la condición de Consejeros Natos Vitalicios todos los expresidentes del
Gobierno que decidan incorporarse al Consejo.
Junto al Pleno y la Comisión Permanente, está la Comisión de Estudios.
El Consejo de Estado está asistido por un Cuerpo de Letrados.
F) Competencias
El Consejo de Estado debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta
el Gobierno o sus miembros. Sus competencias más importantes son las de informe
preceptivo, en las que el Consejo de Estado actúa como órgano de control jurídico.
El Pleno deberá ser consultado sobre materias que se refieren a:
- Anteproyectos de reforma de la Constitución
- Anteproyectos de leyes o disposiciones reglamentarias
- Ejercicio de la función legislativa y reglamentaria
- Anteproyectos de ley.
Asimismo, el Pleno deberá informar en materia de relaciones internacionales sobre
las dudas o discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados,
convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte. También deberá
informar sobre las transacciones judiciales y extrajudiciales acerca de los derechos de la
Hacienda Pública.
La función ordinaria del Consejo de Estado se canaliza a través de las competencias
de la Comisión Permanente, sobre todo las que tienen relación con el control de la
potestad reglamentaria que se ejercite en ejecución, cumplimiento y desarrollos de
tratados, convenios o acuerdos internacionales o en ejecución de las leyes.
La Comisión Permanente deberá informar sobre determinados supuestos de relaciones
del Estado con las Comunidades Autónomas, como los anteproyectos de ley orgánica de
transferencia o delegación de competencias estatales a las Comunidades Autónomas.
Asimismo, se asignan a la Comisión Permanente las competencias consultivas sobre los
conflictos de atribuciones entre los distintos departamentos ministeriales.
Otras competencias son las de informar los recursos administrativos de súplica o
alzada que deba conocer el Consejo de Ministros, en virtud de disposición expresa de una
ley, recursos administrativos de revisión, así como la revisión de oficio de las
disposiciones reglamentarias y los actos administrativos, y sobre reclamaciones que, en
concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del
Estado a partir de 6000 €.

86 
 
 A la Comisión Permanente se atribuye, con carácter residual, todo asunto en que se
diga que debe consultarse al Consejo de Estado y que no se atribuya al Pleno.
La Comisión de Estudios ordenará, dirigirá y supervisará la realización de los
estudios, informes o memorias encargados por el Gobierno y emitirá juicio acerca de su
suficiencia y adecuación al encargo recibido. Elaborará las propuestas legislativas o de
reforma constitucional que el Gobierno encomiende al Consejo de Estado.
G) Funcionamiento
Corresponde a las Secciones preparar el despacho de aquellos asuntos en que hayan
de entender el Pleno o la Comisión Permanente y, a esta última, desempeñar la ponencia
de todos los asuntos en que el Consejo en pleno haya de entender.
Ante el Consejo se articula un trámite de audiencia en favor de los interesados en los
respectivos expedientes sometidos a consulta. La audiencia se concede por acuerdo del
Presidente.
La regla del secreto sobre contenido de las deliberaciones y de los términos de la
votación se impone a todos los miembros del Consejo y personal auxiliar.
En cuanto a los dictámenes, no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario.
Se establece una limitación y una carga formal para disentir del informe del Consejo de
Estado. La limitación afecta a los Ministros, quienes pierden la competencia en favor del
Consejo de Ministros para salvar aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta
al Consejo de Estado, el Ministro disienta del dictamen de aquél.
La carga formal que afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas por el
Consejo consiste en que, en los casos de disentimiento, el órgano que ha solicitado la
consulta debe hacer constar en la resolución que ésta se adopta “oído el Consejo de
Estado”, lo que equivale a decir que no se ha seguido su opinión; en caso contrario, la
fórmula será “de acuerdo con el Consejo de Estado”.
El dictamen será preceptivo para las Comunidades Autónomas que carezcan de órgano
consultivo propio.
Se impone la regla de que en los asuntos que el Consejo de Estado hubiera
dictaminado, no podrán remitirse después a informe de ningún otro cuerpo u órgano de
la Administración del Estado.
El Consejo de Estado se ha configurado como el órgano supremo consultivo
únicamente del Gobierno del Estado.

4. Asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio de la

Administración
El crecimiento de las tareas y de la organización administrativa ha hecho sentir la
necesidad de crear un servicio permanente de asesoramiento jurídico de la
Administración del Estado. La función de asesoramiento jurídico del Estado había de
vincularse, orgánicamente, a los cometidos de su representación y defensa en juicio, por
lo que convenía que una misma organización y cuerpo de funcionarios asumiese todas
estas misiones.
El servicio de asesoramiento jurídico nació en el Ministerio de Hacienda, servido por un
cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado, con unidades orgánicas en
todos los Departamentos Ministeriales. Los Abogados del Estado han extendido su
función de asesoramiento a otros ramos de la Administración y asumen también su
representación y defensa en juicio.

87 
 
Tras la Ley 52/1997, los Abogados del Estado lo son exclusivamente de éste, pero no de
las Administraciones autonómicas y Entes locales, que han creado sus propios cuerpos de
funcionarios letrados o se sirven de abogados libres. Dentro del Estado, tampoco asumen
el asesoramiento jurídico del Ministerio de Defensa, que corresponde al Cuerpo Jurídico
de la Defensa, ni la representación y defensa en juicio de la Seguridad Social, que asume
el Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social. Sin embargo, los
Abogados del Estado podrán asumir la representación y defensa en juicio de las
autoridades, funcionarios y empleados del Estado.

5. Los órganos de control interno

El control del funcionamiento de la Administración se ejerce de forma externa por el
Parlamento y el Defensor del Pueblo, por los Tribunales de Justicia y por el Tribunal de
Cuentas. Además, la Administración dispone de órganos propios que ejercen un control
interno.
El control interno más importante es el que se vincula y ejercita a través del principio de
jerarquía. Los superiores controlan constantemente la actividad de los órganos
inferiores.
A) El Ministerio de Hacienda como órgano de control interno. La Intervención
General
El Ministerio de Hacienda, a través de Intervención General de la Administración
del Estado, es el órgano ordinario de control económico de la Administración. Este
control, de naturaleza preventiva interna, actúa sobre el procedimiento de todo gasto
público para cuya efectividad se exigen varias condiciones o requisitos a cargo de
diversos órganos:
a) La ordenación del gasto corresponde al Ministro o jefe del organismo competente
por razón de la materia
b) El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito
disponible. Es aquí donde actúa la Intervención, mediante la toma de razón o
intervenido, cuya función consiste en verificar que el gasto ordenado esté
presupuestado.
c) Comprometido el gasto, viene la fase de pago, que es también de la competencia
del Ministerio de Hacienda. También actúa en esta fase la Intervención.
Los Interventores ejercen la intervención crítica o previa de todo acto, documento o
expediente que pueda implicar algún tipo o movimiento de fondos. En el caso de los
Organismos autónomos, un funcionario del Ministerio de Hacienda lleva la contabilidad
material, colaborando activamente con el Interventor.
El control de la actividad contractual de la Administración del Estado lo ejerce el
Ministerio de Hacienda a través de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa.
B) Las Inspecciones de Servicios
La función inspectora en la Administración pública puede tener por destinatario a los
administradores o a la propia organización y a sus funcionarios. En el primer caso, se trata
de asegurar o corregir la observancia de las disposiciones generales y resoluciones de la
Administración por los ciudadanos. En el segundo, lo que se persigue es asegurar un
grado óptimo en el funcionamiento de la organización administrativa.

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 La tarea principal de las Inspecciones de Servicios es una función de control sobre el
propio aparato y sus servidores, ejerciendo también algunas funciones operativas y de
asesoramiento de los administrados.
El control de las Inspecciones de Servicios puede cubrir el ámbito de función del
Ministerio o limitarse a controlar la actividad de una Dirección General u organismo
inferior. El primer caso, pueden recibir el nombre de Inspección General y vincularse a
los altos niveles de la jerarquía administrativa.
Todas las Inspecciones de Servicios de la Administración pública son dirigidas y
coordinadas por la Secretaría de Estado para la Administración Pública.

6. Los Tribunales de Cuentas

Un control externo de naturaleza contable, financiera y de carácter sucesivo es el que
llevan a cabo los Tribunales de Cuentas.
A) El Tribunal de Cuentas del Estado
Según el art. 136 CE, el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las
cuentas y de la gestión económica del Estado, que depende directamente de las Cortes
Generales.
La competencia del Tribunal de Cuentas del Estado se extiende entre el sector público
estatal, el control económico y presupuestario de las Comunidades Autónomas y de las
Corporaciones locales.
El Tribunal de Cuentas tiene un carácter de jurisdicción administrativa
especializada, sujeta a la posterior revisión jurisdiccional contencioso-administrativa
para las resoluciones que declaren la responsabilidad contable de los funcionarios. Estas
resoluciones son susceptibles de recurso de casación y revisión ante el Tribunal Supremo.
La función más visible del Tribunal de Cuentas es la función pública fiscalizadora,
la cual no declara responsabilidades personales directas para los gestores públicos ni es
susceptible de recursos. Esta función consiste en valorar genéricamente el sometimiento
de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad,
eficiencia y economía y se ejerce en relación con la ejecución de los programas de
ingresos y gastos públicos.
El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias,
ordinarias o extraordinarias y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes
Generales y se publicarán en el BOE. El Tribunal de Cuentas hará constar cuantas
infracciones haya observado, con indicación de la responsabilidad en que se hubiese
incurrido y de las medidas para exigirla.
El Tribunal debe remitir a las Cortes Generales el informe o memoria anual, que
comprenderá el análisis de la cuenta general del Estado y de las demás del sector público,
fiscalizando la gestión económica sobre los siguientes extremos:
a) Observancia de la Constitución, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos
del sector público y de las normas que afecten a la actividad económico-financiera
del mismo.
b) El cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los presupuestos del Estado,
de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones locales.
c) La racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia
y economía.

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 d) La ejecución de los programas de actuación, inversiones y financiación de las
sociedades estatales.
Se prevén unas memorias comunitarias, que serán remitidas anualmente a las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas para el control económico y
presupuestario de su actividad.
B) Los Tribunales de Cuentas autonómicos
La posible existencia de órganos de control externo autonómicos no se deduce
directamente de la regulación del art. 136 CE, ya que el Tribunal de Cuentas extiende su
competencia sobre todas las cuentas y la gestión económica de todo el sector público.
Sin embargo, la justificación de estos órganos autonómicos se apoya en el bloque de
constitucionalidad, es decir, se reconoce la existencia de entidades de fiscalización
autonómicas en aquellas Comunidades Autónomas que expresamente lo hubieran
reflejado en su Estatuto.

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