E-2017-817421 D-

2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 1 de 12

FALLO ABSOLUTORIO-No se demostró incursión en falta disciplinaria en

celebración de contrato interadministrativo

SERVIDOR PÚBLICO-Debe acatar obligaciones y deberes y no incurrir en

prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades ni conflicto de intereses

DISCIPLINADO-Se le recriminó haber violentado principios contractuales de

transparencia y selección objetiva del contrato

PRINCIPIO DE SELECCION OBJETIVA-Fundamento jurídico que sirve de

soporte a esta

PRUEBAS OBRANTES-No arrojaron responsabilidad disciplinaria en contra

de investigada

….Por todo lo antes dicho, no se puede establecer la determinación de una

responsabilidad disciplinaria en contra de la investigada, pues la conducta
desplegada por esta no es de tal reproche, cobrando total credibilidad lo argüido
tanto por la investigada como por su abogada defensora en sus alegaciones
definitivas realizadas vía escritural, en la medida en que propone la última señalada,
la absolución de su cliente partiendo del hecho de que efectivamente nunca
participó en la etapa preparatoria del contrato en cuestión y si le tocó firmar dicho
contrato fue por la circunstancia que la rodeaba de ser Alcaldesa Encargada, y que
todo sucedió previo concepto de su equipo jurídico asesor, pues queda plenamente
demostrado que la investigada es psicóloga de profesión y no precisamente experta
en contratación administrativa, por lo que toda actuación suya estaba sustentada en
la elaboración y revisión de la Oficina o departamento jurídico del Municipio de
Apartadó, Antioquia, todo lo cual guarda estricta coherencia con lo esgrimido por
esta Procuraduría durante este fallo. No se hace necesario en consecuencia, hacer
un juicio de reproche diferente en contra de la investigada, por estimar que esta no
resulta responsable de la comisión de una conducta disciplinaria en la medida en
que las pruebas obrantes en el expediente son suficientes para desvirtuar la
realización de dicha conducta fundamento del cargo impuesto a la misma.
Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto, mal podría este Despacho
censurar una conducta cuando del material probatorio recopilado se logra
establecer que la conducta reprochable nunca se cometió por la investigada, en
consecuencia no existen elementos para declarar disciplinariamente responsable a
la señora….

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 1 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 2 de 12

Dependencia: PROCURADURIA PROVINCIAL DE APARTADÓ

Radicación Nº: E-2017-817421 - D-2017-1026456

Disciplinado: SARA MORENO GONZALEZ

Cargo y Entidad: Alcaldesa del Municipio de Apartadó – Antioquia

Informante: Informe de Servidor Público – Concejal

Fecha Informe: Septiembre 22 de 2017

Fecha hechos: Septiembre 8 de 2017
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA (Artículo 169 A de la ley
Asunto:
734 de 2002)

Apartadó, Antioquia, veintiocho (28) de febrero de 2020.

Resolución No. 01 de veintiocho (28) de febrero de 2020.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Procurador Provincial de Apartadó, hallándose surtidas todas las etapas

procesales pertinentes dentro del presente proceso y específicamente surtido
el traslado de alegatos definitivos de estas actuaciones seguidas en contra
de la señora SARA MORENO GONZALEZ, en su calidad de Alcaldesa
Encargada del Municipio de Apartadó para la fecha de ocurrencia de los
hechos, procede a proferir fallo definitivo de conformidad con lo normado en
el artículo 169-A de la Ley 734 de 2002, en la forma como aparece a
continuación:

I. HECHOS

Los hechos que dieron origen a la presente actuación disciplinaria fueron

informados por el señor RUBIEL ANTONIO MONTES GUISAO, quien actuó
bajo su investidura como Concejal del Municipio de Apartadó, Antioquia,
quien señaló a la Procuraduría en síntesis lo siguiente:

En escrito del 21 de septiembre de 2017, presenta informe el señor RUBIEL

ANTONIO MONTES GUISAO, contra el Alcalde Municipal de Apartadó,
Antioquia, el señor ELIECER ARTEAGA VARGAS y Funcionarios de la
Alcaldía de Apartadó, por la presunta celebración indebida del contrato
interadministrativo No. 298 del 8 de septiembre de 2017 por valor de
$500.000.000, donde el contratista es ASOMURA, mediante la modalidad de
contratación directa, proceso cuyo objeto es “la operación logística para la
conmemoración de los 50 años en el Municipio de Apartadó, Antioquia,
contrato celebrado el día 8 de septiembre de 2017”.

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 2 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 3 de 12

El contrato en mención establece los objetos específicos del contratista (ver

numeral 4 y 5 del contrato), los cuales según manifestaciones del informante,
no tienen nada que ver con el objeto contractual, el cual consistió en la
“OPERACIÓN LOGISTICA Y SUMINISTROS”, y manifiesta el quejoso que “si
bien el contratista está facultado para promover la diversidad cultural y
promover la participación en actividades recreativas, no aparece
específicamente que el contratista este facultado para lo que se le contrató,
lo cual es importante, pues la operación logística requiere ser realizada por
una empresa que cumpla con especificaciones técnicas que son propias de
entidades dedicadas a la organización de espectáculos que cuentan con los
elementos descritos como los son (Montaje de estructuras, sonido, tarima,
organización), capacidad con la cual el contratista no cuenta en sus
estatutos, por lo tanto el contratista ASOMURA, se verá obligado a
subcontratar para la ejecución de estos objetivos, situación ésta que al
parecer se hizo con el fin de evadir el desarrollo de un proceso de licitación”.

Por otro lado, el contrato establece el suministro de pirotécnia por valor de

$35.000.000 y el suministro de gorras, camisetas y botones alusivos a la
celebración de los 50 años del Municipio de Apartadó, lo cual resulta irregular
toda vez que el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, establece que no se
puede hacer contratación directa cuando su objeto es el suministro de
bienes.

II. IDENTIFICACIÓN DE LA DISCIPLINADA

SARA MORENO GONZALEZ

Identificada con la cédula de ciudadanía No. 39.415.318 expedida en

Apartadó – Antioquia, quien se desempeñaba como Alcaldesa Encargada de
Apartadó para la época de los hechos, como se evidencia en documentos
obrantes a folios 100 y 101 del C-1, encargada mediante Decreto No. 000171
del 02 de septiembre de 2017, de profesión Psicóloga.

III. SÍNTESIS PROCESAL

Mediante auto de 06 de octubre de 2017, el Despacho ordenó la apertura de

Indagación Preliminar, visible a folios 13 y 14 del cuaderno original 1, contra
la señora SARA MORENO GONZALEZ y Otros, en su calidad de Alcaldesa
Encargada del Municipio de Apartadó - Antioquia.

Esta Procuraduría mediante auto de fecha 6 de agosto de 2018, visible a

folios 64 a 67, al evaluar el mérito de las pruebas recaudadas, ordenó la
apertura de Investigación Disciplinaria con fundamento en los artículos 152,
153 y 154 de la ley 734 de 2002 (Código Disciplinario) en contra de la
disciplinada señora SARA MORENO GONZALEZ, y se ordenó el archivo de
las actuaciones en contra de los otros involucrados en la indagación

Mediante auto de fecha junio 21 de 2019, se ordena el cierre de la

investigación y posteriormente mediante octubre 16 de 2019, al evaluar el
resultado de la investigación aludida, se profiere pliego de cargos en contra
de la investigada, imputándose el cargo que a continuación se relaciona:

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 3 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 4 de 12

IV. CARGO IMPUTADO A LA DISCIPLINADA

A la disciplinada se le imputó el siguiente cargo en la forma como aparece:

“A la señora SARA MORENO GONZALEZ, en su condición de Alcaldesa

Encargada del Municipio de Apartadó para la época de los hechos, se le
recrimina haber violentado los principios contractuales de transparencia y
selección objetiva del contratista, toda vez que para el evento de Operación
Logística de la conmemoración de los 50 años del Municipio de Apartadó,
decidió acudir a la modalidad de contratación directa denominada Convenio
Interadministrativo, cuando el objeto del contrato en parte era para el
suministro de gorras, pirotecnia, camisetas y botones alusivos al certamen,
modalidad que no podía hacerse a través de dicho convenio, sin que mediara
justificación del motivo por el cual se acudía a dicha modalidad (Contratación
Directa).

Con la anterior conducta la señora Sara Moreno González, al parecer incurrió

en una prohibición legal al actuar desconociendo los principios de
transparencia y deber de selección objetiva del contratista contenidos en los
artículos 24 de la Ley 80 de 1993 y 5 de la Ley 1150 de 2007, además el
literal c) del artículo 92 de la Ley 1474, que impone la restricción de contratar
a través de convenios administrativos cuando se trata de contratos de “…
suministro,…”. En vez de acudir a la modalidad indicada en la norma para la
provisión de los bienes y servicios que requería dicha conmemoración, optó
por acudir a una de las modalidades de contratación directa como lo es el
contrato o convenio interadministrativo, sin que mediara acto administrativo
que indicara los motivos por los cuales se acudía a dicha modalidad,
situación que no le permitió escoger de manera objetiva el contratista y que
participaran pluralidad de oferentes interesados en prestar el servicio o
suministrar los bienes requeridos. Optó por un convenio interadministrativo
para una actividad que incluía suministro de bienes y servicios que
precisamente constituye una excepción a la norma vigente para el momento
de los hechos.

Teniendo en cuenta los postulados reseñados con anterioridad, la falta en la

que presuntamente incurrió la señora SARA MORENO GONZALEZ, en su
calidad de Alcaldesa Encargada del Municipio de Apartadó - Antioquia, para
la época de los hechos se califica como GRAVISIMA.

Calificación provisional de la Falta y forma de Culpabilidad

Se precisó que la señora SARA MORENO GONZALEZ, actuó

presuntamente con CULPA GRAVISIMA, por violación manifiesta de reglas
de obligatorio cumplimiento, toda vez que el deber objetivo de cuidado es
reglado y la servidora pública acá investigada desatendió al parecer el
cumplimiento de las normas citadas como fundamento del cargo, que regulan
la contratación administrativa y que le imponían ese deber, esto es, debió
acogerse ella al as normas legales a fin de evitar incurrir en el hecho que se
le imputa.

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 4 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 5 de 12

Dicho lo anterior, se calificó provisionalmente la falta como GRAVISIMA a

título de CULPA GRAVISIMA.

V. ELEMENTOS DE PRUEBAS RELEVANTES EN LA PRESENTE

ACTUACIÓN

Con la queja y durante el término de la indagación preliminar, así como en el

transcurso de la audiencia pública, se obtuvieron los siguientes elementos
probatorios:

De las pruebas practicadas en Indagación Preliminar e investigación

disciplinaria.

Durante estas etapas se practicaron las siguientes pruebas y se aportaron

copias de los siguientes documentos:

1.- Resolución 1123 del 89 de septiembre de 2017. (Fls. 29 y S.S).

2.- CD contentivo de documentación del proceso de contratación 298 de

2017 para la conmemoración de los 50 años del Municipio de Apartadó (Fls.
29 A).

3.- Decreto de nombramiento 001 del 01/01/2016 donde se nombra entre

otros a la señora SARA MOORENO GONZALEZ como Secretaria de
Inclusión Social del Municipio de Apartadó (Fl. 41), acta de posesión (Fl. 43 y
hoja de vida (Fl. 44). A folio 100 y 101 del C-1 se cuenta con el decreto de
encargo como alcaldesa 000171 del 02/09/2017 y acta de posesión de dicho
cargo.

4.- Relación de Decretos de encargo de la señora SARA MORENO

GONZALEZ como Alcaldesa de Apartadó con sus respectivas posesiones
(Fls. 81 a 112).

5.- Contrato interadministrativo 298 del 08/09/2017 suscrito entre el Municipio

de Apartadó y la asociación de Municipios del Urabá Antioqueño (Fls.113 al
115).

6.- Informe 000116 de supervisión del contrato interadministrativo 298,

suscrito el 20/09/2017 (Fl. 128) y acta de pago 01 por valor de $250.000.000
del 20/01/2017 (Fl. 131 vto y S.S). Informes de supervisión 000231, 000232,
000234 del convenio 298 (Fls. 133 a 136). Acta de pago del 17/12/2017 por
valor de $250.000.000 (Fls. 136 vto y 136).

7.- Contrato de suministro 042-217 del 18/09/2017 suscrito entre Asomura y

Direct Trading SAS, cuyo objeto era suministro de materiales e insumos para
el desarrollo de actividades de la segunda feria agroindustrial y la XVI Feria
del banano en el marco de la conmemoración de los 50 años en el Municipio
de Apartadó. (Fls. 173 a 177).

VI. SINTESIS DE LAS EXPLICACIONES Y ALEGATOS DE CONCLUSION

PRESENTADOS POR LA DISCIPLINADA Y SU DEFENSORA

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 5 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 6 de 12

La apoderada de la disciplinada, presenta argumentos de defensa, siendo

además de conceso con la investigada, por lo que se sintetizan los mismos
como sigue:

“(…) Queremos resaltar el grado de responsabilidad que pueda caberle a mi cliente

respecto del cargo que se le imputa, lo cual simplifica las cosas al punto de resaltar el
hecho de que la única participación que tuvo mi prohijada consistió como lo ha
manifestado en sus distintas formas la misma Procuraduría, en haber firmado el tan
mencionado Convenio Interadministrativo (Realmente Contrato Administrativo),
endilgándole el hecho de haber escogido en consecuencia la forma de contratación,
pero que para llegar a concluir sobre ello, se hace imperioso precisar que si bien mi
cliente al firmar dicho contrato lo hace fungiendo como Alcaldesa, esta llevaba consigo
el rotulo de ser ALCALDESA ENCARGADA y no la principal, lo que os indica que solo
estuvo en el contrato para la firma y nada más, supeditada en todo al proceso
precontractual realizado por la Secretaría de Educación, concretamente donde se
elaboraron los estudios previos, y para la elaboración del contrato y la justificación de
loa contratación misma, se había contratado a una abogada experta, la doctora TULIA
IRENE RUIZ. Obviamente, una vez firmado el contrato, se terminó la intervención de mi
prohijada y dominio en ese contrato, sin posibilidad de saber a ciencia cierta cuál y
como fue la ejecución del mismo. Como podemos ver, así se reducen las cosas frente a
los hechos, mi cliente solo firmó el contrato generador de todas estas actuaciones
disciplinarias…Dadas como están las cosas, podríamos decir que en el remoto caso de
darse una responsabilidad disciplinaria pro la inapropiada escogencia de la forma de
contratación de acuerdo con los cargos, esta nunca recaería sobre mi cliente, sino
sobre quienes elaboraron los estudios previos y determinaron cual sería la forma de
contratación y en consecuencia escogieron al contratista que es hacia donde están
enfocados los cargos de este proceso, cualquier cosa en contrario sería tanto como
endilgarle responsabilidad disciplinaria a mi cliente por el solo hecho de haber firmado
el contrato aludido. Como puede establecerse sin lugar a equívocos, no era mi
poderdante a quien debió en principio investigarse, sino a todos los actores y participes
de la contratación plurimencionada, y en ese orden derivar responsabilidades, pero hoy
día, todo se enfoca a establecer una responsabilidad que a todo juicio lleno de justicia,
no existe hacia mi cliente, en la medida en que cualquier forma de etiquetarle la
responsabilidad de acuerdo con los cargos que se le endilgan, sería tanto como
responsabilizarla por los hechos que nunca cometió y ya no hablaríamos de endilgarle
una responsabilidad objetiva, sino que simplemente el cargo establecido no fue
cometido por mi cliente por cuanto esta jamás escogió la forma de contratación y
mucho menos al contratista en el contrato en problema. Así las cosas y de conformidad
con los argumentos planteados, solicito de usted señora Procuradora, absolver a mi
defendida del cargo a ella imputado…”.

VII CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Sea lo primero indicar que la condición de servidor público implica una serie
de obligaciones, deberes, prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades y
conflicto de intereses, que se deben hacer valer en todo momento, para
poder lograr los propósitos fundamentales del Estado. Además, por
corresponder la función o el servicio público a una actividad esencialmente
reglada, con el objeto de garantizar el adecuado desempeño de las funciones
o la prestación de los servicios, los servidores o quienes cumplen
determinadas funciones o servicios, están obligados en todo momento a
observar dichas reglas y procedimientos. Solo de esa manera se puede
garantizar que se cumplan los cometidos estatales 1.

1
FERNANDO BRITO RUIZ Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa - Exp. No. IUS
2011-19282
Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia
Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 6 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 7 de 12

Dicho lo anterior, y luego de evacuado el rito procesal previsto para este tipo
de actuaciones ordinarias, procede el despacho a valorar, bajo el tamiz de la
sana crítica2, las pruebas debida y oportunamente acopiadas a fin de
establecer si se encuentran acreditados los elementos necesarios para
predicar la ocurrencia de la falta disciplinaria imputada.

Del material probatorio enunciado se advierte que efectivamente, la

investigada SARA MORENO GONZALEZ, en su calidad de Alcaldesa
Encargada del Municipio de Apartadó, en efecto, suscribiera el contrato
generador de estas investigaciones, lo cual se dio para la fecha septiembre 8
de 2017, bajo la figura del Contrato Interadministrativo Nro. 298, resultando
el contratista la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL URABÁ ANTIOQUEÑO
–ASOMURA-, representada legalmente por el señor ADOLFO LEÓN
TABARES GUTIERREZ, por una valor de $500.000.000., (Fls. 113 a 115).

Del mismo modo se pudo establecer que mediante resolución Nro. 1123 de
fecha septiembre 8 de 2017, firmada por la misma investigada SARA
MORENO GONZALEZ, en su calidad de Alcaldesa Encargada del Municipio
de Apartadó, la cual parece además elaborada por la señora TULIA IRENE
RUIZ G., y revisada y aprobada por la asesora jurídica RESURRECCIÓN
MANZANO, se declara justificada la modalidad de selección del contratista,
como Contratación Directa (Fl. 29).

Se puede observar del expediente, el Decreto 000171 de fecha septiembre 2

de 2017, emanado del despacho del Alcalde Municipal de Apartadó,
mediante el cual se designa Alcalde Encargado, recayendo dicha
designación en la ahora investigada (Fl. 100), al igual que aparecen distintos
decretos de encargo similares al enunciado y para fechas diferentes incluso
para el mes de octubre de ese mismo año señalado 2017 (Fls. 101 a 112).

Es de establecerse que quien rindió informe general del contrato fue el señor
CLARILDO MENA HINESTROZA, quien ostentaba la condición de supervisor
del contrato administrativo antes aludido, todo esto en su calidad de
Secretario de Despacho de Educación del Municipio de Apartadó, Antioquia,
lo cual tiene fecha septiembre 20 de 2017, siendo este mismo servidor, quien
además suscribe las actas de pago del contrato en mención (Fls. 128 a 137).

Se pudo establecer que la señora TULIA IRENE RUIAZ GARCÍA, quien

aparece elaborando el contrato celebrado por la investiga que da origen a
esa investigación, además ser la persona que elaborara la Resolución por la
cual se justificaba la Contratación Directa, es precisamente la abogada que
se encontraba contratada bajo la figura de PRESTACIÓN DE SERVICVIOS
PROFESIONALES PARA LA ASESORÍA EN LA CONTRATACIÓN
ADELANTADA EN LA OFICINA JURÍDICA Y EN LA ASESORÍA EXTRENA
DEL MUNICIPIO DE APARTADÓ, como obra a folios del 292 a 295 del
expediente.

Ahora para entrar a sumir una decisión de fondo en este asunto, miraremos
lo que se especifica en el cargo que se endilga a la investigada, por lo que lo
citaremos a continuación:

2
Art. 131 Ley 734 de 2002
Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia
Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 7 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 8 de 12

“A la señora SARA MORENO GONZALEZ, en su condición de Alcaldesa

Encargada del Municipio de Apartadó para la época de los hechos, se le
recrimina haber violentado los principios contractuales de transparencia y
selección objetiva del contratista, toda vez que para el evento de Operación
Logística de la conmemoración de los 50 años del Municipio de Apartadó,
decidió acudir a la modalidad de contratación directa denominada Convenio
Interadministrativo, cuando el objeto del contrato en parte era para el
suministro de gorras, pirotecnia, camisetas y botones alusivos al certamen,
modalidad que no podía hacerse a través de dicho convenio, sin que mediara
justificación del motivo por el cual se acudía a dicha modalidad (Contratación
Directa).

(“…”).

Como podemos ver, el enjuiciamiento o carta de reproche a la investigada,

consiste en haber violentado los principios contractuales de transparencia y
selección objetiva del contratista. Cabe destacarse que como bien lo afirma
la apoderada de la investigada, la intervención de esta en el proceso
precontractual y contractual aludido, solo se pudo dar con la firma del
contrato y obviamente al firmar el acto de determinación de la forma de
contratación, todo lo cual se deja ver de las pruebas allegadas al expediente.

Al respecto precisamos, que no otro sería el objeto a determinar en esta

investigación y en consecuencia observamos con detenimiento, que en
efecto, la investigada SARA MORENO GONZALEZ, quien ostentaba para el
momento de los hechos el cargo de Alcaldesa Encargada, solo firmó el
contrato como se ha precisado, mas no mantuvo dominio sobre la ejecución
del mismo y mucho menos en la etapa de elaboración del contrato, quien
como se puede establecer, estuvo direccionada por la Oficina Jurídica del
Municipio de Apartadó, siendo las abogadas TULIA IRENE RUIZ y
RESURRECCIÓN MANZANO, las encargadas de emitir los conceptos al
respecto y reiteramos de elaborar los documentos necesarios para su
materialización, como quiera que aparecen bajo la firma de la investigada,
ostentando dichas condiciones.

Frente al tema que nos ocupa, traemos a colación el documento emitido por
la Procuraduría General de la Nación, denominado “RECOMENDACIONES
PARA LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS PREVIOS - APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN LA CONTRATACIÓN DE LAS
ENTIDADES PÚBLICAS”, en el que se establece:

(“…”).

“El concepto de estudios previos fue esbozado de forma general en los

numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, haciendo referencia a
ellos como el análisis de conveniencia o inconveniencia del objeto a
contratar, la tramitación de las autorizaciones y las aprobaciones necesarias
para la contratación o el desarrollo de los estudios, diseños y proyectos
requeridos para tal fin.

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 8 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 9 de 12

Posteriormente, el artículo 8° del Decreto 2170 de 2002 definió los estudios

previos como aquellos encaminados a establecer la conveniencia y
oportunidad de la contratación, determinar las especificaciones técnicas y el
valor del bien o servicio, y analizar los riesgos en los que incurrirá la entidad
al contratar.

El Decreto 2474 de 2008, que reglamentó la Ley 1150 de 2007, definió los
estudios previos como el conjunto de documentos que sirven de soporte para
la elaboración del proyecto de pliego de condiciones, de manera que los
proponentes puedan valorar adecuadamente el alcance de lo requerido por
la entidad, así como la distribución de riesgos que se propone, ordenando
ponerlos a disposición de los interesados de manera simultánea con el
proyecto de pliego de condiciones. Esta definición debe interpretarse de
forma integral, frente a las disposiciones ya enunciadas de la Ley 80 de 1993
y a los principios constitucionales que rigen la función pública, por lo cual
debe entenderse como estudios previos aquellos análisis, documentos y
trámites que deben adelantar las entidades públicas antes de contratar, sin
importar el régimen legal que las cobije, en cualquiera de las modalidades
que señala la ley o el manual interno que se aplique, en el caso de las
entidades no gobernadas por el Estatuto.

El Decreto 2474 de 2008 estableció el contenido mínimo de los estudios

previos de la siguiente manera:

“…1. La descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende

satisfacer con la contratación.

2. La descripción del objeto a contratar, con sus especificaciones y la

identificación del contrato a celebrar.

3. Los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección.

4. El análisis que soporta el valor estimado del contrato, 2 Concepto 80112-

EE54389 de septiembre 4 de 2008. Oficina Jurídica, Contraloría General de
la República. “El numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993
expresamente consagra que con la debida antelación a la apertura del
procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán
elaborarse los estudios, los diseños, los proyectos requeridos y los pliegos
de condiciones. Nótese que la norma no distingue sobre la naturaleza del
objeto a contratar como tampoco su cuantía para efectos de cumplir con el
requisito de la elaboración de los estudios previos, salvo las excepciones
expresamente señaladas en la misma ley relacionadas con la urgencia
manifiesta, en los demás casos éstos deberán efectuarse. El sentido de este
requisito es identificar técnica y económicamente el objeto del futuro
contrato. Desde el punto de vista técnico se requerirá realizar los estudios a
que haya lugar para establecer las especificaciones de los bienes, servicios u
obra pública a contratar.

Desde el punto de vista económico, será necesario establecer el valor del

objeto que se pretende contratar”.

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 9 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 10 de 12

(“…”)..

Como deja verse de lo antes dicho, estos estudios previos conducen

necesariamente a la reproducción y materialización del principio de
planeación y por ende al de selección objetiva del contratista, y son todas
aquellas instancias previas que deben determinar qué proceso de
contratación seguir y no se deben hacer mayores esfuerzos para concluir
que siendo la investigada una Alcaldesa Encargada, y la persona que
aparece firmando la Resolución que determina la contratación directa como
forma de contratación al contrato que suscribiera y que generara estas
actuaciones, así como la firma del contrato mismo, mal podría con cereza
establecerse que esta fuera quien además adelantara los estudios previos o
bajo su auspicio se elaboraran los estudios previos y en consecuencia
firmara el contrato aludido bajo su sano criterio de estar haciendo lo correcto
o lo incorrecto, máxime cuando se determina que la investigada ostenta la
condición de ser psicóloga de profesión y no la persona conocedora
ampliamente de la temática que rodea a la contratación administrativa en
Colombia.

Como vemos de los mismos cargos endilgados, se precisa además en los

mimos:

“Con la anterior conducta la señora Sara Moreno González, al parecer

incurrió en una prohibición legal al actuar desconociendo los principios de
transparencia y deber de selección objetiva del contratista contenidos en los
artículos 24 de la Ley 80 de 1993 y 5 de la Ley 1150 de 2007, además el
literal c) del artículo 92 de la Ley 1474, que impone la restricción de contratar
a través de convenios administrativos cuando se trata de contratos de “…
suministro,…”.

Mal podía este ente de control, castigar a un servidor público bajo el

entendido de que tenía la carga plena de todo el proceso contractual ahora
cuestionado, cuando queda claro que su única actuación consistió en firmar
dicho contrato, lo cual se entiende, luego de que se realizaran los estudios
previos y que se conceptuara por los expertos, la modalidad de contratación,
pero que en estas instancias no se hace posible entrara a revisar dichos
estudios, porque no obran en el expediente, como quiera que el CD que
presumiblemente contiene dicha información, no pudo ser leído y en
consecuencia no existe la prueba de certeza para establecer responsabilidad
en contra de la investigada o de cualquier otro servidor que interviniera
durante la etapa precontractual cuestionada, luego mal podría proseguirse
argumentando a seguido sobre la ejecución del contrato investigado, cuando
quiera que todos los hechos se retrotraen al momento mismo de la selección
del tipo de contrato y por ende del contratista, como reza en los cargos de
este proceso. Cualquier otro estudio o análisis al respecto resultaría
sobrando, toda vez que insistimos el problema a dilucidar, esta dado desde
la planeación del contrato y no para su ejecución, en la medida en que
insistimos, la investigada por su condición de alcaldesa encargada, no pudo
haber tenido participación directa ni dominio sobre la etapa de ejecución o
liquidación del contrato, lo cual torna irrelevante cualquier otro tipo de análisis
sobre el tema ventilado.

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 10 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 11 de 12

Por todo lo antes dicho, no se puede establecer la determinación de una

responsabilidad disciplinaria en contra de la investigada, pues la conducta
desplegada por esta no es de tal reproche, cobrando total credibilidad lo
argüido tanto por la investigada como por su abogada defensora en sus
alegaciones definitivas realizadas vía escritural, en la medida en que propone
la última señalada, la absolución de su cliente partiendo del hecho de que
efectivamente nunca participó en la etapa preparatoria del contrato en
cuestión y si le tocó firmar dicho contrato fue por la circunstancia que la
rodeaba de ser Alcaldesa Encargada, y que todo sucedió previo concepto de
su equipo jurídico asesor, pues queda plenamente demostrado que la
investigada es psicóloga de profesión y no precisamente experta en
contratación administrativa, por lo que toda actuación suya estaba
sustentada en la elaboración y revisión de la Oficina o departamento jurídico
del Municipio de Apartadó, Antioquia, todo lo cual guarda estricta coherencia
con lo esgrimido por esta Procuraduría durante este fallo.

No se hace necesario en consecuencia, hacer un juicio de reproche diferente

en contra de la investigada, por estimar que esta no resulta responsable de
la comisión de una conducta disciplinaria en la medida en que las pruebas
obrantes en el expediente son suficientes para desvirtuar la realización de
dicha conducta fundamento del cargo impuesto a la misma.

Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto, mal podría este

Despacho censurar una conducta cuando del material probatorio recopilado
se logra establecer que la conducta reprochable nunca se cometió por la
investigada, en consecuencia no existen elementos para declarar
disciplinariamente responsable a la señora SARA MORENO GONZALEZ.

En consecuencia de ello, se ha de absolver de toda responsabilidad

disciplinaria a la señora SARA MORENO GONZALEZ, en su condición de
Alcaldesa Municipal Encargada del Municipio de Apartadó para la época de
los hechos.

Por lo anteriormente expuesto, el Procurador Provincial de Apartadó, en uso

de sus atribuciones legales,

VIII. RESUELVE:

PRIMERO. ABSOLVER de toda responsabilidad disciplinaria a la señora

SARA MORENO GONZLEZ, ciudadana identificado con la cédula de
ciudadanía No. 39.415.318 expedida en Apartadó, en su condición de
Alcaldesa Encargada del Municipio de Apartadó, Antioquia, para la época
delos hechos, por el cargo que le fuera formulado, ello de conformidad con
las precisiones realizadas en el cuerpo de este proveído.

SEGUNDO: No siendo procedente comunicación a ningún quejoso, por

haberse iniciado este proceso mediante informe de autoridad de conformidad
con lo normado en el artículo 69 de la Ley 734 de 2002, una vez en firme
esta decisión archívese el presente expediente.
Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia
Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 11 de 12
 E-2017-817421 D-
2017-1026456
Sara Moreno González
Alcaldesa Municipal
(E) l de Apartadó–Antioquia (2017)

Página 12 de 12

TERCERO: Notificar la presente decisión a la señora SARA MORENO

GONZALEZ, en su condición de investigada dentro de las presentes
actuaciones, manifestándole que contra la misma procede el recurso de
apelación si así lo considera pertinente de acuerdo con lo normado en la Ley
734 de 2002.

CUARTO: Háganse las anotaciones correspondientes en el Sistema de

Información Misional SIM.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

AOMETH DE JESÚS VARGAS RAMOS

Procurador Provincial de Apartadó

Procuraduría Provincial de Apartadó - Antioquia

Calle 95 No. 96 A-65 Barrio Fundadores
Tel. 8290660
Página 12 de 12