f.

LA BIBLIOTECA DECIENCIASSOCIALES
En un esfuerzo por impulsar el desarrollo de las investigaciones sociales
en el Ecuador y difundir sus resultados, la Corporacin Editora Nacio-
nal estableci en 1984 esta Biblioteca de Ciencias Sociales, destinada a
recoger trabajos relevantes producidos por instituciones acadmicas o
por investigadores particulares.
Los textos que se presentan para publicacin en esta Biblioteca de Cien-
cias Sociales son revisados por un conjunto de expertos en diversas
reas de la investigacin. De esta manera se garantiza la calidad, apertu-
ra, pluralismo y compromiso que la Corporacin ha venido mantenien-
do desde su fundacin. Es poltica de este programa editorial realizar
coediciones con centros acadmicos, instituciones oficiales y privadas
del pas y del exterior,
Luego de ms de dos dcadas de publicacin, la Biblioteca de Ciencias
Sociales se ha transformado en la serie editorial ms extensa y de mayor
impacto en el medio acadmico del pas, Ha logrado tambin constituir-
se en un vnculo de relacin y discusin de los editores nacionales con
los trabajadores de las Ciencias Sociales dentro y fuera del Ecuador.
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UNIVERSIDAD ANDINA
SIMN BOLVAR
Ecuador
9 _\,(,1
e
BIBLIOTECA DE CIENCIAS SOCIALES
Volumen 63
Hacia una revolucin
de la gobernanza
Reinventar la democracia
Pierre Calame
Con la colaboracin de
Jean Freyss y Valry Garandeau
CON EL AUSPICIO DE:
Toledo N22-80
Telfs: (593 2) 3228085,2993600' Fax: (593 2) 322 8426
Apartado postal: 17-12-569' Quito, Ecuador
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2008
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n
1,., I Fondation CharlesLopold Maycr
J1:.
Jr
pour leProgres deI'Homme
38, me Saint Sabin F-75011, Pars, Francia
Telf.: (331) 4314 7575, Fax: (331) 4314 7599
parists'fph.fr www.fph.ch
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CAFOI=:Ig 1,
I\o'k!\ L'\ 1\ 'lKMAl:t'.t-llll:
Calle Sevilla N24-349 y Guipzcoa, La Floresta
Quito, Ecuador' Telefax: (593 2) 322 6653
cafolis@uio.satnetnel www.cafolis.org
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CORPORACIN
EDITORA NACIONAL
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...
Autor: Pierre Calame
Ttulo original: La dmocratie en miettes. Pour une rvolution de la gouvernance
Copyright Descartes & Ca, 2003.
32, rue Cassette, 75006 Paris www.editions-descartes.fr
ISBN 2-84446-054-2
El texto que aqu se publica ha sido traducido, de la edicin original en francs. por Marcela De Grande
(Argentina) y ha sido revisado por Toms Mouries (Per) y Valeria Eberle (Colombia). Tambin va a
ser publicado en otros pases de Amrica Latina: Colombia,Argentina, Chile, Per, Uruguay y Bolivia.
Una sntesis de algunos captulos se encuentra en la pgina de internet del Instituto de Investigacin y
Debate sobre la Gobernanza: www,institut-gouvernance.orglflag,enlaque los lectores pueden registrar
sus comentarios
~
Presentacin a la edicin ecuatoriana 9
Introduccin 11
Agradecimientos 27
PRIMERA PARTE: EL DESFASE DE LA GOBERNANZA
ACTUAL y LAS SEMILLAS DE UNA RENOVACIN 29
Primera edicin en castellano:
ISBN Corporacin Editora Nacional: 978-9978-84-481-6
Universidad Andina Simn Bolvar: 978-9978-19-207-8
Derechos de autor: 029917 Depsito legal: 004149
Impreso en el Ecuador, noviembre de 2008
Corporacin Editora Nacional, Roca E9-59 y Tamayo apartado postal: 17-12-886
Quito, Ecuador > telfonos: (593 2) 2554358,2554558,2566340' fax: ext. 12
cen@cenlibrosecuador.org www.cenlibrosecuador.org
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Quito. Ecuador' telfonos: (593 2) 3228085,2908647' fax: (5932) 322 8426
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Impresin: Ediciones Fausto Reinoso, Av. Rumipamba EI-35 y 10 de Agosto, of. 203. Quito.
Supervisin editorial y diagramacin: Grace Sigenza Correccin de textos: Martha Andrade
Diseo de cubierta: Ral Ypez
1. Una gobernanza desfasada
a la que le cuesta reformarse
Las revoluciones cientficas, tcnicas y econmicas
nos hacen entrar en una nueva era
Por no haber creado regulaciones pblicas adecuadas,
la mundializacin qued en manos del mercado
La democracia est en crisis
Las estructuras y los marcos de pensamiento
de la accin pblica son inapropiados
Las perspectivas y las estrategias de reforma, paralizadas
durante mucho tiempo por la guerra fra, suelen ser
ineficaces porque no estn bien pensadas ni implementadas
2. Premisas y primicias de una revolucin
de la gobernanza
Las premisas para un cambio de pensamiento
Las primicias de una revolucin de la gobemanza
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Michel Rocard. Anne Simon, Karine Goasmat y Claire Mandouze , con
quienes hemos realizado una reflexin muy enriquecedora sobre la cooperacin
europea.
Georges Berthoin, Jrrne Vignon y Marjorie Joven, que me han ayudado a
comprender la historia y los desafos de la construccin europea en s misma y su
contribucin a una comprensin de conjunto de la gobernanza.
Stphane Hessel, Kimon Valaskakis, Bertrand de la Chapelle, Paul Tran Van
Tinh, Laurence Tubiana, por guiarme en el enfoque de la gobemanza mundial.
Jean Freyss y Valry Garandeau, que me han ayudado a situar mis reflexio-
nes en el campo de los debates actuales. Djamila Zemmari, que ha descifrado
incansablemente las cintas magnticas y los garabatos del manuscrito.
Vincent Calame, con quien conceb los instrumentos de representacin car-
togrfica, decisivos para esbozar una sntesis de los trabajos de la Alianza en su
conjunto, con ocasin de la Asamblea Mundial de Ciudadanos.
El equipo de la FPH, la red DPH y todos aquellos que se reconocen en la
Alianza por un Mundo Responsable, Plural y Solidario y que han aportado a esta
reflexin una inmensa diversidad de miradas y de experiencias.
Michel Sauquet, sin cuya amistosa insistencia no habra escrito el libro.
Finalmente y sobre todo Paulette Calame, que me ha apoyado, acompaado
y alentado en cada paso de la aventura.
ESTRUCTURA DEL LIBRO
El libro contiene dos partes:
La primera parte est dedicada a las constataciones. Para comenzar, muestra
la crisis generalizada de nuestros modos actuales de gobemanza, desfasados con
relacin a la rapidez de la evolucin de las sociedades e incapaces, en apariencia,
de reformarse profundamente por falta de voluntad, tenacidad, perspectivas claras
y estrategias de cambio (captulo 1). Luego enumero las condiciones previas para
una revolucin de la gobemanza -las premisas- y los mltiples signos que dan a
conocer en distintos lugares el comienzo de esta revolucin -las primicias- (cap-
tulo 2).
La segunda parte expone los principios comunes de una gobemanza basada
en las relaciones. Estos principios estn reagrupados en seis captulos: la institu-
cin de la comunidad y los fundamentos ticos de la gobemanza (captulo 3); las
relaciones entre los niveles de la gobemanza y el principio de subsidiariedad acti-
va (captulo 4); las relaciones entre la accin pblica y el mercado (captulo 5); las
relaciones entre el poder pblico y los dems actores (captulo 6); el lugar que ocu-
pan los territorios locales dentro de la gobemanza (captulo 7); la ingeniera insti-
tucional (captulo 8).
l
PRIMERA PARTE
El desfase de la gobernanza actual
y las semillas de una renovacin
La gobemanza tal como la conocemos en la actualidad, centra-
da en el Estado yen los servicios pblicos, se l'e atacada por todas par-
tes y parece estar claramente desfasada con respecto a la sociedad
actual y ms an, a los desafos que nos esperan. La gobernan:a actual
est en crisis.
Podemos afirmarlo de manera tan categrica y general?
Existen efectivamente situaciones muy diversas. Por ejemplo, en lo que
se refiere a la antigedad de las tradiciones del Estado. al lugar que
ocupa la accin pblica dentro de la sociedad, o bien al papel respec-
tivo de cada uno de los niveles de gobeman:a -desde las confedera-
ciones que dan prioridad a las comunidades locales. hasta los pases
con fuerte tradicin centralizadora.
Cmo plantear los mismos trminos de la crisis de la gobernan-
~ a en China, en frica, en Europa. en la India y en Amrica cuando,
ha)' tantas diferencias entre los sistemas existentes? Me atrever a
hacerlo, aun a riesgo de simplificar.
Las crisis no tienen todas la misma forma ni envergadura. pero
todos los sistemas se ven igualmente estremecidos por las evoluciones
de la sociedad. Tomemos el ejemplo del Estado. A I1IU)' grandes rasgos.
podemos observar cuatro formas de Estado en el mundo: los estados
desarrollistas, que tienen o han tenido un papel fundamental en el
desarrollo econmico y social del pas; los estados administradores,
que se limitan a organizar los servicios pblicos)' a fijar las reglas de
juego de la vida econmica; los estados rentistas, en los que una lite
vinculada con los crculos de poder poltico, econmico)' militar reci-

30
,
be rentas procedentes de recursos nacionales, especialmente naturales,
redistribuyendo eventualmente alguna parte de las ganancias entre sus
clientes; los estados predadores, en los que el nico objetivo del grupo
que detenta el poder es sacar el mximo provecho personal en el tiem-
po ms corto posible. Frente a situaciones tan dispares no podemos
hablar de la crisis del Estado. Sin embargo, estos cuatro tipos de
Estado se encuentran confrontados a crisis que tienen fuentes de ori-
gen comunes. El trabajo en varios continentes y a distintas escalas de
la gobernanza -local, nacional, regional y mundial- es lo que me ha
convencido de la existencia de estos puntos en comn.
He observado asimismo. un poco en todas partes del mundo, los
comienzos de una renovacin. Tambin puede parecer arbitrario en
este caso conformar un panorama de conjunto partiendo de elementos
tan dispares, hacer un retrato prototpico ajustando como sea una
oreja china y la otra norteamericana, un ojo italiano y otro hind, una
boca africana, una nariz brasilea y un mentn coreano. Pero en este
caso tambin he decidido correr ese riesgo, pues parto de la conviccin
de que se trata de elementos que provienen de constataciones e intui-
ciones semejantes.
En el primer captulo intentaremos describir las grandes causas
del desfase de la gobernanza actual. Creo que tienen dos fuentes de ori-
gen complementarias. Por un lado, la rapidez de la evolucin de las
sociedades, que se ha acordado llamar mundializacin, ha cambiado
radicalmente la escala y la naturaleza de los problemas, mientras que
los sistemas de regulacin /10 siguieron el mismo ritmo. Por otro lado,
las sociedades mismas se transformaron y los modelos clsicos de la
democracia y de la accin pblica ya no corresponden a las necesida-
des de la poca. En consecuencia, hay una crisis de escalas, de objetos
y de mtodos. La crisis se agrav porque las polticas de reforma, mal
concebidas y mal manejadas, no surtieron los efectos esperados.
Las crticas al Estado y a la accin pblica que, tomadas en su
conjunto, constituyen la contrarrevolucin liberal, reemplazaron al
triunfo de las polticas keynesianas, al progreso del Estado-providen-
cia y a la fe en el Estado como conductor de las polticas de desarro-
llo. Los ataques se focalizaron simultneamente sobre. las falencias de
la accin pblica y sobre la incapacidad de reformarlo. En grandes
lneas, la justificacin del desmantelamiento del Estado radica en el
hecho de que no es posible mejorar sus prcticas. Sin embargo, tam-
bin es imposible separar la decadencia del poder del Estado de la cri-
sis de la poltica y la democracia. Una de las grandes debilidades de
la revolucin liberal es pretender, al mismo tiempo, reducir el Estado y
,
exaltar la democracia. Por ltimo, el debate se vio ms enturbiado que
esclarecido por la manera en que la guerra fra radicaliz las posicio-
nes de linos y otros, menoscabando la diversidad de las situaciones y
oponiendo a un bloque contra el otro.
El anlisis del desfase de la gobernanra actual se articula en
torno a cinco temas:
l. Las revoluciones cielltficas y tcnicas nos hacen entrar en una
nueva era, tanto por la escala de los problemas como por la naturale-
za o las posibles modalidades de ejercicio de la democracia.
2. Por no haber creado regulaciones pblicas adecuadas, la mun-
dialirarin ha quedado actualmente en manos del mercado y de all
surge frecuentemente la confusin entre mundializacin y globalira-
cin econmica. Urge clarificar entonces los conceptos y las perspec-
tivas.
3. La democracia est en crisis. En el momento en que, aparen-
temente, triunfa en todas partes, va perdiendo su esencia por no ser
ejercida en las escalas adecuadas, no ocuparse de los problemas fun-
damentales y no llevar a cabo su propia reforma.
4. Las estructuras y los marcos de pensamiento de la accin
pblica son inapropiados, Siguen marcados por el "taylorismo", Su
fragmentacin y su cultura los vuelven poco aptos para tratar proble-
mas complejos, manejar las relaciones y cooperaciones y tomar en
cuenta la infinita diversidad de las situaciones.
5. Las perspectivas y las estrategias de reforma, paralizadas
durante mucho tiempo por la guerra fra, a menudo son cambiantes y
poco eficaces. Su fracaso gener la idea ficticia de que la accin pbli-
ca /10 era reformable.
El segundo captulo se abre hacia otras perspectivas. Muestra
que, frente a la crisis que acabamos de describir, el mundo no se ha
quedado inmvil. El fracaso de las reformas de la gobernanza no es en
absoluto una fatalidad. Pero para lograr algo hay que poder reunir dos
condiciones:
l. No basta con entablar reformas institucionales. Hay que "cam-
biar de lentes" y cuestionar los fundamentos de la gobernanza actual,
aun cuando estn arraigados en hbitos de larga data. Intentar enton-
ces plantear las premisas, es decir las condiciones previas para un
cambio del pensamiento,
2. No hay que inventar un sistema nuevo de punta a punta sino
partir de lo que ya est en movimiento, es decir, las primicias, las sea-
les precursoras de una revolucin de la gobernanza.
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e

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f'
l. Una gobernanza desfasada
a la que le cuesta reformarse
LAS REVOLUCIONES CIENTFICAS, TCNICAS
Y ECONMICAS NOS HACEN ENTRAR EN UNA NUEVA ERA
Las revoluciones cientficas y tcnicas introdujeron profundos cambios en
los sistemas de produccin. stos se basaban anteriormente en la disposicin de
factores materiales de produccin: materias primas y maquinarias. La reduccin
muy veloz de los costos de transporte, luego la revolucin informtica y la de los
sistemas de informacin redujeron la importancia de la proximidad fsica de las
materias primas y de los grandes reservorios de trabajo manual. Asistimos a lo que
algunos denominan la "desmaterial izacin de la tcnica". El dominio de la dispo-
sicin de los saberes, de los know how y de las redes de informacin se volvi deci-
sivo en el proceso econmico en s. Surgieron entonces nuevas posibilidades de
deslocalizacin de las actividades de fabricacin propiamente dichas y una dismi-
nucin de la participacin de dicha fabricacin en el total del valor agregado.
La relacin de la economa con el territorio se vio tambin profundamente
transformada. La regulacin de la economa nacional y la organizacin de las rela-
ciones de fuerza y de inters de los distintos grupos sociales haban jugado un papel
central en el pensamiento sobre las regulaciones polticas. Frente a una "economa-
mundo" perdieron gran parte de su importancia. Por ltimo, la sustitucin del tra-
bajo manual por el capital intelectual y las mquinas automticas hizo que a las rela-
ciones de dominacin preexistentes se agregaran relaciones de exclusin: en otros
trminos, los ricos cada vez necesitan menos a los pobres. Las cuestiones de empleo
y de cohesin social se vieron en consecuencia profundamente modificadas.
En lo relativo a la gestin de los intercambios, el lugar de la moneda en s
tambin ha evolucionado mucho. Ya no son necesariamente las mismas herra-
mientas que sirven de unidad contable, de patrn de valor, de medio concreto de
intercambio. La accin reguladora sobre la moneda ha quedado casi exclusiva-
mente en manos de los Estados Unidos, haciendo desaparecer otra prerrogativa de
la soberana nacional.

34
.,., ,
35
El crecimiento de las capacidades de produccin fue de tal envergadura que
el problema del aumento de la produccin a veces resulta menos importante que el
de la redistribucin de los bienes producidos. El caso ms patente es el del hambre
en el mundo, que ya no depende del aumento global de la produccin agrcola sino
de la localizacin en el espacio de dicha produccin y de las capacidades tcnicas,
sociales y polticas para lograr su distribucin equitativa.
El desarrollo material que hemos tenido en Occidente. durante los dos lti-
mos siglos. se ha realizado a costa de un uso masivo de materia y de energa sobre
los recursos limitados y poco renovables de la biosfera, para el provecho de una
minora de la poblacin mundial.
Durante mucho tiempo se sigui el modelo "pionero", cuyo paradigma es el
modelo cultural norteamericano. ste se basa en la conquista del Oeste, es decir,
de nuevos territorios y nuevos recursos de materia prima. Dentro de ese modelo, la
humanidad tiene la ilusin de funcionar dentro de un sistema abierto, cuyos recur-
sos son inagotables y donde los subproductos de la actividad humana pueden des-
cartarse sin riesgo alguno en la biosfera. Las filiales de produccin se organizan
independientemente unas de otras siguiendo un modelo "vertical". que ya no
corresponde a las problemticas ni a las restricciones de hoy en da.
Hay que pensar la actividad humana dentro de un sistema ecolgico ms
cerrado. Los procedimientos industriales deben integrarse ms para permitir que
los subproductos de uno sean la materia prima de otro, tal como sucede en los eco-
sistemas naturales. Para seguir avanzando, tambin ser necesario "desmateriali-
zar" la economa garantizando as un mayor bienestar con menos consumo de
materia prima y menos residuos generados.
Por ahora, la des localizacin de la economa y el mantenimiento de las lgi-
cas tradicionales de produccin siguen privilegiando en nuestras sociedades las
filiales verticales. A las filiales de produccin, encamadas por las empresas multi-
nacionales y organizadas a escala mundial. les corresponden sociedades sectoriza-
das. En ellas, algunos mbitos profesionales tienen vnculos cada vez ms fuertes
con sus pares de la otra punta del planeta y lazos de proximidad cada vez menos
significativos con los otros mbitos.
Estas evoluciones tuvieron considerables consecuencias culturales y sociales.
El debilitamiento de los vnculos con la comunidad cercana modific las relacio-
nes entre lo individual y lo colectivo, y ese movimiento de disociacin se observa
en todos los pases que tienen un desarrollo econmico rpido, incluyendo los de
Asia, donde se considera que los valores comunitarios estaban ms arraigados. El
sentimiento de pertenencia ya no puede limitarse al pueblo ni al pas. sino que se
reconstruye de manera plural y ms selectiva en distintas escalas.
El crecimiento de las interdependencias entre los seres humanos, entre las
sociedades y con respecto a la biosfera, contrasta con el desarrollo del sentimien-
to de libertad individual y con las reivindicaciones de autonoma. Por la potencia
de las herramientas que ha desarrollado, la humanidad es responsable de su propio
destino. Esto aboga por el surgimiento progresivo de una sociedad de contrato
entre actores responsables.
Entretanto, los sistemas de regulacin ms importantes y los grandes cuerpos
intermediarios, aquellos que creaban el sentimiento de pertenencia y de identidad,
que garantizaban la mediacin entre los individuos y el mundo, que construan las
condiciones para la democracia, ya fueran sindicatos, partidos polticos, estados o
iglesias, han perdido gran parte de su peso y de su capacidad de movilizacin,
dando lugar a otro tipo de compromisos, ms diversificados y flexibles.
En los pases ricos, el cambio demogrfico, la limitacin del tiempo de tra-
bajo -y su consecuente influencia en la relacin con el trabajo- y la saturacin de
bienes materiales introducen una profunda transformacin en la forma de los com-
promisos y en el tipo de necesidades. Al mismo tiempo, el desarrollo masivo de los
sistemas de informacin hace desaparecer los monopolios informativos de antao.
Frente a las consecuencias del desarrollo de las ciencias y las tcnicas, los ciuda-
danos ya no estn dispuestos a "tragarse" cualquier cosa en nombre de la moder-
nidad y del progreso. Han tomado conciencia de la vanidad de la democracia cuan-
do sta deja de ofrecer las condiciones reales para organizar el devenir colectivo.
Este conjunto de transformaciones de ndole cuantitativo genera un cambio
cualitativo de igual envergadura que el paso de la Edad Media al Mundo Moderno,
con todo lo que eso implica en cuanto a resistencias, desfases, tanteos y aprendi-
zajes. De all el doble interrogante respecto a la gobernanza: est la gobernanza
en condiciones de reformarse, o inventarse, para poder hacer frente a la nueva rea-
lidad del mundo? Est en condiciones. como su vocacin lo indica, de organizar
las transiciones necesarias?
O bien la humanidad logra hacer un salto cualitativo para alcanzar un nuevo
grado de conciencia y desarrollo, o bien las rivalidades, las ambiciones, las identi-
dades, las depredaciones, las imprevisiones y los egosmos se exacerbarn hasta el
punto de hacer temer lo peor.
Este reto central ubica a la gobernanza en una perspectiva radicalmente
nueva.
POR NO HABER CREADO REGULACIONES PBLICAS ADECUADAS,
LA MUNDIALIZACIN QUED EN MANOS DEL MERCADO
Lentamente est surgiendo una conciencia de humanidad que llama a gene-
rar una verdadera gobernanza mundial.
El concepto de humanidad era de orden filosfico antes de 1940. La huma-
nidad se ha vuelto sujeto de derecho al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Los
crmenes contra la humanidad justifican ahora la creacin de un Tribunal penal



36 e e
37
internacional. El gran desafo del siglo XXI es pasar de la nocin de humanidad a
la realidad de una comunidad mundial capaz de construir progresivamente una
entidad poltica dotada de nuevas capacidades de regulacin. Esto ya lo intuan, al
finalizar la guerra, los "ciudadanos del mundo" y los padres fundadores de la
ONU. Los primeros, por idealismo, quisieron pasar inmediatamente a un gobierno
mundial y su movimiento se desgast. Los segundos, por realismo, redujeron "la
unin de los pueblos del mundo" que queran construir a la creacin de institucio-
nes interestatales, lo cual, dada la radical heterogeneidad de los estados, condujo al
naufragio. El gobierno mundial no es algo que pueda hacerse de hoy para maana,
pues los sucesivos arreglos necesarios para adaptar la gobernanza mundial a las
nuevas realidades del mundo no estn a la escala de los desafos. Hace falta una
nueva arquitectura, que todava no ha aparecido. Entretanto, la mundializacin
tiende a reducirse a la globalizacin econmica.
Se observa en la prensa, en los discursos, en los debates, una falta de preci-
sin reveladora en cuanto al uso de las palabras. En francs, "mundializacin"
(mondialisation) y "globalizacin" (globalisation) se usan indistintamente y, en
ingls norteamericano, globalisation abarca una gran cantidad de fenmenos,
desde internet hasta el comercio internacional, pasando por la difusin universal de
la cultura norteamericana y el efecto invernadero. Intentemos, pues, dar alguna
precisin al sentido de estas dos palabras.
La rnundializacion es la realidad y la conciencia de un destino comn de la
humanidad, a la vez unida y profundamente diversa. La conciencia de estar juntos
en el mismo barco, una frgil biosfera cuyas partes se sostienen mutuamente.
La globalizacin econmica, por su parte, es la dominacin de las relaciones
mercantiles en todas las esferas de la vida social, dominacin legitimada a su vez
por la creencia -principalmente difundida por los pases ricos- de que el progreso
comn de la humanidad queda automticamente garantizado por la libertad de
comercio y por el progreso de las ciencias y las tcnicas.
Mundializacin y globalizacin
La mundializacin y la globalizacin a menudo se confunden.
El idioma ingls no hace diferencia entre mundializacin y globalizacin. sencillamente
porque el primer trmino no existe en su vocabulario. "Mundial" se traduce por worldwide
y califica, segn los casos, a la economa, al mercado o a la competencia, a los circuitos de
abastecimiento, de produccin o de distribucin. El trmino globalisation o glFobalizatioll
abarca, sin distincin alguna, todos los fenmenos, procesos e interdependencias que van
alcanzando una escala planetaria. En francs, mondialisation y globalisation a menudo se
usan indistintarnente.!
l
Pero algunos autores, tal como lo hacemos a lo largo del presente libro, los distin-
guen claramente.
Grard Noiriel- define la mundializacin como un proceso histrico que reagrupa
todas las actividades gracias a las cuales las distintas poblaciones se fueron acercan-
do gradualmente y fueron estableciendo vnculos. Segn esta definicin, ese fenme-
no ya forma parte de un proceso antiguo que ha tenido tres fases. La primera es el
nacimiento y desarrollo de las civilizaciones antiguas. La segunda fase abarca los
siglos XV y XVI, con el perodo de los "grandes descubrimientos". Por ltimo, la ter-
cera fase comienza a principios del siglo XIX con la revolucin industrial.
Joseph E. Stiglitz, ex vicepresidente del Banco Mundial, destaca los factores de la
mundializacin actual:
Se trata fundamentalmente de una integracin ms estrecha entre pases y pueblos del
mundo que, por un lado, obedeci a la considerable disminucin del costo de los transportes
y las comunicaciones y, por otro lado, a la destruccin de barreras artificiales para la circula-
cin transfronteriza de bienes, servicios, capitales y conocimientos y (en menor medida) de
personas. [... 1La mundializacin est enrgicamente propulsada por las empresas transna-
cionales, que hacen circular por encima de las fronteras no solo capitales y productos sino
tambin tecnologtas.J
Para otros autores, "la mundializacin es un fenmeno global y totalitario a la vez:
global, porque apunta a una extensin a escala mundial de las actividades generado-
ras de ganancias (y solo ellas) y totalitario, porque absorbe todas las esferas de la acti-
vidad humana con fines de consumo sin pedir la opinin de nadie".'
Zaki Laidi seala los cinco grandes acontecimientos alrededor de los cuales se
construy la mundializacin en los ltimos quince aos: la liberalizacin de los mer-
cados financieros, Chernobyl, la cada del muro de Berln. la aparicin de internet y
la conferencia de Seattle. En su opinin:
Hay que entender que la mundializacin no es una simple suma de series estadsticas
sobre el comercio y las inversiones, sino tambin una representacin del mundo. La mun-
dializacin es, antes que nada. una fenomenologa del mundo. pues los hechos nunca son
independientes de la manera en que los miramos. A partir de all. podremos definir la mun-
dializacin como la entrada simblica del mundo a la intimidad social y cultural de cada
sociedad, con los efectos en cadena que se derivan de esta cercana.P
De los cinco fenmenos citados, la liberalizacin financiera concierne a la globa-
lizacin , mientras que los dems se relacionan con la mundializacin.
Otros autores, diferenciando las nociones, hacen hincapi en sus efectos.
La mundializacin. interaccin generalizada entre las distintas partes de la humanidad.
provoca torbellinos de crecimientos de toda ndole -cientficos, tecnolgicos. demogrficos.
econmicos, de las ciudades- y una intensificacin de los flujos. Provoca, asimismo, distor-
siones y genera diferencias en todos los niveles, acentuadas por la generalizacin de las pol-
ticas neoliberales. No provoca "el fin de la geografa", sino todo lo contrario: los lugares con-
servan toda su importancia, aun cuando cambian de valor y de destino utilitario. Al mismo
tiempo, estallan las coherencias locales. Con la "globalizacin", el control de las redes se



38
,
~
39
vuelve ms significativo que la gestin de los territorios. Estas transformaciones provocan
un desfase entre las mentalidades, las consecuencias de los avances tecnolgicos y las insti-
tuciones polticas. De all surge la apremiante necesidad de inventar una poltica adaptada a
las realidades de la globalizacin.P
En efecto. mundializacin y globalizacin no se miden solamente por sus conse-
cuencias econmicas.
Los dos conceptos no solo describen la difusin espacial y funcional de hechos. redes o
relaciones. sino que son tambin fenmenos vividos y percibidos por personas o grupos, a
veces positivamente y a veces de manera negativa. En consecuencia, las dos nociones se
miden tambin en trminos de opiniones, aspiraciones o temores, tanto ms cuanto que los
estudios realizadas se difunden a nivel mundial. L ~ conciencia '.'3 creciendo, no solo con res-
pecto a la magnitud de la mundializacin/globalizacin, sino tambin en lo relativo a los pro-
blemas y riesgos que la acompaan 7
Hoy en da somos ms sensibles, por ejemplo, a los riesgos derivados de la ener-
ga nuclear. de la revolucin qumica y biolgica o de la acumulacin de deshechos o
de contaminacin.
1. 1. Delcourt, "Mondialisation ou globalisation: Quelle diffrence?", en Djis de la globalisa-
tion: Babel 011 pentecte? dirigido por 1. Delcourt y P. Woot de Trixhe, Louvain, PUF, 2001.
2. G. Noiriel, "L' historien face aux dfis du XXle siecle", en www.iforum.umontreal.ca, 2001.
3. 1. E. Stiglitz, El malestar en la globalizacion, Madrid, Taurus. 2002.
4. E. Tassin, Dictionnaire critique de la mondialisation, Pars. Le Pr aux Clercs, 2002.
5. Z. Laidi, "La mondialisation comme phnomnologie du monde", Projet, No. 282, 2000.
6. O. Dollfus, La mundiottzacion, Barcelona. Ediciones Bellaterra, 1999.
7. 1. Delcourt, "Mondialisation ou globalisation: Quelle diffrence?".
La mundializacin es un dato ineludible, fuente de crisis pero tambin for-
midable ocasin de progreso humano. Se nos impone y nos exige que encaremos
inmensas transformaciones en nuestros sistemas de pensamiento y nuestras insti-
tuciones. La globalizacin, en cambio, al igual que cualquier doctrina econmica
y poltica, debe ser lcidamente juzgada por sus efectos, sometida a un debate que
cuestione tanto sus fundamentos conceptuales y culturales como sus prcticas.
Dicho anlisis no deben realizarlo solamente las instancias oficiales. que tienen un
inters directo en su desarrollo, sino tambin los pueblos y los grupos sociales
sobre los cuales recaen sus efectos concretos, tanto negativos como positivos.
La fractura ideolgica actual no pasa entre los "pro-rnundializacin" y los
"antimundializacin", sino entre los que piensan que mundializacin y globalizacin
son una sola y misma realidad, conservando el carcter irreversible de la mundiali-
zacin y los mecanismos y motores de accin de la globalizacin y, por otra parte,
quienes piensan que se trata de dos realidades que, aunque obviamente relacionadas,
son profundamente diferentes. Para los primeros solo se trata de completar la glo-
balizacin econmica corrigiendo sus imperfecciones, concretamente mediante una
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lucha selectiva contra la pobreza y contra los daos causados al medioambiente. Los
segundos piensan que hay que construir una comunidad humana mundial, capaz de
responsabilizarse por su destino y realizar los cambios necesarios, aun cuando se
necesitara para ello cuestionar los fundamentos conceptuales de la globalizacin. Sin
ambigedad alguna, me inclino indudablemente por la segunda visin.
LA DEMOCRACIA EST EN CRISIS
En un contexto de mundializacin y de crecimiento de las interdependencias,
donde la democracia y el escenario poltico siguen organizndose casi exclusiva-
mente a escala nacional, la crisis de la democracia es profunda en el momento
mismo en que esta ltima se ha vuelto, ideolgicamente, la referencia universal
obligada.
Para ilustrar dicha crisis basta con partir del reciente cataclismo de las elec-
ciones presidenciales francesas, del fortalecimiento del partido de extrema derecha
-el Front National- y del riesgo que de all se deriva de proponer soluciones ina-
decuadas, suponiendo, por ejemplo, que solo revitalizaremos el debate poltico o
reanimaremos el inters de los franceses por la poltica, resucitando la clsica opo-
sicin izquierda/derecha. Quisiera proponer un comentario de simple sentido
comn al respecto. Dicen que los franceses ya no se interesan por la poltica por-
que sta no aborda realmente sus problemas cotidianos. Pero si las grandes cues-
tiones del porvenir no le interesan al pueblo, deberamos considerar que la demo-
cracia sencillamente ha muerto! Ahora bien, reconozcamos que no es de asom-
brarse que todos estemos cansados de escuchar a responsables polticos que nos
explican que todo lo que va bien resulta de su accin y que lo que va mal es culpa
de la mundializacin.
Con la construccin europea, por ejemplo, ha desaparecido la mayor parte de
los antiguos atributos de la soberana nacional, empezando por la moneda y la ges-
tin de la economa nacional. Hoy en da, incluso la poltica exterior y la defensa
dependen ms de procesos colectivos que de la accin aislada de cada pas. En
estas condiciones, el funcionamiento de la accin pblica, y me refiero aqu a sus
mecanismos en detalle y no a los grandes principios que a menudo se invocan.
debera ser el objeto central de lo poltico.
Ahora bien, los sucesivos discursos sobre la reforma del Estado, en Francia
por ejemplo, siempre son cambiantes y superficiales a la vez. Nuestros responsa-
bles polticos miran al Estado desde arriba y no demuestran un verdadero inters
por poner manos a la obra concretamente. Saben que una transformacin profunda
de la accin pblica, con todo lo que eso implica en cuanto a evolucin de los con-
ceptos, las culturas, las instituciones y las relaciones con otros actores, es una aven-
tura a largo plazo, incompatible con la duracin de su mandato. En el plano local



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a menudo esta reforma est ms avanzada, en parte porque obviamente es ms sen-
cillo tener un enfoque integrado de los problemas a ese nivel, pero tambin porque
-en la tradicin francesa- las autoridades locales electas tienen ms posibilidades
de ser reelegidas en sus puestos que los responsables polticos nacionales. A esca-
la nacional, para poder llevar a cabo una profunda reforma del Estado en el largo
plazo, habra que construir un consenso entre los partidos polticos. Esto se opone
a la idea de que el escenario democrtico es, necesariamente, un enfrentamiento de
visiones contradictorias sobre los mismos temas.
Para rehabilitar el escenario poltico hay que empezar por afirmar que lo pol-
tico es la construccin de la comunidad y es entonces, por su esencia, la bsqueda
de convergencias. Es bien conocida la paradoja que dice que cuanto ms se pare-
cen los programas polticos, ms intentan los candidatos resaltar las diferencias.
Los equipos polticos pueden construir su negocio y su razn de ser sobre las dife-
rencias, pero ya no logran convencer a la sociedad de que se sea su verdadero
papel. Como resultado, esta insistencia sobre las divergencias ha impedido anali-
zar a profundidad la compleja realidad del Estado, anlisis que seguramente habra
revelado otras fracturas ms all del clsico esquema izquierda/derecha.
Pero esta reflexin ms profunda es indispensable, puesto que una autntica
reforma de la accin pblica y de la gobernanza solo puede hacerse en el largo
plazo y requiere, entonces, de la existencia de una visin fuerte y compartida. El
mundo poltico francs ha desperdiciado al respecto tres ocasiones histricas de
"cohabitacin" (presidente y primer ministro de distintos partidos), entre 1986 y
1988,1993-1995 Yluego 1997-2002. En vez de convertirlos en momentos de neu-
tralizacin de las fuerzas, podra haberlos interpretado como la voluntad de la
sociedad de salir de las antiguas divisiones para trabajar de una vez por todas en la
reforma del Estado.
Al creer que los ciudadanos solo quieren que su gobierno se ocupe de sus pro-
blemas cotidianos se acaba construyendo una ilusoria oposicin entre, por un lado,
lo local y el corto plazo, y, por el otro, lo global y el largo plazo. El discurso sobre
los problemas cotidianos de los ciudadanos termina diciendo: "replegumonos
sobre el corto plazo y lo local", pero los ciudadanos saben en el fondo que corto y
largo plazo y que local y global son inseparables. Qu significa la ciudadana si
los ciudadanos no tienen la sensacin de estar involucrados en lo que determina su
futuro? Ahora bien, lo que determina su futuro no es ni solamente cotidiano ni sola-
mente local y no se reduce tampoco al campo clsico del debate poltico. Por tomar
solo un ejemplo, cuando todos somos conscientes de que la evolucin de las cien-
cias y de la tcnica es determinante para el futuro, qu significa la democracia si
no podemos influir en nada sobre dicha evolucin? La derecha, por principio y por
doctrina, renuncia a lo poltico, considerando que no tiene por qu meterse con las
lgicas privadas que fundamentan el desarrollo de la produccin y de la ciencia. La
izquierda, por mantenerse aferrada a una antigua visin de la modernidad que supo-
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ne que la actividad cientfica es buena por naturaleza, se ha privado de una refle-
xin sobre las finalidades y el manejo de la ciencia. En ambos casos, las cuestiones
esenciales salen del terreno de la poltica y de la democracia.
El mundo poltico seguir en crisis mientras no logre reformular perspectivas
claras de gobernanza, desde lo local hasta lo mundial. Para ello, tendr que poner
en tela de juicio principios que desde hace mucho tiempo considera como eviden-
cias. Citar aqu solo tres de entre ellos, que luego abordar ms detalladamente:
"el momento de la decisin es el momento clave de la actividad poltica"; "la dis-
tribucin estricta de las competencias entre los distintos niveles de gobernanza es
la condicin necesaria y suficiente para que los electores puedan sancionar a los
polticos a travs de su voto"; "las polticas sectoriales son las nicas polticas con-
cretas".
Al definir el acto poltico de manera tan limitada se mantiene la confusin
entre, por una parte, la legalidad de las reglas y formas de designacin de los
gobernantes, y, por otra, su legitimidad. El hecho de que una regla haya sido vota-
da no implica necesariamente que la poblacin la sienta como legtima. El hecho
de que alguien haya sido electo no implica necesariamente que se comporte como
verdadero portavoz de la diversidad de intereses de la poblacin.
Esta manera de llevar las cuestiones de legitimidad y de pertinencia de la
accin pblica a cuestiones de legalidad y de eleccin tambin paraliz el debate
europeo y mundial. En apariencia. los nicos intereses que es legtimo confrontar
entre s son los "intereses nacionales", so pretexto de que el escenario poltico
todava est organizado a escala nacional. En realidad, dichos "intereses naciona-
les" a menudo ocultan lo esencial. El debate sobre la reforma de la poltica agr-
cola comn europea (PAC), nos brinda un buen ejemplo de ello. Las divisiones
esenciales no surgen entre "intereses nacionales" sino entre ramas profesionales.
entre distintos tipos de agricultura, entre grupos sociales, entre poblaciones rurales
y urbanas, etc. Por ello, mientras el escenario poltico siga siendo principalmente
nacional, solo la construccin de debates sobre bases que no sean las de las ins-
tancias electas permitir revitalizar la democracia.
El cambio de escala de los problemas y el surgimiento de una sociedad mun-
dial tambin va a modificar, ms profundamente an, la naturaleza misma de la
democracia. Patrick Viveret, en su libro Dmocratie. passions et frontires'
(Democracia, pasiones y fronteras), ha demostrado claramente de qu manera la
constitucin de un espacio mundial ha modificado radicalmente la concepcin de
la democracia. Como la nueva frontera es planetaria, es imposible construir la
comunidad frente a los brbaros del exterior tal como se haca en tiempos pasados.
La frontera pasa por nosotros mismos. Las sociedades humanas ya 110 estn moti-
vadas solamente por los intereses sino tambin, y sobre todo, por los deseos y las
l. P. Viveret, Dmocratie, passions et frontires, Pars, Ediciones Charles Lopold Mayer, 1995.



pasiones. Las democracias no pueden exorcizar los males que las aquejan impu-
tndoselos a adversarios externos. Deben aceptar el mal que albergan dentro de s
mismas y tratarlo, tomando en cuenta la complejidad de la naturaleza humana.
La gobernanza no se reduce a instituciones y reglas. Abarca a la vez niveles
de gestin, sistemas de pensamiento, culturas y cuerpos sociales. Por eso tenemos
que observar, en los hechos, por qu esta mezcla de presuposiciones, instituciones
y costumbres que llamamos gobernanza es hoy inapropiada frente a las necesida-
des de nuestras sociedades.
Es inapropiada porque los sistemas actuales no toman en cuenta de manera
natural, ni los vnculos entre los distintos retos, ni los vnculos entre los actores, ni
las relaciones entre los niveles, ni la profundidad de la sociedad, ni la diversidad
de los procesos de cambio.
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Democracia
La democracia representa una aspiracin en toda la historia de la humanidadcomo socie-
dad ideal donde hombres y mujeres se hacen cargo de su propio destino, o bien alude a expe-
riencias histricas que caracterizan al Occidente, partiendo de la antigua Grecia y las ciuda-
des libres de la Edad Media para llegar a la revolucin norteamericana de 1776 y la
Revolucin francesa de 1789.1
Talvez nunca un concepto poltico haya tenido tanto xito a travs de las pocas y
las civilizaciones.
Un xito total, ya que en la actualidad casi todas las naciones dicen tener un orden demo-
crtico. Ylas que no lo hacen. se justifican a menudo por el carcter excepcional y tempora-
rio de su rgimen antidemocrtico. Dicho rgimen est inevitablemente destinado entonces
a convertirse en democracia en cuanto las circunstancias lo permtan.I
La democracia, poder del Dmos (pueblo). es un concepto complejo que no se
ubica en la tradicin filosfica como un rgimen ms entre los otros. "En todas las
filosofas polticas clsicas la democracia ocupa un lugar ms bien singular y excn-
trico. Platn, por ejemplo, afirma que la democracia es una especie de mercado, un
gran bazar que incluye a todas las dems formas de constitucin -lo que confiere un
carcter curioso y aportico a este pensamiento't.t
Hoy en da. la democracia est minada por un repliegue a la esfera privada y un
exceso de desconfianza con respecto a lo poltico. Muchos autores proponen alterna-
tivas para fortalecer la democracia.
Para Benjamn Barber,
la democracia fuerte apunta a una comunidad de ciudadanos que se autogestionan y que, a
pesar de sus distintos intereses. logran tener la capacidad de establecer sus objetivos y acciones
en nombre de una visin cvica de la sociedad y no en referencia a algn principio externo o
altruismo. La democracia fuerte toma en cuenta el conflicto, el pluralismo y la separacin de los
mbitos de accin privada y pblica.f
Para otros autores, la interdependencia entre estados y sociedades y el debilita-
miento de las lgicas "soberanistas" parecen abrir nuevas perspectivas a la democra-
cia participativa. La multiplicacin de las formas de cuestionamiento de la mundiali-
zacin hace que la democracia participativa pueda pensarse hoy de otra manera. La
bsqueda de compromisos y de arbitrajes razonables obliga a reflexionar sobre la
"mejor" manera de tomar las decisiones "correctas". La problemtica democrtica
subyacente puede ser interpretada de distintas maneras. Algunos ven all "las primi-
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cias de una democracia global", o bien "una democracia prolfica, transnacional y
representativa"; otros perciben la expresin de "comunidades de base" o de "contra-
poderes">
Una solucin podra ser que la democracia "se arraigue en prcticas multiformes
consideradas como momentos y espacios de aprendizaje y de produccin de una ciu-
dadana activa". En realidad, la forma de la democracia depender del contexto cul-
tural de las naciones, del momento de su evolucin poltica y de la norma ideolgica
imperante.
El derrocamiento de poderes autoritarios establecidos desde hace mucho tiempo por va
electoral tiene ms posibilidades de ocurrir en pases cuyas tradiciones de apertura al exte-
rior y prcticas de apropiacin de los smbolos llegados desde lejos son relativamenteanti-
guas. all donde, nutrindose de mltiples fuentes, las redes culturales y las influencias inte-
lectuales son lo suficientemente flexibles como para producir formas hbridas y sincrticas y
donde, a pesar de una relativa fuerza de las identidades regionales y de la permanenciade
conflictos a veces agudos, las identidades religiosas y las formas autctonas de la estratifi-
cacin social siguen prevaleciendo por sobre las divisiones puramente tnicas7
1. G. M. Gazzaniga, "La dmocratie comme sysrrne syrnbolique", ctedra de la
UNESCO/Uquam, 1999.
2. F. Fukuyarna, El fin de la historia y el ltimo hombre, Barcelona. Planeta, 1992.
3. F. Moses, L'inventinn de la politique, Champs Flammarion, Pars, 1997.
4. B. Barber, Democracia fuerte, Crdoba, Editorial Almuzara, 2004.
5. M. Djouldern, "Dmocratie participative: dfinition", en www.wagne.net. 2002.
6. A. Bevort, Pour une dmocratie panicipative, Pars, Presses de Sciences Po, 2002.
7. D. Momar Coumba y M. Diouf, Sngal, Trajectoires d'un rar. Dakar, Codesria, 1992.
LAS ESTRUCTURAS Y LOS MARCOS DE PENSAMIENTO
DE LA ACCIN PBLICA SON INAPROPIADOS
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En la evaluacin que he realizado por encargo del Parlamento Europeo, sobre
la Cooperacin europea con los pases ACP (Asia, Caribe, Pacfico) dentro del
marco de la Convencin de Lorn.? he constatado que
el rendimiento de esta cooperacin generosa y ambiciosa era bajo con relacin a
los objetivos que enunciaba. Era como si los medios implementados llegaran a duras
penas a alcanzar su meta, como si la cooperacin europea solo lograra pertinencia
"por transgresin"; cuando, por concurso de circunstancias, toda una cadena de acto-
res se relacionaba para permitir que la cooperacin llegara a su objetivo, ms a pesar
de los procedimientos que gracias a ellos.
Esta "pertinencia por transgresin" aparece en muchas situaciones. La he
observado a menudo en Francia cuando trabajaba como ingeniero territorial en el
Ministerio de Infraestructura: como el presupuesto vena cortado en rodajas, haba
que tomarse algunas libertades con la contabilidad pblica para poder hacer algo
coherente. Es como si la filosofa general de la accin pblica, su lnea de mayor
pendiente, la orientara siempre en la direccin equivocada: una manera de pensar al
Estado por encima de la sociedad, en nombre de un inters general que la trascen-
diera, una conciencia de superioridad incapaz de generar cooperacin y una verti-
calidad de la accin poco favorable a la consideracin de los vnculos posibles.
Analizando las reacciones de las distintas administraciones de la Unin
Europea frente a las Iniciativas Locales de Desarrollo y de Empleo (ILDE) lanza-
das por la Comisin, Marjorie Jouen, una de las coordinadoras del programa, plan-
tea en su libro Diversit europenne, mode d'emploit (Diversidad europea: manual
de instrucciones) un panorama muy elocuente de las reacciones de la administra-
cin frente a una iniciativa que difcilmente puede entrar dentro de sus marcos de
pensamiento. Citar en distintas ocasiones ese informe, puesto que sus observa-
ciones coinciden muchsimo con lo que he podido observar en Francia y en distin-
tas partes del mundo. Con relacin a la alianza estratgica,4 seala por ejemplo que
"el proyecto (de quien quiere trabajar con la administracin estatal) debe adaptar-
se a la burocracia, y no a la inversa".
El modo de construccin de los territorios administrativos, de las reglas y de
la evaluacin de la accin, generalmente refuerza los efectos de organigrama y solo
promueve enfoques sectoriales. Esto explica por qu el fascinante discurso en
favor de la cooperacin entre gobiernos, en tomo a un problema comn, por lo
general se queda sin resultados, pues choca con exigencias internas sectoriales que
influyen de otra manera. Cada mbito de accin ubicado en la interfase de varias
administraciones, en lugar de ser considerado como una fuente de enriquecimien-
to mutuo y de cooperacin, comienza siendo un nuevo campo de conflicto y de
competencia. Por eso, las polticas sectoriales definidas desde arriba, y segn
reglas uniformes, constituyen la tendencia natural de la administracin pblica.
Los ejemplos son incontables y particularmente visibles en el mbito rural.
Luego de las independencias, los nuevos estados -especialmente en frica- se
dedicaron masivamente al desarrollo rural. Las burocracias que se instalaron en
reemplazo de la administracin colonial operaron generalmente en nombre de la
modernizacin, imponiendo filiales de produccin.>En Siria se observa lo mismo:
luego de la reforma agraria, el apoyo a los campesinos se percibi principalmente
como la mejor manera de llevar a cabo un plan de produccin. Por eso, las estruc-
turas, implementadas autoritariamente por los estados para organizar al campesi-
nado, como por ejemplo las cooperativas, terminaron disminuyendo la credibili-
dad, por un largo tiempo, de la idea misma de organizacin colectiva de los cam-
pesinos, que era asimilada a un reclutamiento. La poltica estatal, al alejar de la
relacin con lo territorial, contribuye casi siempre a la "verticalizacin" de la
sociedad.
Las mismas observaciones aparecen con respecto a la accin estatal en
Brasil," por ejemplo en lo relativo al Plan Alcohol. Lanzado en 1975. dicho plan
era excelente en sus principios: se trataba de valorizar una materia agrcola bsica
abundante, la caa de azcar, para reemplazar el petrleo importado.
Lamentablemente, en la prctica esta poltica no supo contribuir a la revitalizacin
del mbito rural, sino que benefici principalmente a los grandes terratenientes y
exacerb las rivalidades por la tierra con la produccin alimentaria.
La poltica norteamericana de lucha contra la droga encuentra la misma difi-
cultad para salir del simplismo." El Estado solo parece capaz de concebir y llevar
2.
3.
4.
P. Calame, coord., Mettre la coopration europenne (111 service des auteurs el des processus de
dveloppement, Pars, Ediciones Charles Lopold Mayer, 1999.
M. Jouen, Diversit europenne mode d'emploi, Pars, Descartes & Cie , 2000.
N. del. T. La palabra partenariat (en ingls partnership no tiene una traduccin unvoca al espa-
ol. Engloba las nociones de asociacin, cooperacin o alianza pero, en ciertos contextos, el tr-
mino "asociacin" tiene connotaciones jurdicas que no siempre estn presentes en partenariat,
mientras que trminos como "colaboracin" o "cooperacin" pueden resultar mucho ms ambi-
guos en espaol que el partenariat francs, que a menudo incorpora la idea de "compromiso for-
mal" entre partes. En esta edicin se ha optado por la expresin "alianza estratgica, que parece
traducir mejor el sentido de la palabra original francesa. Otra expresin que podra utilizarse es
"co-produccin del bien pblico", pero se ha preferido la indicada por ser ms funcional al texto.
;
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5.
6.
7.
DPH 187, Developpement rural el biais bureaucratique dans les pays pauvTeS , ficha realizada por
el Irfed. DPH es una red internacional de intercambio de experiencias creada por la Fundacin
Charles Lopold Mayer y la red RITIMO. Se puede consultar su banco de experiencias en el sitio
web: www.d-p-h.info
DPH 130, Les impacts sociaux el cologiques du plan alcool brsilien, ficha realizada por el
Irfed.
DPH 1656, Les relations Perou-tats-Unis: Droits de I'Hall/me, scurit et narco-trafic, ficha rea-
lizada por A. Labrousse; DPH 1657, Camouflage a IOUle preuve, ficha realizada por A.
Labrousse.



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~
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a la prctica polticas simples, unidimensionales y con la menor cantidad de inter-
locutores posible.
Hace algunos aos yo haba notado, observando a organizaciones de toda
ndole, la importancia de los "efectos-espejo"." Las instituciones generan siempre
tipos de accin y tipos de interlocutores a su propia imagen y semejanza. El pro-
blema central de la cooperacin europea, por ejemplo, es transformar grandes
reservorios de dinero en una multiplicidad de pequeas acciones. El paso de los
grandes reservorios a las pequeas cajas siempre es muy problemtico y requiere
de dispositivos intermediarios, a menudo regidos por una normalizacin y una
estandardizacin excesivas y no relacionadas con la pertinencia de la accin. Ahora
bien. la relacin de fuerza casi siempre se inclina en favor de la administracin y
la disimetra es impactante en el campo de la cooperacin internacional. A los
interlocutores de la administracin solo les queda recurrir a la astucia y disimular
sus propias necesidades y deseos detrs de una falsa necesidad, cuyo mrito es
satisfacer los criterios impuestos por la administracin. Y cuanto ms centralizada
est la administracin, ms desproporcionada se vuelve esta lgica. Por ello, en la
relacin con los otros actores de la sociedad, el Estado entra a menudo en un Cr-
culo vicioso de desconfianza. Como el cdigo genera el recurso de la astucia, la
prctica del disimulo se vuelve la nica operatoria y distorsiona las relaciones futu-
ras entre las partes cooperantes.
Otro hecho que ilustra esta verticalidad de los enfoques y esta dificultad para
entablar colaboraciones con otros actores es la lucha contra la exclusin. En
muchas partes del mundo he observado que, en esa lucha, la unidad y la diversidad
se invierten. La accin pblica se desdobla entonces en una serie de dispositivos
yuxtapuestos. En el caso de Francia, los observadores haban encontrado ms de
50 casos de yuxtaposicin. Cada dispositivo se ocupa de un aspecto del problema.
Se derivan de all dos consecuencias. En primer lugar, se definen los benefi-
ciarios de la accin pblica en funcin de sus carencias, en vez de definirlos por
sus capacidades, lo cual los encierra dentro de su exclusin. En segundo lugar, la
prctica administrativa lleva inevitablemente a constituir categoras seudo-homo-
gneas de beneficiarios de la ayuda. Estas categoras ocultan una gran diversidad
de situaciones. Los trabajos realizados por la Unin Europea sobre la exclusin
social concluyen invariablemente que sta es "multidimensional'' y que las difi-
cultades familiares, profesionales, de salud, etc., se realimentan entre s. Mirada
ms de cerca, esta definicin multidimensional solo se refiere a categoras admi-
nistrativas. Como cada administracin se ocupa solamente de una dimensin de la
exclusin, de la que tiene a su cargo, una persona excluida se transforma en un ser
"multidimensional", en el sentido en que es potencialmente multibeneficiario de
8. P. Calame. "Podemos gobernar las mquinas institucionales?". cap. 6, en Misin posible. pensar
y actuar para el maana, Montevideo, Trilce, 1994.
dispositivos administrativos. As, todos los actores de terreno que intentan montar
no ya una poltica "multidirnensional" sino simplemente una poltica coherente que
se ocupe de los excluidos en su profunda unidad como personas, cada uno con su
historia particular, tiene que hacer unos montajes de colaboracin entre partes
extremadamente laboriosos, precarios y que requieren mucho tiempo: los disposi-
tivos pblicos ponen diversidad donde hay unidad y unidad donde hay diversidad.
Si a medida que van apareciendo nuevos desafos se los quiere tratar median-
te dispositivos y normas especficos a cada uno de ellos, se termina generando, en
el mejor de los casos, polticas superpuestas y, en el peor, universos kafkianos,
Marjorie Jouen, en su anlisis comparado de las reacciones europeas frente a las
iniciativas locales de oesil1:Tol!o y emplea, habla con propiedad del "modelo Iui-
dista del Estado" (y el adjetivo "taylorista" sera ms apropiado an). Asimismo,
la autora propone un cuadro comparativo muy elocuente con las actitudes y prc-
ticas ligadas al enfoque tradicional del empleo y las que son necesarias para un
nuevo enfoque que apunte a estimular la iniciativa local.?
Evoquemos aqu algunas palabras clave. Por el lado del enfoque tradicional:
poltica dirigida a clientelas; actitud de concesin por parte de la autoridad pbli-
ca; dispositivos complejos, cada uno centrado en una etapa de la vida del proyec-
to y sin tomar en cuenta los pasos de una etapa a otra; estricta separacin de la
esfera domstica y la profesional; estrategia de desarrollo basada en el efecto de
imitacin; segmentacin entre las polticas globales y las iniciativas autnomas
locales; normalizacin; especializacin; saber-hacer tcnico. Por el lado del
nuevo enfoque encontramos las siguientes palabras clave: organizacin de alian-
zas estratgicas intersectoriales; red; poltica enfocada a los creadores; compro-
misos comunes (pblicos y privados) a largo plazo y corresponsabilidad; marco
reglamentario estable y transparente; continuidad entre las esferas domsticas y
profesionales, estimulacin de la cooperacin; interaccin entre las polticas glo-
bales y las iniciativas en los distintos niveles territoriales; experimentacin; saber-
hacer relacional.
Hablar de Estado taylorista tiene la ventaja de llamar la atencin sobre el
paralelo entre la economa de produccin de bienes y la lgica pblica tradicional.
Tanto la una como la otra se organizan segn lgicas verticales. Tanto la una como
la otra tienen mucha dificultad para salir de su enfoque fragmentario.
Cuando la norma uniforme se convierte en regla, la situacin se hace inso-
portable a medida que se intenta, con los mismos medios, resolver nuevos desaf-
os. As, hace algunos aos pudimos ver protestas en sociedades tan Cvicas como
las de Europa del Norte cuando empezaron a multiplicarse nuevas reglas en res-
puesta a una preocupacin ecolgica que, sin embargo, toda la poblacin compar-
te ampliamente. El mecanismo se vuelve an ms temible, en cuanto la norma se
9. M. Jouen, Diversit europenne mode d'emploi, p. 153.



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presenta no como un intento de respuesta a circunstancias particulares, a un desa-
fo concreto por resolver, sino que, en nombre de la razn superior y de la univer-
salidad del Estado, asume una forma intemporal. En el libro Con el Estado en el
corazon'v contamos, Andr Talmant y yo, mltiples ancdotas que demuestran
hasta qu punto una regla se vuelve absurda cuando, habiendo olvidado su origen,
se la trata como a una especie de verdad trascendente. La accin pblica sigue
entonces los pasos, de manera algo paradjica, de la ciencia y de la economa, que
pasaron progresiva y equivocadamente de su condicin de medios operacionales
para responder a finalidades humanas, a un estatus de finalidades en s mismas.
La gobernanza es un arte de la ejecucin y solo se comprende a partir de la
vida cotidiana. Este arte de lo circunstancial, de la bsqueda de pertinencia de la
accin aqu y ahora, de la construccin de principios deducidos del uso, se opone
a la tan frecuente propensin de un Estado que, desde el Siglo de las Luces, se asi-
mila a menudo a la Razn, o a la Verdad y pretende deducir de all reglas univer-
sales.
En la prctica, los expertos y los responsables polticos deben abandonar la bs-
queda de las condiciones perfectas -universales- que llevarn al mejor resultado (la
racionalidad sustantiva) para concentrar su atencin en las 'buenas prcticas' (la
racionalidad procedimental). Una idea se expande: podemos aprender de los otros y,
si queremos lograr con xito una transferencia de experiencias, el proceso importa
ms que el resultado.' J
y aunque la mayora de los funcionarios pblicos estn dispuestos a admitir
intelectualmente esta idea, la dificultad que tiene la accin pblica para interesar-
se por procesos sin intentar normalizarlos y transformarlos en procedimientos es
francamente asombrosa.
Esta descripcin de la prctica tradicional de la accin pblica se limita solo
a los estados centralizados? No. La experiencia del dilogo con los gobiernos loca-
les me ha demostrado que, salvando las proporciones, en las ciudades -incluso en
las medianas- encontramos lgicas de sectorizacin de los servicios y dificultades
para acciones de cooperacin de la misma ndole. Cuanto ms uno se acerca al
territorio, ms saltan a la vista los vnculos entre los problemas y ms difcil se
hace encerrarse en una actitud meramente burocrtica. La descentralizacin
podra ser entonces el remedio milagroso contra el Estado taylorista? Sabemos
cooperar mejor con los dems niveles de gobernanza cuando partimos de las reali-
dades del terreno? Nada lo garantiza. En primer lugar, porque las relaciones de
cooperacin entre niveles son indefinidamente pospuestas en nombre de la distri-
10. Pierre Calame y Andr Talmant , Con el Estado en el corazn. El andamiaje de la gobernancia,
Montevideo, Editora VozeslEdiciones Trilce, 2001.
11. M. Jouen, Diversit europenne, mode d'emploi, p. 120.
,
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l
bucin de competencias. Luego, porque los modelos feudales de poder siguen sien-
do dominantes en los mbitos polticos y administrativos. En su anlisis compara-
tivo de las reacciones europeas, Marjorie Jouen distingue dos grandes categoras
de estados miembros:
aquellos cuya descentralizacin parece haber alcanzado una madurez y donde
surge progresivamente un consenso en favor de una mejor coordinacin y una mayor
complementariedad de las polticas pblicas en todos los niveles geogrficos;
aquellos donde la descentralizacin ha quedado a medio camino y, en lugar de
haber mejorado las cosas, la descentralizacin parcial las ha complicado dramtica-
mente.
Decamos anteriormente que los marcos mentales e institucionales de la
accin pblica no tomaban en cuenta, de manera natural, ni los vnculos entre los
desafos, ni los vnculos entre los actores, ni los vnculos entre los niveles. Hasta
ahora nos hemos referido sobre todo a la relacin entre los actores externos y la
esfera pblica. Pero la descripcin queda incompleta si no mencionamos la rela-
cin compleja que existe dentro de la esfera pblica entre lo poltico y lo adminis-
trativo. La competencia de poder entre dos legitimidades (1a legitimidad "legal" de
quienes ejercen la autoridad y la legitimidad "por competencia" de quienes dedi-
can su tiempo de trabajo y a menudo su pasin a la institucin) se encuentra en
todos los tipos de instituciones. Sin embargo, es especialmente aguda en el mbi-
to de la accin pblica.
El responsable poltico. legtimo por su eleccin, se supone que encarna por
s solo la totalidad del sentido de la accin pblica. Los funcionarios en cambio tie-
nen a su favor la permanencia. Muchos se sienten profesionales frente a los ama-
teurs potencialmente peligrosos que pueden ser los polticos. Las complejas rela-
ciones de cooperacin que se establecen entre ellos tambin suelen dejarse indefi-
nidamente de lado, de modo que los intentos de reforma del Estado en Francia
empiezan todos denunciando la interpenetracin de lo poltico y lo administrativo
para terminar concluyendo que hay que dar nuevamente todo su sentido a lo pol-
tico frente a un poder administrativo invasivo. Con declaraciones de esta ndole
difcilmente pueda describirse una relacin tan decisiva y compleja.
Hay un terreno en el que la accin pblica debera ser incuestionable: el de la
preservacin de los bienes pblicos. Sin embargo, pasada la poca de los aos
sesenta, en la que la apropiacin pblica de los recursos naturales pareca evidente
y lgica, se elevaron muchas voces denunciando el uso que de ellos se haca. Por
citar solo un ejemplo, el ecologista hind Anil Agarwal, en su libro Pour que rever-
dissent les villages (Para que los pueblos reverdezcan), aboga elocuentemente por
una gestin de los recursos naturales dirigida por los habitantes de los pueblos. El
autor exclama: ": Una burocracia corrupta y arrogante nunca va a tratar a los pobres
con consideracin!". No hay una gestin de los recursos naturales -as se trate de



12. Instituto francs de Investigaciones y Aplicaciones de Metodologas para el Desarrollo (sitio web:
http://www.iram-fr.orgl).
13. Pierre Calame y Andr Talmant, Con el Estado en el corazn. El andamiaje de la gobernancia.
LAS PERSPECTIVAS Y LAS ESTRATEGIAS DE REFORMA, PARALIZADAS
DURANTE MUCHO TIEMPO POR LA GUERRA FRA, SUELEN SER
INEFICACES PORQUE NO ESTN BIEN PENSADAS NI IMPLEMENTADAS
suelos o de agua- que no requiera un enfoque paciente y atento a la complejidad tc-
nica y social que esta gestin implica. Sin esa atencin, el beneficio de una apro-
piacin pblica es contrarrestado por los efectos de renta y el simplismo que de ello
se deriva. Michel Merlet, del IRAM,!2 coordinador -dentro del marco de la Alianza
por un Mundo Responsable, Plural y Solidario- del "Cuaderno de Propuestas" sobre
polticas territoriales y reformas agrarias, lo resume muy bien: "es fundamental que
la sociedad conserve un derecho de supervisin sobre la tierra, que es un bien
comn, pero la diversidad y la multiplicidad de historias y condiciones particulares
impide pensar en un estatuto estndar". Merlet demuestra de qu manera algunas
polticas pblicas, aunque bien intencionadas, se mostraron a menudo incapaces de
tomar en cuenta la diversidad, tanto de los ecosistemas como de las sociedades.
En mayo de 2001 present en Montevideo la edicin en espaol de Con el
Estado en el corazn? y hubo luego un debate organizado con universitarios uru-
guayos. Ellos decan que lo novedoso del libro era, para ellos, descubrir una crti-
ca del Estado pero hecha desde adentro, desde la gente que justamente tena "al
Estado en el corazn". Esta observacin es muy reveladora de los bloqueos ideo-
lgicos que durante mucho tiempo retrasaron una revolucin de la gobernanza
cuya necesidad era sin embargo bien evidente.
En efecto, a lo largo de todo el siglo XX, las oposiciones ideolgicas ms
importantes se construyeron en torno a la relacin pblico/privado. Los "progre-
sistas" deban supuestamente apoyar al sector pblico, mientras que los "conser-
vadores" o los "liberales" se supona que estaban del lado de la limitacin del papel
del Estado y de la apropiacin privada de los medios de produccin. La guerra fra,
como si se tratara de una guerra de trincheras, fij las posiciones. Esto no impidi
a los partidos socialdemcratas europeos integrar progresivamente al mercado en
su sistema de pensamiento. Mientras tanto, la gobernanza, reducida por lo general
a la cuestin del papel y el funcionamiento del Estado, no fue realmente objeto de
una reflexin crtica radical por parte de la izquierda, a tal punto que en Francia,
por ejemplo, la izquierda solo se mostr favorable a la descentralizacin en los
aos setenta. Hasta ese entonces, la descentralizacin era considerada como una
doctrina "de derecha".
51
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En consecuencia, el discurso sobre la reforma del Estado se vio asociado a la
revolucin neoliberal. Ahora bien, desde la ptica de esa revolucin, no se trataba
de reforma del Estado sino de desmantelamiento del mismo. En Amrica Latina,
por ejemplo, las crticas acertadas que el "consenso de Washington" pueda tener
con respecto a la accin pblica, tales como el exceso de intervencin estatal, la
dificultad para reformarse e imponer disciplinas, la escasez de promesas realistas,
la repulsin a asumir nuevos desafos, etc., se traducen en el plano de las solucio-
nes por la implementacin de recetas universales tales como la privatizacin de la
tierra, la reorientacin de la produccin hacia el mercado, el desmantelamiento de
los sistemas de proteccin social y el abandono de las polticas industriales y agr-
colas. Por otra parte, un anlisis ms fino muestra que estas crticas dirigidas ;1
Estado se refieren en realidad al ejercicio del poder poltico: si las lites son inca-
paces de comportarse de manera virtuosa y razonable, i hay que retirarles sus
medios de accin!
Este enfoque de bloque contra bloque, que a veces aparece tambin en los
debates, cuando una idea se vuelve buena o mala no en funcin de su valor intrn-
seco sino en funcin de quienes la defienden, favoreci todo tipo de simplificacio-
nes y no permiti analizar seriamente la complejidad de las realidades y de las
situaciones, ni las lgicas internas de la accin pblica.
La agresin externa siempre es muy cmoda para evitar interesarse por las
reformas internas. Los pases rabes lo demuestran: la agresin que padece el pue-
blo palestino y la solidaridad verbal de los regmenes rabes para con l, le han per-
mitido durante mucho tiempo diferir cualquier tipo de debate interno sobre la
democracia y sobre el Estado. Este tipo de argumento siempre juega a favor de las
actitudes defensivas de los regmenes populistas, donde una lite rentista se eter-
niza en el poder, compartiendo la renta con una parte de la poblacin. Durante
muchos aos, el aspecto "desarrollista" ocult los fracasos de la accin pblica,
particularmente en frica.
Del otro lado, la cada del bloque comunista no se vivi, en primera instan-
cia, como una oportunidad para reflexionar sobre mestizajes ideolgicos e institu-
cionales, aprovechando que la paz estaba desde ese entonces garantizada. Los ven-
cedores ideolgicos y econmicos, partiendo de la idea de que el sistema de
enfrente no era reformable, precipitaron la transicin en muchos pases de Europa
Central y del Este. Pero como un sistema siempre se reconstruye con partes pree-
xistentes, cuando se le imponen medidas drsticas a toda la lite, la clase dirigen-
te del pasado retoma las riendas transformndose si es necesario en una verdadera
mafia. El ejemplo de Rusia ilustra este fenmeno. En la mayor parte de las refor-
mas de ese tipo se acta como si se desconociera que la oposicin entre pblico y
privado oculta relaciones de poder capaces de reinsertarse tanto en lo pblico como
en lo privado.
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Hubo que esperar a finales de los aos ochenta y a que las instituciones inter-
nacionales focalizaran su atencin en el desarrollo asitico para tomar conciencia
de las complejas relaciones existentes entre Estado, paz, democracia y desarrollo.
Para las ideologas totalizantes y hasta totalitarias como el comunismo o el libera-
lismo, los hechos siempre son molestosos.
Lo propio de un congelamiento ideolgico consiste en sostener que, frente a
hechos contrarios a lo preconcebido, lo preconcebido tiene razn. Pierre ludet,
cuyas reflexiones sobre Asia me han inspirado mucho, tuvo la singularidad de dete-
nerse a observar los hechos, en un mundo en donde los grandes idelogos suelen
ubicarse un poco por encima de todo. l observa, por ejemplo, que no hay ningu-
na correlacin evidente entre democracia y crecimiento. Si bien es cierto que algu-
nos regmenes dictatoriales son verdaderas historias de saqueo, hay regmenes no
democrticos que se atribuyen historias exitosas. En sentido inverso, cubrir a los
regmenes autoritarios asiticos con el manto pdico e hipcrita de la excepcin
cultural abarca tanto el autoritarismo sin desarrollo de un Marcos en Filipinas
como el real desarrollo autoritario de Corea del Sur.
En muchos pases en desarrollo, la desconexin de las lites con respecto al
pueblo es un dato sociolgico fundamental pero independiente del carcter y del
lugar del Estado. Asimismo, en las sociedades jerarquizadas y de tradicin de ser-
vidumbre voluntaria como en frica, la instauracin formal del Estado de derecho
no garantiza un acceso real al derecho y "el enfoque vertical de acceso al poder,
pasando por el padrinazgo de una persona influyente, siempre se percibe como un
medio ms seguro que el recurso al derecho formal't.r-
Para salir del congelamiento ideolgico ha llegado la hora de los artesanos,
de la gente que no pretende imponer instantneamente reglas universales sino que
observa incansablemente los hechos, las experiencias, las innovaciones y el espe-
sor social de los funcionamientos y de los procesos de cambio.
La dificultad de reformar la accin pblica fue histricamente la mejor alia-
da de la revolucin neoliberal. Tal como lo seala una vez ms Marjorie louen con
respecto a Europa:
la experiencia, incluyendoal Reino Unido, muestra que la decisin de suprimir un
serviciopblicoo de privatizarlopocas veces obedece exclusivamente a un proceder
ideolgico. sino que resulta por lo general de la constatacin de un mal funciona-
miento y de una ausencia de rentabilidad ligada a un desinters de los usuarios. En
nuestraseconomasmixtas europeas, un serviciopblico que toda la poblacinutili-
za no corre el riesgo de desaparecer. Es sobre todola imposibilidadde transformarlos
servicios organizados segn un modelo uniforme y taylorista lo que dicta su senten-
cia de muerte.
14. DPH 1815, Rapports de pOI/VDi,.el gestion du [oncier dans une institution de dcentralisation al/
Sngal, ficha realizada por M. Bey.

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No hay nada ms peligroso para una transformacin que una sucesin de
reformas abortadas porque no hubo tiempo ni medios para llevarlas a cabo. El caso
de Francia es elocuente al respecto. Cada reforma frustrada acta, frente al servi-
cio pblico, como un refuerzo de la vacuna contra el cambio. Por qu tantas refor-
mas frustradas'? Por qu tantas dificultades para llevar a cabo una "buena refor-
ma"? Yo veo personalmente seis fuentes de bloqueo.
La primera se refiere al comportamiento poltico propiamente dicho. El
mundo poltico, con demasiada frecuencia, carga sobre la administracin la res-
ponsabilidad de su propia impotencia. Sin tener ni la visin, ni el coraje, ni el tiem-
po necesarios para emprender reformas de fondo, prefiere culpar a la administra-
cin de un fracaso programado de antemano. Incontables rdenes contradictorias,
discurso desmentido por las prcticas, multiplicacin de las leyes y reformas de
organigrama presentadas como transformaciones de fondo: muy a menudo el per-
sonal poltico se comporta como un bombero pirmano, haciendo imposible en los
hechos lo que constantemente desea y evoca en sus discursos.
La segunda fuente de bloqueo es la poca capacidad para movilizar a los fun-
cionarios mismos en pro de la reforma, pidindoles que reflexionen y tomando en
cuenta su propia experiencia. No me refiero a los altos funcionarios sino a la admi-
nistracin en sus capas ms profundas, a los verdaderos soldados, a aquellos que,
al menos en pases como Francia, ponen una pasin a menudo subestimada para
hacer funcionar convenientemente el servicio pblico, aun cuando lo hacen, tal
como hemos explicado anteriormente, dentro del marco de estructuras y sistemas
de accin a menudo obsoletos. Cualquier responsable de una gran organizacin
sabe que no hay estrategia de cambio posible si considera que los miembros de la
organizacin son incapaces de pensar y desear el cambio. Esta incapacidad para
movilizar a los funcionarios y apelar a su deseo de construccin de sentido no solo
resulta de una torpeza o de un desprecio, sino que tiene races conceptuales. Se
basa en la distincin radical, tan antigua como la Repblica, entre lo poltico y lo
administrativo. Si tradicionalmente el poltico se define como quien detenta el sen-
tido, le cuesta compartir entonces de manera autntica la reflexin y la responsa-
bilidad sobre l.
El tercer factor de bloqueo es la ilusin de la modernidad instrumental.
Poniendo computadoras sobre los escritorios, creando un peridico interno, man-
teniendo un discurso sobre la comunicacin o inscribiendo a los empleados con
cargos directivos en cursos de management, no se alcanza necesariamente la perti-
nencia de la gobernanza. Una entidad pblica puede eventualmente sentirse ms
orgullosa cuando deja de verse rezagada frente al sector privado, pero las herra-
mientas tcnicas no bastan para dar un nuevo sentido colectivo a la accin.
El cuarto bloqueo es la ausencia de tiempo ya mencionada. Nadie quiere
admitir, como el rey Enrique IV que proclamaba que Pars bien vale una misa, que
una verdadera reforma del Estado bien vale renunciar en ciertos puntos a las luchas



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...,
partidarias para definir una estrategia que pueda sobrevivir a las alternancias del
poder. La necesidad de un largo plazo va ms all de la reforma de la accin pbli-
ca y condiciona el futuro mismo de la democracia. Estamos inmersos en transfor-
maciones a largo plazo. Si se demostrara que la democracia es incapaz de proyec-
tarse a largo plazo, se preparara a la opinin pblica para futuros regmenes auto-
ritarios donde la decisin quedara en manos de los expertos.
Un quinto bloqueo que descubr con el correr de los aos es la baja inversin
intelectual en elmanagement pblico comparada con la que se dedica al manage-
ment privado. El mundo poltico generalmente hace hincapi en los objetivos, pero
no se interesa mucho por los medios humanos y organizacionales de implementa-
cin, suponiendo que la administracin se adaptar por s sola. En sentido contra-
rio, las empresas aprueban desde hace un siglo inversiones intelectuales y mate-
riales considerables para desarrollar tcnicas de organizacin y de management,
En los dos universos, la poltica y la empresa, se procede a una simplifica-
cin a ultranza de la realidad. Por el lado del sector pblico, porque se subestima
la complejidad del funcionamiento de las grandes organizaciones que constituyen
nuestro Estado moderno. Por el lado del sector privado, porque se procede como si
el objetivo de la empresa, generar ganancias, fuera simple y evidente, y el nico
interrogante fuera el de saber cmo lograrlo. Para la accin pblica, esta falta de
inversin tiene graves consecuencias. Cuando por fin se reconoce el peso de las
lgicas institucionales o la importancia y complejidad de la conducta de las gran-
des organizaciones, nos inclinamos servilmente frente a los conceptos y mtodos
que existen en el mercado, es decir, las tcnicas de management privado, ya sea
para transponerlas sin prestar demasiada atencin a la especificidad de los servi-
cios pblicos, o -ms sencillo an- para transferir el servicio pblico a lo privado.
Pero esta falta de inversin especfica en el management pblico, imprescindible
para consideraciones institucionales o de derecho administrativo, no podr durar
por mucho tiempo.
Por ltimo, la sexta y ltima fuente de bloqueo es seguramente la ms impor-
tante de todas: la mayora de las reformas se llevan a cabo sin entablar una refle-
xin fundamental sobre la gobernanza. El mejor ejemplo lo brindan las descentra-
lizaciones realizadas en Francia desde 1981: cuando habra que haber fundado la
reforma sobre la base de una articulacin entre las escalas de gobernanza se hizo
lo contrario, pretendiendo conceder a cada uno de los niveles polticos o adminis-
trativos un "bloque de competencias" ejercido de manera exclusiva. El resultado,
a fines del siglo XX, fue una reforma basada en un sistema de pensamiento y una
organizacin poltica del territorio que tiene dos siglos de antigedad.
Sin voluntad de compartir, sin perseverancia, sin visin y sin mtodo, cmo
podemos esperar que unas reformas tan largas y difciles salgan bien?
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2. Premisas y primicias de una
revolucin de la gobernanza
Qu es una revolucin del pensamiento? Ni siquiera en matemtica o en
filosofa, que son las disciplinas aparentemente ms cercanas a la especulacin
pura, una reforma del pensamiento aparece as de repente, completa y armadita
como nace Minerva de la cabeza de Jpiter. Con ms razn an al tratarse de la
gobernanza, mbito arraigado por excelencia en las sociedades humanas, una revo-
lucin solo puede ser fruto de una lenta maduracin. Lo cual no significa que no
haya rupturas previas. Tal como ocurre con el agua que se acumula, por ejemplo,
detrs de algn obstculo hasta que el mismo cede, muchos factores de cambio se
acumulan antes de que se produzca un cambio de pensamiento que permita reor-
ganizar los distintos elementos y actores entre s de una manera nueva. A travs de
un verdadero mecanismo de inversin, 10 que ocupaba antes el centro del sistema
es proyectado entonces hacia la periferia y 10que era perifrico se vuelve central.
Si mi hiptesis es acertada, estamos actualmente atravesando esa fase histrica de
inversin. Cmo organizarla? Mi propuesta apunta a dos componentes que he
denominado las premisas y las primicias de la revolucin del pensamiento. Las
premisas son las actitudes mentales, las operaciones mentales, podramos decir,
indispensables para "cambiar de lentes". Las primicias son todo aquello que reve-
la y anticipa un nuevo sistema conceptual, con nuevos actores o nuevas prcticas,
as se trate de pequeos hechos o de grandes acontecimientos, desconocidos o muy
difundidos.
LAS PREMISAS PARA UN CAMBIO DE PENSAMIENTO
Retomemos desde la pregunta de Heidegger: cmo hacer para ver nuestras
propias gafas, si precisamente a travs de ellas miramos el mundo? Cuatro opera-
ciones mentales pueden guiamos para lograrlo: 1. volver a las fuentes histricas
de las situaciones actuales para desenmascarar las falsas evidencias; 2. deconstruir
las oposiciones que estructuran nuestro campo mental; 3. ejercitamos en la trans-



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posicin de anlisis y representaciones de un modelo a otro; 4. estar atentos a los
cambios, a los desfases que se van produciendo entre los conceptos e instituciones
y las realidades que abarcan, y estar atentos tambin a los ajustes que se van
haciendo.
Volver a las fuentes y detectar
las falsas evidencias
Hemos dicho que los principios y las reglas se presentan como verdades
absolutas mientras no busquemos su origen y el contexto que los gener. La histo-
ria tiene mltiples bifurcaciones, momentos en los que el destino duda, en los que
las cosas revierten su curso, aparecen nuevos actores y se imponen nuevas reglas.
Conociendo el devenir histrico, sabemos que esos desvos se olvidan y luego solo
se retienen encadenamientos aparentes de causas y efectos que se consideran como
evidencias, por la sencilla razn de que las cosas sucedieron como sucedieron.
Tomemos el caso de la gobernanza mundial, basada actualmente en relaciones inte-
restatales. Se trata de un modelo que resulta de una concepcin occidental expre-
sada en el siglo XIX y que constituye lo que Kimon Valaskakis califica como
"orden westfaliano". El mismo incluye las cuatro caractersticas siguientes:
la soberana de los estados es absoluta y solo tienen que rendir cuentas fren-
te a su propia poblacin;
un Estado coincide con un territorio, es decir que existe identidad entre una
comunidad vivenciada y un territorio delimitado por fronteras;
la idea de gobernanza se reduce a la idea de gobierno y de servicios pbli-
cos;
los nicos fundamentos del derecho internacional son los tratados entre los
estados. Estos ltimos resuelven sus diferendos de manera pacfica o bien median-
te un conflicto que obedece a las "reglas de la guerra". As, la accin internacional
se define como una capa superpuesta a los rdenes polticos nacionales y es, de
alguna manera, de orden inferior.
Si tomamos conciencia de que no se trata de una verdad absoluta sino de una
construccin poltica inscrita en el tiempo y en el espacio podemos permitimos
confrontar cada una de estas caractersticas con la realidad actual de la sociedad.
Los estados solo tienen que rendir cuentas frente a su poblacin? Las
empresas solo tienen que rendir cuentas frente a sus accionistas? Desde el
momento en que la nocin de rendir cuentas se asocia al impacto de la accin,
dado que ese impacto tiene hoy otra envergadura, la rendicin de cuentas debe
hacerse a otra escala. Obviamente, desde este simple punto de vista, esa regla
debera valer ampliamente y con mayor vigor para los estados ms poderosos,
empezando por los Estados Unidos y los pases de Europa. Ahora bien, paradji-
camente, y recordando la fbula de La Fontaine, "Los animales y la peste", i a los
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pases ms dbiles se les exige que rindan cuentas ante toda la comunidad mun-
dial!
La comunidad coincide con el territorio? Este principio tambin refleja cada
vez menos las caractersticas reales de nuestras sociedades, tanto en el plano cul-
tural como en el econmico. Por supuesto que las identidades nacionales siguen
siendo muy fuertes, porque tienen potentes mecanismos de apoyo a nivel de la edu-
cacin, del idioma, de las instituciones, de los medios de comunicacin y del fisco.
Pero los sentimientos de pertenencia ahora son mltiples, algunos abarcan espacios
locales, otros espacios plurinacionales y otros no responden a criterios geogrficos.
La gobernanza se reduce al gobierno y los servicios pblicos? Todo este
libro demuestra lo contrario.
Las relaciones interestatales son el nico marco legtimo de la vida interna-
ciona!'? Las interdependencias entre las sociedades y para con la biosfera se han
multiplicado de tal manera que su gestin se ha vuelto una cuestin poltica cen-
tral. Es difcil ahora atenerse a simples relaciones interestatales que den por senta-
do que los "intereses nacionales" pueden definirse en s mismos y para s mismos
y que el orden internacional resulta simplemente de su confrontacin. En un nivel
de detalle, el funcionamiento oficial de las relaciones internacionales de los pases,
a travs de embajadores, corresponde a la poca de las diligencias y no a la era de
internet. A cada nuevo sistema tcnico corresponde necesariamente un nuevo
modo de relacin y de delegacin de esas relaciones.
As pues, por donde se lo mire, el carcter absoluto de la soberana de los
estados solo aparece como una construccin histrica y, como tal, debe ser eva-
luado con serenidad y objetividad.
Cmo se olvida rpido la historia! Si solo nos referimos a la historia recien-
te, la mayora de la gente est convencida de que Europa se construy para y
mediante la unificacin de los mercados. En realidad, un rpido repaso histrico
muestra que el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED), en 1953, es
lo que condujo a los padres propulsores de la Unin a volcarse de alguna manera
hacia la unificacin econmica. Al reubicar la construccin europea dentro de su
larga historia se llega a una visin muy distinta de su porvenir.
Por su parte, nuestros sistemas de produccin industrial se desarrollaron en
un contexto de conquista de nuevos recursos de materias primas y de energa, en
una fase primitiva, minera, de gestin de los recursos naturales. En muchos aspec-
tos, las condiciones de la futura gestin de nuestras sociedades sern mucho ms
cercanas a las que imperaban antes de la revolucin industrial que a las que preva-
lecieron durante la misma. La nica diferencia, pero es enorme, es el cambio de
escala: lo que en los siglos XV 'o XVI solo se pensaba a nivel local ,ahora debe pen-
sarse a nivel del planeta. La revolucin industrial tuvo lugar en Occidente sobre la
base de un cambio cultural fundamental que se oper en el siglo XVII, en referen-
cia a nuestra relacin con la naturaleza. Esta ltima pas a ser considerada como



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una mquina, que la humanidad poda manejar y orientar a su antojo. Un anlisis
histrico e intercultural ms detallado demuestra que en todas las sociedades siem-
pre convivieron dos representaciones complementarias: una, segn la cual el hom-
bre forma parte del mundo viviente y por ende debe, por sobre todas las cosas, pre-
servar su armona; la otra, segn la cual el mundo viviente debe sencillamente ser
explotado para satisfacer las necesidades humanas. Una u otra de estas representa-
ciones prevaleci segn las pocas. Tomar conciencia de ello nos lleva a interro-
gamos sobre el equilibrio entre ambas para este siglo que comienza.
A veces el retomo a las fuentes puede ser especfico para un mbito en par-
ticular. As por ejemplo, la historia del modelo agrcola francs y el abandono bas-
tante brusco de muchos conocimientos surgidos de la gestin de los espacios rura-
les obedece simplemente a las condiciones de reconversin de la industria arma-
mentista luego de la Primera Guerra Mundial. La necesidad de reciclar las fbricas
de explosivos dio lugar a la fabricacin de fertilizantes qumicos y provoc una
generalizacin de su uso. Tomar conciencia de ello no significa que hay que vol-
ver al siglo XIX, sino que hay que evitar considerar como un progreso en s, o
como una verdad absoluta, la utilizacin masiva de fertilizantes qumicos.
Este "retomo a las fuentes" es particularmente importante cuando se trata de
entender las relaciones establecidas entre los distintos actores de la sociedad.
Tomemos el caso del contrato que vincula a la Universidad o a la actividad cient-
fica con el resto de la sociedad. La idea misma de contrato social desapareci,
dejando lugar a ideas que se consideran evidencias irrefutables, tales como: "hay
que formar cada vez ms dirigentes y ejecutivos de nivel universitario", "la distri-
bucin de los campos de conocimiento en disciplinas manejadas por facultades
especializadas" emana "de la naturaleza misma de las cosas", etc. En cuanto a la
actividad cientfica, "es obvio" que los avances de la investigacin bsica son de
alguna manera consustanciales a los progresos de la humanidad misma. Un repaso
histrico sobre la construccin de la Universidad moderna en el siglo XIX, o ms
recientemente sobre el vnculo que se estableci entre la ciencia y la sociedad en
Estados Unidos al finalizar la Segunda Guerra Mundial, nos lleva a relativizar estas
"evidencias" y a verlas en realidad como resultantes de un verdadero contrato
social, construido en un momento determinado de la historia. Esta toma de con-
ciencia nos permitir interrogamos sobre el tipo de relaciones existentes o necesa-
rias entre la Universidad, la actividad cientfica y la sociedad en el siglo XXI. En
consecuencia, el tema del contrato social vuelve al primer plano como uno de los
aspectos ms importantes de la gobernanza del futuro.
Si nos detenemos ahora en el tema de la gestin urbana para hacer una breve
resea histrica, constataremos fcilmente que, tal como se ha indicado en el prra-
fo anterior, la ciudad europea del siglo XIX se defini, en gran parte, como un sis-
tema tcnico que brindaba una cantidad de servicios pblicos, sobre el mismo
modelo con el que la industria brindaba bienes para el mercado. Este modelo fun-
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cional de la ciudad sigui prevaleciendo an despus de la Carta de Atenas.' No
obstante, un atento anlisis del funcionamiento de la economa pone de manifies-
to que en Europa, durante la segunda mitad del siglo XX, las antiguas ciudades
mercantiles -entre ellas algunas que se haban estancado en el siglo XIX- se revi-
talizan, mientras que otras que haban tenido un fuerte crecimiento durante la pri-
mera revolucin industrial entran en una profunda crisis. La razn es sencilla: la
economa que est emergiendo hoy en da es, en muchos aspectos, ms parecida a
la economa mercantil que a la economa industrial clsica. Esta simple constata-
cin nos obliga a buscar un nuevo enfoque para la gestin de las ciudades y la cir-
culacin de los intercambios dentro de ella.
Otra "evidencia" que no resiste al anlisis es la creencia de que el momento
esencial de la gobernanza es el de la decisin, a tal punto que en francs se usa habi-
tualmente la palabra dcideur (el que decide) para designar a quien toma la decisin
final y se ve investido de toda autoridad. Este modelo mental es el que llev a repre-
sentarse el escenario poltico como una confrontacin de soluciones alternativas
entre las que el dcideur tiene que elegir. Esta ficcin se basa en la ilusin de que hay
mltiples soluciones concebibles y utilizables y que la funcin poltica consiste en
"optimizar" la eleccin en funcin .de algunos criterios. En realidad, cuanto ms
complejo es un problema, menos debe intentar el poltico encontrar una solucin
ptima sino ms bien implementar una solucin conveniente, tcnicamente adecua-
da y polticamente capaz de reunir los sufragios de la mayora. En estas condiciones,
la actividad poltica se desplaza para focalizarse en un tiempo anterior a la decisin,
vale decir en el proceso mediante el cual va a elaborarse una solucin conveniente.
Salir de las oposiciones binarias tradicionales
Muchas de nuestras representaciones estn en blanco y negro y esa visin
binaria forma parte de las pseudo-evidencias. Habr que cuestionar entonces con
paciencia esas representaciones mentales, considerndolas como una reduccin del
campo de las posibilidades. Cada oposicin simple que cuestionemos es una ven-
tana abierta hacia el futuro. A continuacin, algunos ejemplos en el campo de la
gobernanza.
La democracia representativa, como su nombre lo indica, se basa en la nocin
de representante. Estn los que representan y "los dems". En los perodos de crisis
de la gobernanza asistimos a una verdadera crispacin identitaria de los represen-
tantes, tanto si se trata de autoridades locales como nacionales o de sindicatos
"representativos". Lo interesante es que nadie cuestiona la legalidad del estatuto de
1. N. del. T. Documento que recoge las conclusiones de la "Conferencia de Atenas" realizada en
octubre de 1931. en la que se acordaron algunos lineamientos para la valoracin de la simbologa
urbana y para la conservacin de los monumentos histricos.


representante, de sus deberes y prerrogativas: a fin de cuentas, los diputados son
quienes deben votar las leyes, los alcaldes toman las decisiones de su municipio, etc.
Pero nada impide que una poblacin cada vez ms educada, informada y flexible
llegue a tener una visin mucho ms amplia de la nocin de "representante" e inclu-
so, por momentos, la cuestione en nombre de la democracia directa. Las represen-
taciones se vuelven necesariamente mltiples. En un barrio, los intereses de las dis-
tintas franjas de la poblacin pueden ser muy diferentes e incluso antagnicos. En
esas condiciones, las autoridades electas son quienes arbitran en ltima instancia,
pero eso no significa que la expresin de la pluralidad de intereses y de puntos de
vista pase necesariamente a travs de ellas. La democracia requiere entonces de una
multiplicidad de formas de representacin, cada una con sus virtudes.
Hemos evocado anteriormente otro ejemplo de oposicin binaria: lo poltico
y lo administrativo. Entre un diputado "de base", que va a votar conforme a las
directivas de su bloque, y un alto funcionario que puede proponer nuevas polticas
a su ministro, quin est del lado de la construccin de sentido y quin est del
lado de la simple ejecucin? Preguntarlo ya es responderlo. Esto no significa negar
la responsabilidad legal de los diputados que votan las leyes, significa simplemen-
te admitir que, en la elaboracin de la decisin poltica, el corte entre lo poltico y
lo administrativo no es tan claro, sino que se ve matizado por otros elementos.
Otra dualidad insostenible, por muchas razones, es la que opone el Estado al
mercado o lo pblico a lo privado. La primera razn es que muchos estados estn
dominados por lobbies o se encuentran directamente al servicio de intereses sectoria-
les mientras que, por otro, si se define como esfera pblica todo lo que incide de
manera considerable en la vida de la comunidad, ninguna de las grandes empresas pri-
vadas puede quedar afuera. Considerar los estatutos jurdicos, la naturaleza de los bie-
nes y servicios producidos y el tipo de impacto generado, lleva a ampliar considera-
blemente la reflexin sobre lo que es de orden privado y lo que es de orden pblico.
Asimismo, la idea de coincidencia entre la funcin y el estatuto del organis-
mo encargado de cumplirla debera incluir algunos matices. Muchas instituciones
pblicas tienen una lgica de funcionamiento que subordina su actividad a los fines
propios de la institucin, hasta tal punto que podra calificrselas como "privadas",
Por el contrario, nada impide pensar en organismos de gestin privada, empresas
o asociaciones civiles, que cumplen funciones de inters pblico. De hecho ya
existen muchas frmulas de ese tipo. Al aceptar una disociacin entre el tipo de
funcin y el tipo de organismo que la cumple, estaramos abriendo la puerta a
muchas innovaciones.
Otro ejemplo. Tenemos la costumbre de oponer lo que atae a las reglas y lo
que se refiere a un contrato. Una regla es uniforme, contempla los intereses de los
ms dbiles y crea condiciones de transparencia, estabilidad y equidad. Un contra-
to, en cambio, hace constar un acuerdo entre partes. Un examen ms profundo nos
muestra que, en la prctica, la mayor parte de los dispositivos de gobernanza aso-
Normas: regla y contrato
Las reglas y los contratos son distintas formas de normas. La regla es la imposi-
cin de una norma, reconocida por la sociedad, a cada uno de sus miembros, mientras
que el contrato se acerca ms a la idea de un consenso procedente de la comunidad.
De manera ms general, una norma puede ser considerada como una regla o un
contrato o bien como un principio (1a soberana, la no injerencia), un valor (1a
democracia, el multiculturalismo) o una expectativa frente a algunos comporta-
cian necesariamente los dos aspectos. Ms an, el paso de la regla al contrato y
viceversa va a depender de las circunstancias, del carcter equilibrado o no de las
relaciones entre las partes y hasta de la cantidad de partes involucradas.
Las relaciones internacionales brindan un campo de anlisis muy interesante
al respecto. Tomemos el ejemplo bien conocido de la deuda externa. En aparien-
cia, para la deuda pblica, todo depende de contratos de prstamos entre pases
soberanos o entre un pas soberano y una institucin financiera internacional
(Banco Mundial o FMI). En realidad, la disimetra de las relaciones de poder y de
informacin y el carcter discutible del mandato popular de los representantes de
los pases que asumen la deuda hacen que la legitimidad para reclamar el pago de
la misma y para hacer que la poblacin ya empobrecida de los pases deudores
corra con los costos sea por lo menos cuestionable. En este caso, la legitimidad de
la gobernanza mundial solo podr reestablecerse dictando un conjunto de reglas
relativas a la responsabilidad personal de los mandatarios, a la igualdad de trato y
de sanciones (cuestiones que resurgieron en 2002 con la crisis argentina). a la sime-
tra de riesgos, a la responsabilidad del prestamista, etc.
La Organizacin Mundial del Comercio es otro buen ejemplo de combina-
cin de reglas y contratos. Al principio. el GATT (General Agreement 0/1
Transports and Trade) fue un acuerdo contractual para frenar las guerras comer-
ciales. Con el tiempo y sobre todo a lo largo de los aos noventa, cuando se trans-
form en Organizacin Mundial del Comercio (OMC), su naturaleza cambi. El
cambio cuantitativo de pases participantes en los acuerdos y de la cantidad de sec-
tores involucrados produjo un cambio cualitativo. El carcter "contractual" del
acuerdo queda entonces como un artificio y como la manera para que los pases
que ingresen acepten las condiciones impuestas por los ms fuertes.
Como en el caso de la deuda, se va imponiendo progresivamente la necesidad
de elaborar reglas relativas a la separacin de poderes, al acceso de todos al derecho
y a la justicia, a la transparencia interna y externa en los procesos de elaboracin de
reglas y a la igualdad de trato con los distintos miembros. El carcter contractual per-
manece en apariencia. pero la OMC se ha vuelto en realidad productora de derecho
internacional y debe asumir ese cambio. El futuro de las instituciones internaciona-
les radica entonces, probablemente, en nuevas combinaciones de reglas y contratos.
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mientas (la proteccin del medioambiente, el respeto de los Derechos Humanos).
Lacuestinde las normas noes un tema nuevo."Aristtelesy Platnya habanper-
cibido, en el siglo IV antes de Cristo, la importancia de la 'moralidad' en la polttca".'
Los regmenes polticos se basan sobre un conjunto de principios, normas. reglas y pro-
cedimientos de decisin, implcitos o explcitos, en tomo a los cuales convergen las expec-
tativas de los actores en un determinado sector de las relaciones internacionales. Desde la
ptica de los regmenes, el concepto de norma significa nn tipo de comportamiento unifor-
mizado y adquiere un sentido cercano al de regla. Las normas son entonces reguladoras o de
procedimiento. es decir que son consideradas como herramientas de regulacin de los com-
portamientos que los estados se imponen con el objeto de reducir la incertidumbre inheren-
te a la cooperacin."
Para otros autores, el concepto de norma adquiere ms bien el sentido de valor o
de principio comn. La definicin incluye entonces la idea de legitimacinpor parte
de la comunidad. vale decir de compartir normas sociales y comunes. Para Martha
Finnemore, "las normas son expectativas compartidas por una comunidad de actores
en lo que se refiere a comportamientos aceptables")
La norma jurdica podra definirse como "el conjunto de reglas y prescripciones
dictadas por las autoridades pblicas y sancionadas por ellas mediante la coaccin
material, que rigen las relaciones entre los individuos o los grupos en una sociedad
polticadeterminaday tienenpor objeto instituir un orden social general y global den-
tro de esa sociedad".4
Para Jean-Jacques Rousseau, el contrato social sienta las bases del principio de
soberana (abandono de las voluntades particulares en pro de la voluntad general).
Para los autores anglosajones. el contrato reduce la soberana del Estado en favor de
la voluntad individual.
Si bien el pensamiento de Rousseau influye en los autores europeos, la referencia al con-
trato de derecho civil inclina el contrato hacia relaciones de tipo interindividuales.
Intercambio de voluntades. referencia a la obligacin y a la solidaridad moral... el contrato
oscila entre esas tendencias: podemos considerar que el contrato es el fundamento de la obli-
gacin, o que la obligacin no resulta solamente del acuerdo entre dos voluntades sino que
se ubica dentro de un conjunto social. La ciudadana se construy a partir de las relaciones
entre la igualdad de los derechos civiles de todos y la desigualdad "natural" entre individuos.
La ruptura entre derechos civiles y polticos y derechos sociales se opera con relacin al con-
trato. La ciudadana social es central. hoy ms que nunca, en cualquier reflexin contempo-
rnea sobre los vnculos sociales.P
I. M. Finnemore y K. Sikkink, "Intemational Norm Dynamics and Political Change", en
International Organitation, No. 52 (4),1998, pp. 887-917.
2. S. D. Krasner, dir., International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983.
3. M. Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, Cornell University Press,
1996.
4. P. Sandevoir, Introduction 1111 Droit, Pars, Dunod, 1992.
5. S. Erbes-Seguier, dir.. Le Contrat: USIIgeset abus d'une notion, Pars, Descle de Brouwer.
1999.
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Otra oposicin binaria tradicional es la que diferencia a las personas respon-
sables de aquellas que no ejercen una responsabilidad. Esta oposicin hace que sea
difcil pensar en "corresponsabilidad" y lleva a la conclusin de que la democracia
solo funciona en la medida en que los ciudadanos sepan claramente quin es res-
ponsable de cada cosa para poder sancionarlo con su voto. Este principio da por
sobreentendido que cada institucin poltica y administrativa se ocupa con exclu-
sividad de un mbito determinado. Es lo que hizo que en Francia, por ejemplo,
hayan tenido que definir los "bloques de competencias" de cada nivel territorial.
As pues, la nocin aparentemente obvia de "responsable" ha hecho que poco a
poco la cooperacin entre instituciones pblicas se hiciera muy difcil. Ahora habr
que lograr distintas combinaciones que asocien responsabilidades de distinto tipo
y magnitud.
Otra oposicin que usamos sin pensar demasiado: lo econmico y lo social,
que a menudo implica una separacin entre los sectores mercantiles y los no mer-
cantiles. Durante muchos aos en el mbito de la cooperacin internacional se hizo
diferencia entre lo que se venda -relativo a la cooperacin econmica- y lo que
se daba -relativo a la cooperacin "desinteresada"-. La diferencia se desmorona al
analizarla. Lo que se regala puede crear efectos de dependencia y na ayudar en
absoluto a que el beneficiario desarrolle sus capacidades. Lo que se vende, puede
o no responder a necesidades profundas y estimular una dinmica de desarrollo.
Las verdaderas polticas de cooperacin deberan entonces evaluarse por su resul-
tado, por su capacidad para ayudar a que otra sociedad se construya y no por los
criterios aparentes que dan base a la distincin entre lo econmico y lo social.
El paralelismo con las situaciones domsticas salta a la vista. Durante mucho
tiempo se pretendi considerar a las empresas como un espacio puramente econ-
mico y hacer que la accin social operara en otro lado. Luego se comprendi que.
mediante simples polticas de asistencia social, se encerraba a las personas en un
estatuto de "asistidos". Se constat entonces, en Europa por ejemplo, que muchas
polticas de pura asistencia eran sencillamente contraproducentes, y la mayora de
los pases intenta ahora pasar de una poltica de asistencia pasiva hacia los desem-
pleados a una poltica activa de reinsercin social. Toda la reflexin sobre la eco-
noma solidaria ya no apunta a desarrollar una "economa social" al margen de la
economa clsica, sino que busca abrir bien las ventanas para esbozar distintas
combinaciones de actividades y modos de accin que permitan simultneamente el
desarrollo econmico y el desarrollo social. Volver ms adelante sobre este punto.
Por ltimo, para finalizar con los ejemplos de oposicin binaria, evoquemos
dentro del tema de la gobernanza la oposicin que consiste en identificar los actos
por su legalidad o su ilegalidad. La experiencia nos muestra que los tres criterios
de legalidad, legitimidad y eficacia de la gobernanza no se pueden reducir UnOS a
otros. Debe reunirse cada una de estas condiciones por s misma y puede haber
muchas combinaciones para lograrlo.



Transponer los modelos mentales y los sistemas
de organizacin de un mbito a otro o de una escala a otra
Estar atentos a los cambios,
a los desfases y a los ajustes
Antes de que tenga lugar una revolucin intelectual, el sistema anterior se va
adaptando a las nuevas realidades, generando una gran cantidad de ajustes o arre-
glos superficiales que resultan ser, por lo general, soluciones poco estables y muy
complicadas. La complicacin, observa el especialista en complejidad Jean-Louis
Lernoigne, es una propiedad que no depende de los sistemas mismos sino de nues-
tra relacin con dichos sistemas. Una forma que nos parece muy complicada vista
desde cierto ngulo puede resultar muy sencilla desde otro. Todas las innovaciones
que surgen de la prctica para hacer frente a un creciente desfase entre las institu-
ciones y la realidad son reveladoras. Por ello, es hora de analizar, tal como lo hare-
mos luego, las primicias de una revolucin de la gobernanza. Insistamos no obs-
tante en que estos ajustes se presentan como una excesiva complicacin que reve-
la la existencia de estos desfases.
"Comparacin no es razn" tcomparaison n'est pas raisoni, dice un dicho
francs. Es cierto. Pero tambin es cierto que identificar estructuras comunes a
varios mbitos o escalas diferentes, sigue siendo un fuerte estmulo intelectual.
Establecer paralelos entre las relaciones de un municipio con otro dentro de
una misma aglomeracin, de una regin con otra dentro de un pas o de los esta-
dos miembros de la Unin Europea entre s, es lo que me ha llevado, por ejemplo,
a ir descubriendo el principio de la subsidiariedad activa. Tambin hay que utilizar
otros tipos de comparacin. Por ejemplo, las relaciones entre empleados y accio-
nistas de la empresa, entre socios activos y adherentes en una asociacin, entre
administraciones y responsables polticos dentro de una estructura pblica ayudan
a entender lo que puede ser comn o general en toda gestin de las organizaciones
humanas.
La comparacin entre el sistema industrial y el ecosistema permite mirar al
primero como un ecosistema particular y lleva a interesarse por el metabolismo
propio del mismo, conduciendo a un enfoque de complementariedad de activida-
des entre empresas al que se le ha lIamado "ecologa industrial".
Volviendo a la cuestin de la deuda internacional, el paralelo con los meca-
nismos de quiebra de empresas o de quiebra civil permite reflexionar sobre la
forma en que el marco reglamentario relativo a las quiebras privadas puede orien-
tar el derecho de los contratos cuando se trata de relaciones entre pases.
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LAS PRIMICIAS DE UNA REVOLUCIN
DE LA GOBERNANZA
Descubrir las primicias de una revolucin de la gobernanza plantea de entra-
da un problema de gobernanza: cmo disponer de los medios de observacin e
intercambio necesarios para identificar, censar y comparar todo lo que se va
moviendo en el mundo? No podemos para elIo depender de los dispositivos esta-
tales. No porque stos sean mal intencionados sino porque toda organizacin filtra
la informacin que le llega segn sus propios criterios de percepcin, de compren-
sin y de seleccin. La Universidad puede asumir ese papel de observador? Su
trabajo encontrara dos obstculos: el primero es su propensin a teorizar y gene-
ralizar sin aplicarse tanto en la recoleccin de datos, y el segundo es que las uni-
versidades casi nunca estn organizadas como red internacional de observacin.
Ahora bien, precisamente, lo que da sentido a los movimientos que estn surgien-
do es la aparicin de fenmenos del mismo tipo en distintos mbitos y pases.
Es necesario entonces construir redes de intercambio de experiencias apo-
yndose si fuera posible en actores diversos. Por qu? Por la sencilla razn de que
cada actor en particular, tal como sucede con la administracin pblica o con la
Universidad, tiene sus propios intereses y sus propios sesgos que van a orientar el
sistema de observacin. As, por ejemplo, una red asociativa comprometida con la
cooperacin interuacional tendr tendencia a idealizar en los pases en desarrolIo
la accin de una "sociedad civil" definida sin mucha precisin.
As pues. en materia econmica, frente a una divisin entre lo econmico y
lo social que, como hemos visto, es reductora de la realidad, fueron naciendo en
Europa una enorme cantidad de nuevas formas jurdicas.
Asimismo, en lo referente a los niveles de gobernanza, en Francia se crean
constantemente nuevos niveles y se inventan estructuras que, en un primer momen-
to, responden a una necesidad real de coordinacin pero que, paralelamente, siguen
favoreciendo una maraa de estructuras. Lo mismo puede decirse de las comisio-
nes interministeriales. Al no haber un mecanismo orgnico de coordinacin entre
las polticas sectoriales y teniendo en cuenta la evidente interdependencia de las
mismas, se intenta resolver el problema creando estructuras ad hoc que a menudo
se caracterizan por reforzar las defensas territoriales de cada administracin.
En el plano internacional, al no haber hasta ahora una nueva arquitectura para
la gobernanza mundial, cada ao se agregan nuevos objetivos a la coordinacin
administrativa. Esto solo ha logrado aumentar las rivalidades entre dispositivos y
objetivos ms o menos contradictorios, sin mecanismos de arbitraje de esas con-
tradicciones.
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La Comisin Europea, seguramente, ha sido una de las primeras grandes ins-
tituciones pblicas que entendi la importancia del intercambio de experiencias.
Pero tambin introdujo un sesgo: cada red de intercambio est focalizada en las
preocupaciones de una orientacin general y solo selecciona entonces, dentro de la
proliferacin de iniciativas emergentes, lo que se refiere a la poltica de esa orien-
tacin.
Frente a este desafo tcnico, institucional y poltico de la recoleccin y pues-
ta en red de experiencias, la Fundacin Charles Lopold Mayer para el Progreso
del Hombre inici en 1986 con RITIMO,2 una red internacional de intercambio de
experiencias ya mencionada, la red DPH (Dilogos para el Progreso de la
Humandadj.' Con un procedimiento tpico de gobernanza, apostamos a proponer
herramientas en comn para la presentacin de experiencias, es decir, en la prcti-
ca, un programa, un formato para ingresar los casos, un diccionario de palabras
clave y procesos de aprendizaje que fueron alimentando progresivamente distintas
redes.
Lo interesante de este enfoque, mantenido con constancia a lo largo de varios
aos, es asociar, en la creacin de un banco de experiencias comunes, a personas e
instituciones provenientes de distintas partes del mundo y con inserciones institu-
cionales diversas: documentalistas, militantes de organizaciones civiles, universi-
tarios, funcionarios pblicos, dirigentes de organizaciones de base, etc. Las fuen-
tes de informacin de las que surgen las fichas de experiencias pueden ser libros,
artculos y, con ms frecuencia an, entrevistas a actores del terreno.
En la base de datos actual, en 2007, ms de 600 de las 6.000 fichas existen-
tes se refieren directa o indirectamente al tema de la gobernanza a travs de refle-
xiones sobre el Estado, el derecho, la gestin de los territorios locales, etc.
Destacaremos brevemente a continuacin los lineamientos que vemos aparecer
all. Por mi parte he identificado ocho:
la transferencia del compromiso poltico hacia formas de compromiso
social y cvico;
el surgimiento de una sociedad civil que cumple funciones de inters pbli-
co y va creando modelos de cooperacin con el Estado;
los esfuerzos que apuntan a refundar la sociedad, el vnculo social y la eco-
noma;
un enfoque ms pragmtico del Estado, de su arraigo cultural y del papel
que juega en el desarrollo;
un movimiento de desinstitucionalizacin acompaado por un pluralismo
jurdico;
El compromiso poltico partidario se traslada
hacia otras formas de compromiso social y cvico
el redescubrimiento de lo "local" como espacio de coherencia y la diversi-
dad de innovaciones en la gestin de los territorios;
las primicias de la subsidiariedad activa en Europa;
y, por ltimo, las iniciativas de la sociedad civil para paliar las deficiencias
de las regulaciones internacionales.
El siglo XX se caracteriz por el compromiso poltico partidario. Podramos
incluso establecer un paralelo entre dos aspectos. Por un lado, el desarrollo cre-
ciente de la accin pblica que poco a poco fue sustituyendo a las familias, a las
comunidades de base, a la Iglesia y a las acciones de caridad en cuanto a hacerse
cargo de la sociedad. Por otro lado, la evolucin de los compromisos personales
concentrados tambin en la orientacin y el control de la accin pblica. Dicho
compromiso poltico se vio acrecentado por los procesos de independencia y por
una polarizacin, durante todo el perodo de la guerra fra, en la confrontacin de
dos modelos de sociedad donde el lugar que ocupaba el Estado estaba justamente
en el centro del debate.
A partir de los aos setenta se va manifestando una desilusin cada vez ms
fuerte con respecto a la accin pblica y a los grandes debates ideolgicos. Muchos
signos lo anuncian: desercin de afiliados a los partidos polticos y envejecimien-
to de los dirigentes, aumento de abstenciones en las elecciones, resurreccin de
partidos nacionalistas e identitarios, zapping de votos de un partido al otro, etc. Los
observadores polticos interpretan a menudo esta retirada como el resultado de un
aumento del individualismo o de actitudes de pasividad consumista, en todo caso
como un desinters creciente con respecto a los asuntos pblicos.
En realidad, en muchos pases lo que se observa es ms bien una transferen-
cia del compromiso poltico clsico hacia compromisos sociales y cvicos. La
lucha poltica por la toma del poder a nivel del Estado ya no aparece, ni mucho
menos, como la nica manera de implementar cambios sociales. Esto viene acom-
paado a su vez por un rechazo de los moldes ideolgicos preexistentes.
El movimiento "Agir ici" (Actuar aqu- es un buen ejemplo del desplaza-
miento de la problemtica en una situacin de crisis ideolgica. En los aos ochen-
ta se observaron enfrentamientos bastante dogmticos entre las organizaciones no
gubernamentales (ONG) "tercermundistas", que atribuan la culpa de todos los
males de los pases pobres a la colonizacin y a la relacin Norte-Sur, y otras
ONG, ms cercanas a la accin de urgencia humanitaria, que refutaban ese anli-
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2.
3.
Se trata de una red de centros de documentacin para el desarrollo y la solidaridad internacional.
Ver: www.ritimo.org
Sitio web: www.d-p-h.info
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4.
DPH 5713, Agir ici, histoire dun gro"pe de pression tiers-mondiste, ficha realizada por P. Y.
Guiheneuf yA. S. Boisgallais.



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sis y afirmaban la necesidad de buscar en las sociedades mismas de los pases en
desarrollo las causas de sus problemas. Se gener entonces una especie de replan-
teamiento ideolgico que llev a algunos de sus miembros a comprometerse sobre
nuevas bases, a travs de campaas que apuntaban al comportamiento de los con-
sumidores, de los estados o de las empresas de los pases ricos. Empezando por la
protesta contra la exportacin de residuos txicos hacia los pases en desarrollo.Ias
acciones se multiplicaron apuntando cada vez ms hacia el comportamiento de los
consumidores de los pases desarrollados. Es interesante que este proceso haya
tenido lugar en Francia. Se trata de una adaptacin de estrategias de inspiracin
anglosajona, en las que la atencin se desplaza de la accin poltica propiamente
dicha hacia el compromiso de ciudadanos responsables.
A escala mucho ms amplia surgi en Brasil, en 1992, un fuerte "movimien-
to por la tica en poltica"> La vuelta a la democracia en ese pas se haba conver-
tido rpidamente en desilusin a causa de la conupcin de las lites polticas. El
tema de la necesaria moralizacin de la vida poltica se lanz en junio y culmin
muy pronto en la destitucin del presidente Collor en septiembre. El movimiento
fue transfirindose luego, particularmente por influencia del socilogo brasileo
Bettino, hacia una campaa "contra la miseria y por la vida". A la cuestin de la
tica poltica se sumaba, entonces, la de la tica social: los ciudadanos podan
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tolerar la excesiva desigualdad social existente en su pas? A mediados de los aos .
noventa, este movimiento moviliz en Brasil a millones de personas. Conjugaba
iniciativas individuales con otras de instituciones religiosas o de movimientos
sociales ms tradicionales. La exigencia tica y el compromiso social a menudo
forman parte de este tipo de movimientos heterogneos. Ese fue el terreno del que
surgieron algunas iniciativas que culminaron, aos ms tarde, en la creacin del
Foro Social de Porto Alegre, del cual hablaremos ms adelante.
El mismo fenmeno de autonomizacin de la sociedad civil con respecto a
los partidos polticos tuvo lugar en Mxico, aproximadamente en la misma poca.
En los barrios de la ciudad de Mxico o en las zonas rurales predominantemente
indgenas surgieron nuevos movimientos y formas de organizacin inditas. Las
ms visibles de entre ellas fueron, luego del terremoto en 1985, el Movimiento
Urbano Popular (MUP) -simbolizado por el personaje de Superbarrio- y el movi-
miento de Chiapas. En ambos casos, el objetivo no es tomar y ejercer el poder sino
constituir una fuerza capaz de hacer evolucionar la gestin de la sociedad.
En la India, ya en 1976 naca el Peoples' Unionfor Civil Liberty (PUCL), que
empez luchando contra el poder centralizador de Indira Ghandi.o Su objetivo no
5. DPH 4093, DII "Mouvement pour l'ethique en politique" au Brsil al'<'Action citoyenne contre
la misre el pour la vie", ficha realizada por F. Feugas.
6. DPH 202, DII riz blanchi ... en douceur, ficha realizada por el CDTM.
era tomar el poder sino cambiar las estructuras sociales, probar estrategias alterna-
tivas y crear espacios por fuera del control represivo.
En China, cmo interpretar de otra manera el xito del proyecto "Hope"
(esperanza), organizado a la manera china con una mezcla de proyecto indepen-
diente y de implicacin del movimiento de la juventud del partido para financiar
escuelas primarias? Millones de chinos. mayoritariamente de origen humilde, con-
tribuyen financieramente con ese proyecto. En Europa, Italia jug un papel de
motor en este tipo de evoluciones. En los aos ochenta se operaron cambios en la
cultura social y la accin poltica, tal como lo seala Sandro Guiglia.? actor com-
prometido en dichas transformaciones. El Estado omnipresente que manejaba
todos los servicios, heredado del fascismo y alimentado durante algn tiempo por
el estatismo de izquierda. va siendo sustituido por un concepto de Estado garante
de la solidaridad entre los ciudadanos, de las posibilidades concretas del acceso a
la ciudadana, y por el desarrollo de redes de servicios a disposicin de los ciuda-
danos, manejadas por los usuarios o por las cooperativas. a travs de lo que se
llama en Italia lo "privado social", opuesto a lo "privado especulativo".
Surgen nuevos modelos de cooperacin
entre la "sociedad civil" y el Estado
Con relacin a este tema quiz podamos hablar de un ciclo histrico: en los
siglos XIX y XX, las mltiples iniciativas de origen privado, a menudo imple-
mentadas bajo el control de la Iglesia, fueron reemplazadas, en Francia por ejem-
plo, por una accin social casi monopolizada por el Estado en nombre del pueblo.
Hace unos veinte aos se abri una nueva etapa de accin mixta que combina las
responsabilidades del Estado y las de los ciudadanos. En este contexto se pone de
moda el concepto de sociedad civil, bastante impreciso por cierto. Con la sociedad
civil ocurre lo mismo que con el desarrollo sostenible: la falta de precisin misma
del concepto lo vuelve interesante, puesto que designa una tendencia, una menta-
lidad, una evolucin proteiforme.
Ya en 1992. la Fundacin Charles Lopold Mayer organiz un encuentro
internacional para tratar sobre las condiciones en las que las iniciativas locales de
las ONO podan proyectarse a mayor escala mediante una transformacin social,
econmica, poltica y hasta tcnica. Es una de las dimensiones de la relacin
"micro/macro" o "local/global' que ocupa un lugar importante dentro de la gober-
nanza. Constatamos en ese momento que las ONO -particularmente en los pases
en desarrollo- cumplen tres funciones de distinta ndole. En algunos casos, su fun-
cin es paliar sencillamente las deficiencias del poder. En otros casos, tienen una
funcin de intermediacin entre los ciudadanos y las instituciones polticas, a
7. DPH 2616, Les coopratives sociales en ltalie-2, ficha realizada por IRED.


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menudo centralizadas. Por ltimo, a veces juegan un papel de precursoras e inven-
tan nuevos modelos de desarrollo para el funcionamiento de la sociedad y hasta de
la accin pblica.
En los tres casos la relacin con lo pblico es esencial, ya sea por competen-
cia, por sustitucin, por dilogo conflictivo o por cuestionamiento radical. Pero es
interesante notar una evolucin: en los aos ochenta las ONG tenan, por lo gene-
ral, una desconfianza congnita con respecto a los aparatos pblicos, ya fueran del
Estado o de los gobiernos locales. Su nombre mismo lleva la huella de esa postu-
ra, ya que se trata de organizaciones que se definen por la negativa, por ser no
gubernamentales. En los aos noventa se entr en un perodo de madurez, donde
la necesidad de cooperar con el Estado saltaba a la vista.
Cuaiquiera sea a forma adoptada, la accin del movimiento asociativo ha
desplazado las fronteras tradicionales entre lo pblico y lo privado. El bien comn
aparece como producto de la accin, cooperativa cuando es posible, de organiza-
ciones de muy diversa ndole. Esto ampla considerablemente la visin de la gober-
nanza. Los ejemplos son incalculables. Por citar uno entre tantos, nombremos la
red beninesa de ONG por elecciones pacficas y transparentes.f redes de organiza-
ciones se comprometen a garantizar un control democrtico de las elecciones y la
informacin a los ciudadanos. El trabajo de sensibilizacin de la poblacin y de
educacin cvica y el control de las elecciones son ahora dos nuevos terrenos en
los que las prerrogativas del poder pblico se negocian.
El desarrollo de la moneda social en Argentina, que va mucho ms all de los
sistemas de intercambio local (SIL) que conocemos en Europa, pues involucra a
cientos de miles de personas, es un ejemplo patente de ese desplazamiento de fun-
ciones que hasta hace poco tiempo eran consideradas como atributos mismos de la
soberana. Qu poda ser ms exclusivo que emitir moneda? Frente a la incapaci-
dad del poder poltico para crear las condiciones de una economa sana, la socie-
dad se auto organiza para construir un sistema de intercambio basado en una fede-
racin de clubes con menos de cien personas cada uno. Se organiza entonces una
economa en red que no pretende constituir una contra-sociedad sino, ms prag-
mticamente, compensar los lmites de la economa de mercado y las insuficien-
cias del poder poltico.
Hay un fenmeno similar en Per en lo referente a la seguridad. La seguri-
dad, en principio, es otra prerrogativa del Estado. El monopolio de la violencia
legal es efectivamente una caracterstica constante de los estados. Frente a la impo-
sibilidad de que el Estado proteja a la poblacin contra Sendero Luminoso y para
hacer frente tambin al robo de ganado, organizado por los terratenientes y que
empobrece an ms a los pequeos campesinos, se organizaron "rondas campesi-
8. DPH 7829. Le Rseau Bninois des ONG pour des iections Pacifiques el Transparentes, le
REPAT. ficha realizada por J. Attakla Ayinon.
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nas". Pensadas en un principio como estructuras comunitarias de autodefensa, las
rondas contribuyen tambin a mantener tradiciones andinas de organizacin colee-
tiva.?
Obviamente, la mayor cantidad de iniciativas de la sociedad civil se ubica en
el campo de la lucha contra la pobreza o contra la exclusin social. En los pases
ricos, reflejan la incapacidad del Estado-providencia para afrontar de manera efi-
caz el problema de la exclusin y adoptan formas que pueden ser muy diversas.
Algunas apuntan a identificar y fortalecer el capital social de las comunidades, a
partir de las capacidades de las personas excluidas y no de sus carencias. Otras lle-
van a la creacin de nuevos tipos de estructura jurdica -cooperativa social, empre-
sa con fin social, empresa de insercin, etc.- para ampliar el mercado laboral o
facilitar la reinsercin. Otras implementan nuevos dispositivos de micro crdito
para pequeos proyectos. Otras, por ltimo, se centran en la coordinacin de redes
que apunten a facilitar la iniciativa econmica.
Todas estas acciones que en algn momento habran parecido ser prerrogati-
vas del Estado las asumen ahora iniciativas colectivas en red que surgen desde la
sociedad civil. Adems, presentan varias caractersticas singulares que pueden con-
siderarse como innovaciones en la gobernanza; por ejemplo: la federacin en red
de iniciativas diversas que se ajustan a realidades locales; una implicacin ms
activa de los interesados, que dejan su lugar de beneficiarios de la accin pblica
para transformarse en actores; la combinacin de recursos y estructuras pblicas y
privadas; la bsqueda de nuevas formas de articulacin de lo econmico y lo
social.
Se redefinen los vnculos
entre lo econmico y lo social
En las sociedades tradicionales prcticamente podramos decir que las cues-
tiones de la comunidad y del vnculo social no se planteaban. Haba potentes
mecanismos de control, de dominacin y de exclusin. No se trata entonces de
idealizar el pasado ni de preconizar un retorno a las comunidades "naturales". Sin
embargo, frente al desmoronamiento irreversible de estas ltimas, que se basaban
en economas locales relativamente autrquicas, se fue tomando conciencia de
que la participacin en la economa de mercado no bastaba para crear un senti-
miento de pertenencia a una comunidad ms amplia. Ms an, el vnculo social
apareci, en muchos casos, como una condicin para el desarrollo econmico
mismo. Para salir adelante se hace necesario un capital cultural y social, tanto per-
sonal como colectivo.
9. DPH 1052, Les rondes paysannes pruviennes, ficha realizada por Juristas-Solidarits.



El enfoque del Estado
se vuelve ms pragmtico
desde la independencia, en 1962, las diferentes constituciones aplicadas no logra-
ron generar estabilidad ni paz social. Todos esos modelos tienen en comn la falta
de compromiso del conjunto de los protagonistas, incluyendo a la poblacin rural, y
una falta de arraigo en la civilizacin burundesa (... ) La historia y la cultura de
Burundi tienen valores fundamentales ligados a la organizacin poltica y social, al
arbitraje de conflictos -encamado por el conjunto de los sabios Bashingantah-, al
culto de la verdad y la buena convivencia entre vecinos (... ) Las sociedades africa-
En los aos sesenta y setenta, el Estado moderno se afirmaba desacreditando
a menudo todas las antiguas formas de gobernanza que eran, tal como se pensaba
en ese entonces, residuos del pasado que la educacin para todos pronto hara desa-
parecer. En realidad, muchas sociedades constataron la incapacidad de los estados
denominados modernos para arraigarse en la sociedad y ofrecer concretamente
soluciones crebles en el mbito de la gestin de conflictos.
En frica particularmente esto llev a cambiar de visin con respecto a las
soluciones tradicionales. Un ejemplo entre miles: en Burundi,
Desde la organizacin de comedores barriales hasta la de redes de intercam-
bio de saberes. incontables iniciativas apuntan a recrear la ciudadana y el vnculo
social. El movimiento de la economa solidaria. cuya dimensin internacional se
afirma da a da, es muy caracterstico de este esfuerzo de redefinicin del vnculo
social y de las relaciones entre los intercambios mercantiles y los intercambios no
mercantiles.
Los intercambios de experiencias entre las mltiples iniciativas de rnicrocr-
dito demostraron que ste, contrariamente a lo que se crea, no permita realmente
un despegue econmico a partir de pequeas iniciativas: muy rpidamente se plan-
teaba el problema de las salidas y del acceso a un mercado ms grande que el del
pueblo donde se gestaban. El impacto ms importante de ese tipo de dispositivos
de crdito, siempre y cuando estn pensados en esos trminos, es fortalecer el capi-
tal social de las personas y de las comunidades. Ese mismo capital es el que per-
mite que la comunidad se reconozca luego como tal, exista y se convierta en campo
frtil para un desarrollo econmico.
El actual esfuerzo por federar mltiples iniciativas de economa solidaria a
escala internacional marca una nueva etapa. Estamos pasando de reacciones loca-
les frente a una situacin considerada como inaceptable, a un esfuerzo colectivo
por redefinir de manera mucho ms amplia el abanico de la actividad econmica y
las relaciones entre economa y sociedad.
73
f'
10. N. del. T. Po/abre es un concepto muy arraigado en la Iradicin de frica negra. Proviene del espa-
ol "palabra" y se refiere a un procedimiento privilegiado de resolucin oral y pacfica de con-
flictos. que involucra entre otros elementos lo sagrado, la autoridad y el saber, encamado por la
sabidura de los mayores.
ll. DPH 7937, Reconstruir la citoyennet pour arrter la violence all Burundi, ficha realizada por
Do Nlibayindusha.
nas sacudidas por las crisis necesitan reencontrar el espritu africano de palabre
lO
en
la paz y la tolerancia" .11
Despus del genocidio en Rwanda, el Gobierno -aunque solo fuera por la
incapacidad de la justicia oficial para tratar una gran cantidad de casos- intent e
intenta rehabilitar las formas tradicionales de justicia en cada pueblo. Tampoco
aqu se trata de idealizar con estos ejemplos un pasado por siempre superado. Pero
son ejemplos que nos obligan, sin embargo, a ubicar la accin pblica propiamen-
te dicha en el campo mucho ms amplio de las regulaciones sociales. El reconoci-
miento de la fuerza y de los recursos potenciales del corpus cultural subyacente es,
entonces, esencial.
Este replanteo de la mirada que se tiene sobre las relaciones entre gobernan-
za y cultura va mucho ms all de las regulaciones sociales. Influye tambin, desde
hace unos diez aos, sobre la concepcin de las relaciones entre Estado y desarro-
llo. Me refiero aqu, particularmente, a todas las experiencias recolectadas por
Pierre Judet que muestran que los factores "intangibles" juegan un papel funda-
mental en el desarrollo, tanto si se trata de la coherencia de una sociedad como de
su compromiso en la implementacin de objetivos y valores comunes. La imagen
de un Estado que se impone por sobre la sociedad y es capaz de crear el desarro-
llo es sustituida por la visin menos rgida de las condiciones en las cuales la
accin pblica logra cristalizar y federar las energas de una sociedad. La cuestin
de la colaboracin entre el Estado y los otros actores se vuelve entonces primor-
dial.
Si nos concentramos en los vnculos entre Estado y cultura nos vemos natu-
ralmente llevados a reflexionar sobre la construccin progresiva del primero, ya no
percibida como una elaboracin institucional sino como un proceso mediante el
cual una sociedad llega a producir y hacer funcionar instituciones. El Estado es una
construccin histrica y no solamente una construccin legal. La cuestin de la
implementacin de las instituciones democrticas se desvanece frente a la de la
construccin de una gobernanza legtima. sta ya no se limita a instituciones y
reglas sino que abarca un conjunto complejo de prcticas sociales.

!
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Asistimos a un movimiento de desinstitucionalizacin
y de reivindicacin del pluralismo jurdico
La deficiencia de algunos estados para asumir los problemas sociales no fue
el nico factor que gener una preocupacin por producir bien pblico y construir
la comunidad sin esperar todo exclusivamente del Estado. Esta tendencia tambin
proviene de una reflexin sobre los efectos perversos del hecho de que los proble-
mas los asuma solamente el Estado.
El trmino desinstitucionalizacin, surgido en Italia, se aplic en un princi-
pio al tema de los tratamientos psiquitricos.
En los aos sesenta, cuenta Sandro Guiglia.J2 la cuestin de las reformas sociales
empez a plantearse luego del boom econmico italiano. Intelectuales, polticos, tra- ,
bajadores sociales y sindicalistas generaron una reflexin sobre las relaciones entre I
los ciudadanos, el Estado, los servicios sociales y la sociedad. All surgi el movi-
miento contra la institucionalizacin de los tratamientos psiquitricos. ste se opona
a la manera en que la sociedad exclua a los individuos que tenan problemas, ence-
rrndolosen institucionespsiquitricas.Como prolongamiento del brote contestatario t
y renovador de 1968, la accin apunt a desmantelar las instituciones de exclusin
(orfelinatos, geritricos, asilos psiquitricos,crceles para menores) para probar solu-
ciones alternativas que confrontarana la sociedad con los problemas que ella misma
generaba. El triunfo de este movimiento culmin con el cierre de los hospitales psi-
quitricos, sancionadopor una ley de 1978(... ). La reforma de los servicios sociales
tambin se vio influenciada por este movimiento. lo cual gener profundos cambios
a nivel cultural: un serviciopblico, en su forma de responder a las necesidades,debe
ser eficaz y saber eliminar las causas que producen la demanda; debe saber y poder
adaptarse a las nuevas necesidades. La "calidad" de un servicio no es solamente una
suma de prestaciones tcnicas, sino una cuestin de tomar en cuenta la complejidad
del portador de las necesidades y de coparticipar en la bsqueda de la solucin.
Vemos as cmo un movimiento que apunta al derecho a la diferencia y a las
condiciones en las cuales una sociedad resuelve sus problemas se extiende hacia
una reflexin sobre la colaboracin necesaria entre servicios pblicos y ciudada-
nos, colaboracin sin la cual la accin pblica termina expropiando a los ciudada-
nos de su propio ser.
Esta reflexin se encuentra a nivel de las comunidades. La existencia de un
derecho uniforme es una conquista histrica de la democracia y la expresin de la
igualdad de los ciudadanos ante la ley. Sin embargo, en la prctica, esta conquista
viene acompaada por algunos efectos perversos. En primer lugar, porque en
muchos pases el derecho escrito est alejado de las tradiciones y de las prcticas
12. DPH 2616. Les cooperatives sociales en ltalie-Z:
sociales y contribuye a convertir al aparato pblico en un cuerpo extrao a la socie-
dad. Adems, porque el derecho es necesariamente complejo. En la prctica, la
exclusin social se manifiesta entonces por la imposibilidad de conocer el derecho
o de recurrir a la justicia. Por ltimo, porque el establecimiento de un monopolio
para un derecho externo a cada grupo lleva a recurrir a una justicia externa para la
gestin de todos los problemas internos de los grupos.
En reaccin a estos efectos perversos vienen desarrollndose, desde hace
unos treinta aos, movimientos muy diversos pero que apuntan todos, de una
manera u otra, a una reapropiacin del derecho. Tres corrientes complementarias
se combinan en esta reaccin.
La primera apunta a facilitar el acceso al derecho escrito para los grupos
sociales dominados. Se trata de desarrollar, con la formacin de "parajuristas" por
ejemplo, mediaciones entre los ciudadanos y el derecho, desmitificndolo y sacan.
do a los profesionales del derecho el monopolio que ejercen en su manejo.
La segunda hace hincapi en la creacin de reglas locales. Toda asociacin
que se crea sabe la importancia que tiene la elaboracin de sus propias reglas de
funcionamiento y de gestin de conflictos: casi podramos decir que una sociedad
se instituye produciendo sus reglas locales. Asimismo, en todas las sociedades en
las cuales el derecho escrito procede de la poca colonial y se adhiri a las institu-
ciones tradicionales, la revalorizacin del derecho tradicional y la bsqueda de una
mezcla entre derecho oral y derecho escrito constituyen actos esenciales de rea-
propiacin de la gobernanza por parte de la sociedad.
Por ltimo, la tercera corriente que se desarroll en muchos pases es la
mediacin civil. En un barrio, en una clase, en un grupo humano, se trata de inven-
tar las reglas y de nombrar a los actores de una mediacin de conflictos.
Una vez ms sealamos que el cuestionarniento de un monopolio del Estado,
en este caso sobre la produccin del derecho y el ejercicio de las mediaciones, no
apunta en s a debilitar al Estado sino a ampliar la paleta de la gobernanza inven-
tando soluciones alternativas. Esta nocin de ampliacin de la paleta es una de las
dimensiones del capital social de que disponen las diferentes comunidades y socie-
dades, el reservorio de soluciones posibles frente a los distintos desafos que se
plantean.
Redescubriendo el papel
de los territorios locales
En el transcurso de los ltimos treinta aos, la mayora de los pases vivie-
ron, de muy variadas formas, un movimiento de descentralizacin. Se trata de un
movimiento que tiene sus ambigedades y contradicciones: descentralizar el
poder poltico a medida que la sociedad se internacionaliza no significa, a fin de
cuentas, reducir el campo de lo poltico, es decir, el dominio que tienen las socie-


dades humanas sobre su propio futuro? No hay una paradoja en el hecho de valo-
rizar el desarrollo local a medida que la economa se deslocaliza?
En realidad. los movimientos de descentralizacin son una reaccin contra el
carcter taylorista de la economa y de la accin pblica organizadas ambas, tal
como lo hemos visto, segn un modelo vertical. En el campo econmico, el redes-
cubrimiento del territorio es el resultado de las transformaciones propias de los sis-
temas de produccin. Desde el momento en que dichos sistemas se basan en una
combinacin de saber-hacer, la dimensin territorial recobra todo su sentido. El
capital social de un territorio, definido como la intensidad de las relaciones entre
los actores y el capital de experiencias que cada uno y la colectividad tienen,
adquiere un doble valor: garantiza la cohesin de la sociedad y condiciona tambin
las capacidades de desarrollo econmico.
Por las mismas razones, el territorio aparece como un nivel esencial para la
gestin de los recursos naturales, siendo la instancia indispensable para una gestin
coherente de los mismos. El libro ya citado del autor hind Anil Agarwal, Quand
reverdiront les villages (Cuando reverdezcan los pueblos) [ficha DPH 2009], fue el
abanderado del movimiento. Afirma la incapacidad del Estado para ocuparse de la
complejidad de las tcnicas, de los modos de organizacin, de las reglas jurdicas y
de las prcticas necesarias para una buena gestin del agua y reintroduce la idea de
ecosistemas complejos a nivel de los pueblos o aldeas, que solo pueden mantenerse
mediante una movilizacin de los habitantes. Larbi Bouguerra, en el libro Siete prin-
cipios para la gobernanza del agua -escrito como resultado del taller internacional
de reflexin de la Alianza por un Mundo Responsable, Plural y Solidario sobre este
tema-, confirma la importancia central de la gestin local. En el mbito de la gestin
de las relaciones entre la humanidad y la biosfera, la gobernanza ya no se define
mediante la apropiacin estatal del recurso natural, reglamentaciones de proteccin
o medios pblicos de gestin, sino por un conjunto complejo de regmenes de pro-
piedad, de reglas jurdicas, de prcticas y de aprendizaje de relaciones entre actores.
El retorno al territorio se manifiesta tambin en todos los intentos por revi-
talizar la democracia. Tomemos el ejemplo cada vez ms conocido del "presu-
puesto participativo", La idea de asociar realmente a los habitantes a la elabora-
cin y el control de los presupuestos pblicos no es nueva. El gran mrito de la
ciudad de Porto Alegre y del Estado de Ro Grande do Sul en Brasil radica en
haber implementado las tcnicas y prcticas necesarias para que esto se concreti-
ce y generalice.
El funcionamiento en red posibilita actualmente la expansin y la adaptacin
de estas ideas, no solo en Amrica Latina sino tambin en Europa y frica. No dis-
cutiremos aqu en detalle las ventajas y los efectos perversos (pues los tiene) del
presupuesto participativo. Lo interesante ms bien es destacar que en Brasil los
mtodos fueron creados por responsables polticos de extrema izquierda (pertene-
cientes al PT: Partido de los Trabajadores), que encontraron en el presupuesto par-
13. DPH 7607, Vas ulle charle europenne, des critres de conunerce quitable, ficha realizada por
Odile Albert.
La gobernanza europea promueve las virtudes
de la responsabilidad compartida
ticipativo un punto de aplicacin para su reflexin personal -elaborada durante los
aos de dictadura- acerca de la crisis del Estado y de su propia ideologa. Todas
las innovaciones locales tienen en comn el hecho de no ser simples reacciones
espontneas, sino el fruto del encuentro entre reflexiones tericas -como las men-
cionadas en Italia sobre la desinstitucionalizacin- y nuevas prcticas.
Por ltimo, el territorio es un lugar preferencial para articular las iniciativas
de distintos actores. Por ello, en muchos pases vemos cmo proliferan mltiples
cartas, proyectos. pactos o contratos territoriales. Tambin es en esta escala que los
distintos niveles de gobernanza aprenden a cooperar. aunque se trate de un apren-
dizaje laborioso.
El redescubrimiento del papel del territorio en la economa. la gestin de los
recursos naturales, la democracia y las alianzas estratgicas anticipan la idea de
que el territorio se volver un "actor social" de gran importancia en el siglo XXI,
idea que retomar luego ms extensamente. Esto no implica que debamos crear una
nueva categora institucional, sino desarrollar herramientas operacionales que per-
mitan que una sociedad local en su conjunto administre de la mejor manera posi-
ble los recursos colectivos.
77
e
Desde su creacin, Europa fue un espacio de invencin en el campo de la
gobemanza. Se trataba de una aventura innovadora. La necesidad de combinar uni-
dad y diversidad es, en efecto, consustancial al proyecto. Por esa razn, la crisis
actual de las instituciones europeas, las crticas a una Europa alejada de sus ciuda-
danos o que ha perdido su alma al construirse sobre criterios exclusivamente eco-
nmicos, no nos deben impedir reconocer todo lo que esta aventura tiene de sin-
gular y de precursor.
Tomemos un modesto ejemplo. que no proviene de las instituciones sino de
la sociedad civil: la elaboracin de una Carta europea del comercio justo.!' Hasta
1998, cada asociacin nacional de comercios defina sus propios criterios de
comercio justo. Ese ao, su federacin a escala europea decidi unificar los crite-
rios. El proceder utilizado parece derivar simplemente del sentido comn: se cons-
tatan los objetivos comunes, se comparten experiencias y, a partir de all, se ela-
boran criterios que se confrontan con los puntos de vista de los productores de los
pases en desarrollo. Una vez hecho este trabajo, se comparan los resultados con
los criterios elaborados por el Parlamento Europeo. Todo muy sencillo... y, sin
embargo, all estn presentes todos los ingredientes de la gobemanza futura.
(
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Otros esfuerzos precursores provienen de las mismas instituciones europeas.
Al analizar la crisis de la gobernanza he citado con frecuencia el libro de Marjorie
Jouen, Diversit europenne: mode d'emploi, y el balance que all se presenta
sobre las iniciativas locales de desarrollo. Cuando la Comisin Europea elabor el
Libro Blanco Crecimiento, competitividad. empleo, tom conciencia de la imposi-
bilidad de tratar el campo de la exclusin social de la misma manera en que haba
tratado los problemas de unificacin del mercado, porque las modalidades de
accin en este campo estaban muy marcadas por las especificidades histricas, ins-
titucionales y polticas de cada pas. Haba que innovar entonces, generar una reco-
pilacin de experiencias, tanto nacionales como locales, confrontar las buenas
prcticas, extraer los principios rectores comunes.
Eso fue lo que se hizo en el Consejo extraordinario sobre el empleo en
Luxemburgo en noviembre de 1997. Es bastante curioso que las instituciones euro-
peas mismas, al parecer. no hayan percibido el carcter profundamente innovador del
procedimiento que haban seguido. Para ellas, la imposibilidad de dictar reglas comu-
nes generaba una gobernanza "blanda", por no haberse logrado el consenso entre los
estados para una gobernanza "dura", es decir, para directivas. En la prctica, los esta-
dos se quedaron a medio camino. Los principios rectores surgidos del trabajo com-
parativo no se volvieron oponibles a los estados. Sin embargo, este aprendizaje alber-
ga, en s mismo, los comienzos de una reforma ms profunda de las instituciones.
Ante las deficiencias de las regulaciones pblicas
internacionales, la sociedad civil toma la iniciativa
A lo largo de las dos ltimas dcadas hubo tres innovaciones que marcaron
la vida y los debates internacionales.
La primera es la serie de conferencias internacionales organizadas por la
ONU sobre los ms diversos temas, e inaugurada en Ro de Janeiro, en 1992, con
la Cumbre de la Tierra.
La segunda es el surgimiento del "fenmeno de las ONG". La inercia de los
estados y el peso de los presuntos "intereses nacionales" llevan a que la sociedad
civil se organice en el plano internacional. Las grandes ONG se desarrollan y se
instalan en el escenario pblico: las "humanitarias", con Mdicos sin Fronteras y
Mdicos del Mundo, las "ambientalistas" con Greenpeace, las defensoras de los
Derechos Humanos con Amnesty Internacional y, ms recientemente, las redes de
observacin tales como Human Rights Watch o Transparency International.
Utilizando los nuevos medios de comunicacin, especialmente internet, y aprove-
chando una relacin de complementariedad con los medios de comunicacin masi-
vos, a los cuales les brindan informacin a cambio de mediatizacin, estas ONG
anuncian relaciones internacionales que ya no se basan nicamente en la confron-
tacin de los intereses nacionales.
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La tercera innovacin es la creacin de foros internacionales que van ocu-
pando un lugar significativo en la construccin del debate pblico, mantenindose
como iniciativas exclusivamente no gubernamentales. Primero fue el foro econ-
mico mundial, llamado Foro de Davos. Sus fundadores, el francs Raymond Barre
y el suizo Klaus Schwab, partieron de la evidente constatacin de que las admi-
nistraciones nacionales y las diplomacias ya no eran ni podan seguir siendo el vec-
tor de los dilogos que se organizan entre los grandes actores econmicos, trans-
nacionales, y los estados. La naturaleza de las relaciones haba cambiado tanto, que
se haca indispensable un espacio de libre confrontacin internacional donde
pudieran encontrarse esas dos categoras de actores. De all el considerable xito
del foro de Davos, que tambin explica que las crticas se focalicen sobre pl, como
smbolo de la jet society del orden mundial neoliberal. Al pretender, con o sin
razn, reunir a los elementos ms representativos de la industria mundial, esta ini-
ciativa privada y de naturaleza comercial sirvi, durante algunos aos, como marco
y pretexto para que las ms notables personalidades polticas se mostraran all e
hicieran tiles contactos.
Desde 2001, otra iniciativa vino a "completar" a Davos: el foro social mun-
dial de Porto Alegre. Poner a los dos foros en el mismo plano puede parecer pro-
vocador, ya que comnmente se presenta al segundo como un "anti-Davos", Se
supone que uno, el foro econmico, es el emporio de la globalizacin econmica
triunfante mientras que el otro, el foro social, es el emporio de la lucha contra esa
misma globalizacin. En realidad, lo que me interesa aqu, en materia de gober-
nanza, no son tanto las tesis defendidas, ni siquiera la naturaleza de los participan-
tes -puesto que ni en un caso ni en otro los participantes representan la diversidad
de la sociedad mundial-, sino el hecho de que estas iniciativas reflejan nuevas
modalidades de la gobernanza.
As como hemos visto que en el plano local, la sociedad civil vena a paliar
las deficiencias de los estados, especialmente en el campo de la accin social, tam-
bin la vemos a escala internacional crear los espacios de debate pblico y el esce-
nario poltico mundial que las instituciones no supieron crear.
***
Nuevas formas de compromiso social, ejecucin privada de funciones que
hasta ahora eran prerrogativa de los estados, refundacin de la comunidad, redefi-
nicin de la ciudadana, enfoque pragmtico del Estado y de sus relaciones con la
sociedad, desinstitucionalizacin, pluralismo jurdico, redescubrimiento del terri-
torio, nuevas formas de relacin entre niveles de gobernanza y construccin del
escenario pblico internacional mediante iniciativas de la sociedad civil: son todas
innovaciones pragmticas que poco a poco van armando un sistema para contribuir
a definir los contornos de la nueva gobernanza.



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SEGUNDA PARTE
Los principios comunes
de la gobernanza para el siglo XXI
Las primicias de renovacin de la gobernanza que van apare-
ciendo tienen en comn un cuestionamiento del carcter demasiado
dogmtico y exclusivo del Estado westfaliano. Todos proponen volver
a las fuentes y partir de las preguntas planteadas ms que de las res-
puestas que nuestras sociedades les han dado en //n momento determi-
nado de Sil historia. Todos deconstruyen falsas evidencias, aportan
creatividad.flexibilidad y diversidad. Desplazan fronteras de todo tipo
)' llenan los vacos que no han sabido colmar las relaciones interesta-
tales, abriendo as nuevas perspectivas.
Pero tal como anunciamos anteriormente, nuestro propsito es ir
ms all de los ajustes generalizados y reordenar los elementos del sis-
tema en IIn conjunto coherente. Tal es el objeto de esta segunda parte.
El fundamento de este sistema renovado es la relacin. La capa-
cidad de nuestras sociedades -tan interdependientes como infinita-
mente diversas- para sobrevivir )' desarrollarse depende de su capaci-
dad para manejar las relaciones y garantizar IIn mximo de unidad y
un mximo de diversidad.
Abordaremos pues, en los prximos capitulos. las diferentes for-
mas de relaciones.
El tercer captulo est dedicado a la institucin de la comunidad,
a los fundamentos ticos de la gobernan:a, a las condiciones para su
legitimidad y a las relaciones entre actores en el marco del contrato
social. La necesidad de manejar las interdependencias mundiales IIOS
recuerda que ninguna comunidad es totalmente homognea)' que nin-
guna existe para siempre. incluyendo a las "nacionalidades". Vamos

82
...,
hacia "sociedades de contrato" y, en estas condiciones, la declaracin
y el respeto de principios comunes son el fundamento y la condicin
misma de la convivencia, Para que haya comunidad tiene que haber un
verdadero contrato social entre los actores, donde cada uno de ellos
reconozca responsabilidades proporcionales a sus derechos con res-
pecto al conjunto de la comunidad,
La primera funcin de la gobernanza es construir y dar cohesin
a la comunidad, Para ello no basta con que la gobernanza sea "legal",
sino que tambin tiene que ser considerada "legtima". Las acciones
del poder pblico y las limitaciones que ste impone 110 pueden con-
tentarse con ser santificadas ni sancionadas por un voto. Tambin tie-
nen que ser consideradas necesarias y eficaces.
El cuarto captulo abarca las relaciones entre niveles de gober-
nanza, Ningn problema serio puede tratarse en un solo nivel. Todo es
a la vez local y global. Esta simple constatacin pone en tela de juicio
preconceptos y evidencias muy arraigadas. Por ejemplo: no habra
democracia posible sin que se atribuya claramente, a cada nivel de
gobernan:a (local, nacional, regional o mundial), competencias exclu-
sivas de las cuales se vuelve nico responsable. La clave de la gober-
nanza del maana ya no ser el principio de distribucin de las com-
petencias entre niveles sino, por el contrario, el de la cooperacin entre
niveles. Este principio de cooperacin se basa sobre una experiencia
concreta: todas las sociedades se ven confrontadas a problemas del
mismo tipo pero cada una debe darles respuestas especficas. De all
deriva el principio de subsidiariedad activa, cuya gnesis y aplicacin
explicaremos en detalle.
El quinto captulo se centra en las relaciones entre la accin
pblica y el mercado. Intentar en este caso abordar el debate pres-
cindiendo de la coraza ideolgica que suele cubrirlo, porque a menu-
do se mezclan all registros muy diferentes en lo relativo a la naturale-
za, la vocacin y la distribucin de los bienes y servicios. Creo que eso
impide tambin ver lo esencial, el creciente lugar que ocupa la econo-
ma del conocimiento y la escasez de los recursos naturales en compa-
racin con nuestras ansias de consumo. Estos dos hechos llevan a
reconocer que los bienes ms valiosos para el futuro sern los que se
multiplican al compartirse.
De all deduzco que la reflexin sobre las relaciones entre accin
pblica y mercado dependen, previo a cualquier eleccin poltica, de la
naturaleza misma de los bienes y servicios. No podemos tratar de igual
manera los bienes que se destruyen al compartirse (tal como los eco-
sistemas), los bienes que existen en cantidad limitada (como los recur-
t
f
t
,
sos naturales), los bienes resultantes de la industria humana pero que
se dividen al compartirse y, por ltimo, los bienes que se multiplican al
compartirse. La eficacia y la legitimidad del mercado son poco discu-
tibles para la tercera categora, pero las otras tres tienen lgicas dis-
tintas. El captulo concluye con un llamado a repensar nuestros siste-
mas econmicos, aplicando a la organizacin de los intercambios el
mismo principio de subsidiariedad activa que se aplica a las relaciones
entre niveles de gobernanza.
El sexto captulo est dedicado a las relaciones entre el poder
pblico y los dems actores. Parte de la constatacin de que la mayo-
ra de los problemas reales implican una cooperacin entre el poder
pblico y una gran diversidad de actores. Por ello, la mayora de los
discursos sobre la gobernanza elogian la cooperacin, sin querer
admitir que los poderes pblicos pocas veces son capaces de actuar
como autnticos colaboradores en una relacin de cooperacin. Esta
idea, contraria a la conviccin tan asimilada de que el poder pblico
est por encima de la sociedad, choca de todas formas con la realidad
de los dispositivos administrativos, jurdicos y financieros. Por otra
parte, para que haya un trabajo en colaboracin hacen falta colabo-
radores que sean conscientes de su responsabilidad. Por ello es impor-
tante y necesario promover su aparicin. Partiendo de ejemplos con-
cretos, mostrar en qu pueden consistir las reglas de juego de la rela-
cin de alianzas estratgicas.
El sptimo captulo aborda el tema del lugar que ocupan los
territorios locales en la nueva gobernania. Mientras que la creciente
movilidad de la informacin, de las personas, de las mercancas y de
los capitales, as como el crecimiento de las interdependencias, debe-
ra limitar a los territorios locales, en apariencia, a un papel marginal,
circunscrito por ejemplo a los problemas sociales o de vecindad, asis-
timos por el contrario a una verdadera revancha de los territorios. Esto
resulta precisamente de la creciente importancia de las relaciones,
incluso dentro de la organizacin econmica, tal como lo demuestra la
polarizacin del desarrollo. Una gobernanza basada en la gestin de
las relaciones -es decir, entre los actores sociales, entre los niveles de
gobernanza, entre las problemticas, entre la humanidad y la biosfera,
entre el poder pblico y el resto de la sociedad- no puede sino priori-
zar el territorio, espacio de la organizacin de dichas relaciones por
excelencia.
Los sistemas de produccin y los servicios pblicos, ambos orga-
nizados en filiales verticales, deben equilibrarse mediante el fortaleci-
miento de las relaciones horizontales, que son condiciones tanto para
83



84 e
el desarrollo sostenible COII/O para la cohesin social. Concluyo, pues.
que el territorio es la piedra fundamental, la pieza clave de la gober-
nan:a del siglo XXI.
El octavo captulo introduce una reflexin sobre la ingeniera ins-
titucional. Parte de la constatacin de que las lgicas institucionales,
los procedimientos, las culturas, los modos de decisin y la gestin del
tiempo estructuran la gobernanza de manera ms eficaz y duradera
que los discursos polticos, por ms bien intencionados que stos sean.
El arte de la gobernanza consiste, entonces, antes que nada, en conce-
bir sistemas cuyo funcionamiento vaya en la direccin de los objetivos
buscados. Abriremos, entonces, algunas pistas de reflexin para pen-
sar de otra manera las instituciones administrativas y su funciona-
miento, con elfin de volverlas capaces de inscribirse dentro de los sis-
tenias de relacin antes descritos. Una de las dimensiones ms impor-
tantes se refiere a la toma de decisin en s. El pensamiento poltico
asocia al poder poltico con la capacidad de decidir. Veremos que, por
el contrario, en los sistemas complejos las soluciones adecuadas resul-
tan de largos procesos de elaboracin. En consecuencia, el poder de
propuesta y la organizacin del ciclo de elaboracin, de implementa-
cin y de evaluacin de las polticas pblicas son cuestiones centrales
de la gobernanra.
En definitiva, conforme a su sentido etimolgico, el arte de la
navegacin en alta mar, es decir, de la gestin del tiempo, de la incer-
tidumbre, de los recursos y de la cooperacin, es la base de la gober-
nanza.
f'
3. La institucin de la comunidad,
los fundamentos ticos de la gobernanza,
el contrato social
LOS FUNDAMENTOS TICOS DE LA GOBERNANZA.
EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD
Y LA CARTA DE LAS RESPONSABILIDADES HUMANAS
Los seres humanos, a escala planetaria, no han elegido vivir juntos. No for-
man en principio una comunidad, en el sentido en que una historia comn los haya
reunido, que los mismos mitos los vinculen o que hayan elegido libremente com-
partir su destino por medio de un referndum de autodeterminacin. No obstante,
si definimos la gobemanza como el conjunto de regulaciones que permiten que una
sociedad viva en paz duradera y garantice su perennidad a largo plazo, en el siglo
XXI solo puede pensarse en una gobemanza mundial. En la sociedad segmentada
de una aldea, donde cada grupo humano viva en relativa simbiosis con un ecosis-
tema local, era natural que ese grupo y su supervivencia fueran la razn de ser de
la gobemanza y el fundamento de su legitimidad. Con el surgimiento de las inter-
dependencias entre las sociedades y entre la humanidad y la biosfera, el mismo
razonamiento lleva a decir que la supervivencia de la humanidad y su gestin pac-
fica son ahora las razones de ser de la gobernanza y el fundamento ltimo de su
legitimidad. En este sentido, el problema clsico de las relaciones entre niveles de
gobemanza se ver invertido, y personalmente sostengo que la gobemanza mun-
dial ser, a la larga, el fundamento de la legitimidad de la gobemanza en todos los
dems niveles.
Esto plantea, sin embargo, cuestiones fundamentales en los planos filosfico,
tico, poltico, social e institucional. En el plano filosfico, porque ya no se podr
buscar el mal en el otro y la democracia se ver obligada a responder a las grandes
cuestiones antropolgicas. En el plano tico, porque habr que ponerse de acuerdo
sobre los valores comunes que guen la gestin del planeta y que sern los criterios
finales para juzgar la gobemanza. En el plano poltico, porque plantear la necesi-
dad de que surja una entidad capaz de dotarse de instituciones, reglas, actores y
prcticas que constituyan la gobemanza mundial. En el plano social, porque habr


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que tomar conciencia urgentemente de una comunidad mundial. En el plano insti-
tucional, porque implicar la elaboracin de una Constitucin que pueda servir de
marco de referencia final para la elaboracin progresiva de reglas, instituciones y
prcticas.
En la mayora de las sociedades, la adopcin de valores y reglas comunes es
tan importante que se siente la necesidad de referirse a una trascendencia o a mitos
para que esos valores y reglas de alguna manera queden exentos de las crticas de
los contemporneos. En el presente caso, la comunidad mundial se construye reu-
niendo a sociedades que tienen, cada una, su propia visin de la trascendencia o
sus propios mitos fundadores. Ahora bien, al mismo tiempo, como resultado de su
poder y su dominio de la naturaleza, la humanidad se encuentra al mando de su
propio destino. Los g I U I J U ~ no tienen en la prctica otra opcin que no sea inte-
grarse, definiendo aqu y ahora reglas y valores comunes, sin poder aferrarse a una
justificacin trascendente o a mitos fundadores. Esto no disminuye para nada la
importancia que cada uno de nosotros podamos conceder a la trascendencia. Por el
contrario, nos protege del vrtigo del poder absoluto y nos ensea la humildad, lle-
vndonos a reconocer que el destino colectivo de la humanidad es ms importante
que nuestras pequeas personas. De ese modo, la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, que no menciona explcitamente una trascendencia, se refiere
a derechos imprescriptibles e iguales de los seres humanos y, por ende, a la singu-
laridad radical de los seres humanos con respecto a las mquinas o a las plantas.
La necesidad de construir una comunidad social y poltica mundial nos lleva
a elaborar conscientemente reglas generales y, en consecuencia, a construir la
sociedad sobre una base contractual. La conviccin de que ninguna sociedad puede
garantizar su propio futuro sin que las dems sociedades tengan la misma posibili-
dad, queda implcita en dicho contrato fundador.
He sealado en la introduccin que la tica y la gobernanza estn asociadas
como dos caras de una misma moneda. En primer lugar, porque en ambos casos se
trata de reafirmar que los fines deben prevalecer sobre los medios. Luego, porque
no hay gobernanza pacfica y menos an democrtica sin un fundamento tico.
Hasta hace poco, el cinismo estaba de moda. Las crisis que pasamos en el 2002,
con los escndalos gigantescos de Enron. Arthur Andersen y World Com, sirvieron
para recordar en el mbito econmico y financiero que ni el capitalismo ms inte-
grista y duro puede prescindir de la tica.
La "justificacin por el xito", que dio gloria efmera a todos esos capitanes
de las finanzas y de la industria que salieron en primera plana, antes de que los
pusiera en la picota pblica, es autodestructiva del sistema. En efecto, ste solo
puede funcionar si los distintos actores y los ciudadanos mismos confan en el res-
peto general de algunas reglas fundamentales. Lo mismo ocurre con la gobernan-
za. Recordemos la frase cnica atribuida al ex ministro francs del Interior, Charles
Pasqua: "las promesas electorales solo involucran a quienes creen en ellas". La
tica, de la misma manera, no involucrara solamente a quienes creen en ella?
Quedara, entonces, reservada para los "ingenuos"? La moral ltima de la polti-
ca, en democracia, se basara en la justificacin de los actos por la posibilidad de
hacerse reelegir? Creo que, en el caso de Francia, sera imprudente subestimar los
estragos de las leyes de amnista que acordaron los partidos polticos dado que, de
manera subterrnea pero profunda, socavan la confianza que tiene la sociedad en
sus instituciones y en sus gobernantes.
I tirn y responsabilidad
La obligacin de construir un destino colectivo comn para vivir en paz me lleva
a reflexionar sobre los conceptos de tica y de responsabilidad y sus relaciones.
El concepto de tica se ha forjado a partir del griego ethos, que tiene un significa-
do similar al latn mores, del que deriva la palabra moral. En su acepcin precisa y
actual, la tica designa el estudio terico de los principios que guan la accin huma-
na en todo contexto donde pueda haber deliberacin. La tica abarca tambin el con-
junto de los principios de consenso que regulan la accin de los individuos dentro de
las construcciones sociales.
Constatamos que "el surgimiento de las cuestiones ticas (... ) alude a la doble
carencia de lo privado (el mercado) y de lo pblico (el Estado). As ocurre con el res-
peto del derecho social o de los derechos humanos. De igual manera, el concepto de
comercio justo pone de manifiesto el fracaso de las polticas de desarrollo y de comer-
cio tradicionales".'
La responsabilidad, es decir el reconocimiento de la interdependencia del indivi-
duo para con sus semejantes y la naturaleza, es una de las dimensiones fundamenta-
les de la tica, puesto que proporciona un enfoque particular de la mayora de las elec-
ciones que se hacen. As lo sostiene el filsofo Hans lonas, que ubica a la responsa-
bilidad en el centro de la tica: "Acta de tal manera que los efectos de tu accin sean
compatibles con la permanencia de una vida autnticamente humana sobre la tierra y
de manera tal que los efectos de tu accin no sean destructivos't.? A su entender, el
"miedo" se convierte en una condicin que hace posible la responsabilidad.
Ser responsable es asumirse y asumir a los dems.
La tica positiva es una reflexin sobre las condiciones de la vida buena o del acceso a la
felicidad. La libertad individual fue la condicin privilegiada en Jos siglos XVIII y XIX,
especialmente en el campo de la economa. De ello result un clculo econmico basado en
el individualismo, el utilitarismo y el liberalismo. El marco tico contemporneo plante la
responsabilidad como cornplernemo de la libertad.
La responsabilidad social de una organizacin se refiere a conceptos tico-filosIicos.
Existen tres escuelas: la ms importante es la escuela norteamericana del Business Ethics,
que apunta a crear cdigos morales dentro de las empresas; la escuela alemana, que apunta
a una tica colectiva donde empleados y dirigentes estn concernidos y tienen que establecer
un consenso y, por ltimo, la escuela francesa, considerada como una escuela "crtica" con
respecto a la viabilidad del concepto de tica en la ernpresa.f


88 f'
8 89
Recientemente, las cuestiones de responsabilidad y de tica generaron nuevos
desarrollos.
Contraponindose a una visin utilitarista que reduce al hombre a lo que posee,
Amartya Sen' propone una "tica de la responsabilidad" que hace hincapi en las
"capacidades" que cada uno tiene para actuar y ejercer su parte de libertad y de res-
ponsabilidad, aun cuando sea pobre. La sociedad, a travs de sus normas, tiene la res-
ponsabilidad de consolidar dicha libertad.
Para Jurgen Habermas ,6 la tica no se refiere a "lo que est bien" sino "a lo que es
Justo". La discusin sobre la tica se desplaza, entonces, hacia las condiciones socio-
polticas que permitan hacer lo que es "justo". Se crea as una tica de la discusin,
basada en la problemtica del espacio pblico, proceso de deliberacin colectiva.
La problemtica y el alcance del principio de responsabilidad van mucho ms all
de las reglas que el Banco Mundial intenta promover bajo el trmino de accountabi-
litY dentro del marco de la "buena gobernanza", ya que stas solo hablan de someter
la actividad del Estado y de las administraciones a la obligacin de "rendir cuentas".
l. F. Benaroya, "Entre thique et conomie", coloquio CERI/MAE, 2002.
2. Hans Jonas , El principio de responsabilidad, Barcelona, Herder, 1995.
3. D. Virginie, "Note sur la responsabilit conornique", en httpll:mapage.noos.frIRVDIDEA.hlm,
1998.
4. Le Monde de l'conomie, 26 de noviembre de 2001.
5. A. K. Sen. Sobre tica)' economa. Madrid, Alianza, 1984.
6. J. Habermas, Aclaraciones a la tica del discurso. Madrid, Trolla, 2000.
La tica dista de ser un elemento decorativo de la gobernanza. Por el contra-
rio, es indisociable de esta ltima. En primer lugar. porque la gobemanza exige que
los gobernantes se sometan a las leyes vigentes y ejerzan sus funciones con probi-
dad. Si no lo hacen, las reglamentaciones que imponen en nombre del inters comn
pierden legitimidad. En segundo lugar porque, para ser democrtica. la gobemanza
exige un acuerdo sobre principios comunes yesos principios son necesariamente ti-
cos. En vista de que, en el actual estado de la humanidad, toda gobernanza proviene
en ltima instancia de una gobemanza mundial y de que la misma solo puede tener
una base contractual basada a su vez en principios ticos, la adopcin de esos prin-
cipios ticos comunes para nuestra poca se vuelve decisiva. La tica condiciona el
surgimiento de la comunidad social y de la comunidad poltica a escala mundial.
Es por esta razn que, dentro del marco de la Alianza por un Mundo
Responsable, Plural y Solidario, se ha hecho un esfuerzo considerable para elabo-
rar de manera intercultural una base tica comn de esas caractersticas. En el
2001, ese esfuerzo culmin en un proyecto de Carta de las Responsabilidades
Humanas. La responsabilidad se ubica en el centro del acuerdo que pueden lograr
actualmente las diferentes sociedades humanas para construir esa base tica. Esto
se deriva, de manera casi obvia, de lo enunciado anteriormente. "La tierra es nues-
tra nica e irremplazable patria. La humanidad, en toda su diversidad, pertenece al
mundo de lo viviente y participa en su evolucin. Sus destinos son inseparables",
dice el prembulo de la Carta. Destinos inseparables e interdependencia de accio-
nes son los fundamentos de la importancia de la responsabilidad.
La responsabilidad ocupa un lugar central en el pensamiento de muchos fil-
sofos y economistas, pero tambin se ha vuelto la columna vertebral de la reflexin
en el mundo sindical, la comunidad cientfica y las empresas. El premio Nobel de
economa Amartya Sen seala que, con el aumento del nivel de interdependencia
se ha vuelto algo natural extender las responsabilidades recprocas. La responsabi-
lidad social se basa en el reconocimiento de que la vida de los individuos en socie-
dad genera interdependencias, lo cual implica obligaciones recprocas vinculadas
con las relaciones econmicas, polticas y sociales que mantienen entre s. El fil-
sofo Hans Jonas, ya en los aos setenta, nos hizo tomar conciencia de que la evo-
lucin de la humanidad llevaba a una redefinicin de la responsabilidad a medida
que el impacto conjugado de nuestras acciones aumentaba. De all conclua que la
responsabilidad no se limita a rendir cuentas de nuestros actos aqu y ahora, sino
que tambin implica rendir cuentas "frente a lo que an no ha nacido". Estas ideas
fueron imponiendo el reconocimiento de la responsabilidad con respecto a las
generaciones futuras. Nuestra responsabilidad ya no se manifiesta solamente fren-
te a sujetos de derecho que pueden exigirnos una rendicin de cuentas de nuestros
actos, sino que se ejerce tambin con relacin a seres que no son sujetos clsicos
de derecho. De all la extensin, a veces cuestionada, de la nocin de derecho al
"derecho de las generaciones futuras" o al "derecho de los animales".
Un tramo esencial de la Carta de las Responsabilidades Humanas trata de
definir este concepto ampliado de responsabilidad. Estos son los criterios esencia-
les que pone en primer plano:
Tenemos una responsabilidad porque nuestras acciones tienen un impacto
sobre los dems seres humanos; no podemos, entonces, eximirnos de esta respon-
sabilidad so pretexto de que no tenamos intencin de perjudicar o de que las con-
secuencias indirectas de nuestros actos eran imprevisibles: ese carcter imprevisi-
ble en s nos obliga a actuar con humildad, prudencia y precaucin.
Las responsabilidades de los seres humanos (y este principio se extiende
inmediatamente a los actores sociales, a los actores econmicos y a los pblicos)
son proporcionales a las posibilidades de las que disponen. Cuanto ms libertad,
acceso a la informacin, conocimientos, riqueza y poder tenga una persona o una
organizacin. mayor ser su responsabilidad y ms imperiosa la obligacin de res-
ponder por sus actos.
Hay que concebir el poder, y por ende la responsabilidad, de manera acti-
va y no solo pasiva. La Carta puntualiza al respecto: "todo ser humano tiene la
capacidad de asumir responsabilidades; aun cuando las personas se sienten impo-
tentes conservan la responsabilidad de aliarse con otras para crear una fuerza
colectiva" .



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Las responsabilidades no solo se aplican a las acciones presentes y futuras,
sino tambin a las acciones pasadas. Los daos pasados causados de manera colec-
tiva deben ser moralmente asumidos por la colectividad implicada y reparados
tanto como sea posible.
Este enfoque de la responsabilidad debera modificar muy profundamente el
ejercicio de la gobernanza y su marco jurdico. Al respecto, podemos establecer un
paralelo entre la empresa y la gobernanza pblica. En ambos casos, el impacto de
las acciones de los empresarios y ejecutivos -que actan en nombre y bajo el con-
trol de sus accionistas- o de los responsables polticos -que actan en nombre y
bajo el control de sus electores- supera ampliamente a los mandantes, es decir, a
los accionistas por un lado y a los electores por otro. La necesidad de rendir cuen-
tas no puede entonces iimitarse a una rendicin de cuentas trente a los mandantes.
Esto cada vez se reconoce ms en el mbito de las empresas. La nocin de empre-
sa responsable se extiende, como mnimo, no solo a los accionistas sino tambin a
los empleados, a los clientes, a los subcontratistas y proveedores, a las comunida-
des locales donde se insertan y al medioambiente. En el caso de la gobernanza
todava no se ha dado esa evolucin, pero es inevitable que suceda. En realidad,
solo se ha dado en el caso extremo de los "crmenes contra la humanidad". Pero
los gobiernos europeos y norteamericanos no parecen sentir, por ahora, que tengan
que rendir cuentas, por ejemplo, sobre los subsidios que conceden a sus respecti-
vas agriculturas, contribuyendo as a causar la ruina de los agricultores de los pa-
ses que no disponen de los medios polticos y financieros para implementar medi-
das proteccionistas de esa envergadura.
La reflexin sobre la responsabilidad tambin ser el punto central y unifica-
dor del contrato social, entre los distintos medios sociales y profesionales y el con-
junto de la comunidad. Tomemos por ejemplo el caso de los ingenieros. No es
casual que, despus de la Segunda Guerra Mundial, la asociacin de ingenieros
alemanes haya sido la primera en reafirmar una base tica. El nazismo haba
demostrado de qu manera los tcnicos contribuan a la generalizacin del mal
cuando priorizaban el deber de obediencia por sobre la conciencia individual. En
la misma lnea de pensamiento, Hans lonas, tambin alemn, demostr ya en 1954
que la tcnica ya no era una herramienta sino una creencia, a tal punto que todo
efecto negativo de la tcnica era asimilado a su "mal empleo" o al "precio" del pro-
greso. Esta creencia, que exime a los productores de tecnologa de un cuestiona-
miento sobre sus responsabilidades, hoy en da ya no tiene vigencia.
Aunque de manera demasiado lenta, esta misma reflexin sobre la responsa-
bilidad personal y colectiva va surgiendo progresivamente en el mbito cientfico.
El extraordinario impacto de los desarrollos cientficos y tcnicos actuales sobre
nuestro futuro va a acelerar la toma de conciencia y har de la responsabilidad una
dimensin fundamental de la actividad cientfica en las prximas dcadas.
En la Agenda para el siglo XXI que surgi como resultado de la Asamblea
Mundial de Ciudadanos de Lille (Francia), las reflexiones ticas se articulan en
torno a dos ejes: la responsabilidad y el respeto de la diversidad. Adems, la
Agenda define el estatuto de la tica y su relacin con la gobemanza. En primer
lugar por su contenido: "La responsabilidad es el valor central, seguido por el res-
peto de la dignidad, el respeto, la tolerancia y la apertura hacia el otro, la solidari-
dad y la capacidad para cooperar y la valorizacin del ser ms que del tener". El
vnculo con la gobernanza es inmediato: ya sea cuando se trata de dignidad como
extensin de la declaracin de los derechos humanos, o de tolerancia y apertura
como manifestacin del reconocimiento de la diversidad, o de capacidad para coo-
perar y de solidaridad como condiciones de la alianza estratgica. La valorizacin
del ser ms que del tener lleva, por su parte, a valorizar bienes inmateriales que se
multiplican al compartirse. Volveremos sobre este punto ms adelante.
La Agenda para el siglo XXI tambin muestra que la tica de nuestro tiempo
no puede verse como un asunto individual. Hay una continuidad entre las dimen-
siones individual y colectiva, entre los deseos y la obligacin legal. Pasamos gra-
dualmente de las convicciones individuales a la transmisin de valores por parte de
la sociedad, luego al fundamento del contrato social, luego al modo de evaluacin
de las conductas y, por ltimo, a las reglas de control y de derecho. El mundo solo
puede funcionar si el deseo individual, el prestigio social y el sistema de obliga-
ciones se refuerzan mutuamente.
LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES
DE LA GOBERNANZA
La gobernanza siempre tuvo dos facetas: una de arrastre y otra de restriccin.
La primera intenta movilizar las energas individuales en torno a un proyecto en
comn. La segunda limita las libertades de hacer y emprender en nombre de la pre-
servacin del bien comn. De ah la necesidad de circunscribir constitucionalmen-
te la accin de los gobernantes a partir de las exigencias del bien comn.
Tradicionalmente, esta delimitacin se haca enunciando para cada nivel de gober-
nanza una cantidad determinada de atribuciones o competencias. Se consideraba
que sta era la nica manera de frenar la tendencia de toda institucin humana a
acrecentar su campo de poder y, en el caso de la administracin, a fortalecer su
dominio sobre la sociedad. De hecho, la idea original de la subsidiariedad es la de
proteger la vida privada y familiar de la injerencia pblica.
El debate sobre el porvenir de Europa da particular vigencia a estas cuestio-
nes. Algunos pases de la Unin Europea, especialmente Alemania, donde los
Lander luchan constantemente por limitar la injerencia del Estado federal, consi-
deran que hay que oponer resistencia a la presencia invasora de la Comisin



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Europea, fijando de manera explcita, exhaustiva y limitante la lista de sus compe-
tencias, es decir, de los mbitos en los cuales puede intervenir. La misma preocu-
pacin se manifiesta en los pases pobres con respecto a las instituciones interna-
cionales: ellos ven en dichas instituciones, a menudo con razn, el brazo armado
de los pases ricos y se preocupan por la extensin incesante del "deber de inje-
rencia" , ejercido tanto mediante reglas internacionales como a travs de interven-
ciones directas o condiciones para la cooperacin internacional.
Por mi parte, creo que la delimitacin del campo constitucional de la gober-
nanza mediante un enunciado limitante de las prerrogativas -es decir, de los mbi-
tos de competencia- es un combate perdido por adelantado, pura y sencillamente
porque todos los problemas se vinculan entre s. En consecuencia, tanto si se trata
de instituciones que la comunidad mundial tendr que crear en las prximas dca-
das o de la prxima etapa de la construccin de Europa, la delimitacin de la
gobernanza deber ms bien plantearse a partir del enunciado de los objetivos
comunes, de los criterios ticos que debern guiar la accin, de las reglas de coo-
peracin entre niveles de gobernanza y del principio de mnima restriccin que
abordaremos ms adelante.' De este modo, la visin tradicional de la gobernanza,
caracterizada por la reparticin de las competencias, por instituciones sectorizadas
y por reglas, es sustituida por una visin nueva en la que la gobernanza se define
por objetivos, principios ticos y dispositivos concretos de trabajo.
Detengmonos un momento sobre esta ltima frase de apariencia inocente,
en donde vemos que los objetivos vienen a ocupar el lugar de las competencias, los
principios ticos reemplazan a las reglas y los dispositivos concretos se sustituyen
a las instituciones. Competencias. reglas e instituciones se refieren al campo de las
cosas, de los medios. Es el espacio de la delimitacin. de la separacin. Por su
parte, los objetivos, los criterios ticos y los dispositivos concretos se refieren al
campo de las intenciones, de las finalidades, de las evaluaciones y de los procesos.
Es el espacio de la relacin, del dilogo, de la jurisprudencia. Es un lgebra muy
diferente, una sintaxis de la gobemanza totalmente distinta.
El mbito de la regla ignora la responsabilidad. En el fondo, solo conoce la
inocencia o la culpabilidad, la conformidad a la ley o la transgresin. Lo incierto,
lo desconocido, lu imprevisible, lo que "est por inventarse", lo que "est por cons-
truir" se vuelca sobre lo ya marcado, conocido, circunscrito. La regla marca la
frontera entre lo que est permitido y lo que est prohibido. Por el contrario, el
mbito del criterio tico se basa en la responsabilidad y alienta a cada actor a
emprender "en proporcin" a sus posibilidades.
Por ello. una gobernanza definida por competencias, reglas e instituciones es ade-
cuada para un mundo estable donde las regularidades permitan codificarlo todo, pero
l. Ver las propuestas de arquitectura de la gobemanza mundial en el sitio web de la Alianza:
www.alliance21.org
es inapropiada para un mundo en movimiento donde la regla se esfuerza por codificar
un estado que ya cambi cuando entra en vigencia y por encerrar, en una serie de situa-
ciones estandarizadas, a una realidad que constantemente escapa a la norma.
La declaracin de objetivos y de criterios tiene una consecuencia inmediata:
la obligacin, para los gobernantes, de rendir cuentas sobre el uso que hacen de su
poder con relacin a dichos objetivos y criterios. En un universo de competencias
delimitadas y de reglas, los gobernantes solo son juzgados por las urnas o a travs
de la justicia si han ultrapasado los lmites de la competencia y de la regla. En un
universo de objetivos. criterios y dispositivos concretos. la responsabilidad y el
deber de rendir cuentas son permanentes.
De igual modo se modifica la manera en que funcionan las instituciones. La
antigua gobernanza atribuye a cada institucin competencias que la alejan de la
idea de cooperacin: no se puede cooperar en tomo a competencias. Las compe-
tencias solo se pueden disputar. Cualquier falta de precisin en cuanto a su deli-
mitacin -y cmo hacer para reducir el mundo a una lista de competencias y de
reglas?- se refleja instantneamente en una guerra de trincheras, siguiendo la met-
fora de la estabilidad y el movimiento. Solo se puede cooperar en tomo a un pro-
yecto y un objetivo comn, en nombre de una responsabilidad compartida y cuan-
do la competencia se define como el aporte propio de cada uno a una obra comn,
pues sta requiere la participacin de todas las competencias.
Otra consecuencia inmediata: una gobernanza que utiliza las competencias.
las reglas y las instituciones crea una jerarqua de las normas y los valores espec-
fica para cada rea de competencia y cada una de las instituciones, mientras que
una gobernanza que opera con objetivos y criterios lleva a una jerarqua comn de
los derechos y las reglas.
Quisiera mostrar con algunos ejemplos concretos que este debate dista de ser
filosfico y tiene en cambio consecuencias muy concretas.
Tomemos, primero, el ejemplo de la construccin europea. Hasta ahora, la
misma pudo llevarse a cabo porque el objetivo comn que se le haba asignado en
los aos ochenta era la realizacin del mercado nico. Esto llev a la Comisin
Europea a intervenir en los ms variados mbitos. actuando tambin en el terreno de
los estados. El compromiso real de la Unin Europea con el desarrollo sostenible
debera tener el mismo efecto en el perodo que se inicia. Si le imponemos a Europa
competencias sectoriales, muy rpidamente veremos cmo se debilita. Asimismo. la
Unin supo dotarse de dispositivos de trabajo ms que de instituciones. Por el con-
trario, cada vez que tuvo que asumir "competencias" como los estados, surgi la des-
confianza, se multiplicaron las reglas y se crearon universos kafkianos.'
2. Para un anlisis de estas desviaciones, ver P. Calame, coord., Mettre la coopration europenne
au service des auteurs el des processus de dveloppement, Pars, Ediciones Charles Lopold
Mayer, 1999.


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Observemos, ahora, el ejemplo de las regulaciones internacionales actuales.
Cada institucin multilateral, ya sean las instituciones financieras internacionales
(FMI, Banco Mundial). la OMC o las agencias de las Naciones Unidas, tiene sus
propias reglas, normas y prioridades que se derivan de su mandato.
Desde el momento en que la gobernanza se define por una lista de compe-
tencias, cada competencia tiende a dotarse de instituciones especializadas, cada
una de ellas con sus propios criterios de evaluacin. Por ms que el prembulo de
la OMC, por ejemplo, insista en sus referencias al desarrollo sostenible, la nica
misin de la organizacin sigue siendo el desarrollo del comercio internacional.
Todos los que sealan las contradicciones entre ese desarrollo y la proteccin del
medioambiente se encuentran frente a un dilema: o bien se extienden las compe-
tencias de ia OMe para llevarla a que tome en cuenta el medioambiente, con el
riesgo de fortalecer la tendencia a que el medioambiente sea considerado como una
mercanca entre otras, o bien oponemos a las reglas de proteccin del comercio
otras reglas de proteccin del rnedioambiente, pero en ese caso el combate es desi-
gual, puesto que la OMC dispone de un mecanismo de resolucin de desacuerdos
que da una eficacia concreta a sus reglas, mientras que las instituciones de protec-
cin del medioambiente no tienen la capacidad de implementar decisiones toma-
das a nivel internacional.
Reconociendo, en cambio, que la gobernanza mundial tiene objetivos y cri-
terios comunes que emanan de la Carta de las Responsabilidades Humanas, cada
institucin debe asumir su parte de responsabilidad frente a los objetivos comunes,
respetando la Carta e inspirndose de criterios comunes que trascienden su propio
campo de competencia.
Muy bien, se me dir, pero es posible definir los objetivos comunes de
gobernanza y los criterios ticos de manera tal que sean una herramienta operacio-
nal de la gobernanza y no, como ocurre de costumbre, una simple declaracin de
buenas intenciones rpidamente olvidada? Yo creo que es posible. Tomo el ejem-
plo de la gobernanza mundial. Sus objetivos son la adaptacin de los objetivos
eternos de la gobernanza a las realidades de la humanidad en la actualidad: imple-
mentar las condiciones para un desarrollo sostenible; reducir las desigualdades;
instaurar una paz duradera en el respeto de la diversidad. La persecucin de esos
objetivos debe estar conforme con los grandes principios de la Carta de las
Responsabilidades Humanas que, de manera significativa, se enuncian todos en
forma de relacin. La responsabilidad de cada institucin est comprometida en la
persecucin de esos objetivos y la Carta propone una serie de criterios que se deben
respetar para guiar ese esfuerzo. Cada criterio es una relacin entre dos trminos y
la pertinencia de la accin se evala segn su capacidad para conciliados:
la relacin entre la paz y la justicia;
la relacin entre la libertad de cada uno y la preservacin de la dignidad y
los derechos humanos de todos los dems;
la relacin entre las necesidades a corto plazo y la preservacin del futuro
a largo plazo;
la relacin entre el acceso de todos a los recursos naturales y la preserva-
cin de los mismos;
la relacin entre la libertad y la distribucin;
la relacin entre el ser y el tener;
la relacin entre diversidad y unidad: una humanidad desarrollada est
unida pero conserva la riqueza de la diversidad de sus componentes.
Estos principios, asociados a los objetivos comunes -es decir, que se persi-
guen en comn-, delimitan el campo constitucional de la gobernanza. Sobre estas
bases, las distintas agencias sectoriales son 1!ilmildas a cooperar.
El mismo enfoque puede adoptarse en todos los niveles de gobernanza.
LA INSTITUCIN DE LA COMUNIDAD
Y EL EJERCICIO DE LA CIUDADANA
La construccin de objetivos y criterios comunes es una de las bases de la
institucin de la comunidad. En los "viejos pases" de tradicin democrtica, como
los de Europa Occidental-aun cuando stos hayan librado incontables guerras para
expandir sus territorios-, la idea de una especie de comunidad instituida de una vez
por todas se ha ido arraigando como algo corriente. La ciudadana parece un dere-
cho adquirido, asociado al hecho de pertenecer, ms a menudo por nacimiento que
por eleccin, a una comunidad. Solo cuando ocurren grandes cambios, como los de
ex Yugoslavia, cuando se enciende la llama de las pasiones identitarias o nos
vemos frente al desafo que representa -en Europa Central y del Este y en la ex
URSS- manejar un mosaico de pueblos diversos, solo entonces nos despertamos y
tomamos conciencia de que la comunidad es una construccin social y poltica que
emana de la historia, una construccin que siempre puede ser frgil si no nos ocu-
pamos asiduamente de consolidar sus fundamentos.
Una comunidad se instituye. No puede reinventarse todos los das, pero tam-
poco puede alimentarse solamente de una historia comn y de mitos o eventos fun-
dadores del pasado. La necesidad de actos institutivos que fundan o refundan la
comunidad es an ms imperiosa cuando se trata de conjuntos que se estn for-
mando, como los grandes bloques regionales o la comunidad mundial.
Una de las dimensiones de la gobernanza, ms all de los plazos electorales,
es crear procesos mediante los cuales, de tanto en tanto, la comunidad se refunda
a s misma. Una comunidad se instituye concretamente inventando sus propias
reglas, su CUlta constitutiva, el contrato social que la funda y la vincula con las
dems. Dentro de esa dinmica, una comunidad no debe temer el hecho de que se
instituyan en su interior comunidades ms pequeas, puesto que toda comunidad



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contiene en s misma la diversidad. La relacin entre unidad y diversidad comien-
za a nivel local. Fundar la comunidad sobre una identidad monoltica solo puede
llevar a un callejn sin salida.
Hace algunos siglos, la diversidad del mundo era una abstraccin filosfica
para la mayora de la poblacin mundial. Se viva dentro de comunidades ms o
menos homogneas, definidas por una identidad fuerte frente al resto del mundo
que, se supona, era diferente u hostil. La mezcla de poblaciones y la circulacin
de la informacin y de las personas van haciendo que la diversidad se convierta en
la regla general, incluso a escala de las ciudades y los barrios. Y mientras la diver-
sidad cultural y tnica se generaliza, las reacciones de repliegue identitario se mul-
tiplican, acarreando su dosis de violencia, incluso en sociedades donde la convi-
vencia ms o menos pacfica haba prevalecido durante mucho tiempo: en la India,
en frica, en el Cercano Oriente o en los Balcanes, por ejemplo,
Que la paz est basada en la relacin entre comunidades homogneas, que
tienen cada una su territorio, es algo que parece resultar directamente del derecho
de los pueblos a disponer de s mismos. Pero qu es un pueblo? Hasta qu nivel
hay que descender para encontrar esa comunidad homognea? Si el pueblo se defi-
ne por su identidad, cmo no basarse en criterios tnicos? Cmo conciliar ese
derecho con la lucha contra la discriminacin tnica o religiosa? Hasta dnde hay
que dividir el territorio en Irlanda, Kosovo, Costa de Marfil y la mayora de los pa-
ses africanos, en la India o en las repblicas de la ex URSS, para llegar a identida-
des supuestamente claras? En realidad esta bsqueda va tan en contra de la evolu-
cin del mundo que solo puede culminar en la disgregacin y la violencia.
La nica solucin es reconocer que, en cada nivel de territorio y de comuni-
dad, cualquiera sea su tamao, debe reafirmarse y asumirse el derecho a la diver-
sidad. All es donde aparece el principio de fractalidad: cada territorio, en el plano
de la humanidad y de los ecosistemas, es a la vez especfico y parte integrante de
una comunidad ms amplia que va de lo local a lo mundial. En cada nivel, el apren-
dizaje de la relacin entre unidad y diversidad se hace de igual modo. La regla uni-
versal de gestin de las relaciones entre unidad y diversidad ser, entonces, una
pieza maestra en el "mecano" de la gobernanza.
En cualquier nivel, la institucin de la comunidad en las sociedades demo-
crticas pasa por la conciencia de la ciudadana. Cuanto ms contractuales son las
bases de una sociedad, ms reflejan la voluntad de convivencia y no la simple per-
tenencia pasiva a una comunidad determinada por la historia, el suelo o la sangre.
De qu ciudadana se trata? Es el corolario de la responsabilidad: ser ciudadano
no es tanto gozar de derechos como estar en condiciones de ejercer un papel, una
responsabilidad en la gestin de la comunidad. Esto aparece, sobre todo, como la
posibilidad y el deber de participar en la sociedad y de organizarse colectivamen-
te. Es el sentido del trmino ingls empowerment: estar capacitado para ejercer una
responsabilidad. La ciudadana as entendida es, por lo tanto, indivisible, va de lo
local a lo mundial y no puede limitarse al ejercicio de derechos polticos dentro de
una democracia representativa.
Desde la poca de los griegos y los romanos coexistieron dos concepciones
de la ciudadana: una, que podramos calificar como "pasiva", se refiere a la cons-
tatacin de pertenencia a una comunidad como resultado de la historia; la otra, que
podramos llamar "activa", refleja el hecho de ser partcipe de los asuntos de la
polis (ciudad-Estado) y establecer un vnculo contractual con los dems ciudada-
nos. Por las mismas razones que ubicamos a la responsabilidad en el centro de la
tica de nuestro tiempo, elegimos privilegiar hoy la segunda acepcin de ciudada-
na, Los mecanismos instituyentes de la comunidad deberan valorizar. ms de lo
que lo hacemos actualmente, la "entrada a la ciudadana". Debera ser como un rito
de paso hacia la comunidad contractual de los adultos.
En las familias de cultura cristiana cada vez hay ms propensin a no bauti-
zar a los recin nacidos, para dejar que ms tarde el nio o el adolescente pueda
pronunciarse libremente sobre su deseo de ingresar a una comunidad. De no ser
as, ocurre con el bautismo lo mismo que con la mayora de edad y el acceso al
voto: se convierten en una simple constatacin de pertenencia identitaria por naci-
miento, familia, suelo o sangre.
Cmo no soar con organizar, por ejemplo. a escala de la Unin Europea
ampliada (o de otros conjuntos regionales). un proceso de encuentros de forma-
cin, de intercambio y de reflexin, dirigido a todos los jvenes de 17 aos y de
ambos sexos, que los lleve a reflexionar juntos, antes de volverse ciudadanos euro-
peos, sobre los desafos y proyectos de los cuales sern colectivamente responsa-
bles a la edad adulta y sobre el lugar que ocupa Europa, por ejemplo, en el con-
cierto de las naciones?
Ciudadana
Haciendo hincapi en la pluralidad de la ciudadana, me parece oportuno recordar
las distintas ideas incluidas en esta nocin.
Histricamente. la ciudadana nace en las pequeas unidades demogrficas. eco-
nmicas y polticas. En la clsica referencia occidental a la Antigedad grecolatina, el
lugar de la ciudadana es la polis (ciudad-Estado). El espacio preferido para esta inter-
vencin de las personas libres sobre su futuro en comn es la plaza pblica, donde se
lleva a cabo el debate democrtico (gora en Atenas. foro en Roma).
El uso comn del trmino "ciudadano" significa "persona que pertenece a una
polis, goza del derecho de ciudadana y tiene obligacin para con sus deberes COITes-
pendientes". Jcan Jaures deca: "{Solo se habla de derechos! Y si hablramos de
deberes?". Y Sylvie Furois agrega: "El civismo es el sentido de los deberes colectivos
dentro de una comunidad... la ciudadana debe ser considerada como una tica que
gua la accin individual y colectiva".'



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"Si el trmino 'ciudadana' reaparece en la actualidad es justamente porque ha lle-
gado el momento de que cada habitante de la polis tome conciencia de su propia res-
ponsabilidad frente a algunas dificultades".
La primera acepcin resalta el "sentido jurdico: la ciudadana es, en primer lugar.
un conjunto de derechos y obligaciones. tanto cvicos como polticos. Desde ese
punto de vista. la ciudadana aparece como un concepto abstracto". En la segunda
acepcin se hace hincapi en el "sentido poltico: es el principio de la legitimidad
poltica el que funda la organizacin social y la vuelve concreta: todos somos dife-
rentes, desiguales, pero constituimos la misma sociedad't.?
Para Hannah Arendt, "la ciudadana no se ubica en el registro del ser sino del
hacer. El espacio poltico es un espacio pblico y no privado, un espacio electivo y no
natvo'i.' En consecuencia. no hay que "confundir la d ~ n t i d ! l d de I.lTI i.ndivldllf) rl)n <\11
ciudadana. su ser (privado) con su accin (pblica) [... ], el principio de filiacin
-que funda una identidad comn en la reparticin de valores culturales- con el prin-
cipio de accin -que presenta una ciudadana compartida en la identidad de un com-
bate poltico librado en nombre de principios-".'!
Por otra parte, "la idea moderna de ciudadana oculta un conflicto entre la lectura
comunitarista y la lectura liberal. La primera describe a la ciudadana como una carga,
una responsabilidad, un fardo asumido con orgullo; la segunda la plantea como un
estatuto, un ttulo, un derecho del que se goza pasvamenrev.>
Las dos corrientes pueden definirse de la siguiente forma:
la primera opone la igualdad civil, jurdica del ciudadano a las desigualdades econmi-
cas y sociales de hecho: la igualdad civil proclamada no tiene sentido si los individuos estn
en situaciones demasiado desiguales. Esta idea ser retomada por los catlicos sociales y por
la corriente marxista. El Estado-providencia aparece, entonces, como una respuesta a esta
crtica.
la segunda. que opone la igualdad civil a la realidad de las referencias religiosas. hist-
ricas e ideolgicas, ha alimentado todo el pensamiento contrarrevolucionario. Hoy en da.Ios
pensadores comunitarios retoman ese argumento reclamando el reconocimiento de las comu-
nidades paniculares en el espacio pblico.v
En la prctica, la ciudadana sigue estando muy influenciada por la posicin econ-
mica o social del individuo. su pertenencia sexual, su clase social, su edad y, a veces, su
pertenencia a una casta.
[En] muchos pases africanos se mantiene insidiosamente cieno grado de suspicacia en
torno a esta cuestin: hay que tener padre y madre nacidos en el pas o es mejor evitar tener un
apellido que suene extranjero. aun cuando la madre sea autctona (originaria) del pas. En algu-
nos pases esta presuncin ha sido convenida en concepto y en ley (cdigo electoral) para eli-
minar a los adversarios polticos."
l. S. Furois, Le dico du citoyen, Pars, Editorial Milan, 1998.
2. D. Schuapper, Qu'est-ce que la citoyennet?, Pars, Gallimard, 2000.
3. H. Arendt, La crisis de la cultura, Barcelona, Portie, 1989.
4. E. Tassin, "Identidad, ciudadana y comunidad poltica: qu es un sujeto poltico?", en
Filosofas de la ciudadana, sujeto poltico y democracia. Rosario, Santa Fe, Editorial Horno
Sapiens. 200 1, 2a. ed.
5. M. Walzcr, "Communaut. citoyennet ct jouissance des choses", en Esprit, Nos. 3-4, 1997.
6. D. Schnappcr. Qu'est-ce que la citoyennet?
7. M. B. Doucour, "La dmocratisation a la sauec africaine", en Dveloppement el
Coopration, No. 1,2000.
Mencion aqu voluntariamente a Europa y no a mi pas, Francia, para subra-
yar que la ciudadana en el siglo XXI es fundamentalmente plural. Todos seremos
inevitablemente ciudadanos de una comunidad reducida, de un Estado y tambin
de una regin del mundo y del planeta entero. No puede ser uno o lo otro, ni uno
contra otro, sino uno junto a lo otro. As pues, la relacin entre unidad y diversi-
dad, que constituye la columna vertebral de la gobernanza del maana, se encuen-
tra a nivel de cada individuo que articula por s mismo su conciencia de ciudada-
na a comunidades de distintos niveles. En los hechos, los jvenes ya estn vivien-
do esta ciudadana plural por lo que escuchan en la radio, lo que ven en la televi-
sin, lo que leen en los diarios, y tambin a travs de lo que viven en su trabajo,
descubren en sus viajes y manifiestan por sus gustos. El escenario poltico y los sis-
temas de gobernanza son, sencillamente, los que vienen retrasados con respecto a
las costumbres y las conciencias.
DE LA LEGALIDAD A LA LEGITIMIDAD
DE LA GOBERNANZA
En una "sociedad de contrato", la legalidad de los actos de los gobernantes
no basta para dar por sentada su autoridad. En todas partes del mundo va genern-
dose un abismo entre legalidad y legitimidad de la gobernanza. Detengmonos un
momento sobre esta distincin fundamental.
Una gobernanza es legal cuando el ejercicio del poder est regido por un con-
junto de reglas y principios provenientes de la tradicin o consignados en una
Constitucin, leyes escritas y jurisprudencias.
La legitimidad es una nocin mucho ms subjetiva, que tiene que ver con el
sentimiento de la poblacin de que el poder pblico y administrativo es ejercido
por las personas "correctas" segn prcticas "correctas" y en pos del inters
comn. Esta adhesin profunda de la poblacin y de toda la sociedad a la manera
en que se dirige el pas es una dimensin esencial de la gobernanza. Para perdurar,
sta nunca puede, cualquiera sea el autoritarismo de un rgimen o la envergadura
de los medios represivos de que disponga, imponerse por pura fuerza; siempre
debe generar un mnimo de eco y de adhesin en el seno de la sociedad.


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La democracia siempre tuvo tendencia a considerar que una gobernanza legal
es automticamente legtima. ya que el apoyo popular a las formas de ejercicio del
poder se ha manifestado a travs del voto de la Constitucin y las leyes, y la adhe-
sin a las modalidades concretas del ejercicio de dicho poder se renueva peridi-
camente a travs de las elecciones. La realidad es ms compleja. Si bien en algu-
nos pases la Constitucin es el acto fundador de la comunidad, en otros no es ms
que un documento para especialistas, poco conocido por el pueblo y sin vnculo
real con la prctica del poder. El juego democrtico mismo puede facilitar una tira-
na de los intereses de la mayora, en la cual pueden no reconocerse importantes
minoras. En muchos pases, en frica, en Amrica Latina y en Asia, donde el
modelo de la democracia parlamentaria lleg en las maletas del colonizador, el
nuevo sistema poltico se superpuso a antiguas regulaciones, consagradas y legiti-
madas por la tradicin. Estas ltimas tuvieron que transformarse o disimularse,
pero, pese a ello, siguen vivas, tal como se observa, por ejemplo, cotidianamente,
en la superposicin de los derechos de la tierra o de las maneras de resolver los
conflictos. Hay que reconocer que, en muchos pases africanos, la democracia par-
lamentaria dista mucho de garantizar la legitimidad de la gobernanza.
Asimismo, dentro de las mismas sociedades en donde se gest la democracia
parlamentaria se observa un fuerte descrdito de la poltica, una prdida del respe-
to de los asuntos pblicos y un desfase entre las maneras de ejercer el poder, las
aspiraciones de la sociedad y la naturaleza de los desafos que se plantean. Esto
pone en evidencia un abismo que va creciendo entre legalidad y legitimidad del
poder, lo que constituye una amenaza para la democracia misma.
La eficacia de la gobernanza y su legitimidad se refuerzan o se degradan
mutuamente. Un Estado, por ejemplo, para ser motor de una poltica de desarrollo,
tiene que ser fuerte y respetado y tiene que poder invitar a los dems actores a invo-
lucrarse, hacer respetar reglas, recaudar impuestos y movilizar el ahorro. Nunca
podr lograrlo -rgimen democrtico o no- si no es respetado. Y no puede ser res-
petado si aparece como ineficiente y corrupto. Cmo defender la idea de una
accin pblica fortalecida si la existente es percibida como ineficiente, adecuada a
los intereses de una minora sin preocupacin real por el bien comn, o si el Estado
impone sus respuestas a cuestiones que no entendi correctamente? Cmo defen-
der la accin pblica si la administracin es vista, en el mejor de los casos, como
un puado de funcionarios obtusos y, en el peor, perezosos, incompetentes y
corruptos?
Fortalecer la legitimidad de la gobernanza, desde el nivel local hasta el nivel
mundial, constituye hoy en da un tema esencial. El caso extremo es el de la gober-
nanza mundial. Por un lado, las regulaciones actuales no estn a la altura de las
interdependencias existentes. Por el otro, cualquier iniciativa por reforzar dichas
regulaciones no obtendr adhesin popular alguna si la legitimidad de las regula-
ciones preexistentes ya est en tela de juicio. Ahora bien, esto es lo que est ocu-
rriendo: la ONU a menudo es percibida como una costosa farsa. Su legitimidad
democrtica se ve limitada, acorralada entre el derecho a veto de algunos pases
grandes en el Consejo de Seguridad y la hipocresa del principio "un Estado. un
voto", que pretende hacer como si Nepal. Burkina Faso y los Estados Unidos estu-
vieran en pie de igualdad. La misma crisis de legitimidad atraviesa al Banco
Mundial y al FM1, que se han vuelto en la prctica herramientas de accin de los
pases ricos sobre los pases pobres.
Las reglas internacionales enunciadas por autoridades sin rostro, sin manda-
to claro, sin instancia de apelacin identificable proliferan, socavando la autoridad
de esas mismas reglas y su eficacia, y desacreditando tambin la pretensin de for-
mular otras en el futuro, incluso en los mbitos en los que se denuncia la ley de la
selva y la proliferacin de las injusticias. A esto podemos sumar el hecho de que
las acciones de las agencias de las Naciones Unidas no siempre tienen coherencia
y que adems suelen carecer de los medios financieros y reglamentarios suficien-
tes para promover sus ideas e imponer la aplicacin de las reglas que dictan. La
gobernanza mundial actual, constituida principalmente por relaciones entre esta-
dos-naciones, acumula dficits de legitimidad: los dficits relativos a los estados
mismos y los relativos a las modalidades de relacin entre estados.
Para ser legtima, la gobernanza debe reunir cinco cualidades que consisten en:
responder a una necesidad sentida por la comunidad;
basarse en valores y principios comunes y reconocidos;
ser equitativa;
ser ejercida con eficacia por gobernantes responsables y dignos de confianza;
respetar el principio de mnima restriccin.
Legitimidad-legalidad-eficacia
Basndome en la experiencia, creo que estos tres trminos sern centrales en la
gobernanza del futuro. La gobemanza se ubica en la interseccin de tres mbitos que
constituyen a su vez criterios necesarios para evaluarlas: la legitimidad (el mbito de
las representaciones), la eficacia (el mbito de los hechos, del rendimiento) y la lega-
lidad (el mbito del derecho).
En la actualidad, la mayor parte de las concepciones filosficas y jurdicas reco-
nocen que la nocin de legitimidad expresa la percepcin que tienen los ciudadanos
del gobierno de la sociedad. percepcin que determina y condiciona la obediencia a
dicho poder. Lipset defini la legitimidad de las instituciones polticas como "la capa-
cidad del sistema (poltico) para generar y mantener la creencia de que las institucio-
nes polticas existentes son las ms apropiadas para la sociedad".' En el mismo orden
de ideas, Linz la define como la "creencia de que, a pesar de sus defectos y fracasos,
las instituciones polticas son mejores que cualquier otra institucin que pudiera esta-
blecerse y pueden, en consecuencia, exigir que se les obedezca"."


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La legitimidad remite a los fundamentos del poder como justificacin de la obe-
diencia que se les debe.
Tal como escriba Saint-Just al comenzar la Revolucin francesa: "a travs de las
instituciones, la fuerza y la justicia inflexible de las leyes debe reemplazar la influen-
cia personal't.l Con el advenimiento del Estado de derecho y el desarrollo de las
democracias modernas. legitimidad y legalidad se volvieron dos figuras estrecha-
mente ligadas de la relacin del ciudadano con el poder.
La "legalizacin" del poder mediante la existencia de leyes e instituciones, as
como tambin la posibilidad de insurreccin por parte del sujeto poltico que se opone
al orden existente -posibilidad rpidamente transformada en un derecho ligado a la
libertad y a la justicia- han hecho que legalidad y legitimidad queden asociadas en la
apreciacin del funcionamiento de la democracia moderna y de las relaciones entre ei
poder y aquellos a quienes concierne. Tanto es as que Max Weber' sostuvo que la
legitimidad legal-racional por la cual el poder est fundado sobre una ley que depen-
de de la Constitucin determina la forma contempornea de exigencia de legitima-
cin.
Para la Unin Europea. el trmino de legitimidad se asocia al de democracia para
formar el concepto de "legitimidad democrtica". Tambin se asocia a nociones tales
como apertura y transparencia, eficacia de las instituciones. subsidiariedad, extensin
de la ciudadana europea, ca-decisin y calidad de los textos jurdicos comunitarios
(claridad. comprensibilidad. tcnica legislativaj.l Un tercer trmino, la eficacia, inter-
fiere con el binomio legitimidad/legalidad.
La legilimidad de la accin pblica ya no puede provenir solamente de principios de dere-
cho. sino que debe ahora aceptar que se la evale a la luz de sus objelivos y resultados. As
pues, las coleclividades pblicas ya no tienen nada ganado de por s, sino que deben juslifi-
carse ms all del voto a travs de la eficacia concreta de los servicios que pretenden brin-
dar y de las concertaciones que les corresponde manejar. Este imperativo de eficacia es un
cueslionamiento nuevo para la gestin pblica y propicia el desarrollo de una nueva racio-
nalidad para las organizaciones pblicas.P
Dicha racionalidad asocia una finalidad y un modo de atribucin y organizacin
de los medios movilizados para fundar una lgica de accin. Por los efectos que tiene
sobre el cambio de la sociedad, la eficacia de la accin pblica legitima o deslegitima
al poder y su legalidad frente a los ciudadanos.
1. S. M. Lipset, El Hombre Poltico. Las bases sociales de la Poltica. Madrid, Tecnos , 1987.
2. J. J. Linz , "Legitimacy of Dernocracy and the Socioeconomic Systern", en M. Dogan. edit.,
Comparing Pluralist Democracies: Strains 0/1 Legitimacy, Colorado. Harper Collins Canada
Westview Press, 1988.
3. L. Saint-Just. "Institutions rpublicaines", en (Euvres choisies, coll. "Ides", Pars,
Gallimard.1968.
-L M. Weber. Economia y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1969.
5. Para una visin global de estos conceptos por parte de las instituciones comunitarias, ver
Comisin de las comunidades europeas.
6. L. Coquelin, "Efficacit el gestion publique". en www.ucc.cfdt.fr, 1998.
Responder a una necesidad
sentida por la comunidad
Toda gobemanza crea un equilibrio entre la proteccin de la autonoma de
cada uno y las obligaciones o limitaciones impuestas en nombre del bien comn.
Cuando el bien comn pierde su carcter urgente o se hace menos evidente, cuan-
do los objetivos perseguidos son poco claros, cuando los medios para alcanzarlos
no son transparentes, las obligaciones impuestas en nombre del bien comn pier-
den legitimidad y cada uno por su parte intenta alejarse de ellas.
Todos o casi todos los pueblos han tenido legislaciones de excepcin, esas
que corresponden a situaciones en las cuales la sociedad se siente amenazada y esa
amenaza justifica la suspensin temporal de las libertades, un esfuerzo de solidari-
dad fiscal particular y hasta el sacrificio de la propia vida. Es la definicin misma
de lo que la Repblica romana llamaba dictadura y nosotros preferimos ahora lla-
mar estado de excepcin. La obligacin es aceptada de manera proporcional a su
necesidad. Esta regla se comprueba en muchas sociedades en las que el fraude fis-
cal es un deporte nacional y donde, sin embargo, existen comunidades ms peque-
as donde dan dinero para realizar una obra de inters comn. Por ello, hay que
reducir al mximo las reglas uniformes "venidas de arriba", que no permiten que
cada comunidad se reapropie de las reglas y la necesidad que las fundamenta. Por
eso tambin es importante que toda regla se refiera a un contexto y a las necesida-
des que dieron lugar a su nacimiento.
Basarse en valores y principios
comunes y reconocidos
No existen, por un lado, los valores colectivos, aplicables a las instituciones,
y, por otro, los valores individuales, aplicables a las personas. Los dilemas de las
sociedades -entre libertad y bien comn, entre defensa de sus intereses y recono-
cimiento de los intereses de los dems, entre paz y justicia, entre preservacin de
la identidad y necesidad de evolucin, etc.- tambin estn presentes a nivel de las
personas. La exigencia de responsabilidad no es propia de los gobernantes, sino
que remite a cada persona y a cada actor social a sus propios deberes. No puede
haber una moral pblica sin una moral privada. Las mejores Declaraciones del
mundo seguirn quedando en el papel si no resuenan en el corazn de cada per-
sona. La experiencia de los "cdigos de conducta", en las empresas por ejemplo,
muestra que lo que da valor a este tipo de cdigos es el proceso colectivo de su
elaboracin, en el cual intervienen todas las personas involucradas. Esto signifi-
ca, en particular, que el principio de responsabilidad, al igual que los Derechos
Humanos, debe ser redescubierto. reinventado generacin tras generacin. No hay


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gobernanza legtima si la Carta de valores o el prembulo de la Constitucin son
solo documentos que juntan polvo y sirven para los libros de historia, y si los
gobernantes no empiezan a actuar conforme a los valores que proclaman.
Por ello, la legitimidad de la gobernanza depende de su arraigo cultural. En
el transcurso de la historia, cada sociedad invent sus propias formas de regula-
cin. su concepcin de la justicia, de la resolucin de conflictos, de la preservacin
del bien comn, de la distribucin de los recursos naturales, de la organizacin y
del ejercicio del poder. El arte de conciliar unidad y diversidad vale para la gober-
nanza misma, puesto que hay que reconocer principios universales y la manera en
que stos se trasponen a cada cultura. Cada comunidad tiene que poder decir de
qu manera desea organizarse y gestionarse para alcanzar los objetivos de inters
comn: para implementar una gestin del agua y los suelos, para organizar la coo-
peracin entre actores, para tomar decisiones, etc.
La reinvencin local de las reglas por parte de una comunidad no perjudica a
la unidad de una nacin o del planeta sino que, por el contrario, es un acto funda-
dor mediante el cual dicha comunidad reconoce a la vez su identidad (manifestada
mediante reglas inventadas en conjunto) y su pertenencia a una comunidad ms
amplia (manifestada por el respeto a los principios rectores universales).
Ser equitativa
Tanto al nivel de los individuos como de los pases, la legitimidad de la
gobernanza se basa en el sentimiento de equidad. Todas y cada una de las partes.
persona o pueblo, poderoso o miserable, son igualmente escuchadas y tomadas en
cuenta? Todos y cada uno de ellos reciben el mismo trato y tienen los mismos
derechos, obligaciones, exigencias y sanciones? Cuando aquellos que no tienen el
saber, los ingresos o las redes de influencia necesarios constatan que no estn en
condiciones de hacer valer sus derechos, cuando los abusos de poder son moneda
corriente y los recursos son ineficaces o disuasivos por su costo y sus plazos, el
sentimiento de equidad desaparece.
A menudo a una persona o a una comunidad le importa menos saber que una
decisin ha seguido las vas legales que constatar que su punto de vista ha sido
escuchado, comprendido y considerado. Por ello, los mecanismos democrticos
tradicionales, compatibles con la tirana de la mayora, no bastan para garantizar la
legitimidad de la gobernanza.
La preocupacin por la equidad es central dentro de las problemticas de la
gobernanza mundial actual. Cierto es que an no es tiempo de una democracia
mundial realmente representativa, pero ya podemos hacer algo mucho mejor que
el sistema censatario desigual que prevalece en la actualidad, y gracias al cual los
pases ricos tienen -a falta de un sistema fiscal mundial- el monopolio del poder.
Sistema censatario donde el 08 se toma por directorio del mundo, los Estados
Unidos por censor o gendarme y donde el poder de los accionistas -privados en el
caso de las empresas, pblicos en el caso de las instituciones de Bretton Woods-
prevalece ampliamente por sobre el poder de los ciudadanos. Sistema donde las
tecno-estructuras de los pases ricos y de las instituciones internacionales tienen la
exclusividad de definir los trminos de la negociacin.
Para ser legtimos, los dispositivos de la gobemanza mundial tienen que
haber sido realmente negociados con todas las regiones del mundo y haber sido
considerados como equitativos. Sobre todo, las prioridades deben corresponderse
con las preocupaciones reales de los pueblos ms numerosos y ms pobres.
Mientras los pases ricos sean los nicos que establecen lo que es aceptable
o no negociar (por ejemplo, la circulacin de bienes s, la circulacin de personas
no; las modalidades de desarrollo de los pases pobres s. el cuestionamiento del
modo de vida de los pases ricos no; los permisos negociables s, la propiedad de
los recursos naturales no, etc.), la gobernanza mundial y las obligaciones que de
ella deriven solo sern aceptadas por los dems en apariencia. Mientras los pases
ricos, a menudo bajo influencia de sus actores econmicos, pretendan tener el
monopolio de los conceptos (por ejemplo, en la definicin de lo que es mercanca
y lo que es bien pblico) o de las estrategias (por ejemplo. la promocin de gran-
des equipamientos o de tcnicas sofisticadas en detrimento de soluciones social-
mente ms adecuadas), los otros pueblos no se sentirn ni implicados ni compro-
metidos por lo que sus lites administrativas y polticas hayan eventualmente nego-
ciado en nombre suyo.
La equidad exige, por ltimo. que las sanciones por el no respeto de las reglas
sean disuasivas para los ms poderosos tambin. No es el caso de las atribuciones
del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ni de la sancin aplicable en caso
de no respeto de sus decisiones. Tampoco es lo que ocurre en la OMC, donde los
pases pobres no tienen ni los medios para conocer y manejar la complejidad de las
reglas, ni para financiar acciones contenciosas ni. en caso de ganar la causa, para
hacer aplicar sanciones disuasivas contra un pas econmicamente poderoso.
Ser ejercida con eficacia por gobernantes
responsables y dignos de confianza
Al fin y al cabo, y cualesquiera que sean los controles y contrapoderes que
enmarcan su accin y limitan sus desviaciones, la legitimidad de los gobernantes
-desde los responsables polticos hasta los funcionarios subalternos- es lo que
funda su derecho a imponer y exigir en nombre del bien comn. Esta legitimidad
resulta de varias consideraciones: el poder se ejerce segn las reglas; es atribuido
a personas que merecen ejercerlo (por nacimiento, por historia, competencia, expe-
riencia); es utilizado realmente en pro del bien comn. Por ello, la "justiciabilidad"
-es decir, la responsabilidad ante la justicia- es fundamental, incluso en el plano


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simblico, para garantizar que quienes detentan el poder en nombre de la comuni-
dad merecen la confianza depositada en ellos.
Respetar el principio de mnima restriccin
Dado que la gobernanza impone a todos limitaciones. solidaridad o sacrifi-
cios en nombre del bien comn, cada uno debe poder constatar que no ha acepta-
do todo eso en vano. No habra arte de la gobernanza si solo se tratara de dar a ele-
gir a los ciudadanos entre ms unidad o ms diversidad, ms solidaridad o ms
libertad. El arte consiste, en cambio. en obtener ms unidad y ms diversidad a la
vez, basndose en el principio de mnima restriccin: alcanzar un objetivo comn
limitando lo ms posible las restricciones impuestas a cada individuo para alcan-
zarlo.
LOS FUNDAMENTOS CONTRACTUALES
DE LA GOBERNANZA y DE LA ALIANZA ESTRATGICA
Hemos demostrado en un principio por qu la comunidad mundial solo puede
construirse sobre una base contractual. Hemos descubierto luego los componentes
esenciales de dicho contrato: el principio de responsabilidad, que hace que cada
uno asuma las consecuencias de sus actos frente a los dems, reconociendo as para
los dems los mismos derechos que para s mismo; el principio de mnima restric-
cin, que garantiza un mximo de libertad individual en el respeto del bien comn.
Tambin hemos visto que no haba que oponer reglas y contratos. El ejemplo
de la OMC y de las instituciones financieras internacionales nos ha mostrado que
una base puramente contractual asociada a una disimetra de fuerzas entre las par-
tes contratantes puede ir en contra del principio de equidad. La idea de acuerdos
contractuales enmarcados por principios rectores comunes parece ser productiva: al
reconocer la especificidad de cada situacin y basarse en la creatividad de cada indi-
viduo, aparece como la mejor manera de abrir infinitamente el abanico de opciones
posibles para alcanzar los objetivos comunes expresados en los principios rectores.
Examinemos ahora de qu manera el contrato social puede fundar las rela-
ciones entre los actores de la sociedad, cuestin fundamental si nos proponemos
hacer que la alianza estratgica entre actores constituya una de las bases de la
gobernanza.
En nuestro universo consumista, la nocin de contrato social ha cado en
desuso: es un tema que abordamos en el colegio al estudiar a Rousseau y que olvi-
damos prontamente. Es una frmula ordenada en los estantes de la historia ms
que una nocin viva y capaz de guiar nuestra comprensin del mundo y nuestras
propias conductas. A mi parecer, esto sucede porque los contratos sociales son
como las reglas: al olvidar la historia y el contexto en que nacieron, terminamos
olvidando cules fueron sus fundamentos. Sin embargo, en forma simultnea, pen-
sar la responsabilidad rehabilita la idea de contrato. La Carta de las
Responsabilidades Humanas puntualiza, incluso, que la responsabilidad es pro-
porcional a los saberes y poderes de cada uno. Por ello, en nuestra sociedad del
conocimiento, la cuestin de la responsabilidad de quienes lo detentan (cientficos,
ingenieros, etc.) se plantea actualmente con renovado vigor. La sociedad confiere
un poder a algunos actores y medios: el poder de emprender, de investigar, de
gobernar, de ensear. .. con la condicin de que dicho poder se ejerza con un esp-
ritu de responsabilidad.
Podrn decimos que ya existen infinitos cdigos deontolgicos. Pero qu
relacin hay entre deontologa, responsabilidad y n:mtfHto social?
La diferencia entre responsabilidad y regla deontolgica es la misma que
existe entre una obligacin de resultado y el respeto de una regla uniforme.
Mientras uno se atenga a las reglas deontolgicas queda eximido de cualquier
cuestionamiento sobre las finalidades y los impactos de la accin. Con la respon-
sabilidad no sucede lo mismo. El resultado final tambin es importante, y no solo
el hecho de saber si los actos respetaron el marco jurdico o algunas reglas consi-
deradas de ltima generacin por un grupo particular. Nada es ms representativo
de esta diferencia que los criterios ticos de la Carta de las Responsabilidades
Humanas, que no se presentan como prescripciones sino como relaciones que
habr que manejar.
Cmo revivificar la nocin de contrato social y sobre qu bases fundar los
contratos futuros? En primer lugar volviendo a la historia, al contexto y a los desa-
fos que delimitaron, en un momento dado, las libertades, los poderes y por ende
las responsabilidades de los distintos medios sociales y profesionales. As encon-
traremos los fundamentos implcitos o explcitos del contrato y el contexto mate-
rial e intelectual en el que surgi, y estaremos entonces ms capacitados para eva-
luar su pertinencia y vigencia actual. Luego, la transposicin de la Carta de las
Responsabilidades Humanas al contexto propio de cada medio socioprofesional
permitir enunciar sus responsabilidades frente a los desafos del siglo XXI. Por
ltimo, dentro de ese marco general, siempre podrn inventarse a menor escala, a
escala de un pas, de una regin o de una ciudad, los principios particulares que
fundarn localmente las colaboraciones entre actores.
Dentro del marco de la Alianza por un Mundo Responsable, Plural y
Solidario se inici la elaboracin de Cartas de responsabilidades especficas para
distintos mbitos.' Me limitar aqu a evocar dos casos a modo ilustrativo: el de la
actividad cientfica y el de la Universidad.
La actividad cientfica, que durante mucho tiempo asumieron exclusivamen-
te los clrigos, los filsofos, los holgazanes y curiosos, se convirti desde el siglo
3. Se encuentran en el sitio web de la Alianza: www.alliance21.org



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XVlII, y ms an en el XX, en un componente fundamental de la vida de nuestras
sociedades. Se plante entonces. de manera explcita, qu haba que hacer con la
investigacin, qu razones tena la sociedad para financiarla, cules eran sus fina-
lidades profundas ... en resumidas cuentas. cul era el contrato social entre la acti-
vidad cientfica y la sociedad. El dilogo que tuvo lugar en Estados Unidos al fina-
lizar la Segunda Guerra Mundial entre el presidente norteamericano Franklin
Roosevelt y el presidente de la sociedad norteamericana de ingenieros Vanevar
Bush, simboliza el contrato actualmente vigente. lacques Mirenovicz, en su libro
Science et democratie, le couple impossiblet (Ciencia y democracia, la pareja
imposible), da cuenta de este dilogo de manera muy patente. En aquella poca, la
conversin de la investigacin militar a investigacin civil constitua un captulo
de la transicin de una economa de guerra a una economa de paz.
Ahora bien, tal como lo seala Jean-Jacques Salomn," las relaciones entre
ciencia, tcnica y guerra siempre han sido profundas (con la leve diferencia de que,
en los discursos actuales, la nocin de guerra econmica ha reemplazado en parte
a la de guerra). El razonamiento que funda el contrato social actual, entre actividad
cientfica y sociedad, es el siguiente: el desarrollo de la investigacin bsica es lo
nico que puede dar lugar a innovaciones tcnicas; stas son la condicin para la
creacin permanente de nuevas necesidades y, por ende, para la prosperidad eco-
nmica; la prosperidad econmica es la nica capaz de garantizar la cohesin
social (el trauma de la crisis de 1929 todava estaba muy presente en las concien-
cias); la cohesin social es la condicin para la paz. En conclusin, la actividad
cientfica se justifica por su contribucin a una paz duradera.
Qu ocurre hoy con eso? Ese contrato social de posguerra sigue siendo
vigente? El desafo de la construccin de la paz sigue siendo tan importante como
hace 60 aos. Por el contrario, los vnculos entre ciencia, desarrollo econmico y
paz han perdido fuerza. Aparecieron riesgos ms importantes: el avance indiscri-
minado de la innovacin cientfica; la desaparicin de la democracia por la cre-
ciente incapacidad de las sociedades para manejar su futuro, que depende esen-
cialmente de evoluciones cientficas y tcnicas sobre las cuales no tiene ningn
dominio; la privatizacin de los conocimientos y su control por parte de grandes
actores econmicos. Urge entonces. tal como lo recomendaba Hans lonas. desa-
cralizar la ciencia y la tcnica para reintroducirlas dentro del campo del contrato
social mediante la redaccin y la adopcin de una Carta de las responsabilidades
de los ciennficos.v
4. Pars, Ediciones Charles Lopold Mayer, 2000.
5. J. J. Salomn, Le scientifique elle guerrier, Coleccin Debates, Pars. Berln, 2001.
6. Hemos esbozado una versin de esta carta intitulada "Manifiesto por una ciencia responsable, ciu-
dadana y solidaria" en el marco de la Alianza. Ver: www.alliance21.org
El mismo razonamiento es vlido.mlltatis mutandis. para la Universidad. En
su caso, el contrato social histrico tiene dos races, Una se remonta a la reorga-
nizacin de la universidad alemana en el siglo XIX. que construy la enseanza
universitaria en torno a disciplinas enseadas en facultades especializadas. La otra
afirma que la libertad de ensear es la condicin para el progreso. Qu ocurre
con eso hoy en da? En un momento en que los problemas son por esencia inter-
disciplinarios, considerar que la enseanza especializada sigue siendo el principio
y el fin de todas las cosas. y que luego los profesionales deben arreglarse como
puedan para relacionar las disciplinas entre s. es una actitud que podra tildarse
de hipcrita. Por su parte, la libertad universitaria ya no puede justificar el hecho
de que cada disciplina se desarrolle segn su propia lgica. sino que es la socie-
dad quien debe determinar cules son los desafos prioritarios a considerar. La
reinsercin de la Universidad en la polis se ha vuelto un reto de gobernanza de
suma importancia.?
7. En el marco de la Alianza se ha esbozado una Carta por una Universidad responsable y solidaria
y se han formulado propuestas de reforma de la Universidad, surgidas de un grupo internacional
de reflexin y de trabajos dirigidos por Edgar Morin y Alfredo Penavega.


~
~
4. Las relaciones entre niveles
de gobernanza: la subsidiariedad activa
La gestin de las relaciones entre los desafos, entre los actores y entre los
niveles de gobernanza es central en el contexto actual de crisis que venimos anali-
zando. En el presente captulo nos concentraremos en los principios que rigen las
relaciones entre los diferentes niveles -local, nacional, regional y mundial-o
Comenzar describiendo los vnculos entre lo local y lo global, para exponer luego,
bajo el nombre de subsidiariedad activa, las nuevas modalidades a travs de las
cuales puede ejercerse dicha relacin.
Las nuevas relaciones entre lo "local" y lo "global"
En el mundo de la interdependencia cada acontecimiento es al mismo tiem-
po local, producido por una combinacin de causas, factores y actores particulares,
y global, tanto por las influencias que recibe como por los impactos que provoca.
Al analizar las crisis de la gobernanza y del modelo actual de desarrollo,
hemos visto que su causa resida en el carcter "vertical", "taylorista" de las filia-
les de produccin de bienes y servicios pblicos y privados. Fortalecer coherencias
"horizontales" es el nico recurso capaz de volver a crear vnculos entre esas dis-
tintas filiales que se ignoran mutuamente.
Luego hemos constatado que el funcionamiento autnomo de los niveles de
gobernanza, cada uno con sus competencias exclusivas, es en realidad una de las
mayores causas de la crisis de la democracia. Este principio es ahora tan inade-
cuado para el estado de la sociedad, en el cual las evoluciones son a la vez locales
y globales, que termina dejando esas evoluciones fuera del campo poltico y lle-
vando a los ciudadanos a pensar que el juego democrtico en s es ilusorio.
As pues, el argumento de quienes defienden la separacin de competencias
por nivel termina volvindose en contra de ellos: la posibilidad de que cada gobier-
no invoque su impotencia frente a factores que le son ajenos, lo lleva a pretender
que todo lo que est bien resulta de su accin y todo lo que est mal proviene del
exterior. Es la definicin misma de la irresponsabilidad.

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Ahora bien. la reflexin sobre la responsabilidad nos llev. en cambio. a con-
cebir otra forma de relacin desde lo local hasta lo global. Puesto que la responsa-
bilidad se define por el impacto directo e indirecto de los actos, la rendicin de
cuentas ya no incumbe solamente a los electores, en el caso de los gobernantes, o
a los accionistas, en el caso de los ejecutivos de empresa. En una sociedad inter-
dependiente, responsabilidad y soberana se vuelven dos conceptos incompatibles.
Por ltimo. la reflexin sobre la ciudadana nos proporcion tambin un nuevo
enfoque de las relaciones entre niveles de gobernanza: la ciudadana es necesaria-
mente plural y se sita a todos los niveles, de lo local a lo mundial. El principio de
responsabilidad compartida de los distintos niveles de gobernanza comienza en el
corazn mismo de cada ciudadano.
El principio de subsidiariedad activa se ve finalmente confirmado por la
reflexin sobre los fundamentos constitucionales de una gobernanza legtima: la
disciplina impuesta en nombre del bien comn debe estar justificada por los obje-
tivos perseguidos y no por la existencia de "territorios polticos y administrativos"
inmutables. Para ser plenamente legtima, esta disciplina debe satisfacer el princi-
pio de mnima restriccin.
Tanto si se trata de la gestin de la biosfera como del marco de la economa
o de la organizacin del conjunto de la sociedad, el arte de la gobernanza consiste
en lograr un mximo de cohesin con la mayor libertad de iniciativa posible, la
mayor unidad posible con un mximo de diversidad. Cada innovacin local que
demuestre ser ms adecuada, que acreciente el capital social y que ample la pale-
ta de respuestas respetando ciertos principios comunes, es un avance para todos.
Por donde se mire, la articulacin entre niveles es central en la gobernanza.
Ninguno de los problemas fundamentales de nuestra sociedad contempornea puede
tratarse en un solo nivel ni ser tratado por una sola institucin. Las relaciones entre
niveles de gobernanza siempre existieron, pero eran dejadas de lado o indefinida-
mente pospuestas. Ubicarlas en el centro de la reflexin significa aplicar el "princi-
pio de inversin", evocado en la primera parte de este libro: valorizar lo que se mar-
ginalizaba; tratar como secundario lo que hasta ahora era considerado como central.
EL NACIMIENTO DEL CONCEPTO DE SUBSIDIARIEDAD
ACTIVA: LA DECLARACIN DE CARACAS
Sin lugar a dudas, hasta que no vislumbr el concepto de subsidiariedad acti-
va a principios de los aos noventa, mi visin de los desafos de la gobernanza no
era tan clara. Propongo una brevsima resea histrica.
En 1991, la Fundacin Charles Lopold Mayer organiz junto al Gobierno
venezolano y la Universidad de Caracas un seminario de reflexin entre responsa-
bles polticos y administrativos que se ocupaban, en distintos pases, de la poltica
de rehabilitacin de los barrios populares. Esto no habra sido muy original si no
fuera por la diversidad geogrfica y el mtodo utilizado. Los participantes, alrede-
dor de veinte, provenan de los cinco continentes. Cada uno de ellos ejerca sus res-
ponsabilidades en contextos econmicos. culturales y polticos extremadamente
diferentes. El desarrollo del seminario se basaba en la intervencin oral libre de los
participantes. No haba conferencias ni temas fijados con antelacin. Se trataba de
un intercambio abierto sobre las dificultades. los interrogantes y las experiencias
que cada uno traa desde su propia prctica.
Al cabo de tres das nos dimos cuenta. no sin sorpresa, de que las condicio-
nes de pertinencia de las polticas pblicas frente a este tipo de problemas eran las
mismas e implicaban la aplicacin de principios idnticos. Por el contrario, las
soluciones concretas que se deban adoptar para implementar esos principios varia-
ban obviamente de manera radical segn se tratara de Indonesia, de Camern, de
Brasil, de Venezuela o de Francia.
Condensados en una sola historia, los elementos de la subsidiariedad activa
eran, pues, los siguientes: principios rectores comunes, construidos en forma
colectiva y legitimados por las condiciones mismas de su elaboracin. basados en
el intercambio de experiencias y convertidos en verdaderas obligaciones de resul-
tado para la accin pblica. Principios que exigen que los responsables polticos
les encuentren una aplicacin especfica para cada contexto y que requieren, por
un lado, modalidades colectivas para verificar su implementacin y, por el otro.
mecanismos de aprendizaje por intercambio de experiencias en red.
Recuerdo todava con cierta emocin cuando mi amigo Jean-Pierre Elong
M'Bassi , que participaba de la reunin. vino a verme a mi cuarto de hotel para
decirme: "Lo que est pasando aqu es demasiado importante. Tenemos que dejar
constancia de ello y escribir un texto", As naci la Declaracin de Caracas. con
seis principios que. mediante oraciones sencillas, ilustran todas las dimensiones del
debate:
l. Conocer y reconocer los dinamismos propios de los barrios populares.
2. Consolidar el estatus de sus habitantes.
3. Buscar formas adecuadas de representacin de los habitantes, como comple-
mento de la democracia representativa.
4. Transformar la accin pblica para que sea ms global, menos sectorizada.
5. Subordinar los ritmos administrativos a los ritmos sociales.
6. Concebir financiamientos adaptados a los medios y las preocupaciones de los
habitantes.
A excepcin del No. 4, todos estos principios tienen que ver con las condi-
ciones para una verdadera alianza estratgica entre los actores de la sociedad y
entre los poderes pblicos. Trataremos luego ms extensamente las problemticas
centrales de la alianza estratgica, pero lo esencial ya aparece aqu:


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....,
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los actores tienen que poder existir y constituirse como parte involucrada
(partenaire) (tal es el sentido del segundo principio: consolidar el estatus de los
habitantes);
sus lgicas y sus limitaciones, sus capacidades y sus conocimientos deben
ser reconocidos (es el sentido del primer principio y del quinto);
tiene que haber libertad para construir una accin comn sobre la base de
intereses compartidos (es el sentido del sexto principio);
hay que poder reconocer las distintas dimensiones de la diversidad de la
sociedad (es el sentido del tercer principio sobre las formas adecuadas de repre-
sentacin) .
En cuanto al cuarto principio -transformar la accin pblica para que sea ms
global y menos sectorizada-, pone de manifiesto el vnculo profundo que existe
entre, por un lado, la capacidad de la administracin pblica para abordar global-
mente los problemas y, por el otro, su aptitud para entrar en relacin con los dems
actores de la sociedad. Para establecer alianzas estratgicas, los poderes pblicos
tienen que poder reconocer a sus interlocutores en su totalidad y no obligarlos a
fragmentarse en tantas dimensiones como las que presentan los servicios adrninis-
trativos. Por ello, las organizaciones pblicas y sus agentes deben desarrollar una
nueva capacidad para tratar en conjunto los desafos que afrontan hoy en da de
manera separada. Solamente as la accin pblica se puede volver pertinente ante
los actores sociales al servicio de quienes, precisamente, pretende actuar.
LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVAAPLICADA A LA EMPRESA: UN
PRINCIPIO COMN PARA LA GESTIN DE LOS SISTEMAS COMPLEJOS
En aquel momento present que estas intuiciones podan ser muy fecundas,
pero no llegaba an a calcular su alcance y su carcter general. Algunos aos antes,
en efecto, junto al diputado Loic Bouvard habamos realizado, por solicitud del
ministro francs de Infraestructura de la poca, Pierre Mehaignerie, un estudio
sobre las modalidades de relacin entre las empresas y el territorio.' Uno de los
episodios de la investigacin me haba llamado la atencin al poner de manifiesto
la existencia de un proceso de "inteligencia colectiva", comparable al de Caracas,
dentro de algunas empresas. Me limito a continuacin a retomar la historia tal
como fue relatada en Con el Estado en el corazn.
Nos habamos reunido con el presidente de una empresa importante, espe-
cializada en la concepcin y la direccin de grandes construcciones. Cada proyec-
to, por ejemplo la instalacin de una fbrica en un pas extranjero, es una aventu-
1. P. Calame y L. Bouvard, Dialogue des entreprises el du territoire , Pars, Ediciones Charles
Lopold Mayer, [991.
ra nica, realizada en un contexto particular. Si la aventura sale bien, la ganancia
es doble para la empresa: en lo econmico y para su reputacin. Si la aventura fra-
casa, muy pronto puede convertirse en pesadilla y, en el peor de los casos, poner
en jaque a la empresa. sta debe hacer todo lo posible para que el proyecto se cum-
pla y para que pueda beneficiarse con la experiencia del pasado. Cmo transmitir
esa experiencia?
Cierto es que todas las grandes construcciones tienen caractersticas univer-
sales, pero en cada contexto toman una coloracin particular. Hasta principios de
los aos ochenta, la empresa haba intentado minimizar los riesgos, codificando la
experiencia adquirida en forma de una gran cantidad de procedimientos que haba
que seguir. Al constituirse como "obligaciones de medios" -es decir, referentes a
la manera de hacer las cosas-, estos procedimientos frenaban la iniciativa de los
jefes sin permitir por ello una buena adaptacin a la diversidad de los contextos.
La empresa decidi entonces cambiar radicalmente de mtodo.
Reuni a un pequeo grupo de trabajo integrado por los mejores directores
de obra, con la misin de contarse unos a otros sus experiencias y sacar de all las
enseanzas que surgieran sobre los xitos y los fracasos. De la reunin sali una
idea sencilla: el xito dependa en ltima instancia de la capacidad del director de
obra para encontrar, teniendo en cuenta la especificidad de cada contexto, la mejor
respuesta posible, en el momento oportuno, para algunas cuestiones fundamenta-
les. La experiencia permiti comprobar, en efecto, que de esas cuestiones depen-
da el xito del proyecto. De all en adelante solo quedaba tirar a la basura todos
los kilos de procedimientos y reemplazarlos por un pequeo cuaderno, quintae-
sencia del saber hacer de la empresa, que formulaba y comentaba estas cuestio-
nes clave, cuya envergadura y alcance era ilustrado por un conjunto de casos con-
cretos. As se revel el proceso mediante el cual se elaboraban "obligaciones de
resultado" .
LA GENERALIZACIN DEL PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD ACTIVA
La similitud de estos dos episodios, la declaracin de Caracas y el cuaderni-
llo de la empresa, era un primer indicio del alcance general de un mtodo de bs-
queda de principios comunes, cuando se trata de manejar las relaciones entre uni-
dad y diversidad, en un universo complejo. Sin embargo, el verdadero detonante
fue darme cuenta de que ese mtodo poda dar lugar a una comprensin completa-
mente nueva de la relacin entre los niveles de gobernanza.
En mis experiencias profesionales anteriores, me haba asombrado la dificul-
tad de las colectividades para organizar de manera eficaz, coherente y serena las
relaciones, cotidianas y necesarias, entre sus distintos niveles. En Francia, a prin-


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cipios de los aos ochenta. mientras se preparaba la ley de descentralizacin, yo
era subdirector en la Direccin de Urbanismo y todava recuerdo las luchas que
libramos y perdimos contra la idea de "bloques de competencias". Gastn Deferre.
el promotor de la ley. haba convertido esa idea en la columna vertebral de la ley,
idea que consiste en repartir de manera exclusiva las competencias entre cada
nivel.
En otro nivel. veamos tambin a una Europa titubeante, por falta de concep-
tos y mtodos adecuados para tratar de manera prospectiva las relaciones entre la
Unin Europea, los estados, las regiones y los territorios locales. Fue en ese
momento que asoci la Declaracin de Caracas con las modalidades de coopera-
cin entre niveles de gobernanza. No estbamos en presencia de un hilo conduc-
tor? Para ello bastaba con considerar que los "principios rectores" reflejan la uni-
dad y las soluciones "especficas", la diversidad.
En los siguientes aos, el alcance del principio de subsidiariedad activa fue
revelndose poco a poco. En primer lugar, al verificar el carcter universal de los
principios formulados en la Declaracin de Caracas. Recordemos que esta ltima
fue elaborada por un pequeo grupo de funcionarios y responsables polticos. Se
mantendran los mismos principios al ampliar los contextos y los pblicos? Lo
sometimos a prueba entre 1992 y 2001 .
Primero difundimos el texto de la declaracin y organizamos una serie de
reuniones del mismo tipo, pero con pblicos diferentes: en Salvador de Baha
(1993). en el Foro Internacional de Pobladores de Estambul , con ocasin de
Habitat JI (1996), en el encuentro de Dakar (1998), en el Foro Interafricano de
Pobladores de Windhoek (2000) y en la Asamblea Mundial de Pobladores de
Mxico (2000). Estos encuentros involucraron en cada caso a distintos pases y,
sobre todo, generaron un dilogo entre organizaciones de pobladores, profesiona-
les de la gestin de ciudades, poderes pblicos locales y nacionales. Dichos dilo-
gos fueron enriqueciendo progresivamente la declaracin. Su forma actual ms
acabada es la Carta de la alianza estratgica africana elaborada en Windhoek,
Namibia, en el ao 2000 (ver nota 4 del captulo 1 de este libro). Cul no fue mi
sorpresa al ver, con ocasin de la Asamblea Mundial de Pobladores de Mxico, que
el Movimiento Urbano Popular (MUP) mexicano retomaba, casi textualmente, la
Carta africana!
La Declaracin de Caracas desembocaba, entonces, en principios de alcance
muy general que podan ser adoptados por todos. Sealemos aqu la diferencia
entre "adoptados por todos" e "implementados por todos". En efecto, tal como se
habr observado, cada uno de los seis modestos principios de la declaracin de
Caracas reclama una verdadera revolucin de las prcticas ms comnmente acep-
tadas de la accin pblica.
Ms o menos en la misma poca, habamos formado un grupo europeo de
organizaciones que representaban a la vez grandes organismos pblicos de gestin
de la vivienda, federaciones de pobladores y profesionales de la gestin de ciuda-
des. Esto fue el prolongamiento del primer encuentro de los ministros europeos de
la vivienda dedicado al tema del alojamiento de los ms desfavorecidos. que me
haba tocado organizar, en 1989. a pedido del ministro de Infraestructura de esa
poca, Michel Delebarre.
El procedimiento empleado haba sido el mismo: recoleccin de una gran
cantidad de experiencias, anlisis de las condiciones de xito y de fracaso de las
distintas experiencias y elaboracin, partiendo de ese anlisis, de los principios
rectores cuya implementacin condicionaba la pertinencia de la poltica aplicada.
Este proceso culmin en la Carta Europea del Derecho a Habitar.
El proceso de trabajo qued luego frenado por la crisis de la construccin
europea, pero la contribucin metodolgica del proceso conserva toda su impor-
tancia. En efecto, en el mbito europeo, la diversidad de los contextos institucio-
nales es considerable. La vivienda, que en algunos pases constituye una preocu-
pacin de orden nacional, en otros es un tema que involucra prerrogativas regio-
nales y hasta locales. El lugar que ocupa la vivienda pblica difiere muchsimo
segn los pases, como tambin vara de uno a otro la tradicin de la lucha contra
la exclusin. Por eso resultaba an ms asombrosa la relativa facilidad con que,
aceptando partir de las experiencias previas, llegamos a la formulacin de princi-
pios comunes.
Es entonces cuando, hacia 1992, asociando estos distintos descubrimientos,
propuse el concepto de subsidiariedad activa. "Subsidiariedad", puesto que la res-
ponsabilidad de elaborar respuestas concretas atae al nivel ms local posible;
"activa", porque no se trata de que cada nivel local acte en total libertad, sino de
que su accin sea orientada por un determinado nmero de principios rectores
comunes.
LA SUBSlDIARIEDAD ACTIVA: UN PRINCIPIO QUE ROMPE
CON LOS ENFOQUES CLSICOS DE LA GOBERNANZA
Al principio. agregar el calificativo de "activa" al sustantivo "subsidiariedad"
era, a mi parecer, un simple enriquecimiento del concepto. Pero no es as. La evo-
lucin de la reflexin sobre la gobernanza europea muestra. inclusive, que se llega
a concepciones institucionales muy diferentes si uno se refiere a un principio o si
se refiere al otro.
Asimismo, la subsidiariedad activa no es un simple enriquecimiento del prin-
cipio de subsidiariedad. Comparte con l la voluntad de respetar y valorar la diver-
sidad, y por lo tanto los enfoques locales, pero difiere radicalmente en lo relativo
al tratamiento de las interdependencias.


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La subsidiariedad activa
Con el correr de los aos fui prestando cada vez ms atencin a la necesidad de
lograr que las instituciones pblicas ubicadas en distintos niveles converjan en la bs-
queda de polticas apropiadas, respetando para ello el principio que he llamado de
"subsidiariedad activa". El mismo se inspira en algunos puntos del principio de sub-
sidiariedad puesto de moda por la Unin Europea, pero en otros se aleja claramente
de l. Vale la pena, entonces, recordar su definicin y sus lmites.
En el Tratado de Maastricht de 1992, la nocin de subsidiariedad se define modi-
ficando el Tratado de Roma (art. 3 B), de la siguiente forma:
En los mbitos que no son de su competencia exciusiva, ia Comunidad -conforrne ai
principio de subsidiariedad- solo interviene en la medida en que los objetivos de la accin
en cuestin no pueden ser realizados de manera suficiente por los estados miembros y pue-
den entonces, en razn de las dimensiones o los efectos de la accin planteada, realizarse de
mejor modo a nivel comunitario.
Tres fuentes inspiradoras de este concepto;'
la doctrina social de la Iglesia Catlica, enunciada en particular en la enciclope-
dia Quadragesimo Anno en 1931;
los conservadores britnicos, preocupados por la prdida de soberana y que con-
ciben la subsidiariedad como una garanta contra los poderes comunitarios y la pr-
dida de control nacional;
los ldnder alemanes, que no quieren que la repblica federal se inmiscuya en las
competencias que les pertenecen.
La aplicacin estricta de este principio pone en evidencia sus lmites. En el trans-
curso de los aos noventa, el mtodo abierto de coordinacin (mtodo formalizado en
la Cumbre de Lisboa de 1999, que copia la unin monetaria como estrategia de con-
vergencia para aplicarla a otros sectores) se convierte en una respuesta a la cuestin
de la subsidiariedad en el discurso comunitario.
La bsqueda de una gobernanza global eficaz debe dejar mucho espacio al imperativo de
subsidiariedad: tomar las decisiones al nivel ms descentralizado posible mientras no sea
necesario el paso a un nivel superior. Este principio tambin tiene un valor tctico: aun cuan-
do a largo plazo el nivel apropiado es multilateral, a veces el proceder regional o plurilateral
tiene ms capacidad para producir el avance de la accin colectiva. dado que sta puede apo-
yarse en cierta afinidad de preferencias y puede encontrar all un campo de experimentacin
til. La implementacin de este principio implica tambin fortalecer el marco multilateral
que le da fundamento y velar por la articulacin entre los distintos niveles de decisin.
En efecto,
este principio permite as limitar los excesos de la centralizacin, restringiendo la exten-
sin de los mbitos en los cuales un nivel tiene el poder de tomar decisiones o dictar reglas
que conciernan a niveles inferiores. Por esa razn es uno de los importantes fundamentos de
las polticas de descentralizacin. Por otra parte, su sencillez tiene la ventaja de evitar yux-
taposiciones de competencias que son fuente de conflictos institucionales interminables.
Pero la subsidiariedad no evita y, por el contrario, fortalece la tendencia de las instituciones
a ejercer sus competencias segn el principio de exclusividad que ya no es adecuado para la
complejidad de la accin pblica.l
Por ltimo, el
principio de subsidiariedad no se aplica solamente a las relaciones entre las colectivida-
des pblicas ms amplias y las colectividades pblicas ms reducidas, sino tambin a las
relaciones entre las autoridades pblicas -cualesquiera que sean- y la sociedad civil.
Este principio exige que la autoridad pblica solo intervenga en el mbito econmico y
social cuando es necesario complementar las iniciativas provenientes de la sociedad civil
paraobtenerel biencomn; exep-a,l;;lTT1ismo, de manera general, que! ~ S colectividades pbli-
cas cuyo campo de accin es ms amplio solo intervengan para completar. cuando fuera
necesario, la accin de las colectividades pblicas de menor alcance."
Podemos constatar que el principio de subsidiariedad supone la existencia de un
bien comn: si el papel de la instancia "superior" es complementar, prolongar lo que
hace la instancia "inferior", es porque ambas deben ir en la misma direccin.
En este sentido podemos interrogarnos sobre la compatibilidad de este principio con la
nocin moderna de la democracia, basada en la idea de que pueden coexistir varias concep-
ciones del bien comn. Asimismo, la extensin de los deberes de la instancia "superior"
puede plantear problemas: si bien est claro que. negativamente, debe respetar la autonoma
de la instancia "inferior", tiene tambin deberes positivos, es decir la obligacin de interve-
nir si la instancia "inferior" no cumple suficientemente bien con su tarea?5
l. Para profundizar sobre este tema, ver P. Pochet, "Subsidiarit, gouvernance et politique
sociale", en Revue beige de scurit sociale, marzo de 2001.
2. Informe del Consejo de anlisis econmico del gobierno francs, La gouvernance mondiale,
2002.
3. J. Freyss, "Dcentralisations et mondialisations", Cahier du Gemdev, 2003.
4. C. de la Malene , "L'application du principe de subsidiarit", Informe 46 del Senado, 1997.
5. Ibid.
La subsidiariedad y la "Repblica unida e indivisible'? son los dos conceptos
a partir de los cuales parece organizarse la lnea de fractura entre las tradiciones euro-
peas de gobemanza, una germnica y la otra francesa. Pero en la prctica he consta-
tado que estos principios forman parte de una misma y nica tradicin de gobeman-
za, que prioriza la atribucin de competencias exclusivas a cada nivel de gobeman-
za. Me explico: la gran diferencia entre las dos tradiciones reside en el fundamento
ltimo de la legitimidad de la gobernanza.
2. N. del T. Este principio -t'La Rpublique Francaise est une el indivsible? fue el que prevaleci
en Francia a partir de 1792, despus de la Revolucin francesa, contra la concepcin federalista
que expresaba el partido de los "Girondins".



120 e f'
121
En la tradicin germnica de la subsidiariedad, el fundamento ltimo se
encuentra en la comunidad local, heredera de un sistema tribal o rural. Donde est
la comunidad est el principio de libre gestin de los asuntos comunes. La organi-
zacin de la gobernanza en otros niveles, la provincia, el Estado, Europa y maa-
na toda la humanidad es, de alguna manera, de ndole funcional.
A medida que el mundo se complejiza y que las interdependencias se expan-
den, hay que reconocer que el nivel local ya no es apropiado para manejar esas
evoluciones. La comunidad de base acepta, entonces, delegar la responsabilidad de
asumir esas nuevas funciones. Sin embargo, esa delegacin nunca deja de sentirse
como una amenaza y, al menos en los papeles, siempre aparece como condicional
y provisoria. Se sospecha, a menudo con razn, que los poderes "de arriba", en
nombre de la delegacin que se les hizo, quieren violar el principio de libre admi-
nistracin de las comunidades de base. Hay que construir barreras de proteccin,
las comunidades deben poder frenar a todos esos poderes voraces que se acercan a
sus platos para robarles las ltimas prerrogativas de la tribu. La barrera de protec-
cin que se us, por lo general fue una lista que limita las competencias delegadas
y los sectores de actividad en los que el poder "superior", siempre amenazante,
queda autorizado a ejercer un control y a legislar.
La tradicin de la "Repblica unida e indivisible" es diametralmente opues-
ta. El fundamento de toda legitimidad se encuentra, en este caso, en la nacin. A
tal punto que la Repblica desconfa de cualquier tipo de particularidad, de todo lo
que puede formar grumos dentro de esa masa nacional que desea verse lisa y
homognea. Su espritu "geomtrico", su deseo de hacer surgir un nuevo hombre
republicano por sobre los escombros de los viejos rdenes, que en Francia estaban
simbolizados por la yuxtaposicin de las circunscripciones del antiguo rgimen, la
coexistencia de diversas unidades de medida o la multiplicidad de idiomas regio-
nales, llevaron a que la Repblica no hiciera ms que 'unificar y seguir unificando.
Claro est que esta Repblica ideal, al igual que la eterna comunidad tribal ger-
mnica, tuvo que ir ajustndose a la realidad y a las necesidades concretas.
Esa comunidad nacional de ciudadanos iguales hasta el punto de ser todos
semejantes, regida por reglas y dispositivos homogneos en todo el territorio,
muestra pronto sus lmites. Se convierte en un obstculo para la expresin original
del nivel local y para los esfuerzos por dar coherencia a los dispositivos e iniciati-
vas en contextos que siempre son especficos.
De ah el movimiento general, observable en todos los sistemas tradicional-
mente centralizados, hacia la descentralizacin -es decir, la delegacin de respon-
sabilidades a entidades locales ms pequeas- o bien hacia la desconcentracin -es
decir, la atribucin de nuevos mrgenes de autonoma y de iniciativa a las instan-
cias locales de las administraciones centrales-. Como este movimiento coincidi
en Europa con el fortalecimiento de la Unin Europea y luego con cierto aumento
de poder de las reglas internacionales, especialmente en el mbito del comercio,
los viejos republicanos se sienten progresivamente despojados de su visin y de
sus prerrogativas, tal como sucede con las comunidades de base en el sistema tra-
dicional de la subsidiariedad.
Es interesante constatar que, para adaptarse a la realidad del mundo, dos sis-
temas tan distintos en un principio se parezcan ahora ms de lo que ellos creen. En
primer lugar, porque han tenido que repartir los poderes entre distintos niveles de
gobernanza. Luego, y sobre todo, porque ambos son herederos de la polis griega:
la comunidad unida frente al resto del mundo, frente a los brbaros con los cuales
hay que saber negociar alianzas pero que siguen siendo, irreductiblemente, "los
otros" .
Por eso, los dos sistemas -es decir, el de la unificacin republicana (francs)
y el de la subsidiariedad (germnico)- tienen las mismas dificultades para mirar al
mundo como un conjunto de niveles de gobernanza llamados a cooperar. Las solu-
ciones que buscan para los problemas contemporneos las elaboran en continuidad
con las frmulas antiguas. Por su parte, el principio de subsidiariedad activa pro-
cede por el modo de la inversin: lo que hasta ahora se consideraba secundario y
se pospona eternamente, la relacin local/global, la relacin entre niveles de
gobernanza, se vuelve, por el contrario, primordial para la gobernanza, y constitu-
ye el centro desde el cual se articular todo lo dems.
El principio de la subsidiariedad se relaciona con la triloga "competencias,
reglas, instituciones". El principio de la subsidiariedad activa se vincula con la tri-
loga "objetivos, criterios, dispositivos de trabajo". Mientras que el principio de
subsidiariedad lleva, de manera casi obsesiva, a poner en una lista y delimitar las
competencias delegadas al nivel superior, el principio de subsidiariedad activa afir-
ma la futilidad de una delimitacin de ese tipo y su carcter contraproducente. Lo
que fundamenta la necesidad de que intervengan los "niveles de arriba" no son las
consideraciones sectoriales, sino los desafos y los objetivos que, por naturaleza,
son intersectoriales y comunes a todos.
En el principio de subsidiariedad activa, son las razones de la accin, y no los
mbitos de autoridad, las que deben hacerse explcitas para justificar las limitacio-
nes que se imponen al nivel local. Consideremos el caso de la Unin Europea. A
lo largo de las ltimas cuatro dcadas, el objetivo de unificacin del mercado llev
a la Comisin Europea a intervenir en todos los mbitos y segn las necesidades.
De igual manera, las futuras polticas europeas para construir cohesin social ten-
drn que intervenir necesariamente en todos los campos de la actividad humana y
de la competencia administrativa, para promover un modelo de civilizacin euro-
peo, para desarrollar los territorios rurales o para implementar un desarrollo soste-
nible. Son los mecanismos que rigen las relaciones entre los distintos niveles de
gobernanza -y no una lista de las atribuciones de Europa- los que permitirn limi-
tar las intervenciones del poder central, independientemente de lo que se reconoz-
ca como necesario en virtud del principio de mnima restriccin.



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,
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Podemos observar, entonces, que el principio de subsidiariedad activa acaba
con la idea misma de comunidad "natural", tribu o nacin, que supuestamente es
la fuente primordial de legitimidad. A largo plazo, en virtud del principio de inter-
dependencia creciente, todos los niveles tendrn un valor filosficamente compa-
rable, aun cuando uno de ellos, el Estado, conserve cierta preeminencia por razo-
nes histricas e institucionales profundamente arraigadas: por la cantidad y anti-
gedad de sus estructuras, por la fuerza de sus instituciones y por la organizacin
de los actores sociales y polticos a ese nivel.
Llevando el razonamiento a su punto mximo podemos llegar a considerar
que todos los problemas del planeta son preocupaciones domsticas y que la legi-
timidad final de la gobernanza se sita a nivel mundial y no a nivel local. Esa legi-
timidad es la que fija los objetivos. El criterio "el mximo posible de unidad y el
mximo posible de diversidad" impone el mecanismo de la subsidiariedad activa.
LAS SOCIEDADES TIENEN DESAFOS COMUNES
PERO LOS RESUELVEN CON SOLUCIONES ESPECFICAS
Cmo explicar el carcter general del principio de subsidiariedad activa?
Cmo explicar el hecho de que sea un mecanismo de alcance universal? Esto nos
recuerda la frase de Einstein que hemos citado al comienzo: lo ms incomprensi-
ble es que el mundo sea comprensible. Transpuesta a la gobernanza, tenemos: lo
ms incomprensible es que podamos formular principios comunes a pesar de las
incontables diferencias de contexto cultural, social, poltico, histrico, econmico
y ecolgico. Esta doble dimensin de universalidad de los principios y de especi-
ficidad de las soluciones me parece, a la vez, de orden antropolgico y ecolgico.
Los trabajos de antropologa del derecho han mostrado que a travs de res-
puestas extremadamente diversas se responde en realidad a preocupaciones comu-
nes a toda sociedad humana. Asimismo, si bien cada ecosistema es nico, los
mecanismos que rigen las relaciones entre las partes del sistema son constantes.
La perspectiva antropo-ecolgica desplaza, entonces, el foco de atencin de
la unidad del gnero humano hacia la universalidad de las funciones por cumplir
dentro de toda sociedad humana. Conocemos los debates que se generaron, espe-
cialmente en Asia, a partir de la cuestin de la universalidad de los derechos huma-
nos. De hecho, un universalismo del derecho basado en la unidad proclamada del
gnero humano tiende a ignorar el arraigo histrico-social de las prcticas jurdi-
cas y la diversidad de las formas de organizacin social. De alguna manera, poco
a poco la injerencia internacional, siempre disimtrica y basada en relaciones de
poder, se convierte en la otra cara del "derecho de conquista" y del "deber de civi-
lizar". de los que ya conocemos las consecuencias histricas. Reemplazar la bs-
queda de unificacin a partir del principio de unicidad del gnero humano -que
justificara la uniformidad de las soluciones- por una bsqueda de uni versalidad de
las funciones que se deben cumplir, significara reintroducir el respeto de la diver-
sidad en el enfoque de la gobemanza.
LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA LLEVA A REDEFINIR
LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS
La Declaracin de Caracas parti de la cuestin de la pertinencia de la accin
pblica. Nos preguntbamos entonces por qu, con tanta frecuencia, esta ltima no
se adaptaba adecuadamente :\ los objetivos perseguidas. Considerbamos, en otros
trminos, que el primer deber de la gobernanza es el de ser pertinente y responder
eficazmente a las necesidades de la sociedad. Se trata de una exigencia aparente-
mente comn, pero se limita a la definicin de las polticas o abarca tambin las
condiciones concretas de su implementacin? Desde el momento en que los pode-
res pblicos limitan, mediante su accin, la libertad de los distintos actores de la
sociedad, tambin deben, en virtud del principio de mnima restriccin, llevar ade-
lante una accin que, si no es ptima, debe ser al menos adecuada para el tipo de
problema que se aborda.
En el principio de la subsidiariedad activa, la pertinencia se convierte en la
cuestin central de la responsabilidad de los actores pblicos, tanto si se trata del
personal poltico como de los funcionarios. En efecto, el principio crea nuevos
espacios de iniciativa, de creatividad y de libertad para ellos y, por ende, nuevas
responsabilidades.
En la tradicin administrativa, el primer deber del funcionario es un deber de
conformidad: conformidad con las reglas establecidas y con las rdenes que reci-
be, hasta tal punto que su responsabilidad, incluso penal, solo puede verse com-
prometida en la medida en que no haya "respetado las reglas". El principio de sub-
sidiariedad activa, al desplazar filosficamente de la conformidad a la pertinencia
la cuestin de la responsabilidad, tambin puede aplicarse a los funcionarios. Si es
posible inventar las respuestas ms apropiadas a nivel local, aplicando principios
rectores reconocidos por todos, entonces no buscar esa adaptacin compromete la
responsabilidad de los actores.
As como en la organizacin de los distintos niveles de gobernanza la aten-
cin se desplaza de la distribucin de responsabilidades al ejercicio de la respon-
sabilidad compartida, de igual manera, en la organizacin de la funcin pblica el
deber de conformidad se transforma en deber de pertinencia.



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125
LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA CONSTITUYE EL EJE CENTRAL
DE LAS DEMS TRANSFORMACIONES DE LA GOBERNANZA
En cada escala de la gobernanza, la subsidiariedad activa no consiste en apli-
car reglas uniformes ni, por el contrario, en actuar con total libertad. Consiste, ms
bien, en encontrar soluciones para objetivos comunes y segn principios definidos
en forma colectiva. Es fcil imaginar que su campo de aplicacin es prcticamente
infinito, dado que incluye tambin la educacin, la salud, el urbanismo, la gestin
de los espacios rurales y hasta la investigacin y el desarrollo. Mostraremos luego
de qu manera su aplicacin a la economa y a los intercambios abrira perspectivas
absolutamente nuevas. Por supuesto que todo no puede depender del nivel local. El
principio de subsidiariedad activa no consiste en oponer una sociedad donde todo
sera especfico y contractual contra otra donde todo sera reglamentario.
Sin embargo, el hecho de definir la accin pblica a partir de los objetivos
perseguidos y del principio de mnima restriccin lleva a invertir la carga de la
prueba. La regla general es la formulacin de obligaciones de resultado y de prin-
cipios comunes, y la excepcin es la imposicin de normas uniformes. Es lo con-
trario de la gobemanza actual, donde la regla es la uniformidad y la excepcin es
el "derecho a la experimentacin", como se dice en Francia. Esta ltima expresin
basta por s sola para mostrar el carcter excepcional, exorbitante del derecho
comn, de la libertad concedida a la invencin local. En el principio de subsidia-
riedad activa, en cambio, la imposicin de la norma uniforme es la que debe estar
debidamente justificada.
El principio de subsidiariedad activa es la piedra angular de una revolucin
de la gobernanza, porque no solo maneja la relacin entre niveles de gobernanza
-que es simplemente una de las dimensiones de las relaciones- sino que tambin
es central en la relacin entre actores, fundamento de las alianzas estratgicas.
Hasta ahora, la alianza estratgica se ha visto frenada por el poco margen de
maniobra del que disponen los actores pblicos y por la definicin a priori de las
esferas pblica y privada. Ahora bien, esta alianza requiere de una negociacin,
una convergencia de deseos y, por ende, posibilidades de iniciativa por parte de
cada colaborador. En Francia, por ejemplo, cuando se intenta establecer una alian-
za estratgica dentro de un marco en el que el quehacer de los funcionarios se rige
por el deber de conformidad, siempre se termina instrumentalizando a los otros
actores, porque se les pone al servicio de la implementacin de dispositivos uni-
formes.
El principio de la subsidiariedad activa tambin se ubica en el centro de las
relaciones entre desafos coexistentes. Reemplazar el deber de conformidad por el
deber de pertinencia significa, para los representantes de los poderes pblicos, que
no se los juzgue por su conformidad a las reglas sino por su capacidad para elabo-
rar, junto a los dems actores, una solucin satisfactoria. Las polticas pblicas se
ven regidas entonces por el objetivo perseguido y por los principios rectores que
surgen de la experiencia comn.
En esas condiciones, la bsqueda de respuestas apropiadas llevar a apoyar-
se en distintos sectores de actividad. El principio de la subsidiariedad activa pone
en jaque la sectorizacin de las polticas pblicas. Ya lo habamos constatado a pro-
psito de la Declaracin de Caracas, cuyos principios tienen que ver con las alian-
zas estratgicas y con la capacidad de los servicios pblicos para abordar global-
mente los problemas que enfrentan los habitantes de los barrios pobres. Cualquier
servicio pblico, a travs de la puesta en prctica de dicho principio. se ve explci-
tamente llevado a manejar una doble coherencia: la coherencia "vertical" de cada
sector de actividad y la "horizontal", o relacional, que pone a esos distintos secto-
res de actividad al servicio de objetivos comunes.
Esta exigencia de doble coherencia es conocida en las empresas y lleva a
hacer hincapi en la gestin por proyecto. La mayor parte de las actividades eco-
nmicas y sociales implican la articulacin de diversos saber-hacer (savoir-fairev.
Todo el arte de una sociedad consiste en garantizar, al mismo tiempo, la adquisi-
cin, el desarrollo y la transmisin de esos saber-hacer y su combinacin en tomo
a objetivos comunes. Podemos considerar, entonces, la subsidiariedad activa tam-
bin como una contribucin a la introduccin en los poderes pblicos del arte de
gestionar la complejidad.
Por ltimo, la subsidiariedad activa desplaza el centro de gravedad de la
gobernanza y de la democracia: el desafo ya no consiste en elegir entre soluciones
alternativas sino ms bien en elaborar de manera conjunta, en colaboracin, una
solucin pertinente que responda a las obligaciones de resultado.
Alianzas estratgicas, enfoques intersectoriales, atencin puesta en los pro-
cesos de elaboracin de las soluciones: stos son los temas que encontraremos
nuevamente, de manera detallada, al seguir pasando revista a los principios comu-
nes de la gobernanza.
LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVA ES UN ARTE
Habamos enunciado desde un principio que la gobemanza era un arte, ms
que la aplicacin mecnica de principios universales, y habamos afirmado tam-
bin que dicho arte consista en lograr simultneamente el mximo de unidad y el
mximo de diversidad posibles. Aqu vemos la aplicacin de lo dicho. La bsque-
da de una solucin pertinente que satisfaga principios rectores comunes es tpica
del ejercicio de un arte.
El artesano dispone de una paleta de experiencias, principios y saberes tc-
nicos, pero debe combinarlos en funcin de tensiones y configuraciones que son



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.-, 127
especficas en cada caso. Dentro del marco de la gobernanza, y si retomamos el
procedimiento descrito en la Declaracin de Caracas, la confrontacin de la expe-
riencia de unos y otros, y de todos los casos especficos, es lo que permite sacar a
la luz los principios rectores comunes.
Asimismo, esa confrontacin ilustra, a travs de los fracasos y los logros, de
qu manera conviene implementar esos principios en situaciones particulares. El
artesano, partiendo del conjunto de estos casos clnicos, es quien realizar luego
su propia obra de arte. La paleta de situaciones que fueron objeto del intercambio
de experiencias constituye un reservorio de soluciones posibles y fuentes de ins-
piracin.
No se trata en absoluto de recetas infalibles ni de modelos a seguir. En un
procedimiento de subsidiariedad activa se insiste sobre el proceso de elaboracin
de soluciones y no sobre la reproduccin automtica de modelos. La implementa-
cin del principio de subsidiariedad activa es tan diferente al catlogo de "buenas
prcticas" preconizado por las instituciones internacionales como lo es la subsi-
diariedad activa de la subsidiariedad: son procedimientos casi opuestos.
Esto podemos constatarlo cuando trabajamos sobre el intercambio de expe-
riencias: la presentacin de una poltica implementada en un lugar determinado
tiene poco significado para los dems, mientras no se complete con una descrip-
cin del proceso mediante el cual se encontr esa solucin. Esa es la diferencia
fundamental entre la gestin de una sociedad y la de un sistema tcnico. Un siste-
ma tcnico combina leyes universales y, por lo tanto, puede ser reproducido fcil-
mente: es la regla del paso del prototipo a la serie. Una sociedad moviliza relacio-
nes entre actores y combina las distintas caractersticas de un sistema que es a la
vez ecolgico, social y tcnico; la manera de encarar el problema -ms que la solu-
cin- es lo que puede reproducirse.
La otra caracterstica del arte reside en el inters por soluciones satisfactorias
ms que por la idea de solucin ptima. Dndole nuevamente al nivel local una
capacidad de iniciativa, ayudamos a que la sociedad tome conciencia tanto de la
diversidad de los elementos que hay que tener en cuenta en la elaboracin de una
poltica, como de las mltiples incertidumbres que pesan sobre la combinacin de
dichos elementos.
A veces es posible pretender encontrar una solucin ptima, como en los sis-
temas tcnicos o cuando se reduce a los actores a una sola de sus dimensiones -por
ejemplo, si reducimos a los seres humanos a su racionalidad econmica-o Esta pre-
tensin desaparece en cuanto reconocemos que la bsqueda de una solucin nego-
ciada es un proceso laborioso. El objetivo ya no es entonces encontrar la solucin
ptima sino lograr una solucin conveniente y pertinente. Una vez ms encontra-
mos aqu el tipo de proceder del artesano.
Por ltimo, como consecuencia del principio de mnima restriccin, el prin-
cipio de subsidiariedad activa lleva a ampliar constantemente la paleta de solucio-
nes posibles. Para toda poltica existe una solucin estndar que sera el resultado
de la aplicacin de un conjunto de reglas uniformes definido por toda la comuni-
dad. Podemos presentar la invencin de soluciones particulares como si cada una
de ellas fuera una manera de hacer algo mejor que la solucin estndar, para explo-
rar otras pistas y otras modalidades de colaboracin y cooperacin.
LA SUBSIDIARIEDAD ACTIVATRAZA
EL CICLO DE LA GOBERNANZA
En la gobernanza, al igual que en todo tipo de organizacin. nunca se parte
de cero, nunca se enfrenta un desafo radicalmente. Por ello, retomando una vez
ms la historia de la Declaracin de Caracas, en el procedimiento de subsidiarie-
dad activa todo parte del intercambio de experiencias. La riqueza del enfoque es
tanto mayor cuanto ms dispares sean los contextos en los que se han vivido las
experiencias confrontadas.
Tomemos el ejemplo de las polticas de empleo, de lucha contra la exclusin
o del mantenimiento de la cohesin social. Si nos limitamos a comparar entre s
algunas experiencias francesas, la paleta de soluciones que observamos, los logros
y fracasos de los que pretendemos obtener una enseanza se ubican todos dentro
de un nico y mismo contexto: el de la tradicin administrativa francesa.
Si en cambio, tal como ya ocurri en la preparacin de la Cumbre Europea
de Luxemburgo en 1998, nos ponemos a comparar las respuestas encontradas y las
soluciones adoptadas en los distintos pases europeos, el campo de visin se va
ampliando y el enunciado de los principios rectores ya tendr un mejor respaldo.
Si las condiciones fundamentales de xito o fracaso de una poltica son las mismas
en Copenhague yen Atenas, ya podemos concederles cierto crdito.
No obstante, el enriquecimiento ser an mayor si confrontamos experien-
cias provenientes de las antpodas. All aparecern muy claramente factores deci-
sivos que hasta ese entonces se mantenan implcitos al comparar situaciones
demasiado cercanas. Por ejemplo: el lugar que ocupan los intercambios no mer-
cantiles, la importancia del capital social, la consideracin de las prcticas tradi-
cionales de mediacin, la valorizacin de los aportes de las disporas o la capaci-
dad de autoorganizacin de la sociedad en ausencia de poderes pblicos. son fac-
tores que quedarn de lado mientras el intercambio de experiencias se haga entre
sociedades de similar nivel de desarrollo. Por el contrario, mostrarn toda su
importancia cuando comparemos contextos radicalmente diferentes. A su vez, la
toma de conciencia de esta importancia generar enseanzas para la situacin occi-
dental. Nos pondr ms alertas para impedir que se destruyan caractersticas de
nuestras sociedades cuyo valor hubiramos subestimado anteriormente y nos ayu-
dar a explorar nuevas soluciones.



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f' f'
As pues, todo parte de situaciones concretas descritas en un intercambio de
experiencias tan diversas como sea posible. De all se deducen principios rectores.
En cada contexto local, bajo la mirada de otras entidades, se aplican esos princi-
pios rectores como obligaciones de resultado y se intenta encontrar una respuesta
pertinente. La poltica se implementa y crea, a su vez, un nuevo semillero de expe-
riencias que es importante evaluar en forma colectiva. Se trata, pues, de un proce-
dimiento de aprendizaje permanente que funda la subsidiariedad activa.
Estamos ya muy lejos de esa posicin de artillero -que he visto demasiadas
veces- en la que los poderes pblicos deciden una poltica y luego pretenden, algu-
nos aos despus, hacerla evaluar segn criterios supuestamente "objetivos" para
"afinar la puntera". En realidad, la nica evaluacin vlida es la que se hace entre
las partes involucradas, entre colaboradores, que implica la confrontacin con los
otros actores y con aquellos que llevan adelante polticas comparables en contex-
tos diferentes.
Finalmente, lo que cuenta en la gobemanza es el ciclo temporal que organi-
za ese proceso permanente de aprendizaje. Al nivel de una organizacin, eso se
denomina "organizacin de aprendizaje". Al nivel de una sociedad, se le llama
capital social.
5. La relacin entre la accin
pblica y el mercado
EL MERCADO ES UNA FORMA DE GOBERNANZA
ENTRE OTRAS, SOMETIDA A LOS MISMOS PRINCIPIOS
Y A LOS MISMOS OBJETIVOS QUE LAS DEMS
El mundo no es una mercanca! Es el grito de unin de quienes se oponen a
la globalizacin neoliberal. Quin podra no apoyar una consigna que da en el
clavo de manera tan precisa? Podemos considerar como un progreso humano la
transformacin de toda cosa, todo ser, toda idea y todo servicio en un bien mer-
cantil para llegar a una situacin en la cual, retomando la famosa expresin, cono-
ceramos el precio de cada cosa y el valor de ninguna? Cmo ignorar que una
sociedad se divide, se desintegra si aquello que no tiene un valor mercantil en lo
inmediato es dejado de lado y si las relaciones sociales se transforman en relacio-
nes econmicas?
El mercado es solo una de las formas de la "gobernauza del intercambio" de
bienes y servicios. Hay que tratarlo entonces, analizarlo y juzgarlo segn los mis-
mos principios que a las dems formas.
La gestin de la sociedad a travs de las relaciones mercantiles fue promovi-
da progresivamente, a partir del Renacimiento, por los moralistas escpticos.'
stos la consideraban como un mal menor, como la mejor manera de hacer coin-
cidir las pasiones humanas con el inters colectivo, una vez admitido el hecho de
que la sociedad no era capaz de manejarlas; un poco a la manera de quienes pro-
ponen canalizar la agresividad permitiendo que se exprese mediante el patriotismo
y la conquista.
Esta forma de gobernanza demostr ser tan eficaz que se desarroll como una
clula cancerosa hasta asfixiamos. La reaccin, con su forma opuesta de economa
socializada, planificada y reglamentada demostr, histricamente, ser poco eficaz.
1. A. O. Hirschmann, Las pasiones y los intereses. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1983.


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Si se lo aborda desde el ngulo de los principios de gobernanza, el mercado
-rnientras se mantenga dentro de los lmites de validez y legitimidad que luego ten-
dremos que dilucidar- responde a las exigencias de subsidiariedad, de descentrali-
zacin y de apertura del abanico de lo posible, siendo todas stas caractersticas de
una gobernanza legtima. Mientras operan dentro del marco de una comunidad ins-
tituida con sus reglas y mecanismos de control, las empresas muestran formas de
organizacin colectiva adecuadas para la transformacin de diversos factores de
produccin --conocimientos, trabajo y capital- en una serie de bienes y servicios
que responden a las expectativas de la sociedad. Siempre y cuando, tambin en este
caso, sus lmites estn definidos.
No pretendo, claro est, revolucionar con algunas pginas el pensamiento
poltico y la teora econmica, y soy consciente de que me adentro aqu en arenas
an ms movedizas que la reforma del Estado, sobre la que he reflexionado duran-
te muchos aos. Sin embargo, me parece que una mirada nueva sobre la economa,
que introduzca un enfoque a travs de la gobernanza, puede aportar aires nuevos y
abrir perspectivas alentadoras. Lo que quisiera, entonces, compartir con el lector
son ms bien intuiciones, y no tanto convicciones largamente elaboradas y defini-
tivamente establecidas.
El anlisis de la crisis de los modelos de desarrollo y el paralelo establecido
con la crisis de la gobernanza nos han mostrado los primeros lmites del sistema
actual de gobernanza a travs del mercado: la produccin regida por filiales verti-
cales, sectorizadas, tiene tanta dificultad para tomar en cuenta las relaciones como
las administraciones tayloristas centralizadas y compartimentadas, incapaces de
cooperar en la resolucin de problemas.
La reflexin sobre el contrato social y la responsabilidad nos llev a estable-
cer otro paralelo: entre la responsabilidad de un dirigente poltico, que no puede
limitar su responsabilidad solamente a quienes votaron por l, y la responsabilidad
de un empresario o un gerente de empresa, que no puede limitar su responsabili-
dad solamente a los accionistas de la empresa. Para implementar la definicin de
responsabilidad ampliada tal como surge de la Carta de las Responsabilidades
Humanas, no podemos tampoco atenemos solamente a la buena voluntad. La tica
es el puente entre criterios de conducta individual y normas sociales. Para que ese
puente exista, las normas sociales tienen que estar presentes y una comunidad
social y poltica tiene que instituirse para dictarlas y hacerlas respetar.
Evidentemente, esto no es lo que ocurre hoy en da a escala mundial. El mer-
cado, las multinacionales se extienden ms all de las fronteras de las comunida-
des instituidas. El contrato social solo puede existir si las empresas ms grandes
contribuyen en forma activa, primero a instaurarlo y luego a darle un marco.
Sigamos analizando el mercado desde nuestras pautas de lectura de la gober-
nanza. Dijimos que era conveniente volver atrs en la historia, buscar las condi-
ciones que dieron nacimiento a las normas y las reglas para poder contextualizar-
las y delimitar su alcance. Sin necesidad de llegar hasta las races histricas y filo-
sficas de la transformacin de las pasiones en intereses, observemos las condi-
ciones concretas de la promocin del comercio internacional. Luego de varios
ciclos en los que los pases occidentales promovieron alternativamente proteccio-
nismo y liberalismo, segn lo que su "inters nacional" les dictaba, la promocin
del libre comercio se volvi universal despus de la Segunda Guerra Mundial,
cuando se constat que los proteccionismos en cadena, implementados como res-
puesta a la crisis de 1929, haban sido en parte causantes de la guerra. Fue enton-
ces cuando empez a imponerse la relacin entre libre comercio y paz. Desde esta
perspectiva, el objetivo final es la paz y no el comercio internacional en s mismo.
El ejemplo de la construccin europea es interesante una vez ms El nico
objetivo de los padres fundadores de la idea de una Europa era la paz. El primer
smbolo de esto fue la puesta en comn, por parte de Francia y de Alemania, de la
produccin del carbn y del acero, es decir, de los materiales necesarios para hacer
la guerra. Tal como ya hemos visto, el fracaso poltico de la Comunidad Europea
de Defensa fue lo que llev en los aos cincuenta a esos padres fundadores, como
ltimo recurso, a hacer que la unificacin econmica -en lugar de la unificacin de
las Fuerzas Arrnadas- se convirtiera en el motor de la paz. En consecuencia, hoy
en da, el desarrollo del comercio internacional debe evaluarse desde la ptica de
objetivos generales de gobernanza (la paz, la justicia y el desarrollo sostenible) y
no desde una supuesta ley de la economa.
El mercado, como forma de gobernanza, no est exento de la necesidad de
pasar de una tipologa dominada por las competencias, las reglas y las institucio-
nes, a una nueva en la que predominen los objetivos, los criterios ticos y los dis-
positivos de trabajo. El objetivo final de la economa general consiste en organizar
el marco y los mecanismos de regulacin de la produccin, y la gestin de bienes
y servicios con vistas al florecimiento de las sociedades y de la paz. Esto debe
hacerse segn criterios de justicia social y de responsabilidad, y tambin en el
marco de un desarrollo sostenible que respete los equilibrios entre la humanidad y
la biosfera y los derechos de las generaciones futuras. Por lo tanto, es en relacin
con estos objetivos y criterios que hay que juzgar al mercado como forma de regu-
lacin.
La reflexin sobre las premisas y las primicias de la revolucin de la gober-
nanza nos invita, ahora, a salir del congelamiento ideolgico, a deconstruir las opo-
siciones engaosas, a dejar de buscar coincidencias automticas entre una funcin
que cumplir y el rgano que la cumple, y a examinar si los sistemas ideolgicos
estn a la altura de la evolucin de la sociedad.



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LA EVOLUCIN DE NUESTRAS SOCIEDADES
MODIFICA RADICALMENTE LOS FUNDAMENTOS
DE LA RELACIN ENTRE LA ACCIN PBLICA Y EL MERCADO
En los debates sobre la gobernanza nada parece estar mejor establecido que
la relacin entre la accin pblica y el mercado. No es una cuestin que ocupa,
desde hace ms de cien aos, el centro de los debates polticos? No se enfrenta-
ron por ella, dcada tras dcada, los socialistas que piensan que el manejo pblico
de los medios de produccin y el desarrollo de los servicios pblicos garantiza la
justicia social, y los liberales que piensan que el mercado y la libertad de empresa
son los nicos medios para que las pasiones individuales se pongan al servicio del
bien comn?
Parece tan lejana y cercana a la vez esa poca de 1981, de 1988 inclusive,
cuando en Francia las campaas presidenciales giraban en tomo a la nacionaliza-
cin o la privatizacin de las grandes empresas y de los bancos. Qu asombroso
cambio de la historia es ver, en el ltimo congreso del Partido Comunista chino. al
empresario privado promovido al rango de pilar del partido! La cada del muro de
Berln puso punto final a una visin estatista de la accin econmica? El desarro-
llo sin freno y sin fin de los intercambios internacionales y la penetracin de la
lgica de mercado hasta en los ltimos rincones de nuestra vida privada, son ine-
ludibles? Hay que aceptar la privatizacin del agua, de los transportes, de la edu-
cacin, de la salud y hasta de los genes?
El final de la guerra fra posibilit un mayor mestizaje de pensamientos y de
soluciones. Toda apertura a las tesis "de los otros" ya no es interpretada como una
desercin o una traicin. La actividad tectnica de las placas ideolgicas se ha
vuelto ms dinmica. La evolucin del pensamiento sobre las relaciones entre
accin pblica y mercado me hace pensar en la evolucin en los otros mbitos de
la gobernanza, cuando los estados jacobinos se descentralizan mientras que las
confederaciones transfieren cada vez ms competencias a su Estado central.
Mientras que los socialistas dejan cada vez ms espacio al mercado, hasta los libe-
rales ms recalcitrantes admiten que el desarrollo no puede ser ni real ni equitati-
vo si el poder pblico no se involucra para fijar las reglas y reunir las condiciones.
Sin embargo, este mestizaje puede quedar encerrado dentro del marco de una
reflexin proveniente del pasado. Ahora bien, dos grandes transformaciones fueron
determinantes en los ltimos cincuenta aos: el creciente impacto de las activida-
des humanas sobre la biosfera y la revolucin del conocimiento. Estos dos datos
obligan a examinar las antiguas cuestiones desde un nuevo ngulo.
Empecemos por el creciente impacto de las actividades humanas sobre la
biosfera. El debate iniciado en el siglo XIX sobre la apropiacin pblica o privada
de los medios de produccin pertenece, si podemos decirlo as, a un nico modelo
fundamental: el modelo productivisra.' La idea rnalthusiana de los lmites fsicos y
ecolgicos para el desarrollo de las riquezas materiales aparece, en ese entonces.
como el pensamiento de un grupo de viejos quejosos y pesimistas que no tienen
confianza en la capacidad de la mente humana para salir siempre de un mal paso
gracias a la innovacin tcnica.
El Producto Interno Bruto (PBI) se convierte en la medida universal del desa-
rrollo. La sociedad rompe con los finitos horizontes del pasado y solo encuentra su
equilibrio en el crecimiento. El desarrollo de las tcnicas macroeconmicas por
parte de Keynes y sus sucesores permite efectivamente reducir la frecuencia y la
gravedad de las fases de recesin hasta el punto de generar la expectativa. tal como
lo indica la expresin de los 'Treinta Gloriosos". de un mundo calmado. instalado
en un proceso de crecimiento sin fin. A principios de los aos setenta, el informe
del Club de Roma sobre los lmites del crecimiento, resurgimiento de Malthus,
sacude las conciencias, pero su alcance es rpidamente minimizado: no se habr
subestimado acaso el impacto de la innovacin?
Pero la evolucin misma de nuestras sociedades revela ahora lo acertado que
estaba Gandhi, al postular que hay suficientes recursos en la tierra como para satis-
facer las necesidades de todos, pero no la codicia de todos. Las tensiones sobre el
manejo de los recursos naturales son cada vez ms fuertes. Ya no podemos razonar
como si la actividad humana se inscribiera dentro de un crculo abierto, tomando
de la biosfera recursos naturales y arrojando sus residuos en un pozo sin fondo.
La actividad humana pone en juego los grandes equilibrios de la biosfera, tal
como lo simbolizan el agujero de la capa de ozono o el efecto invernadero. La
satisfaccin de las necesidades presentes compromete las condiciones de vida de
las generaciones futuras. De all se deriva la necesidad de un enfoque radicalmen-
te nuevo de la orientacin y del manejo de la actividad econmica, y de una refle-
xin sobre los bienes pblicos y los recursos naturales.
Hace unos veinte aos naci en Estados Unidos y en Europa del Norte un movi-
miento ampliamente popularizado por Suren Ekerman en el mundo francoparlante: el
movimiento de la ecologa industrial.' Su credo es sencillo: para preservar seriamen-
te el medioambiente hay que desarrollar en un mismo territorio las complernentarie-
dades entre actividades econmicas. La constatacin de partida es que, en los ecosis-
temas desarrollados, es decir, los que se ven confrontados a la escasez de recursos pri-
marios, el ecosistema ha evolucionado desarrollando complementariedades e inter-
cambios complejos entre las distintas partes del sistema, de manera tal que los residuos
de unos constituyan la materia prima del otro: el ciclo ecolgico tiende a cerrarse.
2. Esta observacin es central en la plataforma de diciembre de 1993 que dio origen a la Alianza por
un Mundo Responsable, Plural y Solidario. Ver: www.alliance21.org
3. S. Erkman, Vas une cologie industrielle (industrial ecotogy), Cuadernos de Propuestas, Pars,
Ediciones Charles Lopold Mayer, 2001.


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Ese modelo se opone al modelo primitivo de los ciclos ecolgicos abiertos,
en los que la abundancia de materias primas no incita a los organismos a buscar
complementariedades: cada agente toma el recurso de su entorno y deposita all sus
deshechos. La similitud con el modelo industrial nacido en el siglo XIX es evi-
dente. Por otra parte, vemos que cuanto ms poblado y carente de recursos natura-
les es un pas, ms ha tenido que desarrollar a lo largo de miles de aos sistemas
agroforestales sofisticados de complementariedad para poder sobrevivir, "cerrando
lo ms posible el ciclo ecolgico".
La segunda gran revolucin de la economa tiene que ver con el lugar cada
vez ms grande que ocupan los conocimientos. Esta revolucin comporta en reali-
dad tres aspectos: el cambio de jerarqua de los factores de produccin; la apari-
cin de nuevos canales de informacin; el rpido desarrollo de las ciencias de lo
viviente.
Se dice que hemos entrado en la "sociedad del conocimiento". A nivel de las
empresas, incluidas aquellas que pertenecen a la "vieja economa", los conoci-
mientos y su articulacin ocupan el centro de los sistemas de produccin. Las
inversiones inmateriales -programas, bases de datos, sistemas de regulacin y de
control, formacin, gestin de los conocimientos y desarrollo de las capacidades
internas de cooperacin, control de calidad, mejoramiento de los mtodos de ges-
tin o management, investigacin y desarrollo, marketing, actualizacin tecnol-
gica, etc.- superan ahora, muy a menudo, a las inversiones materiales. El paso de
una economa de bienes a una "ecologa de la inteligencia", es decir, a la articula-
cin de todos esos factores inmateriales, terminar cambiando la gestin misma de
la empresa y el funcionamiento del mercado.
Las inversiones materiales pueden considerarse como activos propios de la
empresa, con un claro estatuto de propiedad, pero la articulacin de los conoci-
mientos requiere un enfoque muy diferente. En primer lugar porque se trata, al
menos, de una copropiedad: un empleado calificado lleva sus conocimientos pega-
dos a sus zapatos. Esto hace que la manera en que los profesionales -que se han
convertido en el corazn de la empresa- entienden el contrato social que los vin-
cula con el resto de la comunidad y sus posibles contradicciones con respecto al
contrato laboral, se convierta en algo esencial. La empresa es cada vez ms depen-
diente de su capacidad de generar sentido en la actividad de sus empleados califi-
cados. La atencin que las empresas prestan ltimamente al respeto del medioam-
biente o a la responsabilidad social no es solo el reflejo de las exigencias de sus
clientes, de las compaas de seguros o de los poderes pblicos, sino que tambin
responde ampliamente a exigencias internas.
Un buen ejemplo de ello es el movimiento Natural Step. Nacido en Suecia
por iniciativa de una red de cientficos, este movimiento apunta a brindar a algu-
nas empresas una herramienta de diagnstico de su impacto sobre el medioam-
biente. El primer principio del mtodo es que la emisin de productos artificiales
en la biosfera ya no debe crecer ms: la tierra tard dos mil millones de aos para
producir las condiciones de vida actuales mediante la transformacin de materias
txicas y, desde hace algunas dcadas, el proceso se invirti. Emitimos materias
txicas nuevas que la tierra ya no es capaz de eliminar y que va acumulndose pro-
gresivamente.
Lo interesante en este caso no es el mtodo en s, sino la constatacin asom-
brosa, a primera vista, de su impacto sobre las empresas que lo implementan: la
rotacin de su personal se reduce considerablemente. Por qu? El anlisis ha
demostrado que el personal de esas empresas no asuma en lo cotidiano la contra-
diccin entre su preocupacin personal por los problemas ecolgicos, particular-
mente fuerte en los pases del norte de Europa, y el desempeo de su actividad pro-
fesional. El procedimiento entablado por la empresa reduce esa contradiccin y
muestra una voluntad colectiva por salir de la esquizofrenia ambiental. La rotacin
del personal y la prdida de los conocimientos adquiridos que de ello resulta son
secundarias en actividades de produccin donde las personas son intercambiables,
pero se vuelven decisivas en las nuevas formas de economa. As pues, dentro de
las empresas, la relacin al sentido que se genera se vuelve fundamental.
Adems, el conocimiento tiene una naturaleza muy distinta de los bienes y
servicios habituales. Se multiplica al compartirse en lugar de dividirse. Dos perso-
nas que comparten sus conocimientos se enriquecen mutuamente. Nos alejamos
entonces de las hiptesis de la economa clsica.
En el 2001, el peridico francs Le Monde public el informe de un estudio
sobre la Silicon Valley, cumbre de las "nuevas tecnologas" y de la "nueva econo-
ma". El estudio tambin brindaba una constatacin que, a primera vista, pareca
asombrosa: la mayor parte de los intercambios entre las empresas son no mercan-
tiles. [O sea que el templo de la economa moderna estara fundado en el mutuo
compartir! Si lo pensamos, lo asombroso sera lo contrario. El carburante de la
innovacin de este tipo de economa es de orden inmaterial. Nace del intercambio
de ideas y de la transferencia de saberes.
Cmo podra existir tal circulacin en funcin de flujos mercantiles, priva-
tizando y patentando cada idea que aparece? En este nuevo tipo de bien, la paten-
te, presentada como indispensable para la amortizacin de las inversiones en inves-
tigacin y desarrollo, se volvera por el contrario la principal fuente de bloqueo
para la innovacin.
La aptitud para producir, organizar, seleccionar, hacer circular y transmitir
los conocimientos a nivel local se convierte en una dimensin esencial de la com-
petitividad econmica. Al analizar la evolucin de las relaciones entre empresas y
territorios he comentado que, hace unos quince aos,' me llam la atencin el
4. P. Calame y L. Bouvard, Dialogue des entreprises el du territoire, Pars, Ediciones Charles
Lopold Mayer, 1991.



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hecho de que, a menudo, las antiguas ciudades mercantiles estaban resurgiendo
mientras que las ciudades manufactureras del siglo XIX iban decayendo. A mi
parecer, esto obedece a que nuestro sistema de produccin, basado en la "ecologa
de la inteligencia" ms que en la economa de bienes, es ms parecido a la antigua
economa mercantil que a la economa manufacturera del siglo XIX.
La competencia no se maneja de la misma forma cuando se trata de saberes
y conocimientos que cuando se trata de herramientas materiales de produccin.
Hace algunos aos, al participar en un encuentro de empresarios en California, me
asombr el contraste que all haba entre el discurso expresado en pblico y lo que
se deca en forma privada. En pblico, los empresarios hablaban de sana compe-
tencia y de optimizacin de la ganancia. Es la palabra santa de la economa liberal
y todos la recitaban a quien ms y mejor. En privado, un empresario me hizo notar:
"es extrao, el 80% de nuestros discursos est dedicado a la competencia y el 20%
a la cooperacin; en la prctica, dedicamos un 80% de nuestro tiempo a la coope-
racin y un 20% a la competencia". El carburante esencial de la empresa es un pro-
ducto --el saber, la informacin, la idea- que por naturaleza se comparte o puede
ser compartido en cualquier momento.
El concepto de "capital social", utilizado con frecuencia para describir la
intensidad y la calidad de las relaciones y el conjunto de los conocimientos acu-
mulados y movilizables en una sociedad local, tambin es un factor de produccin
esencial.
Por otra parte, el cambio en la jerarqua de los factores de produccin incre-
menta ampliamente sus efectos con la revolucin de la informacin. Cabe men-
cionar aqu, por supuesto, la revolucin de internet y los cambios radicales que esto
implica a largo plazo para "los bienes que se multiplican al compartirse". La cues-
tin del acceso a la informacin y al intercambio ocup desde siempre un lugar
central en la vida de las sociedades. A partir de fines del siglo XV, el desarrollo de
los grandes viajes fue necesario para ampliar la diversidad de alimentos. Hoy en
da, el potencial de intercambio de informaciones y de conocimiento se ha vuelto
prcticamente ilimitado. Este cambio cuantitativo produce a su vez un cambio cua-
litativo: el desafo ms importante se desplaza del acceso a los conocimientos a su
estructuracin y seleccin. Un hecho significativo es que quienes desarrollan inter-
net se interesan ahora, por sobre todas las cosas, por las herramientas de bsque-
da, es decir, precisamente, por las condiciones de estructuracin y de gestin de la
informacin que permitan que cada uno encuentre fcilmente lo que necesita. La
propuesta que el MIT (Massachusetts Technological Institute) present ante la
UNESCO, recientemente, es muy simblica al respecto: consista en poner en
internet todos sus cursos, en forma gratuita, a disposicin de los pases ms pobres.
Por ltimo, los avances ms significativos del conocimiento en las ltimas
dcadas se relacionaron con la vida y lo viviente. Ahora bien, el conocimiento y la
vida tienen como caracterstica en comn el hecho de multiplicarse al compartirse.
Por ello, el intento -que abordar con ms detalle ms adelante- de patentar lo
viviente es doblemente ilegtimo: tiende a que lo fcilmente reproductible se vuel-
va escaso y costoso, y pretende privatizar nuestro bien ms preciado, la vida.
LA DIVISIN TRADICIONAL ENTRE LO PBLICO
Y LO PRIVADO SE HA VUELTO POCO PERTINENTE
La evolucin de nuestras sociedades, por los lmites mismos de la biosfera,
requiere nuevas regulaciones pblicas. De la misma manera, gracias al desarrollo
de la "ecologa de la inteligencia". se producen profundas transformaciones en la
naturaleza de los bienes y servicios, as como en las condiciones del desarrollo.
Para poder crear, como respuesta a esta evolucin, un nuevo sistema de pen-
samiento, tenemos que empezar por disociar la naturaleza de los bienes y servicios
pblicos del estatuto jurdico de las organizaciones que los protegen. producen y
distribuyen. Luego habr que examinar si la evolucin de los bienes y servicios no
nos llevara a repensar su clasificacin tradicional.
En el sistema actual, aun cuando haya habido mltiples mestizajes entre
ideologas antes rivales, se tiende a representar dos esferas claramente distintas:
por un lado, la de la propiedad pblica, de las organizaciones pblicas y de los
servicios pblicos; por el otro, la de la propiedad, de las organizaciones y de los
servicios privados.
El derecho francs, por ejemplo, ha sabido multiplicar, desde hace ya mucho
tiempo, las categoras hbridas que asocian vocacin pblica o social y gestin
comercial para formar una vasta esfera de economa mixta. Esta incluye a las
empresas de economa mixta propiamente dicha, pero tambin a las cooperativas
y empresas de economa social, al sector asociativo, a las fundaciones, a las con-
cesiones y a todas las formas de gestin comercial de los servicios pblicos. Sin
embargo, todas esas categoras estn entre dos aguas, aun cuando son, a mi pare-
cer, las que constituyen el futuro, por la sencilla razn de que responden a la diver-
sidad de las situaciones, abren el campo de lo posible y reestablecen la relacin
entre lo econmico y lo social.
Para fortalecer su lugar bastara con constatar. por el contrario, que la pro-
piedad pblica no es en lo absoluto garanta para un servicio pblico. Si se me per-
mite, evocar al respecto una ancdota personal. En 1985 fui nombrado secretario
general de Usinor, un grupo siderrgico francs nacionalizado unos aos antes,
cuando la crisis de la siderurgia llev prcticamente a la quiebra a los grandes gru-
pos y el Estado sali a sustituir a los debilitados accionistas. Teniendo a cargo espe-
cialmente dentro de mi campo de competencias la gestin de los recursos huma-
nos, pregunt por la existencia de alguna asociacin que reuniera a los gestionarios
de recursos humanos de las empresas nacionalizadas. Yo me imaginaba, con cier-


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ta inocencia, que el estatuto pblico de una empresa modificara la concepcin de
las relaciones entre el Estado-empleador y sus empleados. Mi pregunta hizo son-
rer a ms de uno. Nadie haba pensado en una asociacin de este tipo.
Podramos dar muchsimos ejemplos en este sentido. La gestin pblica de
los recursos naturales no garantiza en nada su buen uso a largo plazo; puede tam-
bin generar una renta que quede en manos de una pequea lite. As pues, la
nacionalizacin de los recursos petroleros, gran reivindicacin de los aos sesen-
ta, muy pocas veces dio origen a un desarrollo que beneficiara a todos.
De igual manera, la apropiacin de los suelos en los pases comunistas se vio
acompaada por una degradacin sin precedentes de su fertilidad. La estatizacin
del agua, tal como lo hemos visto en varias ocasiones, no garantiza para nada en el
plano local una gestin perspicaz, parsimoniosa y en cooperacin. Lo cual signifi-
ca que, si bien la propiedad o la gestin pblicas son condiciones necesarias, no
por ello son condiciones suficientes.
Abordemos ahora el segundo punto: la definicin, en el siglo XXI, de un bien
pblico o de un servicio pblico. Afirmar que "es un bien manejado por la autori-
dad del poder pblico" no es sino el resultado de una eleccin de la sociedad. Pero
en virtud de qu criterios la sociedad evala esta necesidad? Al analizar, me pare-
ce que hay tres criterios diferentes que se mezclan: la naturaleza de los bienes y
servicios, su vocacin y su reparticin.
Bienes pblicos
Aportando un enfoque personal. examinemos las distintas implicaciones ideolgi-
cas que entran en juego al hablar de la nocin de bien pblico.
El bien pblico, concepto antiguo dentro de la reflexin filosfica y econmica, se
ha vuelto un tema de debate muy de moda desde hace poco tiempo en las esferas de
la cooperacin internacional. En efecto, el tema se abordaba tradicionalmente dentro
del marco de comunidades constituidas, que disponan de instituciones pblicas y
administrativas capaces de definir, producir o repartir los bienes pblicos. Pero esto
no es lo que sucede a escala mundial. Los bienes pblicos mundiales plantean, enton-
ces, dos grandes interrogantes: el de la gobernanza mundial y el de la distincin entre
poderes privados y poderes pblicos a nivel internacional.
La cuestin de los bienes pblicos mundiales est directamente relacionada con el
doble movimiento de la globalizacin: la disminucin relativa del espacio pblico y
de los poderes pblicos en cuanto a orientar la produccin de bienes colectivos, y la
desaparicin de los estados-nacin frente a la internacionalizacin y la transnaciona-
lizacin de los lugares de decisin y de poder.
El PNUD define
los bienes pblicos como bienes no exclusivos, es decir que una vez producidos. los bene-
ficios de dichos bienes -o los costos- son consumidos por todos. Los bienes pblicos pue-
den ser provistos por el sector pri vado; son los bienes que forman parte del mbito pblico
y afectan a sus distintos componentes de diversas formas.
Por otra parte,
cabe distinguir tres tipos de bienes:
los bienes no exclusivos tcnicamente;
los bienes pblicos por intencin, que resultan de una decisin poltica;
los bienes pblicos por defecto, que resultan de una negligencia poltica o cientfica.!
Encontramos en estos ejemplos los dos aspectos que hemos explicitado anterior-
mente: la esencia del bien y la vocacin del mismo.
Tal como escribe Bertrand Badie,
los bienes pblicos mundiales seran entonces bienes sobre los cuales ningn particular
ni ningn Estado detenta un poder soberano, bienes que son definidos. asignados, protegidos
por expertos internacionales dentro de organizaciones intergubemamentales.
Se oponen tambin dos concepciones doctrinarias sobre el tema:
Segn la primera concepcin, liberal, en trminos de insuficiencia de los mercados, un
bien es pblico cuando su uso por parte de un usuario no pone en tela de juicio su disponi-
bilidad para los dems. Se caracteriza por indivisibilidades (ausencia de exclusin y de riva-
lidad), por rendimientos crecientes y por externalidades (efectos involuntarios positivos o
negativos generados por una actividad y no contabilizados) que las distintas partes pueden
aprovechar.
Segn una concepcin poltica o de economa poltica. analizando las interdependencias
entre poderes pblicos y privados, la definicin de los bienes pblicos mundiales es econ-
mica y poltica a la vez. Existen patrimonios comunes cuya definicin depende de eleccio-
nes colectivas de los ciudadanos. Esta concepcin implica la consideracin de los conflictos
y su modalidad de regulacin.
Muchas y diversas son las implicaciones que entran en juego detrs de este con-
cepto de bienes pblicos mundiales.
El recentramiento doctrinario de la cooperacin internacional en tomo al concepto de bie-
nes pblicos permite, entonces, salir de los estancamientos de las negociaciones internacio-
nales sobre el desarrollo, dado que la percepcin de los intereses comunes puede reactivar
una solidaridad internacional debilitada.
La negociacin de la definicin de los bienes pblicos globales, la eleccin de las priori-
dades de la accin colectiva y las modalidades para lograr la creacin de regmenes interna-
cionales que permitan producir dichos bienes es un desafo fundamental de la gobernanza
mundial. La legitimidad del sistema de gobernanza se ver ampliamente determinada por la
eficacia de sus resultados en trminos de bienes pblicos producidos, como as tambin por
el carcter equitativo de las prioridades que se hayan definido.f
Al ver que el debate a menudo se enturbia por la confusin entre lo que caracteri-
za la naturaleza de los bienes, su modo de gestin y las preferencias colectivas de una



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sociedad-por ejemplo, en el mbito de la educacin, de la salud o de la gestin de
riesgos-, he priorizado un enfoque que parte de la naturaleza misma de los bienes y
servicios. Esta postura me parece tanto ms necesaria cuanto que el debate tradicio-
nal sobre los bienes pblicos deja de lado una categora que me parece esencial para
el futuro: los bienesque se multiplicanal compartirse. La cuestinde los bienes pbli-
cos mundialeses fundamental y est implcita tanto en la accin de la mayor parte de
las agencias de la ONUcomo en las negociaciones de las reglas del comercio inter-
nacionaldentro del marco de la aMe. No obstante, me parece que no podemos avan-
zar en ese campo sin reunir las condiciones para una gobernanza legtima, democr-
tica y ecaz,> que responda a los principios enunciados en el presente libro, y sin
tener una mirada profundamente renovada sobre la naturaleza de los bienes que se
deben proteger, gestionar, producir y promover.
l. K. Le Goulven, "Les biens publics mondiaux comme une solution aux dfis politique du XXle
siecle", en Biens publics et coopration internationale, HCCI, Editorial Karthala, 2002.
2. B. Badie, "Realisrn under Praise or RequiemT', en IPSR, 22,3, 2001.
3. J. J. Gabas y P. Hugon, "Les biens publics mondiaux et la cooprarion internationale", en
collol/lie politique, No. 12,2001.
4. L. Tubiana y J. M. Severino, "Biens publics globaux, gouvernance mondiale el aide publi-
que au dveloppement", en Rapport du CAE sur/a gouvernance mondiale . 2002.
5. P. Calame, coord., Une gOl/l'e,."allce mondiale lgitime, dmocratique el efficace. Cuadernos
de Propuestas para un mundo responsable y solidario, Pars, Ediciones Charles Lopold
Mayer, 2003.
- La naturaleza de los bienes y servicios: son bienes que pueden producirse
y distribuirse mediante los mecanismos del mercado?
- Su vocacin: se trata de bienes o servicios que la sociedad considera indis-
pensable ofrecer a todos sus miembros? Qu diferencia hay, en lo que respecta a
la naturaleza del bien, entre una consulta mdica y un tumo en la peluquera, a no
ser que la salud sea considerada de inters pblico y el corte de pelo no?
- Su reparticin: podemos considerar que la igualdad frente a la educacin,
el acceso a la vivienda o el derecho a un medioambiente de buena calidad son
demasiado importantes como para depender de los recursos financieros o de las
elecciones personales de cada uno.
Estos tres criterios son eminentemente respetables y las sociedades los com-
binan segn sea necesario. Al asociarlos rgidamente para formar la esfera de la
accin pblica reducimos, en cambio, la paleta de soluciones posibles, cuando la
vocacin misma de la gobernanza es, por el contrario, ampliarla. Los criterios de
vocacin y de reparticin de los bienes pueden llevar a soluciones muy distintas de
una sociedad a otra, puesto que unas preferirn el suministro directo de servicios
por parte de la colectividad, mientras que otras darn prioridad a los mecanismos
de redistribucin financiera. A mi parecer, en razn de la evolucin de nuestras
sociedades, el primer criterio (la naturaleza de los bienes y servicios) brinda un hilo
conductor muy fecundo para abordar con un nuevo enfoque la relacin entre
accin pblica y mercado.
LA RELACIN ENTRE LA ACCIN PBLICA
Y EL MERCADO SE VE DETERMINADA POR
LA NATURALEZA DE LOS BIENES Y SERVICIOS
El hilo conductor --casi me atrevera a decir el criterio experimental- que nos
va a ayudar a diferenciar los distintos bienes y servicios es la "prueba del compar-
tir". Qu sucede si cortamos un bien o un patrimonio en rodajas? Si, corno
Salomn, proponemos cortar un nio en dos, por ejemplo. nos quedamos sin nio
en absoluto. Si en una sucesin se reparte dinero, cada uno se queda con una parte
igual, pero si querernos fraccionar una vivienda en dos ya se vuelve ms compli-
cado. He constatado que esta prueba del compartir daba lugar, a grandes rasgos, a
cuatro categoras muy diferentes de bienes y servicios que, a su vez, inducen rela-
ciones muy distintas tambin entre accin pblica y mercado, dando por sentado
que, tal como lo veremos, dentro de cada una de las categoras el abanico de solu-
ciones y decisiones posibles de la sociedad sigue siendo muy grande.
La primera categora, para la que podramos reservar la expresin de "bien
pblico" stricto se/1SU, abarca los bienes que se destruyen al compartirse o que,
cuando existen y son producidos. benefician a todos sin que su uso por parte de uno
excluya el uso por parte de otro. Estos bienes requieren una gestin colectiva.
La segunda categora, que podramos calificar "recursos naturales" en el sen-
tido ms amplio del trmino, abarca los bienes que se dividen al compartirse y
existen en cantidad finita. Estos bienes requieren una gestin econmica para
movilizarlos, mantenerlos y reproducirlos, pero su cantidad depende solo parcial-
mente del ingenio humano; su reparticin tiene que ver ms con la justicia social
que con la economa de mercado.
La tercera categora incluye los bienes y servicios que se dividen al compar-
tirse, pero que son ante todo producto del ingenio y del trabajo humanos. Son prin-
cipalmente los bienes industriales y los servicios a personas. Tal como lo hemos
visto, pueden ser considerados como bienes y servicios indispensables y depender
por "vocacin" o por "reparticin" de una gestin pblica, pero se adaptan bien por
otra parte a una regulacin de mercado, como forma descentralizada de asignacin
y combinacin de los recursos.
Por ltimo, la cuarta categora, la ms interesante para el futuro, est consti-
tuida por los bienes y servicios que se multiplican al compartirse. Esta lgebra
paradjica, en la cual dos dividido por dos es cuatro, es la del conocimiento, la
informacin, la relacin, la creatividad, la inteligencia, el amor, la experiencia, el
capital social. Lo que doy lo conservo y me enriquezco con lo que el otro me da.



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Lgicamente, estos bienes y servicios deberan regirse no por el mercado sino por
el mutuo compartir: recibo porque doy.
Podemos entender ahora por qu la evolucin de la sociedad hace que sea
necesario pasar de una categorizacin de dos clases, bienes pblicos y privados, a
una de cuatro clases tal como la que acabamos de describir. La produccin indus-
trial de tipo "minera" subestima la importancia de los bienes de primera categora,
acta como si los recursos naturales fueran prcticamente ilimitados y trata a los
bienes de la cuarta categora como una cantidad despreciable. La economa clsi-
ca concentra entonces su atencin en los bienes y servicios de la tercera categora.
Hasta hace muy poco tiempo, hasta que se crearon los indicadores de desarrollo
humano, la medida misma del desarrollo estaba asociada de manera significativa y
exclusiva a los bienes y servicios de la tercera categora. El Producto Interno Bruto
solo se refiere a ellos y excluye, inclusive, a la gran subcategora de los bienes y
servicios autoconsumidos. Ni la destruccin de los ecosistemas, ni la degradacin
de los recursos naturales, ni menos an los bienes que se multiplican al compartir-
se son tomados en cuenta o siquiera considerados en ese caso.
La evolucin de la sociedad ya no permite aproximaciones tan generales ni
tan pervertidas. Los bienes de la primera categora, especialmente los bienes pbli-
cos mundiales, son necesarios para nuestra supervivencia y esto pone en tela de jui-
cio tanto la supremaca de los mercados como la soberana de los estados, que son
los dos integrismos de la gobernanza. La buena gestin y la equidad de distribu-
cin de los recursos naturales se vuelven vitales a medida que su escasez aumen-
ta, considerando el crecimiento de la poblacin y el modo de vida prdigo de los
pases ricos. Los bienes de la cuarta categora estn destinados a ocupar un lugar
preponderante, tanto como factor de produccin o de gestin de los dems tipos de
bienes, como para garantizar el bienestar de todos.
Las premisas de la economa clsica ya no corresponden, entonces, a las rea-
lidades. Las contorsiones ideolgicas para hacer entrar como sea y a la fuerza a
estas tres categoras dentro de la lgica del mercado se parecen mucho a los deses-
perados esfuerzos en astronoma por adaptar el modelo de Tolomeo a la realidad,
antes de que la revolucin copernicana, de la cual hablbamos en la introduccin
de este libro, viniera a proponer una nueva cohesin de conjunto.
Dentro del marco de cada una de estas categoras tenemos que analizar ahora
las posibles relaciones entre la accin pblica y el mercado.
LA GESTIN DE LOS BIENES PBLICOS QUE SE DESTRUYEN
AL COMPARTIRSE (BIENES DE LA PRIMERA CATEGORA)
Estos bienes requieren una gestin colectiva.
Se trata de todos aquellos bienes que contribuyen al equilibrio de la bios-
fera y a las condiciones futuras de su evolucin: el mar y las zonas costeras, la
selva tropical, los grandes ecosistemas esteparios an vrgenes e incluso, desde
algunos punto de vista, la diversidad cultural que, al igual que la biodiversidad,
condiciona las capacidades de adaptacin futura de la humanidad. Al respecto, la
clasificacin por parte de la UNESCO de algunos paisajes natmales y sitios pro-
ducidos por los hombres como "patrimonio universal" es muy representativa del
vnculo entre lo que en algn momento dado de su historia constituy una socie-
dad particular y la humanidad tomada en su conjunto. En un sentido indetermi-
nado pero que con seguridad afectar a cada parte del planeta, el equilibrio de la
atmsfera, as como los gases con efecto invernadero y la evolucin climtica
constituyen, hoy en da, el bien pblico mundial sobre el que se debate con
mayor vehemencia.
Cuando estos bienes son comunes a toda la Tierra, tienen que ser adminis-
trados directamente por una autoridad mundial? En realidad, no sera posible ni
sera tampoco lo ms eficaz, dado que los daos ocasionados, en particular a la
atmsfera alta, resultan de millones de iniciativas. En lo que se refiere a los otros
bienes, por ejemplo, el mar o los bosques tropicales, su proteccin y su adminis-
tracin no puede reducirse a un simple sistema de prohibiciones. Manteniendo la
ilusin de "ambientes vrgenes" no es como lograremos salvaguardar y mantener
los bienes pblicos mundiales.
As pues, cuando se trata tanto de la emisin de gases con efecto invernade-
ro como de la gestin de las zonas costeras, el mantenimiento de los ecosistemas
ricos o de los bosques tropicales, hay que bajar hasta el nivel de los territorios loca-
les para trabajar sobre las conductas y las alianzas estratgicas entre actores que
permitirn mantenerlos. Ms aun cuando hay bienes pblicos locales que benefi-
cian principalmente o exclusivamente a los habitantes de ese territorio y otros a la
humanidad entera. Sin embargo, los comportamientos de preservacin y de gestin
son los mismos en ambos casos en el plano local.
Por otra parte, la frontera entre bienes pblicos locales y bienes pblicos
mundiales es muy difcil de establecer y, si intentramos hacer esa diferencia,
inmediatamente sera fuente de confrontacin entre pases desarrollados y pases
en vas de desarrollo. Los primeros, cuyo desarrollo histrico ha destruido los eco-
sistemas naturales, estn en mala posicin para exigir que los segundos se impon-
gan limitaciones en nombre del bienestar de la humanidad, mientras que los pases
ricos no parecen, al menos por ahora, tener el coraje para emprender una reforma


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radical de su modo de vida o reconocer su deuda relativa con respecto a la degra-
dacin del planeta.
Por ltimo, casi todos estos bienes mundiales o locales, excepto los ocanos,
estn localizados sobre un territorio. Hay que inventar entonces alguna forma de
delegacin de la gestin de dichos bienes a nivel local. Ahora bien, la lgica del
"Estado westfaliano'' lleva a cada Estado a afirmar su soberana sobre sus territo-
rios. Desde el punto de vista de los pases pobres, el hecho de que la comunidad
mundial imponga limitaciones que no se corresponden con sus propias prioridades
y que adems pondran en tela de juicio su soberana, sera interpretado como la
voluntad de los pases ricos para impedir que se desarrollen y se transformen en
potenciales competidores. En cuanto a las poblaciones locales, las de las zonas cos-
teras o los bosques tropicales ven inmediatamente amenazada su propia supervi-
vencia en cuanto surge un intento, por parte de algunos pases, de crear espacios
naturales vrgenes de ocupacin humana.
No es difcil entender por qu, a pesar de su aparente racionalidad econmi-
ca, la nocin de "derecho a contaminar" que los Estados Unidos quieren imponer
en la negociacin sobre los gases con efecto invernadero, sacude profundamente
las conciencias. Es una lgica idntica a la que consiste en decir que es mejor tirar
los residuos txicos en los pases pobres porque, en el plano econmico, la vida
humana tiene all mucho menos valor. Cmo admitir que los pases ricos pueden
estar exentos de cumplir con sacrificios exigidos por los dems, por la nica razn
de que tienen los medios para pagarles y que lo hagan en su lugar? Esto recuerda,
desagradablemente para los franceses. la poca del servicio militar por sorteo, en
la que la gente adinerada tena los medios, cuando la suerte le era adversa, para
pagarle a alguien que la reemplazara.
En consecuencia, los elementos necesarios para la gestin de esta categora
de bienes pblicos que surgen del anlisis son los siguientes:
una definicin jurdica amplia de la nocin de bien pblico;
un principio de equidad financiera para hacerse cargo de los bienes mun-
diales que benefician a toda la humanidad;
un principio de justicia social internacional que reconozca la deuda con-
trada por los pases ricos con respecto al conjunto de la humanidad -en razn del
uso privativo que han hecho hasta ahora de los bienes pblicos mundiales- y la
equidad en la reparticin de los sacrificios que unos y otros deben realizar por la
preservacin de dichos bienes;
mecanismos de cooperacin entre los distintos niveles de gobernanza, sobre
la base del principio de subsidiariedad activa, para permitir que la gestin se reali-
ce de la mejor manera posible a nivel local y con la cooperacin de todos los acto-
res, pero en conformidad con ciertos principios rectores elaborados a nivel inter-
nacional sobre la base de la experiencia;
la afirmacin de que esos bienes son irreductiblemente diferentes a los bie-
nes mercantiles.
LA GESTIN DE LOS RECURSOS NATURALES
(BIENES DE LA SEGUNDA CATEGORA)
Los bienes de la segunda categora son aquellos que se dividen al compartir-
se pero que no son, al menos en lo que respecta a su cantidad, fruto del ingenio y
el trabajo humanos. El agua, la energa y los suelos frtiles forman parte de esta
categora y servirn aqu de referencia. Por su naturaleza misma, su gestin impli-
ca la bsqueda simultnea de dos objetivos. Primero, la satisfaccin de las necesi-
dades humanas desde una perspectiva de justicia social y de paz, pues estos bienes
-que de alguna manera nos son dados- merecen ser compartidos equitativamente:
y segundo, la preservacin, en cantidad y calidad, de estos bienes escasos de los
cuales depende nuestra vida futura y la de nuestros hijos y nietos.
Estos dos objetivos aparecen a menudo como contradictorios. En efecto: la
equidad, por un lado, tiende a hacer que el acceso a los recursos naturales sea un
derecho para todos, mientras que, por otro lado. la preocupacin por preservarlos
lleva a financiar los costos de reproduccin del recurso mediante una tarificacin
de su uso, lo cual implica que ste quede reservado para los ms fuertes y los ms
ricos.
La gestin de los recursos naturales, al igual que el resto de la gobernanza,
es entonces el arte de conciliar estos dos objetivos, de lograr simultneamente ms
equidad y un uso ms riguroso y prudente.
Muchos trabajos de la Alianza se dedicaron a esta gestin> y me basar aqu
en sus conclusiones. La comparacin de los resultados muestra que todos estos bie-
nes tienen caractersticas y principios de gobernanza comunes .
- Estn localizados en un territorio determinado y. en consecuencia. obede-
cen a un rgimen de propiedad, especialmente los suelos y el agua y, al mismo
tiempo, a un rgimen de soberana de los estados. en particular para el agua y la
energa fsil.
- Existen en cantidad limitada. La cantidad global de agua es fija. la energa
fsil es fruto de una acumulacin producida a lo largo de centenares de millones
de aos y los suelos frtiles son producto de transformaciones igualmente largas.
5. Se trata de los siguientes Cuadernos de Propuestas. que pueden descargarse en el sitio de la
Alianza (www.alliance21.org): L. Bouguerra, Sept propositions pourla gouvernance de l'eau; R.
Lamar y M. Dosso, Sauver nos soIs pour sauvegarder l/OS socits; M. Merlet, Politiquesfonci-
res el reformes agraires; P. Calarne, Refonder la gouvernance mondiale pour rpondre allx dfis
du XX/e siecle.


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'"
..,
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_ Las actividades humanas son, sin embargo, determinantes para garantizar
su movilizacin efectiva y el mantenimiento de su calidad. Esto ocurre tanto en el
caso de la gestin del ciclo del agua como en la produccin de energa y el mante-
nimiento, la regeneracin o la creacin de suelos frtiles. Dichas actividades huma-
nas tienen un costo, recurren a tcnicas y movilizan organizaciones. Por ende, la
gestin va ms all de la conservacin y requiere que mltiples instituciones se
dediquen a ella.
_ El uso de estos recursos se ubica entonces en la interseccin de dos mun-
dos: el de la reparticin pura, fundado en un principio de "justicia", de un bien que
se presenta como un don; y el de la actividad econmica y del financiamiento de
los costos de mantenimiento y reproduccin. Hay que encontrar el camino justo
-es decir, el que responda a la doble exigencia de equidad y de eficacia- entre, por
ejemplo, el agua, don de Dios, gratuita por naturaleza, y la transformacin del agua
en mercanca en manos de empresas privadas, entre las reformas agrarias, que
apuntan a la redistribucin de las tierras segn criterios de pura justicia social, y la
apropiacin de estas tierras por parte de los ms ricos.
_ El aumento del consumo de estos bienes ha sido el indicador mismo del
desarrollo econmico. Durante cincuenta aos, el aumento del consumo de agua y
de energa fue sinnimo de bienestar material. Su despilfarro se volvi muestra de
nivel de vida -desde el agua de riego de los campos de golf y la energa consumi-
da por los transportes individuales hasta el confort residencial, calefaccin y cli-
matizacin-o El consumo en los pases ricos es diez veces superior a lo necesario:
consumo de agua, de suelos y de energa se combinan para crear modos de vida en
los cuales se utiliza el equivalente a diez hectreas por habitante, cuando el pro-
medio mundial disponible es de una hectrea por habitante."
_ El aumento del consumo global mundial no se vio reflejado por una satis-
faccin de las necesidades elementales de cada ser humano. Por el contrario, en
materia energtica por ejemplo, los 1.400 millones de habitantes de la OCDE y de
los pases de la ex URSS consumen seis veces ms energa que los 3.000 millones
de habitantes que constituyen la mitad ms pobre de la humanidad y que, en
muchos casos, apenas disponen de lo necesario para cocinar. Tambin se constata
un fuerte movimiento de concentracin y de apropiacin privada del agua y de los
suelos.
_ El contraste entre el aumento de la demanda y el estancamiento del recur-
so hace de esta gestin un desafo estratgico muy importante. A corto plazo, la
amenaza no reside en la escasez de la energa fsil, sino en la concentracin del
recurso disponible en unos pocos pases de Medio Oriente y de Asia, lo cual hace
que el gas y el petrleo ocupen el centro de las luchas de poder y de los conflictos
blicos. Asimismo, la distribucin desigual del agua en el planeta y la existencia
6. Me refiero aqu a los trabajos sobre la huella ecolgica de las sociedades, de Mathis Wakemagel.
de grandes zonas donde su escasez exacerba la competencia es lo que hace que el
control del agua pueda ser un probable motivo de conflictos futuros. En cuanto a
la distribucin desigual de las tierras cultivables, dentro de un pas o entre pases,
hoy en da es fuente de tensiones sociales violentas y el da de maana ser causa
de migraciones masivas, interiores e internacionales.
- Actualmente, la gestin de estos bienes est dominada por polticas de ofer-
ta. Poner a disposicin de los habitantes el agua y la energa fsil requiere de una
organizacin importante para su extraccin, tratamiento y distribucin, y el consu-
mo de esos recursos en todas las actividades humanas involucra a un gran nmero
de usuarios. De all el desarrollo de grandes sociedades que dominan la oferta en
la industria de la energa, y ms recientemente en la del agua. Estas compaas se
preocupan ms por vender su producto que por preservarlo.
- Los usuarios entran en competencia. A la tensin entre clases sociales o
entre pases por la apropiacin de los recursos se agrega una competencia entre
usuarios. El agua de riego compite con el agua de las ciudades, la energa de los
transportes con la energa domstica, el uso agrcola de las tierras con los usos
recreativos, con el desarrollo urbano o con las infraestructuras. La asignacin de
estos recursos escasos entre los distintos usuarios no puede quedar librada sola-
mente al juego del mercado.
- Su mantenimiento y reproduccin se inscriben en ciclos de corto y largo
plazos. Es fcil hacer un pozo y utilizar el agua subterrnea para un beneficio inme-
diato, pero lleva mucho ms tiempo restaurar el equilibrio cuantitativo o la calidad
de las capas subterrneas. Es fcil perforar un pozo de petrleo, pero lleva much-
simo ms tiempo constituir una reserva de energa a partir de la biomasa, de la
energa hidrulica o de la energa solar. Rpido es desestructurar o empobrecer un
suelo pero mucho ms tiempo requiere reconstituirlo. Ahora bien, estos tres recur-
sos a menudo fueron objeto de una explotacin "minera" en los ltimos siglos: se
utiliza un filn hasta que se agota y luego se pasa al siguiente. Esta explotacin
rompi equilibrios seculares, en los que las sociedades saban que su superviven-
cia dependa del mantenimiento del ciclo del agua, del equilibrio entre consumo y
reproduccin de energa y del mantenimiento de la fertilidad de los suelos. Hoy en
da, el desafo consiste en volver a encontrar, utilizando todos los recursos de la
ciencia y de la tcnica, pero tambin aquellos de la sabidura tradicional, el arte de
la gestin prudente y responsable que garantice los equilibrios a largo plazo.
- Su gestin integrada se basa en la cooperacin de los actores a escala local.
Los ahorros de agua o la complementariedad de sus usos, el ahorro de energa, el
mantenimiento de la fertilidad de los suelos se basan en comportamientos y refle-
jos individuales y, al mismo tiempo, en medidas reglamentarias o en la implemen-
tacin de polticas a gran escala. Una gestin integrada y ahorrativa de los recur-
sos requiere entonces un enfoque muy descentralizado y muy centralizado a la vez.
Se trata entonces de campos privilegiados para la aplicacin del principio de sub-



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sidiariedad activa: a escala muy centralizada deben definirse principios rectores
comunes y las modalidades de aplicacin de esos principios se concretan en el
nivellocaI.
- Los impuestos y la tarificacin que se apliquen en estos casos deberan res-
ponder a la doble exigencia de justicia y de moderacin. El rgimen fiscal aplica-
do a los recursos naturales a menudo es contraproducente. Agua, energa y suelos
constituyen factores fundamentales de la produccin agrcola e industrial. De all
resulta una tendencia histrica a reducir artificialmente los costos en forma de sub-
sidios indirectos a los productores. Como por otra parte el agua es vital para la vida
cotidiana, el pago "a justo precio" de su reproduccin siempre puede ser moti vo de
protesta. El desequilibrio frecuente en las cuentas de las empresas pblicas de dis-
tribucin de agua obedece a menudo a ese temor de la sublevacin. Y esto fue en
muchos casos un factor de peso para la privatizacin. En el futuro, hay que lograr
subsidiar el uso mnimo, vital, del recurso y gravado masivamente ms all de
cierto nivel. Ahora bien, la lgica econmica habitual de los distribuidores es la
opuesta a este principio: distribuir pequeas cantidades cuesta caro y el precio
medio facturado al consumidor disminuye en relacin con la cantidad consumida.
El mismo carcter contraproducente se observa para los impuestos en general: es
un tanto paradjico gravar con impuestos el trabajo humano y subsidiar el uso de
los recursos naturales!
- El carcter absoluto de la propiedad y de la soberana no es adecuado para
estos bienes. Las grandes redes de agua, petrleo y gas, las instalaciones de extrac-
cin, almacenamiento y tratamiento de la energa y la gestin de la fertilidad de los
suelos representan, todas, inversiones a largo plazo incompatibles con la precarie-
dad de los derechos para su uso. Se hace entonces inevitable conceder a quienes
invierten un derecho de uso duradero. Por el contrario, cuando los recursos natu-
rales son apropiados en forma definitiva, tal como ocurre generalmente en la actua-
lidad, se instaura una renta que surge de su posesin independientemente del uso
que se les d. Esto no es compatible ni con la justicia social ni con un uso racional
de los recursos. Los latifundios existen alIado de donde viven campesinos sin tie-
rra, el agua se desperdicia aguas arriba de las cuencas vertientes y escasea aguas
abajo, la renta petrolera garantiza la riqueza de algunos estados mientras que otros
carecen de lo ms elemental. Propiedad y soberana provienen, ambas, de una
misma concepcin absoluta del derecho de usar y abusar del bien que se posee. Es
imprescindible revisar ese principio.
LA GESTIN DE LOS BIENES Y SERVICIOS QUE SE DIVIDEN
AL COMPARTIRSE Y SON FRUTO DEL INGENIO HUMANO
(BIENES DE LA TERCERA CATEGORA)
Hemos dicho que la regulacin por el mercado adquira en este caso su mayor
legitimidad, como mecanismo descentralizado de arbitraje de las preferencias de
produccin y de consumo. La accin pblica debe limitarse, entonces, a organi-
zar a escala mundial el buen funcionamiento de los mercados? No. puesto que los
principios y criterios de gobemanza siguen aplicndose aqu tambin. Que un mer-
cado sea eficaz en determinado registro no hace que se transforme en un fin en s
mismo. En la prctica, veo tres lmites que imponer al despliegue del mercado para
esta categora de bienes y servicios. Veremos surgir, en cada uno de ellos, los prin-
cipios de la gobemanza.
El primer lmite se refiere a las modalidades de produccin de los bienes y
servicios, integrando factores externos que la empresa sola no puede reunir y que
son cada vez ms determinantes a medida que los factores inmateriales cobran ms
importancia. Dichos factores deben mucho a la eficacia de la accin pblica y, a
menudo, estn concentrados en los territorios: calidad de las infraestructuras y del
marco institucional, sistema de capacitacin, creacin de un espritu favorable a la
iniciativa, vnculos con la investigacin y el desarrollo, fluidez de la informacin,
acceso al crdito, etc. Para reunir estas condiciones hace falta una accin concer-
tada entre los distintos niveles de gobernanza, una capacidad de cooperacin, el
arte de reunir condiciones favorables actuando en varios mbitos a la vez.
Encontramos as, en el campo ms clsico de la economa, los tres rdenes de rela-
cin -entre niveles, entre actores y entre sectores- que conforman decididamente
el teln de fondo de la gobernanza.
El segundo lmite tiene que ver con las condiciones de distribucin. Algunos
bienes de la tercera categora son de primera necesidad o de naturaleza pblica, en
el sentido en que el acceso de todas las personas a estos bienes se ha reconocido
como condicin de la dignidad humana: salud. educacin, alimentacin sana, por
ejemplo. La garanta de acceso a dichos bienes y servicios no implica necesaria-
mente que su produccin y distribucin tengan que estar en manos de instituciones
pblicas; en cambio, su verdadera adaptacin a las necesidades de la sociedad
requiere, casi siempre, un trabajo compartido con los usuarios y una organizacin
local eficaz. El mercado por s solo no es una modalidad suficiente de gobernanza.
Por ltimo, el tercer lmite se relaciona con las condiciones reales de inter-
cambio. El argumento central a favor del libre mercado es el de los intercambios
"mutuamente beneficiosos". Permiti avances considerables en el correr de los lti-
mos tres siglos y, en lo que a la gobernanza respecta, nos interesaremos por cmo
ser la organizacin de los intercambios mutuamente beneficiosos en el siglo XXI.



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Segn la teora, una economa abierta permite, a travs del juego de la ofer-
ta y la demanda, que se equilibren las cantidades ofrecidas en el mercado y la
demanda y que los bienes sean producidos en donde su costo de produccin es ms
bajo. La apertura de los mercados vale an ms por las dinmicas que genera: per-
mite reducir los efectos de renta, suscitar una sana emulacin, crear las condicio-
nes de una competencia leal entre actores econmicos y estimular la innovacin.
Al redistribuir las producciones en distintos pases segn el costo de los factores,
permite acelerar las transferencias tecnolgicas y va generando progresivamente
un equilibrio que reduce las desigualdades. Al multiplicar los intercambios, es un
factor de unidad progresiva y de paz. Por ltimo, la unificacin de los mercados
permite economas de escala que benefician a todos.
Todos estos argumentos no son carentes de valor, pero la economa real est
cada vez ms alejada de la teora. Los efectos de umbral y de dominacin hacen
que la "sana emulacin" se transforme demasiado a menudo en un juego en el que
"el vencedor se queda con todas las apuestas". Esto se constata en la creacin de
los efectos de monopolio, que las economas nacionales contrarrestaban antes de
manera bastante eficaz mediante leyes anti trust. Pero a nivel mundial no se los
combate actualmente y el juego cada vez est ms desvirtuado. Los actores ms
poderosos, en particular los Estados Unidos y Europa, solo se someten a las reglas
de juego de la competencia cuando les conviene y se niegan a perder el dominio
de sus producciones estratgicas, mientras intentan expoliar a los dems en nom-
bre del ptimo econmico. Utilizan para ello un discurso liberal de manera esen-
cialmente cnica, segn la conveniencia de sus propios intereses.
Los efectos de dominacin, que son el dato central de la poca actual, per-
miten un drenaje de la plusvala hacia las vanguardias de la economa mundial,
hacia aquellos que dominan los sistemas de conocimiento y de informacin. La
realidad ya no tiene nada que ver con las hiptesis sobre las cuales se construy la
economa clsica. La desintegracin del bloque comunista, que mostr la superio-
ridad del mercado y de las iniciativas privadas en lo referente al ordenamiento de
los medios de produccin, no debe ocultar esa realidad.
Pero hay que profundizar an ms en la reflexin crtica, partiendo una vez
ms de los objetivos de la economa y de los criterios de legitimidad de la gober-
nanza. Los conocimientos y la creatividad de los seres humanos son el valor cen-
tral de una economa humanizada." En los hechos, la globalizacin econmica
actual, que reconoce un solo nivel de intercambio legtimo --el nivel mundial-limi-
ta las oportunidades de trabajo. Hace 25 aos, cuando yo ocupaba un puesto en la
regin de Valenciennes, en el norte de Francia, en plena crisis industrial no dejaba
de asombrarme la coexistencia, en un mismo mbito, de gente que no saba en qu
7. Retomo en este prrafo las conclusiones de los Talleres del Polo Socioeconrnico de la Alianza
(ver: www.alliance2I.org).
ocuparse y de necesidades no satisfechas. Cualesquiera que sean las buenas y
malas razones, esto no deja de ser escandaloso. El desarrollo de las "monedas
sociales", creadas y desarrolladas en perodos de crisis econmicas graves -tal
como ocurri en Argentina o, ms localmente, para revitalizar los Sistemas de
Intercambio Local (SIL) en las zonas rurales en recesin o en zonas conurbanas
muy afectadas por el desempleo-, se basa precisamente en esa constatacin.
Cmo oponerse a semejantes soluciones creativas cuando las regulaciones vigen-
tes --en este caso, el mercado- perdieron legitimidad al demostrar que no respon-
den al principio de mnima restriccin y que cierran artificialmente el abanico de
soluciones posibles?
Asimismo, en el debate sobre la produccin agrcola y la seguridad alimen-
tariaf cmo puede la regulacin por el mercado mantener su legitimidad, mien-
tras posibilita un desarrollo global de la produccin que viene acompaado por una
crisis de la distribucin y una negacin de la equidad que conducen a la ruina de
la actividad agrcola local y comprometen la seguridad alimentaria, paradoja
suprema, en las mismas zonas rurales?
As pues, la subordinacin de una regla de gobemanza --el mercado mundial-
a los objetivos y criterios de legitimidad lleva a buscar, inspirndonos en otros
mbitos de la gobemanza, no tanto un nivel hegemnico de los intercambios -la
economa-mundo- sino ms bien una articulacin de los niveles de intercambio,
respetando el principio de subsidiariedad activa. Se trata de una va exploratoria,
pero me parece particularmente fecunda y la retomar en las conclusiones.
LA GESTIN DE LOS BIENES Y SERVICIOS QUE SE MULTIPLICAN
AL COMPARTIRSE (BIENES DE LA CUARTA CATEGORA)
Los bienes que se multiplican al compartirse existen desde siempre: las rela-
ciones familiares, los vnculos dentro de la comunidad, la circulacin de conoci-
mientos y de experiencias, por ejemplo. Su gestin, evidentemente ajena al mer-
cado, era objeto de prcticas mayoritariamente locales.
Sin embargo, tal como hemos visto anteriormente, esta categora de bienes
ocupar de ahora en adelante un lugar considerable, determinante para el futuro,
bajo el triple efecto de la economa del conocimiento, de la revolucin de la infor-
macin y del desarrollo de las ciencias de lo viviente. Los actores de la economa
clsica, las empresas y los defensores de la economa liberal vieron acercarse ese
peligro y se apresuraron a integrar a esta nueva categora dentro de su propia lgi-
ca, intentando privatizar los conocimientos. Por extensin, se pretende aplicarles la
8. Ver sobre este tema el Cuaderno de Propuestas de la Alianza sobre la seguridad alimentaria. Pars.
Ediciones Charles Lopold Mayer, 2001.



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lgica de las patentes, que se cre en un contexto muy distinto? y se aplic, hasta
ahora, a saberes que aumentan la eficacia del uso de los factores de produccin o
crean un nuevo producto o servicio til cuya reproduccin es costosa. La patente
remunera, entonces, la parte de la innovacin. Pero cuando el bien o el servicio
producido tiene un costo de reproduccin casi nulo, tal como ocurre con un soft-
lI'are, un conocimiento o un medicamento genrico, entramos en una lgica muy
distinta y la patente genera una renta y una escasez artificiales que se vuelven pro-
fundamente ilegtimas.
El ejemplo de los softwares libres ilustra bien el encuentro entre una econo-
ma del conocimiento y valores arraigados en el intercambio y el mutuo compar-
tir. Que esos softwares formen parte ahora del paisaje informtico habitual es
impresionante a primera vista, si pensamos en las fuerzas que pueden llegar a reu-
nir los gigantes del software, empezando por Microsoft. En realidad, el avance de
los softwares libres en un universo tan hostil a primera vista se explica perfecta-
mente: al tratarse de herramientas que se perfeccionan a medida que se van usan-
do y que pueden enriquecerse con los conocimientos y la creatividad de cada per-
sona, su lgica natural de desarrollo es la de ser compartidas y no la creacin de
rentas artificiales.
A nivel territorial, es ms fcil entender de esta forma la importancia conce-
dida a la nocin de capital social. El capital social es irreductible a las categoras
clsicas de bien pblico. producido y distribuido por el Estado, o de bien privado,
producido por la empresa y colocado en el mercado. Se trata de un bien pblico
que puede desarrollarse en forma indefinida y que se multiplica al compartirse por-
que nace de la relacin.
Las redes de intercambio de saberes10 iniciadas por Claire y Marc Heber-
Suffrin, que tuvieron un buen desarrollo en los ltimos diez aos, simbolizan un
poco este proceso de creacin indefinida: en esas redes cada uno se ubica ante todo
como un ofertante voluntario de competencias y saberes. Al desarrollar la red de
relaciones y compartir las competencias se aumenta el capital social.
Tampoco es casual que el triunfalismo y la cotizacin de la empresa
Monsanto, gran promotora ante el Seor de los organismos genticamente modi-
ficados (OGM). se hayan desmoronado cuando denomin "terminator" a un gen
que, introducido en las plantas, las volva incapaces de reproducirse. La semilla es
el smbolo mismo de lo que se multiplica al compartirse: una vez fecundada se
destruye y da lugar a la espiga. Esta multiplicacin permite que la humanidad se
9. Utilizo aqu las reflexiones de do; de los Cuadernos de Propuestas de la Alianza, Pars, Ediciones
Charle; Loplod Mayer, 2001. R. Brac de la Priere , Refuser la privatisation du vivant et propo-
ser des alternatives; V. Peugeot, coord .. Societ de l'infonnation, socit de la connaissance; as
como tambin las rel1exiones elaboradas por el Polo Socioeconornico de la Alianza.
10. Surgidas en Evry, en el conurbano parisino, estas redes de intercambio organizadas en clubes loca-
les se desarrollaron a escala nacional e internacional.
quede con una parte y conserve suficientes semillas como para renovar la opera-
cin. No se pueden tocar esos smbolos solo en nombre de la eficacia econmica
o del progreso cientfico. Siempre recuerdo aquella bonita frase de Vclav
Havel: I ) "al robarle a la vaca su dignidad de vaca, el hombre atent contra la dig-
nidad humana".
Al atentar, en nombre de la economa y de la tcnica, contra lo que simboli-
za en lo ms profundo de nosotros mismos las condiciones de nuestra existencia,
es contra nuestra existencia misma que atentamos.
Tocar los smbolos de la vida, secuestrar lo viviente privatizndolo tambin
tiene consecuencias econmicas decisivas: prohibir a alguien, en virtud de la pro-
piedad intelectual, que reproduzca libremente un mecanismo biolgico del cual
depende su propia subsistencia es introducir la economa en un campo que no le
corresponde. Por ello, con toda razn, la mayora siente que la cuestin de las
patentes de lo vivo es un absurdo desde el punto de vista de la moral, desde el
punto de vista de la poltica y, finalmente, desde el punto de vista de la economa
tambin. Es hacer que una de las reglas nacidas de la economa se convierta en
barrera para la produccin de riquezas. Pero la vocacin de la economa no es
desarrollar riquezas?
El escndalo provocado por el caso de las compaas farmacuticas nortea-
mericanas en su litigio con Sudfrica, a propsito de la produccin de medica-
mentos genricos para el tratamiento del Sida, termin hacindolas ceder. Qu
ley, qu principio de gobemanza puede guardar sentido cuando se trata de prohibir
a un pas y a un continente sumergido por la pandemia del Sida que cure a su
poblacin con los medios de los que dispone?
Por el contrario, la funcin ms importante de la gobernanza es, para esta
cuarta categora de bienes, organizar su mximo desarrollo en todos los niveles.
LOS PRINCIPIOS COMUNES DE LA GOBERNANZA
SE ENCUENTRAN EN LA GESTIN DE LAS DISTINTAS
CATEGORAS DE BIENES Y SERVICIOS
La diferenciacin de las cuatro categoras de bienes y servicios nos permiti
entender mejor las relaciones entre accin pblica y mercado, propias de cada una
de ellas. Para concluir, podemos destacar ahora las profundas analogas que mues-
tra el alcance general de los principios de gobemanza.
En primer lugar, la definicin de la gobemanza mediante objetivos, criterios
ticos y dispositivos concretos demuestra en cada caso ser muy efectiva para sacu-
11. VcJav Havel es un escritor y poltico checo. Naci en Praga en 1936. Fue presidente de la
Repblica Checa de 1990 al 2003.



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,.,
,
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dir certezas demasiado bien instaladas y defendidas por slidos intereses. Las
reglas de la gobernanza econmica deben ser evaluadas y enriquecidas constante-
mente en funcin de sus efectos concretos. Asimismo, los criterios de legitimidad
de la gobernanza ofrecen una grilla de anlisis interesante para determinar lo que
es aceptable y lo que no lo es. El simple hecho de considerar al mercado como una
modalidad de gobernanza entre otras, evaluada segn los mismos criterios que las
dems, permite, tal como hemos visto, pasar del dogma de una ciencia econmica
a un enfoque experimental y abrir ampliamente el campo de lo posible.
Luego, en todos los casos, incluidos los bienes de la tercera categora, se
plantea la cuestin de la articulacin de los niveles de gobernanza y se aplica el
principio de subsidiariedad activa. De esta manera se logra obtener el mximo de
diversidad y de unidad a la vez. Los principios rectores surgidos de la experiencia
que, en conformidad con la subsidiariedad activa, se imponen por proximidad a los
niveles de gobernanza ms bajos son bastante fciles de imaginar e identificar para
los bienes pblicos, los recursos naturales y los bienes que se multiplican al com-
partirse.
La articulacin de los niveles de intercambio de los bienes de la tercera cate-
gora -llammoslos "bienes mercantiles" para simplificar- requiere un esfuerzo
suplementario de innovacin. La idea es invertir la carga de la prueba: es legtimo
todo sistema local que demuestre su superioridad, en referencia a los objetivos
generales de la gobernanza, con respecto a la "solucin estndar" de referencia,
que es la del mercado mundial. La moneda social, por ejemplo, responde a ese cri-
terio, al menos en situacin de crisis.
Si observamos que la insercin de una economa local en el mercado mun-
dial destruye los vnculos sociales y, al mismo tiempo, es fuente de un empobreci-
miento del capital social de la sociedad; si dicha insercin compromete progresi-
vamente la seguridad alimentaria o la calidad de la alimentacin porque las garan-
tas anteriormente existentes, que dependan de las interdependencias locales, no
fueron reemplazadas por garantas construidas a otro nivel de gobemanza, esto sig-
nifica que se pierde por un lado ms de lo que se gana por el otro.
Asimismo, el ptimo econmico basado solamente en los intercambios mer-
cantiles se ha logrado a costa de una degradacin de la situacin en mbitos ms
importantes de la vida en sociedad. El proceso de especializacin de las produc-
ciones entre regiones, entre pases y entre actores econmicos termina, en los
hechos, fortaleciendo las filiales verticales de produccin. Se pierde de vista el vn-
culo con las otras categoras de intercambio, ya sean intercambios sociales o con
el medioambiente. Todo sucede, entonces, como si la herramienta de medida uni-
dimensional empleada para calcular el "progreso econmico" demostrara ser des-
caradamente reductora y ocultara lo esencial de los fenmenos.
Para preservar la equidad entre los actores y evitar los efectos de renta,
podramos formular, por ejemplo, el siguiente principio: dentro de un marco y de
una agenda de tareas en comn que preserven la igualdad de oportunidades de los
actores, y permitan en particular la llegada constante de nuevos actores para impe-
dir los efectos de renta, toda sociedad, en el nivel que fuere, puede desarrollar sis-
temas de intercambio que respondan a su situacin y a sus necesidades especficas
-siempre y cuando pueda demostrar la superioridad de estos sistemas frente a la
simple aplicacin de las reglas uniformes del mercado.
La igualdad de los agentes econmicos ante la regla se refleja en el hecho de
que, en todos los niveles, la entrada de "nuevos actores" al juego es libre. Esto
excluye reglas que reserven un mercado para un actor ya presente, so pretexto de
que "es del terruo". Todo actor econmico, cualquiera sea su estatuto, que acep-
te la agenda de tareas establecida, tiene derecho a las mismas condiciones. Esto
implica tambin que si un Estado reivindica la aplicacin de determinado meca-
nismo a su escala, debe aceptar a su vez que las colectividades de nivel inferior rei-
vindiquen para s las mismas oportunidades en iguales condiciones.
Hay que hacer explcito el valor agregado global que se deriva del aprove-
chamiento de esa oportunidad y los instrumentos de medicin deben ser transpa-
rentes; los indicadores de desarrollo y las modalidades de gestin deben ser deta-
llados y conformes a una agenda de tareas en comn.
A travs de la gestin de cada categora de bienes hemos encontrado, por
ltimo, dos principios de gobemanza que sern expuestos en las pginas subsi-
guientes: la alianza estratgica necesaria entre los distintos tipos de actores y el
papel central de los territorios locales en la organizacin detallada de las relacio-
nes de toda ndole.