Más allá de los indicadores UN-Habitat, hacia una agenda de nuevos

indicadores urbanos.
José Antonio Alvarez Lobato
El Colegio Mexiquense,
METROSUM, Observatorio Metropolitano de Toluca

En un mundo cada vez más globalizado, las ciudades se han convertido irremediablemente
en puntos de concentración de la actividad económica: inversiones, producción, comercio,
servicios, consumo. En la ciudad se toman las decisiones que afectan a millones de
personas. Las ciudades contemporáneas son el motor del desarrollo económico y social de
los países y sus regiones. El acelerado proceso de urbanización característico de las
ciudades mexicanas, trae consigo fuertes problemas sociales, como un intenso crecimiento
demográfico, altos niveles de pobreza, tráfico y congestión, y deterioro ambiental, sólo por
mencionar algunos.

Si bien la urbanización no es algo nuevo, es un proceso que se viene dando desde el

establecimiento de los primeros asentamientos humanos, quizás sí lo sea en cuanto a su
magnitud, forma, estructura y velocidad de cambio, lo cual crea verdaderos retos para el
desarrollo de las ciudades, sus administraciones y sus habitantes.

Tener información confiable y oportuna sobre la dinámica de diversos fenómenos que

inciden en la ciudad se ha convertido en un asunto de interés público y privado para la toma
de decisiones.

1. El sistema de indicadores de UN-Habitat

UN-Habitat, el programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ha sido una
organización pionera en la construcción y recopilación de indicadores urbanos. Ya en 1991,
tenía el programa de indicadores de vivienda y en 1993, amplió su interés a otros temas
urbanos.

En 1996 el Gobierno de México, junto con mucho otros gobiernos de países en desarrollo,
firmó el documento conocido como la “Agenda Habitat”, producto de la Cumbre de las
Ciudades convocada por la UN-Habitat, donde se acordó garantizar una vivienda adecuada
para todos y lograr que los asentamientos humanos fueran más seguros, salubres,

1
habitables, equitativos, sostenibles y productivos (UN-Habitat 2003). Un año después, en
1997, UN-Habitat lanzó la iniciativa para la integración del Observatorio Urbano Global
(GUO-Net), como una red mundial de información y fortalecimiento de capacidades locales
que permitiera darle seguimiento a los avances de la “Agenda Habitat”. En 1999 la GUO Net
alcanzó la cifra récord de 237 ciudades monitoreadas sistemáticamente. De acuerdo a
López Moreno (2005) y a las estadísticas manejadas por UN-Habitat, (2004), actualmente
(segundo semestre 2007) se contabilizan 110 observatorios urbanos locales y 24
observatorios urbanos nacionales.

En el año 2000, nuestro país se adhirió a la “Declaración del Milenio”, siendo la Secretaría
de Desarrollo Social (SEDESOL) el enlace del gobierno mexicano con UN-Habitat y la
responsable de garantizar el cumplimiento de los compromisos contraídos, especialmente
los relacionados con la llamada “Meta 11” de la Declaración del Milenio, que indica que para
el año 2020 se deberán mejorar sustancialmente las condiciones de vida de por lo menos
100 millones de habitantes de asentamientos precarios (UN-Habitat 2003). En México,
mediante un acuerdo formal celebrado en noviembre de 2003 entre la SEDESOL y
UN-Habitat, nuestro país se comprometió a incorporarse a la red GUO-Net como uno de los
elementos para la instrumentación de la Agenda Habitat para la superación de la pobreza
urbana. Desde entonces la SEDESOL está promoviendo la conformación de una Red
Nacional de Observatorios Urbanos Locales (Red OUL) que forme parte del Observatorio
Urbano Global (GUO-Net) (SEDESOL, 2005).

Actualmente, la Red OUL incluye 38 observatorios de las principales ciudades del país y 4
observatorios estatales (número que se incrementa día a día, SEDESOL 2007) con el
objetivo de generar información clave para el análisis, monitoreo y toma de decisiones en
materia de planeación urbana y desarrollo local (SEDESOL, 2005). El diseño de los
observatorios de la Red OUL especifica tres componentes básicos: i. un sistema de
indicadores estratégicos sobre la ciudad; ii. un sistema de información, que mantenga
disponibles los indicadores de manera que puedan apoyar cotidianamente la toma de
decisiones de política urbana; y, iii. un componente de gestión, que promueva a los
observatorios como espacios plurales de análisis y reflexión sobre la ciudad, donde
converjan activamente los diferentes sectores públicos, privados y sociales.

2
La metodología UN-Habitat, adaptada por SEDESOL para el contexto mexicano, incluye 42
indicadores (20 indicadores clave o principales, 13 indicadores extensivos y 9 listas de datos
cualitativos), en temas como vivienda, desarrollo social, medio ambiente, desarrollo
económico y gobernancia (Cuadro 1):

Cuadro 1
Indicadores UN-Habitat/Sedesol

Estructuras durables
Hacinamiento
Tenencia segura
Acceso a agua segura
Acceso a instalaciones sanitarias
adecuadas
Conexiones a servicios
Relación precio de la vivienda-ingreso
Relación renta de la vivienda-ingreso
Vivienda autorizada
Desalojos de familias encabezadas
por mujeres
Desalojos de familias encabezadas
por hombres
Relación precio de la tierra-ingreso menos con vialidades, agua, electricidad y posiblemente drenaje. Tierra
Derecho a vivienda adecuada
Financiamiento para la vivienda
Mortalidad en menores de 5 años
Homicidios
Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea
hombre por debajo del nivel I
Hogares pobres encabezados por
una mujer por debajo del nivel I
Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea
hombre por debajo del nivel II
Hogares pobres encabezados por
una mujer por debajo del nivel II
Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea
hombre por debajo del nivel III
Hogares pobres encabezados por una Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea
mujer por debajo del nivel III
Tasa de alfabetismo Masculino
Vivienda
Proporción de ocupantes de viviendas consideradas durables, es decir,
construidas en áreas sin riesgos y con una estructura permanente y lo
suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias
del tiempo tales como la lluvia, el calor, el frío y la humedad
Proporción de ocupantes de viviendas con más de tres personas por habitación
Nivel al que la tenencia segura esta garantizada para ocupantes de viviendas e
individuos medido por preguntas sobre el marco legal relativo al desalojo
Proporción de la población que usa cualquiera de las siguientes formas de
suministro de agua para beber: Agua entubada, toma pública, pozos protegidos,
corrientes protegidas o agua de lluvia
Proporción de la población con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas
Porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a los siguientes servicios: a)
agua entubada; b) drenaje; c) electricidad; d) teléfono
La razón entre la mediana del precio de la vivienda y la mediana del ingreso anual
doméstico
La razón entre la mediana de la renta anual de una vivienda y la mediana del
ingreso anual doméstico
Porcentaje de viviendas que cumple con el reglamento de construcción y la
normatividad urbana (nomenclatura y normas de ordenamiento)
Número de desalojos de familias encabezadas por mujeres en el último año
Número de desalojos de familias encabezadas por hombres en el último año
Relación entre la mediana del precio de un metro cuadrado de tierra altamente
desarrollada, desarrollada y en breña, y la mediana del ingreso doméstico
mensual. Tierra altamente desarrollada: se refiere a los terrenos servidos al
desarrollada: se refiere a los terrenos servidos solamente con vialidades. Tierra en
breza: se refiere a los terrenos sin servicios o no contemplados en los planes de
desarrollo urbano
El derecho a la vivienda adecuada en la Constitución o Legislación Nacional para
todos los ciudadanos
Nivel de desarrollo del sistema de financiamiento a la vivienda, medido por
distintas preguntas
Desarrollo Social
Probabilidad, expresada como una tasa por cada 1,000 nacidos vivos, de que un
niño o niña nacidos en un año específico mueran antes de cumplir los cinco años
Numero de homicidios reportados anualmente por sexo por cada 10,000
habitantes
de pobreza definida a nivel nacional o local
Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea
de pobreza definida a nivel nacional o local
de pobreza definida a nivel nacional o local
Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la línea
de pobreza definida a nivel nacional o local
de pobreza definida a nivel nacional o local
de pobreza definida a nivel nacional o local
Porcentaje de la población, por sexo, de 15 o más años de edad que puede leer y
escribir, y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre una

3

Tasa de alfabetismo Femenino
Prevalencia del VIH
Porcentaje de población femenina
matriculada en educación preescolar
Porcentaje de población masculina
matriculada en educación preescolar
Porcentaje de población femenina
matriculada en educación primaria
Porcentaje de población masculina
matriculada en educación primaria
Porcentaje de población femenina
matriculada en educación secundaria
Porcentaje de población masculina
matriculada en educación secundaria
Porcentaje de población femenina
matriculada en educación media
superior
Porcentaje de población masculina
matriculada en educación media
superior
Porcentaje de población femenina
matriculada en educación superior
Porcentaje de población masculina
matriculada en educación superior
Mujeres en el gabinete local
Violencia urbana
Inclusión de género
Tasa de crecimiento medio anual de
la población total
Tasa de crecimiento medio anual de
la población masculina
Tasa de crecimiento medio anual de
la población femenina
Asentamientos planeados
Precio del agua
Aguas residuales tratadas
Porcentaje de residuos sólidos
dispuestos en relleno sanitario
diariamente
Porcentaje de residuos sólidos
incinerado o quemado a cielo abierto
diariamente
Porcentaje de residuos sólidos
dispuesto en tiraderos a cielo abierto
diariamente
Porcentaje de residuos sólidos
reciclados diariamente
Porcentaje de residuos sólidos
sometidos a otro tratamiento
diariamente
Tiempo de traslado
Consumo de agua
Recolección regular de desechos
sólidos
Viviendas en lugares de riesgo
situación cotidiana
Porcentaje de la población, por sexo, de 15 o más años de edad que puede leer y
escribir, y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre una
situación cotidiana
Porcentaje de mujeres embarazadas con edades entre los 15 y los 49 años cuyas
muestras de sangre resultaron positivas en una prueba de VIH
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanza
primario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas
Proporción de mujeres electas o nominadas para formar parte del gabinete local
Políticas existentes y nivel de aplicación para combatir la violencia urbana
Proporción de mujeres que tiene una posición de liderazgo en las autoridades
locales
Manejo del ambiente
Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionales
durante los últimos cinco años
Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionales
durante los últimos cinco años
Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionales
durante los últimos cinco años
Planeación urbana para responder a las necesidades de la población
Mediana del precio pagado por 1,000 litros de agua, en la época del año en que el
agua es más cara
Porcentaje del agua residual que es sometida a alguna forma de tratamiento
(primario, secundario y terciario)
Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)
incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;
e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento
Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)
incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;
e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento
Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)
incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;
e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento
Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)
incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;
e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento
Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)
incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;
e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento
Tiempo promedio en minutos, requerido por un viaje hacia o desde el lugar de
trabajo. Este indicador es el promedio del tiempo registrado en todos los modos de
transporte disponibles
Consumo promedio de agua en litros por día por persona para todos los usos
domésticos (se excluye el uso industrial)
Proporción de hogares que disponen del servicio de recolección de residuos
sólidos semanalmente
Proporción de viviendas construidas en sitios con riesgos (por cada 100,000
viviendas)
4
 Porcentaje de viajes efectuados en
automóvil particular
Porcentaje de viajes efectuados en
tren, tranvía o similares (metro, tren
ligero, etc.)
Porcentaje de viajes efectuados en
autobús
Porcentaje de viajes efectuados en
microbús
Porcentaje de viajes efectuados en
motocicleta
Porcentaje de viajes efectuados en
bicicleta
Instrumentos para la prevención y
mitigación de desastres
Planes ambientales locales
Empelo informal
Producto bruto de la ciudad
Desempleo
Ingresos de gobiernos locales
Porcentaje de electores votantes
femeninos
Porcentaje de electores votantes
masculinos
Asociaciones de ciudadanos
Descentralización
Participación ciudadana
Transparencia y rendición de cuentas
Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: automóvil privado
Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: tren, tranvía o similares (metro, tren
ligero, etc.) autobús o microbús
Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: autobús
Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: microbús
Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: motocicleta
Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: bicicleta
Nivel que la prevención de desastres esta garantizado y existencia de
instrumentos de mitigación disponibles y en operación
Nivel de cumplimiento y ejecución de los planes ambientales locales
Desarrollo económico
Porcentaje de la población empleada, hombres y mujeres, cuya actividad es parte
del sector informal
Producto total de la ciudad según se define en los procedimientos contables
nacionales
Proporción promedio de desempleados, hombres y mujeres, como una fracción de
la fuerza laboral formal
Gobernancia
Total de ingresos anuales de los gobiernos locales provenientes de todas las
fuentes, tanto de capital como recurrentes, por habitante promediado en los
últimos tres años
Porcentaje de población adulta por sexo que votó en las últimas elecciones locales
Porcentaje de población adulta por sexo que votó en las últimas elecciones locales
Número de organizaciones sin fines lucrativos, incluyendo ONG, organizaciones
políticas o sociales registradas o establecidos en la ciudad, por cada 10,000
habitantes
Nivel del proceso de descentralización
Nivel de participación ciudadana en la planeación y ejecución de acciones de
desarrollo urbano
Nivel de transparencia y rendición de cuentas de los gobiernos locales

Los indicadores UN-Habitat, no son los únicos sistemas de indicadores urbanos, varias
ciudades del mundo e incluso del país (el caso de la ciudad de México, por ejemplo) han
construido observatorios urbanos con sus propias visiones y metodologías. Pero la virtud de
la metodología propuesta a los miembros de la Red OUL, es poder comparar a las diversas
ciudades del país en un contexto internacional; ha sido, sin duda, un punto de referencia
obligado para todos aquellos interesados en construir observatorios urbanos; el objetivo está
claro (monitorear los esfuerzos para el abatimiento de la pobreza urbana) y los consensos y
los compromisos establecidos. Sin embargo no está exento de retos: el conjunto de
indicadores y las metodologías de estimación que elaboró UN-Habitat son un planteamiento
genérico orientado a países con características y prioridades diferentes a las de México,
SEDESOL tuvo que adaptarlos al contexto nacional, pero sin perder su comparabilidad

5
internacional, tarea nada fácil, pero que requiere continuarse y acercarse a las
especificidades de cada ciudad y región.

2. ¿Qué es un indicador urbano?

Un indicador se puede definir como una cifra representativa de la situación de algo en un

momento determinado; pero si nos referimos a su raíz etimológica significa señalar, lo que
da una idea más clara de apuntar hacia un estado deseable. Pero en realidad, en términos
más conceptuales, se puede decir que cada indicador es un pequeño modelo que implica
elementos de causa-efecto, de normas sociales que constituyen progreso, y de acciones de
política y sus resultados (Newton, 2001).

En cualquier caso el indicador representa una información compleja que no puede ser
medida directamente y es diferente a la recolección de datos o al ejercicio estadístico
(aunque requiere de ellos). Ciertamente puede ser una cifra (generalmente tasas o razones)
pero que permite hacer comparaciones en tiempo y espacio además de las implicaciones
que pueden tener en términos normativos y de política.

Más allá del indicador se encuentra el índice que combina indicadores para dar una medida
de un fenómeno completo. El indicador como modelo simplifica un objeto complejo en unos
cuantos números que pueden ser fácilmente entendidos por los tomadores de decisiones y
el ciudadano.

Newton (2001) define tres tipos de indicadores que se pueden utilizar para la medición de
políticas:

· Indicadores de desempeño que miden aspectos de la operación de organizaciones

sectores y ciudades y miden qué tan bien cumplen sus propósitos los diferentes
actores o programas.

· Indicadores temáticos, que dirigen la atención sobre la medición de asuntos de

particular interés (discapacidad, violencia contra mujeres, contaminación del aire)

6
 · Indicadores de necesidades que miden las carencias de grupos objetivo y que tienen
como propósito la disposición de recursos para revertir esas carencias (por ejemplo
pobreza)

Generalmente hay tres aproximaciones para la construcción de indicadores urbanos (Hall,

2001):

· Basados en política. Tienen su raíz en preocupaciones gubernamentales (o

comunitarias) de temas particulares y están cercanamente relacionadas con el
establecimiento de políticas públicas y estrategias urbanas. Tienen que ver con la
definición de metas sociales, y con el progreso hacia esas metas. Tratan de ver los
fenómenos de manera integral y plural entre los diferentes actores preocupados por
el desarrollo urbano. Los indicadores del Banco Mundial y de GUO-Net caben en esta
categoría.

· Basados en temas. Establecen temas o conceptos amplios más que metas de

políticas específicas y no están directamente relacionadas con estrategias.
Generalmente son multidimensionales, involucrando diferentes aspectos de un
mismo fenómeno. Los indicadores del reporte del estado del medioambiente de
Naciones Unidas (UNDP) son un ejemplo de este tipo de aproximación.

· Basados en el enfoque sistémico. Comienzan con un modelo simple, pero explícito

de la ciudad y su sistema de soporte, dentro del cual operan los diferentes actores, y
en el cual se manifiestan diferentes vínculos y causalidades. Indicadores de la
OCDE, Agenda 21 y agendas de desarrollo sustentable, suelen seguir este enfoque.

Estas tres perspectivas metodológicas no son excluyentes y, por el contrario, se pueden

combinar de una manera coherente para lograr sistemas de indicadores más poderosos y
útiles

Independientemente de los tipos y enfoques con que se construya un sistema de indicadores

urbanos, cada uno de ellos debe tener ciertas caraterísticas básicas como ser exhaustivo,
claramente definible, reproducible, no ambiguo, entendible y práctico, con significado para el
tomador de decisiones pero con fundamentos teóricos (Jurlina y Kordej 2006). Esto es,
debe estar inscrito en un marco conceptual que se asocie firmemente al objeto que se desea

7
monitorear; debe ser específico, vinculado con los fenómenos sobre los que se pretende
actuar; explícito, de tal manera que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un
valor absoluto o relativo, tasa, etc.; disponible para un período de tiempo amplio; comparable
con otras regiones o administraciones; relevante y oportuno para la aplicación de políticas;
claro y de fácil comprensión para los actores involucrados; exacto en cuanto a su aplicación
metodológica; factible en cuanto a su costo e información para su construcción (Mondragón,
2002).

Aún existe el debate sobre proceso de formulación de indicadores urbanos, si éstos deben
ser desarrollados con la participación amplia de todos los actores, buscando consensos y
estableciendo problemas y prioridades de común acuerdo, o bien éstos deben ser
formulados con sólidas bases conceptuales y metodológicas que garanticen su objetividad,
estabilidad y credibilidad. Esto es claro, por ejemplo en la Red OUL, donde los observatorios
acogidos en instituciones académicas suelen ser más críticos sobre aspectos metodológicos
en algunos indicadores ya preestablecidos.

Una manera de caracterizar a los indicadores es respondiendo a preguntas claves como por
ejemplo ¿para quién son los indicadores?, ¿para qué se usan?, ¿con qué perspectiva
urbana han sido desarrollados?, ¿cuál es su ámbito? ¿cuál es el contexto político y
organizacional dentro del cual fueron desarrollados?, ¿son significativos?, ¿se vinculan
claramente con el objetivo o meta para el que fueron diseñados?, ¿son relevantes para el
desarrollo de la ciudad o la región?, ¿son útiles para tomar decisiones de política?

En este sentido no es lo mismo un sistema de indicadores para un ámbito metropolitano que

uno municipal, uno desarrollado por expertos a otro desarrollado por servidores públicos,
uno con propósitos de diálogo entre sectores que otro para comparar ciudades, uno con
propósitos de transparencia y rendición de cuentas (accountability) que otro sobre desarrollo
sustentable, etc.

En los últimos años, en nuestro país, parece existir un deseo insaciable por establecer
observatorios y desarrollar indicadores; toda dependencia gubernamental desea construir su
propio sistema con información social, económica, política, medioambiental, etc. generando
lo que hemos definido como “infohastío”. Los Observatorios Urbanos Locales tipo
Un-Habitat-SEDESOL son sólo un caso, pero los ejemplos en el país son numerosos. Esta
proliferación de sistemas de indicadores en prácticamente cada sector de la vida nacional,

8
patrocinados por gobiernos de los tres niveles, fundaciones privadas y organizaciones
públicas, ONGs, instituciones académicas y diversas asociaciones civiles, a menudo
manejan indicadores urbanos similares, pero con metodologías diferentes, lo que genera
confusión, pérdida de credibilidad, hartazgo de los proveedores de la información, duplicidad
de esfuerzos y en no pocas ocasiones manipulación política de la información. Iracheta
(2005) lo define bien al decir que “existe sobre-oferta de información, provocando una
‘censura’ por exceso. Esto ocurre cuando existe mucha información sobre un fenómeno,
proveniente de diversas fuentes –no siempre coincidentes y en ocasiones contradictorias-;
en estos casos, el proceso de selección y priorización, se convierte en sí en una actividad
relevante que exige de estudios, tiempo y recursos para saber apenas, qué parte de la
información es realmente útil para los propósitos del trabajo.”

Paradójicamente, esta aparente sobre-oferta de información, presenta problemas mayores a

una escala urbana. La calidad, sistematización y continuidad de los datos disponibles y
generados a nivel local impiden la construcción de indicadores más robustos. Sin duda, a
nivel México, contar con datos de instituciones como INEGI o CONAPO garantizan de
alguna manera la recolección y sistematización de información a escala nacional útil para
construir indicadores locales y a largo plazo, sin embargo para periodos intercensales o para
construir indicadores con variables que requieran un alto nivel de especificidad para una
ciudad en particular, la falta de fuentes confiables de información parece una constante. La
recolección de datos por parte de las dependencias locales no es sistemática a lo largo del
tiempo, no es fácilmente accesible, adolece de problemas metodológicos y está sujeta a los
vaivenes de las cortas administraciones locales. El problema se agrava a escala
metropolitana donde la información generada por distintas administraciones municipales
para una misma variable, no es comparable. Se requiere, pues contar con proveedoras de
datos de calidad, antes de poder construir un sistema de indicadores de calidad.

De cualquier manera la frase atribuible a Peter Newton, de que “no se puede medir
adecuadamente lo que no se entiende y no se puede mejorar lo que no se mide” sigue
siendo válido hoy. Los buenos indicadores urbanos no son piezas de información abstracta.
Son datos de la realidad que sintetizan información clave para hacer comprensibles diversas
situaciones y tendencias de las ciudades. Permiten medir, de manera cualitativa o
cuantitativa, la intensidad de un fenómeno o la gravedad de un problema, y evaluar los

9
avances hacia determinados objetivos y metas. Los indicadores urbanos facilitan valorar las
estrategias en curso en función de la posibilidad de alcanzar objetivos previstos, así como
anticipar riesgos y aprovechar oportunidades tanto para la ciudad en su conjunto, como para
los diferentes elementos que la componen (Galster et al., 2005).

Por lo tanto, los buenos indicadores urbanos deben ofrecer información clave que posibilite
medir impactos, identificar prioridades, comparar a la ciudad consigo misma a lo largo del
tiempo o con otras ciudades (con las que incluso puede estar en competencia directa), y
permitir a los tomadores de decisiones reaccionar con oportunidad para reforzar o corregir
las estrategias y acciones de política urbana y desarrollo local (Auclair, 2002).

3. Hacia una propuesta de nuevos indicadores

La Zona Metropolitana de Toluca (ZMT) es una de las más importantes y de más rápido
crecimiento del país. De 1990 a 2005, creció en 564 mil habitantes, esto es, 53.9% en sólo
15 años. (INEGI, 2000), Este incremento demográfico se ha visto acompañado por un
vertiginoso crecimiento de las actividades económicas urbanas que está transformando
radicalmente a la ciudad. Pero simultáneamente, el desarrollo urbano ha sido caótico y
desigual en diversas zonas de la ciudad, y está generando enormes problemas de
congestión, de mezcla inadecuada de usos del suelo, de contaminación, de pobreza urbana,
de segregación socio-espacial y de inflación inmobiliaria, entre otros.

Comprender su situación e imaginar su evolución probable requiere de indicadores más

específicos que los que establecen UN-Habitat y SEDESOL. El Observatorio Metropolitano
de Toluca, metrosum, ha propuesto añadir una serie de indicadores en temas que pueden
ser transcendentes para el desarrollo futuro de una metrópoli como Toluca, y que ya se
empiezan a discutir con otros observatorios urbanos locales y en diversos sectores
académicos y gubernamentales (Álvarez, Chávez y Garrocho, 2007).

Los indicadores adicionales que en el seno de metrosum se consideran clave para ciudades
con las características de la ZMT, se seleccionaron porque:

i. se asocian a problemas importantes de la metrópoli

ii. permiten capturar con mayor claridad la realidad de la ciudad;

10
 iii. facilitan realizar evaluaciones ex-ante y ex-post de las políticas metropolitanas de
desarrollo local;

iv. ofrecen posibilidades de explorar relaciones de causalidad entre diversas

políticas, procesos y variables metropolitanas; y

v. son directamente vinculables con la formulación de políticas y la instrumentación

de acciones estratégicas (Frausto, et al., 2005).

Nuestra propuesta de indicadores adicionales se presenta a continuación dividida en cuatro

áreas temáticas (Cuadro 2)

Módulo I: Lo económico

i. Competitividad.

Las ciudades no funcionan en el vacío sino que compiten agresivamente con otras ciudades
por atraer inversiones, empleos y oportunidades de desarrollo (Sobrino, 2003; 2004, 2005;
Urban Studies, 1999).

En términos generales, la competitividad se relaciona directamente, al menos, con ocho

factores clave: a) el esfuerzo de recaudación fiscal de los gobiernos locales; b). la capacidad
de desarrollo empresarial; c) la capacidad de producción local; d). la calidad del capital
humano; e) la construcción de bases para la investigación; f). el esfuerzo en materia de
financiamiento bancario para apoyar la transformación local; g). el nivel de conectividad; y h)
la fuerza de la economía digital (Ruíz Durán, 1997; 2004).

Cuadro 2
Propuesta de Indicadores

i. Competitividad
Modulo I
ii. Evolución de los salarios
Lo económico
iii.Inflación metropolitana

iv. Accesibilidad a servicios sociales clave

Módulo II v. Servicios públicos de salud para la población de la tercera edad
Lo social vi. Transporte público
vii. Calidad de los servicios públicos puntuales

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 viii. Justicia distributiva
ix.Segregación metropolitana
x. Desigualdad
xi.Educación, ciencia y tecnología
xii. Acceso a Internet y a nuevas tecnologías de información y
comunicación
xiii. Violencia contra niños, mujeres y personas de la tercera edad

xiv. Contaminación del agua y del suelo

Modulo III
xv. Consumo de energía
Lo medioambiental
xvi. Reservas territoriales, áreas verdes y deportivas

xvii. Crecimiento y expansión

Modulo IV xviii. Densidad de población
Lo metropolitano xix. Regeneración urbana
xx. Imagen y diseño urbano

Las ciudades mexicanas como la ZMT deberían contar con datos sobre estos ocho factores
clave y construir una medida de competitividad que permitiera observar su evolución y hacer
comparaciones interurbanas.

ii. Evolución de los salarios

La evolución de los salarios resulta clave para estimar los ingresos monetarios de la
población y es un indicador básico de bienestar urbano (Freije, et al., 2004; Cabrero, et al.,
2003). Esto se podría calcular monitoreando la evolución de los salarios que otorgan
empleadores clave en la ZMT.

iii. Inflación metropolitana

Es ampliamente aceptada la influencia de la inflación espacialmente diferenciada en el

desarrollo de las ciudades (Garza y Rivera, 1994; Ruiz Chiappeto, 1999; Islas-Camargo y
Cortez, 2004), además de que juega un papel central en la relación entre el ingreso y el
gasto de la población en la ZMT. Este indicador podría concentrarse en los bienes y
servicios de una canasta básica, que permitiera monitorear la inflación de los bienes y
servicios más importantes para la población de menores recursos. Sería deseable que este
indicador pudiera calcularse periódicamente para diferentes partes de la ZMT con el fin de

12
analizar las diferencias intra-metropolitanas y su impacto en la calidad de vida de la
población

Módulo II: Lo social

El módulo de indicadores sociales no sólo requiere reforzarse en diversos temas, sino darle
un cambio de enfoque que incorpore verdaderamente la variable espacial. En otras palabras,
se necesita generar indicadores socioespaciales sobre accesibilidad a servicios clave,
justicia distributiva, segregación, desigualdad, distribución de servicios públicos, violencia
contra los más vulnerables, y acceso a nuevas tecnologías.

iv. Accesibilidad a servicios sociales clave

Uno de los componentes más importantes del costo de recibir servicios públicos y algunos
servicios privados es el costo de acceso (McLafferty, 1982; Knox y Pinch, 2000). Cuando la
ciudad crece a una velocidad tan acelerada como la ZMT, los costos de acceso cambian con
la misma rapidez, afectando sobre todo a la población de menores recursos. Para lograr una
ciudad más justa y equitativa sería importante monitorear la accesibilidad de diferentes
grupos de población objetivo, a servicios que les son fundamentales. Por ejemplo, la
accesibilidad de los niños y jóvenes más pobres a los servicios educativos, la accesibilidad
de la población de escasos recursos en edad de trabajar a los empleos, la accesibilidad de
los mayores de 65 años a los servicios de salud o la de las madres (especialmente las que
son jefas de familia) a guarderías. Pero también la accesibilidad a centros de abasto, a
áreas verdes, a centros de recreación o a servicios de trámites gubernamentales
fundamentales, entre otros. Es indudable que una ciudad que ofrece servicios accesibles
ofrece mejor calidad de vida a su población, y viceversa. En la ZMT ya se han aplicado
recientemente diversos métodos para evaluar la accesibilidad de servicios privados y
públicos (Garrocho, Chávez y Álvarez, 2003; Garrocho y Campos, 2006) y metrosum está
incorporando estos métodos de medición, así como los resultados obtenidos.

v. Servicios públicos de salud para población de la tercera edad

La justificación de tratar a este indicador de manera especial tiene tres argumentos

centrales: a) el acelerado proceso de envejecimiento de la población tanto a escala nacional
(Alba, 2004), como de la ZMT (Garrocho y Campos, 2005); b). el hecho de que éste sea uno

13
de los servicios públicos básicos para la población más vulnerable a la enfermedad y en
mayor y casi permanente necesidad (Tuirán, 1999); y, c). que la utilización de los servicios
de salud por parte de la población de la tercera edad, especialmente, tenga un fuerte
componente socioespacial (Meade y Earickson, 2005). Por esto, en la ZMT es necesario
monitorear permanentemente la dotación de servicios (si es suficiente o no), su distribución
socioespacial (para estimar su accesibilidad y utilización) y su nivel de calidad (para valorar
su eficacia). Ya existen ejemplos de evaluación de estos aspectos en la ZMT realizados por
algunos de los participantes en la construcción de metrosum y se están integrando a la base
de datos del observatorio (Garrocho, 1995; Garrocho y Campos, 2005).

vi. Transporte público

En materia de transporte no sólo importa la longitud de los viajes o su costo en términos

económicos y de tiempo, sino la calidad del transporte: de las unidades, del diseño de rutas,
de sus niveles de seguridad, comodidad y eficiencia, entre otros aspectos (Hensher, et al.,
2004). En la ZMT ya se han realizado estudios de este tipo por algunos de los investigadores
participantes en la construcción de metrosum y los resultados están siendo incorporados a
su base de datos (Sánchez, 2005; 2006a; 2006b).

vii. Calidad de los servicios públicos puntuales

Es muy diferente contar oficialmente con la provisión de un servicio público, que contar con
servicios públicos cuya calidad satisface las expectativas de los usuarios (García, 2003).
Sería deseable que metrosum incluyera la evaluación que hacen los usuarios de los
servicios que reciben. Desde seguridad hasta educación y salud; desde alumbrado hasta
limpieza, vialidades y transporte; desde servicios judiciales hasta los del registro público,
catastro o notarías, por mencionar algunos.

viii. Justicia distributiva

Una de las principales funciones de los gobiernos locales es la distribución socioespacial de

los recursos públicos. Esta distribución debe ser justa y se realiza, principalmente, mediante
acciones de inversión y política pública que inevitablemente tienen un componente espacial
(Sobrino y Garrocho, 1995; Baldwin et al., 2005). Sería importante conocer cómo los
gobiernos locales distribuyen socioespacialmente los recursos públicos, cuáles son las
zonas más o menos favorecidas y por qué, cuál es la lógica que fundamenta la distribución

14
socioespacial de los recursos públicos y cuáles son las alternativas para lograr una
distribución más justa de los recursos (Werna, 2000; DPU, 2001). La geografía urbana
ofrece diversas técnicas para medir la justicia distributiva, desde indicadores de accesibilidad
y utilización hasta índices como el de Gini, el de disimilaridad o la Curva de Lorenz (Goodall,
2003).

ix. Segregación metropolitana

Las ciudades contemporáneas, como la ZMT, favorecen la segregación socioespacial y la

fragmentación urbana, que no expresan otra cosa que las divisiones existentes en la
sociedad (Solis, 2002; Rodríguez y Arriagiada, 2004). Por ejemplo, en la ZMT desde hace
tiempo han surgido numerosos fraccionamientos cerrados y algunos de gran tamaño. En
este contexto, los espacios públicos tradicionales como la alameda o el centro histórico
empiezan a perder importancia como sitios de convivencia colectiva y se ven sustituidos por
modernos centros comerciales de difícil acceso para los grupos de población que no
disponen de auto-transporte privado (Medina, 2006). Adicionalmente, algunos grupos de
población, como los mayores de 65 años, empiezan a ser confinados a ciertas partes de la
ciudad (Garrocho y Campos, 2005). La ZMT empieza a adoptar un perfil segregado que no
se ha monitoreado puntualmente y que requiere acciones de política para desalentarlo.

x. Desigualdad

La segregación socioespacial va de la mano de la desigualdad social y expresa el resultado

de una competencia (es decir, de conflictos), entre los diferentes grupos sociales de la
ciudad por los recursos y oportunidades colectivas (Massey y Eggers, 1990; Solís, 2002;
López Moreno, 2005). El rápido crecimiento de la ZMT se debe fundamentalmente a las
intensas corrientes de inmigración de población, que frecuentemente cuenta con ingresos
superiores al promedio de la población residente. Esto ha motivado el surgimiento de
servicios que eran impensables hace apenas 20 años: lujosos y enormes centros
comerciales, modernas salas de cine “vip”, franquicias de todo tipo orientadas a grupos de
población de altos ingresos, suntuosas zonas residenciales, exclusivos clubes deportivos,
entre otros; que coexisten en perfecta separación con las zonas pobres de la ciudad. La
ZMT se está fragmentando y se hace progresivamente más desigual. Los indicadores clave
propuestos en la metodología de UN-Habitat/SEDESOL se orientan a evaluar de manera
agregada el desempeño de las ciudades y a facilitar comparaciones interurbanas, pero no

15
permiten tener una visión detallada de las diferentes partes de la ciudad ni hacer
comparaciones intraurbanas. Las diferencias intra-ciudad son necesarias para identificar los
diversos niveles de pobreza y prosperidad que coexisten en la ciudad (Auclair, 2002).

xi. Educación, ciencia y tecnología

Ya es un lugar común hablar del siglo XXI como el siglo de la sociedad del conocimiento. Sin
embargo, en la ZMT no está ampliamente disponible el perfil educativo de la población.
Particularmente aspectos más refinados, como la tasa de permanencia en el sistema de
educación de hombres y mujeres, el índice de graduación por nivel educativo, la proporción
de egresados por tipo de carrera, la dotación, pertinencia y calidad de la educación que se
ofrece en la zona metropolitana, la productividad científica de los centros especializados
localizados en la ZMT y su vinculación con los sectores productivos, la concentración de
científicos, o los apoyos a la investigación, la cultura y las artes, por mencionar algunos
aspectos. Todos estos son temas clave que definen la calidad del capital humano y el futuro
metropolitano (Bazdresch, 2004; Torres, 2004; Aguirre, 2004).

xii. Acceso a la Internet y a nuevas tecnologías de información y comunicación

Hasta hace unos años el acceso a la Internet se asociaba a grandes organizaciones

privadas o públicas. Sin embargo, actualmente la Internet es un servicio básico para los
estudiantes de todos los niveles educativos, dado que la realización de muchas de sus
tareas escolares requiere necesariamente de la Internet. El punto es que el costo del
transporte a los llamados cibercafés y la renta del servicio pueden representar un porcentaje
elevado del ingreso de las familias de más escasos recursos y que la carencia de servicio de
Internet en la escuela o en la casa limita la capacidad de aprendizaje de los alumnos
(Garrocho y Brambila, 2006). Pero no sólo los estudiantes requieren de la Internet, las
unidades productivas y de servicios (especialmente las micro, pequeñas y medianas
empresas) también lo requieren para ser más competitivas en el mundo global. Existe
suficiente evidencia de que el acceso de estas unidades productivas a la Internet incide
directamente en la competitividad metropolitana (Ruiz Durán, 2004; Zermeño, 2004).

xiii. Violencia contra niños, mujeres y personas de la tercera edad

Los indicadores de violencia deberían desglosarse para permitir evaluar la violencia contra
los grupos más vulnerables de la sociedad (Del Olmo, 2000; Monárrez, 2002). En los medios

16
de comunicación de México se ha instalado de manera primigenia la violencia contra
mujeres en algunas ciudades del país (el ejemplo por excelencia es Ciudad Juárez), pero no
se sabe con certeza si la violencia contra mujeres en la ZMT es similar o no a la que ocurre
en esa o en otras ciudades ni cómo está evolucionando. En el conciente colectivo se sabe
que en todas partes existe la violencia contra los grupos más débiles de la sociedad, pero no
tenemos datos certeros de su magnitud ni de su evolución en la ZMT.

Módulo III: Lo medioambiental

Los problemas medioambientales son particularmente preocupantes en la ZMT y en otras

ciudades con características similares. No obstante, la metodología UN-Habitat/SEDESOL
no propone indicadores suficientes que respondan a la necesidad apremiante de este tipo de
ciudades de monitorear la calidad del medioambiente quizás en razón de que existen
observatorios particulares sobre cuestiones ambientales, sin embargo no se puede ver el
desarrollo de una ciudad sin tener un conjunto de indicadores de este tema.

xiv. Contaminación del agua y del suelo

UN-Habitat/SEDESOL consideran en su metodología de indicadores la cantidad de agua

disponible para los habitantes de la ciudad, su precio y el consumo; pero no la calidad del
agua que consume la población. Adicionalmente, la ZMT tiene una característica muy
especial: una parte importante del suelo metropolitano (que aún no está cuantificada) se
dedica a la agricultura, lo que impacta en el costo y en la eficiencia de la utilización del
recurso. Pero además, se desconocen los niveles de contaminación en agua y suelo en la
ZMT, aunque se presume que son importantes (CNA, 2002).

xv. Consumo de energía

Si, como parece, el comportamiento económico de la ZMT es similar al de otras ciudades de

su misma escala, eventualmente las economías de aglomeración empezarán a verse
superadas por los costos de congestión (Jenks y Dempsey, 2005; Garrocho y Campos,
2007a y 2007b). Esto va a implicar no sólo mayores tiempos de transporte (que es un
indicador ya considerado parcialmente por UN-Habitat/SEDESOL), sino mayores consumos
de energía per cápita, especialmente de gasolina, lo que impactará también en los niveles
de contaminación del aire de las diferentes partes de la ciudad. Por otro lado, los nuevos
estilos de vida, también están conduciendo a consumos más elevados de electricidad, que al

17
igual que los de gasolina, son desconocidos para los planificadores de las ciudades
mexicanas (GEM, 2002; Alejandre, 2000; SEMARNAP, 1997)

xvi. Reservas territoriales, áreas verdes y deportivas

La ZMT podría ser un ejemplo paradigmático de carencia de áreas verdes en México. Un

indicador que se ha propuesto para estimar esto es el porcentaje del área total de la ZMT
destinada a plazas parques, jardines y áreas deportivas de uso público (García Coll, 2003).

Módulo IV: Lo metropolitano

El crecimiento tan acelerado de la ZMT ha implicado la ocupación de suelo no apto para las
actividades urbanas, lo que está generando importantes costos económicos para construir
infraestructura de remediación y elevados costos sociales en términos de bienestar y
exposición al riesgo de la población. Adicionalmente, son numerosas las áreas de la ZMT
que no logran regenerarse al menos con la misma velocidad con la que se deterioran
(García Coll, 2003).

xvii. Crecimiento y expansión

Los administradores de una zona metropolitana de tan rápido crecimiento y expansión como
la del Valle Toluca requieren información oportuna que les permita orientar su crecimiento
hacia las zonas más aptas. Esto implica tener claros los tipos de suelo, las condiciones de
vulnerabilidad a riesgos naturales, la disponibilidad de infraestructura y equipamiento y la
disponibilidad de agua, entre otras consideraciones (García Coll, 2003). Esto debería
orientar la adquisición de reservas territoriales y derechos de vía que permitieran orientar el
desarrollo metropolitano, incidir en el mercado del suelo y prever las necesidades de
vialidades a escala metropolitana y regional. Un indicador experimental que se está
adicionando a metrosum es el porcentaje de población metropolitana que se localiza en
áreas no aptas para el desarrollo urbano. Una vez definidas las áreas no aptas, el indicador
se podría calcular relativamente rápido con el apoyo de herramientas en ambiente SIG.

xviii. Densidad de población

El tamaño y la tasa de crecimiento de la población son importantes para entender la

dinámica de las ciudades, pero igualmente importante es conocer la densidad de población
para planear mejor la distribución espacial de servicios públicos puntuales (educación, salud,

18
entre otros) y de red (transporte y vialidades principalmente) Es sabido que densidades de
población demasiado bajas elevan los costos de ofrecer infraestructura y alargan los viajes
en la ciudad; pero también que densidades de población demasiado altas generan altos
costos de congestión e impactan negativamente la calidad de vida de los residentes
(O´Sullivan, 2006). Adicionalmente, sería útil conocer la densidad de grupos particulares de
población, para dar respuestas adecuadas de políticas públicas focalizadas. Por ejemplo, en
la ZMT la población mayor de 65 años tiende a aglomerarse en el centro histórico de la
ciudad, mientras que la población menor de 65 años se localiza de manera dispersa en la
periferia de la zona metropolitana. Evidentemente, las respuestas de planeación en uno y
otro caso deberán ser diferentes (Garrocho y Campos, 2006).

xix. Regeneración urbana

Amplias áreas de la ZMT registran graves problemas de deterioro, particularmente en el

centro histórico del municipio de Toluca (García Coll, 2003), donde el principal deterioro se
da en los segundos pisos de las construcciones más antiguas; en ejes comerciales de uso
intensivo del suelo y en zonas diversas, particularmente afectadas por el graffiti. Hasta el
momento nadie tiene información de calidad sobre este proceso de deterioro en los diversos
barrios de la ZMT.

xx. Imagen y diseño urbano

En la ZMT existen algunas zonas muy focalizadas de atracción turística. La más importante
es la ciudad típica de Metepec y, en un lejano segundo lugar, el centro histórico de Toluca.
La imagen y el diseño urbano de estas partes de la ZMT deberían preservarse a toda costa
porque constituyen el escaso capital urbanístico de la ciudad. Existen pocos estudios al
respecto, pero un indicador muy grueso para monitorear esto podría ser la inversión en
mejoramiento de la imagen urbana de la ciudad (GEM, 2003; García Coll, 2003).

Conclusiones

Las ciudades mexicanas, como Toluca, requieren de incorporar nuevos indicadores urbanos
que permitan monitorear las características particulares de la ciudad y las instrumentaciones
de políticas públicas y estrategias, complementando los indicadores del combate a la

19
pobreza urbana y abordando otros temas y políticas que son relevantes para el desarrollo
futuro de la ciudad.

Es necesario contar con datos primarios de calidad, recopilados por las propias instancias
locales, que permitan construir indicadores específicos y mantenerlos a lo largo del tiempo, y
a escalas intraurbanas. Construir indicadores conseguidos a través de censos y encuestas
nacionales, si bien son de gran utilidad, debido a su generalidad, periodicidad y solidez
metodológica, pueden enriquecerse con información concreta y confiable de fuentes
distintas. La disponibilidad de buenos datos sigue siendo fundamental para construir buenos
indicadores, la máxima sistémica de que “si basura entra, basura sale” sigue siendo válido,
no tiene caso tener un buen modelo de indicador si la información para construirlo es mala o
no se encuentra.

Independientemente de la estrategia que se siga para la construcción de indicadores

urbanos, ya sea a través de las propuestas de expertos con sólidas bases científicas o
después de procesos de consulta y consensos locales, no se debe perder de vista la idea
de medir tendencias, de ser simples, entendibles, y comparables con otras ciudades y
regiones. La tentación de desarrollar indicadores originales es grande, pero no se debe
perder de vista lo que otros han hecho. En ciertos casos puede ser mejor adoptar una
posición metodológica existente y “ceder” frente a lo que se considera mejoras prácticas de
diseño de indicadores que generar una crisis de credibilidad frente a una competencia de
indicadores similares de observatorios distintos. En todo caso el diálogo, el intercambio de
ideas, la divulgación y transparencia metodológica y conceptual pueden ayudar a construir
mejores indicadores urbanos.

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