Introducci�n

El proceso de industrializaci�n en la Argentina tiene su punto de partida a fines

del siglo XIX acompa�ando al din�mico modelo agroexportador que estuvo vigente
hasta la d�cada de los a�os 30. A partir de
esta fecha la industria pasa a ocupar un lugar de privilegio en la econom�a
argentina bajo la modalidad del
denominado �proceso de sustituci�n de importaciones� (import substituting
industrialisation, ISI). En particular, en su segunda fase �que comenz� en 1958�
las actividades industriales fueron el motor del crecimiento de la econom�a,
creadoras de empleos y la base de la acumulaci�n de capital. Asimismo, se fue
generando una capacidad tecnol�gica sumamente destacada en el �mbito
latinoamericano.
Sin embargo, a mediados de los a�os 70 este modelo de industrializaci�n ten�a
impl�cito un conjunto de
dificultades. �stas inclu�an aspectos relacionados con: (a) la propia organizaci�n
industrial �escala de plantas muy reducidas, falta de subcontrataci�n y proveedores
especializados, escasa competitividad internacional, etc.�, y (b) el funcionamiento
macroecon�mico de la econom�a �fuertes transferencias de ingresos,
saldos comerciales externos deficitarios, etc.�.
Simult�neamente, el dinamismo de las sociedades de mayor industrializaci�n estaba
generando el pasaje
a un nuevo esquema tecnoproductivo, con modelos de organizaci�n de la producci�n
industrial que incorporaban una l�gica muy distinta de la de los modelos de
producci�n masiva �fordista� prevalecientes. Uno de
los elementos clave que viabilizaron estos cambios fue el extraordinario desarrollo
de la microelectr�nica, que
p e rmiti� operar el pasaje del �mundo de lo electromec�nico� al �mundo de lo
electr�nico�. En contraposici�n, ante las dificultades de recrear el dinamismo
industrial en la sociedad argentina, la respuesta local no
fue la de avanzar en el sentido de aprovechar los acervos tecnol�gicos acumulados
en la etapa anterior, para superar sus dificultades, sino la de un intento de
reforma estructural asociado a la apertura de la econom�a. Sin embargo, el fracaso
de su instrumentaci�n en el per�odo 1976-1981 concluy� con un proceso
de desarticulaci�n productiva.
Durante la d�cada de los ochenta se fue generando un modelo de organizaci�n de la
producci�n de bienes industriales muy distinto del anterior modelo sustitutivo.
Articuladas por los cambios en la frontera tecLA INDUSTRIA ARGENTINA
UN PROCESO DE REESTRUCTURACI�N DESARTICULADO
Bernardo Kosacoff*
* Director de la Oficina de Buenos Aires
de la CEPAL - Naciones Unidas.
Profesor de la Universidad Nacional de
Quilmes.
nol�gica internacional y el marco de inestabilidad e incertidumbre macroecon�mica,
se fueron gestando
modificaciones muy sustantivas a nivel institucional, sectorial, microecon�mico y
de inserci�n externa de
la industria.
El objetivo del presente trabajo es analizar las principales caracter�sticas del
sector industrial argentino y
las fases de su desarrollo a lo largo de m�s de un siglo; en especial, sus rasgos
estructurales en la d�cada
de 1980 y los cambios acaecidos desde la instauraci�n del Plan de Convertibilidad,
en 1991.
Las primeras fases del desarrollo industrial argentino
La estructura industrial de la Argentina est� sustentada en un largo sendero
evolutivo de m�s de un siglo. A medida que la industria produc�a bienes fue
generando, simult�neamente, procesos de aprendizaje
e incorporaci�n de tecnolog�a, calificaci�n permanente de los agentes econ�micos,
un marco institucional
y regulatorio, inserci�n en la divisi�n internacional del trabajo, organizaci�n
econ�mica de sus mercados,
articulaci�n con las otras actividades econ�micas, etc. Los cambios significativos
a trav�s del tiempo, en
cada uno de los aspectos se�alados, fueron articulando la organizaci�n social para
la producci�n de bienes manufacturados. En su evoluci�n, la econom�a argentina se
fue destacando por su grado de industrializaci�n en el �mbito latinoamericano; pero
si el punto de comparaci�n es el de los pa�ses m�s avanzados,
sus rasgos centrales son los caracter�sticos de una econom�a �semiindustrializada�.
Considerando la participaci�n de las industrias manufactureras en el Producto Bruto
Interno (PBI) en el per�odo 1900-1990, se pueden observar los cambios m�s
importantes en el grado de industrializaci�n del pa�s.
La participaci�n creciente e ininterrumpida de la industria en la econom�a
argentina se extiende hasta
mediados de la d�cada del 70, punto en el cual se inicia un retroceso permanente de
su importancia. Esta ca�da es de tal magnitud que el grado de industrializaci�n de
inicios de los noventa fue similar a los valores de la d�cada del 40.
A grandes rasgos se pueden individualizar tres grandes per�odos en la
industrializaci�n argentina. El prim e ro comienza alrededor de 1880, cuando el
pa�s modifica radicalmente su inserci�n internacional bajo
el modelo �agro e x p o rtador�, y finaliza en la crisis de 1930. El segundo se
extiende hasta fines de 1970,
en el marco de una econom�a semicerrada en el ISI, que en sus cinco d�cadas abarca
a su vez subper�odos diferenciados. El terc e ro se inicia con el fracaso de la
pol�tica de apertura (1979-1981) y en la larga desarticulaci�n macroecon�mica del
pa�s desde mediados de los setenta, que se extiende hasta 1990.
El modelo agroexportador argentino estaba basado en la especializaci�n en la
producci�n de granos y
carnes a partir de la explotaci�n de sus abundantes y competitivos recursos
naturales. A partir de su consolidaci�n institucional, el pa�s gener� una vigorosa
inserci�n internacional en funci�n de sus din�micas exportaciones de bienes
primarios y la importaci�n de capitales y manufacturas, en una econom�a abierta y
con regulaci�n autom�tica del patr�n oro. Sus fluctuaciones econ�micas estaban
asociadas a las condiciones clim�ticas �que afectaban el nivel de las cosechas� y
al ciclo econ�mico de Gran Breta�a, que era su
principal articulador con el escenario internacional.
Simult�neamente comienzan a darse las condiciones para la incipiente
industrializaci�n del pa�s, que
responden en gran medida a los �impulsos� que A. Hirschman describi� para Am�rica
Latina.1
Entre ellos podemos mencionar:
� La existencia de bienes competitivos del sector primario que requieren de alg�n
tipo de transformaci�n
industrial final para exportarse (carne, tanino, cuero, lana, harinas, etc.).
14
1 Ver Hirschman, A., �La econom�a pol�tica de la industrializaci�n a trav�s
de la sustituci�n de import a c i o n e s � ,
en El Tr i m e s t re Econ�mico, Vol. XXXV,
N� 140:625-628, M�xico, 1968.
� La corriente inmigratoria europea con calificaciones previas en el �rea
industrial.
� El temprano desarrollo generalizado de la educaci�n y la especializaci�n t�cnica
y profesional.
� Las dificultades de abastecimiento externo en la Primera Guerra Mundial.
� Las demandas derivadas de las producciones primarias y de infraestructura (los
grandes talleres de
mantenimiento ferroviario, maquinaria agr�cola, cemento, etc.).
� Los costos de transporte y las protecciones naturales.
� El progresivo y acelerado aumento del tama�o del mercado interno.
Estos factores determinaron que la Argentina fuese desarrollando la estructura
industrial m�s destacada
de la regi�n, que antes de la crisis del modelo ya representaba el 20% del PBI, con
m�s de 50.000 establecimientos.
El agotamiento de la expansi�n de la frontera agropecuaria, acompa�ado con la
crisis internacional de
1929 y las conflictivas relaciones triangulares Argentina-Gran Breta�a-EE.UU., puso
fin al funcionamiento
del modelo agroexportador. El control de cambios de 1931, la vigencia de los
permisos previos de impor15
Puerto de Buenos Aires. Usina en construcci�n de la C�a. Italo-Argentina
de Electricidad. Impresi�n sobre la base de una obra del pintor
P�o Collivadino para un cat�logo de la empresa, 1931.
Colecci�n Goyo Goldztein.
16
Colecci�n Museo de la Ciudad,
Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires.
17
taci�n en 1933, el desdoblamiento del mercado cambiario con el exterior y la
elevaci�n de los aranceles
de importaci�n �inducida fundamentalmente por motivos fiscales� son ilustrativos
del nuevo funcionamiento de la econom�a, que en su cierre con el exterior fue
paulatinamente reduciendo la importancia del comercio internacional en el PBI.
�stas fueron las condiciones en las cuales se desarroll� el primer subper�odo de la
sustituci�n de importaciones. Ten�a su punto de apoyo en la incipiente
industrializaci�n anterior y
avanz� muy r�pidamente en los tramos �f�ciles� de la producci�n manufacturera. Las
industrias productoras de bienes de consumo (alimentos, textiles, confecciones),
electrodom�sticos, maquinarias y metalurgia sencillas y la industria asociada a la
construcci�n fueron las actividades m�s din�micas durante este
subper�odo, que contin�a hasta la asunci�n del primer gobierno de Per�n, en 1945.
En esta nueva subetapa, que se extiende por doce a�os (1946-1958), la
industrializaci�n se pro f u n d i z a
en forma acelerada. Se articula, fundamentalmente, por una expansi�n de las
actividades existentes, mediante la utilizaci�n intensiva de la mano de obra, y un
ensanchamiento del mercado interno, incorporando
a �ste al conjunto de la poblaci�n. El Estado pasa a tener un papel muy activo en
la producci�n de insumos
b�sicos y en la aplicaci�n de una variada gama de instrumentos de pol�tica:
administraci�n de cuotas de imp o rtaci�n, financiamiento �v�a Banco de Cr�dito
Industrial y l�neas de redescuento del Banco Central, promoci�n sectorial,
mecanismos extraarancelarios, etc.�. Con una clara especializaci�n en la producci�n
de
bienes de consumo orientada exclusivamente hacia el mercado interno, el desarrollo
industrial encontr� obst�culos para mantener su dinamismo, a medida que creci� su
obsolescencia tecnol�gica, y no ten�a posibilidades �ni empresariales ni
tecnol�gicas� de avanzar hacia procesos productivos m�s complejos, en un
contexto de permanentes restricciones en su balance de pagos.
A partir de 1958 se inicia el �ltimo subper�odo del ISI, que se extiende hasta
mediados de los setenta.
Articulada en los complejos petroqu�mico y metalmec�nico (dentro de este �ltimo la
industria automotriz
fue el sector m�s representativo), la industria tuvo su desempe�o m�s destacado,
convirti�ndose en el motor de crecimiento, generador de empleo y base de la
acumulaci�n de capital. Con la masiva participaci�n
de filiales de empresas transnacionales se ocuparon progresivamente los casilleros
vac�os de la matriz de
insumo-producto, en el marco de una econom�a altamente protegida con el objetivo de
lograr un mayor nivel de autoabastecimiento.
Estos cambios generaron un acelerado proceso de desarrollo tecnol�gico basado en la
incorporaci�n
de tecnolog�as de los pa�ses desarrollados, con significativas adaptaciones al
medio local, que determ i n aron la r�plica de las producciones �fordistas� con un
fuerte contenido localista. La producci�n de series
c o rtas en plantas orientadas al mercado interno (con escalas de producci�n en
promedio diez veces men o res que una similar ubicada en la frontera t�cnica), el
elevado nivel de integraci�n de la prod u c c i � n
(por el escaso desarrollo de pro v e e d o res y subcontratistas especializados) y
el alto grado de apertura del
m i x de producci�n eran algunos de los problemas de competitividad internacional
que se observaban en
la estructura industrial argentina. Asimismo, las restricciones macroecon�micas de
la Argentina se constitu�an en un obst�culo para financiar las transferencias de
ingresos hacia las actividades industriales.
Simult�neamente, la particular posici�n deficitaria de la industria en el comercio
internacional re s t r i n g � a
las posibilidades del crecimiento sostenido de las actividades industriales sin
generar las crisis del balance de pagos.
La percepci�n de estos problemas condujo a buscar soluciones dentro del propio ISI.
Por un lado, la pol�tica de incentivos a la exportaci�n de manufacturas intentaba
simult�neamente incrementar las escasas
18
divisas, expandir un mercado interno con signos de agotamiento e impulsar la
competitividad global de la
industria. Sus resultados no fueron menores: mientras que en 1960 las manufacturas
no tradicionales
pr�cticamente no se exportaban, en 1975 representaban una cuarta parte de las
exportaciones del pa�s.
Por otro lado, se buscaba la profundizaci�n del ISI, en el cual la oferta de
algunos insumos b�sicos (acero, aluminio, papel, petroqu�mica, etc.) era
fuertemente dependiente de la importaci�n. Esto motiv� la promoci�n de estas
actividades en funci�n de su ahorro de divisas y de la posibilidad de ensanchar la
base
del mercado interno, a partir de los encadenamientos posteriores de estas
industrias con actividades de alto valor agregado y generaci�n de empleo.2
Asimismo, la continuidad de los sistemas de promoci�n, el papel de las empresas del
Estado y la utilizaci�n del poder de compra y el programa de inversiones del sector
p�blico eran algunos de los instrumentos privilegiados.
El quiebre del ISI (1976-1981)
La pol�tica econ�mica iniciada en abril de 1976 cambi� profundamente las
orientaciones con las que se
desenvolv�an hasta ese momento las actividades industriales. Basado en una
filosof�a de total confianza en
los mecanismos asignadores de recursos del mercado y en el papel subsidiario del
Estado, se estableci�
un programa de liberalizaci�n de los mercados y posterior apertura externa, que
propon�a la eliminaci�n
del conjunto de regulaciones, subsidios y privilegios. Se procuraba as� modernizar
e incrementar la eficiencia de la econom�a. 3
En relaci�n con la pol�tica industrial, se pueden se�alar dos subper�odos que
tienen su corte hacia fines
de 1978. El primero de ellos se caracteriza por la recuperaci�n de la producci�n de
bienes de consumo durable y de capital, asociada a la creciente inversi�n y a la
redistribuci�n re g resiva de los ingresos. En este
per�odo de �sinceramiento� de la econom�a, se comienza con la reducci�n de los
aranceles de import a c i � n .4
A pesar de su fuerte baja �en promedio descienden 40 puntos, del 90 al 50%� en
estos tres primeros a�os
no aumentan significativamente las importaciones. Este fen�meno tiene su
explicaci�n en los incrementos
de competitividad durante la �ltima d�cada, que determinaron la existencia de una
fuerte redundancia en
las tarifas y, por otra parte, en el mantenimiento de un tipo de cambio elevado.
Por otro lado, la sanci�n,
en 1977, de la reforma financiera, libera la tasa de inter�s y crea un mecanismo
totalmente distinto para
la asignaci�n de los cr�ditos.5
El segundo subper�odo se inicia hacia fines de 1978 al instrumentarse la versi�n de
econom�a abierta de
la escuela monetarista (enfoque monetario del balance de pagos). La aplicaci�n de
esta pol�tica ten�a como objetivo igualar la tasa inflacionaria interna con la
externa, ajust�ndose esta �ltima a la tasa de devaluaci�n del tipo de cambio. �ste
se determinaba con un cronograma que fijaba un ritmo de devaluaci�n
continuamente decreciente en el tiempo (la �tablita�), en un contexto de creciente
apertura de la econom�a al exterior (tanto en el mercado de capital como en el de
bienes); ello supon�a la convergencia de las
tasas de inter�s y de inflaci�n internas con las correspondientes internacionales.
En este esquema de pol�tica monetaria pasiva, se supon�a un per�odo de transici�n
determinado por la distinta velocidad de ajuste en los precios de los productos
seg�n se comercien o no en el mercado internacional. Una vez que se
lograra la convergencia quedar�a establecido un nuevo esquema de precios relativos
de la econom�a. A su
vez, en combinaci�n con la pol�tica arancelaria, la asignaci�n de recursos
favorecer�a el incremento de la
productividad global, desaparecer�an los sectores menos eficientes y se
desarrollar�an las actividades con
ventajas comparativas a escala internacional.
2 Su puesta en marcha en la d�cada del
ochenta, en el proceso de desarticulaci�n del ISI, gener� cambios estructurales
significativos, pero con resultados
distintos a los planeados.
3 Ver Canitrot, A., La pol�tica de apertu -
ra econ�mica (1976-81) y sus efectos
sobre el empleo y los salarios. Un estudio macroecon�mico. Proyecto PNUD/
OIT, 1983; Schvarzer, J., Mart�nez de
Hoz: La l�gica pol�tica de la pol�tica econ�mica. CISEA, Buenos Aires, 1983;
J.V., Kosacoff, B., Lucangeli y Sourrouille, J. Transnacionalizaci�n y pol�tica
econ�mica en la Arg e n t i n a, Centro Editor
de Am�rica Latina. Buenos Aires, 1985;
Damill, M., Fanelli, J.M., Frenkel, R. y
Rozenwurcel, G., Las relaciones financieras en la econom�a argentina, Ediciones del
IDES N� 15, Buenos Aires,
1988; Rodr�guez, C., �El plan argentino
de estabilizaci�n del 20 de diciembre�,
CEMA, Documento de trabajo N� 5,
Buenos Aires, 1979.
4 Ver Berlinsky, J., Protecci�n arancelaria de actividades seleccionadas de la
industria manufacturera argentina, Mi -
nisterio de Econom�a, Buenos Aires,
1977; Nogu�s, J., �Protecci�n nominal
y efectiva: impacto de las reformas
arancelarias durante 1976-77�, Ensayos Econ�micos N� 8, B.C.R.A., Buenos
Aires, 1978.
5 Desde la crisis de 1930 hasta esta fecha el sistema financiero argentino se
caracteriz� por la regulaci�n del Banco
Central de l�neas de redescuento para
el otorgamiento de cr�ditos, con tasas
de inter�s altamente negativas; las empresas industriales ten�an una posici�n
privilegiada en su asignaci�n.
19
Sin embargo, la �convergencia� no se logr�. En los bienes transables con el
exterior el ajuste fue lento e
imperfecto, en los no transables los mecanismos previstos no tuvieron los efectos
esperados. La evoluci�n
de la tasa de inter�s interna fue altamente afectada por una sobretasa creciente
motivada por la incertidumbre y los elevados costos de la intermediaci�n
financiera. Por su parte, el tipo de cambio, que estaba
prefijado con una previsi�n inflacionaria menor a la real, se caracterizaba por una
permanente subvaluaci�n de las divisas.
Esta sobrevaloraci�n del peso en conjunci�n con las rebajas arancelarias afect�
fuertemente la balanza
comercial y permiti� la entrada masiva de productos importados. A su vez, el
ingreso de capitales externos
�sin restricciones, atento a la apertura financiera externa�, en su casi totalidad
de corto plazo y provenientes de un mercado financiero de alta liquidez y elevadas
tasas de inter�s, compensaba el d�ficit de la cuenta corriente, con un incremento
significativo del endeudamiento con el exterior. Estos movimientos �que
afectaban seriamente el balance de pagos� preanunciaban una devaluaci�n del tipo de
cambio, en un mercado de capitales de alta liquidez, atento al muy corto plazo de
colocaci�n de los dep�sitos. En adici�n, la
pol�tica fiscal no fue lo suficientemente prolija y continuaron importantes
transferencias de ingresos de dif�cil justificaci�n y carentes de evaluaci�n. A
ello se sumaba un clima de cambio de autoridades pol�ticas y
Cat�logo de la Compa��a Sansinena
de Carnes Congeladas, 1918.
Colecci�n Museo de la Ciudad.
Cat�logo de la C�a. Italo-Argentina
de Electricidad, 1931.
Colecci�n Goyo Goldztein.
20
Car�tula y p�ginas interiores
de un cat�logo empresario.
Colecci�n Goyo Goldztein.
21
econ�micas. En consecuencia las primas de riesgo por la colocaci�n de capitales
externos se elevaron considerablemente, con el consiguiente aumento de las tasas de
inter�s.
En este contexto, el sector industrial sufri� la crisis m�s profunda de su historia
por la conjunci�n de varios
f a c t o res negativos. Entre ellos sobresale la contracci�n de los mercados �por
los bajos niveles de demanda de
p roductos industriales locales�, tanto interna, por la competencia de productos
importados, como externa, por
el fuerte atraso del tipo de cambio. A su vez, las altas tasas de inter�s que
superaban largamente toda posibilidad de rentabilidad productiva y su constante
crecimiento llevaron a las empresas a niveles de endeudamiento que en muchos casos
sol�an superar el valor de sus activos.6
Con el cambio de autoridades dentro del r�gimen militar, en marzo de 1981 se inicia
un proceso caracterizado por la adopci�n de medidas de corto plazo tendientes a
solucionar los problemas m�s urgentes de los
s e c t o res productivos. No obstante, tambi�n en este per�odo contin�a el
estancamiento del sector industrial,
en un contexto de permanentes devaluaciones de la moneda y persistencia de tasas de
inter�s positivas. Los
e m p resarios centraron sus reclamos en la necesidad de solucionar sus cr�ticos
problemas de endeudamiento. Hacia mediados de 1982 se establece un sistema de
financiamiento a mediano plazo de las firmas, basado en tasas de inter�s reguladas,
asociadas al creciente ritmo inflacionario, que provoc� una verd a d e r a
�licuaci�n de los pasivos� de las empresas y un fuerte alivio a las instituciones
financieras. Asimismo, con la
implantaci�n de seguros de cambio el Estado se hizo cargo de la mayor parte de la
deuda externa del sector privado. A trav�s de estos dos mecanismos se
�socializaron� las p�rdidas del sector empresarial. La revalorizaci�n del tipo de
cambio y las restricciones a las importaciones resultantes del abultado
endeudamiento externo �cuyos pagos de intereses superaban toda previsi�n optimista
del saldo de la balanza comerc i a l �
g e n e r a ron nuevamente condiciones de protecci�n al sector industrial. El
coeficiente de importaciones de la
econom�a argentina volvi� a niveles pr�ximos a los anteriores a la pol�tica de
apert u r a .
El per�odo posterior a la crisis del endeudamiento (1982-1990)
El plano macroecon�mico local ha sido el eje articulador de gran parte de las
transformaciones ocurr i d a s
en el per�odo 1982-1990.7 La aplicaci�n del �enfoque monetario del balance de
pagos� en diciembre de
1978 ha sido el punto de quiebre del modelo de industrializaci�n anterior. El
fracaso de esta pol�tica y la crisis de endeudamiento externo resultante generaron
en la d�cada del 80 condiciones de inestabilidad e inc e rt i d u m b re del marco
macroecon�mico que abarc a ron los desequilibrios de las cuentas fiscales y extern
a s ,
la fragilidad del sistema financiero, etc. La necesaria �estabilizaci�n� de la
econom�a no s�lo fue un objetivo
p e rmanente, sino que se convirti� en un camino ineludible a partir del conjunto
de perturbaciones del funcionamiento de la econom�a, que tuvieron sus
manifestaciones m�s crudas en los episodios hiperinflacionarios generados a partir
de 1989. Los condicionantes externos, la necesidad de la consistencia y
persistencia
de las pol�ticas estabilizadoras y el contenido de �stas ocuparon la atenci�n de la
sociedad argentina.
La crisis de la deuda externa en 1982 revirti� el signo de las transferencias netas
de recursos del exterior, producto de la interrupci�n de los flujos de capital y el
aumento de las tasas de inter�s internacional.
Los efectos inmediatos fueron el renacimiento y agudizaci�n del desequilibrio
estructural externo de la econom�a, pero ahora acompa�ado por la crisis de
financiamiento del sector p�blico. Estos dos desequilibrios
b�sicos se complementaban con la din�mica de funcionamiento de la econom�a en el
corto plazo, en la
cual el r�gimen de alta inflaci�n y la fragilidad financiera amplificaban y
agudizaban los efectos de las medidas adoptadas para corregir los desajustes. El
desaf�o de la pol�tica econ�mica estaba en la eficiencia pa6
Los fuertes cambios de precios relativos de la �poca, que favorec�an a las
actividades de servicios y de producci�n
de bienes no transables con el exterior,
motiv� el pago de fuertes tasas de inter�s reales a los sectores industriales de
bienes transables �que sufrieron profundos atrasos relativos de sus precios�.
7 Para un an�lisis m�s detallado de las
condiciones macroecon�micas, ver, entre
o t ros, Bonvecchi, C., �Rasgos centrales
de las pol�ticas macroecon�micas seguidas por la Argentina a partir de la crisis de
la deuda externa: 1982-1991�, en Kosac o ff, B. (ed.), El comercio intern a c i o n
a l
de manufacturas de la Argentina 1974-
1 9 9 0, cap�tulos 1 y 2, CEPA L - A L A D I ,
Buenos Aires, 1992; Heymann, D., Tre s
ensayos sobre inflaci�n y pol�ticas de est a b i l i z a c i � n, Estudios e
Informes de la
CEPAL N� 63; Machinea, J.L., �Stabilisation under Alfonsin�s government, a
frustrated attempt�, Doc. CEDES N� 42,
Buenos Aires, 1990; Carciofi, R., La desarticulaci�n del pacto fiscal, Documento N�
36, CEPAL, Buenos Aires, 1990;
Damill, M, et al., D�ficit fiscal, deuda externa y desequilibrio financiero, Edit.
Tesis, Buenos Aires, 1989.
ra alcanzar los objetivos de equilibrar los desajustes estructurales y, al mismo
tiempo, reducir la inflaci�n
sin incurrir en costos excesivos en t�rminos de producci�n, empleo y salarios
reales.
El desequilibrio externo puede ser caracterizado por el desbalance entre la
corriente de ingresos que el
pa�s estaba en condiciones de generar y la magnitud de los compromisos de pagos
externos que el stock
de la deuda existente impon�a. La b�squeda de fuertes excedentes de comercio
exterior, a partir de devaluaciones de la moneda local y contracci�n del gasto
interno, determ i n a ron el incremento de las exportaciones y la violenta
reducci�n de las importaciones y de la inversi�n. Sin embargo, la naturaleza
financiera de la restricci�n externa se evidenciaba en el d�ficit de la cuenta
corriente del balance de pagos,
con la particular posici�n desfavorable del sector p�blico, producto del proceso de
estatizaci�n de la deuda externa privada. A su vez, el deterioro de los t�rminos de
intercambio erosion� fuertemente el esfuerzo export a d o r.
Las cuentas fiscales estaban caracterizadas por el creciente nivel del gasto
p�blico y su falta de corre l a t o
en los descendentes ingresos tributarios. Su habitual forma de financiamiento en el
pasado (el endeudamiento externo e interno y el impuesto inflacionario) se
desarticula con la crisis y estatizaci�n de la deuda
e x t e rna, en un contexto de agudizaci�n de los desequilibrios fiscales.
El r�gimen de alta inflaci�n persistente gener� una elevada elasticidad en sus
mecanismos de propagaci�n con tasas altas y vol�tiles. A su vez, la fragilidad
financiera determinada por el proceso de desmonetizaci�n y la ausencia de
financiamiento externo fue uno de los principales obst�culos para el manejo de la
pol�tica econ�mica. La atenci�n de la deuda externa, a cargo del sector p�blico, y
la existencia de super�vit comerciales generados por el sector privado, plantearon
muy agudamente las dificultades fiscales para
la compra de los excedentes de divisas. Para obtener esos fondos, el sector p�blico
debi� aumentar su super�vit o financiarse v�a emisi�n o colocaci�n de deuda p�blica
interna o incurrir en atrasos en los compromisos externos. Cada una de estas
alternativas ten�a dificultades y efectos no deseados. Estos desequilibrios
macroecon�micos generaron una permanente incertidumbre que deterior� los procesos
de inversi�n
e impuls� una marcada �exportaci�n de capitales�.
En el per�odo se destacaron tres programas econ�micos: el Austral, el Primavera y
el Bunge & Born. Todos ellos compartieron el objetivo de incorporar medidas que
implicaran �junto con la obtenci�n de resultados superavitarios en la balanza
comercial� un mayor control de la demanda agregada nominal, una correcci�n de los
precios relativos e intentos de orientar el proceso de formaci�n de las
expectativas. En todos los casos, se puede se�alar la presencia de dificultades
para sostener resultados fiscales compatibles
con las posibilidades de financiamiento interno, externo y monetario y, como
consecuencia, la creciente toma de conciencia de la necesidad de reformas
estructurales.
E n t re 1980 y 1990 se observ� una perf o rmance poco alentadora de los
principales indicadores econ�micos, con un alto costo social en el proceso de
ajuste. S�lo las exportaciones tienen un signo positivo, con un
c recimiento del 78% en ese per�odo. El resto de los indicadores evidencian el
profundo deterioro de la econom�a. El PBI disminuy� un 9,4%, el PBI industrial el
24%, el consumo el 15,8%, las importaciones un
58,9%, la inversi�n el 70,1% y el ingreso por habitante un 25%. A su vez, la tasa
de desocupaci�n abiert a
se duplic�, el nivel de empleo manufacture ro disminuy� en torno del 30% y el
salario medio real industrial
en 1990 fue un 24% m�s bajo que a inicios de la d�cada del 80. En forma
complementaria se observa un
p roceso de concentraci�n del ingreso asociado a una mayor re g resividad en su
distribuci�n y la agudizaci�n
de las condiciones de pobreza extre m a .
22
Estas nuevas condiciones generaron cambios significativos a nivel sectorial y
microecon�mico. Como resultado, a diferencia de las etapas anteriores, en las
cuales el sector industrial era el motor de desarrollo
de la econom�a, el per�odo 1975-1990 se caracteriza por: 1) el estancamiento de las
actividades manufactureras �que pierden m�s de 5% de su participaci�n en el PBI�,
2) no generaci�n de nuevos empleos �en
un contexto de serias dificultades estructurales en el mercado de trabajo�, y 3)
los niveles de inversi�n son
menores a la amortizaci�n del capital �produci�ndose la descapitalizaci�n del
sector�. Sin embargo, ser�a
incorrecto considerar que a inicios de los a�os 90 nos encontr�bamos con un sector
manufacturero estancado y deteriorado que produc�a bienes bajo la misma forma de
organizaci�n social vigente durante el ISI.
Las actividades industriales hab�an sufrido un conjunto de profundas
transformaciones estructurales que,
a modo de s�ntesis, podr�a caracterizarse como un proceso de reestructuraci�n
�regresiva� y de �creciente heterogeneidad estructural�.
El car�cter �regresivo� estaba dado b�sicamente por dos elementos: el primero de
ellos, la incapacidad
de la econom�a de basar su reestructuraci�n industrial en los aspectos positivos
que se desarrollaron en las
cuatro d�cadas del ISI, durante las cuales se acumularon conocimientos,
habilidades, capacidades ingenieriles, equipamientos, recursos humanos, bases
empresariales, etc. A su vez, estos elementos estuvieron
23
Cat�logo empresario, ca. 1915.
Colecci�n Carlos Brega.
Cat�logo de Heinlein & C�a., 1915.
Colecci�n Museo de la Ciudad,
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
24
Aviso publicitario en la revista Caras y Caretas - a�o XVI, N� 779, 6-9-1913.
Colecci�n Museo de la Ciudad, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
25
asociados a serios problemas de funcionamiento que determinaron el agotamiento de
dicho modelo. Una
asignaci�n eficiente de los recursos hubiese sido aquella que indujera la
superaci�n de estas dificultades,
pero rescatando los acervos positivos. A nivel empresarial, sectorial, tecnol�gico
y de los recursos humanos se encuentran innumerables ejemplos en los cuales no se
sigui� este criterio.
El segundo de los elementos se refiere a las transferencias de ingresos asociadas
al proceso de reestructuraci�n. Por una parte, la nueva especializaci�n e inserci�n
externa resultante de la industria argentina no
se adecu� a la dotaci�n de factores y a la generaci�n de ventajas competitivas
din�micas. Por otro lado, el
deterioro de las pol�ticas p�blicas sociales (educaci�n, salud, vivienda,
infraestructura, etc.) que acompa�� a la desarticulaci�n fiscal del pa�s afect� la
�equidad� de la sociedad y, a su vez, la competitividad sist�mica de la econom�a.
En cuando al car�cter de �creciente heterogeneidad�, �ste est� determinado por el
desempe�o muy diferenciado en el nivel sectorial y, en part i c u l a r, en el
empresarial. El estancamiento agregado se descompone
en el desmantelamiento, atraso y reducci�n de muchas firmas y, en forma
complementaria, en el desarro l l o
de otras empresas que crecen y modernizan sus estructuras productivas. Las
evidencias emp�ricas de desempe�os microecon�micos exitosos fueron abundantes; sin
embargo, la sumatoria de ellas no gener� una
f u e rza macroecon�mica como para definir un nuevo sendero de crecimiento de la
econom�a.
El desempe�o macroecon�mico de inicios del decenio de los noventa se caracteriz�
por un aumento
notable de la demanda interna, impulsada por el crecimiento de la oferta de cr�dito
local e intern a c i o n a l .
El origen de este comportamiento se vincula con las expectativas positivas de
ingresos futuros derivadas
del cambio del r�gimen econ�mico, que impulsan aumentos en el consumo y generan
nuevas oportunidades de inversi�n. La menor restricci�n financiera se verificaba no
s�lo en la recuperaci�n del cr�dito bancario, producto de una monetizaci�n
creciente, sino tambi�n en el auge del mercado de capitales, donde
se emit�an t�tulos de deuda y acciones por montos significativos. El aumento de la
demanda agregada fue
difundido en los distintos sectores de la econom�a, aun cuando hay que notar que el
elevado ascenso del
producto manufacturero fue inferior al del producto total. El escaso impacto de la
expansi�n de la producci�n sobre la ocupaci�n, derivado de los efectos negativos de
la reestructuraci�n productiva, contribuy� a
elevar el desempleo. El abrupto aumento en las importaciones de bienes, sumado a
exportaciones que no
respond�an del mismo modo, gener� saldos comerciales negativos de magnitud
considerable. Asimismo, los
d�ficit en la cuenta corriente del balance de pagos comenzaban a suscitar algunas
dudas respecto de la sustentabilidad del esquema macroecon�mico, aunque eran
cubiertos, y en exceso, por los ingresos de inversi�n extranjera y las operaciones
de cr�dito intern a c i o n a l .
En este contexto, los incrementos de la tasa de inter�s internacional y la
devaluaci�n mexicana pro v oc a ron una crisis financiera en 1995. Este shock,
derivado de la retracci�n en la oferta de cr�dito, tuvo un
impacto inmediato sobre el nivel de actividad y el desempleo, y afect� severamente
al sistema financiero .
Es probable que la r�pida superaci�n de la crisis, sustentada en mejoras en los
precios internacionales, en
el crecimiento de la demanda brasile�a posterior al lanzamiento del Plan Real y en
reformas regulatorias
en el sistema financiero, haya contribuido a reafirmar las percepciones positivas
sobre el crecimiento de
los ingresos y la solidez de un esquema macroecon�mico que ahora incrementaba las
exportaciones, el
ahorro y el empleo.
Desde 1998, la econom�a argentina estuvo afectada por varios shocks negativos en
forma simult�nea.
Los efectos de la crisis rusa sobre el acceso al financiamiento y las tasas de
inter�s en los pa�ses emergen-
tes, la posterior devaluaci�n y modificaci�n del r�gimen cambiario en el principal
socio comercial, la abrupta ca�da en los precios de los productos que exporta el
pa�s, la persistente fortaleza del d�lar respecto de
otras monedas del mundo y el continuo desplazamiento del sector privado de los
mercados de financiamiento interno por parte del sector p�blico constituyen los
ejemplos m�s destacados de lo ocurrido. A fines de la d�cada, el inicio de un largo
per�odo dominado por la recesi�n y la deflaci�n de precios gener�
tensiones crecientes y modific� las expectativas respecto del potencial de
crecimiento de la econom�a y la
solvencia del sector p�blico, provocando por �ltimo el colapso definitivo del
r�gimen econ�mico.
Estrategias productivas y transformaciones empresariales en el decenio de los
noventa
En respuesta a una nueva configuraci�n del marco competitivo local, comenzaron a
desplegarse fuertes
procesos de reconversi�n empresarial, en los cuales se alteran tanto las
estrategias como el peso relativo
de las distintas actividades y agentes econ�micos, as� como las pr�cticas
productivas, tecnol�gicas y comerciales. En esta din�mica, las distintas acciones
de las firmas determinaron resultados contrapuestos
que se pueden estilizar en dos grandes grupos de conductas empresariales. Por un
lado, aparecen las denominadas �reestructuraciones ofensivas�, que se caracterizan
por haber alcanzado niveles de eficiencia
comparables con las mejores pr�cticas internacionales y que abarcan a un grupo
reducido de alrededor de
400 empresas. Aunque se pueden encontrar casos en casi todo el entramado
productivo, predominan particularmente en las actividades vinculadas a la
extracci�n y procesamiento de recursos naturales en las ramas productoras de
insumos b�sicos y en parte del complejo automotor. Por otro lado, el resto del
tejido
p roductivo �cerca de 25.000 firmas si no se consideran las micro e m p resas� se
caracteriz� por llevar a cabo los denominados �comportamientos defensivos�, que, a
pesar de los avances en t�rminos de pro d u c t i v idad con respecto al propio
pasado, est�n alejados de la frontera t�cnica internacional y mantienen vigentes
c i e rtos rasgos de la etapa sustitutiva, tales como una escala de producci�n
reducida o escasas econom�as
de especializaci�n.8
Se puede afirmar que el proceso de estabilizaci�n econ�mica encarado en los noventa
aument� la capacidad de prever la evoluci�n de las principales variables
macroecon�micas de modo notable e implic�
una ventaja incomparable para la organizaci�n de las actividades productivas. Sin
embargo, surgi� un nuevo tipo de incertidumbre, que puede denominarse estrat�gica,
y que se corresponde con la modificaci�n
del entorno competitivo de las firmas y con las nuevas reglas de juego que
determinan qu� van a producir
las empresas y c�mo lo van a hacer. Decisiones sobre inversi�n en activos
espec�ficos, incorporaci�n o
reemplazo de l�neas de producci�n, calificaci�n de recursos humanos en la firma o
el sendero de aprendizaje tecnol�gico a seguir adquieren una dimensi�n inasible y
de dif�cil evaluaci�n con los esquemas predominantes en una econom�a semicerrada.
Uno de los aspectos centrales de las transformaciones estructurales fue la
reconfiguraci�n del perfil empresario respecto del vigente durante el ISI. Un
panorama general indicar�a que a la retirada de las empresas estatales y a cierta
involuci�n de las PyMEs se suman la reorganizaci�n de los conglomerados econ�micos
locales y el liderazgo y sostenido dinamismo de las empresas transnacionales.
Dentro del universo
de firmas productivas hay que destacar, en primer lugar, el comportamiento de las
empresas transnacionales, cuyas estrategias principales est�n asociadas a los
flujos de inversi�n extranjera directa que ingresaron durante los a�os noventa. La
inversi�n extranjera lider� el proceso de reconversi�n productiva de los
noventa, en especial en aquellos aspectos modernizadores del proceso, y se destaca
la elevada correlaci�n
26
Equipo de fot�grafos de la CHADE
Buenos Aires. Cartel luminoso
de la empresa en la v�a p�blica,
ca. 1930.
Colecci�n Museo de la Ciudad.
Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires.
8 K o s a c o ff, B. (ed.), Corporate strategies
and their Structural Adjustment in Arg e nt i n a, Mc Millan Press/St. Anthony�s
Series,
G reat Britain, 2000.
entre los sectores m�s din�micos de la producci�n local y el aumento de la
participaci�n del capital extranjero en dichos sectores. Aun en el marco de
estrategias destinadas en buena medida al aprovechamiento
del mercado dom�stico o subregional, las filiales realizaron inversiones tendientes
a utilizar m�s eficientemente sus recursos f�sicos y humanos y, mucho m�s
selectivamente, a integrarse de un modo m�s activo
en la estructura internacional de la corporaci�n.
Los a�os noventa marcaron un cambio de rumbo en la din�mica de los conglomerados
econ�micos locales en la Argentina. Las nuevas condiciones econ�micas abrieron
m�ltiples oportunidades de negocios
en un clima de estabilidad y crecimiento, pero al mismo tiempo los enfrentaron a la
contestabilidad de la
competencia internacional. A diferencia de etapas anteriores en la historia
econ�mica argentina, la conducta de los conglomerados locales en los a�os noventa
es altamente heterog�nea y cambiante. El tipo de producci�n, el grado de
diversificaci�n inicial, el tama�o relativo respecto de los competidores
internacionales, la conducta de la demanda, la etapa de cambio generacional por la
que transita el grupo econ�mico
incidir�n de modo determinante para conformar distintos senderos de ajuste. Sin
embargo, las estrategias
que siguieron poseen algunos rasgos comunes: una tendencia a la especializaci�n en
un conjunto m�s reducido de actividades con respecto al pasado, una expansi�n hacia
terceros mercados mediante la inversi�n directa y la concentraci�n de las
actividades productivas en sectores con mayores ventajas naturales
o menor transabilidad, y escasa presencia en los sectores m�s din�micos
internacionalmente basados en
el conocimiento y la innovaci�n tecnol�gica. Asimismo, surge como un elemento
distintivo del posicionamiento estrat�gico de los conglomerados la realizaci�n de
inversiones directas en el exterior, con una intensidad y una modalidad muy
distintas de las verificadas en la etapa de la ISI. Algunos grupos nacionales
buscan, mediante este tipo de estrategia, alcanzar el liderazgo mundial o regional
en segmentos de mercado espec�ficos. Para otro grupo de empresas, la
internacionalizaci�n a trav�s de la inversi�n directa es
indispensable para la propia supervivencia y expansi�n en el nuevo contexto
econ�mico.
Existe un cierto consenso en que los rasgos predominantes de las PyMEs argentinas
durante el ISI eran
la centralizaci�n de la gesti�n en la figura del due�o, la inserci�n externa poco
significativa, el predominio
de estrategias defensivas, el amplio mix de producci�n, la escasa especializaci�n
productiva, la reducida
cooperaci�n con otras firmas, la escasa relevancia de las actividades de innovaci�n
y el reducido nivel de
inversi�n. Estas caracter�sticas, que en gran medida persistieron en el transcurso
de los a�os noventa, condicionaron las respuestas que pudieron implementar frente a
las reformas estructurales. En este contexto,
la dificultad de definir una estrategia productiva adecuada durante el proceso de
transformaci�n econ�mica abarc� al conjunto de PyMEs, independientemente de su
especializaci�n productiva. El nuevo �ambiente econ�mico� aument� la incertidumbre
de las firmas y la cantidad y calidad de la informaci�n que deb�an procesar. La
preocupaci�n por la situaci�n y perspectivas de las PyMEs se expres� en la
proliferaci�n
de distintas iniciativas gubernamentales en las �reas de financiamiento, asistencia
t�cnica, informaci�n,
etc. �las cuales, en general, han tenido, por diferentes razones, grandes
dificultades para cumplir sus objetivos�, en la actuaci�n y propuestas de las
distintas c�maras empresarias, as� como en los reclamos que,
desde el �mbito social y pol�tico, apuntaban a la protecci�n y promoci�n de las
PyMEs.
La creciente tendencia a la adopci�n de tecnolog�as de producto de origen externo
con niveles cercanos a
las mejores pr�cticas internacionales fue en desmedro de la generaci�n de esfuerzos
adaptativos locales. Esto
implicaba una brecha menor en t�rminos de tecnolog�as de producto, pero una p�rdida
significativa en la a dquisici�n de capacidades dom�sticas mediante actividades de
investigaci�n y desarrollo. Sin embargo, la
27
Autor an�nimo
Dante Martiri (izquierda),
fabricante y exportador de
artefactos para el hogar, con
un calef�n modelo �Pr�ncipe
de Gales�, ca. 1924.
Colecci�n Mart�n Sheepshanks.
f u e rte incorporaci�n de m�quinas y equipos importados necesariamente estuvo
acompa�ada de cambios organizacionales y de mayores inversiones en capacitaci�n.
Asimismo, la tendencia hacia la desvert i c a l i z a c i � n
de la producci�n se afianz� fundamentalmente a trav�s de la incorporaci�n de partes
y piezas import a d a s ,
reduciendo la probabilidad de conformar redes de producci�n basadas en la
subcontrataci�n local.
En resumen, los principales elementos que caracterizan el desempe�o de la
microeconom�a en los a�os
noventa son la disminuci�n del n�mero de establecimientos productivos, el aumento
del grado de apertura comercial (con �nfasis en las importaciones), un proceso de
inversiones basado la adquisici�n de equipos importados, el aumento de la
concentraci�n y la extranjerizaci�n de la econom�a y la ca�da abrupta del
coeficiente de valor agregado. Asimismo, hubo una mayor adopci�n de tecnolog�as de
producto de nivel de
�frontera tecnol�gica� y de origen externo, un abandono de la mayor parte de los
esfuerzos tecnol�gicos locales en la generaci�n de nuevos productos y procesos, una
desverticalizaci�n de las actividades basada
en la sustituci�n de valor agregado local por abastecimiento externo, una reducci�n
en el mix de producci�n junto con una mayor complementaci�n con la oferta externa,
una creciente externalizaci�n de actividades del sector servicios, una mayor
internacionalizaci�n de las firmas y la importancia de los acuerdos
regionales de comercio en las estrategias empresariales. Pero quiz�s el rasgo m�s
saliente de la conformaci�n productiva en los a�os noventa sea la heterogeneidad.
Es indudable que no todos los agentes econ�micos elaboraron de igual manera el
desaf�o que presentaba el paso del �taller a la empresa�: nuevas estrategias
productivas en donde la producci�n local se combin� con la importaci�n de insumos y
de bienes
finales, con el fin de aprovechar las nuevas reglas del juego econ�mico.
En los �ltimos a�os, el retorno a la extrema volatilidad del entorno condujo a que
las decisiones de producci�n e inversi�n se vieran gravemente afectadas y a dudas
crecientes respecto de la solvencia de un
grupo numeroso de empresas. Los problemas actuales de la econom�a argentina a�n
generan notables perturbaciones financieras y comerciales. Las consecuencias
negativas en el plano empresarial todav�a se est�n desplegando y a�n no surge con
claridad cu�les ser�n las respuestas dominantes de los agentes econ�micos ante el
regreso de una elevada incertidumbre macroecon�mica.
El debate acerca de la pol�tica industrial
La posibilidad de acceder a niveles crecientes de competitividad y mantenerlos en
el largo plazo no puede circunscribirse a la acci�n de un agente econ�mico
individual. La experiencia internacional se�ala que
los casos exitosos son explicados a partir de un conjunto de variables que muestran
con claridad que el funcionamiento global del sistema es el que permite lograr una
base s�lida para el desarrollo de la competitividad. De esta forma, la �noci�n
sist�mica� de competitividad reemplaza a los esfuerzos individuales que, si
bien son condici�n necesaria para lograr este objetivo, deben estar acompa�ados,
necesariamente, por innumerables aspectos que conforman el entorno de las firmas
(desde la infraestructura f�sica, el aparato cient�fico y tecnol�gico, la red de
pro v e e d o res y subcontratistas, los sistemas de distribuci�n y comerc i a l i
z a c i � n
hasta los valores culturales, las instituciones, el marco jur�dico, etc.). El logro
de una competitividad genuina y sostenible en el largo plazo requiere de esfuerzos
sistem�ticos en el objetivo de adquirir ventajas comparativas y consolidar un
�proceso end�geno continuo� que comprenda al conjunto, definiendo simult�neamente
las responsabilidades del empresario dentro de su planta industrial y todas las
condiciones que
conforman su entorno, que incluye tanto a otros agentes privados como al sector
p�blico.
Esta noci�n sist�mica de la competitividad es relevante para cada uno de los
mercados en que es conside28
Autor an�nimo
Fotograf�a publicitaria del
Ferrocarril Central Argentino,
ca. 1925.
Colecci�n Museo Nacional
Ferroviario.
rada. Por lo tanto debe ser obtenida tanto en los mercados de exportaci�n como con
respecto a las potenciales importaciones. La experiencia de muchas actividades
industriales en pa�ses latinoamericanos ha demostrado que son varias las
producciones que han podido expandirse en algunas de estas situaciones, pero la
base que las sustentaba resultaba claramente endeble. Estas formas de
competitividad han sido calificadas9
como �espurias� en la medida en que no avanzaban en la adquisici�n de ventajas
comparativas y estaban
sustentadas en uno o varios de los siguientes factores: bajos salarios,
procesamiento de recursos naturales sin
p re s e rvar el medio ambiente, tipos de cambio elevados, recesi�n en el mercado
local, sobre p rotecci�n re specto de las importaciones a sectores con
ineficiencias, elevados subsidios a las exportaciones, etc. Estas formas viciosas
de competencia derivaban en fr�giles �xitos individuales de las firmas, pero
incompatibles con
beneficios de car�cter social. Estos avances no eran sostenibles en el largo plazo
y entraban en crisis, tanto a
nivel del desempe�o de la empresa como por los elevados costos sociales
involucrados.
El sendero del desarrollo industrial y la consecuci�n de los objetivos estrat�gicos
perseguidos depender�n de la capacidad y creatividad gubernamental para dise�ar e
implementar las acciones que mejor se
Autor an�nimo
Fotograf�a empresaria
del Frigor�fico Swift,
Buenos Aires, ca. 1930.
Colecci�n Archivo General
de la Naci�n.
9 Ver Fajnzylber, F., Industrializaci�n en
Am�rica Latina: de la �caja negra� al
� c a s i l l e ro vac�o�, Cuadernos de la
CEPAL N� 60, Santiago de Chile, 1989.
29
adecuen �en tiempo, intensidad y cobertura� a los patrones de comportamiento de los
distintos agentes
econ�micos. El dise�o, formulaci�n y despliegue de pol�ticas gubernamentales
activas, expl�citas y transparentes, as� como su necesaria inscripci�n en una
concepci�n estrat�gica de largo plazo, demandaban la
indispensable armon�a y coordinaci�n entre los organismos p�blicos, y su
articulaci�n con las pol�ticas de
corto plazo. Por otra parte, surge como condici�n ineludible la redefinici�n de la
�ingenier�a institucional�
necesaria. La debilidad e incluso fragilidad t�cnica de las estructuras estatales
obliga a focalizar los esfuerzos en acciones en las que la neutralidad y la
transparencia faciliten la necesaria evaluaci�n ex post de sus
resultados. En tal sentido, las posibilidades de desarrollar pol�ticas selectivas
se ven acotadas y condicionadas por esa misma fragilidad del sector p�blico.
La implementaci�n de la pol�tica industrial deber� tener en claro algunos criterios
b�sicos. En particular
debe destacarse la necesidad de que estas pol�ticas sean: expl�citas, activas, y de
la mayor generalidad y
neutralidad posibles. Asimismo, se deben privilegiar todas aquellas acciones que
tengan mayores efectos
propulsores y difusores de externalidades positivas sobre la econom�a en su
conjunto. En este �ltimo punto, la consolidaci�n de la infraestructura y el
mejoramiento del capital humano son dos de los aspectos m�s
relevantes.10
El planteamiento de una pol�tica expl�cita est� asociado, necesariamente, a una
evaluaci�n social ex ante y ex post, a la cuantificaci�n de las transferencias en
el marco presupuestario que pudieran estar involucradas (especificando qui�n las
recibe y qui�n las financia), debe tener una total transparencia, los objetivos
tienen que estar n�tidamente explicitados y cuantificados, as� como tener una
secuencia temporal
claramente especificada y con promociones preferentemente decrecientes en el
tiempo. Esto significa contar con un sistema de premios, pero tambi�n con la
existencia de un sistema de castigos en la medida en
que no se alcancen los objetivos comprometidos.
La consideraci�n de estos aspectos es de vital importancia para el logro de las
metas perseguidas. Son innumerables las experiencias nacionales de apoyo al proceso
de maduraci�n de las denominadas industrias
infantiles, pero los resultados alcanzados han sido poco exitosos. Sin duda, los
problemas que plantea la selecci�n de los sectores y de las t�cnicas adecuadas no
son menores. Sin embargo, la evaluaci�n de dichas
experiencias ha demostrado que uno de los aspectos cruciales est� asociado al hecho
de que los pro c e s o s
de aprendizaje no surgen autom�ticamente por el transcurso del tiempo. Son
justamente el resultado positivo de los esfuerzos deliberados y expl�citos
orientados a la generaci�n de acervos tecnol�gicos y capacitaci�n de los recursos
humanos. Esto significa desarrollar una estrategia tecnol�gica y productiva
asociada a
inversiones orientadas a la generaci�n/adopci�n de cambios t�cnicos permanentes que
induzcan una maduraci�n, que no es autom�tica ni instant�nea y que re q u i e re de
esfuerzos permanentes y conscientes.
A partir de estos criterios de evaluaci�n de la pol�tica industrial y de comercio
exterior, la Argentina tiene
el desaf�o de avanzar en la competitividad. Los campos de acci�n son m�ltiples e
interrelacionados, y s�lo
mencionaremos cuatro de ellos de fundamental importancia: 1) el avance hacia
procesos de industrializaci�n de productos �diferenciados�, con mayor valor
agregado; 2) la articulaci�n de networks productivos
que den �masa cr�tica� a la industrializaci�n; 3) evaluaci�n desde la �l�gica
industrial� de algunos de los
aspectos del proceso de privatizaciones, y 4) la profundizaci�n de pol�ticas
�horizontales�, en particular en
la calificaci�n de los recursos humanos y la articulaci�n del �sistema innovativo
nacional�.
La Argentina ha incrementado notablemente en los �ltimos 25 a�os su dotaci�n de
recursos naturales,1 1
en particular: 1) a trav�s de las mejoras agr�colas �re p resentadas en el
incremento de la producci�n de so30
10 Ver French Davis, R., �Ventajas comparativas din�micas: un planteamiento
neoestructuralista�; Teubal, M., �Lineamientos para una pol�tica de desarrollo
industrial y tecnol�gico. La aplicabilidad del concepto de las distorsiones
del mercado�, ambos en Elementos para el dise�o de pol�ticas industriales y
tecnol�gicas en Am�rica Latina, Cuadernos de la CEPAL N� 63, 1990.
11 Este crecimiento de la dotaci�n de recursos naturales se diferencia de su
virtual estancamiento en el per�odo 1930-
1970. Este dinamismo replante� en los
ochenta la nueva viabilidad de un modelo agroexportador �ahora con la adici�n de
los recursos energ�ticos� que
las nuevas condiciones del escenario
internacional inviabilizaron.
ja�; 2) el desarrollo energ�tico �con los descubrimientos de las re s e rvas de gas
como el hecho m�s destacado�; 3) la explotaci�n de los recursos pesqueros; 4) el
desarrollo de las actividades forestales, a trav�s de
los cr�ditos fiscales vigentes anteriormente, y 5) algunas perspectivas en los
recursos mineros. Asimismo,
el cambio m�s significativo de la estructura industrial en los ochenta es el
desarrollo en escala intern a c i o n a l
de las varias plantas de insumos intermedios de las industrias sider�rgicas,
petroqu�micas, del aluminio, etc.
La sumatoria de ambos cambios estructurales aumenta considerablemente la dotaci�n
de factores y de un
nuevo punto de partida muy alentador en la econom�a. Sin embargo, las nuevas
condiciones internacionales nos indican claramente la p�rdida de importancia de los
productos homog�neos, no diferenciados y de
escaso valor agregado, que se expresa con toda su crudeza en la baja de sus
precios. Pero a partir de estos productos es factible avanzar en la cadena
productiva e incorporar progreso t�cnico, mano de obra calificada y valor agregado,
desarrollando numerosas franjas manufactureras de especialidades y productos
diferenciados. El desarrollo de producciones basadas en la disponibilidad de
recursos y en el uso intensivo de capacidades tecnol�gicas y recursos humanos puede
ser un elemento fundamental que dinamice las
exportaciones y genere nuevas oportunidades de empleo.
El avance en el camino hacia la diferenciaci�n plantea el segundo de los campos de
acci�n se�alados.
El desarrollo sostenido de una industria competitiva re q u i e re de acciones
sist�micas que den la masa cr�tica necesaria para una inserci�n activa en la
divisi�n internacional del trabajo, involucrando: 1) a las distintas actividades
productivas, y 2) a los diferentes agentes econ�micos. Los sistemas competitivos se
basan
en complejos con fronteras cada vez m�s difusas entre las actividades primarias,
industriales y de serv i c i o s .
Para que un bien pueda competir, debe ser el resultado de un proceso de elaboraci�n
de una cadena productiva articulada y eficiente. Asimismo, la participaci�n de los
distintos tipos de empresas es vital. Es muy
dif�cil avanzar en franjas de especializaci�n y tener �impacto macroecon�mico� sin
la participaci�n de las firmas de mayor envergadura (las empresas transnacionales y
los grandes grupos econ�micos). Pero, al mismo tiempo, no hay experiencia
industrial exitosa que no haya desarrollado una trama de empresas PyMEs
eficientes �en las cuales deben estar concentrados los esfuerzos�, que en muchos
casos son proveedores
especializados y subcontratistas, que permiten la potencializaci�n de las nuevas
organizaciones competitivas, basadas simult�neamente en el desarrollo de econom�as
de escala y de especializaci�n flexible.12
La calificaci�n de los recursos humanos �con el fortalecimiento del fr�gil sistema
educativo, su art i c u l a c i � n
al sistema productivo y la profundizaci�n de los esfuerzos de calificaci�n en las
empresas� y el desarrollo de
�un sistema nacional de innovaci�n�1 3 que se adecue institucionalmente a las
demandas tecnol�gicas de una
econom�a enfrentada al desaf�o de la competitividad, son dos pilares ineludibles.
Asimismo, existen numero s o s
p roblemas comunes a las empresas, en particular a las PyMEs, que re q u i e ren de
pol�ticas sistem�ticas, que
necesitan m�s esfuerzos gerenciales que presupuestarios. Entre ellos se destacan:
difusi�n de criterios de gesti�n de calidad, desarrollo de redes de
subcontrataci�n, programas de formaci�n de empresarios en gesti�n
e m p resarial, difusi�n de tecnolog�a de automatizaci�n, evaluaci�n de normas
ambientales y adecuaci�n de normas t�cnicas. El dif�cil desaf�o de la
competitividad se concentra especialmente en una nueva especializaci�n
industrial de la Argentina, que tienda a una mayor incorporaci�n de pro g reso
t�cnico y recursos humanos calificados para fortalecer un proceso de transformaci�n
basado en el crecimiento y la mayor equidad. �
31
12 Ver Gatto, F. y Yoguel, G., Las Pymes
argentinas en una etapa de transici�n
p roductiva y tecnol�gica. Pro y e c t o
Fundaci�n Volkswagen/CEPAL, Buenos
Aires, 1993.
13 Ver Bisang, R., Industrializaci�n e incorporaci�n del progreso t�cnico. Hacia
la articulaci�n de un sistema nacional
de innovaci�n. Proyecto Fundaci�n
Vo l k s w a g e n / C E PAL, Buenos Aires, 1993.