La chacota de la inversión en obras

públicas
El experto señala que para revertir los fracasos en los megaproyectos, el Gobierno debe
institucionalizar las oficinas públicas y designar de acuerdo a ley a sus máximas
autoridades.
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domingo, 23 de abril de 2017

Miguel Antonio Roca    ingeniero civil y experto internacional en proyectos de infraestructura pública
 

Catler y la planta separadora de líquidos, Jindal  y el Mutún, OAS y la carretera Potosí-Tarija, Brabol y el
Tramo II de la Doble Vía La Paz- Oruro, CAMC y el tren Bulo Bulo- Montero, CRC y el otro tramo de la
misma línea férrea, Tradeco y la Doble Vía Montero-Yapacani, ARBOL y la carretera Santa Bárbara-
Caranavi...

Trágicamente, estos son tan solo unos cuántos de los muchos megaproyectos de infraestructura pública
que han terminado en un estruendoso fracaso. A estos  se sumaron la semana pasada la carretera San
Buenaventura-Ixiamas y la represa hidroeléctrica de Miguillas, ambos a cargo de la empresa española
Corsán-Corviam/Isolux. 

En todos estos casos el daño económico al Estado ha sido enorme, pero los daños y perjuicios a miles de
trabajadores, subcontratistas y proveedores impagos son incalculables. Lo alarmante es que aún los
proyectos que sí llegan a concluirse lo hacen con años de retraso, con presupuestos muy superiores a los
montos originalmente contratados y con una dudosa calidad, lo cual está muy lejos de ser un éxito. ¿Por
qué el fracaso parece ser la regla y no la excepción en los proyectos de obras públicas?

No estamos hablando de los cientos (¿o miles?) de pequeños proyectos fracasados del programa "Evo
Cumple” o de otros tantos proyectos con 100% de desembolso pero escasa o nula ejecución del Fondo
Indígena. Estamos hablando de proyectos con un presupuesto individual de cientos de millones de
dólares, en cuyo inicio el Gobierno ha inaugurado con bombos y platillos -con cientos de horas de
transmisión en Televisión Boliviana- pregonando a los cuatro vientos el gran impacto que tendrán en el
desarrollo y la economía del país. Si se trata de proyectos estratégicos que incluso darán enormes réditos
políticos a los responsables de su implementación, ¿por qué los dejan fracasar?

Falta de institucionalidad

Los motivos que han llevado al fracaso a tantos proyectos -y es probable que fracasen muchos más- son
numerosos y muy variados, pero el común denominador es la débil institucionalidad con la que se
pretende ejecutar las obras públicas, la cual se refleja principalmente en: a) un pésimo sistema de
adquisiciones estatales, que se destaca por su poca transparencia y b) la falta de institucionalidad e
idoneidad profesional de los funcionarios públicos a cargo de la implementación de los proyectos. Veamos
más de cerca, en la medida que lo permite el reducido espacio de un artículo de opinión,  cada uno de
estos aspectos.

Muchos han escrito, con bastante razón, que uno de los principales problemas de las contrataciones
públicas consiste en que muchas de ellas se hacen por "contratación directa”, lo cual se presta a una
descomunal discrecionalidad que fácilmente permite que el criterio rector para definir una adjudicación
sea el rédito personal  - e ilegal, por cierto- y no la capacidad real de la empresa adjudicada para ejecutar
el proyecto. 

No obstante, muchos de los megaproyectos fracasados fueron adjudicados mediante una licitación
pública internacional, cumpliendo con rigor todas las normas vigentes. El problema es que "la norma”
vigente ha logrado perpetrar el crimen perfecto. El DS 181 "Normas Básicas del Sistema de
Administración de Bienes y Servicios” (promulgado por Evo Morales en el 2009), en su artículo 23
establece cinco diferentes modalidades para adjudicar la contratación de bienes y servicios. Dos de ellas
son la adjudicación "al menor costo” y "al precio evaluado más bajo”, que es utilizada cuando se puede
establecer las características del bien o servicio a ser adquirido, como cuando un ministerio compra
material de oficina o contrata los servicios de limpieza. En Bolivia -antes del citado decreto- los grandes
proyectos de obras públicas se adjudican al precio más bajo entre los proponentes elegibles e idóneos,
previamente calificados, como se lo sigue haciendo hoy en día en la mayoría de los países del mundo.

Adjudicaciones fallidas

Sin embargo, en nuestro país casi todos los megaproyectos (en especial los fracasados) han sido
licitados bajo la modalidad de "calidad, propuesta técnica y costo”, que es la forma en la que se cuecen
las habas en la gran cocina de las contrataciones estatales. Bajo esta modalidad, cuyos detalles se
definen a criterio de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad que va a realizar la contratación,
el precio suele tener una ponderación del 20% y la propuesta técnica una ponderación del 80%.

Es decir, supongamos que el proponente A ofrece un precio de 100 y el proponente B ofrece un precio de
90. Bajo la modalidad en cuestión, B saca una ventaja de 10% en precio, que se pondera por el 20%; es
decir su ventaja en el puntaje general es solo del 2%. En contraste, si A logra sacar una ventaja de tan
solo 3% en su propuesta técnica, al ser ponderada por 80%, logra una ventaja general del 2,4%, con lo
que supera a B en el puntaje general y termina ganando la licitación "de acuerdo a norma”, a pesar de
tener un precio 10% más caro.

Pero como la MAE también define cómo se asigna el puntaje de la propuesta técnica, suele hacerlo en
términos muy vagos que le permitan una total discrecionalidad al momento de asignar el puntaje. He visto
documentos de licitación donde se asigna 30 puntos si "la metodología de trabajo es coherente” y 50
puntos si "la metodología de trabajo es muy coherente”.

En este ejemplo, si el proponente A presentó la metodología "muy coherente”, se ganó la adjudicación

aunque su precio haya sido 10% más caro que el del proponente B. En los casos reales de los
megaproyectos, esas dudosas diferencias de puntaje técnico han logrado que un proponente gane la
licitación con precios de 5, 10 o 20 millones de dólares por encima del proponente que quedó en segundo
lugar. 

Si el lector está pensando que la diferencia entre "muy coherente” y simplemente "coherente” está
definida por un arreglo bajo la mesa, es muy probable que tenga razón. Con este sistema de arcas
abiertas, es muy difícil que el justo no peque y muy fácil que adjudique el contrato a una empresa que no
tenga la idoneidad necesaria para ejecutar con éxito el proyecto.

Falta de idoneidad profesional

Otro aspecto general que explica el alto índice de fracasos de los proyectos de infraestructura pública es
la falta de institucionalidad y de idoneidad profesional de los funcionarios a cargo de su implementación.
Tomemos como ejemplo la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), entidad que concentra la
mayor parte de la inversión pública en infraestructura y concentra también la mayor parte de los mega-
fracasos. 

La ABC fue creada mediante Ley No. 3507 del 27 de octubre de 2006. El artículo 4° (Directorio) de dicha
ley establece que "el Directorio de la Administradora Boliviana de Carreteras será conformado de la
siguiente manera: Presidente Ejecutivo, nombrado por el Presidente de la República, de terna propuesta
por dos tercios de votos de la Honorable Cámara de Diputados. 1.
 
Cuatro directores, nombrados por el Presidente de la República, de terna propuesta por dos tercios de
votos de la Honorable Cámara de Diputados”. Sin embargo, desde su creación (ya van más de 10 años),
los sucesivos directorios de la ABC han sido interinos y la presidencia ejecutiva de esta entidad  -
extremadamente técnica por naturaleza- ha estado en manos de una administradora de empresas, un
exsacerdote católico, un sociólogo y una ambientalista, quien irónicamente "le mete nomás” a la
construcción de los accesos al TIPNIS desde Villa Tunari y San Ignacio de Moxos, pese a que existe una
ley que prohíbe la construcción de una carretera en esa área protegida.

Desde su creación, ninguno de los y las presidentes ejecutivos de ABC han sido designados de acuerdo a
la ley que el propio Gobierno impulsó y promulgó. 

Estas personas fueron nombradas a dedo, no por sus méritos profesionales,  sino claramente por méritos
de índole personal y político. ¿Por qué se empeña el Gobierno en tener interinos en tan delicados cargos,
pese a que en la Cámara de Diputados tiene los dos tercios que exige la ley?
 
¿Será que prefiere que estas personas sientan que su obligación es obedecer al jefe que los puso en la
pega antes que a las normas del país y al interés público? ¿Será que -pese a tan rotundos fracasos- los
mantienen en sus cargos porque saben "cocer bien las habas” bajo la modalidad de contratación descrita
párrafos arriba? Solo unos cuantos del Gobierno saben la verdadera respuesta a estas interrogantes,
pero el hecho es que cuando la cabeza de la institución carece de legalidad, legitimidad y de idoneidad
profesional, toda la estructura organizacional se viene abajo.  Es cierto que en ABC existen -en contadas
y honrosas excepciones- profesionales muy capaces e idóneos, pero no son ellos los que toman las
decisiones principales que llevan al éxito o al fracaso un proyecto. 

Los proyectos de infraestructura pública son muy complejos en sus aspectos técnicos, operativos,
financieros y contractuales, por lo que se requiere profesionales con la formación adecuada y experiencia
suficiente para su implementación. Cualquiera que se ha lanzado a la aventura de construir su propia
casa  sabe que a pesar de tener un "proyecto a diseño final”, un presupuesto y un contrato muy bien
definido con el constructor, como propietario del proyecto ha tenido que tomar muchas decisiones
oportunas e inteligentes en el camino para lograr terminar la casa con la calidad deseada, dentro del
presupuesto original y el plazo originalmente previstos. 

El lugar de los  profesionales

Cuando no hay idoneidad profesional en la cabeza de la institución, se hace imposible hacer una buena
implementación de un proyecto: cuando aparecen los problemas, al igual que la MAE la mayoría no
entiende. Los que entienden no escuchan, los que escuchan no se acuerdan y los que se acuerdan  no
les importa porque no existe la necesidad de una efectiva rendición de cuentas, pues la MAE tiene que
rendir cuentas al jefazo y no a la Ley SAFCO, ya que la Contraloría General del Estado está en idéntica
situación.  

Al final esos pocos que entendieron, escucharon, se acordaron y les importó, no tienen ni la autoridad ni
los medios para hacer nada. Esa es la receta para el fracaso.
Consecuencias 

La deplorable institucionalidad con la que se ejecutan los proyectos de obras públicas en Bolivia incluye
muchos otros aspectos, como la baja calidad de los proyectos a diseño final, la inadecuada normativa y el
insuficiente tamaño de nuestro sistema financiero nacional, la falta de derecho de vía en el
emplazamiento del proyecto o la imposibilidad de los contratistas de acceder a la fuente de materiales
(ríos y canteras) definidos en los proyectos, pero en manos de municipios y comunidades cuyos
representantes tampoco suelen ser idóneos. Todo lo comentado hace que sea demasiado alta la
percepción del riesgo de ejecutar proyectos en Bolivia, por lo que a nuestro país no lleguen las principales
empresas contratistas del mundo, ni siquiera de la región. No solo nos llegan los jugadores de segunda y
tercera división, sino que vienen de países cuyas economías y sistemas financieros han estado o están
en profundas crisis. 

La gran mayoría de las empresas extranjeras que están ejecutando obras públicas en Bolivia  vienen de
países como España, Portugal, Venezuela y Argentina. También hay muchas empresas chinas, pero ello
merece un análisis aparte.

Es muy cierto que la inversión en infraestructura pública se ha incrementado en casi 10 veces con
relación a los niveles existentes antes del 2006, lo cual ha tenido un efecto positivo en la economía, el PIB
per cápita y los índices de pobreza, desarrollo humano y bienestar general de la población boliviana. 

Lo triste es que esta bonanza sin precedentes, resultante de décadas de esfuerzos para desarrollar
nuestros recursos gasíferos y de sus altos precios internacionales, no ha sido aprovechada para fortalecer
el sector de la construcción de obras públicas, para generar nuevas y mejores empresas, para desarrollar
recursos humanos capacitados en el sector público y privado o para inducir una innovación tecnológica
que mejore la calidad y eficiencia de nuestra infraestructura pública. 

Todo lo contrario: la chacota en la que se encuentra el sector de obras públicas no solo no ha logrado
nada de eso, sino que ha causado enormes daños económicos al Estado y ha impactado seria y
negativamente en la economía de miles de empresas y trabajadores bolivianos.  "Lo único peor que estar
desempleado es tener trabajo pero que no te paguen”, me decía un ingeniero víctima de la situación
descrita. 

En efecto, todas las bondades que la teoría keynesiana le asigna a la inversión pública y su efecto
multiplicador en la economía y la demanda agregada  se convierten en un verdadero boomerang cuando
un proyecto de obras públicas fracasa: lo que se multiplica es el desempleo, las pérdidas económicas, las
quiebras de empresas subcontratistas y proveedoras nacionales, así como la angustia de miles de
familias bolivianas. 

En el contexto descrito, las políticas económicas "anti-cíclicas” que ha anunciado el Gobierno generan
mucha más preocupación que esperanza, pues el riesgo de nuevos y mayores fracasos con su efecto
boomerang en la economía es muy alto, al igual que nuestro endeudamiento público. Hace unos días un
contratista con quien comentábamos la triste situación me decía que en todos los gobiernos "se han
cocido habas”. Tiene razón, pero lo malo es que en medio de tanta chacota, sólo se cuecen habas.

 ¿Vías de solución?

Como no basta con criticar, aquí va la propuesta para comenzar a revertir la dramática situación en la que
estamos: los bolivianos tenemos que exigirle al Gobierno que institucionalice y designe de acuerdo a ley
las Máximas Autoridades Ejecutivas de las entidades estatales que tienen que ver con la chacota en la
 que se encuentra la inversión en obras púbicas: el que presta nuestro dinero, que es el Banco Central de
Bolivia, los que lo gastan (ABC, YPFB y  ENDE, entre otros) y el que debe cuidar nuestro dinero
(Contraloría General del Estado). 

Si el Gobierno se niega a hacerlo, pondrá en evidencia sus razones ilegítimas para mantener el status
quo. Más claro agua.
Algunos  proyectos
 Catler   YPFB y la asociación accidental Catler-Uniservice firmaron en 2008 un contrato  por la
construcción de una planta separadora de líquidos en Río Grande (Santa Cruz), por un monto de   86,3
millones de dólares. El proyecto atravesó irregularidades y del mismo se destapó en 2011 hechos de
corrupción luego de que   el ejecutivo de Uniservice, Jorge O’Connor D’Arlach, fue asesinado y le
arrebataron 450 mil dólares, una presunta comisión ilegal para el expresidente de YPFB  Santos Ramírez
por adjudicar la obra.
 OAS  En julio de 2012, la Administradora Boliviana de Carreteras envió una carta a
representantes de  la empresa constructora OAS en la que hacía conocer  la intención de resolución de
contrato de la carretera Potosí-Tarija. Esta medida se tomó debido al incumplimiento en el reinicio de
obras y por incumplimiento justificado del cronograma físico de ejecución de obra.
 Vía férrea  En 2016 se conoció de la ejecución de boletas de garantía de CAMC por el
incumplimiento del contrato por la puesta en marcha del tramo I de la vía férrea Montero-Bulo Bulo.

¿Quién fiscaliza las obras públicas?

El ingeniero explica que es la Contraloría General del Estado la que debe fiscalizar la
correcta aplicación de las normas y el cumplimiento de los objetivos institucionales.
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domingo, 07 de mayo de 2017

Miguel Antonio Roca ingeniero civil y experto internacional en proyectos de infraestructura pública

 

Luego del abandono de las obras de la carretera Ixiamas-San Buenaventura (137 millones de dólares) y
de la hidroeléctrica de Miguillas (420 millones de dólares), la prensa ha reportado también sobre las
irregularidades en la adquisición de tres taladros para YPFB (150 millones de dólares) y sobre la
contratación de la construcción de la planta de propileno y polipropileno que impulsa la estatal petrolera
(2.200 millones de dólares).

 En dicho proyecto  la empresa adjudicada por invitación directa fue la que diseñó el proyecto, la que
revisó y validó el diseño y la responsable de asegurar que se construya el proyecto de acuerdo con el
diseño. Ante esta danza irresponsable de miles de millones de dólares, que se ha caracterizado por la
poca transparencia y los estruendosos fracasos, cabe preguntarse quién fiscaliza las obras públicas. 

En un pronunciamiento publicado hace unos días, la Cámara Boliviana de la Construcción aclaró, con
mucha propiedad, que las obras públicas son "el producto de la labor conjunta de tres actores: el Estado,
como propietario, la Supervisión  (como) empresa consultora especializada, y la constructora,
responsable de la ejecución física de la obra”. De hecho, la jerarquía técnico-contractual en la toma de
decisiones durante la implementación de un proyecto  sitúa al supervisor por encima del contratista y al
fiscal de obra por encima del supervisor. 

En esta trilogía Estado-Supervisor-Constructor, el propietario del proyecto  -es decir, la entidad pública
contratante- lleva con creces la mayor responsabilidad, puesto que está en sus manos elaborar un buen
diseño, contratar una buena empresa constructora y una buena empresa consultora para que supervise
que el contratista implemente el proyecto de acuerdo con el diseño, con la calidad estipulada y dentro de
los plazos y presupuestos contratados. 

No obstante, con demasiada frecuencia el fracaso de los proyectos de infraestructura comienza con un
mal diseño, elaborado con un presupuesto insuficiente, ya que los "trabajos de preinversión” (así llaman
los burócratas a los diseños) no suelen ser elegibles para financiamiento externo y deben ser ejecutados
con los ingresos corrientes de la entidad contratante. 

Otro aspecto que suele mermar la calidad de los "proyectos a diseño final”  es que se los hace contrarreloj
para que el jefazo pueda firmar el contrato e inaugurar las obras en una fecha clave para el clientelismo
político, que orienta y define la inversión pública. 

Un mal diseño suele ir acompañado de un bajo presupuesto de obras y un mal pliego de especificaciones
para contratar dichas obras, lo cual suele resultar en licitaciones que se tienen que declarar desiertas o a
las que concurren muy pocos proponentes. Aún en un ambiente ideal de extrema transparencia y
honestidad, un mal diseño con un mal pliego de especificaciones resultará en una mala contratación, la
que terminará de forma inevitable en un fracaso.
 
Imagínese  lector lo que pasará en el ambiente actual, en el que prima la discrecionalidad y falta de
transparencia en las contrataciones estatales, como se ha explicado en un artículo anterior (ver "La
Chacota de la Inversión Pública”, Página Siete 23/4/2017).  

Cuando un proyecto de infraestructura pública fracasa, los medios de comunicación, los políticos
opositores y la opinión pública en general suelen concentrar sus críticas en las empresas contratistas.
Ante la presión, los responsables de la entidad contratante anuncian con solemne severidad que se
rescindirá el contrato y se ejecutarán las boletas de garantía de la empresa contratista, lavándose las
manos en relación con su propia responsabilidad en el fracaso del proyecto. 

Lo terrible es que esto ocurre una y otra vez, puesto que los proyectos fracasados se han convertido en la
regla antes que en la excepción. Sin embargo, ¿alguna vez hemos leído en el periódico o escuchado en
el noticiero que la Contraloría General del Estado determinó la responsabilidad administrativa, civil o penal
a los funcionarios públicos corresponsables del fracaso? ¿Los hemos visto destituidos o por lo menos
amonestados por las autoridades gubernamentales? Nunca, puesto que las instancias llamadas a
fiscalizar las obras públicas no están cumpliendo con su obligación. 

Pensemos en primera instancia en la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de las entidades contratantes
que han estado en el ojo de la tormenta en relación con los más recientes fracasos: ABC, YPFB y ENDE.
Pese a que la ley manda que la MAE de dichas entidades debe ser nombrada por el Presidente del
Estado a partir de una terna presentada por la Cámara de Diputados, éstas han sido designadas a dedo y
en interinatos que han sobrepasado los 90 días que permite la norma. No sólo son autoridades espurias,
sino también son las principales corresponsables de los fracasos, puesto que su principal obligación es
asegurar la correcta y exitosa implementación de los proyectos. 

Vamos entonces a la siguiente instancia: el directorio de cada entidad. Ahí el problema es idéntico, puesto
que sus miembros no han sido nombrados de acuerdo con la  ley y no tienen ni por asomo el respaldo
político de la MAE de la entidad, por lo que no se animan a cuestionar sus actos. 

Siguen en la jerarquía ascendente como responsables de fiscalizar las obras públicas, el ministro del
área, el Comité de Planificación e Inversión Pública de la Cámara de Diputados y el Comité de Economía
Plural, Desarrollo Productivo, Obras Públicas e Infraestructura de la Cámara de Senadores. Sin embargo,
ante los repetidos y escandalosos fracasos de proyectos de obras públicas, dichas instancias de
fiscalización han mantenido una sospechosa y bovina mansedumbre.

No obstante, para evitar lo comentado en el párrafo anterior, nuestro ordenamiento jurídico prevé una
instancia de fiscalización fuera de la "cadena de mando” política: la Contraloría General del Estado, la
cual no sólo debe fiscalizar la correcta aplicación de las normas, sino -sobre todo-  el cumplimiento de los
objetivos institucionales y los resultados obtenidos con el uso de recursos públicos. 

Al igual que con las entidades contratantes, la Máxima Autoridad Ejecutiva de la CGE debe ser nombrada
a partir de una terna presentada por la Cámara de Diputados. Sin embargo, al igual que con dichas
entidades, el contralor es un militante del MAS, interino y nombrado a dedo. Es decir, contra toda lógica y
en flagrante violación de la ley, en las filas del oficialismo nadie fiscaliza las obras públicas, en las que el
Estado boliviano ha invertido varios miles de millones de dólares.
 
¿Por qué será?