EXPEDIENTE 894-2002

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ

WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES
JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAÚL DIGHERO HERRERA, CARLOS
ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y GLORIA MELGAR DE AGUILAR: Guatemala, dieciocho de junio de dos
mil tres.

Se tiene a la vista para dictar sentencia el planteamiento de inconstitucionalidad parcial de los artículos 4, 5, 6,
7, y 11 del Acuerdo Gubernativo 147-2002 del Presidente de la República, promovida por la Cámara de Industria de
Guatemala, por medio de su Presidente Felipe Antonio Bosch Gutiérrez, quien actuó con el auxilio de los abogados Juan
Carlos Álvarez Arriaga, Luis Gustavo Hernández González y Juan Carlos Sosa Haeussler.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: a) considera que los artículos 4, 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo
Gubernativo 147-2002 del Presidente de la República, publicado en el Diario Oficial el quince de mayo de dos
mil dos, mediante el que se establecen normas para la inocuidad, pasteurización y rehidratación de la leche,
así como las contravenciones y sanciones por su incumplimiento, son inconstitucionales; lo expuesto por la
solicitante se resume: a) el artículo 4 del citado acuerdo viola los artículos 4, 15, 93, 94, 96, y 99 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, pues, según la interponente, regula de manera desigual
lo relativo a la obligatoriedad en el cumplimiento del procedimiento de pasteurización, establecido en la norma
COGUANOR, para quienes procesan o comercializan en forma diaria, leche fluida y subproductos lácteos, ya
que fija tres plazos distintos para cumplir con tales normas de inocuidad, dependiendo del volumen de
producción; viola el artículo 15, en cuanto a la irretroactividad de la ley, ya que de conformidad con el artículo
14 del citado acuerdo, la entrada en vigor del mismo, es treinta días después de su publicación en el Diario
Oficial; viola además, los artículos 93, 94, 96 (primera parte) y 99 de la Constitución de la República, porque
siendo deber del Estado garantizar y propugnar por la salud de los habitantes de la República, no es dable
que el propio Estado decrete “períodos de gracia” durante los cuales se pueda comercializar leche y demás
productos lácteos que no reúnan las calidades higiénicas y sanitarias mínimas para proteger la salud, como
es la pasteurización y esto es lo que ocurre en el presente caso; b) manifiesta el accionante que el artículo 5,
viola los artículos constitucionales 2, 4, 5, 43 y 130, pues el Estado tiene la obligación de garantizar a los
guatemaltecos la libertad, a la cual todos los habitantes de la República, sin excepción, tienen derecho y en
especial a la libertad de acción, es decir a hacer todo lo que la ley no prohíba; c) continúa manifestando que el
artículo 6 viola los artículos 2, 4, 43, 119 incisos a) y n) y 130, al vulnerar la libertad de comercio y de
contratación pues obliga a comprar leche, única y exclusivamente a los productores nacionales, creando un
privilegio y avalando el monopolio, con el consiguiente perjuicio a la economía nacional, afectando a una rama
industrial (lecheros) y provocando el menoscabo de una importante actividad (productos lácteos), extremo que
también se encuentra prohibido constitucionalmente, pues es obligación del Estado -evitar y no promover-
que los productores fijen unilateralmente el precio de la leche fluida, como sucede en el presente caso; d)
indica que el artículo 7 de la ley impugnada viola los constitucionales, 93, 94, 96, 99, 130 y 171 inciso c); pues
genera un pago en forma obligatoria para los industriales que adquieran la leche fluida, lo que constituye un
pago adicional al precio base de la misma, pues el denominado “pago bonificado”, resulta ser un tributo
exigible por parte del productor de leche; esto crea un privilegio que afecta al sector industrial y además atenta
contra la salud de todos los guatemaltecos, pues posibilita que los niveles de carga bacteriana puedan ser
patógenas, ya que la carga bacteriana, permitida por el artículo que es objeto de impugnación, promueve y
avala la comercialización de leche cruda, la cual contiene una carga bacteriana por demás exagerada y
peligrosa para la salud; e) indica que el artículo 11 del citado acuerdo, viola el principio de igualdad, ya que las
sanciones nunca serán iguales aunque las infracciones cometidas si lo sean, por lo que al existir sanciones
graduadas en base a la producción, resulta violatorio y discriminatorio. Solicitó que se declare con lugar la
inconstitucionalidad de los artículos impugnados.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al

Presidente de la República, Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación,
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Ministerio de Economía, Cámara de
Productores de Leche, Gremial de Lácteos y Helados y Ministerio Público. Oportunamente
se señaló día y hora para la vista pública.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República manifestó: a) El Acuerdo Gubernativo, tiene sustento legal en la obligación
que tiene el Estado de velar por el goce de la salud, como un derecho fundamental del s er humano sin
discriminación alguna. Para el efecto el Estado controla la calidad de los productos alimenticios, farmacéuticos,
químicos y de todos aquellos que puedan afectar la salud y bienestar de los habitantes. El Estado debe velar
porque la alimentación y nutrición de la población reúna los requisitos mínimos de salubridad, debiendo para el
efecto controlar la calidad de los productos alimenticios incluyendo la leche. Las instituciones especializadas del
Estado deberán coordinar sus acciones entre sí, ó con Organismos Internacionales dedicados a la salud, para
lograr un sistema alimentario nacional efectivo, (artículos 93, 96 y 99 de la Constitución Política de la República
de Guatemala). El Acuerdo Gubernativo, tiene por objeto establecer normas para la inocuidad, pasteurización,
rehidratación de la leche y comercialización de los productos lácteos; dicho Acuerdo, busca desarrollar el marco
constitucional antes descrito a través de la protección a la salud de los habitantes del país, mediante el contro l
sanitario de los productos alimenticios desde la producción hasta la comercialización, así como, la protección
de los intereses legítimos de los habitantes del país, mediante la implementación de medidas que prohíban y
sancionen la alteración, contaminación, adulteración y falsificación de alimentos a comercializar; b) que la
norma establecida no viola el artículo 4 de la Constitución, pues no se produce la desigualdad alegada, ya que
lo que implica el artículo 4 de la Constitución es tratar en forma igual a personas iguales, que se encuentren en
situaciones iguales, pero no puede obviarse la diferencia de desigualdades, como la del presente caso que es
precisamente diferencia en los volúmenes de producción ya que existe diferente capacidad económica entre las
distintas personas que se dedican a la producción, procesamiento y comercialización de la leche fluida y los
productos lácteos; se alega que la norma le da efecto retroactivo a la forma del computo de los plazos, en este
sentido tanto en el plazo para la pasteurización, como en el plazo de la entrada en vigencias del acuerdo, son
igualmente posteriores a la fecha de publicación en el Diario Oficial, por lo que existiendo la norma
COGUANOR, que obliga a la pasteurización, dicha circunstancia no puede entenderse como retroactiva o con
efectos retroactivos; señalan que el Acuerdo Gubernativo legitima y autoriza la comercialización de productos
insalubres, pese a la obligación de someter la leche fluida producida al proceso de pasteurización, establecida
en la norma COGUANOR, en la práctica, se produce y comercializa leche sin pasteurizar, por lo que el objeto
del Acuerdo Gubernativo es la eliminación de comercializar y producir la leche sin pasteurizar; al referirse al
artículo 5 del Acuerdo, indica que en relación a la definición del concepto rehidratar, si bien es cierto que no
existe dicha definición en el diccionario de la Real Academia Española, también lo es que el mismo diccionario
define el término Deshidratar como “Privar a un cuerpo o a un organismo del agua que contiene” por lo que del
contexto de dicho concepto, se puede inferir que para obtener leche en polvo, la leche fluida sufre un proceso
de deshidratación, lo que hace necesario rehidratarla, para poder obtener leche fluida nuevamente, al señalar el
accionante, que todos lo guatemaltecos, tendremos la obligación de consumir únicamente leche fluida
nacional, al respecto se debe hacer referencia al Acuerdo de fecha cinco de abril de mil novecientos sesenta,
emitidos por el Presidente de la República, en el cual textualmente se decía “...se prohíbe de manera
terminante, emplear o mezclar leches desecadas o en polvo. Con el propósito de regenerar leche fluida
para su expendio o venta como leche natural, así como derivados lácteos recombinados, ya sean para
consumo humano o industrial”, por lo que hasta la entrada en vigencia del Acuerdo Gubernativo impugnado,
ya existía la prohibición de rehidratar leche con propósitos comerciales e industriales, no así para el consumo
doméstico, como trata de hacerlo ver maliciosamente el accionante; c) en el artículo 6 del citado Acuerdo,
indica el accionante, que se deja plasmada la obligación de productores e industriales de comercializar su
producto única y exclusivamente para el abastecimiento del m ercando nacional, tal afirmación no es cierta, ya
que en ningún momento se prohíbe la exportación de la leche y sus productos al extranjero, la afirmación que
se obliga a consumir productos únicamente guatemaltecos, no es cierto ya que el Acuerdo Gubernati vo no
prohíbe la importación de leche o de productos lácteos, tampoco es cierto que se obligue a los procesadores
de leche, a comprar a los productores nacionales, ya que los porcentajes de leche y no la totalidad, de compra
de leche serán determinados, por consenso y en forma gradual en un lapso de seis años, por una comisión
verificadora, en la cual estén representados productores y procesadores de leche, dichos porcentajes se
basaran en la oferta de leche fluida y en un convenio de capacidad de abastecimiento que se celebrará entre la
industria y los productores; d) si se analiza la totalidad del artículo 130 de la Constitución, se hace evidente que
su espíritu, es la protección de la economía nacional, que es precisamente lo que se busca con la n orma bajo
análisis, ya que si existe producción nacional y un entendimiento entre productores e industriales, no hay razón
para que estos utilicen producto proveniente del extranjero. En cuanto al monopolio, tal información es
desacertada, ya que existe multitud de productores nacionales por lo que no puede estimarse que exista o se
este avalando monopolio alguno; e) el Acuerdo Gubernativo impugnado no desatiende el hecho que los
productores nacionales actualmente no pueden abastecer toda la demanda de leche del país, y es
precisamente por ello, que se establecen ciertos plazos dentro de los cuales será permitida la rehidración,
buscando que a su vencimiento la capacidad de producción se haya elevado notablemente; que el artículo 7 del
Acuerdo, crea beneficio, al respecto se indica, que el pago bonificado no constituye un tributo de alguna
especie, por carecer de la característica esencial de que el pago se haga a favor del Estado, tampoco la norma
crea privilegios a favor de sector alguno, sino busca favorecer a la población en general, incentivando la
producción de leche de alta calidad, ya que si bien se premia con un pago bonificado la producción de leche
de grados A y B, también se penaliza la producción de grados C y D, al no aplicarle bonificació n alguna e
incluso establecer la posibilidad de sujetarla a un descuento en el precio base, que la norma atenta contra la
salud de todos los guatemaltecos, porque obliga a los procesadores a comprar leche proveída por los
productores bajo determinados niveles de carga bacteriana, sin tomar en cuenta su patogenicidad. Al respecto
cabe tomar en cuenta que, contrario a lo afirmado por el accionante, la norma COGUANOR NGO -34041 sigue
vigente, ya que el Acuerdo Gubernativo impugnado no es compatible con dicha norma, por lo que se produjo
su derogatoria tácita, lo que hace innecesario hacer alusión a la patogenicidad de las unidades formadoras de
colonia. Que se regula de manera desigual lo relativo a las sanciones, se tendría que volver a lo ya indicado
en el artículo 4 de la Constitución, al tratar en forma iguales situaciones iguales, pero reconoce la existencia
de ciertas desigualdades. El acuerdo impugnado fue emitido en virtud de la facultad conferida en la literal e) del
artículo 183 de la Constitución Política de la República la cual determina las funciones del Presidente de la
República. B) Felipe Antonio Bosch Gutiérrez en su calidad de Presidente de la Cámara de Industria y
Sharon Echeverria Zachrisson, en su calidad de Presidente de la Gremial de Lácteos y Derivados se
manifestaron en igual sentido así: a) que si el objeto del Acuerdo Gubernativo impugnado, es controlar la
calidad de los productos alimenticios que puedan afectar la salud y bienestar de los habitantes y garantizar la
calidad de los productos que se distribuyen y consumen en el mercado nacional, el plazo otorgado por el
acuerdo para cumplir con las normas de pasteurización COGUANOR aplicable, debería ser igual para todos
los productores e industriales de leche ya que su fin último, es proteger la salud de los habitantes de la
República y no proteger a un sector determinado de la población, al producirse desigualdad en los plazos, no
sólo avala la producción de leche sin pasteurizar, sino que también se propicia una competencia desleal entre
los productores e industriales, pues obviamente el costo de producción de un producto lácteo terminado que
cumpla con las normas de pasteurización será más alto que el que no este pasteurizado, lejos de beneficiar a
los guatemaltecos esta perjudicando la salud de un sector con menos poder económico, que es un gran
porcentaje de la población quienes compran un producto por su valor y no por las características; b) que el
artículo 5 del Acuerdo en referencia, viola lo establecido en los artículos 2, 4, 5, 43 y 130 de la Constitución
Política del República de Guatemala, porque el Estado de Guatemala tiene la obligación de garantizar a todos
guatemaltecos la libertad y que todos los habitantes de la República tenemos el derecho a la libertad y en
especial a la libertad de acción; todos los guatemaltecos tendremos la obligación de consumir únicamente leche
fluida nacional, extremo que se traduce en una restricción y flagrante violación a la libertad, así como la
limitación de utilizar única y exclusivamente leche fluida nacional al no poder utilizar en dichos procesos leche
en polvo para hidratar, desmotivando a la industrias, pues los productores de leche nacionales no pueden
abastecer toda la demanda de la leche del país, además crea un privilegio, toda vez que obliga a los
industriales a comprar leche a los productores nacionales, con lo que se les asegura a los productores que su
producto será adquirido sin importar la calidad y al precio que ellos establezcan; al generar un privilegio
mediante un incentivo para obtener leche higiénica, cuando la obligación de los productores es vender un
producto de calidad, además obliga a los procesadores a comprar la leche proveída por los productores bajo
niveles de carga bacteriana, mucho mayores, a los anteriores, establecidos en la norma COGUANOR, sin
importar que dichas unidades formadoras de colonias sean patógenas, el Acuerdo Gubernativo no cumple con
normar la inocuidad aducida, y ello acarrea una amenaza a la salud de los guatemaltecos, e l Acuerdo
Gubernativo amplia la cantidad de microorganismos que restringía la norma COGUANOR, ahora derogada, la
cual indicaba claramente que dicha carga bacteriana debía ser no patógena. Las sanciones que impone la
norma, violan el principio de igualdad ya que las sanciones nunca serían iguales aunque las infracciones si lo
sean. C) Fernando Asturias Pullin en su calidad de Presidente de la Cámara de Productores de Leche
de Guatemala manifestó: a) Es imposible que la norma impugnada dé un trato discriminatorio a quienes ya
cumplen con la obligación que la norma impone, pues tal disposición en nada perjudica a los procesadores de
leche y sí a quienes aún no cumplen, los productores, pues se les está obligando a cumplir en plazos
razonables, los cuales toman en consideración su capacidad económica, esto también sólo beneficia a quienes
ya cumplen con la pasteurización de la leche pues a corto plazo, los pequeños industriales tendrán que
competir con los grandes en igualdad de condiciones, la norma pretende con tal disposición colocarlos a todos
en situación de igualdad, lo cual evidentemente beneficiaría y en nada perjudica a los consumidores de
productos lácteos a quienes de este modo se les está garantizando su derecho a la salud; b) el Estado, en
cumplimiento de su obligación de velar por la salud de todos los habitantes debe desarrollar acciones de
prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, coordinación y todas las complementarias pertinentes, que
es precisamente lo que está haciendo con la regulación contenida en el artículo 4 del Acuerdo Gubernativo
impugnado, al obligar a la pasteurización de la leche a todos los industriales, cumpliendo con esa finalidad, lo
que impide interpretar el artículo 4 como lo hace el interponente; en lo concerniente al artículo 96 es obligación
del Estado controlar la calidad de los productos alimenticios, que pueden afectar la salud y bienestar de los
habitantes, no existiendo otra manera de obligar a la pasteurización de la leche, el hecho que se fije plazos
distintos para la industria en nada afecta a la pasteurización, la cual debe ser la misma en todos lo casos, el
Estado, al tomar en consideración que un plazo uniforme para las industrias procesadoras, produciría la
concentración de los medios de producción, eliminando a las pequeñas industrias, siendo esto contrario al
impuso que debe dar al desarrollo, con lo que no se viola el derecho de igualdad; la reconstitución o
rehidratación de la leche en polvo (no la leche fluida), está prohibida en Guatemala y en los demás países de la
región, entre otras razones por que las industrias lecheras no cumplen con la obligación de etiquetar sus
productos en la forma prevista por la ley, al vender leche reconstituida o rehidratada, como leche fluida, cuya
calidad y propiedades no son comparable con la leche fluida, algunas industrias, no cumplen con la disposición
que prohíbe la reconstitución o rehidratación de la leche en polvo, al disponer de un plazo razonable las
industrias que reconstituyen leche en polvo, deben abandonar esta actividad tomando la medidas necesarias
que les permitan seguir operando, pretender que no exista límite de tiempo para que los industriales, que
reconstituyen la leche en polvo terminen con esa práctica, es inconveniente para el consumi dor así como para
la exportación de la leche fluida, por lo que el Acuerdo Gubernativo, no prohíbe comprar leche en polvo, lo que
prohíbe es que al final de los plazos, se termine con la práctica de reconstituir o rehidratar la leche en polvo
para fines industriales, lo cual no ocurre, en relación a la leche en polvo que se prepara en los hogares, ésta
queda a conveniencia de cada uno; el Acuerdo Gubernativo se emitió después de oír a productores como a
industriales de la leche, por esta razón, se fijaron plazos diferentes, para evitar que los pequeños o medianos
no se vieran obligados a cerrar sus plantas de producción, ya que de lo contrario se crearía un oligopolio, a
favor de los grandes industriales, creando a su vez el encarecimiento de este producto, afectando la economía
de los guatemaltecos. D) El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación manifestó: a) que para
interpretar el acuerdo impugnado, no puede obviarse la existencia de situaciones desiguales, en las que
debido precisamente a las diferencias de volúmenes de producción existe variada capacidad económica entre
las distintas personas que se dedican a la producción, procesamiento y comercialización de leche fluida; b) en
cuanto al efecto retroactivo se reguló hacia el futuro ya que el plazo para la pasteurización como la entrada en
vigencia vencían en fecha posterior a la de la publicación del acuerdo impugnado; c) la obligación de someter la
leche fluida al proceso de pasteurización conforme la norma COGUANOR, en la práctica se prod uce y
comercializa leche sin pasteurizar por lo que el acuerdo, tiende a la eliminación de dicha práctica, en un plazo
determinado, promoviendo el desarrollo de la producción lechera y la obtención de producto nacional de alta
calidad, o sea que el acuerdo persigue lo contrario a lo afirmado por el accionante, el acuerdo no prohíbe la
exportación de leche y sus productos, tampoco prohíbe la importación de leche; d) los porcentajes de leche
fluida que vendan los productores, no la totalidad, serán determinados por consenso y en forma gradual en un
período de seis años, por una comisión verificadora, en la cual están representados los productores y los
procesadores de leche, dichos porcentajes se basarán en la oferta de leche fluida y en un convenio de
capacidad de abastecimiento que se celebrará entre la industria y los productores; no se está creando un
privilegio para el sector productor de leche, ya que el espíritu tiende a la protección de la economía nacional, ya
que si existe producción y entendimiento entre los productores e industriales, se estará beneficiando a la
economía nacional, tampoco se avala monopolio puesto que existe una multitud de productores nacionales y
por tal razón no se avala ninguna creación en tal sentido; en ningún momento se prohíbe la importación de
leche fluida a Guatemala, en cuanto a la rehidratación de la leche, la misma se encontraba prohibida por el
acuerdo de fecha cinco de abril de mil novecientos sesenta, emitido por el Presidente de la República, por lo
cual el accionante pone en evidencia dicha norma y la necesidad de regular tal extremo; e) el acuerdo
impugnado no desatiende el hecho que los productores nacionales actualmente no pueden abastecer toda la
demanda del país; f) en cuanto al pago bonificado que se establece, el mismo no constituye tributo en los
términos que establece la Constitución, y el Código Tributario; no se crea privilegio a favor de sector alguno,
sino que busca favorecer a la población en general, incentivando la producción de leche de alta calid ad, ya que
si bien se premia con un pago bonificado la producción de leche de grados A y B también se penaliza la
producción en los grados C y D, al no beneficiarlos con bonificación alguna; tampoco se obliga a los
procesadores a comprar leche proveída por los productores bajo determinados niveles de carga de bacterias,
sin tomar en cuenta su patogenicidad, la norma COGUANOR NGO-34041 sigue vigente, pues el acuerdo
impugnado no es compatible con ella, por lo que se produjo una derogatoria tácita; g) en relación a las
sanciones debe tenerse en cuenta, la existencia de ciertas circunstancias desiguales y las sanciones se
establecen en atención a la cantidad de litros producidos, procesados o industrializados, ya que de esa
cantidad dependerá el posible daño que se pueda causar a la población, en el caso de contravención al
acuerdo impugnado, así como la capacidad de pago que tengan las personas sancionadas. E) El Ministerio de
Economía manifestó: a) Lo argumentado por la parte interponente al indicar que el artículo 4 de Acuerdo
impugnado, está violando el artículo 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al establecer
plazos diferentes en el mismo no produce desigualdad, ya que todos lo seres humanos son iguales en derecho,
pero en cuanto a circunstancias, si existen desigualdades tal como se producen en el presente caso, pues, las
mismas tiene su base en los volúmenes de producción; b) en cuanto a los plazos, los cuales indica la parte
interponente que la norma fijada da efecto retroactivo a la forma del cómputo de los mismos, es conveniente
analizar que tanto el plazo para la pasteurización, como el plazo de entrada en vigencia del acuerdo, vencen
en fecha posterior a la fecha de la publicación del Acuerdo Gubernativo, por lo que en ambas si tuaciones, se
reguló hacia el futuro; c) previo a la emisión del Acuerdo, ya se encontraba en vigor la norma COGUANOR
NGO-34040 que obliga la pasteurización, por lo que en ese sentido no afectó el derecho adquirido, pues ya era
un derecho preexistente; d) el accionante señala que el artículo 5 del Acuerdo, indica que todos los
guatemaltecos tenemos la obligación de consumir únicamente leche fluida nacional, al respecto en necesario
hacer referencia al Acuerdo de fecha cinco de abril de mil novecientos sesenta, (ya citado y transcrito
anteriormente), con lo que se demuestra que desde la emisión del referido Acuerdo, hasta la entrada en
vigencia del Acuerdo impugnado, ya existía la prohibición de rehidratar la leche con propósitos comerciales o
industriales; e) en relación al artículo 6, al manifestar que viola la libertad de contratación y de comercio, tal
afirmación no es cierta, en virtud de los porcentajes de leche fluida, no la totalidad, serán determinados por
consenso y en forma gradual en un lapso de seis años, por una comisión verificadora, en la cual estarán
representados los productores y los procesadores de leche, en cuanto que se crea un privilegio y se avala un
monopolio, tampoco es cierto, en virtud de que el artículo 130 de la Constitución Política de la República de
Guatemala, es evidente que su espíritu es la protección de la economía nacional; f) en relación al artículo 7 en
el cual indica el interponente, que el Presidente de la República, se ha excedido en sus facultades al crear un
impuesto que tienda a incentivar a los productores de leche, señaló, que el pago bonificado no constituye tributo
alguno, por carecer del elemento esencial de todo impuesto que es que el pago se haga a favor del Estado; g)
en cuanto que se trata de la creación de un privilegio, tampoco es cierto por que el Acuerdo no crea privilegios
sino que busca favorecer a la población en general, incentivando la producción de leche de alta calidad; h) en
relación al artículo 11, en el cual se regula de manera desigual todo lo relativo a las contravenciones y
sanciones, tampoco es cierto ya que el acuerdo así como el artículo 4 de la Constitución Política de la
República de Guatemala, reconocer la existencia de ciertas desigualdades y no por eso se esta tratando de
manera desigual a las personas. Por lo expuesto deberá declararse sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
F) El Ministerio Público señaló: a) en relación al artículo 4 del Acuerdo Gubernativo impugnado, que el mismo,
sí contraria al 4 constitucional, no así a los demás constitucionales; b) las normas 5 y 6 del citado acuerdo, viola
los constitucionales 2, 4, 5, 43, 119 y 130, toda vez que los citados artículos del acuerdo, establecen la
rehidratación de la leche e imponen la obligación de producir transformar y abastecer el consumo con producto
nacional, y para las industrias que quieran hidratar leche en polvo, se le obliga a sustituir tal actividad con leche
fluida nacional. Tales disposiciones contravienen el derecho de libertad de comercio, limitando la opc ión de
comprar leche importada; c) en relación al artículo 7 del citado acuerdo el accionante argumenta que viola los
constitucionales 93, 94, 96, 130 y 171 inciso c), al respecto señala, no existe la violación que se denuncia ya
que de acuerdo a las normas constitucionales es obligación del Estado velar y proteger la salud de los
habitantes y controlar la calidad de los productos, el hecho que se otorgue diferente períodos para que la
industria lechera pueda implementar los mecanismos necesarios a efecto de llenar las condiciones de inocuidad
de los productos, no significa que viole los preceptos constitucionales a que hace referencia, por el contrario el
acuerdo viene a normar lo regulado en la Ley fundamental; d) en relación al artículo 7, el cual transgrede lo
establecido en el constitucional 130, dicha argumentación es válida, ya que se genera un privilegio prohibido
por la norma constitucional; e) se argumenta por parte del accionante que el artículo 11 del acuerdo impugnado
viola el 4 constitucional al respecto, el Ministerio Publico, establece que no se da la violación que se argumenta
pues corresponde al Estado imponer sanciones, por las contravenciones que se den a las normas legales que
el mismo establece. G) EL MINISTERIO DE SALUD PUBLICA Y ASISTENCIA SOCIAL Manifestó: a) la
importancia que reviste el artículo 4 del Acuerdo, pone de manifiesto la obligatoriedad de observar el proceso
de pasteurización, establecido en la norma (COGUANOR) Comisión Guatemalteca de Normas, que le es
aplicable para quienes procesen o comercialicen en forma diaria leche fluida y subproductos, en cuanto a los
plazos, estos son de carácter excepcional en relación a la capacidad económica de la industria procesadora y
de la pequeña industria que se vería en la incapacidad de implementar sistemas adecuados, a corto plazo y
como consecuencia el incumplimiento a la obligatoriedad de pasteurizar, la leche, constituye uno de los pilares
fundamentales para resguardar la salud de los consumidores, dado que con dicho procedimiento la leche de
vaca es sometida a un proceso de calentamiento en condiciones de temperatura y tiempo que aseguren la total
destrucción de la microflora patógena y la casi totalidad de la microflora no patógena, Norma Guatemalteca
Obligatoria (COGUANOR NGO-34041), siendo la pasteurización de la leche la directamente vinculada con la
salud y protección de los consumidores, cumpliendo con lo establecido en los artículos 94 y 96 de la
Constitución de la República. Siendo de trascendental importancia, la norma que regula la obligatoriedad de
pasteurización de la leche, y subproductos lácteos, contenida en el artículo 4 del Acuerdo Gubernativo 147 -
2002, sobre todo en su primer párrafo que indica “Pasteurización. Es obligatorio observar el procedimiento
de pasteurización, establecido en la norma COGUANOR que le sea aplicable, para quienes procesan o
comercialicen en forma diaria, leche fluida y subproductos lácteos...”

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA

A) La interponente Cámara de Industria de Guatemala, por medio de su Presidente Felipe Antonio

Bosch Gutiérrez, y Sharon Echeverria Zachrisson, en su calidad de Presidente de la Gremial de Lácteos y
Derivados: ratificaron sus argumentos en la audiencia que por quince días se les confirió y solicitaron se
declare con lugar la inconstitucionalidad de los artículos impugnados. B) El Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Alimentación reiteró lo señalado en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó se
declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial de los artículos 4, 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo Gubernativo 147-
2002 del Presidente de la República. C) El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, manifestó: que
se declare sin lugar la inconstitucionalidad del artículo 4 del Acuerdo 147-2002, en su primer párrafo que indica:
Pasteurización Es obligatorio observar el procedimiento de pasteurización, establecido en la norma
COGAUNOR que le sea aplicable, para quienes procesen o comercialicen en forma diaria, leche fluida
y subproductos lácteos. D) El Ministerio Público reiteró las argumentaciones vertidas en la audiencia que
por quince días se le confirió y solicitó que se declare parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad
contra los artículos 4, 5, 6 y 7 y sin lugar la acción de inconstitucionalidad del artículo 11 del Acuerdo
Gubernativo 147-2002. E) Fernando Asturias Pullin en su calidad de Presidente de la Cámara de
Productores de Leche de Guatemala, reiteró lo manifestado en la audiencia que por quince días se le confirió
y solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial planteada, contra los artículos 4, 5, 6, 7 y 11 del
Acuerdo Gubernativo 147-2002.

CONSIDERANDO

-I-
La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y,
congruente con ella, la de conocer en única instancia de las impugnaciones interpuestas contra leyes,
reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. El
orden constitucional, cuya defensa está encomendada a esta Corte, es el que proviene de la Constitución; las
objeciones de inconstitucionalidad tienen como fundamento el principio de supremacía de la Constitución,
conforme el cual todas las normas que integran el ordenamiento jurídico nacional, sólo serán válidas si se
adecuan a aquélla. El principio de supremacía constitucional requiere que todas las situaciones jurídicas se
conformen con los principios y preceptos de la Constitución; es la falta de tal conformidad la que hace posible
las objeciones de inconstitucionalidad y su eventual declaración por esta Corte. De acuerdo con el principio de
supremacía, todas las normas del ordenamiento jurídico deben adecuarse a la Constitución y es el sistema
normativo en ella contenido el que sirve de parámetro para el control de constitucionalidad. Bajo las premisas
anteriores la Corte de Constitucionalidad puede ejercer sus funciones y actuar las garantías de control
constitucional que tiene atribuidas.
-II-

En el presente caso, la Cámara de Industria de Guatemala denuncia la inconstitucionalidad de los

artículos 4, 5, 6, 7 y 11 del Acuerdo Gubernativo número ciento cuarenta y siete guión dos mil dos, emitido
por el Presidente de la República y publicado en el Diario de Centro Am érica (Diario Oficial), el quince de
mayo de dos mil dos, mediante el que se establecen normas para la inocuidad, pasteurización y rehidratación
de la leche, comercialización de los productos lácteos, su empaque y etiquetado, así como las
contravenciones y sanciones por su incumplimiento. Gira su planteamiento alrededor de la presunta
inconstitucionalidad de los artículos indicados, pues vulneran los constitucionales 2, 4, 5, 15, 43, 93, 94, 99,
119 literales a) y n), 130, 171 inciso c) y 183 de la Constitución Política de la Republica de Guatemala.

Al iniciar el análisis de la normativa impugnada, esta Corte determina: uno) El artículo 4

constitucional, reconoce la igualdad humana como principio fundamental. La misma, no puede fundarse en
hechos empíricos, sino se explica en el plano de la ética, porque el ser humano no posee igualdad por
condiciones físicas, económicas y sociales, sino que su paridad deriva de la estimación jurídica.
Frecuentemente ha expresado esta Corte que el reconocimiento de condiciones diferentes, a situaciones
también diferentes, no puede implicar vulneración del principio de igualdad, siempre que tales diferencias
tengan una base de razonabilidad; en el presente caso no puede establecerse plazo igual para quienes ya
tiene instalado el procedimiento de pasteurización, como para aquellos que no lo tienen; no afecta los
derechos de los primeros, pero sí para los segundos, ya que éstos deben implementarlo, lo que significa
una inversión, la cual ya ha sido realizada por los procesadores, y dado que existe una condición económica
distinta entre ambos sectores (procesadores y productores), el establecer plazos diferentes, para quienes
procesan o comercializan cantidades diferentes, no produce violación constitucional. Sin embargo dicha
norma si afronta la Constitución Política en lo que se refiere a la locución “los que se cuenta a partir del día
hábil siguiente al de la publicación de este acuerdo”, puesto que el artículo 15 de nuestra Carta Magna,
establece claramente que la ley no tiene efecto retroactivo, salvo la excepción que la misma norma indica; la
regla general es que la ley, es de aplicación inmediata y que rige para el futuro a partir de su vigencia y no
puede ser aplicada al pasado para regir efectos anteriores a su vigencia. En tanto ello es cierto, dicha locución
debe ser suprimida del artículo analizado, porque produce contradicción, ya que el acuerdo mismo determina
que su vigencia se inicia treinta días después de su publicación, a la vez que el artículo 4 establece que dicho
precepto en particular, la inicia al día siguiente de ser publicado. Esta severa ambigüedad atenta, obviamente
en contra del principio de irretroactividad de la ley. Dos) Al analizar el artículo 5 del Acuerdo impugnado, se
establece que tal precepto, sí limita el derecho de los habitantes a comprar leche en polvo o fluida que no sea
nacional, lo cual conlleva ciertas violaciones como son: a) al derecho de acción, es decir hacer todo lo que la
ley no prohíbe; b) al de comercio, al limitar la oportunidad de escoger el producto que más necesite o crea
conveniente el comprador; c) limita la libertad e impulsa el monopolio, creando un privilegio, para un sector
determinado, (productores y procesadores) quienes serán los únicos, que pueden abas tecer el consumo
nacional con su producto, lo cual hace que su aplicación sea inconstitucional. Tres) El artículo 6 de la
normativa impugnada, limita el derecho de libertad, al obligar a comprar un producto (leche fluida) solamente a
un sector determinado; viola el derecho de libertad de industria y de comercio, al limitar la actividad industrial,
así como la de compra, transgrediendo también el artículo 43. En razón de existir tales limitantes, se viola el
contenido del artículo 119 constitucional ya que se incumple con promover el desarrollo económico y crear
las condiciones adecuadas para la inversión. En dicha normativa se crea privilegio y se genera un monopolio,
pues se posibilita que un solo sector (productores) acapare la actividad comercial de una rama de la
producción o industria, violando de esta forma el artículo 130 de la Constitución, por lo que se determina su
expulsión del ordenamiento jurídico. Cuatro) Al referirse al artículo 7 del acuerdo en mención, se establece:
a) el mismo viola el derecho a la salud al regular el análisis microbiológico de la leche y permitir que la misma
contenga una carga bacteriana mucho mayor que la regulada en la norma COGUANOR, poniendo la salud de
los consumidores en riesgo, puesto que se permite y autoriza que pueda ser comercializado un producto que
pone en peligro la salud de los habitantes de la República de Guatemala; se viola también el artículo 94
constitucional, ya que es obligación del Estado velar por la salud de los habitantes. Se infringe tambié n el
artículo 96 constitucional al permitir y avalar que la alimentación y nutrición del país no reúna los requisitos
mínimos de salud, transgrediéndose asimismo el artículo 99 constitucional y por ello debe declararse la
inconstitucionalidad de dichas normas; b) al establecer el artículo 7 del acuerdo impugnado un extraño
sistema de pago que, si bien no constituye en sí un tributo, entendiendo éste como la prestación comúnmente
en dinero, que el Estado exige en ejercicio de su poder, con el objeto de obtener recursos para el
cumplimiento de sus fines, en este caso sí se otorga un beneficio denominado “pago bonificado”, conferido a
un sector determinado, que son los productores; tal disposición contraviene abiertamente el artículo 130
constitucional, puesto que genera un privilegio y en razón de ello, su aplicación deviene inconstitucional, y así
debe declararse. Cinco) En relación al artículo 11, ésta Corte estima que al determinar en forma gradual la
sanción por la infracción al incumplimiento de lo establecido en el Código de Salud y en la Ley de Sanidad
Vegetal y Animal y su reglamento (Reglamento para la inocuidad de los alimentos) contenido en el Acuerdo
Gubernativo número 969-99 de fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, no se incurre
en inconstitucionalidad, porque dichas disposiciones atienden a la diferencia económica del que produce más
y el que produce o comercializa menos; en consecuencia dicha graduación no viola ningún precepto
constitucional, toda vez que se trata de situaciones distintas, las cuales deben ser tratadas en forma diversa;
consecuentemente su graduación en la forma establecida no viola precepto constitucional alguno.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y 267, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala;
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 114, 115, 137, 139, 140, 142, 145, 146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Declara con
lugar la inconstitucionalidad general parcial, de los artículos 5, 6, y 7 del Acuerdo Gubernativo emitido por el
Presidente de la República, publicado en el Diario Oficial el quince de mayo de dos mil dos, y que modifica el
artículo 4, del citado acuerdo, en el sentido que se debe suprimir la locución “los que se cuenta a partir del
día hábil siguiente al de la publicación de este acuerdo”. II) Publíquese en el Diario Oficial dentro de los
tres días siguientes a la fecha en que este fallo quede firme. III) Notifíquese.
 MARIO GUILLERMO RUIZ WONG
PRESIDENTE

CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ

MAGISTRADO MAGISTRADO

RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO SAÚL DIGHERO HERRERA

MAGISTRADO MAGISTRADO

CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA GLORIA MELGAR DE AGUILAR

MAGISTRADO MAGISTRADA

FÁTIMA SAMANTA AZÍZ AGUILAR JUAN JOSÉ GONZÁLEZ ÁVILA

TESTIGO DE ASISTENCIA TESTIGO DE ASISTENCIA

»Clase de Documento: Inconstitucionalidades Generales

»Tipo de Documento: 2003