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DNP Plan Operativo Anual Inversiones PDF
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de Inversiones de las
entidades territoriales.
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a) Actores o instancias:
Las oficinas de planeación o quien haga sus veces, articuladas con las secretarias de
hacienda.
b) Los instrumentos:
El Plan de desarrollo con la parte general o estratégica y en segundo lugar con el Plan
Plurianual de inversiones programado para el periodo de gobierno.
Pero más que las herramientas y los actores del sistema es necesario fortalecer la gestión de
programación, ejecución y seguimiento y evaluación de la inversión pública, en tanto estos
instrumentos sirvan para que las autoridades territoriales tomen las decisiones adecuadas y
respondan a las necesidades de la población.
Vale recordar la conclusión final de la CEPAL al analizar los diferentes sistemas de inversión
publica:
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“ La no aplicación de un Sistema de Inversión Pública eficaz y eficiente por parte de los
Gobiernos, conduce inexorablemente a la dilapidación de recursos, con la consiguiente
disminución del bienestar de sus comunidades”1
El POAI es un elemento integral del sistema presupuestal, que tiene por objeto determinar los
programas, subprogramas y proyectos de inversión a ejecutar durante la vigencia fiscal
(contado el año a partir del 1 de enero hasta el 31 de diciembre).
Este instrumento debe ser programado con todos los recursos que van a ser destinados a
inversión y debe precisar cada una de las fuentes de financiación del plan, en especial las de
destinación especifica para inversión, como el caso de los asignados por cada componente del
Sistema General de Participaciones.
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La elaboración del POAI, esta determinada legalmente por el Estatuto Orgánico de
Presupuesto, Decreto 111 de 1996, el cual debió ser adaptado en las entidades territoriales en
sus estatutos presupuéstales, en los siguientes términos:
“Artículo 8°. El Plan Operativo Anual de Inversiones señalará los proyectos de inversión
clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el
Plan Nacional de Inversiones. El Departamento Nacional de Planeación preparará un
informe regional y departamental del presupuesto de inversión para discusión en las
Comisiones Económicas de Senado y Cámara de Representantes (Ley 38 de 1989, art. 5°, Ley
179 de 1994, art. 2°)”.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán
a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
1
Los sistemas de inversión pública en América Latina y el Caribe. CEPAL-SERIE Política Fiscal, Marzo de
2000, página 109.
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General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1)
por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para
la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de
presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual
de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
“Artículo 49. Con base en la meta de inversión para el sector público establecida en el Plan
Financiero, el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, elaborarán el Plan Operativo Anual de Inversiones. Este Plan,
una vez aprobado por el CONPES, será remitido a la Dirección General del Presupuesto
Nacional para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación. Los ajustes
al Proyecto se harán en conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación (Ley 38 de 1989, art. 30, Ley 179 de 1994, art. 22”
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Permite priorizar la inversión a realizar en la vigencia, promoviendo la optimización
de la eficiencia en la ejecución de dichas inversiones.
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El POAI incluido en el presupuesto, será la base para una vez aprobado, cada
secretaría o departamento administrativo elabore los correspondientes Planes de Acción
contemplados en la Ley 152 de 1994.
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Retomando la adaptación territorial, que debió hacerse del estatuto orgánico de
presupuesto nacional, en los estatutos territoriales, es necesario considerar las siguientes
características del POAI:
Debida destinación legal de inversión: Debe mostrar la destinación legal, de las fuentes
de financiación local, especialmente de los recursos con destinación especifica para
inversión y de los ingresos corrientes de libre destinación.
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Artículo 41 del Decreto 111 de 1996
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Cumplimiento de metas: Facilita el seguimiento al cumplimiento de metas definidas
por el gobierno territorial al incluir indicadores, de programas y subprogramas acordes con
los proyectos.
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Para iniciar el proceso de elaboración del Plan Operativo anual de inversiones se requiere
considerar los siguientes aspectos:
El Plan de Desarrollo:
El Plan de desarrollo, con su parte general y el plan plurianual de inversiones debe ser el
punto de partida de la determinación de la inversión anual, en tanto, dicho plan es la carta de
navegación de la gestión anual, por lo tanto, hay que mantener las líneas estratégicas y de
acción al momento de programar la inversión de la vigencia.
El Plan Financiero.
Es así como el Plan Financiero define las metas máximas de pagos a efectuarse durante el
período de un año, las cuales servirán de base para elaborar el Plan Operativo Anual de
Inversiones, el presupuesto y el Programa Anual de Caja Municipal.
A partir de este instrumento se definen las disponibilidades reales de recursos para inversión,
garantizando en todo caso, la destinación legal de las rentas de destinación específica.
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Definición según el decreto 0568 de 1996.
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Definición adecuada al decreto 111 de 1996, en el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la
ley 225 de 1995, que conforman el estatuto orgánico del presupuesto nacional.
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Proyectos. Disponer de proyectos elaborados previamente, adecuados a las
metodologías establecidas para garantizar el estudio de la factibilidad de los mismos, con
los costos, tiempos de ejecución, actividades a desarrollar e indicadores de resultado. Bien
sea originados en propuestas de la comunidad o desarrollados por la administración
territorial.
“Los Bancos son dependencias o funciones de las oficinas de planeación, y tienen como
misión manejar la totalidad de la información que sobre inversión pública se desarrolla,
así como, aportar a la calidad y confiabilidad de esta. El banco sirve de instancia para el
registro de los proyectos a ser considerados en la programación de inversiones y para
verificar la consistencia entre lo programado y ejecutado por los proyectos. Esta función
puede ser apoyada cabalmente por el Sistema de Seguimientos y Evaluación a Proyectos
de Inversión Pública, Ssepi y por el aplicativo Banco de Proyectos de Inversión Nacional,
Bpin”5.
“Artículo 68. No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del
Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano
competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos”...
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Para que se constituya realmente en una herramienta de gestión local, el POAIM podrá
contener: primero, una parte general, donde se incluyan los programas, subprogramas y
proyectos de la inversión a realizar en la vigencia fiscal (formato 1), la segunda parte, se
refiere a precisar esta inversión para el área rural y para el área urbana (formato 2).
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Definición tomada del Boletín del Sistema Nacional de Programas y Proyectos de inversión pública diciembre
de 2002-SINAGEP
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“Para efectos de garantizar la eficiente gestión de las entidades territoriales en la
administración de los recursos del Sistema General de Participaciones, sin perjuicio de
las actividades de control fiscal en los términos señalados en otras normas y demás
controles establecidos por las disposiciones legales, los departamentos, distritos y
municipios, al elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto,
programarán los recursos recibidos del Sistema General de Participaciones,
cumpliendo con la destinación específica establecida para ellos y articulándolos con
las estrategias, objetivos y metas de su plan de desarrollo. En dichos documentos,
incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las inversiones
realizadas con estos.
Los municipios prepararán un informe anual sobre la ejecución de los recursos del
Sistema General de Participaciones, así como el Plan de Operativo Anual, del
Presupuesto y sus modificaciones. Esta información será enviada, a la Secretaría
Departamental de Planeación o quien haga sus veces, para que dicha entidad realice el
seguimiento y la evaluación respectivo.”
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El formato 1 se ha elaborado con el fin de tener una visión global de la gestión en la
respectiva vigencia, por ello es importante establecer un objetivo general del POAI
contemplando las respectivas metas a conseguir.
Los requerimientos mínimos de este formato general pueden ser, los siguientes:
a. Definir los objetivos del Plan respecto a la inversión en la vigencia fiscal, los cuales
deben ser acordes con los establecido en la parte estratégica del Plan de Desarrollo.
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c. Definición de los Programas: entendidos como el conjunto de subprogramas y
proyectos determinados para el desarrollo de una política, estrategia (entendida como
la ruta para lograr el objetivo o línea de acción).
En este sentido, los proyectos a incluir deben ser aquellos que conforme a los estudios de
factibilidad y pre factibilidad hayan sido considerados viables, y cumplan con la
inscripción previa en el Banco de programas y proyectos de inversión.
Disponibles: Es decir que para medirlo sea posible contar con la información
necesaria.
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Objetivos generales del Plan Operativo Anual de Inversiones: (Acordes con el Plan de desarrollo para la vigencia)
Plan de inversión por programas sectoriales: Apropiac Fuentes de financiación del municipio o departamento. Precisando las de destinación específica, tales R
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Claros: Es decir que el indicador sean sencillos y precisos, en tanto defina lo que
efectivamente pretende demostrar y pueda se fácilmente comprendido.
Apropiación: Este es el punto crucial del proceso de elaboración del Plan Operativo
Anual de Inversiones, implica asignar los recursos que se espera sean aprobados en el
Acuerdo de presupuesto como apropiación para el programa, subprograma o proyecto,
para ello es necesario:
Aticular las metas de inversión del plan financiero por fuente, teniendo en cuenta las
destinaciones especificas.
Los costos de la ejecución del proyecto.
El tiempo de ejecución del proyecto: Puede ser desarrollado en varias vigencias
fiscales, conforme a sus etapas de ejecución.
Las prioridades del gobierno, conforme al plan de desarrollo, competencias y
necesidades de la población.
h. Responsable:
Esta última columna indica el o las áreas de gestión territorial que serán responsables
del desarrollo del programas, subprograma o proyectos, lo cual servirá para el Plan de
acción, pero esencialmente es útil al momento de incorporar el POAI al presupuesto de
gastos de inversión, el cual debe estar por secciones del presupuesto, y esa medida, será
necesario reconocer en que sección se incluiría ese gasto de inversión, materializado en
el programa o proyecto aprobado en el POAI.
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Corresponde a la clasificación de los Programas, subprogramas y proyectos de inversión
incluidos en l primera parte, separados según la población beneficiaria, sea esta de la zona
urbana o rural. Equivalen al formato anterior pero en este caso se replicara en dos formas:
Área Urbana
Área Rural.
Vale anotar que anteriormente, en el caso de los municipios, debía cumplirse con la
inversión mínima rural de forzosa inversión sobre los recursos de la Participación en los
Ingresos Corrientes de la Nación, con la Ley 715 de 2001, ya no es necesario cumplir con
una inversión mínima rural, lo cual no es obstáculo para que la inversión se siga
distribuyendo zona urbana y rural, dado que la política rural sigue siendo una preocupación
del Estado, en todos sus niveles (Nación, departamento, distrito y municipio) .
En este sentido, es necesario que estos indicadores surjan esencialmente de los objetivos y
metas, del desarrollo de las competencias y por ende de los programas y proyectos a
ejecutara.
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La gestión del departamento puede observarse esencialmente a partir de indicadores
ajustados a las competencias del departamento, por ejemplo aquellas que tienen que ver con
su función intermedia entre la Nación y los municipios, para lo cual, es necesario proponer
y establecer indicadores propios, pero hay otros que dependen de lo observado en los
municipios, donde concurren las acciones de las autoridades departamentales y locales, de
hecho por ejemplo en la distribución de los recursos del salud del SGP, la asignación del
departamento depende de indicadores observados a nivel municipal.
Educación
Salud
Acueducto
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Asistencia técnica agropecuaria
Variables financieras
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7. Aprobación y Modificaciones del Plan
Operativo Anual de Inversiones.
Vale recordar, que el artículo 63 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional establece
lo siguiente:
“El Congreso (Concejo o Asamblea) podrá eliminar o reducir las partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el Servicio de la
Deuda Pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de
los servicios ordinarios de la Administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual
de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3° del artículo 150 de la
Constitución” El paréntesis es nuestro y corresponde a la adaptación local que debió
realizarse de este Estatuto.
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En consecuencia, el tener aprobadas la inversiones previamente en el POAI le permite al
gobierno territorial, garantizar que dichas apropiaciones no serán disminuidas o eliminadas
unilateralmente por el Concejo Municipal o la Asamblea, en el trámite de aprobación del
Acuerdo u Ordenanza de presupuesto.
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a. La presentación del proyecto de presupuesto 2004 se rige por las disposiciones de los
Estatutos de Presupuesto de las entidades territoriales o en su defecto por las normas
contenidas en el Decreto 111 de 1996.
El proceso de programación del presupuesto para la vigencia 2004 parte de la revisión del
Plan Financiero (PF), con base en el cual, se elabora el Plan Operativo Anual de
Inversiones-POAI y finalmente se presenta a la Asamblea departamental o al Concejo
distrital o municipal el proyecto de presupuesto 2004.
b. Conforme al Acto Legislativo N° 1 de 2001 y a la Ley 715 del mismo año, los recursos
totales del Sistema General de Participaciones, para el 2004, crecerán la inflación causada
más 2 puntos, no obstante es muy importante tener en cuenta, que ello no significa que los
recursos asignados a cada una de las entidades territoriales deban crecer necesariamente en
esa misma proporción, ya que la asignación depende directamente de los criterios
establecidos por la ley. Para este efecto, corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público calcular los montos totales correspondientes a la vigencia siguiente del Sistema
General de Participaciones y comunicar al Departamento Nacional de Planeación, el monto
estimado que se incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto de 2004.
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en el cual tanto los departamentos, distritos y municipios reciben efectivamente los
recursos.
e) Para la estimación de los recursos del 2004, se debe tener en cuenta los efectos de las
eficiencias administrativa y fiscal de los componentes del Sistema General de
Participaciones, para evitar la sobreestimación de los recursos y prevenir sus efectos
en la programación presupuestal.
2. Recomendaciones:
Es importante tener en cuenta que una vez concluido el proceso de transición previsto por
la Ley 715 de 2001, comprendido entre el 2002 y el 2003, la distribución de los recursos de
la participación para educación se debe realizar con base en los siguientes criterios,
definidos por la ley.
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1991, deberán reconocer sus especiales condiciones para la prestación del servicio
público de educación, incluida la dispersión poblacional.
A cada distrito o municipio se le podrá distribuir una suma residual que se calculará
así: se toma un porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están
siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la
asignación de niño por atender que se determine, dándoles prioridad a las entidades
territoriales con menor cobertura o donde sea menor la oferta oficial, en condiciones
de eficiencia. El Conpes determinará cada año el porcentaje de la población por
atender que se propone ingrese al sistema educativo financiado con los recursos
disponibles del Sistema General de Participaciones durante la siguiente vigencia
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fiscal.
16.3. Equidad
A cada distrito o municipio se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá
de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE.”
Por tal razón, para efectos de la programación de los recursos de la participación para la
vigencia 2004, se recomienda tomar como base el valor asignado en el 2003, teniendo en
cuenta que dicha asignación será modificada una vez sea realizada la distribución para el
2004, la cual depende de los criterios previstos en el artículo 16 de la Ley 715 de 2001.
La asignación de 2004 será distribuida entre distritos y municipios según un per cápita por
alumno atendido en dicho año, por consiguiente, se recomienda utilizar como base para la
programación del 2004 el monto de recursos asignados en el 2003, teniendo en cuenta que
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dicha asignación será modificada una vez sea realizada la distribución para el 2004, con
base en la información de matrícula reportada por el Ministerio de Educación Nacional.
Por tal razón, para efectos de la programación de los recursos de la participación para la
vigencia 2004, se recomienda tomar como base el valor asignado en el 2003, para
prestación de servicios y para calidad, teniendo en cuenta que dicha asignación será
modificada una vez sea realizada la distribución para el 2004, la cual depende de los
criterios previstos en el artículo 16 de la Ley 715 de 2001.
“Artículo 47. Destino de los recursos del Sistema General de Participaciones para
Salud. Los recursos del Sistema General en Participaciones en salud se destinarán a
financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes:
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progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total.
47.3. Acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el
Ministerio de Salud.”
Los recursos que forman parte del Sistema General de Participaciones de las
Entidades Territoriales asignados a este componente, serán distribuidos entre
distritos, municipios y corregimientos departamentales.
Los recursos producto del crecimiento adicional a la inflación del Sistema General de
Participaciones en Salud, serán destinados a financiar la nueva afiliación de la
población por atender urbana y rural al Régimen Subsidiado, aplicando el criterio de
equidad, entendido como un indicador que pondera el déficit de cobertura de la
entidad territorial y su proporción de población por atender a nivel nacional, siempre
que los recursos destinados a la prestación de los servicios de salud a la población
pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda mantengan por lo menos el
mismo monto de la vigencia anterior, incrementado en la inflación.”
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del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la
demanda. Para el cálculo de los recursos del componente destinado a la prestación
de los servicios de salud a la población pobre, en lo no cubierto con subsidios a la
demanda, se tomará el total de los recursos del Sistema General de Participaciones
para salud en la respectiva vigencia y se le restarán los recursos liquidados para
garantizar la financiación a la población pobre mediante subsidios a la demanda y
los recursos destinados a financiar acciones de salud pública definidas como
prioritarias por el Ministerio de Salud.
Para distribuir los recursos entre estas entidades territoriales, se tomará el monto
total de los recursos para este componente, se dividirá por la población pobre por
atender nacional ajustada por dispersión poblacional y por un factor de ajuste que
pondere los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado. El
valor per cápita así resultante, se multiplicará por la población pobre por atender de
cada municipio, corregimiento departamental o distrito ajustada p or dispersión
poblacional y por un factor de ajuste que pondere los servicios no incluidos en el
Plan Obligatorio de Salud Subsidiado. La población atendida para los efectos del
presente cálculo, será la del año anterior a aquel para el cual se realiza la
distribución.
Para los efectos del presente artículo se entiende como población pobre por atender,
urbana y rural de cada distrito, municipio o corregimiento departamental, la
población identificada como pobre por el Sistema de Identificación de Beneficiarios
que defina el Conpes, no afiliada al régimen contributivo o a un régimen excepcional,
ni financiada con recursos de subsidios a la demanda.
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La asignación para salud pública esta definida de la siguiente manera:
(…) “Artículo 52. Distribución de los recursos para financiar las acciones de Salud
Pública definidas como prioritarios para el país por el Ministerio de Salud. Los
recursos para financiar las acciones de salud pública, definidas como prioritarias
para el país por el Ministerio de Salud, serán iguales a los asignados durante la
vigencia anterior incrementados en la inflación causada y se distribuirán entre los
distritos, municipios y corregimientos departamentales, de los nuevos departamentos
creados por la Constitución de 1991, de acuerdo con la sumatoria de los valores
correspondientes a la aplicación de los criterios de población, equidad y eficiencia
administrativa, definidos así:
Los recursos para financiar los eventos de salud pública, se distribuirán de acuerdo con los criterios
antes señalados así: 40% por población por atender, 50% por equidad y 10% por eficiencia
administrativa, entendiéndose que ésta existe, cuando se hayan logrado coberturas útiles de vacunación.
Los departamentos recibirán el 45% de los recursos destinados a este componente, para
financiar los eventos de salud pública de su competencia, para la operación y
mantenimiento de los laboratorios de salud pública, y el 100% de los asignados a los
corregimientos departamentales.
Es importante que las entidades territoriales tengan en cuenta las disposiciones del
Plan Nacional de desarrollo, Ley 812 del 26 de junio de 2003, en el sentido que las
mismas afectan la programación de la siguiente vigencia:
“Artículo 38. Pagos a IPS. El pago que las entidades territoriales competentes
realicen a las IPS públicas o privadas, por la prestación del servicio de salud a la
población pobre no afiliada en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deberá
soportarse en la compra de servicios de salud mediante modalidades de pago,
que sean consistentes con la cantidad y valor de los servicios efectivamente
prestados, en los términos convenidos en los respectivos contratos.
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La transferencia de recursos no constituye modalidad de pago. Solo podrán
transferirse recursos cuando procuren garantizar los servicios básicos por
entidades públicas donde las condiciones del mercado sean monopólicas y las
entidades prestadoras no sean sostenibles financieramente en condiciones de
eficiencia, conforme las condiciones y requisitos que establezca el Reglamento.
El CNSSS definirá los servicios básicos de que trata el presente artículo.
El Gobierno Nacional establecerá, dentro del primer mes de vigencia de la
presente ley, la metodología que aplicarán las entidades territoriales para la
definición de las modalidades de pago referidas en el presente artículo.
Cada entidad territorial que tenga competencia definirá dentro de los tres (3)
meses siguientes a la vigencia de la presente ley, la priorización del gasto por
estructura poblacional y perfil epidemiológico, con base en los recursos
disponibles, de acuerdo con los lineamientos generales que define el Ministerio
de Protección Social, sin perjuicio de los ajustes futuros que sean necesarios
frente a variaciones que se presenten en los factores anteriores...”(Artículo 38
Ley 812 de 2003)
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2.2.2. Para los distritos y municipios certificados: los recursos de régimen subsidiado,
prestación de servicios para la atención de la población pobre no afiliada en lo no cubierto
con subsidios a la demanda y salud pública, se recomienda tomar como base el valor
asignado en el 2003, teniendo en cuenta que dicha asignación será modificada una vez sea
realizada la distribución para el 2004, con base en la información certificada por el
Ministerio de la Protección Social.
Dado que para algunos municipios resulta difícil mantener el nivel de crecimiento de los
indicadores de eficiencia fiscal y administrativa, no es conveniente tener en cuenta los
recursos que le fueron asignados en el 2003, por estos conceptos, puesto que se puede
presentar una situación de sobreestimación de recursos.
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General son exclusivamente para inversión. De esta manera, dichos recursos deben ser
asignados de la siguiente forma:
• El 3% para cultura.
• El 3% para cultura.
Es importante, tener en cuenta que el 28% de la participación de propósito general que los
municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª pueden destinar para libre inversión u otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal hacen parte de los ingresos
corrientes de libre destinación del municipio. En consecuencia, estos recursos se deben
tener en cuenta para efectos de la aplicación del artículo 7 de la Ley 617 de 2000.
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personal requerido para tal fin. También es conveniente contar con recursos para
hacer el monitoreo y seguimiento del programa. En todo caso, se recomienda no
destinar más del 20% del costo total del programa a gastos distintos a la compra de
alimentos.
La distribución de estos recursos depende de los kms de ribera sobre el Río Magdalena,
certificados por el IGAC, generalmente no hay gran variación en dicha información, sin
embargo pueden ser programados con la misma asignación 2003, teniendo en cuenta que
dicha asignación será modificada una vez sea realizada la distribución para el 2004.
Los datos poblacionales pueden ser modificados por efectos de la constitución de nuevos
resguardos y por la ampliación de los ya existentes.
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