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Curso: Planeación Estratégica y Operativa en Organizaciones Públicas

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1. FUNDAMENTOS TEÓRICO-CONCEPTUALES DE LA PLANEACIÓN

1.1. Conceptos vinculados a la planeación estratégica y operativa

De una manera general, la planeación o planificación, se define como:

Munch: La previsión de escenarios futuros y la determinación de los resultados que se pretenden

obtener, mediante el análisis del entorno para minimizar riesgos, con la finalidad de optimizar los
recursos y definir las estrategias que se requieren para lograr el propósito de la organización con
una mayor probabilidad de éxito.

En un texto de la facultad de Ingeniería de la UNAM1: La planeación es una disciplina

prescriptiva (no descriptiva) que trata de identificar acciones a través de una secuencia sistemática
de toma de decisiones, para generar los efectos que se espera de ellas, o sea, para proyectar un
futuro deseado y los medios efectivos para lograrlo.

La Planeación Estratégica: Define los lineamientos generales de la planeación de la empresa; la

realizan los altos directivos para establecer los planes generales; generalmente es a mediano y a
largo plazos, y abarca a toda la empresa. Su propósito consiste en determinar el rumbo de la
organización, así como la obtención, el uso y la disposición de los medios necesarios para
alcanzar la misión y la visión de la organización. (Munch, 2008, p.13).

La Planeación Operativa: Es a corto plazo, se diseña y se rige de acuerdo con la planeación

táctica; se realiza en niveles de sección u operación. Su función consiste en la formulación y
asignación de resultados y actividades específicas que deben ejecutar los últimos niveles
jerárquicos de la empresa. Por lo general, determina las actividades que debe desarrollar el
personal. (Munch, 2008, p.13).

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http://www.ingenieria.unam.mx/~jkuri/Apunt_Planeacion_internet/TEMAII.1.pdf

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En el ámbito de la administración pública, los conceptos no son distintos, sin embargo, tienen una
particularidad, y es que la finalidad es generar desarrollo social, económico, cultural. En este
contexto, los principales exponentes plantean:

Cibotti y Sierra (1970) afirman que la “La planificación en la gestión pública pretende elevar la
eficiencia y eficacia de las actividades de la Administración Pública y fijarles un ordenamiento
prioritario según la política general de desarrollo que se ha formulado y la estrategia elegida”.
(p. 3)

Por su parte, Carlos Matus, uno de los más conocido expertos en planificación de América Latina
plantea algunas ideas al respecto:
“Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática;
explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos,
proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis
acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para pensar y
crear el futuro. Aporta la visión que traspasa la curva del camino y limita con la tierra
virgen aun no transitada y conquistada por el hombre, y con esa vista larga da soporte a las
decisiones de cada día, con los pies en el presente y el ojo en el futuro. Se trata, por
consiguiente, de una herramienta vital. O sabemos planificar o estamos obligados a la
improvisación…” (Huertas, 1993, p.6).

Para Matus, la planeación es una herramienta de alta dirección estratégica, que deben conocer los
políticos y técnicos. La misma no descansa en la capacidad de predicción, sino de previsión.

Tipos de planificación:
En el contexto de la administración pública, la planificación puede ser:
Según su finalidad:
• Indicativa
• Normativa
Según su alcance:

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• Nacional, de desarrollo, de país

• Territorial
• Sectorial
• Institucional

Aterrizando al curso que se desarrolla, interesa analizar la planificación normativa, que como su
nombre lo indica, se fundamenta en normas específicas que deben ser acatadas por las
organizaciones pública y por otro lado, la planificación institucional, que es la que cada entidad
realiza, con base en los lineamientos de política nacional, por supuesto que sin dejar de lados los
niveles superiores (territorial, sectorial, nacional) que conforman una cadena de resultados de
impacto para el desarrollo del país.

En el ámbito público de Guatemala, a nivel de la planificación institucional, se planifica en tres

niveles:
a. Planificación Estratégica. Esta debe responder a la pregunta ¿dónde queremos ir? debe
partir de una visión clara del futuro, de largo plazo, y plantear objetivos priorizados y
jerarquizados mediante un análisis riguroso de los factores políticos, económicos y
sociales del entorno. Se concretiza en el Plan Estratégico Institucional, PEI, elaborado
regularmente para 5 años o más.
b. Planificación Multianual. Que define a mediano plazo las acciones institucionales
intermedias que conlleven a obtener los resultados planteados en el PEI. Se materializa en
el Plan Operativo Multianual, POM, que se elabora para 3 años.
c. Planificación Operativa. responder a la pregunta ¿cómo podemos llegar?, mediante el
diseño de los procesos, productos y el cálculo de los insumos que se necesitarán para
concretar los objetivos propuestos en el ejercicio estratégico. Para esto se tiene el Plan
Operativo Anual, POA, que, mediante una metodología especial, recoge toda la
información.

En la Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados elaborada por la Secretaría

de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN y el Ministerio de Finanzas

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Públicas, MINFIN de define claramente la diferencia entre la planificación estratégica y

operativa:
“La planificación estratégica pone su foco de atención en los aspectos del ambiente
externo a la institución: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales
o estratégicos y los resultados finales o los impactos de su intervención”.
“La planificación operativa se refiriere a la determinación de las metas de corto plazo, las
cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la
programación de las actividades y la estimación del presupuesto que se requiere para
llevarlas a cabo”.
“La planificación operativa tiene que ver con la generación de metas y compromisos
internos que son parte de la programación para lograr los productos en la calidad, cantidad
y el tiempo necesario”. (MINFIN-SEGEPLAN, 2013, p.4-5).

1.2. La Gestión para Resultados en el Desarrollo

Sin desvincularse de los conceptos anteriores, que están íntimamente relacionados, se plantea el
Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo, que es un modelo incursionado
recientemente en los distintos países latinoamericanos y que tiene como fin último, cambiar las
condiciones de vida de la población, pasar de subdesarrollo al desarrollo.

El modelo de la GpR se plantea en un contexto de reforma del Estado y Modernización de la

Administración Pública, en el que se reconstruye un Estado debilitado resultado de la primera
oleada de reforma, en donde prevaleció la idea de menos Estado y más mercado.

Según los expertos, la GpR es un modelo que nace en los países desarrollados para enfrentar las
crisis financieras y fiscales y de esta manera mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. Sin
embargo, para los países en desarrollo, el modelo de la GpR se ha planteado para acelerar el paso
y alcanzar un nivel de desarrollo mayor.

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Según la Guía Conceptual de MINFIN y SEGEPLAN, LA GpR es un enfoque de gestión pública

que tiene como propósito dirigir todos los recursos -humanos, financieros y tecnológicos-, sean
estos internos o externos, al logro de resultados de desarrollo, introduciendo el uso articulado de
políticas, estrategias, recursos y procesos para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la
rendición de cuentas. Es un enfoque diseñado para lograr la consistencia y coherencia buscadas
entre los resultados de desarrollo de país y el quehacer de cada una de sus instituciones. (2013,
p2)

“El objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas para que logren,
mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados
en los objetivos del programa de gobierno. La noción de resultado en la GpRD está
asociada al cambio social producido por la acción del Estado y no solamente a las
actividades o los productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como
parámetros para evaluar la acción gubernamental”. (García López y García Moreno, 2010,
p6)

Para la consecución del objetivo planteado arriba, la GpR tiene un proceso cíclico, que incluye los
momentos de planificación, asignación presupuestaria y gestión institucional. La gráfica
siguiente muestra ese ciclo virtuoso que lleva de una situación social a otra, pasando por un
proceso de gestión, que, si se cumple a cabalidad, puede generar el desarrollo esperado.

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Para el cumplimiento del ciclo, se debe desarrollar un proceso lógico y ordenado de las fases
siguientes:
 La planificación
 La programación
 La asignación presupuestaria
 La ejecución
 El seguimiento
 La evaluación y
 La mejora

Cada una de estas fases conlleva una serie de pasos y cumplimiento de normativa, que debiera
llevar a obtener resultados beneficiosos en la sociedad. En este contexto de la GpR, uno de los
términos importantes es el RESULTADO. El cual es concebido como el cambio social que se
produce por la acción conjunta del Estado y no solamente actividades o productos que se generan
por medio de la gestión tradicional. El resultado implica cambios sustantivos a corto, mediano y
largo plazo, dependiendo de la fase en que se encuentre definido. El resultado se formula en
función del ciudadano, por lo que debe contener básicamente, la siguiente información

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Fuente: Guía conceptual de MINFIN y SEGEPLAN.

En el modelo de la GpR, los resultados se establecen en tres niveles, vinculados directamente a

los niveles de la planificación. Estos son:

1. Resultado Final: Es el cambio logrado en el largo plazo en el estado de la población,

como consecuencia de las intervenciones realizadas por las entidades y otros actores.
2. Resultado Intermedio: Persigue el cambio en el mediano plazo, que conduce a lograr el
resultado final.
3. Resultado Inmediato: Es el efecto que en el corto plazo se consigue gracias a la provisión
de bienes y servicios públicos, y permite el logro del resultado intermedio.

En el ciclo de la gestión por resultados, un instrumento muy empleado para analizar el proceso de
la GpR es lo que se denomina la cadena de resultados. La cadena de resultados es un instrumento
que ayuda a identificar la lógica de las relaciones de causalidad de las políticas, las estrategias y
los programas.

La cadena de resultados explica la lógica en que se van logrando avances y la forma en que
debe definirse la gestión. Desde el eslabón mayor, que son los resultados de impacto, o
finales, hasta el elemento más pequeño, que es el insumo. Un conjunto de insumos forma una
actividad, una serie de actividades establece productos. Estos tres elementos son parte de la
propia gestión y están directamente relacionados a la eficiencia. Los productos o
intervenciones deben llevar a obtener resultados de efecto e impacto y eso pretende lograr la
eficacia de la gestión.

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En las siguientes unidades, se analizará más a detalle cada uno de estos elementos.

2. REFERENTES LEGALES, POLÍTICOS Y TÉCNICOS PARA LA PLANIFICACIÓN

EN EL SECTOR PÚBLICO DE GUATEMALA
Después del análisis conceptual de la GpR, especialmente la planificación, es determinante iniciar
el proceso de análisis de la planificación estratégica y operativa, analizando tres tipos de
referentes: legales, políticos y técnicos.

2.1. Marco legal de la planeación y presupuestación

Tomando en cuenta el principio de la administración pública, que estipula que los servidores
públicos solamente pueden actuar dentro de un marco jurídico determinado, en el ámbito de la
planificación y presupuestación existe normativa que es obligatorio cumplir. Vale la pena
agregar, que lamentablemente Guatemala aún no cuenta con una Ley de regule lo concerniente a
la planificación, pero si lo existe para la presupuestación. Y a partir de la implementación de la
GpR, se hicieron modificaciones a dicha normativa de presupuestación, para incluir algunos
elementos de la planificación.

En este sentido, mencionamos dichas normativas, empezando desde el cuerpo legal de mayor
jerarquía, que es la Constitución Política de la República.

 Constitución Política de la República de Guatemala, Capítulo IV, régimen financiero.

Artículos 237 a 243.
 Ley del Organismo Ejecutivo. Decreto 114-97 Artículos 14 y 35, funciones SEGEPLAN y
MINFIN. Ley Orgánica y reglamento.
 Reglamento Orgánico Interno de la SEGEPLAN
 Reglamento Orgánico Interno del MINFIN
 Ley Orgánica del Presupuesto (101-97) y sus reformas (13-2013)
 Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto (540-2013)
 Normas generales de control interno gubernamental
 Numeral 4. Normas Aplicables al Sistema de Presupuesto Público. (inciso 4.2)

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 Normas para la formulación presupuestaria Ejercicio fiscal que corresponde

 Normas 3 y 4

2.2. Referentes políticos para la planeación y presupuestación

Estos instrumentos son considerados políticos, porque de alguna manera han sido definidos y
consensuados con la población, o bien han requerido de una amplia participación de expertos y
líderes sociales para el proceso de formulación. En la actualidad se consideran:
 Plan Nacional de Desarrollo, K´ATUN 2032
 Política General de Gobierno
 Políticas Públicas

2.2.1. Plan K´atun 2032:

Documento aprobado en el seno del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural
(CONADUR). Contiene 36 prioridades, 80 metas, 123 resultados esperados y 730
lineamientos estratégicos de acción. Está compuesto por 5 ejes:
1. Guatemala urbana y rural
2. Bienestar para la gente
3. Riqueza para todos y todas
4. Recursos naturales hoy y para el futuro
5. Estado garante de derechos humanos

2.2.2. Política General de Gobierno 2020-2024:

En la nueva Gestión del Presidente Alejandro Giammattei se ha publicado, mediante
Acuerdo Gubernativo 32-2020, la Política General de Gobierno 2020-2024.
“Política General de Gobierno 2020-2024 (PGG 2020-2024), la cual se fundamenta en el Plan
Nacional de Innovación y Desarrollo (PLANID), en el que se definen los lineamientos y
acciones públicas estratégicas articuladas que deben seguir las instituciones del sector público
durante el período de administración gubernamental 2020-2024, en sinergia con las
prioridades nacionales de desarrollo, PND derivadas del proceso de integración del Plan

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nacional de desarrollo K’atun: nuestra Guatemala 2032 y la Agenda 2030 para el desarrollo
sostenible.
Dado que la mejora sustancial de las condiciones de vida de la población guatemalteca
requiere de una transformación estructural, la PGG 2020-2024 propone cinco pilares
estratégicos sensibles al entorno social, político, económico y ambiental:
1. Economía, competitividad y prosperidad, busca alcanzar un mayor crecimiento
económico y aumentar significativamente las fuentes de empleo sostenible;
2. Desarrollo social, el objetivo es atender de manera directa y efectiva a los más pobres a
través de compensadores sociales eficaces y focalizados;
3. Gobernabilidad y seguridad en desarrollo, persigue mejorar la gobernabilidad del país
para una convivencia en paz y armoniosa, que permita condiciones adecuadas de
inversión;
4. Estado responsable, transparente y efectivo, procura administrar de manera efectiva y
transparente las instituciones del Estado para ponerlas al servicio de la ciudadanía;
5. Relaciones con el mundo, tiene el objetivo de garantizar el aprovechamiento de las
relaciones internacionales para que, además de mantener buenos vínculos diplomáticos,
mejore el orden del comercio internacional, el turismo, la inversión y el trato a nuestros
migrantes” (Gobierno de la República de Guatemala, 2020)

2.2.3. Políticas Públicas:

Se plantean como referentes políticos porque se consideran resultado de negociaciones y
consensos de los distintos sectores involucrados. La SEGEPLAN es la responsable de
registrar en su portal, las políticas públicas de Guatemala. Actualmente se encuentran 71
políticas públicas vigentes (SEGEPLAN, enero 2020), en diversos temas: Cultura,
defensa, derechos humanos, desarrollo rural, educación, energía y minas, desarrollo
agropecuario, recursos naturales, grupos vulnerables, salud, transversales, seguridad,
seguridad alimentaria y nutricional, turismo, vivienda, etc. El centro de acopio virtual de
políticas se encuentra en el link:
http://www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com_content&view=article&id=406&It
emid=326

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De estos documentos han emanado una serie de instrumentos operativos que distribuyen los
distintos resultados entre las instituciones y les mandan a implementar acciones para su
cumplimiento.

2.3. Referentes técnicos para la planeación y presupuestación

Los instrumentos técnicos que son base para la elaboración de planes estratégicos, multianuales y
anuales, según los entes rectores son:

2.3.1. Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados para el Sector

Público de Guatemala. Es el documento elaborado por la SEGEPLAN y el MINFIN, que
brinda toda la orientación metodológica para la elaboración de los distintos niveles de
planificación.

2.3.2. Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala.

Define las operaciones que se registran en las diferentes etapas del proceso presupuestario,
y las interrelaciones que se establecen con los demás clasificadores. De uso obligatorio
para todas las entidades.

2.3.3. Matrices de Planificación por Resultados. Una serie de matrices elaboradas por la
SEGEPLAN y distribuidas a las instituciones públicas para la elaboración de los planes
estratégicos, multianuales y anuales.

Con esta información como base, se puede iniciar el proceso de formulación de los planes en las
instituciones del Sector Público de Guatemala.

Bibliografía:

Cibotti, R y Sierra E. (1970). El Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Textos del
Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. México: Siglo XXI Editores.

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Huerta, Franco. (1993). El Método PES. Planificación Estratégica Situacional. Entrevista a Carlos
Matus. Ecuador.

Munch, Lourdes. (2008). Planeación estratégica: el rumbo hacia el éxito. México: Trillas.

MINFIN – SEGEPLAN (2013). Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados.

Guatemala.

García López, Roberto. (2010). La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en
América Latina y el Caribe / Roberto García López, Mauricio García Moreno. Banco
Interamericano de Desarrollo, BID.

Ministerio de Finanzas Públicas. (2013). Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector

Público de Guatemala.

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