FINANZAS PUBLICAS- UNIDAD 12 PUNTO 3: CICLO PRESUPUESTARIO

Por CPN Gustavo Asegurado y CPN Edmundo Virgolini 

El proceso presupuestario en la Administración Pública Nacional

 

Giuliani  Fonrouge  (2004)  examina  el  ciclo  presupuestario  asimilándolo  a  un  proceso 
vital  para  dar  idea  de  su  periodicidad  y  las  etapas  que  pueden  reconocerse  en  el 
mismo. En principio en Argentina suponemos al ciclo del presupuesto argentino como 
de una duración anual. Para ello nos fundamos en  las disposiciones del art. 75 inc. 8º 
de  la  Constitución  Nacional  que  dispone:  “  Fijar  anualmente  conforme  a  las 
pautas……….el presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos de la administración 
nacional..”.  Además  la  ley  24.156  en  su  artículo  10  establece  que  “El  ejercicio 
financiero  del sector  público  comenzará el  primero  de enero  y  terminará  el  treinta  y 
uno  de  diciembre  de  cada  año”.  Sin  embargo  como  bien  apunta  Villegas  (2005)  este 
mismo  proceso  comprende  diversas  fases  que  comienzan  antes  que  el  instrumento 
legal adquiera vigencia y se extienden hasta después de finalizado el período temporal 
que abarca. El mismo autor destaca que este ciclo  presupuestario de la administración 
pública nacional argentina involucra numerosas etapas y sub‐etapas.  A los efectos de 
este análisis señalaremos 4 etapas principales que suelen enunciarse como sigue:   
‐ Preparación o Formulación Presupuestaria ( acciones principalmente localizadas en el 
Poder  Ejecutivo) 

‐ Aprobación y Sanción  (acciones principalmente localizadas en el Poder Legislativo) 

‐ Ejecución (acciones principalmente localizadas en el Poder  Ejecutivo) 

‐ Control (con acciones relevantes localizadas tanto en el Poder Ejecutivo como en el 
Poder  Legislativo y eventualmente con intervención del Poder Judicial) 

Etapas y sub etapas del proceso presupuestario: 

Como hemos enunciado cada etapa comprende un grupo de acciones que pueden 
enunciarse como subetapas y que detalladamente se exponen a continuación: 

1. Preparación o Formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto. 
1.1. Elaboración del cronograma de acciones a desarrollar para la formulación. 
1.2. Definición de la política presupuestaria previa. 
1.3. Elaboración de los anteproyectos de Presupuesto 
1.3.a.  Anteproyecto de Ingresos 
1.3.b.  Anteproyecto de Gastos 
1.4. Elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto 
1.4.a.  Análisis de los anteproyectos  
1.4.b.  Elaboración del documento presupuestario 
 
La  formulación  presupuestaria  o elaboración  del  proyecto de  presupuesto constituye  
un  proceso  programado  de  actividades  desarrollado  en  función  de  las  políticas  y 
objetivos contemplados en la política general del gobierno la cual en el orden nacional 
exige la participación conjunta de los siguientes actores: 

• Presidente de la Nación y Jefatura de Gabinete en reunión de Gabinete Nacional 
• Subsecretaría  de  Presupuesto,  con  especial  referencia  a  la  Oficina  de  Presupuesto 
dependencia  a  la  que  corresponde  la  coordinación  general  del  proceso  de 
formulación 
• Unidades  ejecutoras  de  los  organismos  (instrumentación  de  las  políticas  y  normas 
técnicas y elaboración de los anteproyectos) 
 
Como podemos advertir las prenunciadas son todas dependencias del Poder Ejecutivo 
lo cual como afirma Villegas (op.cit, 2005) es natural dada la  íntima vinculación entre 
el presupuesto y el programa general del gobierno de un país; además el Ejecutivo es 
quien va a ejecutar ese presupuesto y va a dar cumplimiento a la ley correspondiente. 
Hay  como  dice  Atchabaian  (1996)  una  razón  eminentemente  técnica  para  que  la 
elaboración  del  presupuesto  quede  a  cargo  del  Poder  Ejecutivo  Sin  embargo,  en 
algunos países existe un proceso parlamentario previo como es el caso de Brasil (ley de 
directrices presupuestarias) o lo ha existido como en Estados Unidos hasta 1921. 

Sub etapas de la formulación del proyecto de Ley  de Presupuesto. 

1.1. Elaboración y aprobación del cronograma de acciones a desarrollar para la

formulación
Antecediendo  el  inicio  de  las  tareas  de  formulación  presupuestaria,  la  Oficina 
Nacional de Presupuesto elabora y somete a la aprobación del Ministerio de Economía, 
un  cronograma  de  acciones  que  contiene:  denominación  concreta  de  cada  tarea  a 
ejecutarse  desde  la  iniciación  del  proceso  hasta  la  presentación  del  proyecto  al 
Congreso  Nacional,  así  como  la  fecha  de  inicio,  la  de  finalización  y  la  unidad 
responsable de cada tarea. 

1.2. Definición de la política presupuestaria previa

       Comprende las normas, orientaciones, determinación de la composición y niveles 
de gastos e ingresos, así como la definición de programas y proyectos prioritarios a los 
cuales  deben  ajustarse  los  organismos  para  elaborar  sus  anteproyectos  de 
presupuesto.  Implica,  a  su  vez,  la  definición  de  una  serie  de  políticas  estrechamente 
relacionadas  con  la  presupuestaria,  tales  como  ingresos,  gastos,  personal,  compras, 
inversiones y endeudamiento, entre otras. 

       La política presupuestaria debe ser única para todo el sector público, en el sentido 
de que cada una de las jurisdicciones deriven su política específica de un marco global 
que le otorgue la debida coherencia 

1.3. Elaboración de los anteproyectos de presupuesto

       Esta sub‐etapa puede ser dividida en dos partes: la correspondiente a los ingresos 
(que  tiene  un  nivel  de  centralización  compatible  con  la  estructura  de  financiamiento 
del presupuesto) y la referida a los gastos (que se lleva a cabo de manera totalmente 
descentralizada). 

1.3.a.) Anteproyecto de ingresos:  

        La formulación del presupuesto de ingresos exige conocer cada una de las fuentes 
de  financiamiento  del  presupuesto  público,  contar  con  información  referente  a  la 
evolución  histórica  de  la  recaudación  local  y  a  la  estacionalidad  de  los  principales 
tributos  (cuándo  se  devengan,  cuándo  se  liquidan  y  cuándo  se  pagan),  analizar  el 
comportamiento esperado de las variables que afectan la evolución de los principales 
rubros de ingresos (base imponible, alícuotas, precios de venta, etc) y contemplar las 
políticas  a  adoptar  en  materia  de  recursos  públicos  en  el  ejercicio  objetivo  de  la 
presupuestación. 

1.3.b.)Anteproyecto de gastos:  

El proceso se inicia con la elaboración de los anteproyectos presupuestarios por parte 
de los responsables de actividades, quienes envían la citada programación del gasto a 
los  responsables  del  sub‐programa.  Luego  de  examinar  la  coherencia  entre  los 
distintos  elementos  que  integran  la  actividad  (descripción,  volumen  de  trabajo, 
insumos  resales  y  financieros),  y  la  correspondencia  de  dichos  elementos  con  las 
orientaciones  generales  predefinidas  y  con  los  anteproyectos  de  las  restantes 
actividades,  el  responsable  del  sub‐programa  elabora  su  propio  anteproyecto, 
elevándolo  al  responsable  del  programa.  Algo  similar  a  lo  descripto  para  el  sub‐
programa se produce con cada proyecto. 
Los  anteproyectos  de  presupuesto  de  los  sub‐programas,  junto  con  los 
correspondientes  a  proyectos,  son  remitidos  al  responsable  del  programa,  quien 
analiza  la  coherencia  global  con  las  metas  de  producción  y  los  techos  financieros 
fijados para su programa. 
A continuación presentamos un esquema gráfico que resume este procedimiento: 
De  la  lectura  del  cuadro1  advertimos  una  necesaria  proximidad  a  la  iniciación  del 
ejercicio2 para comenzar  a pensar en el presupuesto del año siguiente dictando, como 
hemos  dicho,  el  Ministerio  de  Economía  una  resolución  con  el  cronograma  de 
elaboración  del  proyecto  de  ley  de  presupuesto  de  la  Administración  Nacional.    Una 
primera actividad es la constitución del GAEP siglas que identifican al Grupo de Apoyo 
Especial  al  Presupuesto  constituido  por  representantes  de  la  administración  nacional 
en  un  nivel  jerárquico  no  inferior  a  director  nacional  (en  general  subsecretarios).  La  
ONP  ( Oficina Nacional del Presupuesto) normalmente ejerce la secretaría ejecutiva de 
este  grupo    a  través  de  uno  de  sus  subdirectores.    A  la    Jefatura  de  Gabinete  de 
Ministros (JGM) se le reconoce una  amplia intervención en la materia conforme a las 
facultades previstas en el artículo 100 incs. 6 y 7 de la Constitución Nacional.  
 

1.4. Elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto.  

1.4.a) Análisis de los anteproyectos.  

Según el Art.17 de la Ley Nº 24.156, corresponde a la Oficina Nacional de Presupuesto 
realizar el análisis de los anteproyectos de presupuesto. Entre los aspectos a analizar 
se encuentran: la coherencia formal que debe presentar la información contenida en 
los  diversos  formularios,  el  grado  de  cumplimiento  de  la  política  presupuestaria,  la 
evaluación  de  cada  programa  en  particular  y  la  eficiencia  programada  a  nivel  de  la 
institución.  A  partir  del  análisis,  se  proponen  los  ajustes  necesarios,  iniciándose  un 
proceso de “idas y vueltas”, que culmine en la obtención de presupuestos de cada una 
de las jurisdicciones compatibles con los lineamientos fijados desde el nivel central. 
                                                            
1
Extraído de la presentación “El ciclo presupuestario a nivel nacional”. Consultado en
www.mecon.gov.ar . Ultima consulta 23/01/2012.
2
Podemos decir que casi cuando se culmina con una tarea se inicia con la otra.
  

1.4.b) Elaboración del documento presupuestario. 

En  los  Artículos  16  y  17,  la  Ley  Nº  24.156  establece  que  corresponde  a  la  Oficina 
Nacional de Presupuesto la preparación del proyecto de ley. Además de la información 
básica  contenida  en  la  Ley  de  Presupuesto,  el  correspondiente  proyecto  debe  estar 
acompañado de un Mensaje del Poder Ejecutivo Nacional. 

Estructura y contenido de la ley de Presupuesto

La Ley Nº24.156 en su art. 19 establece la estructura de la Ley de Presupuesto

General, la cual constará de tres Títulos cuyo contenido será el siguiente:

Título I.- Disposiciones Generales

(Pautas, criterios y características de la aprobación de los presupuestos, así como las

normas específicas que regirán su ejecución)

Título II.- Presupuesto de Recursos y Gastos de la Administración Central

(Integrado con el proyecto de presupuesto de los recursos, del Poder Ejecutivo, sus
secretarías, los ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Ministerio
Público y la Jefatura de Gabinete y el presupuesto de gastos de aquellos. La ley 24156
en su art. 9º denomina a estos órganos jurisdicciones)

Título III.- Presupuestos de Recursos y Gastos de Organismos Descentralizados.

Donde se plasman el cálculo de recursos y los gastos de las entidades descentralizadas
(ej. INSSJP, INTA, INTI, IAFRPMM,etc ). Contiene normas de exposición de dichos
recursos y gastos incluyendo las clasificaciones obligatorias para ambos
En cuanto al Mensaje que acompaña el proyecto debe contener una descripción de los 
objetivos  a  alcanzar,  explicaciones  de  la  metodología  utilizada  para  estimar  los 
recursos  y  para  determinar  las  autorizaciones  para  gastar,  un  análisis  de  la  situación 
económico  social  del  país  y  anexos  con  cuadros  estadísticos  de  proyecciones  que 
fundamenten la política presupuestaria.  

La ley 24.156 en su art. 26 dispone que el Poder Ejecutivo Nacional a través del Jefe de 
Gabinete debe enviar el proyecto de presupuesto antes del 15 de setiembre de cada 
año. La presentación del proyecto tendrá lugar en la Cámara de Diputados. En caso de 
no  remitirse  el  proyecto  en  su  debido  momento  puede  el  Congreso  comenzar  a 
tratarlo tomando como base el presupuesto del ejercicio en curso u otro proyecto que 
sirva como base al debate. 

Al  elaborarse  el  Proyecto  de  Ley  de  Presupuesto  queda  en  la  Oficina  Nacional  de 
Presupuesto la información utilizada, desagregada a su último nivel, lo cual le permite 
llevar a cabo sin inconvenientes la distribución administrativa de los créditos una vez 
sancionada la ley 

2. Discusión, aprobación y sanción del Proyecto de Presupuesto.

2.1. Presentación del Proyecto.
2.2. Tratamiento del proyecto en la Cámara de Diputado.
2.2.a. Tratamiento “en general” del proyecto.
2.2.b. Tratamiento “en particular” del proyecto.
2.3. Tratamiento del proyecto en el Senado de la Nación.
2.4. Promulgación.

2. Discusión y aprobación del proyecto de presupuesto. 
 
2.1. Presentación del Proyecto 
    En  su  Art.26,  la  Ley  24.156  establece:  “El  Poder  Ejecutivo  Nacional  presentará  el 
proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes 
del  15  de  setiembre  del  año  anterior  para  el  que  regirá…”.  La  Constitución  Nacional 
establece  que  corresponde  al  Jefe  de  Gabinete  de  Ministros  realizar  el  envío  al 
Congreso. El art. 100 de la Constitución Nacional dice que le corresponde “al Jefe de 
Gabinete de M;inistros …le corresponde…  inc. 6: enviar al Congreso los proyectos de 
ley  de  ministerios  y  de  presupuesto  nacional  previo  tratamiento  en  acuerdo  de 
gabinete  y  aprobación  del  Poder  Ejecutivo”.  En  cuanto  al  acuerdo  de  gabinete  se 
supone que sus miembros han deliberado y definido el curso  de acción, no  obstante 
cualquier  decisión  podrá  tomarse  por  mayoría  absoluta  de  los  miembros  presentes. 
(Dromi, 1997). 

2.2. Tratamiento del Proyecto en la Cámara de Diputados 
Ingresado  a  la    Cámara  de  Diputados,  el  proyecto  es  girado  a  la  Comisión  de 
Presupuesto y Hacienda para efectuar su estudio y obtener su dictamen. Los Diputados 
integrantes de la Comisión formulan sus consultas por escritos, las que son remitidas 
oficialmente a la Jefatura del Gabinete de Ministros. Al culminar la ronda de consultas, 
la Comisión de Presupuesto y Hacienda elabora un dictamen o despacho (único o bien 
uno por la mayoría y otro por la minoría), los cuales son girados a la Presidencia de la 
Cámara e incorporados a la “orden del día” 
 
2.2.a)  Tratamiento  “en  general”  del  proyecto:  en  estas  sesiones  se  discute  toda  la 
política general del gobierno, las acciones realizadas y las propuestas a futuro, con lo 
cual  el  debate  suele  trascender  los  aspectos  presupuestarios.  Si  el  proyecto  no  es 
rechazado,  puede  comenzar  la  discusión  en  particular;  si  se  lo  rechaza,  vuelve  a  la 
Comisión de Presupuesto para que elabore un nuevo despacho. 
 
2.2.b)  Tratamiento  “en  particular”  del  proyecto:  en  estas  sesiones  se  examina  el 
proyecto artículo por artículo y, de no merecer objeción, se los aprueba por mayoría 
simple. Posteriormente, se presentan mociones de inclusión de nuevos artículos, cuya 
inclusión es igualmente debatida. 
 

 
 
Nuestra Constitución otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, 
reformar o cambiar el proyecto, es decir que el Congreso tiene iniciativa en materia de 
gastos ya que el texto fundamental consagra como facultad de este la fijación anual 
del presupuesto de acuerdo a ciertas pautas previstas en el artículo 75º inc 2º y 3º 
tomando como base el plan general de gobierno y el plan de obras públicas. En cuanto 
a la Ley de Administración Financiera prevé en su art. 28 que existen ciertos 
parámetros del proyecto de ley de presupuesto que deberían respetarse al momento 
de su aprobación por ejemplo todo  incremento del total del presupuesto de gastos 
previsto en el proyecto presentado por el PEN deberá contar con el financiamiento 
respectivo (principio de equilibrio presupuestario)3. De esta situación fue testigo la 
ciudadanía cuando el Congreso modificó el proyecto de presupuesto 2011 enviado por 
el Poder Ejecutivo para incluir el pago del 82 % móvil del salario mínimo vital y móvil 
                                                            
3
Una situación parecida se vio en el tratamiento del presupuesto nacional del año 1999 donde el
equilibrio presupuestario se vio cubierto por la instauración a través de la ley 25.053 del Impuesto de
Emergencia a los Automotores, motocicletas, embarcaciones y aeronaves de fracasada aplicación.
en  las jubilaciones fundándose tal modificación en “ahorros” presupuestarios de otras 
partidas y en la falta de acuciosidad del proyecto en cuanto a las cifras de 
recaudación4. La ley aprobada por ambas Cámaras fue vetada por el Poder Ejecutivo 
por lo que conforme las previsiones de la ley 24.156  hubo de reconducirse el 
presupuesto del año 2010 para el funcionamiento del Sector Público durante el año 
2011.5 
Otra cosa que no puede hacerse tanto en la proyección como en el ulterior 
tratamiento parlamentario del presupuesto es modificar disposiciones de otros textos 
normativos. El art. 20 de la LAF nos indica que solo “… contendrán normas que se 
relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del 
presupuesto del que forman parte…. No podrán contener disposiciones de carácter 
permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o 
suprimir tributos”.6 
Habiendo merecido la aprobación por parte de la Cámara de Diputados, pasa al 
Senado. 
 
2.3. Tratamiento del Proyecto en el Senado de la Nación 
El tratamiento que da esta Cámara es similar al descripto para la Cámara de Diputados, 
aunque  el  período  de  estudio  suele  ser  mucho  menor,  en  tanto  el  análisis  en 
profundidad correspondió a la segunda en su calidad de Cámara de origen. 
 

 
Sancionado  por  ambas  Cámaras,  el  proyecto  de  ley  pasa  al  Poder  Ejecutivo.  Si  en 
cambio  al  inicio  del  ejercicio  financiero  ‐esto  es  al  1  de  enero‐  no  se  encontrare 
aprobado  el  presupuesto  general  regirá  el  que  estuvo  vigente  en  el  año  anterior, 
previos  ajustes  que  deberá  hacer  el  Poder  Ejecutivo  Nacional  los  que  serán 
comunicados por la Oficina Nacional de Presupuesto (eliminación de partidas que no 
se  recaudarán  e  inclusión  de  otras  que  se  presuma  se  recaudarán,  eliminación  de 
                                                            
4
De hecho el presupuesto del año2010 ejecutó mayor recaudación a la prevista y fue “ampliado” hacia el
fin del ejercicio en 40 mil millones de pesos aproximadamente un 10 % más.
5
Conforme las previsiones del artículo 27 de la ley 24.156.
6
Esta práctica que atenta contra el principio de exclusividad en materia presupuestaria es bastante usual
en el tratamiento de estos proyectos en los ámbitos provinciales y municipales.
créditos presupuestarios con fines cumplidos e inclusión de aquellos aplicables al pago 
de  servicios  de  la  deuda  y  que  aseguren  la  continuidad  en  la  prestación  de  servicios 
públicos.   
 
2.4. Promulgación. 
De no mediar reparos, el Poder Ejecutivo promulga el proyecto (Art.78 de la 
Constitución Nacional). Si no se producen modificaciones ni lo promulga, rige el 
Artículo 80 de la Constitución, según el cual todo proyecto no devuelto por el Poder 
Ejecutivo en el término de diez días útiles, queda automáticamente promulgado.  

Diagramáticamente lo observamos del siguiente modo 

Si veta parcialmente se podrá promulgar la parte no observada en tanto mantenga 
autonomía normativa y no se alterasen ni el espíritu ni la unidad del proyecto 
sancionado por el Congreso. El Jefe de Gabinete de Ministros someterá la parte no 
observada dentro de los 10 días a consideración de la Comisión Bicameral Permanente 
que elevará su despacho en un plazo de 10 días al plenario de cada cámara para 
garantizar los atributos que requieren inalterabilidad 

3. Ejecución del Presupuesto aprobado.

Reconoce Giuliani Fonrouge (op.cit. 2004) cuatro estadios sucesivos en el 
procedimiento de realización de los gastos públicos: el compromiso; la liquidación: la 
orden de pago y el pago propiamente dicho. Señala el jurista “ .. entre nosotros y 
ajustándonos al régimen instituído por la ley 24.156 debemos agregar una operación 
previa: la distribución administrativa del presupuesto de gastos. (op.cit, 2004; 217).  
 
En la ejecución del gasto en la práctica observamos las distintas subetapas: 

3.1 Distribución analítica de los créditos.

3.2 Coordinación de la Ejecución

3.2.a Programación anual inicial de la ejecución.

 3.2 b Programación para cada trimestre

3.3 Modificaciones presupuestarias.

3.4 Ejecución del Presupuesto de Recursos

3.5 Ejecución del Presupuesto de Gastos

 

3.1  Distribución analítica de los créditos 

Sancionada  y  promulgada  la  Ley  de  Presupuesto,  el  Poder  Ejecutivo  decreta  la 
distribución  administrativa  del  presupuesto  de  gastos7,  lo  cual  supone  la 
desagregación  de  los  créditos  hasta  el  último  nivel  previsto  en  los  clasificadores.  La 
Constitución  Nacional  (Art.100  inc.  7)  delega  esta  facultad  en  el  Jefe  de  Gabinete  de 
Ministros.  

Con  la  Distribución  Administrativa  los  importes  de  los  créditos  quedan 
automáticamente a disposición de las autoridades competentes con lo que se logra no 
solo  simplificar  el  sistema  sino  también  jerarquizar  a  los  agentes  administrativos 
descentralizando  las  funciones  en  la  realización  del  presupuesto.  Este  procedimiento 
se inscribe dentro de la filosofía de la ley 24.156 que se enuncia como proveedora de 
“centralización normativa” y “descentralización operativa”. También en esta instancia 
se detallan los tipos de modificaciones que, dentro de las capacidades que otorga la ley 
de  presupuesto,  son  necesarias  durante  la  ejecución  para  corregir  desvíos  o  atender 
demandas no previstas, y  las autoridades responsables de la respectiva aprobación. 

3.2. Coordinación de la ejecución

La coordinación de la ejecución presupuestaria implica un proceso de programación y

de adopción de medidas, previas a la ejecución o concomitantes con ella, a fin de
obtener los productos terminales e intermedios previstos, logrando a la vez la máxima
racionalidad posible en el empleo de los recursos reales y financieros.
Los  instrumentos  básicos  que  se  utilizan  en  la  etapa  de  coordinación  de  la  ejecución 
son la programación de la ejecución y las modificaciones presupuestarias 

3.2.a. Programación de la ejecución.  

Es  una  previsión  dinámica,  para  cada  uno  de  los  sub‐períodos  del  ejercicio 
presupuestario,  de  realizaciones  en  términos  de  productos,  de  requerimientos  de 
recursos reales y financieros. 

Es, en consecuencia, una tarea previa a la ejecución misma 

La programación de la ejecución tiene dos etapas diferenciadas: 

                                                            
7
Habíamos señalado que la culminación de la formulación presupuestaria deja casi lista esta distribución
administrativa que será confirmada si en el proceso de aprobación el proyecto no sufriera grandes
modificaciones.
3.2.a1)  Programación  anual  inicial  de  la  ejecución.  Se  realiza  al  inicio  del  ejercicio 
presupuestario  y  consiste  en  una  programación  inicial  anual  desagregada  por 
trimestres, con base en las cifras contenidas en la Ley de Presupuesto aprobada por el 
Congreso Nacional. Es de carácter indicativo, en tanto debe proporcionar el marco de 
referencia para realizar la solicitud y aprobación de cuotas trimestrales. 

Consta de los siguientes elementos: 

• cronograma anual de avance de la o las metas del programa, su producción 
terminal bruta y los volúmenes de tareas de las actividades, ordenados por 
trimestre  
• cronograma anual de avance físico del o de los proyectos, actividades específicas 
del mismo y sus obras, comprendidos en el programa, ordenados por trimestre 
• programación anual del uso de los créditos asignados, ordenada por trimestre  
 

3.2.a2) Programación para cada trimestre. Se elabora en cada organismo durante el 
mes  anterior  al  inicio,  debiendo  ser  presentada  a  la  Oficina  Nacional  de  Presupuesto 
antes  del  20  de  dicho  mes.  Sus  elementos  constitutivos,  son  presentados  en 
formularios e instructivos suministrados por el órgano rector del sistema.   

3.3. Modificaciones presupuestarias. 

Las  modificaciones  presupuestarias  son  variaciones  de  los  créditos  presupuestarios 

originalmente  aprobados,  realizados  de  acuerdo  a  las  normas  legales  vigentes.  Se 
originan  por  sobreestimaciones  o  subestimaciones  de  dichos  créditos,  incorporación, 
reducción  o  eliminación  de  programas,  sub‐programas  o  proyectos,  así  como  por 
disminuciones no previstas en la proyección de ingresos. 
De acuerdo con la naturaleza de la modificación, se requiere un nivel de autorización y 
aprobación  específicamente  delegado.  La  normativa  técnica  que  regulará  estas 
instancias  emanarán  de  la  Oficina  Nacional  de  Presupuesto  y  se  desarrollarán 
conforme las previsiones que al respecto contempla la ley 24.156 en sus arts. 17, 29 y 
37. 

3.4 Ejecución del Presupuesto.
La  ejecución  presupuestaria  involucra  la  movilización  de  la  administración  pública,  a 
efectos  de  llevar  a  cabo  las  acciones  y  procesos  necesarios  de  utilización  de  los 
recursos  reales  y  financieros  que  posibiliten  lograr  los  productos  en  la  cantidad  y 
calidad adecuada y en el tiempo previsto. 

La  ejecución  del  presupuesto  se  efectúa  en  dos  planos:  el  físico  de  producción  y  de 
recursos reales, y el financiero.  
En referencia a la ejecución financiera, la Ley 24.156 establece: 
a) En materia de ejecución del presupuesto de recursos,  
‐ los recursos se devengan cuando se establece un derecho de cobro a favor de 
las jurisdicciones o entidades de la Administración Nacional. 
‐ los  recursos  se  perciben  o  recaudan  cuando  los  fondos  ingresan  o  se  ponen  a 
disposición de una oficina recaudadora (Art.31, Reglamento parcial N° 1) 
b) En materia de ejecución del presupuesto de gastos,  
‐ los  gastos  se  comprometen  cuando  un  funcionario  competente  (la  jerarquía 
seguramente  variará  conforme  al  monto  del  gasto)  aprueba  la  aplicación  de 
recursos  por  un  concepto  e  importe  determinados;  surge  entonces  el 
compromiso lo que supone la afectación preventiva del crédito presupuestario. 
‐ el  gasto  se  devenga  cuando  surge  una  obligación  de  pago  por  la  recepción  de 
conformidad  de  bienes  o  servicios  oportunamente  contratados.  Con  el 
devengamiento se produce la liquidación del gasto, la simultánea emisión de la 
orden  de  pago  y  la  afectación  definitiva  de  los  créditos  presupuestarios 
 correspondientes (Art.31 LAF, Reglamento parcial N° 1 dto 2666/92) 
 
 
Sistemas  de  apropiación  al  ejercicio  financiero  de  gastos  y  recursos;  régimen 
del presupuesto nacional argentino 
Según  lo  establecido  por  la  nueva  “Ley  de  Administración  financiera  y  de  los 
sistemas  de  control  del  sector  público  nacional”  (Nº  24.156):  Se  consideran 
recursos apropiables al ejercicio los que se prevean recaudar y los excedentes 
de ejercicios anteriores (criterio de lo percibido o “de Caja” – sistema inglés – 
también aplicado en la Ley anterior). 

Se  consideran  como  gastos  imputables  los  que  se  devenguen  en  el  ejercicio 
(antes  era:  los  que  se  comprometan)  se  traduzcan  o  no  en  salidas  de  dinero 
efectivo del Tesoro (sistema de competencia jurídica o francés) 

4. Control : Evaluación de la ejecución.

Es  la  etapa  de  análisis  de  la  eficiencia  y  eficacia  del  gasto  para  la  proposición  de 
medidas correctivas. 

Todo  sistema  de  evaluación  se  justifica  si,  por  su  intermedio,  es  posible  analizar  la 
eficiencia con que se producen los bienes y servicios, así como el grado de eficacia de 
dicha  producción  para  la  materialización  de  las  políticas  y  objetivos  previstos  en  los 
planes. 

Por EFICIENCIA se entiende la mejor combinación y la menor utilización posible de

recursos reales y financieros necesarios para producir bienes y servicios, así como las más
óptimas relaciones entre los distintos bienes y servicios que se producen en las
instituciones. Por lo tanto, el concepto de eficiencia es utilizado para analizar los procesos
productivos de las instituciones a nivel de cada centro de gestión productiva (relación
insumo-producto) y a nivel de la red de acciones presupuestarias (relaciones de
condicionamiento entre productos). Para determinar el nivel de eficiencia de una
determinada acción pública, es necesario comparar las relaciones insumo / producto,
producto / producto y otros indicadores de gestión, tanto del momento que se está
analizando con las correspondientes a períodos anteriores, como a un determinado patrón o
standard de referencia.

Por su parte, el concepto de EFICACIA está ligado con la medición de la magnitud y

el análisis de la calidad con que la producción pública contribuye al logro de las políticas y
objetivos y políticas previstos en los planes

Proceso  de  evaluación:  La  evaluación  conlleva  el  desarrollo  de  las  siguientes 
actividades: 

• medición de los resultados obtenidos y de los efectos producidos;  
• comparación de los resultados programados con los ejecutados; 
• análisis de las variaciones observadas y determinación de las causas; 
• definición y tipificación de las acciones correctivas que deben adoptarse. 
  

Las  dos  primeras  etapas  conforman  el  control  de  la  ejecución  y  consisten  en  el 
registro de las informaciones financieras y físicas.  

La  tercera  etapa  (análisis  de  las  causas  de  los  desvíos),  por  su  parte,  exige  el 
conocimiento  de  ciertos  elementos básicos, entre  los  que  se  encuentran:  el  realismo 
de  la  programación  (es  decir,  se  debe  verificar  el  grado  de  sinceridad  con  que  se 
formuló  el  presupuesto);  el  grado  de  consistencia  entre  los  elementos  de  la 
programación  física  y  la  programación  financiera;  los  criterios  utilizados  para 
programar;  los  cambios  tecnológicos  producidos  durante  la  gestión  y  eventuales 
replanteos  de  las  políticas  públicas,  conducentes  a  la  reformulación  de  planes  y 
acciones. 

Una  vez  que  se  disponga  de  las  explicaciones  necesarias  de  las  causas  de  los 
desvíos  entre  lo  ejecutado  y  lo  programado,  se  está  en  condiciones  de  elaborar  las 
propuestas de acciones correctivas (cuarta y última de las etapas antes identificadas). 
A nivel de un programa presupuestario, algunas de las medidas que pueden ser objeto 
de  consideración  son  la  reformulación,  suspensión  y/o  supresión  del  programa;  la 
racionalización  de  métodos  de  producción  y  procedimientos  administrativos;  la 
definición  de  nuevas  fuentes  de  financiamiento;  la  reasignación  de  recursos  y  el 
cambio en la coordinación del programa.  

  La normativa legal que regula esta etapa del proceso, establece: 

‐ La Oficina Nacional de Presupuesto evalúa la ejecución de los presupuestos 
de la Administración Nacional tanto en forma periódica como al cierre del 
mismo.  
‐ Con  base  en  la  información  señalada,  y  la  que  suministra  el  sistema  de 
contabilidad gubernamental, la Oficina Nacional de Presupuesto realiza un 
análisis  crítico  de  los  resultados  físicos  y  financieros  obtenidos  y  de  los 
efectos de los mismos, interpreta las variaciones operadas en relación a lo 
programado,  procura  determinar  sus  causas  y  prepara  informes 
(trimestrales  y  anuales)  con  recomendaciones  para  las  autoridades 
superiores. (Art.44, Ley 24156) 
‐ En  cumplimiento  con  lo  dispuesto  por  la  Reforma  del  Estado  II  (Ley  Nº 
24.629), el Poder Ejecutivo debe presentar al Congreso en forma trimestral 
estados  demostrativos  de  la  ejecución  del  presupuesto  general  de  la 
administración  nacional,  siguiendo  las  clasificaciones  y  niveles  de 
autorizaciones  incluidos  en  la  ley  de  presupuesto,  exponiendo  los  créditos 
originales y sus modificaciones y explicitando los avances logrados. 

En esta última etapa del proceso presupuestario, podemos incorporar una referencia a 
los organismos de control, los cuales participan del mismo efectuando precisamente el 
control y evaluación de la ejecución presupuestaria.
  
A partir de la sanción de la Ley N° 24.156, el citado control se ejerce a través de dos órganos, 
de diferente competencia y dependencia institucional: La Sindicatura General de la Nación, se 
ocupa del control interno de la hacienda pública y depende del Presidente. Es materia de su 
competencia el control interno de todas las jurisdicciones y entidades que dependen del Poder 
Ejecutivo  Nacional;  su  responsabilidad  consiste  en  coordinar  técnicamente  el  sistema  de 
control  interno,  dictando  las  pautas  de  control  y  las  normas  a  las  que  deben  ajustarse  las 
auditorías y supervisando su aplicación. Conducción: Síndico General de la Nación (designado 
por el PEN con rango de Secretario de la Presidencia de la Nación), asistido por tres Síndicos 
Generales  adjuntos. Deberá  poseer  título  universitario  en  ciencias  económicas  o  Derecho  y 
una  experiencia  en  administración  financiera  y  auditoría  no  inferior  a  8  años.  A  su  vez,  los 
síndicos adjuntos deberán contar con título universitario y similar experiencia a la del síndico 
general y serán designados por el PEN a propuesta del Síndico General.
El  control  efectuado  por  la  Sindicatura  General  de  la  Nación,  debe  abarcar  los  aspectos 
presupuestarios,  económicos,  financieros,  patrimoniales,  normativos  y  de  gestión,  como  así 
también  la  evaluación  de  programas,  proyectos  y  operaciones  y  debe  estar  fundado  en 
criterios de economía, eficiencia y eficacia. Ejerce un control concomitante.  Debemos analizar 
también las  Unidades de Auditoría Interna: (UAI). Junto con la SIGEN, conforman el
sistema de control interno. Serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que
dependan del PEN. La auditoría interna, es un servicio a toda la organización y consiste
en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las
entidades a que hace referencia la L.A.F. en su artículo 9 (toda organización pública
con personalidad jurídica y patrimonio propio) y es realizada por los auditores
integrantes de las Unidades de Auditoría Interna.
 
  
 
La Auditoría General de la Nación, con autonomía funcional, sin facultades jurisdiccionales 
y dependencia orgánica del Congreso de la Nación, que ejerce el control externo. La Auditoría 
General de la Nación tiene a su cargo todo lo concerniente al control externo posterior de la 
gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal de la administración central 
de la Nación, los organismos descentralizados, las empresas y sociedades del Estado, los entes 
reguladores  de  servicios  públicos,  la  Municipalidad  de  la  Ciudad  de  Buenos  Aires,  el  Poder 
Legislativo, el Poder Judicial (en acuerdo con la Corte Suprema de Justicia de la Nación) entes 
privados adjudicatarios del proceso de privatización (en cuanto a las obligaciones emergentes 
de los respectivos contratos), y sobre todos los demás entes públicos no estatales o privados 
en  los que el Estado  Nacional tenga responsabilidad o se hubiera asociado. (Arts. 116,  117  y 
120) Composición: siete miembros, designados como auditores generales, duran ocho años en 
sus funciones (Art.121, Ley 24.156). Designación: Diputados: designa tres Auditores Generales, 
Senadores:  designa tres  Auditores Generales.  Por  resolución conjunta de  ambas Cámaras: se 
designa  un  Auditor  General  que  ejerce  la  presidencia  (designación  que  debe  recaer  en  un 
integrante propuesto por el principal partido de oposición con representación parlamentaria). 
La Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General se relacionan entre sí coordinando 
las  normas  de  control  interno  a  aplicar.  La  Sindicatura  General  debe  informar  a  la  Auditoría 
sobre  la  gestión  cumplida  por  los  entes  fiscalizados  y  acerca  de  los  actos  o  conductas  que 
impliquen  irregularidades8.  Por  su  parte,  la  Auditoría  es  controlada  por  la  Comisión 
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, de carácter parlamentario, formada por Senadores y 
Diputados de la Nación

La Cuenta de Inversión 

La  presentación  del  Presupuesto  es  un  momento  de  gran  relevancia  en  la  expresión  de  la 
voluntad  del  legislador,  pero  hay  otro  que  no  ha  sido  debidamente  jerarquizado  y  es  la 
oportunidad de rendir cuentas, es decir, verificar si el programa de gobierno se ha cumplido. 
                                                            
8
En los últimos años se sucedieron algunos conflictos entre la AGN y la SIGEN por falta de entrega de
infomes de esta última hacia la primera. En algún caso la AGN hubo de requerir judicialmente la remisión
de los informes a la SIGEN.
Las tareas que supone esa instancia están insumidas  en buena medida por  el tratamiento de 
la cuenta de percepción y de inversión. 

El    artículo  75  inciso  8  º  de  la  Constitución  Nacional  expresa  que  le    corresponde  al 
Congreso fijar anualmente (conforme a las pautas establecidas en el inciso 2º  tercer párrafo) 
el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base a 
un  programa  general  de  gobierno  (se  entiende  fundado  en  las  competencias,  servicios  y 
funciones  de  la  Nación,  provincias  y  CABA  y  de  acuerdo  a  criterios  de  equidad  territorial 
objetivamente comprobados)  y  a un  plan  de  inversiones  públicas correspondiéndole  además 
aprobar o desechar la cuenta de inversión. Como podemos ver la aprobación de la Cuenta de 
Inversión  resulta  una  tarea  visiblemente  asociada  a  la  aprobación  de  la  Ley  de  Presupuesto 
general de gastos y al correlativo  cálculo de los recursos que al mismo financian. Por lo tanto 
la tarea de aprobar la ejecución de gastos por parte del Congreso y toda la información que se 
conecta con la misma así como la información sobre la evolución patrimonial del Estado que 
dispone  la  ley  24.156  en  sus  artículos  91  inciso  h  y  95  resultan  de  una  razonable 
contemporaneidad según se deduce del texto de las normas citadas (por ejemplo, la obligación 
que impone la ley 24.156 de presentar  la cuenta de inversión antes del 30‐06 de cada año y lo 
dispuesto por  la propia Constitución en lo relativo a lo dispuesto por el artículo 99 inciso 10)  

Proceso de preparación y aprobación de la Cuenta de Inversión. Plazos. 

Como  se  ha  dicho,  la  responsabilidad  de  la  preparación  de  la  Cuenta  de  Inversión  le 
cabe  a  la  Contaduría  General  de  la  Nación.  (art.  91,  inciso  h  de  la  Ley  de  Administración 
Financiera).  El  Jefe  de  Gabinete  la  presenta  al  Congreso  de  la  Nación,  con  posterioridad  la 
Comisión  Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de  la Administración  (CPMRCA) remite  la 
Cuenta a la AGN –en virtud del artículo 85 de la Constitución Nacional‐ para que ésta la analice 
y emita opinión. Sólo después de haber recibido el informe de la AGN, la CPMRCA produce el 
dictamen, que es elevado a ambas cámaras para la aprobación o rechazo de la Cuenta. 

Según lo indicado por el art. 95 de la ley 24.156, debe ser presentada anualmente por 
el  Ejecutivo  al  Congreso  Nacional  antes  del  30  de  junio  del  año  siguiente  al  que  ella 
corresponda. 

A su vez el art. 5  de la Ley 23.847 que instituye  la CPMRCA  establece que esta : “... 

deberá presentar a ambas Cámaras, antes del 1 de mayo de cada año, un dictamen del estudio 
realizado  sobre  la  cuenta  general  presentada  por  el  Poder  Ejecutivo,  correspondiente  al 
penúltimo  ejercicio.  En  su  defecto, informará  dentro de  igual plazo,  las  razones que  le hayan 
impedido cumplir ese objetivo.” 

Como se ha mencionado, la relación entre Cuenta de Inversión y presupuesto es muy 
estrecha.  Para  iniciar  la  formulación  y  posterior  tratamiento  parlamentario  de  los 
presupuestos,  la  ley  de  Convertibilidad  Fiscal  25152  en  su  art.  7    considera  básica  la 
consideración de la Cuenta de Inversión del último ejercicio ejecutado.  

Ese  mismo  artículo  establece  que  “Una  vez  remitida  al  Honorable  Congreso  de  la 
Nación la Cuenta de Inversión del Ejercicio anterior y en forma previa al envío del Proyecto de 
Ley  de  Presupuesto  para  el  siguiente  Ejercicio  Fiscal,  el  Jefe  de  Gabinete  de  Ministros  y  el 
Ministro  de  Economía  y  Obras  y  Servicios  Públicos  concurrirán  a  una  sesión  conjunta  de  las 
comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cámaras de Diputados y Senadores, 
para  presentar  un  informe  global”.  Así  pues  se  incorpora  un  nuevo  hito  a  la  línea  temporal 
establecida en el art. 26 de la ley 24.156, que dice: “...El Poder Ejecutivo Nacional presentará el 
proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de 
setiembre del año anterior para el que regirá...”. 

Según los plazos legales, en el periodo que abarca desde el 30 de junio hasta el 
1 de mayo del año siguiente,en sólo diez meses, la AGN debeanalizar y emitir opinión 
sobre la Cuenta,y la CPMRCA debe producir y elevar su dictamen a ambas cámaras.   

En forma más completa Despouy (2004) expone los términos en los cuales la ley 24156 
prevé se hagan la presentación de la C de I por parte de la CGN y en los cuales  se deberían 
procuran los dictámenes y aprobaciones parlamentarias correspondientes. 

 
 Buena  parte  de  la  doctrina    ha  coincidido  en  atribuir  a    la  cuenta  de  inversión  el 
carácter de instrumento constitucional básico que permite al Parlamento ejercer su atribución 
de  control  total  –político  o  sustancial  y  formal‐  de  la  gestión  financiera  pública.  Asimismo  la 
circunstancia  de  su  preparación  constituye  una  oportunidad  propicia  para  relacionar  los 
resultados  de  la  actividad  económico‐financiera  del  ente  público  con  la  desarrollada  por  los 
agentes económicos particulares. 

Sin  embargo  a  pesar  de  tanta  previsión  legal,    constitucional  y  doctrinaria    se  ha 
vulnerado  repetidamente  el  requisito  de  la  contemporaneidad  razonable  que  expresáramos 
más  arriba.    Así  podemos  verificar  numerosas  dilaciones  en  el  tratamiento  y  en  la  eventual 
aprobación o rechazo de las cuentas. A continuación  en el cuadro observamos algunos de los 
casos de los últimos 20 años. 

AÑO DE C DE I  LEY Y AÑO DE APROBACION 

1990  24.383/ 1994 

1991  24.481/ 1995 

1992  24830/  1996 

1993  24963/ 1996 

1994  Media sanción del Senado  pendiente en Diputados 

1995  Media sanción del Senado  pendiente en Diputados

1996  Media sanción del Senado  pendiente en Diputados 

1997  26098/ 2006 

1998  26099/ 2006 

1999 a 2004  26328/ 2007 

2005  Pendientes de tratamiento

2006  Pendientes de tratamiento 

Esta situación  había  sido prevista en ordenamientos legislativos anteriores al vigente 
acudiendo al expediente más contradictorio con la profusa previsión legislativa: el instituto de 
la  “aprobación  tácita”.  Esta  invitación  al  congreso  a  abdicar  de  su  potestad  de  control  total 
rigió  mientras  estuvo  vigente  la  ley    12.961    que  en  su  artículo  66  contemplaba    esta 
posibilidad    acotando  los  tiempos  de  actuación  del  Congreso  y  sus  comisiones.    El 
ordenamiento legislativo actual no habilita esta vía de lo cual se deduce haberla desestimado. 
Sin embargo no se han materializado normas o cursos de acción que posibiliten un tratamiento 
más  apropiado  de  este  importante  documento.  En  consecuencia  los  hechos  han  avanzado 
sobre los institutos y la fuerte extemporaneidad del tratamiento parlamentario supone, en los 
hechos,  una  fuerte  resignación  a  las  facultades  parlamentarias  de  control.  Por  otra  parte,  
como  la  aprobación    supone  para  el  cuerpo  legislativo  haber  comprendido  cabalmente  la 
circunstancia en que el presupuesto fue ejecutado y en principio (dado que la ley no formula 
observaciones al respecto) admitir como válidos los comentarios que expresa el Ejecutivo y a 
los que obliga el artículo 95 in fine de la ley 24.156 la resultante de tan contundente expresión 
es justamente la dilación o directamente la falta de la misma.  

             

 
 BIBLIOGRAFIA 

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