LA INVENCIÓN DE TARAPACÁ

Juan Podestá Urzubiaga

c) Juan Podestá Urzubiaga

Primera Edición 2020

Registro de Propiedad Intelectual

N°……………………
LA INVENCIÓN DE TARAPACÁ
Juan Podestá Urzubiaga
 ÍNDICE
Introducción......................................................................................................................... 9

CAPÍTULO 1
La relación Estado-Región en América Latina:
Reflexiones Teóricas.......................................................................................................... 29

CAPÍTULO DOS
La Integración de Tarapacá al Estado Chileno: Estrategias,
Períodos e Instrumentos..................................................................................................... 57

CAPITULO 3
El Estado de Compromiso en la Región de Tarapacá........................................................ 91

CAPÍTULO 4
La Región de Tarapacá bajo el Régimen Militar
¿Seguridad Nacional o Crecimiento Económico............................................................ 123

CAPÍTULO 5
Los Gobiernos de la Concertación:
¿Continuidad o Cambio?.................................................................................................. 151

CAPITULO 6
Conclusiones.................................................................................................................... 179

Bibliografía...................................................................................................................... 185

Fuentes Documentales y Periodísticas............................................................................. 185

 AGRADECIMIENTOS

En el desarrollo de esta investigación fue de suma importancia la

colaboración de diferentes personas, Maritza Meléndez, Isabel Zamora
y Nancy Manque que con la eficiencia de siempre me colaboraron en la
parte administrativa, Sergio Portilla, Marcos Aguirre, Mario Ignacio
Cortés y Nicolás Condori por el apoyo mientras me ausentaba de Chile.
Mención aparte merece Wies Gijbels por su meticuloso cuidado y cariño
en la preparación del texto final. En el trabajo de terreno y de la docencia
debo agradecer a mis ayudantes Iván Veyl, Cristián Blanco, Hugo Norris
y Eduardo Sáez.
En la elaboración de los diferentes capítulos conté con los comentarios
y aportes de diferentes colegas, entre otros de Bernardo Guerrero, Carlos
Donoso, Carlos Echiburú, Víctor Guerrero y Luis Espinoza, quien,
además, me colaboró en la corrección de pruebas y revisión de estilo.
También fueron de utilidad las discusiones con Gabriel Abusleme. Debo
un reconocimiento al profesor Michiel Baud por haberme facilitado
dependencias del CEDLA de Ámsterdam para trabajar en la fase final. El
frio holandés se rompió con la calidez y amistad de los colegas Herwig
Cleuren y Gerard van der Ree en Leiden. Por otra parte, hay que reconocer
el apoyo recibido en esta última edición de Ivor Ostojic y Miriam Salinas.
Sin embargo, a la hora del recuento final hay personas con las cuales
tendré por siempre una deuda de gratitud. Juan Van Kessel que hace más
de 25 años me inició en el recorrido del trabajo disciplinario y que con sus
comentarios, rigurosidad y apoyo me permitió que el largo camino fuera
satisfactorio; Juana Domínguez, que a diferencia de otras suegras del
planeta siempre fue la más interesada en que esta investigación terminara,
seguramente motivada por su mezcla de ancestros peruanos, bolivianos
y chilenos; también debo mencionar a Esperanza Silva que representa el
afecto, solidaridad y sabiduría que recibí de su hermano. En Bolivia fue
importante la información y los antecedentes proporcionados por Walter
Milligan, que por las injusticias de la vida no pudo leer el resultado final.
En Perú debo agradecer a Miguel Pajuelo, mi casi hermano, que colaboró
proporcionando antecedentes y coordinando contactos. También debo
un agradecimiento a la familia Olavarría Pilquil que me acompañó en
la primera etapa de este trabajo. Los aportes, risas, comentarios y los
tradicionales cafés compartidos con Beatriz Rivera y Renato Vargas fueron
más que valiosos. Finalmente debo mencionar a Edda y Juan José que con
silencio y tranquilidad siempre estimularon el avance en el desarrollo del
tema.
 Introducción
Este libro trata de Tarapacá, región situada en el extremo norte de
Chile, limítrofe con Perú y Bolivia, y la que, sostengo, fue inventada por
el Estado chileno luego de su victoria sobre estos países en la Guerra del
Pacifico. El resultado de este enfrentamiento bélico, desencadenado entre
1879 y 1883, significó la ocupación definitiva de los territorios peruanos de
Arica e Iquique y los de Antofagasta, Calama y Tocopilla correspondientes
a Bolivia. Desde entonces, el Estado ha desarrollado diversas estrategias
y aplicado numerosas políticas para integrar esta zona a la soberanía
nacional. El proceso aún está en marcha y ello nos permite afirmar que la
invención de la región representa todavía un proyecto inconcluso.
Tarapacá está situada en el desierto de Atacama, una de las zonas
más áridas del mundo y en donde, al momento de la guerra, se explotaban
importantes riquezas naturales, en especial, salitre y guano. Estaba
habitada por un reducido número de indígenas aymaras y quechuas,
junto a una escasa cantidad de trabajadores peruanos, bolivianos,
asiáticos, africanos y chilenos, población insuficiente para que existiese
un sustento humano necesario para crear un Estado, nación, nacionalidad
o país. A partir de 1879 y hasta nuestros días, es decir, durante los últimos
141 años, Chile ha construido en este territorio una sociedad con historia,
normativa jurídica, simbología, tradición y efemérides, pero también un
conjunto de dispositivos de protección que inhiben su desarrollo comercial
y productivo. A lo largo de la historia, sus habitantes, debido a múltiples
vínculos familiares o culturales, al fluido tránsito entre las fronteras, así
como a lazos económicos, educacionales y recreacionales, aún construyen
su identidad cultural, sintiéndose chilenos, pero también habitantes de
una “región fronteriza”, tema que le confiere gran particularidad y que se
desarrollará en el presente trabajo.
Las reflexiones contenidas en este libro son el resultado de diversas
experiencias acaecidas durante más de dos décadas, en las que se
mezclan la militancia política y la labor de activista en organizaciones no
gubernamentales con el rol de tecnócrata gubernamental complementado
con la docencia universitaria. Todas marcan un ciclo de formación personal
y de ellas se extraen conclusiones y verdades, no exentas de dudas e
incertidumbres como de molestias e insatisfacciones.
La instalación del gobierno de la Unidad popular definió a una
importante generación de dirigentes universitarios que, inspirados en la
figura de Salvador Allende, nos congregamos un proyecto que buscaba
construir una sociedad mejor. De ese tiempo surgen variadas lecciones: la
primera resalta la importancia del trabajo colectivo y de la participación
organizada, seria y responsable en las actividades sociales y políticas. La
segunda constata las dificultades que enfrentan los cambios en el estado
de las cosas y hechos existentes. Las discusiones juveniles acerca de las
tesis sobre el “carácter hegemónico, autoritario, represivo y anquilosado
del Estado burgués”, elaboradas por Nikos Poulantzas (1970), fueron
absolutamente corroboradas con el golpe de Estado del 11 de septiembre
de 1973.
Finalizado el ciclo estudiantil, decidimos ingresar al mundo laboral,
a través del intenso trabajo que durante casi diez años realizamos con las
comunidades aimaras asentadas en la zona alto andina cercana a la frontera
con Bolivia. La investigación-acción en estas localidades se constituyó en
la nueva utopía y los conceptos de marginalidad, etnos, e t n o c i d i o ,
identidad cultural, pluriculturalidad, paradigma y desarrollo alternativo,
fueron la base de un marco teórico en constante discusión y mejoramiento.
Nuestras lecturas privilegiaron a John Murra, Orlando Fals Borda, Juan
Van Kessel, Tom Zuidema, Gerrit Huizer y Vera Gianotten, entre otros
muchos. Ellos reemplazaron los textos de André Gunder Frank, Enzo
Faletto, Fernando Henrique Cardoso, Aníbal Quijano y Pablo González
Casanova y, consecuentemente, a todos los otros hijos del desarrollismo y
de la teoría de la dependencia.
A mediados de la década de los 80, estábamos fuertemente motivados
por la revolución sandinista en Nicaragua, proceso que debía resolver la
situación de los miskitos, una de las minorías étnicas de ese país. El ciclo
de trabajo con las comunidades aymaras permitió entender la importancia
de la relación entre la cultura dominante y dominada, así como los efectos
y consecuencias de cualquier tipo de invasión cultural, expresada en la
destrucción de la propia o la imposición de un estilo de desarrollo exógeno.
La labor con los aymaras fue el primer intento por desarrollar lo
que Nathan Wachtel (1973) denominó “la visión de los vencidos”, es
decir, razonar con una lógica y categorías distintas a las acostumbradas,
pensando desde abajo, por la periferia o lo excéntrico, tratando incluso

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de pensar como el otro. Reflexionar sobre lo aymara planteó el desafío de
trabajar con una cultura radicalmente distinta a la occidental, obstáculo
que fue necesario superar, siendo la principal herencia de ese período el
entender nuestro carácter de habitante del extremo norte del país. Así surge
la necesidad de analizar los fenómenos desde una posición distinta a la
existente en el centro dominante.
El avance en el conocimiento de la temática andina desarrolló las
primeras críticas a los estilos de trabajo que circulaban en la región,
principalmente, se adujo que el gran error teórico y metodológico
era desvincular lo aymara de las condiciones políticas nacionales. En
aquella época, y a través de la labor investigativa en la organización
no gubernamental CIREN / CREAR, se planteó que no bastaba con
establecer la relación entre autoritarismo militar y erosión cultural andina.
Sosteníamos que la relación entre ambas esferas debía ser contextualizada
en la dimensión histórica y que la orientación de las políticas públicas y
la acción estatal no sólo tenían que ver con una cultura dominante, sino
también con el carácter de región conquistada que poseía Tarapacá y, en
particular, de las influencias geopolíticas que caracterizan el pensamiento
militar.
El tema primordial en Chile estaba centrado en la existencia de la
dictadura y entre 1983-1984 comenzó a surgir en el país una nueva
dinámica en respuesta al régimen de Pinochet. En la calle todos hablaban
de política, evidenciando que se estaba perdiendo el miedo, al mismo
tiempo que aparecían las primeras declaraciones públicas y estudios con
visiones muy diferentes a las oficiales. A partir de 1985 comenzamos un
nuevo ciclo en nuestra experiencia personal. Desde el ámbito de las ONGs
emergió una corriente de trabajo orientada a colaborar con la lucha para
recuperar la democracia. Era importante constituir equipos técnicos cuyo
objetivo fuese, ante la eventualidad de un gobierno democrático, conocer
prioridades, desafíos y obstáculos a resolver. Fue un fructífero trabajo
que desarrollamos con una gran cantidad de personas con mucha mística,
pasión y entusiasmo. El resultado de aquella tarea nos permitió conocer la
región desde el punto de vista territorial, geográfico, económico, político y
cultural, ya que no sólo era necesario saber cómo recuperar la democracia,
sino que, además, urgía asegurar que ésta funcionara como corresponde.
Este periodo también facilitó la constatación de los desequilibrios
territoriales, la deuda social y las formas cómo se administra la
institucionalidad del Estado, siendo importante, además, el estudio de los

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mecanismos de distribución del poder y, especialmente, la forma en que
circulan los flujos de información, de distribución de recursos financieros
y la toma de decisiones.
En ese contexto, muchos profesionales que trabajaron en el mundo de
las organizaciones no gubernamentales formaron parte de la masa crítica
que, desde la sociedad civil, acudió a cumplir funciones políticas y/o
técnicas en el Estado una vez que asumió el nuevo régimen democrático,
contándome entre ellos.
Trabajar en el Estado marca tanto las experiencias racionales como
las afectivas y, al mismo tiempo, permite adquirir otras visiones, como,
igualmente, los fenómenos cotidianos se aprecian de manera distinta
y hay otro tipo de actitud para analizarlos problemas sociales, políticos
y económicos. Además, confiere otra óptica de la dinámica de la
cotidianeidad de las cosas, ya que desde el Estado se percibe con mayor
claridad el quehacer de la sociedad civil y también se aprende a actuar
con prejuicios absolutos y juicios relativos. Todo se mira desde arriba y
sin incertidumbre, con el lente de la conveniencia política, tecnocrática,
incluso, personal. Obviamente, es la mirada desde el poder.
Desde el punto de vista técnico y político, haber trabajado en los
ministerios de Economía y de Planificación deja valiosas experiencias
como, por ejemplo, entender que la mirada desde el Estado no es la única y
que tampoco en ésta radica, necesariamente, la verdad. En segundo lugar,
se aprecia que la visión desde el Estado tiende a fosilizarse, ya que la
rutinización de las tareas, la jerarquía en el mando, la compartimentación
de funciones y el manto protector que cubre su autoridad, hacen perder el
sentido crítico y la percepción aguda que se tiene en el mundo externo. Por
último, se puede concluir que ejercer una función pública, cualquiera sea el
cargo desempeñado, tiene como fin servir a la sociedad y quien realiza tal
tarea no está allí en representación personal sino para ayudar a los demás.
Esta aseveración tan obvia es uno de los dramas de quienes asumen, en
algún momento, el ejercicio público. Trabajar en el aparato estatal despierta
el placer de la erótica del poder o, como dice el historiador peruano Hugo
Neira (1997), en el Estado las personas desarrollan una profunda libidus
dominandis, y que todo aquél que la padece quisiera que nunca acabara.
En mi experiencia nunca desvinculé el trabajo de campo con la reflexión
académica. Desde marzo de 1990, con el retorno a la vida democrática,
pude ejercer la docencia sistemática y de nivel superior como docente de
la carrera de Sociología, en el departamento de Ciencias Sociales de la

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Universidad Arturo Prat de Iquique, impartiendo las cátedras de Estado-
Región, Sociología del Desarrollo y Planificación.
Este ciclo de trabajo y ejercicio académico me permitió ordenar y
sistematizar las experiencias anteriores, constatando que las visiones
habitualmente discutidas en foros académicos y políticos sobre el rol y
función del Estado son insuficientes para explicar la dinámica regional.
Algunos análisis adolecen de excesiva amplitud y globalidad, mientras
que otros abusan del estudio de situaciones muy específicas. En mi
opinión, ninguna de estas miradas permite entender el proceder de las
regiones. Por otro lado, las explicaciones economicistas y/o tecnocráticas
tampoco proporcionan una base sólida para el análisis, consignando que
las visiones que sobredimensionan el historicismo y el culturalismo son
restringidas en su capacidad explicativa. Por último, el devenir económico
e histórico de Tarapacá tiene un perfil específico y distinto a otros lugares
del país. Sin embargo, las Investigaciones que se hacen sobre el tema
regional arriesgan una lectura desde el centro dominante, metropolitano o
santiaguino. El análisis, tanto en el caso chileno, como en otras realidades
latinoamericanas, tiende a hacerse de manera homogénea. Para el centro
político metropolitano todas las regiones son iguales y, salvo las diferencias
en el nivel de recursos productivos, no se hace distinción alguna en los
factores restantes. De esta forma, la sistematización de la historia regional
debe, necesariamente, pasar por una etapa de mayor conocimiento de
la relación Estado · Región. En este sentido, me permito afirmar que en
Tarapacá no hay, hasta la fecha, una explicación global y coherente de su
devenir histórico, específicamente, desde el inicio de la Guerra del Pacífico
hasta nuestros días. Tampoco existe un estudio profundo de las razones
por las que el Estado central impulsó ciertas estrategias de desarrollo que
discriminan claramente entre las situaciones de Arica e Iquique, así como
las indagaciones sobre la reacción de la sociedad civil de Tarapacá respecto
al Estado son relativamente escasas.
Las actuales investigaciones sobre la región se ordenan de una manera
bastante especial. Hay una línea de trabajo que concentra sus investigaciones
en la búsqueda de explicaciones a los fenómenos históricos que ocurrieron
en la pampa salitrera.1 Existe otro grupo de analistas preocupados de la
temática indígena aymara y/o de lo referente a la identidad cultural, en su

1 Por ejemplo, los estudios de Sergio González (1999,2000), Pedro Bravo Elizondo (1983,1999,2000)
y Luis Espinoza Garrido (2001)

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tránsito desde lo tradicional a lo moderno.2Por otra parte, cobijados en el
alero del departamento de Historia y Antropología de la Universidad de
Tarapacá, existe una tendencia investigadora centrada en la historia de Arica
(Álvarez et al., 1980), Galdames (1981), junto a un importante número
de jóvenes intelectuales que analiza temas asociados con la presencia
militar chilena en el Arica peruano, privilegiando los temas limítrofes, la
identidad cultural fronteriza y/o la crisis económica loca local.3 Además, es
necesario reconocer que el espectro explicativo sobre la zona no se agota
en los estudiosos contemporáneos, sino que considera también antiguos
intelectuales abocados al análisis regional.4
En resumen, en Tarapacá la línea Investigativa sobre las relaciones
entre la región y el Estado y de cómo éste la inventó, es todavía incipiente.
Puede haber contribuido a ello el divorcio existente entre los distintos
centros universitarios de la zona o el déficit de recursos destinados a la
investigación. Sin embargo, pienso que, principalmente, se debe al miedo
que, hemos tenido para conocer nuestro origen. En este sentido, nuestra
pretensión es aportar a la comprensión de la historia regional de Tarapacá,
buscando significación a hechos que cotidianamente se atribuyen a exceso
de centralismo o a déficit de liderazgos regionales. El conocimiento de la
región necesariamente debe ser ampliado, ya que existen muchas variables
que hasta ahora han sido subvaloradas.

PERFIL ACTUAL DE LA REGIÓN: PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS

La región de Tarapacá, organizada con su actual estructura territorial

administrativa, data de 1974. Limita al oeste con el océano Pacifico, al sur
con el río Loa, al oriente con Bolivia y al norte con la línea de la Concordia
que separa Chile de Perú.
En la actualidad, está conformada por tres provincias (Arica, Iquique y
Parinacota), que cubren una superficie de 58.698,1 km cuadrados, con una
densidad de 6,8 personas por kilómetro cuadrado y una población total,

2 En esta vertiente se ubican Van Kessel (1992), Gundermann (1998), Guerrero (2000, 2002).
3 Gran parte de estos aportes fue publicado por la revista Percepción. También hay que destacarlas
publicaciones de las revistas Saucache y Diálogo Andino.
4 Es el caso de Bermúdez (1986), López Loyola (1912-1913), Harms (1930), Larraín (1975) y
Wormald (1972). A los que se suman un selecto grupo de investigadores extranjeros como
Blakesmore (1983), Collier y Satter (1988). Loveman (1988) y Stickerll (1978), además de los
chilenos Pinto (1988) y Valdivia (1999-2000) entre otros.

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al año 2000, de 398.947 habitantes. De éstos, aproximadamente el 95por
ciento se concentra en las ciudades de Arica e Iquique, el 58 por ciento
tiene entre O y 29 años, el 37 por ciento es población adulta que cuenta
entre 30 y 64 años y el 5,07 por ciento pertenece a la tercera edad. En tanto,
entre los años 1985 y 1995 la tasa de desocupación ha disminuido entre el
13,4 y el 4,7 por ciento (SERPLAC, 2000).
La distribución porcentual de la fuerza de trabajo al año 2000 indica
que el 28 por ciento se agrupa en el sector servicios; 23 por ciento, en
comercio; 12 por ciento, en industria manufacturera; 12 por ciento, en
transportes y comunicaciones; 9 por ciento, en agricultura y pesca; 7 por
ciento, en construcción; 2 porciento, en minería; y 1 por ciento en el rubro
de electricidad, gas y agua. De acuerdo con el Indicador de Actividad
Económica Regional (INACER), las áreas con mayor gravitación
regional son la minería (798), electricidad (310), servicios financieros
(183), transportes (170) y silva-agropecuario (163). El ingreso imponible
promedio regional al año 1998 es de $ 264.067. 5
Desde el punto de vista productivo, en el sector pesquero, la región
elabora harina, aceite, conservas y congelados de especies marinas,
mientras la actividad agrícola se concentra en la producción de aceitunas,
tomates, maíz y orégano. En la minería hay importante producción de
cobre, cloruro de sodio, sulfato de sodio, yodo, kieselgurt, bentonita,
ácido bórico, ulexita y, en menor cantidad, oro y plata. Desde 1980 no
hay elaboración de salitre y la extracción de guano es muy escasa. Por
otra parte, la actividad turística se sostiene en 139 hoteles y en 306.265
pasajeros llegados a la región durante el año 2000, mientras la Zona franca
presentaba al mismo período un movimiento operacional cercano a los
3.000 millones de dólares, con 1.386 empresas autorizadas para operar que
daban empleo a 7.054 personas.
En el ámbito social, Tarapacá presentaba, en los inicios del siglo XXI,
un índice de pobreza del 20,9 por ciento y un gasto de aproximadamente
50.000 millones de pesos, que se distribuyen en alrededor de 18programas
y/o beneficios sociales. El tema de la drogadicción y narcotráfico es uno
de sus principales problemas, considerando, por ejemplo, que en 1990 los
decomisos alcanzaron los 139 kilos de droga, aumentando a 10.115 kilos al
año 2000. En el área educativa, hasta esa misma fecha, existía una dotación

5 Cifra en pesos chilenos. La principal fuente de información en este párrafo es el “Compendio de

Estadísticas Regionales”, SERPLAC, Tarapacá, 2000. También se utilizaron cifras del Instituto
Nacional de Estadísticas, 2000.

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infraestructural de 359 escuelas y una matrícula total de 110.000 alumnos
en educación básica y media, mientras que la enseñanza superior alcanzaba
los 20.000 mil estudiantes. En el sector salud, la mortalidad infantil bordea
el 11,5 por mil, en tanto la general es del 4,6 por mil; la desnutrición en
menores de 6 años es del 0,3 por ciento, la esperanza de vida es de 78,30
años y el 99,2 por ciento de los recién nacidos recibe atención profesional.
No obstante, este panorama regional debe desagregarse, ya que
la situación no es homogénea; Arica, Iquique y Parinacota muestran
realidades diferentes. Entre los años 1973 y 2000, Iquique conoce un
explosivo crecimiento económico-comercial, caracterizado por un
aumento de su masa empresarial y placa de servicios, mayor inversión
extranjera y gran dinamismo demográfico, así como una acentuación de
desequilibrios sociales internos en pobreza, comercio informal, narcotráfico
y delincuencia. En el mismo período, en Arica persiste la crisis económica
y productiva que arrastra desde 1970. A partir de ese año, la Junta de
Adelanto ya no tuvo el peso de antaño y el Puerto Libre extinguió sus
últimos beneficios. La provincia de Parinacota, creada en 1974, aún no
encuentra su rol dentro del esquema regional, concentrando más pobreza
y menores expectativas de desarrollo, pero manteniendo alta importancia
estratégica y la consecuente presencia militar.
Desde nuestra perspectiva, Iquique, junto al resto de Chile, abrió
sus fronteras económicas, desregulando sus actividades comerciales,
disminuyendo barreras arancelarias y para arancelarias, fomentando la
inversión extranjera y promoviendo las exportaciones. Arica, en cambio,
quedó entrampada en una maraña de leyes, reglamentaciones, disposiciones
administrativas y acuerdos bilaterales, burocratizados, que le impidieron
hacer buen uso tanto de su territorio como de sus recursos productivos.
Los últimos años, Arica e Iquique muestran realidades distintas y
esas diferencias se consolidan, expresándose en cifras muy desiguales en
todas las esferas.6 Los indicadores muestran un balance muy favorable a la
provincia de Iquique y ésta será una situación importante para comprender
el posterior análisis regional de los capítulos 4 y 5 de la investigación.
Uno de los fenómenos socio políticos más visibles durante las últimas
cuatro décadas, es que Tarapacá no posee un proyecto político regional

6 Las diferencias se observan en la fuerza de trabajo ocupada por rama de actividad, ritmos de
edificación depósitos y colocaciones bancarias. Recaudación tributaria, bonificaciones al fomento
productivo, aporte del pago de patentes mineras, producción y consumo de energía eléctrica,
número de hoteles y turistas, actividad de líneas aéreas y volumen del parque automotriz.

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homogéneo, encontrándose fraccionada por intereses territoriales y políticos
disímiles. Existe dispersión en los actores sociales y una permanente
descoordinación entre las visiones del centro y la región. La persistencia de
periodos de crisis económica, seguido por lapsos de bonanza y viceversa,
no ha permitido un estilo de desarrollo sólido y estable.

LA RELEVANCIA SOCIAL, POLÍTICA Y ACADÉMICA DE LA INVESTIGACIÓN

Chile es un país centralizado no sólo en lo político, económico y

cultural, sino que también mantiene un fuerte centralismo en las ciencias
sociales, prueba de lo cual es que en esta área se ha desarrollado una
perspectiva analítica construida desde el centro. El conocimiento científico
social, en el caso chileno, parte del supuesto epistemológico de que lo
ocurrido en el centro acontece en las regiones y /o lo que sucede en Santiago,
es indicador de lo que pasa en el resto del territorio. Las investigaciones
realizadas sobre Chile expresan una visión de conjunto construida desde la
capital del país, constituyéndose el mito de su homogeneidad en términos
políticos, culturales y geográficos.
Autores como Mario Góngora (1936) y Claudio Veliz (1930), señalan
que Chile posee una tradición de país centralizado, entendiéndolo de
igual manera la sociedad civil, su clase política y el mundo académico.
Efectivamente, Chile es una nación construida desde el Estado y el centro
político y, en consecuencia, las ciencias sociales también están erigidas bajo
la lógica de arriba hacia abajo o del centro a la periferia. Este fenómeno
se robustece, además, por la concentración, en el centro metropolitano, de
una abundante masa crítica producida en regiones, la que migra buscando
posibilidades de perfeccionamiento, becas de postgrado, recursos para
investigar, infraestructura adecuada o mayor reconocimiento académico.
Todo ello posible de obtener, trabajando en Santiago. No obstante, la
misma clase académica que estudia fenómenos regionales constata que
esa lógica restringe las posibilidades de conocer los temas, problemas y
desafíos de las provincias. Esta investigación pretende entender la región
de Tarapacá desde su propio ser, es decir, desde ella misma, habitándola
y construyendo una mirada desde la periferia, lo excéntrico y el mundo
académico regional. En consecuencia, evitando mirar Tarapacá desde el
centro.
Para derribar el mito “Chile, país homogéneo”, es preciso decir que
éste no es la suma de espacios regionales ni una construcción matemática,
como tampoco se puede pensar que las regiones generan resultados

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exactos. La homogeneidad cultural, política e histórica es una ficción
instituida para fortalecer la posición del centro metropolitano. El fenómeno
es inverso las regiones no son idénticas. Podrán existir similitudes, pero
cada una de ellas tiene su devenir histórico específico, lo que le otorga a la
nación un sello especial que no hemos sido capaces -o no se ha querido-
descubrir. Mientras ello no ocurra, el centralismo seguirá mal utilizando las
iniciativas y propuestas regionales. La fantasía de la unidad sustentada en
la homogeneidad hay que transformarla en el lema de la unidad construida
sobre la diversidad.
El caso de Tarapacá es ilustrativo al respecto. En el país, los
conquistadores hispanos, con su partida de comerciantes, militares, clérigos
y otros actores, tuvieron la iniciativa de fundar el Estado que necesitaban,
mientras que, contrariamente en el caso de la región, ésta fue inventada
y erigida desde el aparato estatal. La diferencia entre las dos lógicas es
el punto central para entender la manera en que ambos se relacionan
históricamente.
En el primer caso, el Estado se instauró sobre la base de las necesidades
y demandas políticas, sociales y económicas de la población; en el segundo,
surge de la necesidad de construir culturalmente el concepto de nación en
un territorio desértico, poco habitado y conquistado a un enemigo, por lo
que apremiaba poblarlo con gente que compartiera las mismas lealtades
e idénticos valores nacionales. Consecuentemente, desde sus orígenes, la
región ha estado marcada por racionalidades que provienen del centro,
desarrollando una cultura de periferia. Ese marco histórico no invalida el
hecho de que también existan elementos de continuidad entre Tarapacá y el
resto de sus iguales, pero de la incomprensión de las diferencias proceden
obstáculos que inhiben el desarrollo regional. Si Tarapacá, o cualesquiera
de sus símiles, es débil, significa que Chile entorpece el camino del
desarrollo y la democracia. En ese sentido, contribuir a la comprensión
de la historia regional constituye un aporte al auge de las ciencias sociales
tanto en lo general como en el ámbito local.
Desde que Tarapacá es parte de Chile, la relación entre el Estado central
y la zona ha sido una historia de encuentros y alejamientos, con equilibrios
y oscilaciones, tensiones y tranquilidades. Ese marco tiene dos señales que
cruzan toda la historia regional: por una parte, la ilación de fenómenos
económicos indica la permanente combinación de períodos de bonanza
y crisis, por consiguiente, la realidad de los habitantes tarapaqueños está
marcada por ciclos alternativos de esplendor productivo y de horizontes

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sin expectativas. Esta dinámica también tiene una expresión territorial:
mientras en determinadas etapas Arica es el centro de la bonanza, Iquique
vive la desesperanza y viceversa. Nunca en la historia han existido períodos
de prosperidad paralela, como tampoco hay evidencias de complementación
y coordinación del esfuerzo de ambas ciudades. En consecuencia, dos
interrogantes emergen con fuerza, a saber, ¿por qué existe este contrapunto
regional? Y ¿ha sido política del Estado mantener esta diferenciación?
De igual manera, la historia de los actores sociales regionales
muestra un similar contrasentido. En algunos períodos manifiestan fuertes
sentimientos de identificación con el Estado, mientras que, en otros, se
encuentran movimientos sociales con airados reclamos que cuestionan
su soberanía. Nuevamente nos motiva indagar: ¿Por qué la sociedad civil
regional tiene un sentido de pertenencia a la nacionalidad chilena distinta
a otros lugares del país?
Los enfoques teóricos sobre el estudio del estado y de las regiones
mantienen un alto nivel de globalidad y, además, no desarrollan visiones
integrales. En este sentido, urge impulsar una línea de investigación que
combine los elementos Históricos, políticos, económicos, culturales,
y militares, concluyendo que la relación Estado-región se construye
considerando momentos específicos, estrategias definidas y la interpretación
de múltiples lógicas y/o racionalidades.
En este contexto, importa destacar que Tarapacá no sólo fue construida
por el Estado, sino que, además, su condición de región fronteriza la
convierte en un caso de desarrollo regional anómalo, respecto a sus símiles.
Compartir fronteras con Perú y Bolivia no sólo es una materia de límites
y geografía, ya que, en lo esencial, el norte como frontera unifica y divide.
Congrega a los que habitan un mismo espacio fronterizo porque comparten
factores culturales, productivos, familiares y geográficos, pero también
los separa el hecho de tener una misma historia con variadas discusiones
y conflictos. Todo aquello origina que Tarapacá tenga una dinámica de
mucho control por parte del Estado.
En síntesis, la necesidad de conocer la forma en que opera el Estado en
la zona y la manera en que responde la sociedad civil regional es un tema
importante, no sólo por sus implicancias para la propia sociedad local, sino
también para el país.

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ESTRATEGIA METODOLÓGICA

Esta es una investigación sociológica que procura explicar fenómenos

sociales y políticos ocurridos en la región y no pretende reconstruir su
historia ni aspira a elaborar un estudio sobre los modelos o estrategias de
desarrollo impulsados en la zona. Por la misma razón, tampoco constituye
un análisis geopolítico ni una evaluación de las políticas públicas. Es un
estudio concerniente a temas de la historia y economía regionales y del
análisis político y sociocultural.
Asimismo, es una investigación cualitativa, en que la mirada se orienta
desde la región hacia el exterior, vale decir, trata de entender un país
centralizado, verticalista y autoritario desde su margen. Nuestro énfasis
radica en analizar el centro desde la periferia.
En este sentido, fue relevante revisar las fuentes documentales
existentes en la región. Las bibliotecas de las universidades Arturo Prat, en
Iquique, y de Tarapacá, en Arica, además de los centros bibliográficos de
los municipios de ambas ciudades revistieron gran importancia. También
la lectura y revisión de los archivos periodísticos de los diarios de Iquique-
El Tarapacá, El Pampino, El Nortino y La Estrella-, así como, en Arica,
La Concordia, La Gaceta y La Estrella, nos proporcionaron valiosos
antecedentes. Lo mismo podemos decir de los archivos regionales de la
Biblioteca Nacional y la lectura de diferentes documentos en los registros
del ministerio de Relaciones Exteriores. Se revisaron, también, los archivos
históricos almacenados en el Núcleo de Información Regional de la
Universidad Arturo Prat, en Iquique, y las bibliotecas de las universidades
del norte del país -Arica, Iquique y Antofagasta, Jorge Basadre, en
Tacna, y Mayor de san Marcos, en Lima. La documentación del Centro
de Investigación de la Realidad del Norte (CREAR) también fue de gran
apoyo.
Otro frente de recopilación de antecedentes fueron bibliotecas y
centros documentales de entidades ubicadas en Santiago, tales como la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Instituto Nacional
de Estadísticas (INE), la Corporación de Fomento de la Producción
(CORFO) y los ministerios de Hacienda y Planificación.
Durante los meses de octubre, noviembre y diciembre del año 2001
se realizaron tres “focus groups” con alrededor de 20 participantes, con
perfiles correspondientes a cuatro tipos. Primero, dirigentes políticos con

20
niveles importantes de protagonismo público, pertenecientes a partidos de
derecha (Renovación Nacional y de la Unión Democrática independiente),
a la coalición de gobierno (Partido demócrata cristiano) Partido por la
Democracia, Partido Radical Social Demócrata y Partido Socialista),
además de militantes comunistas. Segundo, líderes empresariales con
activa participación en las discusiones sobre el desarrollo de la región y
vinculados a sectores productivos como Zona Franca, agricultura, turismo,
minería e industria. Tercero, dirigentes sociales, vecinales o sindicales,
invitados a participar por su experiencia de interlocutores con distintas
instancias del Estado o con el sector empresarial. Cuarto, personas que
habían ocupado cargos gubernamentales tanto durante el régimen militar
como en el período de la Concertación. Esta técnica nos permitió fortalecer
muchas de las ideas expuestas en los capítulos cuatro y cinco.
La información fue complementada y/o corregida, con la aplicación
de entrevistas a líderes de opinión de los ámbitos empresarial, político
y académico. Estas conversaciones reforzaron los distintos capítulos del
libro. El tema central de la discusión entre investigador e informante fue
el análisis de los conflictos o fricciones observado entre el Estado y la
sociedad civil en el marco regional. La combinación de observaciones
provenientes de diferentes esferas de la vida en Arica como Iquique, nos
permitió confrontar argumentos cargados valóricamente con otros más
académicos y menos apasionados, permitiéndonos avanzar y establecer
algunas ideas y consideraciones.
Entre enero y marzo del 2002 y 2003, respectivamente, realicé dos
pasantías en Holanda para fortalecer el trabajo académico y en ambos
periodos los resultados fueron positivos. Ello significó mantener un
contacto v discusión permanente con Patricio Silva, sea para precisar el
tema, mejorar argumentos, orientar lecturas y clarificar ideas. Pude trabajar
con la tranquilidad de la dedicación exclusiva y revisar los archivos del
Centro de Documentación para América Latina y del Caribe (CEDLA)
y, complementariamente, las bibliotecas de las universidades Libre de
Ámsterdam y de Leiden, lo que permitió mejorar el resultado final.

PERIODIZACIÓN

Ante la ausencia de una historia política y socioeconómica sistemática

de la zona, esta investigación aspira a contribuir con el análisis de un de un
periodo muy específico de la misma, el comprendido entre 1950 y el 2000,
por diversos motivos.

21
 En primer lugar, hasta 1950 el Estado chileno sólo aplicaba planes
y programas que enfatizaban la dimensión cultural del desarrollo, en
particular la acción educacional y religiosa. Es recién a partir de esa década
que el Estado chileno inició, formal y explícitamente, una estrategia de
desarrollo enfocada a aspectos económicos, productivos y geográficos.
En segundo término, hacia finales del decenio de los cuarenta,
habiéndose superado en gran parte los litigios de la Guerra del Pacifico,
la región comenzó a vivir momentos de estabilidad política e institucional.
Por otra parte, en 1950 el Estado asumió, por primera vez, la integración
de Arica e Iquique a la economía nacional. Para tal efecto, emprendió
diferentes obras públicas como la construcción de las instalaciones
portuarias en ambas ciudades y de las carreteras Arica-Azapa, Arica-Tacna,
Arica-La Paz y Arica-Iquique.
Asimismo, durante ese año el Estado realiza el primer diagnóstico
socioeconómico regional, constatando el profundo estancamiento de
Arica, ciudad que carecía de servicios elementales como agua potable, luz
eléctrica y poseía escasa actividad productiva. El estudio constató, además,
que Iquique todavía vivía las negativas consecuencias del cierre de las
empresas salitreras.
Por último, bajo el segundo gobierno del presidente Carlos Ibáñez del
Campo (1952- 1958) fue impulsada la creación de instrumentos de fomento
del desarrollo económico y geográfico, como es el caso del Puerto Libre y
de la Junta de Adelanto de Arica, en 1953 y 1958, respectiva mente. Ambos
acontecimientos marcaron la instalación definitiva del Estado chileno en
la zona, imponiendo una visión de desarrollo regional continuada por los
gobiernos posteriores y sentando, con ello, las bases del futuro patrón de
crecimiento para la región.
El análisis del accionar del Estado, a partir de la década de 1950, tiene
que considerar, necesariamente, las influencias y condicionantes heredadas
del período anterior. La dinámica histórica entre 1879 y 1950 tiene
componentes centrados en los ejes de la conquista militar y la colonización
económica, hechos que serán determinantes para el posterior desarrollo de
la zona.
Entre 1879 y 1930, Tarapacá se encuentra en pleno conflicto bélico. En
esta etapa, las tropas chilenas despliegan maniobras tácticas y estrategias
para conquistar el territorio, sentando soberanía y propiedad jurisdiccional.
Es el periodo de las ligas patrióticas y de la violencia simbólica que

22
buscaba expulsar a peruanos y bolivianos de la región.7 En consecuencia,
hablarnos de una época en que se construye una proto-institucionalidad
administrativa pública en medio de un clima de inestabilidad política.
Las tensiones y conflictos por la posesión territorial llevan a múltiples
negociaciones y a la búsqueda de acuerdos bilaterales.8 Los tratados de paz
con Perú, en1883 y 1929, (para dirimir la pertenencia de Tacna y Arica) y
con Bolivia, en 1904 y 1937, (para reglamentar el libre tránsito de personas,
mercaderías y el uso de aguas compartidas representan la culminación de
casi cuatro décadas de fricciones interestatales. 9 Todo ello matizado por
la persistencia de la política de nacionalización del territorio y la magnitud
de la producción salitrera. En síntesis, hasta 1930 estamos hablando de un
periodo no sólo de operaciones militares y culturales, sino también de un
territorio en disputa diplomática y pleno proceso de poblamiento.
Por otra parte, el periodo 1879-1950, marca un primer ciclo
demográfico en el que Iquique se convierte en el principal centro regional
y, con el auge salitrero, alcanzó los 40.000 habitantes. Por el contrario,
hacia los inicios de la década de 1950 Arica tenía una escasa población que
superaba levemente las 13.000 personas (INE, 1992), sin embargo, a partir
de este decenio conocerá un explosivo crecimiento demográfico.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La investigación analiza la relación entre el Estado chileno y la región

de Tarapacá, enfatizando el periodo comprendido entre 1950 y 2000.
Sostengo que en el transcurso de las últimas cinco décadas el Estado no
ha podido aplicar políticas coherentes y homogéneas en Tarapacá, ni ha
logrado construir un discurso oficial sobre el norte chileno. Una idea central
es que han empleado diseños estratégicos funcionales al centro del país y
no a la propia región. Por otra parte, el Estado nunca ha explicitado el rol
que ésta tiene y los planes obedecen a diferentes racionalidades política,
tecnocrática, militar, ciudadana, no siempre compatibles entre sí por las
diferencias de intereses, motivaciones y perspectivas entre Arica e Iquique
y/o por las disparidades entre el Estado y la zona.

7 Véase González (1995, 1997)

8 Alfonso Díaz (1998) da cuenta de la efervescencia política y diplomática que se vivía en la región
entre los años 1918-1926. Además, véase Jerez (1983)
9 Chile firma con Perú el Tratado de Ancón, en 1883, y el Tratado de Lima en 1939. Con Bolivia se
firma, en 1904, el Tratado de Paz y Amistad y, en 1937, la Convención de Tránsito.

23
 La región de Tarapacá es un invento del Estado chileno, entidad
que durante 141 años ha destinado recursos humanos y económicos, así
como esfuerzos políticos y diplomáticos, para construirla social, cultural
y políticamente. Un proceso largo y complejo conducente a imponer
una historiografía oficial, un sentimiento de nacionalidad, un aparataje
institucional público y diversas estrategias de desarrollo, tras el objetivo
de satisfacer los requerimientos de propiedad territorial y hegemonía
política, respecto a los países vecinos. Tarapacá es producto, consecuencia
y resultado de la acción del Estado que la construye, pero, a su vez, ésta
es determinante e influyente en las orientaciones, valores, conductas y
actitudes de la población que en ella radica.
Sostener que una región es construida por el Estado significa que
las racionalidades del poder, los recursos y la información provienen
de su aparato. Este intenta imponer sus intereses y visiones para que se
reproduzcan dinámicas -políticas y económicas acordes con su propia
conveniencia, subordinando, e incluso, ignorando las necesidades y
demandas de la sociedad civil regional.
Pese a los avances de la zona en cuanto a industrialización, urbanización,
crecimiento demográfico, ordenamiento territorial e implementación de un
aparato administrativo público, la construcción de la región es un proceso
que aún no finaliza. La percepción del Estado chileno es que Tarapacá forma
parte de un territorio que todavía se negocia y que está afecta a eventuales
cambios en que la conducta de los países vecinos es de cuidado.10
Las diferentes estrategias y programas de gobierno implementados
durante más de 141 años han insistido en reforzar el dominio territorial y la
hegemonía. En ese sentido, la región mantiene con el Estado un equilibrio
precario.
El equilibrio precario se caracteriza por un Estado centralista, vertical
y autoritario y por una región débil en los procesos de toma de decisión.
Por tal motivo, el desarrollo regional se ha sustentado en determinaciones
y programas de acción desde arriba hacia abajo, desde el centro hacia la
periferia. Ese proceso se ha complementado con una socialización de la
población en una “cultura del estatismo y la chilenidad”.
Los planes, programas y leyes del desarrollo regional son elaborados
en Santiago e impuestos en la zona; los recursos se asignan en el centro
nacional; las crisis político-institucionales intra o extrarregionales se

10 Véase Ghisolfo (1889), Aldunate (1998), Molina Johnson (1989) y Toro Dávila (1976).

24
resuelven en Santiago; al igual que las demandas de la sociedad civil
regional. También los diseños políticos, las negociaciones con los caudillos
locales y/o la designación de candidatos a parlamentarios se hacen en la
capital; de la misma manera que se centralizan las evaluaciones ex post y
los acuerdos comerciales con países vecinos.
Finalmente, la articulación entre el Estado y la región se nutre de
diferentes lógicas que nacen que esta relación precaria y fragmentada
se prolongue en el tiempo, expresándose de distintas formas en el
espacio regional. Las racionalidades se sustentan en actores sociales
que tienen perspectivas, valores, intereses e historias diferentes. Una es
la tecnocrática, cuyo objetivo es la búsqueda permanente y obsesiva del
equilibrio “costo región-beneficio país”; otra es la política, que visualiza
la región como espacio para satisfacer intereses electorales; como también
la militar, que aspira a resguardar los límites y consagrar la continuidad
histórica. Finalmente existe la lógica de la sociedad civil regional, cuyo fin
es desarrollar sus fuerzas productivas y sociales, y mejorar su calidad de
vida, pero enfrentándose a una serie de obstáculos provenientes del Estado.
Estas racionalidades son encarnadas por actores sociales muy
diferentes entre sí, los que poseen aproximaciones y definiciones distintas
acerca del papel de la región. Quizá ésa haya sido el motivo por el que los
proyectos del Puerto libre, Junta de Adelanto, zona franca y las leyes de
Arica I y II hayan generado más roces que complementos.

LA ORGANIZACIÓN DEL LIBRO

El libro está organizado en cinco capítulos y cada uno de ellos,

estructurado en seis secciones.
El primer capítulo aborda aspectos teóricos y conceptuales de
la relación entre Estado y región, teniendo como trasfondo el ámbito
latinoamericano. Distingue entre las corrientes analíticas neoliberal y neo
estructuralista, analizando el vínculo político del Estado con la región para,
posteriormente, estudiarlo en la esfera económica. Luego, interioriza en
la problemática de la zona en tanto proceso de construcción sociocultural
y, en las secciones quinta y sexta, especifica el problema de las regiones
fronterizas y del espacio regional, observado como escenario de fricciones,
desequilibrios y conflictos.
El segundo capítulo provee el marco histórico. Los antecedentes
proporcionados consideran las motivaciones que tuvo el Estado chileno

25
para conquistar y colonizar este territorio. Desarrolla los principales
hitos históricos: periodo de producción salitrera, las negociaciones
internacionales con Perú y Bolivia, junto a los instrumentos que dieron
forma al Estado de Compromiso, particularmente en Arica. Finalmente,
analiza la importancia geopolítica de la Zona Franca en Iquique y las
estrategias impulsadas por los gobiernos democráticos, a partir de 1990.
Los antecedentes entregados en este capítulo se complementan con las
lecturas y análisis expuestos en los capítulos 3, 4 y 5.
El tercer capítulo comprende el lapso transcurrido entre 1950 y
1973, período conocido como Estado de Compromiso. Plantea que, en el
escenario nacional, la región estuvo rezagada respecto a las otras zonas
del país, ya que, mientras la economía chilena compartía, desde 1935, los
beneficios económicos y políticos del proteccionismo industrial, Tarapacá
recién en 1953 ingresó a la industrialización, mediante el expediente del
Puerto Libre. Este capítulo revisa brevemente las políticas regionales
aplicadas por los gobiernos de Ibáñez (1952-1958), Alessandri (1958-
1964), Frei (1964-1970) y Allende (1970-1973).
El cuarto capítulo analiza la relación entre el Estado y la región de
Tarapacá durante el régimen militar. Allí se desglosan los argumentos que
tuvo el gobierno de Augusto Pinochet para implementar el autoritarismo
neoliberal, pero, al mismo tiempo, buscando la coherencia con la estrategia
defensiva destinada a proteger la región ante posibles conflictos con Perú.
En este sentido, la instalación de la zona Franca significó el abandono
de Arica y el reforzamiento geopolítico de Iquique. Los primeros años
de la dictadura, entre 1974 y 1979, transcurrieron bajo el permanente
enfrentamiento interno de sus gobernantes, divididos entre privilegiar
el crecimiento económico o impulsar la defensa fronteriza. La dinámica
económica nacional y la g1obalización facilitaron el éxito del proyecto
que impulsaba la Zona Franca y aquello contribuyó a deteriorar aún más la
situación económica de Arica.
El análisis de los gobiernos de Patricio Aylwin y Eduardo Frei
Ruiz-Tagle constituye el material del quinto capítulo. En éste se detalla
la situación política, económica y social que experimenta la región en el
periodo 1990 - 2000. Pese al giro ideológico que se produce respecto al
período militar, se observa una continuidad en las políticas públicas. La
fragmentación territorial y la subvaloración de la opinión de la sociedad
civil regional se mantienen y el peso del autoritarismo del Estado sigue
incontrarrestable.

26
 En el capítulo final presentamos las conclusiones generales de este
estudio, ordenadas sobre la base de seis ejes. Primero, con relación a la
tradición centralista de Chile y su impacto en Tarapacá. Segundo, en función
de la importancia y efectos negativos de la creación de una región por el
Estado chileno. Tercero, en torno a la fractura territorial y sus implicancias
sociopolíticas y económicas. Cuarto, destacando la visión que tienen los
actores sociales regionales sobre el Estado y de sí mismos, vale decir, la
propia sociedad civil. Quinto, el análisis de la continuidad por encima del
cambio, fenómeno manifestado a partir de la restauración democrática.
Finalmente, aborda el tramado de relaciones con Perú y Bolivia y
cómo esta situación le confiere a Tarapacá un sello especial: su carácter de
región fronteriza.
Son seis capítulos que analizan la forma en que el Estado construye
sociedad. A los estudiantes de Sociología se les dice que la sociedad,
en su complejo desarrollo, requiere una institucionalidad superior que
reglamente las relaciones sociales. Por el contrario, sostengo que también
hay situaciones históricas en que el Estado construye una sociedad, es
decir, convoca gente, la distribuye espacialmente, les asigna funciones y
les proporciona una institucionalidad. El Estado construye una historia
como explicación del pasado, dotada de símbolos, efemérides valores, en
definitiva, la norma sobre la cual evaluará, posteriormente, su acción.

27
 CAPÍTULO 1
La relación Estado-Región en América Latina: Reflexiones
Teóricas

1.1. CONTEXTO DEL DEBATE ACTUAL SOBRE LA RELACIÓN ESTADO-

REGIÓN

Desde 1980 la comunidad intelectual y política de América Latina

desarrolla un amplio debate, buscando instrumentos teóricos para construir
países más democráticos. Los requerimientos recurrentes demandan cómo
superar la pobreza, lograr mayor equidad e integración social, evitar
el deterioro medioambiental, aprovechar los recursos económicos y
optimizarlos sistemas educacionales concretamente, resolver el permanente
acoso de la llamada deuda social del subdesarrollo. La discusión está
cruzada por temas pertinentes al Estado y a la sociedad civil y, por cierto,
a las interrelaciones entre ambas esferas. Las orientaciones globales del
debate se ordenan en torno a las posiciones que representan los enfoques
neoliberal y neo estructuralista.
El primero de ellos, conocido como el “Consenso de Washington”,
tiene su máxima representación en distintos organismos financieros
internacionales y también en las políticas neoliberales aplicadas por los
diversos gobiernos latinoamericanos. En lo medular, sostiene que la actual
crisis latinoamericana es consecuencia directa del excesivo crecimiento
del Estado y de las trabas proteccionistas que obstaculizan el libre juego
de la oferta y demanda. Además, critica el desaprovechamiento de las
potencialidades empresariales, la existencia de una industria sobreprotegida
que oculta los costos reales de producción, así como de un gran número
de empresas públicas ineficaces y desfinanciadas. Finalmente, el enfoque
neoliberal rechaza las desmedidas exigencias sindicales por demandas
salariales, en suma, critican las tradicionales prácticas populistas
desarrolladas por décadas. El neoliberalismo ofrece como respuesta un
conjunto de reformas estructurales, dirigidas hacia la disminución del
aparato estatal, la desregulación de la actividad empresarial, la imposición de
una disciplina presupuestaria, la eliminación de subsidios y bonificaciones,
el aumento de exportaciones no tradicionales, privatizaciones y mayores
costos en los servicios sociales básicos como salud, educación y previsión
social (Fontaine, 1999; Jarpa, 2002).
Como contraposición se encuentra el enfoque neo estructuralista,
proposición que sostiene la existencia de una crisis estructural que
obliga a los países latinoamericanos a insertarse de la mejor manera en la
economía internacional, subrayando la necesidad de analizar debidamente
la heterogeneidad de los mercados internos, acelerar los procesos de
innovación tecnológica y manejar cuidadosamente los procesos de ajuste
económico. Finalmente, el enfoque neo estructuralista enfatiza el equilibrio
de la eficiencia macro y microeconómico, buscando combinar la regulación
con una mejora en la distribución del poder.
La discusión entre estas dos posturas se realiza en un continente
que ha experimentado un profundo proceso de reestructuración histórica
de su institucionalidad económica, política y cultural.11 Los inicios del
siglo XXI colocan a Latinoamérica frente a una situación desconocida,
que le plantea trascendentales desafíos. El debate abarca desde la inserción
económica y cultural de las naciones en el nuevo escenario hasta el tipo
de país que se quiere construir, el rol de los diversos actores sociales y del
Estado. La controversia, en algunos casos, tiende a caer en el reduccionismo
y mientras algunos autores sobredimensionan los factores económicos,
otros desarrollan sus análisis bajo el prisma cultural e ideológico, no
faltando quienes explican las nuevas condiciones, restringiéndolas a un
fenómeno político. Sin embargo, el nuevo escenario de América Latina
nos obliga a integrar todas las perspectivas y aprovechar la totalidad de
las experiencias. El desafío radica en cómo explicar la emergencia de
situaciones ausentes en décadas pasadas, nuevos actores y movimientos
sociales de diferente raigambre, conductas distintas y ordenamientos
sociales también diferentes. En suma, hoy prevalecen nuevos modos de
relaciones destacando, entre ellos, los vínculos del Estado con la sociedad
civil.

11 Existe al respecto una amplia literatura, véase entre otros CIEPLAN (1998), Ffrench-Davis
(1999), Meller et al, (1993), Silva (1998), Sunkel (1993), Rosanvallon (1993), Sottoli (2000) y
Weghaus (1996).

30
 En los inicios del siglo XXI aparece un factor que complica cualquier
análisis: la globalización. El cientista político Walter Sánchez (1988: 11)
argumenta que este fenómeno puede entenderse como “un proceso en el
cual las estructuras productivas y financieras de los países se están inter
vinculando por un creciente número de transacciones a través de las
fronteras para crear una división internacional del trabajo, en la cual la
generación de riqueza nacional pasa, en forma creciente, a depender de
los agentes económicos en otros países, como también a la máxima etapa
de integración económica donde esta dependencia ha llegado a su límite
espacial”. Así, la globalización supone el aumento del comercio interno
e interregional, un mayor acercamiento entre zonas fronterizas y el auge
de encadenamientos productivos entre regiones. No es un fenómeno
exclusivamente económico y, según Néstor García Canclini (1982: 31),
va inter penetrando racionalidades culturales, económicas, tecnológicas,
lingüísticas y políticas. El nuevo escenario establece estrechos lazos entre
economía, producción y trabajo con cultura, información y educación, de
una manera nunca vista anteriormente.
La globalización cambió el eje del debate latinoamericano generando
nuevas coordenadas teóricas y metodológicas. La apertura de las economías
debilita los Estados flexibiliza sus fronteras, intercomunica a regiones
diferentes y transnacionaliza los procesos de producción, distribución y
comercialización. Influye en las relaciones interestatales, creando nuevos
vínculos entre sí, conscientes de que sus políticas públicas (económicas,
sociales o culturales) ostentan mayor grado de interacción. Gravita en la
comunidad internacional de manera inversamente proporcional al peso de
los Estados, y la tendencia al consenso entre las naciones, a los acuerdos
multi o bilaterales, y a evitar las fricciones inter-Estados se ha convertido
en la nueva tónica. Las grandes potencias están involucradas en la búsqueda
den nuevos enfoques de seguridad continental, perspectiva que ha sido
traspasada a los Estados latinoamericanos. De este modo, en América
Latina, al menos formalmente, se incrementan los nexos de cooperación,
desmilitarizando las relaciones interestatales y situando el concepto de
seguridad por sobre el de guerra (Rojas, 2001). Este es un tema no menor
en el posterior desarrollo de la tesis.12
Por otra parte, el escenario de homogenización de mercados y factores
productivos también indica la presencia de procesos diferenciadores. De

12 Para mayor abundamiento teórico véase Rojas (2002) y Barandiarán (1995)

31
otra manera, sería difícil explicar la emergencia del tema étnico en México,
Ecuador, Chile, la ex Unión Soviética y España, entre otros territorios.
Flores Arocutipa (2001: 103) y otros investigadores peruanos
sostienen que “las regiones en el escenario de la globalización adquieren
mayor gravitación que sus propios Estados­naciones, ya no son los países
los que compiten, sino que son empresas encadenadas productivamente
con la plataforma que les proporciona competitividad, y esa plataforma no
es más que las regiones y ciudades al interior de ésta”. En consecuencia,
pese a la globalización y a la tendencia homogenizante de las políticas
neoliberales los procesos diferenciadores tienen en las regiones y ciudades
un campo fértil.
La mundialización de la economía debe vincularse con determinados
hechos históricos necesarios de detallar. En primer lugar, la caída de los
socialismos reales y el término de los regímenes comunistas alteran el
escenario internacional. El fin de la guerra fría y del mundo bipolar origina
nuevos escenarios, que gestan otros problemas que requieren de soluciones
originales. En este sentido, Michael Walzer (1992: 34) sugiere que “la
democracia no tiene referente externo y ella misma se ha convertido en
su propio espejo, existiendo la posibilidad que la misma democracia
devenga en régimen autoritario”. En América Latina, el estilo de trabajo de
tecnócratas y políticos formados al alero de los gobiernos militares podría
convertirse en un caldo de cultivo para este tipo de fenómenos.13
En segundo Jugar, la economía capitalista neoliberal presenta un
nuevo discurso e instrumental técnico, dirigido a impulsar un proyecto de
modernización. Genera una estrategia de desarrollo que plantea nuevos
deberes y derechos del individuo, formas distintas de asignar los recursos
públicos y una política de articulación entre el Estado y mercado en
torno a este último. Tal proyecto propone soluciones para la pobreza y
los problemas de salud, educación, vivienda y previsión social sujetas al
mercado.
En tercer lugar, han emergido nuevos actores sociales que, con
gran capacidad de presión y protagonismo, debaten los impactos de la
globalización respecto al Estado y la sociedad civil. Éstos se articulan
alrededor de organismos internacionales (BID, FM 1, CEPAL, UNESCO),
agencias para el desarrollo (Fundación Ford, NOVIB) y organismos no

13 Patricio Silva (1999) ha desarrollado una línea argumental sobre el rol y la influencia de los
tecnócratas en las nuevas democracias latinoamericanas.

32
gubernamentales (Greenpeace, Amnistía internacional), a los que se
suman las empresas multinacionales que realizan estudios y diagnósticos
sobre el desarrollo. Uno de los principales méritos en el accionar de
estos nuevos actores es la presión que ejercen para incluir en las agendas
intergubernamentales la situación de los derechos humanos y de la
pobreza, revalorizando los derechos de las personas por sobre otro tipo de
consideraciones.
En cuarto lugar, hay que subrayar el fuerte auge de las nuevas
tecnologías de la comunicación que han transformado completamente
las formas y mecanismos de producir y procesar información. Este factor
afecta profundamente no sólo el conocimiento al nivel de la vida cotidiana
y educacional, sino también los enfoques y estrategias metodológicas de
la investigación académica. El impacto de este elemento, aunque rezagado
para América Latina, ha sido gravitante en la configuración de nuevos
paisajes culturales e ideológicos. En este sentido, la reflexión sobre los
distintos aspectos de la capital social y cultural como eje de cualquier
modelo de desarrollo han adquirido importancia sustantiva en América
Latina y en Chile (Kligsberg, 2000).
En la misma línea argumental, también se deben distinguir los factores
internos que contribuyeron al surgimiento de la globalización. El
primero de importancia sustantiva y con raíces históricas, es el agotamiento
y consecuente crisis del Estado de Compromiso (O’Donnell, 1993),
situación que, en el caso latinoamericano, ha sido un factor que contribuyó
en la emergencia de un nuevo escenario mundial. La pérdida de consenso
en la vida republicana y democrática de América Latina, ocurrida entre
las décadas de los 60 y 70,14 genera la irrupción de gobiernos militares
en la mayoría de los países, con la consiguiente violación de los derechos
humanos y la imposición de la economía de libre mercado (González
Casanova, 1989). Por otra parte, y como sostiene Ottone, “la democracia
como forma de organización ciudadana es afectada sustancialmente”
(1984: 101).
La aplicación de políticas culturales y educativas transformó a todos
los países del continente y las relaciones sociales redujeron drásticamente
sus redes de solidaridad, articulándose en la individualidad y la mera
expectativa personal. Nuevas generaciones de ciudadanos fueron integradas
a la vida social en una plataforma cognitiva distinta a la de sus padres; para

14 Véase, entre otros, los estudios de Moulian (1993), Garretón (1993), Silva (1999), Maita (1998),
Barandiarán (1995) y Urzúa (1998).

33
estos jóvenes el devenir histórico dependerá de lo que sean capaces de
hacer y sus deberes y derechos sociales quedan entrecruzados por el dilema
solidaridad versus individualismo. En definitiva, la socialización subsiste
en el marco de una “sociedad del riesgo”, en el sentido dado por Ulrich
Beck (1998). En Chile los estudios del PIIE y del ClDE son relevantes e
ilustrativos a este respecto.
Otro factor influyente es el rol y función del aparato estatal. La
historia de América Latina es ilustrativa acerca de cómo la acción del
Estado fue cubriendo todas las esferas de la vida cotidiana, satisfaciendo
demandas y necesidades de educación, salud, vivienda, previsión y otras.
Al mismo tiempo, el aparato estatal era protector social, empresario
económico, proveedor de servicios y movilizador de energías. El impacto
neoliberal y la globalización generó un cuadro distinto caracterizado por
un Estado minimalista, subsidiario, supervisor y asignador de recursos vía
indicaciones del mercado. En síntesis, la acción del Estado se ha hecho
difusa y el nuevo paradigma para los grupos y clases sociales está marcado
por el mercado y el consumo, la mayor individualidad y la participación
social restringida y controlada.
Finalmente, el nuevo escenario introduce un factor que acrecienta
el cambio y obliga a los académicos a plantearse nuevas interrogantes.
Los ochenta son considerados los años perdidos para los latinoamericanos
y, según la CEPAL (1995: 194), fue “una década en que disminuye el
ingreso por habitantes, la inversión pública, la calidad de la educación,
el empleo, las exportaciones y el gasto social de los gobiernos, pero
aumenta con fuerza el número de pobres e indigentes, los trabajadores de
la economía informal, la deuda externa y el daño medio ambiental”. Quizá
la contradicción de este cuadro radica en que constituye el periodo en que
se instalan las bases para construir la democracia del siglo XXI.
Al iniciar este nuevo siglo, América Latina vive momentos decisivos.
Gran parte de la discusión actual constituirá un ingrediente para acciones
posteriores, influyendo en el actuar del Estado y la sociedad civil. Existen
expectativas sobre el tenor y los resultados de la reflexión que recorre
centros académicos, políticos y gubernamentales.
El marco del debate en Latinoamérica es diferente al sostenido en
los años 50 y 60, debido a que los problemas son distintos. En décadas
pasadas se discutían las características del modelo de desarrollo, la
emergencia de las clases medias, el rol y función del Estado, los procesos
de democratización, etc. Actualmente, la discusión está centrada en temas

34
que deben ser explicados con nuevos enfoques teóricos y estrategias
metodológicas. Desde el punto de vista teórico, los enfoques cerrados y
monolíticos como es el caso del marxismo clásico o del funcionalismo
norteamericano, el dualismo estructural o la geografía del desarrollo son
reemplazados por enfoques más abiertos, flexibles y eclécticos, integrando
en sus análisis categorías provenientes de diversos marcos teóricos. Desde
la perspectiva metodológica, existe también una mayor apertura, traducida
en un creciente abandono de rigideces, dogmas o lealtades absolutas a
ciertos instrumentos, sean cuantitativos o cualitativos.15
La explicación de la realidad latinoamericana exige ser abordada de
manera creativa y flexible, procurando considerar todas las aristas y ejes de
una realidad compleja y entrecruzada por múltiples factores. En síntesis,
requiere buscar otros modelos explicativos para abordar nuevas temáticas.
Por lo general, en los estudios sobre el Estado, las regiones y el desarrollo
abundan generalizaciones teóricas amplias y abstractas que contribuyen
escasamente a la clarificación del debate. Por otra parte, proliferan las
investigaciones específicas, particulares y microscópicas que sobrevaloran
la dimensión metodológica. Es necesario hallar una fórmula que combine
los viejos y nuevos temas, las explicaciones generales y particulares, la
dimensión de lo global y lo especifico, lo cuantitativo y cualitativo y,
principalmente, lo teórico y metodológico.
La revisión bibliográfica nos permite constatar la variedad de temas
que la comunidad académica investiga tras la búsqueda de explicaciones.
Abarca desde la profunda crisis del Estado de Compromiso (O’Donnell,
1993; Ottone, 1984); la democracia como forma de organización ciudadana
(Lechner, 1996); la ausencia de aggiornarmiento en los partidos políticos
(Garretón, 1983); el rol de los militares y la inversión en armamentos
(Varas, 1994; Barandiarán, 1995); impacto del mercado y ascenso de
jóvenes tecnócratas en la administración pública (Silva, 1998); el fracaso
de métodos y técnicas de trabajo en la planificación estatal (Franco,
2001); los nuevos enfoques de seguridad continental (Rojas, 2001); la
discusión sobre nuevas políticas sociales (Sottoli,2001); la configuración y
reconfiguración de los movimientos sociales (Campero, 2001); también los
temas étnicos (van Kessel, 2001; Baud et al. 1996) y la identidad cultural

15 En los últimos tiempos se han revalorado métodos de trabajo como la etnografía y etno
metodología, el análisis prospectivo y la entrevista en profundidad (véase Gilbert), 1997)

35
(Parker, 2001; Larraín, 2001), los cuales tratan de cubrir las innumerables
aristas de la nueva problemática latinoamericana.
No obstante, la actual discusión impone incorporar temas nuevos y/o
insuficientemente tratados como, por ejemplo, los problemas de género,
adulto mayor, discapacidad y desarrollo comunal, entre otros.16 En ese
marco, existe una materia emergente escasamente estudiada, referida a la
relación entre estado y regiones, cuyas principales características apuntan
a transversalizar todos los temas en debate. Mantiene, además, una clara
connotación histórica, expresa los fenómenos preferentemente, en la
dimensión espacial o territorial, estipulando que la relación entre ambas
esferas afecta fuertemente los procesos de consolidación de la democracia
y el funcionamiento de los sistemas sociales y económicos.
En consecuencia, los nuevos enfoques deben incorporar ambas
categorías de análisis. La situación de América Latina no puede entenderse
a plenitud si no se refiere a las relaciones del Estado con las sociedades
civiles regionales. En definitiva, un tema poco tratado que, como decíamos,
incurre frecuentemente en la trampa de sobrevalorar la dimensión del
Estado (Oszlak, 1978) o subvalorarlo, magnificando al mercado (Fontaine,
1999).
En el análisis de la relación Estado­región podemos encontrar, en
términos generales, dos marcos interpretativos. Por un lado, existen autores
que acentúan el carácter económico que la mediatiza, enfatizando conceptos
como política económica, indicadores macroeconómicos, endeudamiento
público y privado, exportaciones, capacidad productiva, oferta y demanda,
etc. (Muñoz, 1992; Foxley, 2001; Ffrench Davis, 1988; Meller, 2001).
Asimismo, hay quienes sostienen una perspectiva distinta, afirmando el
carácter marcadamente político de los vínculos entre el Estado y región,
en tal sentido predominan conceptos como Estado, nación, estructura
social, clase social, partidos, identidad y desarrollo histórico (Veliz, 1980,
Garretón, 1983; Salazar y Pinto, 1999; Góngora, 1986; Wiarda, 2001).
Nuestra perspectiva no es excluyente. Explicar la relación de Tarapacá
con el Estado obliga a incluir todos los elementos de análisis y aprovechar
los argumentos provenientes de la totalidad de marcos referenciales. En
nuestro caso, el peso de los factores económicos y políticos es de primera

16 Los actuales temas de tesis para obtener el título de sociólogo en las universidades chilenas dan
cuenta de esta amplitud de investigaciones.

36
importancia, pero también lo son los culturales, geográficos, militares y
aquéllos procedentes de la propia sociedad civil regional.

1.2. ESTADO Y CENTRALISMO COMO FENÓMENO CULTURAL

Este enfoque privilegia la dimensión política, es decir, la perspectiva

del poder ejercido desde un polo dominante (Estado) hacia otro dominado
(sociedad civil). La raíz del problema debe ubicarse históricamente. Para
Van Kessel (2001), Vé1iz (1980), Góngora (1986) y Kaplan (1969) el tipo
de relación entre Estado y región surge a partir de la Revolución Industrial
originada en Europa occidental. Este proceso, que permitió la expansión
económica y política de todos sus países, principalmente, España y Portugal,
constituyó la esencia del sistema de dominación colonial en Latinoamérica.
El conflicto histórico, que perdura hasta nuestros días, arranca desde
la llegada del conquistador ibérico que impuso la modernización y
occidentalización a los pueblos originarios que mantenían un paradigma
cultural absolutamente distinto. Los conquistadores fueron portadores de
un tipo de sociedad diferente y construyeron, sobre la base de las culturas
originarias, un tipo de sociedad urbano- industrial y capitalista. Van Kessel
(2001:83-84) afirma que:
"En el caso de las grandes culturas precolombinas de América,
se conoce un proceso autóctono de desarrollo y modernización
en plena expansión, basado en una tecnología alternativa y no
mecánica, pero adecuada para aquel proceso de desarrollo
endógeno alternativo. Este proceso fue paralizado y destruido a
partir del siglo XVI por la expansión europea que introdujo en
América un proceso de desarrollo extraño, colonial y dependiente
de la madre patria, de su cultura y de sus intereses políticos y
económicos, en breve, un desarrollo alógeno...Pero ya no se
trata del desarrollo de la sociedad andina, azteca o maya, sino
del desarrollo de Iberia por vía de la integración colonial,
dependiente y subordinada. La modernización de la colonia es
una reestructuración radical de acuerdo con los intereses de
la sociedad dominante, lo que exigió desarmar paso a paso la
estructura de la sociedad autóctona, de su economía y cultura.
Así los efectos del desarrollo alógeno europeo en el tercer mundo
aparecen como: nuevas pautas de consumo, mejores condiciones
materiales de vida, nuevas formas de organización social, política
y económica, diversas pautas culturales. Pero al mismo tiempo,

37
 estos efectos positivos, cuando los hay, incluyen un proceso de
dependización asimétrica, de satelización de la sociedad no
occidental, proceso que se acelera al ritmo de la modernización".

En síntesis, a la población local se le impusieron distintas formas

de organización social y territorial; modos diferentes de ordenar la vida
cotidiana, lúdica, festiva y religiosa; así como un ordenamiento jurídico
basado en valores como orden, autoridad, jerarquía y obediencia, no
escapando a estas influencias los trazados de calles y plazas, el sistema
educacional y el modus operandi de hacer política. La filosofía para la
construcción de los países proviene desde el exterior de América Latina;
los principios de la metrópoli hispana fueron adoptados en cada uno de
los aspectos administrativos y gubernamentales. Desde la conquista se
desarrolló un estilo de construcción socio político verticalista.17
En ese marco, las relaciones del Estado, con su institucionalidad
gubernamental, respecto a las ciudades, regiones, clases sociales,
actividades productivas y culturales han estado marcadas por los
fenómenos del poder y la dominación. En este sentido, Oszlak (1978:
9-10) define el Estado como "la instancia política que articula un sistema
de dominación. Su manifestación material es el conjunto de instituciones
interdependientes que condensa el poder y los recursos de la dominación
política. En definitiva, el Estado es la instancia de articulación de las
relaciones sociales”.
Desde esa perspectiva, América Latina fue obra del Estado. Ciencia
positiva, religión católica y orden social jerárquico autoritario constituyeron
el camino que recorrería el continente. Desde el siglo XV a la actualidad,
el Estado interviene en todos y cada uno de los ámbitos de la vida, ha
sido el instrumento de ordenamiento, integración y movilidad social; canal
regulador de la actividad política y distribución del poder; también fue
constituido en el espacio de usufructo de beneficios y prebendas económicas
y el centro desde el cual se educa a la población. Por último, sirvió de
punta de lanza para conquistar, colonizar y ordenar los territorios que se
necesitaban para la ampliación y grandeza del propio Estado (Kaplan,
1969; Oszlak, 1978).
Con el paso de los años y los gobiernos, la dinámica impuesta durante
la colonia fue socializada entre la población con el objeto de convencerla

17 Una Buena descripción de la conquista y sus consecuencias se encuentra en Neira (1997).

38
de que el quehacer estatal respondía a los intereses de la mayoría. A lo
largo del tiempo, los habitantes de un Estado nunca han cuestionado esa
racionalidad. Este argumento tiene que ver con que su acción se sustenta en
el efecto acumulativo de mecanismos de acostumbramiento y rutinización
de la vida cotidiana (Bauman, 1999); proceso fortalecido por el temor al
cambio, los conflictos y desequilibrios.18
En un estricto sentido, la llegada de los conquistadores produjo una
crisis paradigmática en América Latina. Creó un quiebre permanente entre
hombres superiores e inferiores, los que saben y los ignorantes, entre
el poseedor de poder y el subordinado, entre quienes tienen habilidad,
destreza e inteligencia y los desprovistos de esas capacidades. En
definitiva, fue la fractura ente los que mandan y los que obedecen y originó
la separación entre centro y periferia. Tras haber poseído una historia
autónoma e independiente, América Latina se transformó en dependiente
en términos económicos, culturales, políticos y psicológicos. En este
cambio, el Estado cumplió un rol sustantivo. Con el objetivo de reproducir
el poder y la dominación, mantuvo una dinámica de atención a los grupos
privados de tierra o capital, a los que consecuentemente integró al orden
social y mantuvo los equilibrios necesarios para el funcionamiento de la
economía colonial y post colonial. Oszlak sostiene que "el Estado fue
determinante en el proceso de expansión del capitalismo, puesto que creó
las condiciones, facilitó los recursos, y hasta promovió la constitución de
los agentes sociales, y es consecuencia porque en su misma acción se fue
diferenciando su acción, su control, afirmando su autoridad y en última
instancia, conformando sus atributos" (1978: 42-43). El carácter político
del proceso debe analizarse en el contexto de la existencia de un centro
unificado y concentrador de poder y de vastos territorios y contingentes
demográficos. El objeto era construir un orden político-social que fuera
legítimo y aceptado por la población (Kaplan, 1969). Por otra parte, Claudio
Veliz (1980) sostiene tres argumentos significativos para efectos de este
trabajo: Primero, que la tradición centralista de América Latina que tiene su
origen en la impronta hispana, y cuyos efectos aún plantean desafíos para
el desarrollo de los países del continente. Segundo, que consecuencia de la
impronta hispana americana ha desarrollado una cultura del conformismo
en que los grupos sociales frente a las necesidades emergen con demandas
y peticiones, planteando cambios o reformas, pero cuando éstas se

18 Esta tesis también es sostenida por Berger y Luckmann (1987). Por otra parte, pese a no concordar
con lo central de la tesis de Oszlak, es un buen texto para ilustrar la emergencia del Estado como
figura jurídico-política.

39
alcanzan y satisfacen desarrollan una política de aceptación y legitimidad
del statu quo. Los grupos sociales tienen en su paradigma cultural la visión
de un ente superior que se preocupa del bienestar de todos. Tercero, que
América Latina ha equivocado el rumbo en la búsqueda de estrategias
económicas, y que el sustrato de todos los ámbitos o reformas iniciadas
para modernizar la economía han mirado más las experiencias de otros
continentes, comenzando por imitar caminos sugeridos por la revolución
industrial. Ni las reformas ni el desarrollo económico de América Latina
están relacionadas significativamente con la situación real de estos países.
La tesis que maneja el historiador peruano Hugo Neira (1997), en su
aspecto medular, sostiene que la conquista ibérica nos dotó de estructuras
políticas centralizadas y de culturas 'estado-dependientes'. El devenir
latinoamericano no hizo otra cosa que fortalecer esas estructuras y esta
cultura, e incluso, deben agregarse las situaciones históricas que reforzaron
tal situación. Neira sostiene, además, que desde el punto de vista de nuestra
estructura mental y de los soportes valóricos, hemos sido moldeados a
imagen del conquistador español. Wiarda (2001) comparte gran parte de
esa tesis.
Por otra parte, durante el siglo XX el modelo de sustitución de
importaciones con sus estrategias de industrialización fortaleció el poder
del Estado y la centralización, subordinando el desarrollo de las regiones
al centro hegemónico (Sunkel y Paz, 1988). En épocas más recientes, los
gobiernos militares han hecho su aporte al consolidar estados más fuertes
y regiones más débiles.19
El historiador Mario Góngora (1986) coincide con la argumentación
anterior, aduciendo que el Estado es la matriz de la nacionalidad; argumenta
que la nación no existiría sin el Estado que la ha configurado a lo largo de
los siglos XI X y XX. En su estudio resaltan dos observaciones que son
pertinentes para los siguientes capítulos. Primero, que "la nacionalidad
chilena ha sido formada por un Estado que ha antecedido a ella, a semejanza
en esto de la Argentina; y a diferencia de México y Perú, donde grandes
culturas autóctonas prefiguraron los virreinatos y las repúblicas” (1986:
37). Segundo, destaca que "la nacionalidad ha sido formada durante todo
el siglo XIX con la guerra como factor histórico capital, cada generación

19 En los capítulos 4 y 5 analizaremos esta hipótesis con relación al norte de Chile.

40
vivió una guerra y en ella moldeó su espíritu, personalidad modal y sistema
valórico”20
En síntesis, Latinoamérica, y Chile en particular, ostenta un Estado
fuerte, centralista, verticalista y concentrador (Angellet al., 2001; Oszlak,
1978), una sociedad civil con cultura estatista (Collier y Sater, 1998; Veliz,
1980) y un desarrollo institucional de corte vertical (Boisier, 1987). Su
desarrollo histórico se fue readecuando permanentemente, integrando
grupos y clases sociales a la estructura de influencia del Estado, instrumento
ordenador de la movilidad social y de gratificaciones económicas, que
construyó sentimientos de nacionalidad y formas externas de control
político administrativo de sus regiones.

1.3. EL CENTRALISMO COMO FENÓMENO ECONÓMICO

Este enfoque enfatiza la dimensión económica, privilegiando en su

análisis los factor es vinculados a la propiedad de los medios de producción,
la distribución de recursos y el intercambio entre economías de países
industrializados y subdesarrollados. Los exponentes de este enfoque
adscriben a la llamada sociología crítica, comprometida o contestataria, la
que se sostiene en los aportes de González Casanova (1971, 1989); Gunder
Frank (1969); Stavenhagen (1969), Vasconi (1996), Petras (1999), entre
otros.21
Para comprender la situación de América Latina, y en particular la
relación entre el Estado y las regiones, estos autores manejan un conjunto
de hipótesis.
a. André Gunder Frank (1968: 72) afirma que “la expansión del capi-
talismo es un fenómeno mundial que tiene su punto de partida en la
revolución industrial, entre 1750 y 1850, proceso que se expande por
todos los países de Latinoamérica, Asia y África, integrándolos en una
sola estructura económica. En consecuencia, hay un sistema
internacional en que las distintas naciones ocupan posiciones y des-
empeñan funciones diferentes”. El capitalismo construyó un sistema
mundial de producción, distribución y consumo y la expansión del ca-
pital comercial en primer lugar, e industrial posteriormente, vinculó a

20 Miguel Ángel Centeno (1999) también subraya la importancia de la guerra y del Ejército en la
formación del Estado y la sociedad latinoamericana.
21 Centeno, Miguel Ángel (1999) “War and memories: Symbols of State Nationalims in Latín
América”, Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe 66: 75-106. (Ámsterdam)

41
 un mismo mercado a economías diferenciadas, que, además, ocuparon
posiciones subordinadas en la estructura mundial.
b. El proceso de formación del capitalismo fue diferente en las econo-
mías de los países que expandieron su modelo y aquéllos que lo re-
cepcionaron. Oszlak (1978) explica este fenómeno, aduciendo que el
desarrollo del Estado sigue patrones definidos, aunque vinculados con
el movimiento general del capitalismo. La especificidad hay que ex-
plicarla de acuerdo con González Casanova (1971: 66) “entre estos
países se establece un tipo de relación económica dentro de una misma
estructura productiva que encadena los procesos productivos de unas
y otras economías. La estructura productiva se constituye alrededor de
un orden jerárquico, vertical y centralizado en que algunos países ocu-
pan las posiciones rectoras, céntricas, metropolitanas o industriales,
mientras que otros ocupan posiciones subordinadas, dependientes, sa-
télites, periféricas o coloniales”.
c. González Casanova argumenta, además, que la estructura del encade-
namiento y la dependencia tiende a repetirse al interior de cada país
periférico o satelizado. Vale decir, cada país dominado reproduce en
su interior la lógica global de zonas o regiones céntricas, dominantes,
concentradoras de poder económico y otras zonas o regiones domina-
das, ex­ céntricas y cuya función es ser proveedoras de materias pri-
mas y/o mano de obra barata. Finalmente, esta cadena de explotación
-productiva tiene un orden lógico que considera diferentes eslabones
que van desde el centro capitalista mundial, metrópoli nacional, centro
regional, centro local, pequeños propietarios, campesinos y trabajado-
res.
d. La cadena productiva es legitimada con mecanismos de dominación
cultural e ideológica, en los que el Estado juega un rol fundamental
junto a la implementación de políticas públicas económicas y socia-
les, cumpliendo también un rol importante las políticas educacionales,
religiosas y militares. Para Tomás Vasconi (1996: 13) “estas políticas
tienen por objeto construir y legitimar un orden social, un estado que
administra el poder, una cultura nacional unificada y un sistema edu-
cacional homogenizante, todo bajo la dinámica del centralismo, verti-
calidad y la autoridad”.
e. David Slater (1982) afirma que los países de América Latina se en-
cuentran insertos en el sistema capitalista mundial, por lo tanto, no es
posible comprender los fenómenos que en ellos ocurren sin referirse a
las leyes fundamentales que rigen la economía capitalista.
La dinámica de la relación Estado o centro rector con los territorios
subordinados diferencia dos tipos de regiones. Por un lado, están las

42
llamadas estratégicas, que poseen recursos abundantes, alto rendimiento,
mano de obra barata, bajos niveles de tributación y facilidades de
exportación. Generalmente, se trata de territorios con bastantes recursos
pesqueros, mineros, agrícolas o forestales, asociados a puertos o redes
de comunicación con el exterior y poseen un hinterland que les facilita
la provisión de insumos necesarios. Por otra parte, también se reconocen
regiones de menor productividad, cuya función es proporcionar mano
de obra, apoyo logístico, servicios administrativos, recreación, etc. Se
mantienen dependientes y no constituyen centros gravitantes en la acción
capitalista.22
En este contexto, las regiones de alta productividad son anexadas
rápidamente a los Estados nacionales mediante la penetración de capital,
importación de tecnología, estímulo a corrientes migratorias, construcción
de obras públicas y transporte vial, ferroviario y portuario. Según Paul
Sweezy (1963), a los estados les interesa reafirmar la propiedad territorial
y hegemonizar culturalmente su población para diferenciarse de los países
vecinos y frente a conflictos externos o internos, con mucha frecuencia,
se recurre a los ejércitos nacionales. Esta tesis también es compartida por
Oscar Oszlak (1978).
González Casanova (1971: 200) sostiene que estudiar la dinámica
que transcurre entre Estado y regiones, exige tener el suficiente cuidado
metodológico a objeto de contextualizar muy bien la situación y no caer
en vaguedades o inexactitudes. En ese sentido la especificidad histórica
se obtiene combinando dos categorías: la explotación de clases y la
explotación de regiones. Refiriéndose a ésta última puntualiza que “Es la
explotación de los hombres de unas regiones por otros, es una categoría
general que engloba la explotación campo-ciudad, la explotación colonial,
la explotación imperialista y el colonialismo interno”. El aporte de
González Casanova consiste en haber introducido en el debate la categoría
de colonialismo interno, en alusión a los mecanismos y lógicas con que
una región céntrica y dominante se apropia de territorios y de la plusvalía
que genera el sistema económico subordinado. Define el colonialismo
interno como:
“un fenómeno económico que aparece con la independencia
política al crearse los Estados nacionales, y es el dominio que

22 La industria salitrera en el norte de Chile cumple a cabalidad con estas características. Las zonas
no estratégicas se ubican en el altiplano aymara, los valles y oasis precordilleranos, también en el
borde costero de ciudades como Arica, Iquique, Tocopilla, Antofagasta, e incluso, Tacna.

43
 unos pueblos ejercen sobre otros; es un territorio sin gobierno
propio; la administración concierne al Estado que la domina;
sus habitantes no participan en la elección de los altos cuerpos
administrativos; los derechos de los habitantes son regulados por
el otro Estado; y es una situación artificial producto de alguna
conquista o de una concesión internacional”.

En síntesis, la noción de colonialismo interno alude al conjunto de

individuos que habitan una determinada región o espacio económico y que
se relacionan asimétricamente con los individuos de otra zona sobre este
punto volveremos en el capítulo segundo.
En el análisis de una zona o región colonizada es necesario
considerar, entre otros elementos, la existencia de tres factores. Primero,
la zona colonizada tiene una economía útil y funcional a la metropolitana,
produciéndose, en consecuencia, relaciones de subordinación y
complementariedad; la explotación de los recursos productivos y
humanos de la colonia se hace en función de la demanda de la metrópoli
(González Casanova, 1971). Segundo, la interacción de esos factores
genera desequilibrios y distorsiones al interior de la región explotada,
que comienza a caracterizarse por el crecimiento desigual de sus sectores
productivos y el desarrollo demográfico desproporcionado (Oszlak;1978).
Tercero, el colonialismo interno persiste, incluso, cuando se producen
grandes cambios sociales en la tenencia de la tierra producto de la reforma
agraria, del crecimiento de la industrialización, con la urbanización y en
la movilización y participación social (González Casanova, 1971). Cuarto,
Van Klaveren (1986: 41) destaca otra corriente de análisis que sostiene
que “el sistema económico internacional demanda cada día con mayor
fuerza la emergencia de un estado autoritario como un esquema político
cuyo objetivo fundamental es garantizar la supervivencia del capitalismo
en condiciones de una crisis política que amenaza con la destrucción del
sistema”.
En una investigación sobre la problemática regional en Perú, Slater
(1982:76) desarrolla la idea de que “existe un complejo de interrelaciones
entre la expansión del sistema capitalista internacional, la creación de
sociedades capitalistas subdesarrolladas y la organización asociada de sus
territorios”. Para el autor, lo que está en juego es la integración de ciertos
territorios al patrón económico dominante, destacando que la noción
de integración no es adecuadamente definida por ninguna de las teorías
dedicadas al tema del desarrollo. En ese marco, las regiones y/o territorios

44
anexados a la economía capitalista podrán tener tasas de crecimiento
económico aceleradas, en particular vía el aumento de las exportaciones
regionales, pero el patrón de crecimiento encadenado a la demanda externa
ele países centros, está divorciado ele las fuerzas productivas internas del
país dependiente. En consecuencia, el crecimiento no podrá constituir una
plataforma para el desarrollo socioeconómico autogenerado y orientado
hacia dentro ni tampoco, por cierto, convertirse en potenciador del
desarrollo ele las regiones.
La propuesta de Slater asevera que el tema del desarrollo, entre
los límites del Estado, por un lado, y de las regiones o territorios,
por otro, está inserto en el encadenamiento económico mayor de la
sociedad capitalista. Manifiesta la imposibilidad de salir de ese marco,
argumentando que la única estrategia para resolver los temas del desarrollo
es el cambio revolucionario del sistema social que pavimenta el camino
para reformas estructurales en el ámbito regional y nacional. Así, por lo
menos, lo demuestran los casos de Cuba y China. En esta discusión debe
considerarse la línea argumental planteada por Cerutti y Velinga (1989) en
orden a analizar y precisar los factores históricos y las clases sociales que
han influido en los procesos de industrialización. Ambos autores indagan
sobre la formación y el rol jugado por las burguesías en ámbitos regionales
particularmente entre fines del siglo XIX y comienzos del veinte. En la
discusión se enfatiza, por una parte, que el contexto de un capitalismo
desarrollado a escala mundial y la subordinación del capitalismo periférico
a las economías avanzadas de Europa y Estados Unidos, se han convertido
en la principal limitación a la propia expansión y consolidación de los
mercados nacionales y, dentro de ellos, a los regionales. Por otra parte,
la tendencia a la modernización productiva desde la segunda mitad del
siglo XIX tiene como referente principal a los mercados externos, hecho
que ha inhibido y atrofiado cualquier posibilidad de desarrollo original y
endógeno. Sin embargo, la tesis de los autores va más allá de lo planteado
por los teóricos de la dependencia, en especial cuando afirman que el
crecimiento de los mercados regionales no depende del nivel de consumo,
del volumen demográfico de la población, de las demandas sociales o de la
velocidad en la circulación de las mercancías. En este sentido, una correcta
línea de análisis debe incluir consideraciones sobre el fortalecimiento del
poder centralizante, la legislación que regula las actividades económicas,
el impacto de la tecnología, el conocimiento y las redes comunicacionales,
pero, particularmente debe estudiar la génesis y formación de burguesías en
espacios regionales. Esta situación, pese a la existencia de rasgos comunes y

45
de homogeneidad entre las economías latinoamericanas, marca diferencias
en el desarrollo capitalista de las regiones. La revisión de diferentes
historias regionales (México, Brasil, Colombia, Perú, Cataluña, País Vasco
e Italia) señala que las conductas empresariales y la manera de expansión
de las actividades comerciales e industriales requieren mayor atención.
La existencia de un empresariado fuerte y homogéneo, integrado social
y políticamente, con identidad regional y capacidad de riesgo, ha sido un
factor clave a la hora de explicar los procesos de industrialización. Cerutti
y Vellinga (1989: 12-1 3) se refieren al rol desempeñado por las burguesías
afirmando que... “en algunos casos regionales caracterizados por guerras,
inestabilidad institucional, conflictos internacionales, mercados regionales
incomunicados, atraso rural y permanencia de áreas productivas de
subsistencia, escasa proliferación por parte de los mecanismos capitalistas
de producción, lentitud en la consolidación del Estado nacional...y reajustes
e n la economía mundial, obligaban al hombre burgués a actuar como un
astuto intermediario más que como propulsor de la producción”. Esta
pareciera ser una situación contextual extraordinariamente semejante a la
de Tarapacá, sin embargo, las diferencias las plantearemos en el capítulo
segundo.

1.4· LA PERSPECTIVA DE LA REGIÓN COMO CONSTRUCCIÓN

SOCIOCULTURAL

Durante la última década se ha desarrollado en América Latina una

línea de reflexión que privilegia los temas del desarrollo y la democracia,
transitando ambos fenómenos por el espacio que media entre Estado
y región. Muchos de los investigadores que adscriben a este enfoque lo
hacen bajo el alero de algunos organismos internacionales como la CEPAL
(1991; 1992), la OIT (1996), y una serie de ONGs.23
A través de la reflexión, los cientistas sociales desarrollan diversos
argumentos que cuestionan el centralismo desde la perspectiva de la
periferia, es decir, pensando en las regiones y el interior de la sociedad
civil. Las estrategias teóricas y metodológicas empleadas se sustentan en
la lectura de la realidad social, basándose en posiciones distintas a las del
Estado y/o del centro hegemónico. El análisis es articulado en torno a dos
supuestos: la demanda de los países latinoamericanos, y Chile en particular,

23 En los 80, en el norte de Chile un núcleo de sociólogos fundo la ONG CIREN/CREAR y desarrolló
una línea regionalista. Luego vino CEPAAT. En Santiago destacan los trabajos realizados por
FLACSO, PIIE, PET, CIDE, ILET, entre otros.

46
para impulsar profundas reformas al interior del aparato estatal y, por
otro lado, la apreciación de que la democracia debe estimular procesos
de desconcentración y descentralización en los aspectos territoriales y
políticos. Finalmente, destacan la importancia de la identidad cultural de
cada región como motor del desarrollo (CREAR, 2000). Pablo González
Casanova (1989: 97) sostiene que “hoy día se busca un cambio cualitativo
tanto de la democracia como del Estado”.
Desde esta perspectiva analítica, el desarrollo constituye un problema
complejo, dinámico y multidimensional en sus direcciones y velocidades,
siendo el tema un motivo de permanentes controversias. El desarrollo debe
fructificar de la acción conjunta del Estado y los actores sociales de cada
región. Un buen aparato estatal, vale decir, un instrumento democrático,
eficiente y transparente en sus decisiones, necesita de una sociedad
civil también democrática, organizada, participativa y autónoma en sus
decisiones.24
Las críticas al paradigma del Estado centralista surgen a raíz del
agotamiento de sus métodos y procedimientos y por su rigidez y falta de
dinamismo para entender el país. Las principales objeciones planteadas en
este ámbito son:
1. El Estado tiene una configuración histórica -centralista y vertical- que
impulsa estrategias de desarrollo “desde arriba” y “hacia abajo”, por
medio de cúpulas gerenciales y tecnocráticas. Su mayor preocupación
es la inversión en regiones con sectores dinámicos y expansivos en
producción y empleo, para que sus efectos se extiendan a otras áreas
geográficas y productivas. La filtración o extensión vertical (tric-
kle-down) sólo puede ser generada por agentes muy específicos (em-
presariado moderno), manteniendo al resto de la población al margen
del proceso.25 Esta visión, muy apegada al pensamiento económico
neoclásico, es bastante cuestionada, ya que el desarrollo de un país y
de sus regiones resulta de la interacción de todos los actores y clases
sociales, en suma, es una tarea de toda la sociedad y no sólo de grupos
o agentes especializados. Idea de región sustentada, entre otros, por
Boisier (1986).
2. Los esquemas de planificación aplicados por el estado padecen de evi-
dente ineficacia. Rolando Franco (1984, 2001) ha desarrollado impor-
tantes argumentos críticos referidos críticos referidos al agotamiento

24 Este fue un argumento importante en la renovación de la derecha regional, siendo también

esgrimido por el excandidato a senador Gabriel Abusleme Alfaro (entrevista 11/6/1994)
25 La argumentación a este respecto se puede encontrar en Carlos Parodi (1996).

47
 de los métodos y técnicas de planificación nacional y regional, de los
modelos de asignación de recursos de inversión pública, a los crite-
rios de evaluación de proyectos sociales y las decisiones políticas im-
puestas desde el nivel central, factores que aumentan la inequidad y
distorsionan el desarrollo de las regiones. En este plano, hay quienes
plantean que los diferentes niveles de gestión del Estado preservan
los intereses del centro político-administrativo y no de las regiones y
ciudadanía en general.
3. La actual expresión territorial del desarrollo regional supone un con-
junto de regiones ordenadas jerárquicamente sobre polos de domi-
nación y dependencia. Las más pobres, menos especializadas o más
alejadas del centro se ubican en los polos de mayor dependencia. El
espacio está organizado de tal manera que se privilegia el crecimiento
de los intereses agregados de todo el sistema más que los de una re-
gión o zona en particular. Es interesante a este respecto el estudio de
Claudia Miño (1995), en el que evalúa las posibilidades de desarro-
llo en Concepción y también la investigación de Alejandro Corvalán
(1998) para el caso de Valparaíso.26
4. La centralización es un obstáculo que frena la democracia, impide el
aumento de las potencialidades regionales, restringe la participación
social, aumenta los niveles de dependencia cultural y transforma los
factores “funcionales” al capitalismo en factores ‘problemas’ para la
democracia. Boisier (1987: 34) sostiene que el carácter extremada-
mente centralista del Estado es un proceso de arrastre, de larga dura-
ción y de carácter acumulativo, que se ha convertido en una dificultad
que limita o entorpece el desarrollo.
Este enfoque sostiene que las actuales condiciones de democratización
que vive América latina son un factor que permite bosquejar la posibilidad
de un “nuevo contrato social entre el Estado y la Sociedad Civil” (Boisier,
1987). Algunas condiciones de ese pacto tienen que ver con la definición
de una imagen objetiva de lo que se quiere alcanzar; tener voluntad política
para resolver el problema del centralismo, potenciar las capacidades
intrarregionales, fortalecer la identidad cultural y aumentar la autonomía
para construir proyectos políticos regionales. A modo de corolario, Ábalos
(1985) y Flores Arocutipa et al. (2001) agregan que, si no se resuelve el
tema del centralismo y de las regiones, se dificultará no sólo la posibilidad
de alcanzar mayor democracia, sino también economías más eficientes.

26 Este tipo de visión impide, en el caso de Chile, observar con claridad la situación de localidades
como Tocopilla, Taltal, Lota, Coyhaique. En Perú, ha sido el obstáculo para el desarrollo de la
macrozona sur Tacna, Moquegua, Cusco, Madre de Dios y Puno.

48
 La propuesta de esta tendencia, conocida como corriente participativa,
sitúa cinco objetivos en el centro del debate: 27
i. Controlar los efectos negativos generados por el desarrollo desde arri-
ba;
ii. Crear impulsos dinámicos en las áreas, territorios o regiones menos
desarrolladas;
iii. Desarrollar al máximo la inversión en capital humano, adecuándola a
los requerimientos y necesidades de cada región;
iv. Reinvertir en la región los excedentes generados por el propio sistema
económico regional, fomentando los circuitos económicos integrados;
v. Satisfacer las necesidades básicas de la población, sin olvidar que los
estímulos para el desarrollo local deben superar etapas, alcanzando los
niveles regionales para, posteriormente, arribar al ámbito nacional.
Resumiendo, para quienes defienden este enfoque, el desarrollo pasa
por una reformulación paradigmática del Estado y de las regiones, que
signifique mayor transparencia en la acción pública, mejor distribución del
ejercicio del poder y significativa valoración de condiciones específicas,
sean socioculturales, históricas, económicas o institucionales. Además,
aprovechar adecuadamente las unidades territoriales, el fomento a
organizaciones sociales involucradas en el desarrollo local, aumentar
los niveles de autodeterminación y elegir las tecnologías adecuadas a los
espacios regionales.

1.5. EL CENTRALISMO Y EL CONFLICTO DE LAS REGIONES FRONTERIZAS

Como señalamos en la introducción, la relación Estado-región en

América Latina ha sido un tema insuficientemente tratado. En ese contexto,
la situación de las regiones fronterizas motiva un desarrollo académico
restringido y debe ser catalogada como temática emergente, aunque cada
día adquiere más relevancia. La globalización articula regiones según
sus funciones productivas y, en ese marco, las zonas limítrofes adquieren
mayor protagonismo. Estas áreas son puntos de contacto entre economías
diferentes, también sectores de tránsito y flujos de personas y mercaderías.
Al mismo tiempo, los permanentes roces y conflictos diplomáticos,
militares y comerciales las hacen merecedoras de mayor atención. En

27 En esta corriente se ubican Busier (1986 y 1987), Ábalos (1985), Walter Stohr (1981), De Mattos
(1968).

49
Europa, a diferencia de Latinoamérica, parece existir mayor interés por
analizar este tipo de situaciones.28
El déficit de estudios sobre zonas fronterizas y Estados centralizados
es evidente, y -puede ser explicado por el hecho de ser regiones periféricas
con poca importancia política, escaso peso demográfico o disminuida
relevancia electoral, aunque este mismo déficit es un estímulo académico.
Además, debido al carácter “estratégico” asignado por los militares y el
aparato diplomático, muchos estudiosos prefieren evitar estas regiones
como objetos de análisis. La discusión sobre regiones limítrofes y Estados
centralizados se inscribe en el debate que los países latinoamericanos
sostienen en plena globalización. De esta forma y con respecto al caso
fronterizo México-Estados Unidos, Lorey (1991) destaca la dimensión
exclusivamente económica, mientras que Rojas (2001), en el análisis de
América Latina, resalta el factor político institucional. Pablo González
Casanova (1989) defiende la tesis del aumento diario de la “concentración
de contradicciones”. Éstas resultarían de la tradición centralista, los estilos
de gestión pública agotados, las democracias frustradas, la emergencia de
nuevos actores sociales, el autoritarismo político, la dependencia de las
economías y el fracaso de la industrialización. Factores que se convertirían
en elementos diferenciadores al interior de la globalización.
Analizar la situación ele América Latina es introducirse en un
continente con tradición de relaciones fronterizas conflictivas. Rojas (2001:
90) da cuenta de, a lo menos, ocho situaciones de litigios entre distintos
países, todos con discusiones de la soberanía territorial. El autor presenta
un gráfico, mencionando los casos de México­ Guatemala; Guatemala-
Belice; Honduras-El Salvador; Nicaragua-Colombia; Colombia­Venezuela;
Venezuela-Guyana; Argentina­Gran Bretaña. En el caso chileno, son
reconocidos los conflictos limítrofes con Argentina, Bolivia y Perú,
reproducidos en el tiempo y con profundas repercusiones al interior de las
regiones afectadas.29
¿Qué entendemos por región fronteriza? Como respuesta utilizaremos
tres acepciones: geográfica, económica y política.

28 Véase los trabajos de Naud y Schendel (1997), también CEDLA (2000) y los de Donan y Wilson
(1999)
29 Un estudio interesante para la situación regional es el de Luis Jerez (1983), quien aborda con
profundidad las relaciones fronterizas entre Chile, Perú y Bolivia. También véase Lagos (1981),
Eyzaguirre (2000) y Carrasco (1991).

50
 Desde el punto de vista geográfico, von Chrismar (1996) las define como
territorios subnacionales que comparten límites político-administrativos
con uno o más países y en donde la proximidad territorial permite que
los espacios económicos tengan similares recursos físicos, hidrológicos,
mineros, agrícolas y climáticos. Históricamente han mantenido un activo
tránsito de personas y grupos sociales.
En la dimensión económica, estas regiones comparten una misma base
productiva y poseen flujos comerciales formales e informales- restringidos
por la presencia de los límites administrativos de sus propios Estados
(SERPLAC, 1980). Estas zonas tienen una complejidad no observada en
otras: reciben en forma directa los impactos -positivos o negativos- de la
política económica de su propio país y los que provienen de las naciones
vecinas (Boisier, 1986) En este sentido, demuestran gran sensibilidad a
lo que ocurre en su propio país como en el entorno inmediato. Situación
típica es la que ocurre en la frontera brasileña-paraguaya de Foz de Iguazú
y Ciudad del Este. Ambas regiones están afectas a una superposición de
políticas económicas que cuando logran coincidir potencian el espacio
regional, pero que, ante la presencia de discrepancias, friccionan y limitan
el desarrollo de toda el área. Otra muestra de sensibilidad económica es la
frontera norte de Chile, especialmente cuando Iquique y Arica reciben el
impacto de ciertas medidas económicas provenientes de Perú y Bolivia.
Desde el punto de vista político, las zonas de frontera son espacios que
social y demográficamente comparten características comunes -familiares,
religiosas, étnicas, culturales. Una de estas reside en que, en cierto
momento, formaron parte de una sola autoridad, sea antes o durante la
época colonial, siendo desagregadas en las guerras de la Independencia o
en la etapa de formación de los estados nacionales. Esto significó que, a lo
largo del tiempo, emergieran interpretaciones diferentes sobre la propiedad
territorial y fuertes discrepancias respecto a la pertenencia nacional. Este
tipo de situaciones se encuentra en la frontera boliviano-paraguaya;
ecuatoriano-peruana; y, por cierto, en la frontera chileno-peruana de Arica
y Tacna. Desde un punto de vista político y, particularmente, en el caso
del norte de Chile, los estados involucrados, pese a la globalización, tratan
de mantener o aumentar la hegemonía que tienen en los territorios para
diferenciarse de los países vecinos y limítrofes.
Estas regiones, en el marco de su propio Estado, tienen similitudes
con sus pares nacionales, pero también diferencias que las hacen objeto

51
de tratamientos diferentes.30 Las regiones fronterizas son, generalmente,
objeto de estrategias de desarrollo especiales y diferenciadas, aplicándose
en ellas planes y programas subsidiados, financiamientos especiales, leyes
de excepción, creación de zonas francas y/o corporaciones ele desarrollo
(públicas o privadas), etc. Desde el centro político son percibidas corno
regiones extremas, alejadas y ex céntricas, que mantienen un desarrollo
económico precario, con déficit ele mano de obra especializada y que
forman parte de los límites del Estado.
Asimismo, la burocracia estatal, específicamente los tecnócratas,
detienen su mirada en dos aspectos. Por un lado, evalúan las repercusiones
económicas provenientes de los países vecinos, situación que obliga a que
las estrategias y planes de gobierno se formulen teniendo en consideración
esas circunstancias. Por otra parte, cautelan el equilibrio entre los costos de
la inversión pública regional, comparándolos con los beneficios generados
por la actividad económica de la zona (principalmente tributación, empleo
y exportaciones).
Desde el punto de vista histórico, las zonas limítrofes fueron
integradas tardíamente al territorio nacional. Es el caso de Tarapacá, región
que empezó a formar parte del país 73 años después que éste se había
constituido como Estado-Nación.

1.6. EL ESTADO Y LA REGIÓN COMO ESPACIO DE FRICCIÓN ENTRE

MÚLTIPLES RACIONALIDADES

La discusión sociológica sobre el concepto de “racionalidad” no es

nueva; ya entre los escritos de Max Weber (1969) es posible encontrarla.
En Latinoamérica es José Medina Echavarría (1972) quien la adapta a la
realidad regional, en tanto, el filósofo chileno Martín Hopenhayn (1994)
ha tratado el tema alrededor del postmodernismo y la crisis del Estado
planificador. La idea de racionalidad como proceso tiene que ver con la
historia, los fines a conseguir por una sociedad, la tendencia en el modo
de hacer las cosas, la manera en que se coordinan distintos esfuerzos y las
formas mediante las cuales se articulan esferas distintas de la sociedad. De
estas lecturas emerge la definición de diferentes racionalidades: burocrática
y formal, objetiva y subjetiva, instrumental e iluminista, sustantiva y
comunicacional.

30 Un documento elaborado por la Gobernación Provincial de Arica (2002), demandando su

constitución como región propia alude argumentos de esta naturaleza.

52
 Para analizar la relación entre Estado y región se debe considerar que
todas las racionalidades la cruzan e Inter penetran, articulan y orientan y
que, cuando se desenvuelven en regiones alejadas, extremas y excéntricas,
adquieren formas específicas y particulares. Las zonas de frontera,
con fuerte componente geopolítico y militar, exceden en mucho el tipo
de racionalidad burocrática y formal. Además, desbordan el sentido del
desarrollo permeado por el iluminismo de la ciencia, la economía y la
política. La racionalidad utopizante se construye a partir de los intereses
del Estado, en tanto la dimensión comunicacional se subordina a intereses
del centro político.
La racionalidad objetiva -caracterizada por la agregación o intersección
entre diferentes racionalidades bajo un patrón común-, define y orienta los
procesos globales, para la dimensión de lo subjetivo en que predominan los
intereses, perspectivas, expectativas y estrategias de los actores sociales
hace que lo objetivo adquiera formas exclusivas y/o muy diferentes en una
y otras regiones. En la situación específica de Tarapacá, debemos vincular
estos conceptos teóricos con el quehacer político de un país centralista y
con lógicas de dominación y expansión propias de un Estado colonizador.
Indudablemente que el tema de las racionalidades en un mundo
globalizado es tema actualmente poco desarrollado. Un planteamiento al
tema del Estado y la crisis de las racionalidades se puede encontrar en
Hopenhayn (1994).
Valga aquí una breve descripción. El papel del Estado es inseparable
del quehacer de los burócratas encargados de la administración de los
asuntos públicos. Ellos imponen el orden y ejercen el poder, representan
la jerarquía formal y tienen respaldo legal-para tomar decisiones. Además,
se atribuyen la representación de los intereses de todos los grupos sociales
y actúan en representación amplia y documentada del bien común.
Legalmente, los burócratas deben administrar, coordinar y dar sentido a
las racionalidades existentes. Obviamente, la sociedad proporciona la
legitimidad requerida (Kaplan, 1969).
En el caso de las regiones, como la que constituye nuestro tema de
estudio, la racionalidad objetiva se articula sobre varias otras diferentes
entre sí, que no tienen espacios de coordinación o consolidación, operando
cada una con sus propios ritmos y velocidades. Oszlak (1978: 41) lo
reafirma cuando sostiene que “los procesos de expansión estatal son,
muchas veces, incongruentes o contradictorios, y eso es porque su acción

53
se expresa a través de múltiples unidades que tienen o representan intereses
encontrados”.
Desde la perspectiva de nuestro análisis podemos distinguir entre
racionalidades provenientes de:
a. La tecnocracia estatal-gubernamental. Sector compuesto por funcio-
narios de gobierno, cuya motivación es la primacía de la técnica por
sobre la política. Tienen la mirada puesta en un conjunto de indica-
dores y no en las especificidades del país o e n las necesidades de las
regiones de esta manera miden la acción del Estado sobre la base de la
relación costo­beneficio. Además, visualizan las relaciones internacio-
nales en función de la balanza comercial, operan desde el nivel central
y privilegian políticas económicas, concibiendo el espacio regional en
la dimensión exclusivamente económica. De acuerdo con su visión,
las regiones fronterizas son más un problema que un factor funcional,
ya que sólo interesan si son potenciales piezas de ajedrez para los
acuerdos de comercio internacionales.31
b. Los militares. Son la institución que tiene a cargo el cuidado de las
fronteras, en especial, de aquéllas surgidas del expansionismo territo-
rial. Responsables de custodiar la soberanía y la nacionalidad,32
desarrollan gran interés en el aspecto geopolítico para mantener los
equilibrios con las naciones que constituyen el entorno. Son reacti-
vos a los sucesos armados de esos países, participan de una visión
específica de las zonas fronterizas, caracterizándolas como “vecindad
difícil” y dependen del nivel central, actuando en regiones sólo en for-
ma operativa. Los militares entienden la política de seguridad como
el resguardo del territorio conquistado y están atentos a eventuales
invasiones y/o conflictos, definiendo la región como eventual teatro de
operaciones bélicas y, en consecuencia, como zonas en que el factor
socioeconómico siempre estará rodeado de inestabilidad. Es intere-
sante confrontar el texto de von Chrismar (1996), quien, a partir de la
situación de Arica, hace un buen perfil de las funciones y pensamiento
geopolítico de los uniformados.
c. Los grupos políticos locales y nacionales. Constituyen un tipo de actor
social que tiene puesta la mirada en el tema de la autoridad política,
específicamente en la administración gubernamental. Están motivados
por el acceso al poder y privilegian sustantivamente los eventos de

31 Una buena aproximación sobre la tecnocracia puede encontrarse en Silva (1999, 1998, 1996,
1994).
32 Desde Un punto de vista operativo, en Chile es Carabineros quien desempeña la tarea de resguardo
fronterizo, pero desde una óptica geopolítica es indudable que el Ejército cumple la función
sustantiva.
 tipo electoral, interesándose más en el país global que en las especifi-
cidades regionales. Consideran a la región como parte de un engranaje
superior y sus preocupaciones coyunturales giran en torno a aspectos
como el empleo y el nivel de gobernabilidad para la tranquilidad ciu-
dadana. Mantienen un discurso dualista respecto a la cuestión limítro-
fe: cuando hay eventos externos negativos y que afectan la soberanía
expresan públicamente un discurso patriótico y cuando existen perío-
dos de paz y bonanza fomentan la integración y realzan las virtudes
de los países vecinos. Como su mirada y espacio de operaciones es el
centro del país, privilegian los resultados de la política social y criti-
can, habitualmente, las políticas económicas.33
d. Los actores de la propia sociedad civil regional. En ellos deben dis-
tinguirse dos tipos de racionalidades, las que no siempre coinciden.
Por una parte, el universo de trabajadores con intereses, demandas y
expectativas frente a cambios y alteraciones en su posición laboral,
valorando los temas del empleo, los salarios, la estabilidad y la calidad
de vida. Por otra, la racionalidad de los grupos económicos nacionales
o transnacionales con intereses e inversiones en el territorio en cues-
tión, a quienes les importa sobremanera la potencialidad productiva
del espacio local o regional, auto percibiéndose como ejes del desarro-
llo. Reivindican permanente un tratamiento discriminatorio y perciben
que habitar regiones extremas fronterizas es un modo de hacer patria,
contribuyendo al engrandecimiento del país, esfuerzo que no es retri-
buido adecuadamente. Por lo general, privilegian el resultado de todos
los tipos de políticas públicas que aseguren la tranquilidad de produ-
cir y mejorar la calidad de vida, tienen poco espacio para intervenir
políticamente y les cuesta establecer alianzas con otros actores. Ge-
neralmente, su mirada también está concentrada en el centro político
nacional.34 El texto de Ríos (1992), en que analiza la dinámica de los
actores sociales en Arica y su reacción frente al Estado es interesante,
si bien prontamente dejó de lado ese tema de investigación.
Es factible sintetizar que el Estado, mediante el poder y hegemonía
desarrollados en un territorio, cumple la función de coordinar y
compatibilizar las diferentes racionalidades, con estrategias y planes de
gobierno que proporcionan coherencia y aumentan la complementariedad.
Sin embargo, en regiones fronterizas, conquistadas militarmente y
colonizadas económicamente, con presencia de población indígena
y urbana, con migraciones permanentes (internas o externas), afectas
a influencias nacionales y foráneas, la acción estatal está cruzada

33 Véase Podestá y Veyl (2002)

34 Para mayor abundamiento véase capítulos 4 y 5.

55
por múltiples racionalidades que impiden dar coherencia, armonía y
complementariedad al desarrollo. La región como espacio en que habita
la sociedad civil absorbe esas racionalidades, acumulando sentimientos
positivos o negativos, en definitiva, constituye una deformación en el
modelo de desarrollo capitalista. Ése es el caso de la región de Tarapacá.
 CAPÍTULO 2
La Integración de Tarapacá al Estado Chileno: Estrategias,
Períodos e Instrumentos

La relación del Estado chileno con la región de Tarapacá es la historia

de un aparato expansivo y una economía regional subordinada que oscila
permanentemente entre la prosperidad y la crisis. Su construcción está
compuesta por varios periodos que marcan claras diferencias en el perfil
político, social y cultural del norte con relación a otras regiones del país.35
Deliberadamente, nos referiremos al lapso comprendido entre 1879
y 1929, época en que la región comenzó a vincularse con el Estado
chileno. Luego, haremos referencia al periodo 1930-1950, en que fue
dramáticamente desatendida por el mismo. Enseguida, destacaremos que,
a partir de 1950, el Estado decide resguardar sus intereses, asentándose
en Arica. A continuación, analizaremos el cambio estratégico que, desde
1973, impulsa el gobierno militar, trasladando el eje de desarrollo regional
hacia la ciudad de Iquique. Finalizaremos este capítulo, mencionando los
principales acontecimientos en la racionalidad tecnocrática, civil, política
y militar durante el régimen democrático iniciado en 1990.
Tarapacá es la última región incorporada a la soberanía nacional como
resultado de la Guerra de Pacífico. En ese contexto, sostenemos que el
Estado chileno construyó social, política y culturalmente al instalarse
en una zona desértica, con escasa población y habitada preferentemente
por extranjeros, con una endeble institucionalidad pública peruana y
un territorio donde no existía el concepto de nación o nacionalidad. Un
largo proceso de 123 años plagado de roces, dificultades y negociaciones
diplomáticas. Mientras Chile ingresaba al siglo XX, potenciando su
economía estatista e industrializadora, en Tarapacá recién comenzaba a

35 Van Kessel (1992) y Larraín (1975) destacan los elementos andinos, Torres Marín (1989), Álvarez
(1980) y Galdámez (1981), los de Arica, Bermúdez (1984), Bravo Elizondo (1983) y González
(1995) profundizan las características de la pampa salitrera, mientras Guerrero, en el devenir
cultural de Iquique.
hacer soberanía, con todo lo que ello significa: institucionalidad pública y
burocracia gubernamental, sistema educacional y una historia con símbolos
y significados. Su devenir constituye la reseña de los esfuerzos del aparato
estatal para construir nación en un territorio extranjero y conquistado. Las
estrategias de desarrollo aplicadas, con sus consiguientes instrumentos,
han tenido, finalmente, esa razón.36
Hay tres factores que permiten ubicarnos en la perspectiva de una
región que se construye. De una parte, los antecedentes histórico-políticos,
a los que se deben agregar los datos demográficos y, por último, los
económicos.
Con relación a los antecedentes históricos acudimos a Torres Marín
(1989: 237-248), quien resume la pertenencia territorial de las viejas
provincias de Arica, Moquegua y Tarapacá de la siguiente manera:
‘’Arica durante los 300 años de la época colonial había servido
al tráfico del Alto Perú, cumpliendo funciones de nexo entre el
Puerto y la minería de Potosí, por ser geográficamente el lugar
más adecuado donde el mar queda a menor distancia del altiplano,
en ese sentido Arica siempre tuvo la auto imagen de ser por
excelencia el puerto de Potosí, situación que está incluso grabada
en su escudo de armas. La ciudad de Arica pertenecía al virreinato
de Lima y dependía de la audiencia de Charcas. A partir de la
independencia Arica se convierte en tema de cavilaciones para los
gobiernos de Perú y Bolivia. Entre 1826 y 1868 ambos gobiernos
mantienen reuniones y negociaciones para definirla pertenencia
territorial de Arica e Iquique, sin embargo, esas discusiones nunca
llegan a favorecer a Bolivia. En el intertanto, ambas ciudades
fueron profundamente subvaloradas por Perú, destacándose
el hecho que los propios habitantes de la villa solicitaron a su
gobierno ser anexados a Bolivia, pensando que de esa manera
podían convertirse en el único puerto altiplánico”.

Del análisis destacan dos ideas. La primera es que históricamente las

miradas de Perú y, preferentemente Bolivia, han estado puestas en Arica,
interesados en su posición geográfica y la importante actividad agrícola
de los valles de Lluta y Azapa. En el caso de Iquique, hay un notorio
sentido de ausencia o desinterés de propiedad territorial por parte de Perú.

36 El interés geopolítico fue, a nuestro juicio, la razón final que explica la instalación del Puerto Libre
en Arica en 1953 y de la Zona Franca en Iquique en 1974.

58
La segunda idea se refiere a la posibilidad de que en ambas ciudades se
hayan constituido los conceptos de nación o de nacionalidad. Del texto
de Torres Marín se desprende que en Arica e Iquique éste fue un proceso
iniciado tardíamente, puesto que, hacia finales del siglo XIX, las dos
urbes vivían un período de incertidumbres, incógnitas y negociaciones
sobre su definitiva pertenencia territorial. En Chile, la constitución de la
nacionalidad avanzaba rápidamente y mostraba un Estado en acelerada
consolidación con liderazgos políticos fuertes como era el caso de Diego
Portales. En definitiva, el país progresaba, vigorizando sentimientos de
pertenencia cultural y un sistema social cohesionado, mientras la región
seguía otro ritmo.
Desde el punto de vista demográfico, la población de ambas ciudades
fue, hasta el año 1830, absolutamente marginal para cualquier país. Van
Kessel (1992) entrega elementos censales que indican que, en 1591, la
provincia de Iquique tenía 1.704 habitantes y la población de Arica
alcanzaba las 3.976 personas, siendo la mayoría de ellos de origen indígena.
El autor señala que, doscientos años más tarde, en 1792, la provincia de
Iquique tenía 7.908 habitantes y más del 70 por ciento de esa población era
de origen indígena.
Pedro Bravo Elizondo (1983: 15-37) afirma, en relación con la
densidad poblacional, que “El Norte Grande, Tarapacá y Antofagasta,
contaba con menos del 1 por ciento de población en 1885. En la base de la
pirámide estaban los chilenos, argentinos, peruanos y bolivianos, además
de algunos chinos. El censo de 1876 de Perú señalaba para Tarapacá38.226
habitantes distribuidos entre 17.013 peruanos y 9.664 chilenos. (...) Los
bolivianos naturalmente se concentraban en su provincia, Antofagasta”.
Calderón (2000: 41) también utilizando el censo de 1876 pero refiriéndose
a la población de Tacna, Tarata y Sama señala 36.000 habitantes, de los que
chilenos no eran más de 250.
El Instituto Nacional de Estadísticas (1992) muestra la evolución
demográfica de la zona entre los años 1875 y 1930. La tabla siguiente revela,
con absoluta claridad, cómo Iquique, al amparo de la industria salitrera,
crece en forma explosiva hasta 1930, mientras Arica tiene un crecimiento,
si no vegetativo, por lo menos, bajo la tasa normal. En conclusión, hasta el
año 1879 el perfil demográfico para lo que hoy es la región de Tarapacá era
de escasa población y diversidad de nacionalidades.

59
 Gráfico 1
Población Regional entre 1875-1930

Fuente INE, 1992 elaboración propia 37

Además del factor demográfico, también influye de manera gravitante

la dimensión económica, cálculo fundamental en la decisión del Estado
chileno para instalarse en tan alejada zona. La razón última, reafirmando la
tesis global que destacan González Casanova (1972) y Oszlak (1978), es
la importancia de los recursos productivos existentes en el territorio, que
en el caso del norte era el salitre, guano y cobre, además de la posibilidad
de contribuir al crecimiento del país (Reyes, 1986). A partir de 1830, la
explotación del salitre tuvo una permanente valorización e importancia
económica en los mercados mundiales. Van Kessel (1992) señala que,
entre 1830-1870, las exportaciones de nitrato a Europa se incrementaban
sostenidamente a un ritmo del 11,8 por ciento anual y con perspectivas de
continuar aumentando.38
Los hechos históricos, demográficos y económicos son relevantes en
la toma de decisiones por parte del Estado chileno y estas tres dimensiones
estarán permanentemente presentes a lo largo de toda la historia regional,
siendo la base sobre la que éste se relacionará con la zona. En definitiva,

37 La población de Arica no incluye habitantes de Tacna y Sama.

38 Diversos estudios analizan la importancia de este ciclo. Véase Meller (1998), Muñoz (1988), Sáez
(1989), también Bermúdez (1984 y 1963), Couvoumdjian (1974 y 1975), Moteón (1982), Pinto
(1998), Reyes (1986), Soto Cárdenas (1998) y Stickell (1978), entre otros.

60
la construcción de la región de Tarapacá ha ido combinando estos tres
factores a lo largo de los últimos 141 años.
Las estrategias aplicadas por el estado, pese a que fueron desarrolladas
en un mismo espacio geográfico, han enfatizado distintos aspectos,
según variaban los intereses y expectativas del centro. Entre 1879 y
1930, la dimensión estratégica fue la combinación de factores culturales,
educacionales y militares para asegurar la propiedad territorial.
Los años transcurridos entre 1930 y 1950 tienen una característica
distinta para la región en su conjunto, debido a que el Estado no le dedicó
mayor atención y tuvo un notorio déficit en su accionar. Consecuencia de
ello es que la población civil se manifestó a través de oficios, cabildos,
reuniones, reclamos y movilizaciones en reiteradas ocasiones. Sin
embargo, como en todo periodo de crisis, la investigación se muestra
escasa,39destacando el análisis de Ríos (1992) y también el de Blakemore
(1983). Durante nuestra investigación accedimos a estudios realizados
en la Segunda Región, Antofagasta, que tienen un estrecho vínculo con
la historia de Tarapacá y entre los que sobresalen los de Bravo (2000),
González Pizarro (2002, 2000, 1999) y Ramírez (1985). Los años
comprendidos entre 1950 y 1973 coinciden con el apogeo del Estado de
Compromiso, mientras la industrialización del país se desarrollaba a toda
máquina. No obstante, Tarapacá se integró tardíamente a este proceso,
a través de la apertura del Puerto Libre en Arica en 1953, período en
que prevalecieron los instrumentos tecnocráticos y economicistas en la
integración de la zona.40
La historia regional sufre un quiebre en 1973 y, desde entonces hasta
1989, el Estado aplicará una combinación de criterios tecnocráticos,
economicistas y también geopolíticos. La instalación de la Zona Franca
en Iquique y la modernización de los dispositivos de defensa militar se
constituirán en el eje de gran parte de esta etapa. En este caso, los análisis
son levemente mayores que en el periodo anterior, pero igualmente
escasos.41 A partir del año 1990 cambia el cariz de la situación política y

39 En el capítulo 3 ahondaremos en una explicación más consistente sobre esta situación.

40 Para entender el período son importantes los análisis de Zarzuri (2001), Trabucco (1966), Arellano
(1985) Drake (1992), French Davis y Muñoz (1988), Martner (1971), Hojman (1974), Moulian
(1989) y Muñoz (1986).
41 Destaca la producción intelectual del Centro de Investigación de la Realidad del Norte (CREAR),
especialmente los trabajos de González Miranda (1985), B. Guerrero (1984), V. Guerrero (1985),
Pinto (1988), J. González (1989), Pérez (1985), Podestá (1985) y, entre otros circuitos, los de
Álvarez (1980), Galdámez (1981), Raczynski (1986), Jerez (1983), Lagos (1981), y Loveman

61
económica en el país y en la región. Los gobiernos de la Concertación de
Partidos por la Democracia, encabezados por Patricio Aylwin y Eduardo
Frei Ruiz-Tagle, retoman algunos criterios que, en su oportunidad, habían
utilizado las administraciones de Frei Montalva y Allende (1964 - 1973).
Acentúan la participación social, adquiriendo el compromiso de erradicar
la pobreza, aumentar el empleo y expandir los beneficios sociales en
vivienda, educación y salud. Ambas presidencias, en su estrategia de
desarrollo regional, enfatizan el interés en la integración subcontinental de
la zona norte, particularmente por la potencialidad que reviste el comercio
con los países andinos. Este dato revela un giro en la forma de mirar a
estas naciones, a las que tradicionalmente se las vio con suspicacia. Sin
embargo, la tónica de las relaciones con Perú y Bolivia seguirá matizada de
obstáculos, prueba de lo cual son los reiterados reclamos de los empresarios
de la Zona Franca que acusan dificultades para el tránsito de personas
y mercaderías. El sector turístico también planteaba inconvenientes de
diverso tipo. No obstante, estos gobiernos intentaron aplicar una mezcla
de criterios tecnocráticos y de equidad social. En el capítulo quinto
volveremos sobre el tema.
La política oficial del Estado chileno durante la historia regional de
Tarapacá ha desarrollado, permanentemente, los siguientes objetivos:
a. asegurar la jurisdicción y soberanía de Chile sobre el territorio con-
quistado;
b. apoyar a la empresa capitalista neocolonial;
c. desarrollar acciones de chilenización en la población, reforzando el
sistema educacional, imponiendo el servicio militar obligatorio, tras-
ladando desde el centro hacia la región al clero religioso, aumentando
la cantidad de funcionarios civiles estatales, fortaleciendo la policía,
registro civil, misiones científicas;42
d. construyendo obras públicas ele apoyo a la economía regional, como
red de carreteras, obras viales, etc.;
e. mantener acciones ele carácter asistencial por parte del Estado, res-
pecto a los problemas socio­económicos de los sectores más pobres.

(1988). En la producción oficialista, es decir, cercana al régimen militar, figuran Aldunate (1988),
Carrasco (1991), Canessa (1995), Fontaine (1999), Molina Johnson (1989), ODEPLAN (1976) y
Van Buren (1970), entre otros autores.
42 Véase Van Kessel, González, investigadores del CIREN/CREAR y TER.

62
 Son numerosos años de conquista, colonización y defensa permanente
de la zona. Historiadores como Góngora (1986), Salazar y Pinto (1999,
2000), Collier y Satter (1998) sostienen que el origen de la guerra fue
económico; con Perú se disputó la riqueza del salitre y con Bolivia, la
importancia del guano. Intelectuales peruanos como Palacios (1974),
Bonilla (1976) y Barandiarán (1995) también reconocen ese principio.
Empero, al factor económico, como afirmamos anteriormente, hay que
sumarle las razones políticas y demográficas. Es parte de un enfoque que
no podemos perder de vista.

2.1. ORÍGENES Y CONSECUENCIAS EN LA COLONIZACIÓN DE LA

REGIÓN DE TARAPACÁ: 1879-1930

2.1.1. Orígenes De La Guerra

La producción de recursos mineros como el salitre y el guano le

concedió a la región norte un rostro mundial. La importancia de estos
productos, valiosos para fabricar pólvora o servir de abono agrícola,
la insertaron en los circuitos económicos internacionales y, por tanto,
constituía un territorio provechoso para Chile y sus países vecinos. Tal era
su trascendencia que Bernedo (1989) asegura que, entre 1908 y 1921, los
ingresos que recibía el fisco por conceptos de exportación alcanzaban casi
al 50 por ciento de las entradas totales del país. Entre 1922 y 1927 estas
cifras decayeron, pero siempre significaron un aporte superior al 25 por
ciento de las ganancias nacionales.
La Guerra del Pacífico tuvo orígenes económicos por el control de la
riqueza del salitre, y también políticos por la necesidad de expansión del
Estado chileno. A comienzos de 1879, Chile contaba con una base jurídico­
administrativa sólida y coherente. Según la descripción de Góngora (1986),
mientras la mayoría de las naciones latinoamericanas sufría desórdenes
propios de la época independentista, Diego Portales (1830-1837), con gran
sentido de Estado, aunque con vocación autoritaria y verticalista, ordenó
el país, diseñando una estructura política que sostuvo el normal desarrollo
económico y político del país.
El inicio de la guerra encuentra a Chile organizado jurídica y
políticamente, antecedente importante para efectos de esta investigación.
Ésta es una situación contextual de suma relevancia, ya que establece
diferencias con Perú y Bolivia, las que también son reconocidas por los

63
peruanos Barandiarán (1995) y Campodónico (1979) y le otorgan a la
historia de Tarapacá un sentido particular.
El general (r) Agustín Toro Dávila (1976: 225-226), experto en
historiografía institucional, precisa que el conflicto tuvo causas lejanas y
reales entre las que destacan:
i. La defectuosa limitación fronteriza entre las repúblicas de Chile y Bo-
livia.
ii. La difícil situación económica que en ese entonces atravesaban las
repúblicas de Perú y Bolivia.
iii. La explotación de riquezas por capitales chilenos en la zona cuyos
límites no estaban bien precisados.
iv. Incumplimiento por parte de Bolivia del Tratado Chileno-boliviano de
1874.43
v. Aspiraciones hegemónicas del Perú en la región del Pacífico Sur”.
Como motivos inmediatos o aparentes, el mismo autor señala “La
confiscación de los bienes de las compañías chilenas y el remate de las
salitreras ordenado por el presidente Hilarión Daza”.
Todos los argumentos entregados son relevantes en el análisis histórico.
Desde años anteriores a 1879, las zonas de Antofagasta y Tarapacá fueron
pacíficamente pobladas por empresarios y trabajadores chilenos. Jerez
(1983: 22) sostiene que “la producción del salitre en manos de empresarios
chilenos (Edwards, Ossa, Urmeneta, Cousiño, Puelma) era superior a la
de compañías inglesas, francesas y alemanas”. En este sentido hay que
destacar la nula expresión de empresarios genuinamente regionales,
siendo la totalidad de empresarios provenientes del centro del país o de
Europa. La presencia de Chile en Tarapacá obedeció a una preliminar
estrategia pacífica, para luego asegurar la propiedad de los recursos con el
potencial bélico. Refuerzan esta argumentación Bermúdez (1984 y 1963),
Couyoumdjian (1974-1 975) y Meller (1998).
El conflicto bélico entre Chile y Perú duró sólo cuatro años, desde 1879
a 1883, y el20 de octubre de este último se firmó el Tratado de Ancón,44 que

43 El Tratado de 1874 acordaba entre ambos países que los empresarios chilenos no cancelarían
impuestos por explorar pertenencias mineras o guaneras, véase Jerez, 1980.
44 Antecedentes relevantes sobre el tema y el período están en Jerez (1983), Lagos (1981), Van Burén
(1970), Sociedad Peruana de Historia (1983), Panty (2001), Molina Johnson (1939), Macera
(1974), Carrasco (1991), y Campodónico (1979).

64
estipulaba una serie de condiciones que ambos países debían satisfacer y
que diferentes interpretaciones de las respectivas cancillerías y ministerios
de Defensa se encargan de reactualizar cada cierto tiempo.45
Una de las razones que se mantuvo vigente en la memoria de los
habitantes de Tarapacá y que facilitó reproducir el conflicto territorial hasta
muy avanzada la década del 20, fue la discusión sobre las características
del plebiscito que daría curso al tratado entre Chile y Perú. El hecho cierto
es que el acto eleccionario fue postergado permanentemente y nunca se
realizó. Los motivos fueron básicamente de organización electoral. No había
quedado claro quiénes votaban, si los residentes actuales independiente de
su nacionalidad o sólo los que habían nacido en el territorio en disputa,
así como tampoco estaba definido quién o quiénes controlarían el evento
e integrarían la Junta Electoral, ¿chilenos? ¿peruanos?, ¿comisión mixta?,
¿arbitro americano? El trabajo de Díaz (1998) sobre el impacto del tratado
en la estructura económica y social de Arica puede ayudar a graficar la
tensión existente y el esfuerzo del Estado chileno por asegurar la propiedad
de la zona. Una perspectiva distinta a la sostenida por Chile es la de Wilson
(1979), Pons
(1999), Calderón (2000) y Yepes (1999) que desarrollan en profundidad
los antecedentes históricos sobre los eventos políticos, administrativos y
diplomáticos que involucraba la organización del plebiscito, enfatizando la
estrategia utilizada por Chile para postergar o dificultar la realización del
mencionado evento.
Por otra parte, ante la importancia del resultado de los comicios y
para asegurar la propiedad territorial, el Estado chileno, entre 1883 y
1929, desarrolló una fuerte política cultural y migratoria hacia el territorio
tarapaqueño denominada “campaña de chilenización”. El eje principal
consideró una fuerte expansión del sistema educacional y del clero
patriótico (Van Kessel, 1980; González, 2002b). Otros historiadores
reiteran el constante esfuerzo para construir escuelas, contratar profesores
y ahondar el sentido de patriotismo en los habitantes, destacando la rudeza
con que se trataba a los ciudadanos peruanos que aún persistían en radicarse
en la zona.46

45 El Tratado de Ancón señala: Fin a la guerra, Perú cede a perpetuidad la provincia de Tarapacá,
Perú cede por el plazo de diez años las ciudades de Arica y Tacna, al finalizar el plazo de los diez
años se realizaría un plebiscito para decidir el destino final de ambas ciudades (jerez, 1983).
46 González Miranda (1995, 1994) profundiza este tema, también Pons Muzzo (1999), Calderón
(2000) y Yepes (1999).

65
 El mismo fenómeno, desde el punto de vista de los peruanos, es
diametralmente opuesto, ya que, según Palacios (1974: 102- 103), la
campaña de helenización fue un estado de guerra sin fusiles:
“La chilenización pacifica fue un fracaso, y por el contrario
se reavivan sentimientos patrióticos. En 1890 comenzó una
chilenización violenta y consistió en clausura de escuelas que eran
dirigidas por peruanos; modificación de limites departamentales;
clausura de Iglesias peruanas y expulsión de sus sacerdotes;
traslado desde Iquique a Tacna de la jefatura militar y de la
corte de apelaciones; clausura de imprentas y creación de diarios
agraviantes instalación de la Escuela de Artillería y Torpedos en
el puerto de Arica; expulsión en masa de habitantes peruanos;
conscripción de jóvenes peruanos en el Ejército chileno; fomento
de corrientes migratorias desde el sur de Chile, etc.”.

Finalmente, el 3 de junio del año 1929 ambos países firmaron el Tratado

de Lima que estableció, en términos generales, la siguiente solución al
histórico conflicto:
1. la ciudad de Tacna se incorporaba a Perú y Arica pasaba a integrar
Chile en plenitud:
2. el compromiso del Estado chileno, con cargo a su presupuesto, para
construir un puerto en Arica, además de los edificios de Aduana y del
ferrocarril Arica –Tacna:
3. cláusulas acerca de los derechos de servidumbre sobre la línea del
mismo ferrocarril;
4. la construcción del monumento a la amistad de los pueblos; y
5. otorgar la servidumbre sobre los canales Uchusuma y Mauri.
El período entre 1883 y 1929 puede caracterizarse como intenso
en contactos internacionales, correos, entrevistas y negociaciones
diplomáticas, pero el tema militar tampoco escapaba a este marco. Eduardo
Aldunate (1988:73-74), uniformado chileno en retiro, grafica esa dinámica:
“Durante los últimos meses del presidente Juan Luis San
fuentes, las relaciones con Perú no se encontraban en muy
buen pie, como producto de la consecuencia de la Guerra del
Pacífico... presentando una propaganda hábilmente manejada y
nos presenta como expoliadores sin títulos y sin escrúpulos del
Perú, y detentores indebidos de Tacna, Arica y Tarapacá, la que

66
 por cierto le permitía unir a todos sus conciudadanos, en torno
a un candente problema, cuál era la recuperación de la antigua
provincia de Tarapacá, que incluía los departamentos de Tacna y
Arica, a la fecha en poder de Chile, según los términos del Tratado
de Ancón... Esta situación general descrita, provocó que nuestro
país, dispusiera movilizar fuerzas al norte, ante una inminente
acción de nuestros vecinos Perú y Bolivia. Desde fines de 1919, la
Moneda comenzó a recibir información de diferentes conductos,
de la ocupación peruana, con fuerzas relativamente considerables
de la línea: Cuzco, Juliaca, Puno, Arequipa, Tingo, Mollendo...
Este inusitado movimiento de tropas en el país del norte llevó
naturalmente a inquietar al alto mando chileno, lo cual obliga al
gobierno a concentrar en la provincia de Tacna, a más de 10.000
hombres de todas las armas, y en Antofagasta a más de 2.000
hombres, los cuales no hubo necesidad de emplearlos ya que el
adversario optó por la feliz ocurrencia de cambiar de actitud”

El frente de conflicto con Bolivia se había cerrado, vía tratado

formal, el 4 de abril de 1884. Sin embargo, es con el Tratado de 1904
“que Bolivia reconoce la pérdida de su antigua provincia litoral y Chile
se obliga a construir el Ferrocarril Arica-La Paz que sería transferido a la
soberanía boliviana15 años después de su construcción, teniendo, además,
desde el momento del tratado, derecho al libre tránsito y a tener agencias
aduaneras en Arica y Antofagasta” (Góngora, 1981: 197-198).47 Al igual
que en el caso peruano, con Bolivia hubo intenso movimiento diplomático
y permanentes roces. Jerez (1983: 123) sostiene que con este último país
las relaciones siempre fueron de un equilibrio precario y que “no obstante
el Tratado firmado, ya en 1910, Bolivia reclama salida al mar, situación
que se repetiría los años 1920, 1921 y 1922”. Por otra parte, desde 1920 la
propiedad y uso del caudal del rio Lauca dificulta las relaciones bilaterales.48

2.1.2. El salitre y la economía chilena hasta 1930

La trascendencia de la producción salitrera en la economía mundial

fue sustantiva. Van Kessel (1992: 28) asevera que ésta “a comienzos del
siglo proveía el 70 por ciento del mercado mundial”. En este sentido, para

47 Luis Jerez (1983) complementa la información señalando que, además Chile debía aportar
financieramente en la construcción de los ferrocarriles: Uyuni-Potosí; Oruro-La Paz; Oruro-
Cochabamba-Santa Cruz; de La Paz al Beni, y de Potosí, por Sucre y Lagunillas, a Santa Cruz.
48 Meneses (1992) profundiza este conflicto. Véase bibliografía.

67
Chile el salitre traspasa la importancia simbólica y se adentra en razones
vinculadas a cifras y financiamiento del Estado. Durante gran parte del
período, el nitrato representó el 50 por ciento de los ingresos fiscales
(González, 1995: 59), aportando al PIB cerca del3 por ciento (Muñoz,
1992: 12).

Aporte del salitre al erario fiscal chileno

Año Porcentaje
1908 57,19
1918 45,40
1920 49,65
1921 46,12
1922 31,28
1923 40,78
1924 39,63
1925 37,18
1926 23,18
1927 25,00
Fuente Roberto Hernández, El Salitre, 1930:201

Para la región, esta etapa significó contratar a 60.000 trabajadores,

con un promedio anual de 36.000 obreros (Stickell, 1978); el norte grande
aumentó su población desde 3,51 por ciento en 1885 hasta el 7,7 en 1920
(Hojmann, 1974:76), financiando, el año 1894 y sucesivos, alrededor de
67 por ciento de los gastos públicos, mientras que hacia el final del ciclo
salitrero la cifra disminuyó al 27,52 por ciento, según Harmns (1930: 40),
y al 25 por ciento, según Bernedo (1989).
El período representó, además, un fuerte impacto en el empleo y en
la producción industrial del centro del país, particularmente Valparaíso,
Santiago y Concepción. La demanda industrial requería construcción
de trenes, carros, turbinas, rieles, calderas y otras herramientas y piezas
requeridas para la producción del nitrato. Para Van Kessel (1992), la
industria salitrera, puntal de la economía nacional y del poblamiento del
norte, visto desde otra perspectiva, fue parte del ‘Holocausto al progreso’
que tuvo la economía de las comunidades aymaras. El siguiente gráfico
muestra la cantidad de trabajadores en las faenas mineras entre los años
1885-1934.
Alrededor de 1920 aparece en los mercados internacionales el salitre
sintético, el que por su menor costo de producción afectó gravemente
la industria nortina. Góngora (1981: 185) afirma que “las exportaciones
de Salitre entre 1927 y 1928 bajaron de 2.8 millones de toneladas a 1.4
millones en 1931- 1932, descendiendo también el precio de la toneladas de

68
salitre, que era de 40 dólares en 1928-1929 bajó a 24 y medio dólares en
1931- 1932”. Como principal consecuencia, los ingresos fiscales por este
concepto disminuyen y, en 1929, llegan al 15 por ciento, cifra muy baja si
se compara con las de años anteriores (Harms, 1930: 40; Bernedo, 1989).

Trabajadores de la Industria del salitre

Fuente: Laurence Stick ell (1978) *Migration and Mining: Labor in Northern Chile in the Nitrate Era,
1880-1930”. Tesis Doctoral no publicada, Universidad de Indiana.

La crisis salitrera trajo a la zona desocupación, pobreza y períodos de

hambruna. Sin embargo, sus principales urbes son afectadas de diferente
manera. Arica sufre de forma indirecta las consecuencias de la paralización
salitrera y, salvo un levísimo crecimiento demográfico entre 1930 y 1940,49
la ciudad mantuvo el devenir económico y productivo de años previos, sin
horizontes ni expectativas claras, recibiendo el apoyo del Estado sólo en la
construcción de algunas obras públicas como el inicio del camino Arica-
Iquique entre 1940-1945; a lo que habría que agregar el molo portuario y
el muelle de pasajeros, en 1940; el camino Arica-Tacna, entre 1940 - 1945;
la construcción del Colectivo Vicuña Mackenna a fines de los años 30;

49 Según informes del Instituto Geográfico Militar, entre el censo de 1930 y 1940, la ciudad de Arica
creció en tan solo 924 habitantes, es decir, en 7 por ciento, de 13.140 a 14.064.

69
en el periodo también destaca la construcción del Hospital Juan Noé y la
campaña realizada entre 1937 y 1945 para erradicar la malaria.50
Desde el punto de vista socio­económico, Iquique padeció las
principales consecuencias de la caída del salitre. Hubo un fuerte descenso
demográfico y la población que, en 1930 era de 40.103 habitantes, a
finales de 1940 había disminuido en 18 por ciento, descendiendo a
38.094 personas (INE, 1992). Sánchez y Morales (1993: 33) también
coinciden en los parámetros de esa caída. La pobreza, desocupación y
desintegración familiar eran rasgos cotidianos que obligaban a mucha
gente a organizarse en torno a ollas comunes y al gobierno a intervenir
en la distribución de alimentos a pobres y clases medias. Durante 1931
el gobierno debía alimentar diariamente a 10.700 personas a través de
cocinerías denominadas “ranchos” que funcionaban en Iquique, Pozo
Almonte, Huara, Alto San Antonio, Felisa, Brac y Negreiros.51 Tampoco
había horizontes económicos claros, salvo una reducida actividad pesquera
y algunas pertenencias mineras que continuaban laborando (González,
1995: 64). La población era mayoritariamente de origen proletario,
migrado desde el centro y sur del país, también se constata la presencia
de segmentos de trabajadores peruanos y bolivianos. Las condiciones de
trabajo eran difíciles, con escasa o nula protección social por parte del
Estado. El apoyo social provenía de organizaciones privadas como las
mancomunales obreras, sociedades de socorros mutuos, asociaciones
de empleados, organizaciones mutualistas, asociaciones de beneficencia,
colonias de ciudadanos extranjeros, etc.52 El Estado no cumplía un rol
sustantivo en materias sociales. Según Bravo Elizondo (1983), entre 1916
y 1925 se dictaron varias leyes sociales como la de accidentes del trabajo,
en 1916; la del descanso dominical, en 1917; en 1924, las leyes sobre
contrato de trabajo, tribunales de conciliación y arbitraje, y organización
sindical; en 1925, las leyes de seguro social y sobre indemnización por
accidentes del trabajo. Lo que está en cuestión es si en la región existía la
suficiente y necesaria institucionalidad ministerial como para aplicar esos
beneficios y hacerlos respetar.

50 El período y las fechas de cada obra fueron recopiladas de Álvarez (1980), Municipalidad de Arica
(1991), Galdames (1981) y de la revista TINCU en sus diferentes números. Además, son resultado
de entrevistas realizadas por el autor.
51 Diario El Tarapacá, 22 de octubre de 1931. Pinto (1998) y Pedro Bravo Elizondo (1983).
52 Véase González Miranda (1995)

70
 Una relación importante entre la economía regional y nacional es la que
se establece al comparar el aporte del 50 por ciento a los ingresos fiscales
del país y del30por ciento al PIB con el retorno de recursos que no superaba
el 2 por ciento del PIB. Salvo algunas obras en educación y la construcción
de infraestructura asociada al transporte ferroviario o de conexión con los
puertos, no hubo más.53 Las dos décadas posteriores a 1930 fueron escasas
en acción estatal, excepto el puerto de Iquique, comenzando a construir en
1929, en la ciudad no se conocen otras obras. En este período el aporte de
la economía regional disminuyó sustancialmente, y también disminuye en
forma paralela el aporte de la inversión estatal.54

2.1.3. La economía chilena entre 1930 y 1950

El agotamiento del ciclo salitrero, fenómeno paralelo a los sucesos de

la depresión internacional de 1929, puso en jaque a la economía chilena.
Fue una dramática coyuntura en que disminuyeron la producción, los
empleos y los salarios, al mismo tiempo que aumentaban el precio de las
importaciones y el costo de vida. Muñoz (1992:12) sostiene que “la crisis
era de tal magnitud que los términos de intercambio cayeron en cerca de 45
por ciento entre 1929- 1932”. De esa experiencia se pueden extraer algunas
conclusiones:
Primero, comienza a emerger la visión del peligro de sustentar la
economía nacional en pocos productos y en la dependencia de algunos
mercados. Es el inicio de la caída del modelo exportador-primario.
Segundo, aumenta en la conciencia nacional la necesidad de diversificar
la economía chilena y mirar hacia sectores productivos diferentes al
minero y agrícola, con lo que comienza a imponerse el concepto de “sector
industrial”. Los aportes de Bravo (2000), Carmagnani (1998), De Vos
Eyzaguirre (1999), González Pizarro (2000 y 1999), Meller (1998), Ortega
(1991 - 1992), Rojas Miño (1995), Sunkel y Paz (1988) son importantes
para profundizar en el periodo.
Tercero, surge la necesidad de acrecentar la autonomía nacional,
creando una estrategia de desarrollo diferente a la implementada hasta
ese momento y, más que mirar hacia otras latitudes, se privilegia la

53 Arellano sostiene que, entre 1920 y 1935, el gasto social fiscal aumentó en el país de 1,3 a 7 por
ciento. Obviamente, la inversión se orientó a consolidar redes de protección social en el centro y
sur de Chile y no en la región de Tarapacá.
54 El equilibrio o correspondencia entre ambos aspectos ha sido históricamente, fuente de
controversias entre actores sociales de la región y burocracia santiaguina.

71
propia producción, disminuyendo la dependencia con las economías
extranjeras. Claudio Véliz (1980, 1970) elabora una línea argumental en
orden a especificar las dificultades que ha tenido Chile para innovar en sus
estrategias de desarrollo.
Cuarto, el Estado debía asumir un rol esencial en la protección de la
industria, adoptando diferentes mecanismos para frenar las importaciones,
aumentar la producción interna y, consecuentemente, las exportaciones.
Bernedo (1989) destaca que este proceso ya se vislumbraba entre 1926-
1927.
Desde el punto de vista social, emergieron nuevas percepciones. El
Estado no sólo debía proteger la economía, sino también le correspondía
hacerse cargo de los grupos sociales vulnerables, como la masa desocupada
del norte chileno, y aquéllos excluidos del sistema e incapaces de subsistir
por sí solos, en consecuencia, el desafío consistía en proteger a los sectores
populares y clases medias. Arellano (1985: 38-39) precisa que ‘’entre 1935
y 1955 el gasto social creció en 4.5 veces. La cuestión social cambió de
énfasis entre esos años y el objetivo era aumentar los recursos públicos
para atender más y mejor a obreros y empleados”
La filosofía básica de este periodo se fundó en combinar el esfuerzo de
las clases productoras, concretamente, empresarios y trabajadores, quienes
bajo una fuerte regulación estatal, debían construir un país desarrollado.
Era la concepción del Estado de Compromiso que apuntaba a que todos los
habitantes del país tuviesen derechos en el reparto de los beneficios. Collier
y Satter (1998: 229-231) señalan que el proteccionismo era tan fuerte que
“incluso en 1932, hasta los partidos liberal y conservador, justificaban el
rol empresarial del Estado”. En suma, Chile rediseñaba su aparato estatal
para enfrentar con éxito la etapa que se aproximaba: la del industrialismo.
El país había entendido la peligrosidad del modelo mono exportador
y dependiente para su estabilidad. El aprendizaje sugería valorar las
capacidades internas del país. La decisión fue casi inmediata y el Estado
debió crear un organismo encargado de fomentar y acelerar el desarrollo
industrial interno e impulsar la modernización productiva. Para viabilizar
tal doctrina se creó, en 1939, la Corporación de Fomento de la Producción
(CORF0),55 concebida como un ente técnico encargado de promover la
industrialización a través de un Plan Nacional de Desarrollo, instrumento
que tenía como principales propósitos:

55 CORFO fue creada mediante la Ley 6.334 de abril de 1939.

72
a. Crear y apoyar nuevas industrias
b. Aumentar la producción energética del país
c. Cambiar la estructura sectorial de la economía
d. Fomentar la inversión extranjera en el sector manufacturero
e. Considerar otros objetivos como construir, ampliar y renovar la in-
fraestructura productiva, portuaria, vial, urbanística y educacional.
Los fundamentos del discurso de la CORFO consistieron en destacar
que “la industria debía ser una actividad protegida y conducida por el Estado,
tanto para reducir el rigor de la competencia externa como para incentivar
en el mercado local la producción” (Salazar, 1999: 154). El apoyo de la
CORFO a la actividad económica fue prolífico. Entre los años 1945 y 1950
creó la industria del petróleo (ENAP); del carbón (ENACAR); del acero
(CAP); de transportes ferroviarios (FFCC del Estado); y transportes aéreos
(LAN Chile), entre otras innumerables empresas.
En Tarapacá y en esos mismos años, comienzan a funcionar, bajo el
amparo del aparato estatal, empresas como el Banco del Estado, LAN Chile,
Ferrocarril Iquique-La Calera, empresa de electricidad (ENDOESA), y la
Empresa Marítima del Estado (EMPREMAR). Al mismo tiempo que se
modernizan empresas estatales ya existentes como el Ferrocarril Arica-La
Paz.56
No obstante, entre el período de 1930 hasta 1950, la región siguió
un ritmo de progreso muy distinto al resto del país, que exhibió en ese
lapso evidentes signos de reactivación. El centro político no tenía para la
región un proyecto de desarrollo fundado en bases sólidas, ya que todas
las expectativas y exigencias se habían concentrado en explotar al máximo
el salitre, única riqueza disponible en ese momento. La propuesta del
Estado en esta época había sido clara: necesitaba asegurar los ingresos
económicos fiscales, proteger las ganancias de los grupos propietarios
del salitre y preservar la soberanía y control político sobre el territorio.
Entre los años 1930 y 1950, el Estado tuvo poco interés por desarrollar
la zona, vale decir, no se esforzó por invertir, fortalecer la infraestructura
y dinamizar su economía. En este sentido se evidencian, al menos, cinco
razones principales.

56 En estos años la inversión estatal no abunda. De estas empresas, dos son de servicios y tres de
transportes.

73
 Primero, Tarapacá era una zona recién conquistada, las negociaciones
con los países derrotados habían terminado pocos años atrás y, en
la perspectiva geopolítica, la propiedad territorial todavía estaba en
discusión. Asimismo, durante gran parte de la década del 30, Perú vivió
acontecimientos revolucionarios e inestabilidad gubernamental que
dificultaban la concreción del Tratado de Lima. Además, entre los años 1920
y 1940, Bolivia reivindicó permanentemente la propiedad de sus recursos
hídricos y el acceso al océano Pacífico, hechos que fundamentaron la
imagen de una zona con inestabilidad política, militar y económica.
Segundo, la rentabilidad social de la inversión pública aconsejaba
invertir en el valle central, donde la dinámica económica estaba asegurada
por las condiciones de normalidad política y jurídica que vivía el país
(Harms, 1930).
Tercero, durante este periodo, el Estado chileno privilegió la región
de Antofagasta, particularmente su zona interior, en la que se localiza el
mineral de Chuquicamata, yacimiento de gran interés para la tecnocracia
gubernamental ante la importancia que adquiría el cobre en los mercados
mundiales. Un documento de la propia corporación (PROCOBRE,
2000:14) señala que:
“Desde 1915 se inician oficialmente las actividades extractivas de
Chuquicamata, se construye la infraestructura y el campamento
minero por la Chile Exploration Company... En 1940 se produce un
cambio importante en la escala de producción de Chuquicamata,
motivado por los requerimientos de Cobre de la segunda Guerra
mundial, y se convierte en el principal centro productor de cobre
de Chile”.

Cuarto, en esta fase la industria salitrera declinaba, dando paso al auge

de la producción cuprífera. Esta situación se observa en el siguiente gráfico
de Drake (1989: 78), en el que se aprecia la caída del nitrato hasta el 18
por ciento, en el lapso comprendido entre 1920 y 1937, mientras que en el
mismo período la producción de cobre aumenta en forma sostenida hasta
el 55 por ciento. De igual manera, el cuadro permite apreciar que la suma
entre ambos productos, como volumen de exportación, se mantiene en un
promedio estable de 75% por ciento aproximadamente.

74
 Salitre y cobre como porcentaje del valor
total de las exportaciones chilenas, 1920-1937
Año Salitre Cobre Porcentaje
1920 67 12 79
1921 62 8 70
1922 51 26 77
1923 57 24 81
1924 53 22 75
2925 55 21 76
1926 43 27 70
1927 51 29 80
1 928 48 32 80
1929 42 41 83
1937 18 55 73
Fuente: Paul Drake (1989:78)

Quinto, los eventos de la segunda guerra mundial restringieron

fuertemente el movimiento portuario comercial de Arica e Iquique,
situación que no sólo hizo que la región perdiera competitividad, sino que
también aumentó el interés de la burocracia central para invertir en otras
regiones.
En consecuencia, entre 1930 y 1940 la situación de Tarapacá estuvo
determinada por tres factores: el conflicto diplomático-militar que culminó
en el Tratado de 1929; el declive de la industria salitrera y el liderazgo
económico adquirido por el cobre de Chuquicamata en la zona norte. Ese
conjunto de hechos, probablemente, fue la razón para que la CORFO y
la tecnocracia gubernamental pospusieran la ejecución de inversiones en
Tarapacá.

2.2. LA RESPUESTA DEL ESTADO ENTRE 1950 1973: ARICA COMO POLO
DE DESARROLLO INDUSTRIAL

Los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial fueron importantes

para Chile Muñoz (1992: 12) sostiene que “pasada la inmediatez de la
crisis salitrera, la economía nacional se reactivó rápidamente”. Y agrega
que “Entre 1934-35 y 1937-38 se alcanzó una tasa media anual de 5,5 por
ciento y desde la última fecha hasta 1944-45, ese ritmo llegó a 8,5 por
ciento” (Muñoz, 2001:115). Menos optimista es Blakemore (1983: 488),

75
quien señala que, para el mismo periodo, sólo hubo un crecimiento de 4,5
por ciento.
Los desafíos para el país residían en lograr un desarrollo económico
y social sustentado en sus capacidades, así como disminuir la dependencia
de economías foráneas, articulando desde el aparato estatal los intereses y
necesidades de todas las clases y grupos sociales. Ello requería, entonces,
fomentar un Estado fuerte que se constituyese en el eje de la actividad
económica.
Durante el período 1930 y 1950, mientras el país se industrializaba y
urbanizaba, Tarapacá se mantuvo en el ostracismo, recibiendo apoyo estatal
solamente en el plano de las obras públicas. Sus ciudades no recibieron
los beneficios que alcanzaba el resto del país y ambas décadas pueden
declararse como perdidas. En el caso de Iquique, los tiempos de bonanza
no volvían y continuaban los problemas sociales (pobreza) y económicos
(desocupación) provocadas por la crisis salitrera. El otrora dinámico puerto
sobrevivía escasamente con el aporte de las dos únicas salitreras activas,
de una gran cantidad de funcionarios públicos, del contingente militar
radicado en la zona, un movimiento portuario a escala menor asociado
a la economía informal y el aumento del contrabando. La ciudad era el
espacio social donde convivían los desocupados de las salitreras.57 En el
caso de Arica, la situación tampoco era distinta. Ríos (1990: 8) anota que
Arica “era una ciudad sin recursos, sin dinero, sin infraestructura, muy
aislada del país y subsistiendo del intercambio comercial con Tacna-
Perú”. Por otra parte, Trabucco 1966: 14-15) informa que “antes de 1954
la ciudad estaba prácticamente paralizada, las actividades económicas
estancadas, aislada geográficamente, no había escuelas ni industrias, el
perfil era el hambre y la escasez. Por otro lado, las regiones vecinas de
Perú y Bolivia se veían prósperas y con crecimiento económico rápido
y ascendente, estimulando con una política inteligente esa corriente poco
beneficiosa para Chile... cada día se iba perdiendo -y con justa razón- el
sentido de nacionalidad. La soberanía se relajaba”. Arica demostraba un
lento crecimiento demográfico y aunque no había sufrido los rigores de la
crisis salitrera en forma tan dramática como Iquique, continuaba una lenta
agonía, atrapada entre Perú e Iquique. Antecedente que no sería menor
cuando el presidente Carlos Ibáñez evaluó la situación geopolítica y su

57 Entrevistas a Ricardo Ortiga (11/7/1999), Guillermo Miquel (14/5/1996), Juana Domínguez

(21/9/2000) y Nicolás Condori (11/10/2002, cfr. Sergio González Miranda en Bibliografía.

76
importancia para la soberanía nacional, adoptando importantes decisiones
que abordaremos a continuación.
A partir del año 1950 el escenario regional cambiará y las ciudades
seguirán derroteros diferentes. La unidad en la pobreza se transformará en
diferencia en la riqueza.
La decisión estatal privilegió el desarrollo de Arica, influyendo en
tal determinación, al menos dos razones. Primero, el general (r) Ibáñez,
con aguda visión militar, se interesó de sobremanera en la delicada
situación geopolítica de Arica, situada entre dos urbes conflictivas para
el interés nacional. Por un lado, estaba la peruana Tacna, que irradiaba
influjos comerciales, culturales y políticos sobre Arica, mientras en el otro
frente se ubicaba Iquique, con un movimiento popular que hacía sentir su
presencia, demandas y expectativas. El presidente Ibáñez evaluó también
el frente externo y tuvo especial preocupación en las relaciones con Perú
y Bolivia. Mantuvo una conferencia en Arica con el presidente boliviano
Víctor Paz Estenssoro entre el 30 de enero y el 2 ele febrero de 1955 para,
posteriormente, viajar a La Paz en visita oficial, desde el 4 al 9 de agosto del
mismo año (Jerez, 1983). En segundo lugar, influyó la voz de la sociedad
civil ariqueña que expresaba sus molestias por el abandono y maltrato que
recibían desde el nivel central. Marcelo Ríos se refiere a esta situación y
dice que en 1950:
“bajo el gobierno de Gabriel González Videla, sectores de
empleados particulares, oficiales de la marina mercante,
ferroviarios, empleados y obreros municipales, profesores,
empleados de correos, organizan la primera protesta porque se
sentían ofendidos por las negociaciones del gobierno para dar un
corredor marítimo a Bolivia” (1990:14).

El año 1953, Carlos Ibáñez del Campo decidió crear una figura jurídica
militar similar a las actuales zonas francas, denominada Puerto Libre,
permitiendo que por Arica se pudiese importar toda clase de productos,
agregarles valor y exportarlos, sin pagar algún tipo de gravamen.58
Fue un claro intento por extender el modelo de la industrialización
sustitutiva vigente en el país. Esta decisión activó en forma inmediata

58 Decreto Supremo N°303 del 25/7/1953, conocida como Ley del Puerto Libre. Además, el 7/6/1955
se promulgó el Decreto N°566 que dio mayor consistencia al Puerto Libre. Este establecía la
libertad para importar de cualquiera persona, inclusive los extranjeros, cuyo único requisito era
residir en la ciudad.

77
la economía ariqueña, particularmente el turismo, los servicios y la
industria, aumentando la población, alejando los influjos de Tacna y
diferenciándola de Iquique. Comienza a gravitar con mayor influencia en
la economía nacional, integrándose al país con un rol más específico y
claras expectativas respecto a su futuro. Las políticas públicas de carácter
económico alcanzaron gran importancia, enmarcadas en la denominada
“Teoría de los Polos de Desarrollo” (Coraggio, 1995).
El modelo aplicado en Arica, sustentado en las importaciones exentas
de gravamen y en el fomento a las exportaciones, sigue profundizándose
con la con la creación de otro instrumento de desarrollo, especialmente,
cuando se crea la Junta de Adelanto de Arica en 1958.59 Este organismo
era un caso muy particular que combinaba en sus funciones elementos
de descentralización y deslocalización. Fue pionero en fomentar la
regionalización y el desarrollo industrial, con autonomía en sus decisiones,
patrimonio y presupuesto propio, este último recaudado del porcentaje de
los impuestos a las compras y ventas, y aduaneros a las exportaciones,
además de una parte de los ingresos procedentes del casino municipal.
Todos los recursos podían ser reinvertidos en construcción, obras públicas,
universidades y apoyo crediticio a industrias de la zona. Zarzuri (2001) y
Trabucco (1966) entregan antecedentes que detallan el perfil e impacto que
generó esta institución en la ciudad.
En síntesis, el impulso que brindaron el Puerto Libre y la Junta de
Adelanto para el desarrollo local generó en el corto plazo una importante
base industrial en los rubros automotriz, electrónico, metalmecánico,
textil y químico. Asimismo, se instalaron las primeras empresas pesqueras
en 1955 construyéndose obras públicas importantes como la carretera
panamericana Arica-Santiago, entre 1961 y 1962; el estadio Carlos
Dittborn, en 1958; la central hidroeléctrica de Chapiquiña, entre 1961-
1964; el aeropuerto Chacalluta, el puerto y el casino municipal, todas obras
ejecutadas entre 1960 y 1970. De la misma manera, en 1970, se inicia
la construcción del camino Arica-Tambo Quemado-La Paz, así como la
Hostería Arica (HONSA), la remodelación completa del hospital local y
una completa red de escuelas básicas. El cien por ciento de la inversión
pública de Arica la realizó la Junta de Adelanto durante estos años.60

59 Ley N°13.039 o Ley de la Junta de Adelanto de Arica del 30/10/1958.

60 El total de obras es detallado en distintos informes de la propia JAA (ver bibliografía)

78
 El dinamismo económico llevó a que la ciudad importara productos
por sobre los 27 millones de dólares y exportara casi 9 millones de la
misma moneda. Entre 1960 y 1970 la población económicamente activa de
Arica creció en 65 por ciento, particularmente en las áreas de la industria,
electricidad y servicios. De la misma forma, la inversión en vivienda se
duplicó, mientras que en obras públicas se triplicó (ODEPLAN, 1971:
5-9). La ciudad llegó a tener alrededor de 202 empresas importantes que
generaban alrededor de 8.362 empleos directos. La expansión industrial
se caracterizó por la presencia de capitales extranjeros y un considerable
número de compañías internacionales como la Ford, Citroën, Motorola,
Geloso, Toshiba, Datsun, Chevrolet, British Leyland, Peugeot, Renault,
etc.61 Con el impulso que alcanzó la urbe, se puede decir que ‘Arica tenía
una CORFO propia y era casi un Estado dentro de otro’.
El caso de Arica, expresado en términos sociológicos, fue un típico
ejemplo de polo de desarrollo. Según Hojman (1974: 91-92), el modelo
aplicado en Arica no dio resultado, como tampoco irradió influjos sobre el
resto de la región, es decir, la energía del polo ariqueño no se hizo sentir
sobre Iquique ni el área altoandina.62
“Esto es muy claro en el caso de Arica, donde las industrias
dinámicas no crean polarización técnica ni hacia atrás ni
hacia delante (tanto los insumos como los productos finales son
importados desde y exportados hacia fuera de la región), ni
tampoco permitieron la creación de un subsistema urbano, sino,
por el contrario, Arica se transforma en un imán para la población
del interior, el número de cuyos habitantes decrece en términos
absolutos (en vez de formarse un subsistema urbano), las ciudades
pequeñas, pueblos y aldeas de la región pierden población en
beneficio de la ciudad principal”.

Entre los años 1970-1973 Arica no escapa a la dinámica que sucedía

en el país. El agotamiento del Estado de Compromiso se expresa en la
ciudad no sólo con movilizaciones y demandas, también con un lento e
inexorable deterioro de su estructura económica. Las principales industrias
fueron intervenidas o ingresaron al Área de Propiedad Social, la producción

61 El Plan de desarrollo de la Región, preparado en 1971 por la Oficina de Planificación, posee el

análisis más completo que conocemos de la ciudad para el período. Muchas de las cifras utilizadas
se extrajeron de ese documento.
62 Un análisis de los costos y beneficios político-económicos lo realizaremos en el capítulo 3.

79
decayó, se redujo la base empresarial, algunas firmas se trasladaron al
centro del país, el desempleo aumentó lentamente y las exportaciones
disminuyeron casi a cero. La Junta de Adelanto cambió su énfasis desde el
fomento e inversión económica al financiamiento de actividades sociales.
Es el caso, por ejemplo, del año 1972 en que casi el 100 por ciento del
presupuesto se destinó a financiar proyectos de educación, iluminación,
salud, turismo, equipamiento comunitario y capacitación social.
En el intertanto, un informe elaborado por ODEPLAN (1971: 244-
245) consignaba que en Iquique:
“La actual estructura urbana ha sido condicionada por diversos
acontecimientos históricos. La depresión económica del salitre de
los años 30 y 40 generó poblaciones marginales del área norte y
oriente de la ciudad, mientras que el auge de la harina de pescado
de los años 1962 al 1964 determinó la ocupación del lado oriente-
sur. El cordón de poblaciones marginales comprende al 60 por
ciento de las viviendas de la ciudad”.

El 21 de mayo de 1957, fecha importante para Iquique, la ciudad

se pobló de banderas chilenas izadas a media asta en señal de repudio al
centralismo. Transcurridos 3 años, el 12 de mayo de 1960, la población
nuevamente protesta y esta vez todas sus casas exhibieron banderas y
crespones negros, reclamando contra la desidia del gobierno central y
también contra la bonanza de la vecina ciudad. A partir de 1961 y hasta
1965, el puerto tuvo un breve repunte económico por el impulso del sector
pesquero y los iquiqueños volvieron a sonreír.63 El Estado, aprovechando
el momento económico, quiso proteger la industria local con franquicias
legales,64 lejanamente parecidas a las que tuvo Arica. Para tal efecto,
promulgó las leyes N” 12.858, 13.620, 12.937 y el DFL N°6, todos

63 El 27/4/1964 el intendente regional, Esteban Sacco Pertinni, envía al Ministerio del Interior un
informe donde señala la bullante actividad económica de la ciudad, destacando el funcionamiento
de 11 plantas o fábricas de harina y aceite de pescado, buen nivel de ventas en el comercio,
instalación de 10 bancos y el déficit de mano de obra (oficio N° 189, del 27/04/1964)
64 La Ley 12.858 del 31801/1958 autorizaba la libre importación de productos alimenticios por
las provincias de Tarapacá, Antofagasta y Chañaral, La Ley 13.620 del 19/10/1959 aprueba,
vía apoyo de CORFO, un plan y programa de financiamiento para instalar industrias de todo
tipo. Además, consideraba la realización de un amplio plan de obras públicas. La Ley 12.937 del
14/08/1958 establece un régimen de libre importación de maquinaria industrial y materias primas,
consideraba, además, fuertes rebajas en el pago del impuesto a la renta y de las contribuciones
de bienes raíces. El DFL N°6 fue promulgado el 15/09/1969 y se refería a la instalación de los
recintos y almacenes de depósito de mercaderías extranjeras en Pisagua e Iquique.

80
orientadas a incentivar, proteger o estimular a las empresas mediante
incentivos crediticios, disminución del pago de derechos aduaneros,
facilidades de importación o exportación, rebajas en la tributación.
Sin embargo, a fines de 1965, los recursos pelágicos desaparecieron
por factores climáticos y las plantas procesadoras paralizaron, trayendo
nuevamente el desempleo y las cifras de pobreza. Ni las leyes y decretos
inventados tuvieron la capacidad de sustentar por más tiempo la economía
Iquiqueña.
En 1970, las pesqueras producían al 20 por ciento de su capacidad
instalada y la situación era compleja. ODEPLAN (1 971: 234-240) señala
que “al iniciarse los 70, Iquique tenía solamente 32 industrias, de tamaño
pequeño y mediano, con mucho atraso tecnológico y organizacional”.
En los años del gobierno de la Unidad Popular Iquique fue más
escenario político que económico. La ciudad se caracterizaba por mucha
actividad sindical, presencia activa de los partidos políticos, crecimiento
del número de organizaciones sociales, alta participación ciudadana y
fuerte liderazgo comunal en figuras emblemáticas como Jorge Soria y
Freddy Taberna.
En síntesis, mientras en Chile avanzaban las corrientes progresistas y
los gobiernos se preocupaban de integrar a los marginados y redistribuir
el ingreso, en la región se vivía un escenario distinto. Los años 1930-1950
fueron para la zona de una casi total desatención por parte del Estado y,
entre 1950 y comienzos de 1970 la acción gubernamental se caracterizó
por un marcado beneficio en favor de Arica.

2.3. EL NEOLIBERALISMO MILITAR Y LA ZONA FRANCA DE IQUIQUE:

1974·1989

La situación del país a fines de 1960 era de profunda crisis. La

radicalización del movimiento popular y de las clases medias, además
del agotamiento del modelo del Estado de Compromiso fueron la
base para que el capital nacional y extranjero reaccionara y previera la
posibilidad de perder el control hegemónico de la economía. Por otra
parte, las posibilidades de amplios sectores de la sociedad chilena de
usufructuar del crecimiento económico y obtener mayores beneficios
sociales descontrolaron a la derecha chilena. No hubo solución política ni
posibilidad de negociación, primó la ausencia de diálogo y la intransigencia
de posiciones. La probabilidad de liderazgos democráticos quedó fuera

81
de todo escenario (Maira, 1998) y el camino fue la fuerza y la violencia
(Salazar, 1999). El año 1973 finalizaba el ciclo histórico del Estado de
Compromiso y comenzaba lo que algún periodista calificó como el período
de un Estado aterrador.
Transcurridos los primeros años del control político militar, comienza
la etapa del reordenamiento económico. Ffrench-Davis (1999) y Muñoz
(1992) abundan en datos y cifras sobre el nuevo diseño económico. Fueron
privatizadas más de 400 empresas, las estatizadas fueron devueltas y los
derechos de importación disminuyeron del 70 a casi el 10 por ciento.
Las restricciones a las inversiones extranjeras fueron eliminadas y éstas
últimas protegidas mediante el Decreto Ley 600, la reforma agraria quedó
congelada, se desreguló la actividad productiva y propició el fomento a las
exportaciones, entre otras medidas. Como consecuencia directa de estas
disposiciones la producción industrial aumentó, el cobre dejó de ser el
único ingreso fiscal y el PIB vuelve al siete por ciento del promedio anual.
En lo que respecta a Tarapacá, el Estado comienza a jugar un rol
importante, instalando la Zona Franca en Iquique,65 la que con el transcurso
de los años se convertirá en un verdadero motor del desarrollo económico
regional. Este instrumento generará notorias diferencias territoriales al
interior de la región, concentrándose en el crecimiento en Iquique, mientras
que a Arica le corresponde vivir de una suerte de “política del chorreo”.
Para efectos de esta investigación es importante manejar antecedentes
que vayan más allá de los hechos públicos, notorios y obvios. La instalación
de la Zona Franca obedece a razones económicas y tecnocráticas, pero
principalmente geopolíticas y militares. Antecedentes proporcionados por
el ex embajador en Perú, Luis Jerez (1983: 74-79), y por el teniente general
de la fuerza aérea peruana, Luis Barandiarán (1995: 115), revelan que
desde 1968 las fuerzas armadas peruanas, bajo el liderazgo del general Juan
Velasco Alvarado, inician un vasto proceso de modernización del país como
de los propios institutos militares. Estas reformas también se asociaban a
las actividades preparatorias de la celebración del centenario de la Guerra
del Pacifico. En este proceso, se preparan material y anímicamente para un
eventual conflicto con Chile, expandiendo su crecimiento hacia la frontera
sur peruana. Así, se pasaba a la instalación de una fuerte base de operaciones
militares, especialmente aérea, en la zona de Arequipa, mientras que en

65 La Zona Franca es un instrumento de fomento al comercio exterior, concebido como área de

extraterritorialidad aduanera, permitiendo la importación y exportación de mercaderías sin pagar
gravámenes.

82
Ilo, Matarani y Tacna se impulsaba el desarrollo portuario, de terminales
pesqueros y obras anexas al frente marítimo. Conmemorando el centenario
de 1979, el general Edgardo Mercado Jarrin sostiene en un diario limeño
que “el balance de fuerzas nos muestra inequívocamente que por primera
vez desde 1879, hemos logrado eliminar el desequilibrio estratégico que
siempre favoreció a Chile”. Por otra parte, en el mismo texto, Jerez afirma
que el mismo 11 de septiembre de 1973, un grupo de generales peruanos
planteó al presidente Juan Velasco Alvarado, la posibilidad de atacar y
recuperar Arica. Velasco se habría negado a esa posibilidad, argumentando
razones de imagen internacional y de traslado del foco de atención de Chile
a Perú, con las consecuencias internacionales imaginables.66
En concordancia con la exposición anterior, Barandiarán (1995:115)
reafirma que los conflictos entre ambos países han tardado más de 100
años en resolverse, hecho que genera tensiones y es fuente de mutua
desconfianza y exagerado gasto militar. En parte de su exposición precisa
que:
“En 1975 comenzó a llegar al Perú material bélico de origen
soviético, vendido en condiciones concesionales extraordinarias,
obviamente por los objetivos políticos de la URSS. A este país le
interesaba de un lado amenazar al General Pinochet que había
derrocado al presidente Allende, marxista pro soviético, y de otro
tener influencia sobre los militares que gobernaban al Perú en
aquella época. El General Velasco, jefe del gobierno Militar, con
cierta ligereza hizo declaraciones semi - públicas en el sentido
que era posible iniciar una guerra de revancha para recuperar el
territorio perdido en la Guerra del Pacífico. Estas declaraciones
destinadas al frente interno de su base de apoyo, y para elevar su
moral y reforzar su lealtad fue tomada como intención real por los
dirigentes chilenos quienes, también amenazados por su conflicto
con Argentina, dieron origen a una carrera armamentista que
cuadruplicó, en los dos países, el promedio de carga militar en
América Latina. Esta situación perduró por más de diez años”.

Los hechos planteados dan coherencia a la decisión tomada entre 1974

y 1975 por el gobierno militar chileno para crear la Zona Franca de Iquique,67

66 Como señalamos, Luis Barandiarán, militar en retiro, proporciona una versión con un ligero matiz
de diferencia.
67 Creada por el DL N°1.055 y 1.233 de 1975. Conocida como Ley de Zonas Extremas.

83
instrumento de comercio exterior que facilitaría el libre intercambio de
la región con los principales centros económicos internacionales (Hong
Kong, China, Taiwán, EEUU, Panamá, Europa, etc.). El diseño básico
de esta iniciativa suponía, con el tiempo, convertirla en un gran núcleo
de producción industrial y en un punto de defensa geopolíticamente
importante, concentrando población, inversiones, tecnología, fábricas y
actividad financiera internacional. El supuesto planteaba que, al fortalecer
en Iquique la presencia del país, Arica podría quedar como eventual zona
de operaciones.
La trascendencia de esta autodenominada “palanca de desarrollo
regional” puede graficarse en las cifras de su movimiento operacional:
entre 1982 y 1990, incrementa su volumen de 707 a 1.990 millones de
dólares (SERPLAC, 2000: 45). La Zona Franca activó la economía local y
la base empresarial aumentó en forma importante. Se instalan compañías
destacadas, así como la totalidad de bancos del país, la construcción y el
negocio inmobiliario muestran señales de convertirse en actividades de
gran dimensión, el turismo despierta expectativas y la actividad portuaria
crece por el incremento del transporte y los servicios. Todo Iquique gira en
torno al mercado y al empresariado. El volumen demográfico de la ciudad
sube desde los 64.447 habitantes, en 1970, hasta las 171.000 personas
en 1989 (INE, 1992). Desde el punto de vista de la inversión pública, el
aporte más sustancial a esta reactivación fue el inicio de la construcción
del camino Internacional a Bolivia (Iquique-Huara-Colchane-Oruro) y,
también, el término de las obras del camino Iquique-Tocopilla por la costa.
Arica miraba este proceso, atribuyéndose la calidad de hermano pobre.
Una maraña de leyes, decretos, reglamentos y disposiciones administrativas
heredadas del tiempo del Puerto Libre y la Junta de Adelanto, unidos a
instrucciones del Ministerio de Defensa y la Cancillería que pretextaban
resguardar la soberanía, le impedían aprovechar los eventuales beneficios
de la Zona franca de Extensión que, de una u otra manera, podrían haber
beneficiado a la ciudad. Durante muchos años se mantuvo la prohibición
ele vender terrenos o propiedades a ciudadanos bolivianos y/o peruanos,
normativa que fue enmendada con una de las leyes para reactivar Arica
en 1993; aunque todavía persiste la restricción de acceder a terrenos con
utilidad productiva que pertenecen a las Fuerzas Armadas, de hecho, el

84
diario El Nortino, en su edición del 8 de noviembre del 2002, titula “25 por
ciento del territorio de la región está en manos de las FFAA”68
En suma, Arica quedó rezagada en relación con el país y la región. A
modo de antecedente, en 1986 mantiene el 12,5 por ciento de desocupación
y sólo aporta el 25 por ciento del total de los ingresos tributarios rendidos
por la región. Raczynski (1986: 49) plantea una hipótesis con la que
coincidimos:
“las cifras sobre el crecimiento poblacional de ambas ciudades
indican que entre 1970 y 1982 (no es posible aislar el periodo
1974-1982) la ciudad de Iquique creció a una tasa anual del 4.6 por
ciento y Arica a una del 3.9 por ciento en circunstancias que entre
1960 y 1970, Iquique crecía sólo a un 2.3 por ciento y Arica a un
7.4 por ciento anual. Vale decir, se rompe el patrón de crecimiento
poblacional que traían ambas ciudades. El crecimiento de una fue
en desmedro de la otra”.

En síntesis, hemos sostenido (Podestá y Veyl, 2002), que entre 1974

y 1989, la región nuevamente se fragmenta como consecuencia de la
aplicación de políticas públicas provenientes del Estado central. Esta vez
será Iquique el polo favorecido.
Al respecto, es interesante destacar que la dinámica de la Zona Franca
no logró ampliarse lo suficiente para favorecer a Arica. La Zofri no pudo
cumplir la función de “palanca del desarrollo regional”, que en más de una
oportunidad y en forma reiterada señaló el general Pinochet. Tampoco la
actividad de Iquique alcanzó la fase de industrialización, estancándose en
su etapa comercializadora y, cada día, dependiendo más de los avatares de
las economías de Perú y Bolivia. González (1985) desarrolla la tesis que
caracteriza a la Zona Franca como un caso típico de enclave económico.

68 En la página 3 de la misma edición se informa que “el tema se explica por la posición estratégica de
la región respecto al resto del país. Grandes extensiones de terreno fueron centro de entrenamiento,
de ubicación periférica estratégica respecto de otros países y otros terrenos para construcción de
centros operáticos de éstas”.

85
2.4. LOS GOBIERNOS DEMOCRÁTICOS EN LA REGIÓN DE TARAPACÁ: 1990-
2000

La instalación de los gobiernos post dictatoriales se definió con un

lema y cuatro desafíos. La consigna, acuñada en alguna oficina de vocación
cepaliana, fue “Crecer con Equidad”. Los cuatro desafíos eran: reforzar el
consenso democrático, resolver el tema de los derechos humanos, mantener
el equilibrio económico y saldar la deuda social de la pobreza e indigencia.
El diagnóstico que tiene Oscar Muñoz (1992:20) para referirse al
inicio democrático señala:
a. “El gran capital privado ejerce un alto control de la economía y del
proceso financiero;
b. El discurso oficial enfatiza que el eje del desarrollo es el empresaria-
do;
c. El Estado disminuye su rol protagónico, y reduce su accionar al subsi-
dio económico o social;
d. Interesa mantener los equilibrios microeconómicos;
e. El Estado, los empresarios y la clase política gubernamental muestran
una gran expectativa en el sector exportador, y en las repercusiones
que éste puede tener para otros sectores no orientados al exterior”.
El proceso político de la transición, por lo menos entre los años 1990 y
1996, indudablemente se facilitó por buenos indicadores económicos: bajos
niveles de desocupación, sostenida inversión pública y privada, aumento
del gasto social, disminución de la pobreza del 33 al 22 por ciento, alta
inversión extranjera, mejoras en el ingreso tributario, balanza comercial
equilibrada, inflación controlada, buen nivel en el precio del cobre, etc.
(MIDEPLAN, 1996).
Desde el punto de vista sociopolítico, fue un periodo de intensas
negociaciones en los ámbitos tributario, laboral, constitucional,
parlamentario y militar. Algunos temas presentaron más aristas que otros,
como el informe de la llamada comisión Rettig que documentó más de
2.000 víctimas, producto de las violaciones a los derechos humanos bajo
el régimen de Pinochet que, cada cierto tiempo, complican negociaciones
con la oposición o los propios militares.
Los presidentes Patricio Aylwin, entre 1990-1994, y Eduardo Frei
Ruiz-Tagle, entre 1994-2000, según Salazar y Pinto (1999), gobernaron
con una camisa de fuerza, la constitución de 1980, decisivo factor que

86
les impidió profundizar la naciente democracia en la que las actividades
laborales, sindicales y políticas se refiere. La institucionalidad heredada
también refuerza el centralismo, la verticalidad administrativa y una
relación autoritaria entre el nivel central y las regiones.
Chile vivía su naciente democracia a dos ritmos. Por una parte, una
economía cada día más activa y dinámica, pero, por otra, un proceso
político de lentitud exasperante, acompañado de permanente tensión y
descrédito. El vínculo entre ambos procesos es el crecimiento económico,
pero con una contrapartida: el empobrecimiento, marginación o exclusión
de un amplio segmento de la sociedad chilena, y que afecta a grupos pobres
y sectores medios. Ffrench-Davis (1991:31) dice que “la relación entre el
40 por ciento de ricos y el 60 por ciento más pobre, que en 1969 era de 1.9,
aumenta en 1988 a un 3.0”.
La reactivación del país en lo económico no es un proceso homogéneo
para todas sus regiones. Hay algunas localidades como Coihaique, Lota,
Taltal y Tocopilla que van quedando rezagadas, respecto al resto del
territorio. Tarapacá tampoco escapa a este síndrome de zonas marginadas
del desarrollo económico. Mientras Iquique avanzaba raudamente en su
crecimiento, Arica quedó absolutamente atrás. Una vez más las políticas
públicas no privilegiaron la región como una totalidad, favoreciendo un
área territorial delimitada.
Al iniciarse la década del 90 la situación de la provincia de Iquique
era expectante. Según Carlos Chávez Benavente, ex secretario regional
ministerial de minería entre los años 1990 y 1999, hacia finales de los 80,
los empresarios y la población esperaban con atención los resultados de
estudios, catastros y prospecciones que realizaban varias empresas mineras
extranjeras. De hecho, a partir de 1990 se instaló un verdadero megaproyecto
minero, constituido por las Compañías doña Inés de Collahuasi, Cerro
Colorado y Quebrada Blanca que, en total, contribuyen con una inversión
cercana a los 3.000 millones de dólares. De esta manera, Iquique consolida
su crecimiento económico, combinando, esta vez, el auge de la Zofri y el
comercio exterior con la instalación de las empresas mineras, hecho que
influye positivamente en la industria, el comercio y los servicios. En 1992,
la ciudad alcanza apenas el 1,7 por ciento de desocupación, la que aumenta
levemente al 2 por ciento en 1998, en tanto, durante el período 1990-2000
bordea el 4 por ciento. De igual modo, se activó el resto de la economía, la
cual arrojaba aceptables índices en turismo, carga marítima, construcción

87
privada, movimientos bancarios, masa empresarial, crecimiento del sector
educacional privado, capacitación laboral, etc. (SERPLAC, 2000).
El Estado concentró sus esfuerzos en inversiones públicas que
apoyaban el crecimiento económico y el desarrollo social y, entre
los años 1990-2000, el gasto social o inversión directa en las personas
aumentó sustancialmente, de 36 a más de 70 millones de dólares, lo
cual permitió atender mediante subsidios a diferentes grupos sociales en
aspectos concernientes a educación, justicia, salud, deportes, capacitación,
vivienda y, de forma preferente, a los denominados “grupos vulnerables”:
discapacitados, adultos mayores, mujeres solas jefes de hogar, indígenas
aymaras, microempresarios y niños en riesgo social (SERPLAC, 2000)
La inversión en infraestructura, en el mismo decenio, también aumentó en
forma notoria de 30 a casi 60 millones de dólares.69
Pero volvamos a Arica. Iniciada la década de los 90, la ciudad no
lograba salir de su ostracismo económico, el Estado no encontraba la
estrategia adecuada y la crisis continuaba con un desempleo superior al
7 por ciento, bajos niveles de recaudación tributaria, escaso liderazgo
ciudadano, un sector público fatigado y el empresariado sin motivación.
El tema de Arica, en un sentido estricto, era un problema político, porque
la relación con el Estado se presentaba compleja y saturada con múltiples
factores ocultos y/o no explicitados, sin embargo, los diagnósticos
gubernamentales enfatizaban la dimensión social para resolver la crisis.
Los días previos al 3 de junio de 1993, la prensa local, los partidos
políticos y las distintas organizaciones sociales y empresariales convocan
una paralización de actividades en la ciudad como señal de protesta por
la inactividad económica y, de hecho, la urbe cesó absolutamente todas
sus operaciones con más fuerza que en 1950. Las críticas apuntaban
a la desidia y abandono por parte del nivel central. La respuesta de los
gobiernos nacional y regional consistió en aumentar la inversión pública,
pero el tema sustantivo era de orden político y no de recursos financieros
para inversión pública. En ese contexto, Arica emprende una segunda
protesta el 1 de agosto de 1994, paralizando toda la ciudad y reiterando la
ciudadanía su sentimiento de abandono por parte del Estado.
A razón de ambos movimientos, el gobierno reacciona con un poco
más de audacia y logra que el Congreso apruebe la Ley N°19.420, de1
23/10 / 1995, más conocida como Ley Arica 1, que tuvo un débil impacto

69 El tipo de cambio considerado es 720 pesos, al día 13/4/2003.

88
económico y no satisfizo las demandas planteadas. Esta ley, en uno de sus
acápites, considera la factibilidad vender a extranjeros terrenos ubicados
en la zona fronteriza con Perú, hecho que motivó a “las fuerzas armadas a
manifestar su desaprobación sobre dicho artículo” (Varas, 1994: 206).
Para corregir errores, vacíos e insuficiencias administrativas y legales,
el gobierno central legisla la Ley N ° 19.478, del 24/10/1996, denominada
Ley Arica II, la que, además de enmendar incorrecciones de la original,
pretendía profundizar incentivos a empresarios que invirtieran en las áreas
del turismo, servicios, exportaciones e industrias. Sin embargo, durante
el año 1998, cuando muchos chilenos sostenían que el país era un jaguar,
la ciudad se sentía menoscabada, aislada y desprotegida, mostrando
deteriorados índices, casi similares a los de los años 93 y 94. La población
se rebela nuevamente y el 04 de junio de 1998 se declara, aunque débil
con relación a los anteriores, un tercer paro. La ciudad cesa sus labores en
aproximadamente el 70 por ciento.
En síntesis, la década de los 90 significó prolongar el desequilibrio de
la región. Arica se mantenía debilitada y con fuerte desazón, mientras que
Iquique se encontraba abierta al mundo y con expectativas de continuar
creciendo. En esa perspectiva, Tarapacá pierde energías al no poder
concentrar sus fuerzas en aras de un desarrollo homogéneo. Los esfuerzos
de los gobiernos democráticos no tuvieron claridad para elaborar una
política pública coherente, armónica y socialmente eficaz, la que hubiese
permitido comenzar a construir una nueva relación entre el Estado chileno
y la región.
 CAPITULO 3
El Estado de Compromiso en la Región de Tarapacá

El objetivo de este capítulo es analizar el Estado de Compromiso en

la región de Tarapacá entre 1950 y 1973. Período durante el cual la región
consolida su dependencia del Estado, con fuertes fracturas territoriales
y económicas en su interior. El capítulo está dividido en tres grandes
subtítulos. El primero explica las condiciones históricas y económicas
sobre las que se construye el Estado. El segundo describe la manera en que
el modelo de industrialización fue aplicado en la región, especialmente en
Arica. Finalmente, analiza la herencia del Estado de compromiso para la
región.

3.1 LA EMERGENCIA DEL ESTADO DE COMPROMISO: CONTEXTO

NACIONAL

El estado de compromiso fue la respuesta que encontró el país

para enfrentar las dificultades económicas y políticas conocidas
entre los años 1915 y 1930, las que tuvieron su origen en tres
dimensiones. Primero, la depresión económica internacional en
los países industrializados durante 1929 significó fuertes caídas
en las exportaciones e importaciones, y deterioró los poderes de
compra encadenados a presiones inflacionarias externas, efecto
que deterioró a las economías dependientes. La crisis del año 29
generó una transformación del sistema económico internacional,
André G. Frank (1969) y González Casanova (1971) entre otros,
analizan esa situación, que por cierto afectó fuertemente al norte
chileno. Segundo, desde 1915 la industria salitrera venía mostrando
ciertos síntomas que, según Ricardo Couyoumdjian (1974-1975: 13-
56), eran: la competencia del salitre sintético y otros fertilizantes
nitrogenados;70 la dependencia del transporte salitrero de flotas
extranjeras; métodos y tecnología de explotación poco eficaces; y la
permanente oscilación de la demanda mundial que repercutía en los
precios internacionales, afectando los costos internos. Se suma a ello
el agotamiento del carácter mono productor de la economía chilena,
excesivamente dependiente de la minería del norte, agricultura del
centro y comercio portuario, todos factores productivos encadenados
a una división económica internacional, en la que Chile desempeñaba
el rol de país proveedor de materia prima.
Hacia fines de la década del 20, a juicio de Van Buren (1970), Chile se
caracterizaba por una economía cuyo modelo estaba en crisis; por el término
de un estilo de vida y concepción de sociedad basados en la fractura social-
excesiva desigualdad y heterogeneidad social-; y el desencuentro político-
coaliciones y partidos sin capacidad de diálogo ni articulación posible.
Refiriéndose a ese periodo y citando parte de un trabajo de Eugenio Pereira
Salas, Pedro Bravo Elizondo afirma que:
“Los años que corren a partir de 1892 parecen ser los de una
ansiosa espera del nuevo siglo. Se aguarda como a una novia la
entrada del 1900, que se admira brillante en la perspectiva de un
sonriente optimismo. Después de la amarga fatiga de la Revolución
de 1891 y la angustia de los excesos, la reacción psicológica fue
de abandono y laxitud. Una sonrisa amable aparece en el rostro
contraído de aquellos hombres que habían labrado la fortuna del
país. Había cambiado el tipo de explotación económica y con ello
comenzaban a desaparecer las costumbres tradicionales. El país
renegaba de lo agrario y se dejaba arrastrar por la tentadora
voz de los negocios bursátiles, la fiebre de la transacción o el
espejismo del salitre. Las viejas clases aristocráticas, agotadas
en la lucha contra el cesarismo democrático de Balmaceda,
se entregan a la orgía parlamentaria, y los partidos políticos
y las asambleas organizan y desorganizan la vida pública en
una perpetua inestabilidad. La clase media llega por entonces
fatigosamente a compartir la responsabilidad del poder. El país
se bifurca en áreas diferentes. El norte minero de Antofagasta y
Tarapacá forma una clase desconocida en nuestra historia. Es
un ambiente frenético, cuna de la conciencia del individualismo

70 El autor se refiere a los nitratos de amonio y de cal, y ala cianamida de calcio.

92
 capitalista, frente a las concepciones tradicionales del resto
del país. Un nuevo tipo de sociedad, sin arraigo colonial, sin
encomienda o latifundio, más liberal en sus concepciones, más
realista en su conducta, iba surgiendo allí, al borde de la pampa,
donde a su vez el proletariado naciente ensaya sus primeras
reivindicaciones... Mientras Valparaíso miraba hacia Inglaterra
y tenía olor a cachimba, a brea y a “levery stable”, Santiago
imitaba el tono de Paris” 71

Esta cita evidencia el ambiente que vivía el país, telón de fondo para
los cambios que comenzará a experimentar. Se puede concluir que, desde
finales de 1920, Chile enfrentaba tres desafíos. Primero, urgía reemplazar
una economía basada en factores externos por otra en la que predominaran
agentes internos; segundo, necesitaba generar una estructura político-social
acorde con un país que mostraba nuevas necesidades y grupos sociales con
inéditas exigencias ele mayor inclusión social; tercero, crecía la conciencia
de impulsar un modelo de desarrollo basado en las capacidades internas y
en un rol más activo del Estado.
La discusión no estaba circunscrita solamente a la dimensión
económica. Luis Maira (1998) asegura que la búsqueda de un nuevo modelo
se caracterizó, en sus aspectos sociopolíticos, por la necesidad de construir
ambientes de mayor dinámica social y flexibilidad cultural, sosteniendo
que desde 1932 y hasta 1973, Chile inicia un camino de normalidad en
que prevalecen otras racionalidades. En la dimensión política, se imponen
el consenso y la negociación; en lo económico, la industrialización y
estatización; mientras que en la racionalidad cultural emerge un país más
laico, secularizado y moderno. Sin embargo, los acontecimientos políticos
y económicos acaecidos en el periodo mostrarán otra racionalidad: la
de un país construido sobre un Estado fuerte, centralizado, verticalista
y autoritario, con regiones dependientes, débiles, sin proyecto político
propio y, en algunos casos como el de Tarapacá, fracturadas internamente.
A partir de 1930 y empleando la estrategia negociadora, Chile se
constituye como país Estado-céntrico y mesocrático; Atria (1991) habla
de un “país policéntrico”. Los actores sociales, trabajadores, funcionarios
públicos y empresarios se unieron en torno a prebendas entregadas por el
Estado, emergiendo una verdadera cultura de la dependencia estatal, que

71 La cita pertenece a Eugenio Pereira Salas en su libro Guion Cultural del siglo IX, Atenea N°
434,1977.

93
marcaría el desarrollo político de Chile en las siguientes décadas. La nueva
estructura social estará determinada por la emergencia de sectores medios,
laicos y profesionalizantes como por la aparición de grupos populares,
básicamente urbanos que, en conjunto, presionarán al Estado en busca
de protección y seguridad social. Chile comenzó a definirse como país de
clase media con sectores ubicados en el intermedio de la estructura social,
nadie se reconocía pobre o rico, todos estaban adscritos a los influjos
del Estado que actuaba como verdadero árbitro, marcando los límites y
tiempos del bienestar social. Arellano (1985) detalla las fases y el tema del
financiamiento público en la red de educación, salud, vivienda y previsión
social, todo con cargo al gasto público y social.

3.2. LA ESTRATEGIA DEL ESTADO DE COMPROMISO: INDUSTRIALIZACIÓN

Y PROTECCIÓN SOCIAL

A raíz de la crisis de 1930 Chile exhibe una agenda pública diferente a

las existentes en décadas anteriores. Son redefinidos el modelo de desarrollo
y las políticas gubernamentales: la estrategia se posicionó en el Estado
ele Compromiso, también llamado benefactor, protector, empresario o
paternal. La filosofía del período estuvo fundamentada en la premisa de
un Estado económicamente activo, que lograse reducir la dependencia y
que incentivara la producción, sustituyera las importaciones y protegiese la
industria nacional mediante aranceles, subsidios y bonificaciones.
El Estado de Compromiso debe entenderse como la respuesta a una
amplia contracción económica (Bernedo, 1989) y a una crisis del sistema
político (Moulian, 1989), como también a las demandas y expectativas de
amplios grupos sociales que presionaban por mejorar su calidad de vida y
profundizar el sistema democrático (Maira, 1998).
Desde el punto de vista económico, e] período se caracterizó por un
fuerte crecimiento del aparato estatal, la creación de industrias, generación
de empleo y el fomento de numerosas actividades económicas. El nuevo
proyecto se implementó a través de la corporación de Fomento de la
Producción (CORFO) que, entre sus múltiples disposiciones, impulsó
un Plan de Industrialización Nacional,72 que instaló empresas en todo el
país, construyó fuentes productoras de energía, apoyó crediticiamente a

72 Entre los años 1940 y 1950 CORFO creo diferentes industrias de impacto nacional, destacando
La Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA); Empresa Nacional del Carbón (ENACAR);
Empresa Nacional del Petróleo (ENAP); Compañía de Aceros del Pacífico (CAP); Empresa
Marítima del Estado (EMPREMAR); Línea Aérea Nacional (LANCHILE); Sociedad Química

94
los Empresarios e incentivó la innovación tecnológica.73 Desde el punto de
vista socio­político, la industrialización facilitó la aceleración de diversos
planes de urbanización (luz, agua potable, alcantarillado), de construcción
de carreteras y redes viales como también de infraestructura productiva
asociada a puertos y centros metalúrgicos. En lo social, se fortaleció
una amplia red de atención en vivienda, salud, previsión, educación y
protección familiar.
En este último aspecto, Moulian (1989), Garretón (1983) y Ottonne
(1984) entre otros, señalan que en el proceso industrializador se asociaron
estrechamente crecimiento económico y democratización del país, fenómeno
expresado en dos hechos importantes para el caso de nuestra investigación.
Por un lado, la industrialización fortaleció el peso demográfico de polos
urbanos como Santiago, Valparaíso y Concepción, que absorbieron la
población migrante, aumentando los sectores económicamente activos,
consolidando mayores y diversificadas actividades productivas, con mayor
incidencia en el PGB y significativa gravitación en el universo electoral,
concentrando, como sucede actualmente, un mayor porcentaje de los fondos
de inversión pública. Por otra parte, el crecimiento demográfico fomentó
la organización política de la clase media y de los grupos populares, lo
que motivó mayor actividad de los partidos políticos y una creciente
sindicalización, todo lo cual presionó, electoralmente, para ampliar los
montos y cobertura del gasto social. En este sentido, Arellano (1985: 30)
señala que, entre 1930 y 1950, la inversión social aumentó desde el 2,75
por ciento del PGB al 6 por ciento, cubriendo aproximadamente el 65 por
ciento de la población nacional. Afirma que, en el mismo período, el gasto
creció 4,5 veces, y que la futura crisis de la industrialización y del Estado
de Compromiso, se debió a que la población económicamente activa
crecía aproximadamente a un ritmo del 33 por ciento anual, mientras que
la recaudación tributaria y los recursos para financiar la red de protección
social solamente se duplicaban.
En ese contexto, Salazar y Pinto (1999) enfatizan el carácter
tecnocrático del Plan Nacional de Industrialización manejado por la
CORFO, el que era sustentado en una visión productivista del desarrollo,
que valoraba, casi exclusivamente, la existencia de recursos productivos y,

de Chile (SOQUIMICH); contribuyó con fuertes créditos públicos en la creación de MADEMSA,

MADECO y diversas empresas pesqueras y redes hoteleras.
73 Es importante consignar que CORFO se creó en la región de Tarapacá el 05 de agosto de 1953,
mediante DL. 302. Es decir, 14 años después de su fundación.

95
además, asociaba el concepto de desarrollo con el de cuentas nacionales. El
país se componía de dos factores: producción e ingreso nacional, y la visión
regional del organismo se reducía a indagar las diferencias entre el costo de
mantener una región con los recursos que ésta aportaba al financiamiento
de las cuentas nacionales. Por consiguiente, para CORFO la relación costo
regional - beneficio nacional, era primordial.74
Collier y Satter (1998) analizan el proceso industrializador, resaltando
obstáculos y déficits, entre los que mencionan:75
i. Base industrial muy concentrada en cierto tipo de productos (muebles,
alimentación, textil, calzado)
ii. No todas las industrias eran eficientes; lento aumento en la productivi-
dad y altos costos de producción
iii. La ausencia de competencia con fábricas extranjeras impedía mejorar
la calidad de los productos finales
iv. La industrialización no repercutió en mejorar la calidad de vida ni en
los ingresos de los sectores laborales, aunque si hubo permanentemen-
te aumento en los ingresos de los funcionarios públicos
v. El financiamiento a la industrialización fue acumulando un déficit fis-
cal, los montos de los préstamos de la banca extranjera y los impuestos
a la minería no eran suficientes para financiar la red social”.
En definitiva, la visión estratégica que se imponía en la sociedad chilena
podría definirse en que, por un lado, el Estado incentivaba la producción
industrial, recogía beneficios por la vía tributaria y los redistribuía hacia
la población vía redes de apoyo a la seguridad social; por otro, el país
rearticulaba su estructura económica -interna y externa­ bajo el patrón
desarrollista industrial.

3.3. EL PRIVILEGIO EN ARICA Y EL OLVIDO EN IQUIQUE: EL ESTADO DE

COMPROMISO EN LA REGIÓN DE TARAPACÁ

El Estado de Compromiso, observado desde una perspectiva regional,

muestra algunas características necesarias de plantear. En primer lugar;
el modelo de industrialización y sustitución de importaciones no tuvo un
crecimiento homogéneo en el país, concentrándose en los polos urbanos de

74 Este argumento era recurrente en la tecnocracia gubernamental para referirse a la región.

75 Estos cinco factores estarán presentes en la evaluación final que la tecnocracia democratacristiana
hará del modelo de desarrollo industrial de Arica en la década de 1960.

96
Santiago, Valparaíso y Concepción, desentendiéndose de las capacidades
productivas de las regiones extremas. Segundo, las excluye, no sólo de las
energías empresariales, tecnológicas, de servicios, mano de obra calificada,
etc., sino también de los beneficios que supone cualquier proceso de
industrialización76 como planes de urbanización, construcción de obras
públicas, inversión social, placas de servicios, centros de investigación
tecnológica e inversión en enseñanza superior. Por último, superada
la crisis de 1930, el país inició el camino de crecimiento industrial y de
fortalecimiento de su institucionalidad pública, sin embargo, en ese contexto,
las regiones extremas, en particular Tarapacá, quedan desvinculadas de ese
proceso y reciben sólo marginalmente los beneficios del nuevo modelo de
desarrollo.
Para entender el período 1930-1950 deben señalarse, a lo menos, cinco
características. Primero, el Estado de Compromiso no llegó a la región
de forma simultánea que, al resto del país, ya que se manifiesta con dos
décadas de retraso. Desde 1930 hasta 1950 tuvo una escasa presencia en
el norte chileno, donde, fuera de construir algunas obras públicas,77 sólo
privilegió la educación con el propósito de ampliar su influencia cultural
para chilenizar y / o nacionalizar a sus habitantes. En lo relativo al fomento
productivo y la protección social, Tarapacá muestra un evidente retraso
respecto a otras zonas del país y las escasas obras públicas e inversiones
productivas no logran cambiar su fisonomía, aunque sirven para fortalecer
la dependencia con el centro santiaguino. El historiador Luis Ortega (1991-
1992) sostiene la hipótesis de que Chile se integró a la dinámica de la
revolución industrial comenzada en 1750 recién en 1840, es decir, fue
un proceso que también partió tardíamente, guardando similitud con lo
sucedido en el norte tarapaqueño.
Segundo, la acción del Estado durante 1930-1950 tuvo condicionantes
de tipo geopolítico y militar. La parcial presencia estatal puede explicarse
por los latentes efectos y/o consecuencias de la Guerra del Pacífico. La idea
de fondo es que entre 1880 y 1930 el interés se centró en la discusión acerca
de la propiedad territorial de Tacna y Arica, fase intensa en acuerdos, roces
diplomáticos, militares y políticos, que caracterizó a la región como zona en

76 Esta idea, como veremos más adelante, se sustenta en que por casi más de dos décadas, Arica e
Iquique conocieron escasos planes de urbanización, baja inversión social, nula investigación o
innovación científico-tecnológica e inversión en educación superior.
77 Alrededor de 1940 comenzó la construcción del molo de Arica de los caminos Arica-Azapa,
Arica-Iquique y Arica-Tacna; además el muelle de pasajeros y el balneario La Lisera; y el tranque
de Caritava en la hoy comuna de Camarones. Fuente: INE, 1992

97
conflicto o de eventual negociación. Los textos de Harms (1 930), Palacios
(1974), Calderón (2000), Díaz (1998), Pons Muzzo (1999), Jerez (1983)
y Yepes (1999) entregan detallada cuenta de esta disputa. Sintetizando,
desde 1930 hasta 1950, recién logra implementarse el Tratado de 1929
que devolvía Tacna a Perú y entregaba Arica a Chile, por lo que, desde un
punto de vista formal, para la administración centralista recién comenzaba
la incorporación de Tarapacá al patrimonio nacional.
Tercero, la mirada gubernamental sólo estaba puesta en la propiedad y
soberanía del territorio conquistado y, según Carlos Harms (1930: 19), “era
tema central de discusión y demanda la reglamentación y ordenamiento
de variadas actividades: productivas, comerciales, sociales, bancarias,
tributaria, de asistencia social, regadío, obras públicas y retribución del
fisco por el aporte regional al país”. Vale decir, el aparato estatal recién
comenzaba a plantear visiones estratégicas sobre el territorio, tratando
de impulsar una institucionalidad pública capaz de administrarlo
soberanamente; el retraso se debió a que Chile, por razones obvias, no
estaba absolutamente seguro de mantener su dominio.
Cuarto, la racionalidad militar, presente desde siempre en las visiones
y decisiones ele tipo estratégico, es corroborada cuando el mismo Carlos
Harms, oficial retirado, se refiere a la necesidad de construir la carretera
que conectara Arica e Iquique y, por ende, al resto del país. Señala que
en 1930 todavía el tránsito de personas entre ambas ciudades se hacía en
mulas o por mar y que, en la construcción de esta vía, debía predominar
el interés militar por sobre las conveniencias económicas y turísticas.
En otras palabras, el diseño de Tarapacá como región debía satisfacer el
requerimiento geopolítico, factor que, obviamente, retrasó la acción del
Estado en las décadas siguientes.
Quinto, el mismo Harms (1930: 26) señala otro importante argumento
al explicar que “como se sabe, los agricultores del sur y del centro se han
opuesto siempre no sólo a la construcción del Ferrocarril de Antofagasta a
Salta, sino también a todo proyecto de progreso en las provincias del norte,
que puede afectar directa o indirectamente a lo que ellos llaman interés de
la industria más importante del país: la agricultura”.
Finalmente, Vladimir Zarzuri (2001:7-37) nos proporciona otro
argumento cuando sostiene que “El primer gobierno de Ibáñez devolvió
Tacna y se quedó con Arica, pero a partir de ese periodo la ciudad quedó en
un profundo estancamiento, por lo menos hasta 1950. En todo ese período
se carecía de los servicios más elementales como electricidad, agua potable,

98
desabastecimiento, etc.” Arica vivía un ocaso económico y social al punto
que su población disminuía fuertemente.
En el caso de Iquique, la situación no era diferente, ya que el abandono
se manifestaba con fuerza: nula presencia de actividad productiva,
alta desocupación, viviendas precarias y, además, debía cobijar a
quienes abandonaban las desoladas oficinas salitreras. La tabla de datos
demográficos siguiente demuestra lo antes señalado: entre 1930 y 1952
Iquique mantuvo el número de habitantes cercano a las 40.000 personas,
hecho relevante cuando en Chile la mayoría de las regiones aumenta su
densidad de población,78 mientras que Arica disminuyó fuertemente de
13.140 a 8.507 habitantes. En el contexto nacional, ambas ciudades son las
únicas que no crecen demográficamente durante este período (INE, 1992).

Gráfico 2
Población Región de Tarapacá período 1930-1952
60.000
53.243 52.158
50.000
40.103 47.639
40.000 38.094 39.132
Arica
30.000
Iquique
20.000 Total
10.000
13.140 14.064
0 8.507
1875 1885 1907

3.4. ARICA COMO EJE DEL DESARROLLO REGIONAL, 1953-1973: LAS

VISIONES DE IBÁÑEZ, ALESSANDRI, FREI Y ALLENDE

A partir del año 1950 el Estado chileno cambió radicalmente su visión

sobre el norte, adoptando una de mayor apertura, aunque de manera parcial,
favoreciendo sólo al entonces departamento de Arica.

78 Valgan como antecedente demográfico que en el mismo lapsus de tiempo Concepción aumenta de
74.589 a 120.099 habitantes; Temuco aumenta de 35.748 a 51.497; Valdivia de 34.296 a 43.232;
Rancagua de 23.339 a 39.928; Valparaíso crece de 193.205 a 218.829; La Serena de 20.698 a
33.785 y Copiapó de 10.747 habitantes a 19.468.

99
 En 1953, el presidente Carlos Ibáñez del Campo crea el Puerto Libre de
Arica, que de forma inmediata activa la economía ariqueña, proyectándola
al resto del país y sobre Perú y Bolivia. El impacto de este instrumento
fue notorio y, según Ríos (1992:17-18), la población económicamente
activa creció de 8.954 trabajadores en 1952 a 22.731, en 1968; entre 1962
y 1968la producción de la industria electrónica aumentó más de 18 veces;
en 1966, las actividades productivas tuvieron un movimiento operacional
cercano a los 36 millones de dólares; y entre 1964 y 1968 las exportaciones
pesqueras casi duplican su monto en dólares.79
No obstante, la dinámica económica iba acompañada de una
racionalidad política y militar. El mismo investigador asevera que durante
el gobierno de Gabriel González Videla, entre 1946-1952, en la percepción
ciudadana se había gestado la idea de que el gobierno negociaba la
entrega de un corredor marítimo para Bolivia, evento que provocó
una serie de huelgas de protesta contra la decisión central. Ese hecho,
corroborado por Luis Jerez (1983), se encadena con otros previos como
fueron los múltiples reclamos de Bolivia sobre tránsito comercial y de
personas, o las acusaciones sobre la utilización del río Lauca, situación
que venía agudizándose desde que el presidente Pedro Aguirre Cerda
anunció que el valle de Azapa se regaría con sus aguas. En este contexto,
hay que agregar que todavía estaban recientes las negociaciones respecto
al Tratado de Lima de 1929. Los efectos de la Guerra del Pacífico todavía
tenían decisiva influencia.
LAS VISIONES REGIONALES DE LOS DIFERENTES GOBIERNOS
SOBRE EL NORTE

La visión de Ibáñez del Campo

El general Carlos Ibáñez del Campo, durante su segundo mandato
(1952-1 958) decidió enfrentar dos temas conflictivos y de larga data en
Arica. Por una parte, necesitaba descongestionar las relaciones con Perú y
Bolivia que permanentemente reivindicaban el territorio y la salida al mar,
respectivamente. Por otra, resolver el problema económico, con el aumento
del movimiento comercial que, a través del establecimiento de franquicias
y subsidios, atraería grandes contingentes de población, fortaleciendo la
presencia chilena en el territorio y consolidando su dominio.

79 En 1962 Arica producía 3.100 televisores y en 1968 la producción superaba los 57.000; en
1964 exportó harina de pescado por un valor US$ 3.985.036 y en 1968 alcanzó la cifra de US$
7.048.285.

100
 La estrategia de fortalecer la soberanía, creando en 1953 el Puerto
Libre y, en 1958, la Junta de Adelanto de Arica, permitió instalar empresas
con diversificación en sus rubros, desarrollando la innovación tecnológica
e impulsando una mayor presencia del capital extranjero que vinculó la
economía local con compañías transnacionales. De esta forma, aumentó
la masa laboral y se incrementaron los flujos migratorios hacia la ciudad.
La población ariqueña comenzó a desarrollar un sentimiento de mayor
pertenencia al país y percibiendo la protección estatal.
Entre las principales consecuencias sociales del mandato de Ibáñez se
observa que, en las dos décadas siguientes, Arica creció demográficamente
más de diez veces (ver gráfico 3). La visión geopolítica dio resultado en
cuanto a que no existe mejor ejército que una gran población civil Iquique,
pese al aumento de sus habitantes, no alcanza los niveles de Arica.

GRAFICO 3
Población Región de Tarapacá período 1952-1970

Fuente: INE, 1992

Ambos instrumentos impulsaron sustantivos beneficios económicos y

sociales en Arica, de hecho, la industrialización significó el montaje de
más de 200 empresas; el levantamiento de más de 16.000 viviendas; la
expansión acelerada de redes viales, escuelas y obras como la ampliación
del hospital Juan Noé. A ello se suman obras como el estadio Carlos Dittbon
(1958), la central hidroeléctrica de Chapiquiña (1961), el edificio Plaza de

101
la Gobernación, el liceo Politécnico y la Universidad del Norte; también
las instalaciones del puerto, el casino municipal (1960-1970), la carretera
Arica-Tambo Quemado, el aeropuerto Chacalluta (1960-1970), las
hosterías de Arica y Codpa, el parque Brasil y la piscina olímpica. Además,
se impulsa la modernización del Ferrocarril Arica-La Paz, el río Lauca es
canalizado y es anexada al continente la isla del Alacrán, entre otras obras.
De esta manera, Ibáñez insertó Arica en el modelo de industrialización
por sustitución de importaciones (ISI) y, al mismo tiempo, normalizó las
relaciones con Perú y Bolivia, estableciendo las bases de una economía
regional aparentemente fuerte. En síntesis, compatibilizó crecimiento
económico nacional con dinamismo comercial regional, todo sustentado
en una perspectiva geopolítica.

La visión de Jorge Alessandri Rodríguez

Desde que asume en 1958, el gobierno de Alessandri había centrado

su interés en dos grandes temas: la modernización del aparato estatal y de
la economía. En ambos casos, dada la importancia, su mirada se detuvo
en Arica. La tecnocracia gubernamental y los planificadores cuestionaban
el costo económico del Puerto Libre, básicamente por los ingresos que
dejaba de percibir el erario y por los montos de subsidios entregados al
empresariado por otra parte, también dudaban del aporte de la Junta de
Adelanto como instrumento descentralizador. La idea de Alessandri era
que no se podía hablar de regionalización dado que el modelo de desarrollo
era financiado por el Estado, incluso Achurra Larraín (1972: 23-223)
sostenía que “el desarrollo de Arica es artificial y sólo se pudo sostener
porque sus actividades (comerciales y automotrices) eran exclusivas para
Arica y estaban protegidas por amplias exenciones tributarias y franquicias
de importación”.
Ríos (1992: 21-22) tiene otra línea de análisis que enfatiza la mirada
de la sociedad civil sosteniendo que:
“las perspectivas de crecimiento eran promisorias por el Puerto
Libre, la Junta de Adelanto, la industrialización y la proyección al
mercado común latinoamericano. Sin embargo, esas proyecciones
se verían perturbadas al conocerse un proyecto del ejecutivo que
pretendía cercenar el presupuesto de la Junta de Adelanto de Arica
y también gravar las importaciones. El conflicto Arica-Gobierno
estalla en enero de 1962 con un paro total de actividades. La
percepción de los protagonistas es que aquí se juega el interés

102
 de Arica versus los intereses del comercio de Santiago y los de
la SOFOFA. Concentraciones, asambleas, mítines y la Toma del
Morro por pobladores marcan la tónica de esa jornada”.

En efecto, el gobierno de Jorge Alessandri, pletórico de ideas liberales

y tecnocráticas, inicia el despotenciamiento del proceso económico
ariqueño al presentar al congreso la ley No 14.824 del 28/12/1961 que
disminuiría el presupuesto de la Junta de Adelanto, gravando los productos
ingresados vía Puerto Libre. Frente a esa medida, y tal como ocurriera en
1950, la ciudadanía paralizó en señal de protesta.80
Según el mismo autor, desde 1962 y hasta 1964, hubo numerosas
huelgas, paros, ocupaciones de terrenos, detención de dirigentes y
paralización del comercio. Protestaban contra el gobierno central para
evitar daños y perjuicios a la economía ariqueña.81 En la medida que
concluía el mandato de Jorge Alessandri aumentaron los conflictos entre
el Estado central y la sociedad local. A todas luces, fue un desencuentro
de intereses y perspectivas: Arica no quería retroceder a las décadas de
pobreza y aislamiento, mientras que el Estado necesitaba cautelar el tesoro
público. Ganaron los tecnócratas, ya que, en 1963 y contra el pronóstico
de la ciudadanía ariqueña, el ejecutivo decidió terminar con el Puerto
Libre y lo hizo con el acuerdo parlamentario de todas las bancadas. En
este período, la sociedad civil comenzó a levantar la demanda de convertir
Arica en una región separada de Iquique como estrategia para superar la
precaria relación con el Estado.82
La conflictiva relación Estado-Arica se caracterizará en los años
siguientes por el enfrentamiento de dos racionalidades: la tecno estatal
versus la sociedad civil local. La primera buscaba alcanzar un equilibrio
entre los costos del Puerto Libre y los beneficios económicos que suponía
la industrialización ariqueña para el país; la segunda deseaba romper la
tendencia de pobreza y exclusión que según Wormald (1972) y Torres
Marín (1989) se vivía desde 1800.

80 Ríos (1980) también se refiere a este hecho, enfatizando la conducta de los partidos políticos.
81 Arica en el período tuvo variadas movilizaciones protestando contra el nivel central: enero 1962,
diciembre de 1962, enero de 1963 y enero de 1964, las dos últimas parecen haber sido las de
mayor concentración y adhesión empresarial y popular.
82 A la fecha de Esta investigación, marzo de 2003, esta propuesta, nuevamente levantada por la
sociedad civil, está siendo analizada por el Ministerio del Interior y por la Subsecretaría Regional
de desarrollo regional y administrativo (SUBDERE).

103
 El entrecruzamiento de ambas racionalidades tuvo repercusiones en
el ámbito político electoral. La decisión de Alessandri fue castigada por
la población ariqueña en los comicios presidenciales de 1964. La derecha
obtuvo escasa votación frente a los candidatos de los partidos de izquierda
y centro.83 En las elecciones de diputados de 1965la derecha perderá al
liberal Bernardino Guerra y en las de senadores efectuadas en 1969 no
elegirá representantes. Los intentos por clausurar el Puerto Libre no eran
un detalle menor para la ciudadanía local, estaba en su imaginario el tema
de la supervivencia y la necesidad de contar con el apoyo estatal por su
condición de territorio conquistado y alejado del centro. El ariqueño se
siente distinto al habitante promedio del país por habitar un lugar que
asocia con el concepto de ‘hacer patria’ y / o ‘construir soberanía’. En
tal contexto debe entenderse el significado de todo acto que persiguiese
cerrar o restringir el Puerto Libre y/o la Junta de Adelanto, el que, en
definitiva, atentaba contra una vieja aspiración de la sociedad civil. En
este plano, Alfonso Díaz (1998: 200-217) manifiesta que: “el senador
Régulo Valenzuela en 1918 decía que ante el fracaso de nacionalizar esos
territorios (los de Tacna) el único modo de afianzar la soberanía chilena en
esta provincia es mediante el desarrollo de la actividad económica y para
ello propone declarar Arica como Puerto Libre”. Ríos (1992: 29) reitera
esa idea señalando que ya “en 1900 se había presentado un proyecto al
parlamento patrocinado por Elías Fernández Albano y Manuel Salinas
proponiendo rebajar en 30 por ciento los aranceles de importación;
también en agosto de 1933, los parlamentarios radicales Aurelio Núñez y
Humberto Orellana presentaron al congreso nacional otra iniciativa en la
que se solicita la calidad de Puerto Libre para Arica”.

La visión de Eduardo Frei Montalva

En 1964, Eduardo Frei Montalva alcanza la primera magistratura en

medio de un escenario político complicado. La evidente tendencia a la
polarización de los actores sociales, sumada a la fuerte presión sobre el
aparato estatal, constituía factores con marcado carácter desestabilizador.
En Tarapacá, el escenario también era complejo, ya que Arica desarrollaba
una intensa actividad productiva, pero con un alto coto para el país,
mientras Iquique continuaba sufriendo una crítica situación económica.

83 La elección del 4 de septiembre de 1964 en Arica significó 1.216 votos para el derechista Julio
Durán, 11.367 para Salvador Allende y 11.057 para Eduardo Frei (Ríos, 1992:47)

104
El panorama que enfrentó Frei en la región mostraba a dos ciudades que
miraban con gran desconfianza a Santiago.84
El supuesto central de la mirada regional de Frei lo extraemos de
Hojman (1974: 88)
“Para las regiones I, II, XI habrá que incentivar la diversificación
económica e integración territorial interna y externa a la región, puesto
que se trata de regiones de colonización, de estructura productiva muy
poco diversificada y de centros urbanos en general aislados. A partir de ese
supuesto la administración Frei propuso una estrategia regional sintetizada
en los siguientes puntos:
i. La economía nacional, y consecuentemente los espacios productivos
regionales deberán participar de un proceso de modernización donde
la tónica será la aplicación de criterios racionales de planificación,
debidamente coordinados con el gobierno central.
ii. La mayor parte del crecimiento urbano se producirá en los puntos con
mayor potencial de intercambio de información e interacción.
iii. Las economías regionales deberán ser integradas a la economía nacio-
nal aprovechando las ventajas relativas.
iv. Para promover la integración nacional será importante recurrir a la
“Teoría de los Polos de Desarrollo”, y el gobierno deberá crear ins-
trumentos de desarrollo para ayudar a las zonas extremas, atrayendo
hacia ellas población y actividades económicas.
v. Deberá ponerse énfasis en las políticas públicas orientadas a la inte-
gración Sub regional andina”.
La historia regional evidenciará otra realidad. Frei Montalva tomó la
decisión de desplazar el polo automotriz a la zona central, contraviniendo
los postulados centrales de su propia estrategia que planteaba la necesidad
de participar activamente en los acuerdos multilaterales del Pacto Andino
u otros. El traslado de la industria automotriz reemplazó a Arica como
eje de la integración subregional andina y se llevó consigo el dinamismo.
Sólo queda una conclusión: comenzaba el desmantelamiento industrial de
Arica, lo que reforzaría el poder económico-político del centro.85

84 Este argumento se expresará con fuerza el año 200 y 2001 en el transcurso de los focus groups
diseñados para efectos de esta investigación.
85 La decisión de trasladar el polo automotriz fue adoptada por el núcleo reducido que asesoraba
a Frei en materias económicas: Sergio Molina, Domingo Santamaría; Edmundo Pérez Zukovic,
Carlos Massad, Jorge Cauas y Andrés Zaldívar. Nótese que de grupo tecnocrático devinieron, con
el correr del tiempo, en políticos de nivel nacional.

105
 En el caso de Iquique, el gobierno freista propuso dos líneas de acción.
La primera orientada a estudios y catastros mineros, energéticos, hídricos
y agrícolas, todos financiados con recursos provenientes de la CORFO;
la segunda, pretendía promulgar la Ley de Almacenes Francos, cuyo
fin último era servir de base de apoyo a la industria pesquera y/o para
activar algunas plantas productoras de nitrato, ley que en la práctica nunca
funcionó.86 En síntesis, los estudios y catastros impactaron en el largo plazo
y aún sus resultados son cuestionados; en tanto, los almacenes francos no
se activaron sino hasta 1975 y al amparo de otra ley. Iquique mantuvo el
perfil heredado desde 1930: pobreza, desocupación, hacinamiento, escasa
base empresarial y poca claridad en sus expectativas económicas.
El caso de Arica era complicado para Frei. El gobernante formuló
una estrategia que incorporaba la integración regional al patrón nacional,
aumentaba la diversificación productiva, consolidaba la soberanía y
fortalecía un polo de desarrollo industrial. Pero el entonces mandatario
trataba con una ciudad que tenía una experiencia de desarrollo
políticamente exitosa, que atrajo numerosos habitantes a la zona, en la
que se instalaron más de 200 industrias y la tasa de desocupación alcanzó
niveles bajísimos. Además, el rubro de la construcción era muy dinámico
y la Junta de Adelanto mostraba interesantes niveles de descentralización,
lo que generaba un profundo impacto social, exhibiendo, asimismo, una
imagen turística muy atractiva para connacionales y extranjeros. Frente
a este cuadro, el entonces presidente debía resolver la situación de los
costos y beneficios del plan de desarrollo de Arica, instrumento que para la
tecnocracia gubernamental era inviable económicamente. Manuel Achurra
Larraín (1972: 206), evaluando la política de Frei para la ciudad, expresa
que “la experiencia de Arica ha sido de alto costo para el resto del país por
las divisas que se han destinado a las importaciones en ese departamento,
por los impuestos que ha dejado de percibir el Estado y por los altos precios
y baja calidad de la producción ariqueña que ha tenido que pagar el resto
del país”. Por otra parte, Harold Blakemore (1983: 489-490) afirma que:
“Un clásico ejemplo de apoyo estatal para la sustitución de
importaciones, muy apreciable pero ridículo en la práctica fue el
caso de la industria automotriz. Entre 1954 y 1962, la industria
se desarrolló en el Puerto Libre de Arica, como ensambladora
usando componentes importados, como parte de una política
atractiva que trajera potencial económico a la región. En 1962

86 En el punto 2.2 del capítulo anterior nos hemos referido a las leyes que favorecían la región.

106
 más de 20 compañías ensamblaban sobre 6.600 vehículos por
año. En 1962 la legislación reservó para Arica el privilegio de
ser la base del desarrollo automotriz, pero imponiendo estricto
control sobre la futura ubicación de las multinacionales en
Chile e incrementando la proporción de productos locales a
ser incorporados en el ensamblaje. Las empresas reaccionan
aludiendo el encarecimiento de los costos. En 1967, el gobierno
responde y permite que se trasladen al Valle Central, en las
provincias de Valparaíso, Aconcagua y 0’Higgins; la Fiat, Ford
y Peugeot, en 1969 producían sobre 12.000 unidades / año, 3.000
más que todas las plantas de Arica”.

La decisión fue clara y corta. A juicio de Ríos (1992: 25), “el gobierno
de Frei viene a culminar con una medida impopular, como es el traslado
de parte de la industria armadora de automóviles, centrando el desarrollo
industrial sólo en un polo electrónico”. Arica mantenía, desde el punto de
vista productivo, una escasa fortaleza en las empresas textiles y pesqueras.
En lo sustantivo, el traslado del polo automotriz significó el inicio de la
fragmentación industrial ariqueña. Sin embargo, a la ciudad le quedaba
otro instrumento, la Junta de Adelanto, que en los años siguientes asumiría
el rol de palanca del desarrollo local. Considerando que el Puerto Libre y
en particular las compañías automotrices operaban insertas en el mercado
internacional con fuertes vinculaciones al capital trasnacional, es evidente
que el eje del desarrollo pasó a concentrarse en la institucionalidad pública.
En resumen, el desarrollo de Arica se alejó de la economía internacional,
concentrándose en el interior de la región.
El gobierno de Eduardo Frei Montalva fue particularmente
contradictorio al respecto. Por un lado, su estrategia de desarrollo
regional, según Hojman (1974: 88), proponía “para las regiones I, II, XI,
la diversificación económica e integración territorial interna y externa a
la región, puesto que se trata de regiones de colonización, de estructura
productiva muy poco diversificada y de centros urbanos en general
aislados”. Según Blakemore (1983: 489), el mismo gobierno adoptó en
1967 una medida a todas luces impopular: trasladar la industria automotriz
al centro del país, en particular hacia las entonces provincias de Valparaíso,
Aconcagua y O’Higgins. La ciudadanía reclamó contra el centralismo,
presintiendo que la relación con el Estado comenzaba a cambiar, pero la
decisión del nivel central se mantuvo.

107
 Si tuviéramos que hacer una síntesis del desarrollo regional diríamos
que la propuesta de Ibáñez para destrabar las relaciones internacionales
y consolidar la soberanía, no fue un esfuerzo homogéneo basado en las
economías de Arica e Iquique, ni una estrategia sustentable en el tiempo;
Alessandri y Freí Montalva tampoco percibieron la región como conjunto,
por el contrario, cuestionaron los costos de la experiencia ariqueña por
sobre los beneficios, sociales y políticos. Desde el punto de vista estatal, la
experiencia era muy costosa, en lo social no había generado los impactos
esperados, y la zona norte no tenía la importancia electoral de las regiones
del centro del país, en especial, Valparaíso y Aconcagua.87
Observada a la distancia, existe consenso en que la experiencia del
Puerto Libre y la Junta de Adelanto constituía un modelo artificial para
sostener la economía ariqueña e indudablemente su mantención significaba
un alto costo para el fisco, por lo que en Santiago se prefirió sepultarla antes
que adecuarla a los intereses de todo el país. Una grave consecuencia de
esta decisión fue el desperdicio del know how tecnológico y empresarial,
la mano de obra altamente capacitada, así como del aprendizaje y
conocimiento que se había desarrollado sobre el comercio internacional.
Achurra (1972: 203-223) analiza más en extenso este tema.
Finalmente, las racionalidades tecno gubernamentales, la actitud de
los políticos asociados al gobierno y los intereses de la población local se
entrecruzaron el año 1970 y el candidato Radomiro Tomic, natural sucesor
de Eduardo Frei Montalva, perdió la elección presidencial.88

La visión de Salvador Allende

A fines de los años 60, la región vivía el impacto de dos factores.

Aquél que derivaba de un escenario nacional con hiperinflación,
endeudamiento externo, tomas de terreno y movilizaciones sociales, en lo
que constituía la agudización de la crisis económica, política y social de
un Estado de Compromiso que llegaba a su fin histórico. De este lado,
en tanto, la situación regional se desenvolvía llena de contradicciones y
conflictos internos. Arica luchaba por mantener los restos del Puerto Libre,
en especial su industria textil, electrónica y química, al mismo tiempo que

87 Este argumento ha sido proporcionado por los dirigentes empresariales Hugo y Bruno
Macchiavello.
88 El 4 de septiembre de 1970, en Arica, quizás como forma emblemática de rechazo votan por
Allende 16.782 ciudadanos, por Tomic solamente lo hacen 8.662 electores y por Alessandri 7.261
electores.

108
trataba de evitar que la Junta de Adelanto fuera cercenada en sus funciones
y presupuesto. En Iquique, se prolongaba la inestabilidad económica, que,
tras un breve lapso de bonanza pesquera, continuaba con el rostro de la
crisis salitrera, es decir, pobreza, marginalidad, escasa actividad productiva,
aunque mucha agitación y efervescencia político-social.
En ese contexto, el gobierno de Allende tuvo una mirada hacia las
regiones caracterizada por diferentes aspectos, que según Martner (1971)
fueron:
i. Los graves y profundos desequilibrios regionales. El país tiene una
estructura política, económica y social caracterizada por la dualidad
del centralismo metropolitano y las regiones dependientes.89
ii. La necesidad de diversificar la estructura productiva, impulsando la
creación de nuevas industrias con alta tecnología.
iii. En el caso del norte, debido a especificidades no observadas en otras
regiones, es importante considerar el factor geopolítico.
Desequilibrio, diversificación, integración y especificidad regional
eran parte del discurso de Allende. La elaboración de una estrategia de
desarrollo regional estuvo cargo de la Oficina de Planificación Nacional
(1971: 22-24), que preparó las bases para el período 1971-1976, diseñando
líneas programáticas diferentes para las dos ciudades y que en uno de sus
párrafos principales sostiene:
“En Arica se debía privilegiar la consolidación de la soberanía
nacional, cautelar la integración fronteriza, generar un desarrollo
integral, consolidar la región como centro industrial especializado
en minería, industria, turismo y actividad agropecuaria, eliminar
el déficit de viviendas y equipamiento de la región, ampliar
la base de apoyo popular y tener una estrategia de desarrollo
complementario con el resto del norte grande.

En la situación de Iquique las líneas de acción se centraban en:

impulsar el cambio de propiedad, crecimiento de la producción,
elevar nivel y calidad de vida de la población, reorientar y
ampliar el aparato productivo, politización de los trabajadores
e incorporación de estos al proceso de planificación, generar
cambios sustantivos en la orientación de la capacidad productiva

89 No hay que olvidar que era el tiempo de la mayor vigencia de la Teoría de la Dependencia. Cf.
Gunder Frank (1969), Cardoso y Faletto (1969), Dos Santos (1967), O’Donnell (1972).

109
 y, finalmente, creación de una cultura regional. En ese contexto,
ODEPLAN planeaba para Iquique que las principales líneas
estratégicas debían consistir en fortalecer un Programa Industrial
(textil, químico, pesquero), Programa minero (azufre, yodo, sal,
cobre, molibdeno, plata y oro), un Programa agropecuario, otro
Programa de Turismo, también de transporte, Vivienda, Educación
y de desarrollo social”.

La política de desarrollo regional del gobierno de Allende proponía

para la región de Tarapacá dos políticas. La primera era reactivar en Arica
un polo industrial, considerando su relevancia geopolítica y la segunda,
desarrollar en Iquique un centro pesquero industrial de importancia
(Martner, 1971: 330-333). La propuesta pretendía equilibrar la situación
entre ambas ciudades, pero las dificultades políticas y económicas vividas
entre 1970 y 1973 impidieron desarrollar estas ideas.
Por otra parte, sostenernos que de la lectura de la estrategia regional
elaborada por ODEPLAN (1971: 322), se desprenden algunos elementos
claros. Primero, que cualquier política de desarrollo social que se formule
debe ser diseñada en íntima relación con la política económica que se
establezca como guía de la acción del gobierno. Es decir, habrá planes
regionales siempre sujetos a la normativa nacional. Segundo, ODEPLAN
propone planes y estrategias diferentes para los casos de Arica e Iquique,
observándose que no hay un diseño común para la región en su globalidad.
En el caso de Arica, se enfatizan los factores de soberanía e integración
fronteriza, mientras hay para Iquique una visión que destaca los aspectos
ideológicos por sobre los estrictamente productivos. Tercero, la visión de
la Oficina de Planificación Nacional no rescata la dimensión histórica del
desarrollo regional, en particular, la escasa acción del Estado entre 1930 y
1950, como tampoco resalta el desequilibrio que el mismo mantuvo en la
zona entre 1950 y 1970. En ese sentido, la propuesta para Arica no se basó
en la posibilidad, por ejemplo, de reciclar la figura del Puerto Libre y lo
de la Junta de Adelanto ni potenciar factores productivos y novedosos en
Iquique, asociados al turismo o a la integración con Bolivia o el noroeste
argentino, o bien, desburocratizar y activar la ley de los depósitos francos.
Las diferencias planteadas para ambas ciudades, en la perspectiva
de la planificación estatal, tienen un trasfondo político. El hecho que
Iquique tuviese un mayor grado de integración a la economía del país y
que su mirada histórica sea el centro y sur del país, permitía pensar en la
posibilidad de potenciar en ella un gran centro industrial y dejar de ser

110
el último eslabón del encadenamiento nacional. La situación para el caso
ariqueño es distinta. Por un lado, su dimensión de zona bi-fronteriza en
la que influyen factores externos asociados a las relaciones con Perú y
Bolivia; la infraestructura industrial instalada y su mirada histórica hacia
Perú y Bolivia le asignaba un rol importante en la integración subregional
andina.
Luis Jerez (1983) analiza tres situaciones interesantes de destacar. La
primera, es que los conflictos entre Chile y Bolivia se reactivan cada cierto
tiempo, particularmente a partir de 1960, con mucha beligerancia por parte
del país andino, al punto que el 14 de abril de 1962 la nación altiplánica
rompe relaciones con Chile, circunstancia que afectó parte de la gestión
de Alessandri, e incluso, de Frei. El trasfondo del conflicto era la demanda
boliviana por obtener un corredor marítimo y el interés por controlar las
aguas subterráneas y regularizar los acuerdos de tránsito de mercancías y
personas entre Arica y Bolivia.90
La segunda situación surgió a mediados de la década del 50, cuando
el sur del Perú comienza a vivir un auge pesquero que dura hasta los años
70.91 Este hecho incentiva que el Estado peruano dedique mayor atención
a la región fronteriza con Arica, reactivándose la economía de la zona e
impulsando la fabricación de embarcaciones pesqueras, la modernización
de puertos, carreteras e infraestructura vial. Es indudable que la actividad
productiva del eje Tacna-Moquegua­ Arequipa influyó en la dinámica
ariqueña y, en lo sustantivo, fue un hecho que no pasó desapercibido para
la racionalidad militar como tampoco para la tecnocracia gubernamental.92
La tercera coyuntura, también relacionada con el Perú, la destacan
Jerez (1983) y Barandiarán (1995) al señalar que, en 1969, las Fuerzas
Armadas peruanas inician un profundo proceso de modernización en su
infraestructura material y humana, adelantándose a un eventual conflicto
bélico con Chile, en razón de la cercanía del centenario de la Guerra del
Pacífico. La racionalidad militar peruana, además de fortalecer el desarrollo
económico de su zona sur, dispone su base de operaciones en el cuadrante
Arequipa-Ilo-Matarani-Tacna. En respuesta, el gobierno de Allende

90 Este contexto puede complementarse con los análisis de Carrasco (1991), González Pizarro (2002)
y Lagos (1981).
91 Jerez, (1980:70)
92 Respecto a la situación del sur peruano son altamente ilustrativos los antecedentes proporcionados
por Barandiarán (1995). Flores Arocutipa (2001) entrega una visión panorámica de la región sur
peruana.

111
refuerza su estrategia de desarrollo regional, con el fin de consolidar la
soberanía y la integración fronteriza en Arica. Sin embargo, será el gobierno
de Augusto Pinochet el que deberá tomar una actitud operativamente más
estratégica. Hecho que será analizado en el próximo capítulo.

3.5. LA HERENCIA DEL ESTADO DE COMPROMISO PARA LA REGIÓN

El Estado de Compromiso finaliza en 1973. La dinámica sociopolítica

y económica se articula con el golpe militar de septiembre de ese año.
Mirando en retrospectiva, la relación entre el Estado y la región tuvo ciertas
características al nivel de proceso. Sin embargo, en el ámbito estructural
es conveniente hacer precisiones por la importancia de la herencia que
Tarapacá debió asumir.

3.5.1 Tarapacá, Estado de Compromiso e industrialización: un ingreso tardío

La región de Tarapacá es la más nueva de Chile y su incorporación al

patrimonio histórico, económico y político empieza a gestarse casi 70 años
después que se instalan el Estado y la nación. Desde el punto de vista del
desarrollo, significó el ingreso tardío de la región en los planes, programas
y proyectos de industrialización del país, así como a los beneficios del
Estado de Compromiso. Este hecho tendrá repercusiones importantes
para entender el posterior desarrollo regional. Claudia Veliz (1980) y Luis
Ortega (1991-1992), sustentan la tesis de que Chile se integró tardíamente
al proceso de industrialización europea y lo hizo con casi 80 años de retardo.
Comparativamente, la región se incorporó a los planes de industrialización
recién en 1953, cuando todo Chile lo había hecho a partir de 1930. La
tardía industrialización de Tarapacá tiene directa relación con la ausencia
de una burguesía propiamente regional, ya que, desde sus orígenes, sea
en el período salitrero o los posteriores, los principales y más importantes
Inversionistas provinieron del centro del país o fueron extranjeros,
caracterizándose su conducta empresarial por trasladar los excedentes
económicos fuera de la zona, sin desarrollar lealtades locales ni contribuir
a crear un proyecto político regional. En síntesis, el empresariado regional
nunca tuvo un rol protagónico en el desarrollo de la zona.
El rezago en el ingreso a la industrialización tuvo consecuencias
importantes.
i. En la región se aplicó un modelo de producción exógeno, proveniente
de los centros urbanos de Santiago, Valparaíso y Concepción y sus-

112
 tentado en necesidades y demandas extra regionales. En consecuen-
cia, el sistema productivo regional nace con tres marcas: dependencia
de los centros industriales del centro y sur del país; construcción de
un sistema productivo frágil, que no puede estandarizar un patrón de
desarrollo para el conjunto de la región; e incapacidad para superar
la tendencia histórica del desarrollo local basado en ciclos de bonan-
za-crisis-bonanza-crisis.93
ii. Los niveles de producción regional, exceptuando el caso del salitre, y
en cierta medida el pesquero, nunca alcanzaron estándares de excelen-
cia, lo que derivó en una industria reducida al impacto local, con esca-
so peso en la economía del país y fácilmente desplazable de los merca-
dos internacionales. La industrialización de Arica entre los años 1950
y 1973 es el ejemplo típico de tal situación: su armazón industrial fue
desmantelada en menos de 24 meses, perdiéndose capital tecnológico,
financiero y humano. La industria ariqueña nunca logró generar sus
propios anclajes ni tampoco proyectarse por sobre su reducido mer-
cado. En Iquique, el caso de la brusca caída del salitre fue dramático,
marcando no sólo la economía local, sino también la mentalidad de
sus habitantes.94
iii. Aunque la participación del sector privado ha sido importante en las
diversas fases regionales, ésta no logró crear organizaciones empresa-
riales fuertes ni desarrollar una base de origen local. Mayoritariamen-
te, los capitales e inversionistas provenían del centro del país y, una
vez obtenidos los excedentes, giraron en dirección de nuevos y más
dinámicos polos de desarrollo; la excepción pueden ser los empresa-
rios del sector servicios, en su mayoría locales y dependientes de pares
foráneos.95

3.5.2. La visión geopolítica en el desarrollo regional

La característica de región conquistada y colonizada militarmente, el

permanente impacto de históricos desacuerdos con Perú y Bolivia y su
carácter fronterizo, hacen que los actores sociales tengan una percepción
muy clara de sus motivaciones para residir en Tarapacá. Para el común

93 Sostengo la hipótesis que a partir del año 2001-2002, esta tendencia parece prolongarse puesto que
la región en su conjunto ha encontrado en una fase de recesión, particularmente por los indicadores
negativos de la economía iquiqueña.
94 Esta secuencia de la crisis salitrera luego de la industria ariqueña y posteriormente de Zona Franca
nos ha sido ilustrada por entrevistas con Hugo Machiavello, Gabriel Abusleme, Pablo Daud y Luis
Ortiz, todas entrevistas realizadas entre marzo y diciembre del año 2000.
95 En el caso Ariqueño habría que exceptuar algunas familias asociadas a la agricultura del valle de
Azapa. Similar situación en Iquique pero con el comercio.

113
de los ariqueños e iquiqueños habitar en la zona es un gesto asociado a
la colonización; para la tecnocracia regional y empresarial el tema está
conectado a la rentabilidad de los recursos; para la clase política, a un
espacio y/o plataforma electoral en que se puede desempeñar un rol
mediador con el centro metropolitano. En tanto, para los militares la
región tiene componentes emblemáticos asociados al principal y mayor
logro histórico -haber derrotado a otro ejército, extendido a la defensa del
territorio, lo que ratifica su función de garantes de la soberanía. Distintos
militares en retiro (Juan C. Argomedo, 22/12/1999; Carlos Pérez Banz,
2/4/1998) defienden la tesis de “que la región de Tarapacá es obra y gracia
del ejército chileno, es una región construida gracias a los esfuerzos y
energías del ejército”.
Para Julio Von Chrismas (1996:59-76), militar en retiro, los supuestos
geopolíticos argüidos por los uniformados se sustentan en la identificación
de Arica con:
a. el punto más próximo por el cual Chile se acerca al centro de América
del Sur y donde se ubican las mayores cuencas hidrográficas del con-
tinente suramericano como, por ejemplo, el Amazonas;
b. mantiene mucha cercanía con el núcleo vital de Brasil;
c. es la salida natural del altiplano hacia el océano Pacifico;
d. posee un rico litoral, buenos puertos y población concentrada en sólo
dos ciudades, es decir, no hay dispersión;
e. también es importante la riqueza regional en el ámbito minero.
Por otra parte, si bien Arica y la región en general, poseen factores
óptimos para la integración subcontinental, el autor expresa “que la
escasez de recursos hídricos y la competencia por éstos con Perú y Bolivia,
agregando la escasa movilidad y capacitación laboral de los trabajadores,
la extensa frontera que abre paso a las actividades del narcotráfico, el costo
de la energía eléctrica que supera el 50 por ciento al de la zona central,
el despoblamiento rural de los últimos 30 años y la economía informal
que supera el 20 por ciento de la población económicamente activa,
proporcionan un cuadro ciudadano inmerso en un contexto difícil”. Vale
decir, la situación de Arica no sólo ha sido conflictiva por los litigios
históricos, sino que económica y socialmente, mantiene la característica de
“ciudad difícil”. Sobre ese diagnóstico, Von Chrismar (1996:70-73) plantea
que la lectura de Arica, ateniéndose a elementos de la ciencia geopolítica,
debe considerar:

114
i. La Ley de las Áreas Valiosas, según la cual el Estado tiende a incluir
áreas política, social y económicamente valiosas en su crecimiento,
es decir, para el Estado es natural luchar por la posesión del territorio
conquistado.
ii. La Ley de las Homologías Geopolíticas, que sustenta que «en algunas
zonas, los distintos Estados que se forman sucesivamente, a través de
la historia, suelen tener una configuración muy parecida, aunque se
trate de pueblos diversos o entidades políticas variadas). Esta afirma-
ción hay que asociarla al hecho de compartir con los países limítrofes
un mismo escenario geofísico y una similar configuración étnica, que
podría afectar negativamente la integridad territorial de Chile, ya que
está en cuestión una paulatina peruanización de Tarapacá.
iii. La tercera Ley de Ratzel dice que «el crecimiento de los Estados se
produce por fusión, amalgamación y absorción de unidades políticas
menores». En otras palabras, la dinámica consiste en ir al otro territo-
rio o Estado, mezclarse en todos sus ámbitos o sectores y apropiarse
y/o integrarlo; en este sentido, Von Chrismar destaca que, cuando se
trata de unidades territoriales provenientes de diferentes Estados, la
integración nunca es plena ni acabada.
iv. La Ley de los Enclaves Étnicos y Territoriales que dice que «cuando
los Estados de manifiesta tendencia a la expansión, crean enclaves en
territorio ajeno, existe el indicio alarmante y seguro de que el espacio
comprendido entre el Estado expansionista y su enclave, se halla en
inminente peligro de ser anexado... Von Crismar da a entender que un
enclave étnico es cuando un núcleo importante de población extranje-
ra está asentada cerca de la frontera del Estado al cual pertenecen étni-
camente, pero cuyo territorio lo administra otro Estado. Para el autor,
ésta parece no ser la situación de Arica, ya que hay minorías asentadas
en la frontera manteniendo contacto con su nación de origen y, en este
caso específico, constituyen “puntas étnicas” y pueden propender a
facilitar la expansión del Estado al cual étnicamente están ligadas.
v. La existencia de las fronteras interiores, que son definidas como “aque-
llos espacios terrestres -bajo la soberanía de Chile- no vinculados total
y efectivamente a la acción del gobierno central y lo regional, donde
se dificulta el desarrollo de las actividades humanas y productivas por
su distancia del núcleo vital y geo histórico del país, la ausencia de
vías de comunicación, la influencia económica y cultural extranjera
y la percepción ciudadana colectiva -en cada uno de esos espacios
geográficos- de constituir un ente diferente, separado y/o postergado
del resto de la población nacional y que no alcanza a disfrutar del bien-
estar general debido a factores geográficos adversos». En este caso,
considera que la quebrada de Camarones es una típica frontera interior

115
 que, además, se complementa con la existencia de una “punta étnica”
de origen quechua”.96
En síntesis, para el enfoque geopolítico y militar, la situación de
Arica y la región debe ser analizada en la doble vertiente de la globalidad
que significa el Estado y la especificidad de un territorio conquistado.
En la dimensión estatal, la región es un área valiosa por su posición geo
territorial, pero hay que buscar la diferenciación entre estados y evitar la
homología política, para lo que es necesario dedicar atención permanente
a la integración cultural y territorial, proceso que nunca termina; y, por
otro lado, evitar la asociación entre frontera interior y “puntas étnicas” por
la posibilidad de infiltración, contaminación, desequilibrios y conflictos.
Francisco Ghisolfo (1989: 223-234) manifiesta que:97
“la región está sometida a la presión geopolítica del Perú, a través
de Tacna y Arequipa; de Bolivia, desde La Paz, Oruro y Potosí; de
las provincias de Nor-oeste de la república Argentina, canalizada
por Salta; e, indirectamente, por las zonas mediterráneas de Brasil
y Paraguay. Está comprobado, históricamente, que en la zona
norte la acción del núcleo vital ha sido débil y secundaria. En
Arica y sectores cordilleranos se hace sentir la irradiación de los
gobiernos vecinos, para lo cual deben tomarse, permanentemente
las medidas pertinentes para neutralizar esos efectos negativos.
La acción del Estado se realiza desde el núcleo vital a los
núcleos secundarios y desde estos hacia las localidades distantes
y aisladas”. El autor continua describiendo la zona norte
“como aislada, con baja capacidad de protección, importante
económicamente, hay que controlar la presencia de ciudadanos
peruanos y bolivianos que residen cerca o dentro del país, la
acción del Estado ha sido siempre muy lenta, hay que fortalecer
la zona con población nacional, y es muy adecuado que haya
equilibrio entre los conceptos de desarrollo y seguridad, cualquier
medida económica debe analizarse previamente bajo el punto de
vista de la seguridad nacional, hay que acrecentarla chilenidad en
el territorio y proyectar la influencia de Chile hacia los Estados
vecinos como forma de contrarrestar la heterogeneidad de la masa

96 En el caso de la provincia de Iquique se considera la cercanía a la “punta étnica” aymara boliviana.

97 Esta ponencia, fue planteada en 1989 en la Universidad de Santiago en el evento El Norte Grande,
III Jornadas territoriales”, organizado por el Instituto de Investigaciones del Patrimonio territorial
de Chile”.

116
 poblacional “. El autor finaliza diciendo que “El norte grande,
por su origen y potencialidad, será siempre un área que concite
las apetencias extranjeras. Por ello, Chile debe afianzar cada
vez más su presencia y soberanía en el área; lo primero con un
desarrollo poblacional chileno importante y, lo segundo, mediante
la presencia fortalecida de las tres ramas de las fuerzas armadas
en la vigilancia de la frontera. Los acuerdos pasados, presentes
y futuros de cualquier índole, con los países limítrofes no deben
menoscabar de manera alguna la soberanía ele Chile sobre una
parte tan importante de nuestro territorio”.

3.5.3 Franquicias, subsidios y bonificaciones

Una de las características del Estado de Compromiso fue el apoyo

-financiero, crediticio, normativo, legal y administrativo­del sector público
a la actividad empresarial privada, rasgo que en regiones excéntricas como
Tarapacá y Aysén tiende a cobrar una dimensión mayor. En el caso de Arica,
los subsidios y bonificaciones se expresan por distintas vías: eliminando
el pago de tributos a las importaciones, subsidiando las exportaciones,
financiando créditos a particulares, construyendo obras de apoyo al sector
productivo y bonificando la contratación de mano de obra.
En el caso de Tarapacá, las bonificaciones y subsidios eran
entregados a los empresarios, porque su traslado a la zona desértica y
alejada del centro merecía recompensa. Era una suerte de filosofía en que
hacer patria y emigrar a la región tenía un costo económico para el Estado
y un beneficio para el inversor o el habitante común. En la época de la Junta
de Adelanto, por ejemplo, entre 1967 y 1970, los ingresos institucionales
en promedio fueron de 18 millones de dólares, debiendo agregarse otros 9
millones de la misma moneda provenientes de aportes CORFO, recursos
que se redistribuían en apoyo crediticio, inversión en infraestructura
productiva, social y y/o en financiar estudios y/o prospecciones. Entre
1970 y 1971, el Estado dejó de percibir tributos por un total de 27 millones
de dólares al otorgar franquicias comerciales. En conclusión, entre 1968
y 1970, casi el 100 por ciento de la actividad productiva de Arica era
subsidiada por el Estado. Zarzuri (2001), Ríos (1992) y Achurra (1972)
proporcionan algunos datos financieros sobre la Junta de Adelanto que
permiten ampliar la visión sobre el presupuesto de operación anual.
La política de subsidios y bonificaciones ha mantenido continuidad
en el tiempo. Hacia el año 2002, el total de estos recursos era difícil de

117
calcular, pero por conceptos de bonificación a la mano de obra (Decreto
889), más DFL 15, y agregando las correspondientes a la capacitación
laboral, la suma alcanzaría una cantidad superior a los 22 millones de
dólares anuales (SERPLAC, 2000). Sin especificar montos, Achurra
(1972), Martinic (1994) y Blakemore (1983) afirman que la economía
ariqueña se ha sostenido en un conjunto de beneficios artificiales y en
regulaciones exclusivas que favorecen sólo a la ciudad, impidiendo que la
economía local se auto -sustente en sus propias capacidades.
La tesis es que esta política contribuyó fuertemente, en la región, a
consolidar una cultura estado-céntrica, en que empresarios y trabajadores
diseñan sus estrategias para encontrar en el Estado protección, apoyo y
beneficios de cualquier tipo, restringiendo sus propias potencialidades de
desarrollo. La principal herencia del Estado de Compromiso fue fortalecer
una base empresarial con vocación estatista, visión que comparten líderes
del sector como Gabriel Abusleme, Pablo Daud, Max Barrera, Nino Baltolu
y Hugo Darlich.

3.5.4 Consolidación del carácter de región fronteriza de Tarapacá

Durante el periodo del Estado de Compromiso y con el influjo del

Puerto Libre, Arica, en su imaginario social, volvió a recuperar la imagen
de una ciudad históricamente importante, vinculada al comercio exterior
con Perú, Bolivia y Brasil, estatus que había perdido a fines del siglo XVIII.
En este sentido, su historia es la historia de los encuentros y desencuentros
consigo misma, pero también con el Estado. En efecto y como sostiene
Torres Marín (1989), durante el denominado ciclo de la plata que mantuvo
a Potosí como eje económico, Arica cumplió un rol sustantivo como
puerto de conexión del centro minero con el resto del mundo. Hacia el año
1500, Arica se conocía como el ‘Puerto de Potosí’, era centro proveedor
de sus minas en diferentes rubros y por ella transitaba toda la producción
agropecuaria proveniente de los valles de Sama, Locumba, Moquegua,
Azapa, Lluta, Codpa, Chaca y Tarapacá, e incluso, el pescado seco enviado
desde Pisagua. Como puerto de entrada y salida de productos ligados a
la intensa actividad de Potosí, veía ingresar los insumos necesarios para
las faenas argentíferas y salir las barras de plata, además de todos los
excedentes económicos producidos y recaudados por España, cobijando
la mano de obra indígena, africana y asiática que laboraba en las minas.

118
En síntesis, la bonanza de Arica se sustentaba en su privilegiada posición
geográfica que facilitaba el comercio internacional de la época.98
Sin embargo, Wormald (1972: 22-23) plantea con claridad el inicio
del derrumbe económico de Arica cuando precisa que “El siglo XVII fue
el del máximo esplendor social y económico de Arica, pero al término del
siglo XVIII se inicia, lentamente al principio y luego con mayor rapidez, la
decadencia de Arica y de la zona correspondiente, decadencia que llegará
a trágicos niveles unos cien años más tarde”. La crisis habría ocurrido
hacia mediados de 1700 y en ella influyeron aspectos como el paludismo
que diezmaba la población, las prolongadas sequías que disminuyeron los
recursos hídricos y la ostensible baja en la producción minera de Potosí.
Por sobre todos esos factores, impactó negativamente la creación del
Virreinato de La Plata, nuevo centro político-económico que acaparó la
totalidad del movimiento comercial, desconectando a la ciudad de Arica de
los flujos ele intercambio de la macrozona que comprendía Lima-Buenos
Aires-Potosí­ Santiago.
La crisis que comenzó a vivir Arica a fines de 1700 se prolongará en
el tiempo, reduciendo su gravitación económica en el área sur andina y
también su población. Según Wormald, en 1816 había solamente 2.107
personas y cinco décadas más tarde, en 1875, la cifra alcanzaba las 3.449
(INE, 1992); pálido reflejo de lo que fue la ciudad en su época de puerto
de Potosí.
Desde el punto de vista de la economía macro regional, el período del
ciclo salitrero no fue la solución para la crisis de Arica, ya que sus beneficios
no se observaron y, si los hubo, fueron absolutamente marginales. El auge
del nitrato pudo, incluso, haber afectado en forma negativa el desarrollo de
la ciudad, al dejarla encapsulada entre las economías de Tacna e Iquique.
Para Alfredo Wormald (1972), la situación del otrora pujante puerto se
agrava aún más por razones de salubridad pública, debido a las constantes
pestes que azotaron la zona. Entre ellas, la fiebre amarilla que aniquiló a
la tercera parte de la población de Arica y Tacna en 1869 y la malaria que
infectó al 70 por ciento de los habitantes en 1940.

98 Aprovechando su base agrícola Arica surtía a Potosí de todo tipo de hortalizas, proveniente de
los valles de Sama, Azapa y Lluta, pero también de otros productos como vinos, aceites, calzado,
cuero, trigo, maíz, pescados, brea pan, carne y fruta, productos diversos que provenían de Lima,
Santiago, Valparaíso y de muchos países de Europa: Holanda, Italia Grecia, pero también de
África y China entre otros.

119
 El progresivo deterioro económico y demográfico de casi dos centurias
sólo sería revertido, a partir de la instalación del Puerto Libre que, con
sus exportaciones a Perú, Bolivia y Argentina, concentró mano de obra,
tecnología, empresarios e infraestructura. Arica volvería a observar una
bahía llena de buques y permanentes flujos de turistas y comerciantes,
atraídos por su lema de “ciudad de la eterna primavera” y/o la “ciudad del
nylon”.99 Este proceso genera una mentalidad distinta en los ariqueños,
cuyo fundamento se basa en no concebir la ciudad como vagón de cola de
la economía chilena, sino, por el contrario, en percibirla como la puerta
de ingreso a las economías de Perú, Bolivia y Brasil. Indudablemente
que el Estado de Compromiso genera en la población una nueva mirada
estratégica respecto a su entorno limítrofe, aumentando la conciencia de
que se requiere de un nuevo modus operandi del Estado chileno en cuanto
a los países vecinos. La demanda de la sociedad civil era clara: Chile, es
decir, Arica, debía insertarse de manera más dinámica en la economía
latinoamericana. Esa demanda será recogida por el general Carlos Ibáñez
del Campo. El resto de la historia ya la hemos planteado en páginas
anteriores.
Complementariamente, queremos entregar en los siguientes gráficos
un resumen del conjunto de visiones obtenidas en diversas entrevistas
(22/11/1999; 3/9/2000; 14/9/2002) y tres “focus groups” (octubre,
noviembre y diciembre del 2001). En ambos gráficos se observa la manera
en que la sociedad civil distingue la acción del Estado y como percibe la
propia acción ciudadana.

99 Arica fue conocida como la ciudad del Nylon en alusión a este tipo de telas importadas, que
destacaban por su calidad y bajo precio.

120
 GRÁFICO 4
Estructura y función del centro y la región

ESTRUCTURA Y
CENTRO REGIÓN
FUNCIÓN

• Funcional a intereses del

modelo nacional
• Hegemónico • Políticamente regional se
MODELO ECONÓMICO
• Política Nacional subordina a la nacional
• Proveedor de recursos
tributarios y materias primas

MOTOR DEL • Endógeno • Exógeno

DESARROLLO • Empresarial • Empresarial

• Recaudación y
RECURSOS redistribución • Recaudación Parcial
FINANCIEROS PARA • Asignación Marcos • Ejecución Marco Asignado
INVERSIÓN PÚBLICA Presupuestarios • Aplicación Regional
• Normativa Nacional

• Instrucción Central • Educación

PLANIFICACIÓN • Plan Nacional • Adecuación
• Imperativo • Nivel de Gestión

• Central • Subordinada/Dependiente
DECISIÓN
• Estratégica • Accesoria y Ocasional

• Almacenada en
instituciones centrales • Dispersa/fragmentada
INFORMACIÓN
• Dispersa en diferentes • Discontinuada
instituciones

• Nacional • Nivel de Ejecución y/o

NORMATIVA
• Concentrada aplicación

• Visión de la región • Concentración demográfica en

como espacio dos ciudades
económico • Fractura de intereses entre
TERRITORIO
• Región con proceso Arica e Iquique
de chilenización • Fractura urbano industrial-rural
inconcluso andino

121
 GRÁFICO 5
Capital Social del centro y la región
NIVEL DE CAPITAL
CENTRO REGIÓN
SOCIAL

• Concentrada
• Alta especialización
MASA CRÍTICA • Deficitaria
• Privilegio en acceso a la
información

• Articuladas en Partidos
organizaciones religiosas • Desarticulados
o académicas • Dificultad en generar
ACTORES SOCIALES • Ordenan discursos y Consensos
acciones mediante • Discursos Sectoriales
agenda pública • Fricciones internas
• Discurso Global

• Aplicación
• Normativa Nacional • Generación conocimiento de
• Hegemonía en tipo marginal
EDUCACIÓN
Producción de • Adecuación a la norma
conocimientos nacional
• Deuda Académica

• Centralizados • Dependientes nivel central

PARTIDOS
• Profesionalizados • Dedicación parcial

• Valoración identidad
nacional
• Valoración etnicidad aymara
• Valoración identidad
• Cultura nacional
IDENTIDAD CULTURAL iquiqueña
homogénea, uniforme
• Valoración identidad
ariqueña
• Valoración identidad
habitante fronterizo

122
 CAPÍTULO 4
La Región de Tarapacá bajo el Régimen Militar ¿Seguridad
Nacional o Crecimiento Económico

Este capítulo analiza el periodo del gobierno militar del general

Augusto Pinochet, enfatizando los hechos ocurridos en Tarapacá entre 1973
y 1989. Tratará de descifrar cómo el desarrollo regional se inserta en el
marco de un Estado centralista, autoritario y vertical, pero, además, en una
región con características especiales: limítrofe, conquistada militarmente
y de colonización económica. En el periodo destacan la racionalidad
geopolítica impulsada por los militares y la conducta de los empresarios,
sin perder de vista la influencia de la tecnocracia gubernamental y de la
clase política regional. Finalmente, es un capítulo que relaciona el impacto
de las políticas neoliberales y el autoritarismo.
En efecto, durante los años transcurridos entre 1973 y 1989 en Chile
ocurrieron profundos cambios políticos, económicos y culturales. En
opinión de Carlos Huneeus (2000), lo acaecido en Chile fue absolutamente
distinto a los procesos que, bajo dictaduras militares, vivieron otros
países.100 Desde el punto de vista político, fue el autoritarismo, la violencia
institucional, la congelación de la actividad partidaria y el control de
los movimientos sociales la tónica cotidiana. En lo económico, el hecho
fundamental fue la implementación del modelo neoliberal, expresándose
en un vasto proceso privatizador de empresas públicas y servicios sociales
básicos como salud, educación, previsión social, energía eléctrica y agua
potable, entre otros. En tanto, culturalmente emerge un país con otra
mentalidad.
El régimen militar impulsó un proceso global y totalizador que impactó
a todas las estructuras, grupos sociales y regiones. Sin embargo, en lo que
se refiere al tema en cuestión queremos plantear dos conclusiones que

100 Huneeus se refiere a los países en que también hubo dictaduras militares: Perú, Bolivia, Argentina,
Paraguay, Uruguay y Venezuela, entre otros.
nos parecen relevantes. Primero, que uno de los rasgos de la racionalidad
neoliberal es su carácter homogeneizador, integrador y absorbente, ya
que para esta doctrina las diferencias y diversidades sólo tienen sentido
si son funcionales para el mercado y/o si ayudan a que éste se expanda y
sea más eficiente. Sin embargo, constatamos que desde el punto de vista
espacial y/o territorial, la lógica neoliberal no es homogénea ni integradora;
tampoco en su aplicación en las diferentes regionales. El neoliberalismo
adopta diferentes formas y general diversos impactos, según sea el
territorio o región a la que se extienda. De esta manera, el modelo, desde
el punto de vista del análisis regional, como en el caso de Tarapacá, no es
homogéneo ni integrador. En este sentido, rescatamos los aportes de Pablo
González Casanova (1971), Oscar Oszlak (1978) y David Slater (1982),
quienes subrayan el desarrollo diferenciado del capitalismo. Segundo,
durante el período 1973- 1989 una de las principales consecuencias del
autoritarismo militar chileno es el fortalecimiento de la economía nacional
y la influencia del Estado centralista. Puede parecer una contradicción
que un gobierno sustentado en principios neoliberales haya fortalecido
el Estado. No obstante, la creación y aplicación de distintos instrumentos
como el Fondo Nacional de Desarrollo Regional;101 las e s t r a t e g i a s
regionales de desarrollo; la política de subsidios y bonificaciones; la
preparación, en Santiago, de planes y programas regionales, así como de
leyes especiales;102 y la fuerte connotación de la Doctrina de Seguridad
Nacional, contribuyeron fuertemente a que el Estado gravitara con un alto
peso específico durante el período. Este hecho influirá en gran medida,
como veremos, en el robustecimiento de la dependencia de la región
respecto al aparato estatal.103 Sobre este punto, nos parece pertinente
la hipótesis del historiador Mario Góngora (1983) con relación al peso
tradicional que ha tenido el Estado chileno, debido a su carácter centralista,
vertical y autoritario.

101 El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) fue creado el año 1975 (DL 575/1974) y es el
principal mecanismo de la política de inversión regional.
102 Desde el Gobierno Militar que el concepto de Estrategia Regional se incorporó a la
conceptualización de la planificación y las políticas públicas. Por lo general su diseño, ejecución y
evaluación ha estado a cargo de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) y posteriormente
del Ministerio de Planificación y Coordinación (MIDEPLAN).
103 Hay que consignar que en todas las regiones del país se aplica el FNDR y las Estrategias
Regionales de Desarrollo, pero estos instrumentos adquieren un peso específico mayor en el caso
de la I Región.

124
4.1. EL MARCO NACIONAL Y EL ROL DE LOS MILITARES+

La historia de Chile no responde a hechos fortuitos. Es resultado de

un conjunto de factores politices y económicos que plantearon al país una
encrucijada decisiva que su clase política no supo resolver. La historia
dirá si los actores sociales, partidos políticos, tecnócratas, burócratas
y, especialmente los uniformados, hicieron el esfuerzo necesario para
resolver la crisis y, en consecuencia, evitar el golpe militar y la innecesaria
violencia.
Entre las líneas de investigación que intentan explicar las causas que
llevaron al país a un escenario como el enfrentado en 1973 destacan, por un
lado, el análisis político representado en las publicaciones e investigaciones
de FLACSO104 y, por otro, un tipo de estudio que prioriza los aspectos
económicos, formulado por CIEPLAN. 105
Ambas visiones reconocen la importancia de dos situaciones históricas:
el proceso de industrialización puesto en marcha en la década del 30 y la
figura del Estado de Compromiso como forma de convivencia sociopolítica.
Ambas perspectivas admiten, también, que la industrialización y el Estado
de Compromiso se encontraban en una fase de agotamiento y crisis
estructural, y que diversos factores económicos y políticos originaron la
dictadura. Desde el punto de vista de la industrialización estatal, protegida,
nacional, de sustitución de importaciones, etc., el país no fue capaz de
resolver sus problemas de desarrollo: pobreza, participación, equidad y
calidad de vida de sus habitantes. Asimismo, con el Estado de Compromiso
el desajuste resultó cada vez mayor entre demandas y necesidades sociales
versus gasto público e inversión social, constituyéndose en otro factor
desequilibrante del sistema democrático. En la óptica política, analistas
como Otonne (1984), Moulian (1989) y O ‘Donnell (1993) coinciden en
que señalar que la elite no tuvo capacidad ni claridad suficiente para dar
un giro y establecer alianzas que permitieran resolver el agotamiento de
ambos hechos históricos, para, consecuentemente, encontrar una salida
política a la crisis.
A partir del golpe militar, el desarrollo del país tendrá a los militares
como eje y sustento, los que desde un inicio impusieron un discurso

104 Básicamente nos referimos a la figura institucional que alberga investigadores como Brunner,
Garretón, Varas, Moulian, Lechner, Baño, Morales, etc.
105 Al igual que en la nota anterior nos referimos a investigadores como Foxley, Arellano, Muñoz,
Meller, French -Davis, etc.

125
político muy diferente al utilizado por la clase política en los periodos
previos a 1973. Durante 17 años los chilenos escucharon alocuciones de
carácter fundacional y casi épicas, rechazando las prácticas políticas del
pasado y el rol de dirigentes y autoridades de gobierno. Los conceptos
básicos de las conferencias oficiales tenían algunas ideas paradigmáticas:
salvar la patria, recuperar el orden, proteger la familia, respetar la cultura,
resolver el problema económico y superar la pobreza. Las autoridades
militares apuntaban a que todas las energías de su proyecto coincidieran
en la construcción de un país diferente, rescatando lo mejor de la patria y
exigiendo una democracia distinta a las conocidas en el siglo XX.
Evaluando las características del golpe militar, Luis Maira (1998:1 8)
señala que:
“El diseño de un golpe blando o de una dicta blanda que
muchos aguardaron en función de la trayectoria anterior del
sistema político chileno, era una expectativa sin fundamento. La
radicalidad del enfrentamiento en tiempos de la Unidad Popular
en torno a aspectos tan básicos del contrato social (como quien
debía detentar la propiedad de los medios de producción), unida al
desgaste acumulado del sistema político que luego de 1970 llegó a
un punto de ruptura, prefiguraban la instauración de un régimen
militar duro y prolongado, capaz de buscar el establecimiento
de nuevas bases en el funcionamiento de la economía, la política
y los procesos sociales”.

Del mismo modo, Maira (1998: 14-15) apoya la tesis de que, durante
las décadas del estado de Compromiso en Chile se fue incubando la génesis
de la crisis de 1973 y en ello influyó:
i. La sobre ideologización de los actores sociales en sus visiones y pro-
puestas de cambio, lo que facilitó que el proceso político chileno estu-
viera marcado por una creciente intransigencia, tanto de líderes como
de bases, que impedía abordar los temas concretos y encontrar solu-
ciones inmediatas a los problemas planteados en el país;
ii. La fragmentación progresiva y equilibrada de los partidos políticos
llevó al país a vivir una situación de virtual empate político, signifi-
cando que el año 1973 se derrumbara el histórico esquema de negocia-
ción entre bloques o coaliciones contrarias.
iii. Por otro lado, la insostenibilidad financiera del Estado era evidente.
La virtual indexación entre movilidad social y proceso de democrati-
zación no pudo ser sustentada económicamente por la red de protec-

126
 ción social pública que operaba en el país desde 1930. Las múltiples
demandas de todos los sectores presionaban sobre el Estado para am-
pliar beneficios sociales y culturales, sin que el aparato público pudie-
ra soportar el expansivo gasto social. 106
Por otra parte, también en la perspectiva sociopolítica, Manuel A.
Garretón (1983: 38-39) cree que hay un conjunto de factores que incide
en la crisis y posterior golpe de Estado. Primero, la existencia de una
gama completa de opciones políticas partidarias de carácter nacional,
todas vinculadas con organizaciones sociales. Segundo, el mayor peso del
sistema político partidario estaba asociado con la debilidad y dependencia
de las organizaciones autónomas de la sociedad civil. Tercero, tanto la clase
política como la sociedad civil se articulaban alrededor del Estado central,
aprovechando sus funciones ordenadoras y redistribuidoras. Cuarto, el país,
durante más de cuatro décadas, había vivido un proceso democratizador
amplio, ordenado e incluyente, sin embargo, no pudo resolverlas tareas
de la integración social, ni las de la desigualdad y pobreza. Quinto,
durante el Estado de Compromiso se consolidó una cultura asociada a
la democracia instrumental, que requería del aparato estatal para resolver
problemas y necesidades, lo que era más importante que la valoración del
régimen democrático en sí mismo. En la perspectiva weberiana se podría
decir que los chilenos cultivan una ‘ética instrumental’.
Los análisis que enfatizan la dimensión económica de los hechos de
1973 sostienen que, a partir de la difícil situación económico­productiva,
se generó una crisis de confianza y de expectativas en el funcionamiento
del sistema político y económico. Entre los principales argumentos
explicativos que proporciona Ffrench-Davis (l 999: 25-26) están:
“El gobierno de la Unidad popular priorizó la intensificación
de los cambios de estructura, en particular en lo referente
a la propiedad, sin tomar en consideración los equilibrios
macroeconómicos. El proceso lo realizó careciendo de una base
social y política mayoritaria. En la concepción de los responsables
de la política económica, la política de corto plazo debía ser
funcional a la formación de una suficiente mayoría electoral como
para recomponer el equilibrio político a favor de la intensificación
de los cambios estructurales. Se aplicó así una política
macroeconómica fuertemente populista. El inicio del gobierno
del presidente Allende contó, a fines de 1970, con un exceso de

106 Esa hipótesis es desarrollada por José P. Arellano (1985) y Sebastián Sáez (1989).

127
 capacidad instalada y reservas internacionales altas, lo que
permitió aplicar una política expansiva, con las remuneraciones
y el gasto público creciendo aceleradamente. Hubo una respuesta
positiva de la actividad económica, con un aumento de 8 por
ciento del PIB, sin presiones inflacionarias ni una brecha externa
apreciables en 1971, lo que fortaleció la confianza del Ejecutivo en
su estrategia. Sin embargo, la expansión se efectuó con pérdidas
de ingresos fiscales por atraso en las tarifas de servicios públicos,
apreciación cambiaria’, debilitamiento de la inversión pública y
privada, y gran expansión monetaria. Mientras tanto, entre otros
cambios estructurales, se había completado la nacionalización de
la gran minería del cobre, se había estatizado el sistema bancario
y muchas otras empresas. Adicionalmente, proliferaban las tomas
arbitrarias de empresas.

El incremento de la demanda agregada resultó entonces

incompatible con el ritmo de creación de nueva capacidad
productiva, en tanto que los equilibrios macroeconómicos del
sector externo, fiscal y monetario se deterioraron aceleradamente.
Este deterioro fue reforzado por el empeoramiento continuo de los
términos de intercambio entre 1970”.

Otros analistas de CIEPLAN, como Arellano (1985) y Sáez (1989),

sitúan como determinante el agotamiento de la industrialización interna,
básicamente, por problemas asociados al tamaño del mercado, la calidad
de la oferta, la escasa innovación tecnológica y la magnitud de la demanda.
Todo ello, agudizado por la emergencia de un nuevo orden económico
internacional y la necesidad de reinsertar la economía chilena con nuevas
modalidades. Sumando, por cierto, las dificultades en el financiamiento
público de las redes de protección social, más aún, si se considera el
explosivo aumento del gasto social en las últimas cuatro décadas (desde
1930 a 1970) y el desequilibrio entre los niveles de tributo y producción de
la economía nacional.

4.2. LA VISIÓN DE LOS MILITARES SOBRE EL DESARROLLO REGIONAL

Según Huneeus (2000: 390), los militares tuvieron dos grandes

motivaciones para elaborar su primer diseño de gobierno: primero, salvar
al país de la posibilidad de caer en el socialismo y, segundo, reconstruir el

128
ordenamiento institucional, el Estado de derecho y la tradición occidental,
impulsando, para tales efectos, un vasto plan de modernizaciones.107
En este sentido, los institutos armados chilenos mantuvieron desde el
principio del golpe una actitud casi mesiánica, sintiéndose predestinados a
reconstruir el país.
Acerca de qué hacer en las regiones, los militares se plantearon
objetivos y orientaciones generales (Raczynski, 1986: 27) que apuntaban
básicamente a:
a. Lograr un mayor equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos
naturales, la distribución de la población y la seguridad nacional;
b. brindar posibilidades de participación a la comunidad regional;
c. contribuir al crecimiento económico nacional, a través de un mayor
conocimiento y mejor utilización del territorio;
c. velar por la integridad del territorio nacional.
Complementariamente Dagmar Raczynski (1986: 17) plantea dos
puntos importantes para el estudio de las regiones extremas. Uno es la
supuesta valorización que los militares hicieron del tema regional,
sosteniendo que “Inicialmente, el gobierno asumió un compromiso real
con la regionalización. Dominaba la idea de profundizar e intensificar
la función de la planificación regional y de provocar cambios reales en
el patrón de desarrollo espacial del país. Con el correr del tiempo, esta
posición perdió fuerzas imponiéndose aquélla que propicia políticas
económicas y sociales homogéneas para todas las regiones, salvo
aquéllas percibidas como prioritarias por razones de geopolítica y de
seguridad nacional”.108 Otro aspecto fue el discurso del militarismo que
planteaba la necesidad de reforzar las regiones extremas demográfica y
económicamente, disminuyendo el carácter metrópoli-periferia que definía
la estructura económica espacial del país. Por otro lado, de acuerdo con los
rasgos territoriales, históricos y culturales del Norte de Chile, las fuerza
armadas desarrollan como parte de su pensamiento doctrinario, un esquema
orientado a proteger y cautelar la propiedad del territorio y la orientación
cultural de la población. En ese sentido, la doctrina geopolítica, en lo que

107 Este libro de Carlos Hunneus entrega un elaborado análisis y datos poco conocidos sobre la
historia del régimen militar.
108 Claramente en el caso de la región de Tarapacá, la instalación de la zona franca fue una excepción
a las mencionadas por Raczynski; pero que era perfectamente complementaria con la dinámica de
modelo neoliberal que se aplicaba en Chile.

129
al norte de Chile se refiere, tiene algunas características importantes que es
necesario destacar.
Por un lado, para Ghisolfo (1989), Tarapacá es un territorio
emblemático por su condición de territorio conquistado y señal de un
importante triunfo militar, terrestre y marítimo; el norte es portador de
valores emocionales y afectivos especiales, todos incorporados al discurso
patrio, que cimentaron una historia que no se puede olvidar y que es
necesario mantener ampliamente vigente. Asimismo, en lo que a Tarapacá
se refiere, la historia nacional, está plagada de hechos que se repiten cada
cierto tiempo y que acarrean eventuales conflictos, como ocurre con la
pertenencia y funcionamiento del ferrocarril Arica-Tacna y del muelle de
atraque, o con el uso de las aguas de los ríos Mauri, Lauca y Silala.109 Estos
eventos son motivo de monitoreo permanente tanto por parte del ministerio
de Defensa como de la cancillería chilena.
De la misma manera, hay que considerar que, desde los tiempos de
la producción del salitre, el norte ha sido cuna y zona de intensa actividad
político-sindical, mal que mal es la región en que nace el movimiento
obrero y emergen con fuerza los partidos políticos populares, en especial,
el socialista y comunista (Bravo Elizondo, 1999; González Miranda, 1994
y 1995; y también Espinoza, 2001).
Otro factor influyente es la situación de Perú que, desde 1968,
vive un momento especial (Campodónico, 1979; Barandiarán, 1995),
particularmente por el ideario del general Juan Velasco Alvarado, impulsor
de un proyecto nacionalista de izquierda, cuyos objetivos eran modernizar
la economía y sociedad peruanas, aumentar la participación social, superar
la pobreza e insertar a Perú en una alianza estratégica internacional con
países desarrollados. Es evidente que, con el general Velasco, las fuerzas
armadas peruanas desempeñaron en su país un rol protagónico, percibido
como una amenaza por Chile.
Otro elemento importante es el análisis geopolítico realizado por los
militares chilenos, donde constatan que durante las últimas cuatro décadas
el poderío institucional, tecnológico y humano del ejército chileno se ha
deteriorado, básicamente por las dificultades de financiamiento para la
renovación tecnológica y, también, por la escasa valoración que, de ellos,

109 Durante la década del 60 y 70 los periódicos regionales informan permanentemente de reclamos o
negociaciones sobre la situación de los tres ríos. Incluso el año 2000 continúa la controversia sobre
los caudales correspondientes. Véase Diarios El Nortino 23/9/2000, 14/7/2001 y 2/12/2002. De la
misma manera véase L Estrella de Arica y La Estrella de Iquique 22/05/2000

130
ha hecho la sociedad civil, particularmente la clase política. Los análisis
de algunos militares como Aldunate (1988), Canessa (1995) y Molina
Johnson (1989) reiteran y destacan aspectos de esta idea.
Finalmente, el análisis geopolítico también consideró como variable
importante la división del frente interno, es decir, la civilidad regional
estaba fragmentada por intereses políticos. Perciben que la base de apoyo
del gobierno militar es amplia pero insuficiente, por lo que requieren hacer
el máximo de esfuerzos para incrementarla.
En suma, el balance final de las fuerzas­ externas e internas- acusa
un preocupante desajuste. Una economía que debe reconstruirse y una
población dividida por factores políticos, a lo que se suma el contexto
regional marcado por la evidencia histórica de permanentes conflictos
limítrofes con Perú y Bolivia, los que en cualquier momento pueden
articular una alianza con Argentina.
La visión geopolítica de los militares sobre el norte chileno es
ampliada y clarificada en un posterior diagnóstico histórico (ODEPLAN,
1977: 7-74) que en sus puntos centrales indica:
i. Desde que la región fue conquistada y anexada al territorio nacional
se ha implementado en ella un conjunto de acciones orientadas a la
consolidación de la soberanía chilena, destacando por sobre otros fac-
tores la construcción de escuelas. En ese mismo tenor, el documento
señala que las grandes acciones en el caso de la provincia de Arica se
orientan a sostener la escasa actividad agrícola de los valles de Llu-
ta y Azapa, así como la actividad minera de Choquelimpie y de las
azufreras del Tacora, además de la acción sanitaria para erradicar la
malaria, fiebre amarilla, peste bubónica, tifus exantemático y viruela.
En el caso de la provincia de Iquique, las acciones se concentran en la
construcción del puerto artificial de la ciudad y el diseño de algunos
proyectos como la construcción de los Tranques de Caritaya y Pachica
más el ferrocarril Huara-Chusmiza. 110
ii. El desarrollo de la región se caracteriza por dos etapas. La primera “des-
de 1879 hasta 1973, en que el Estado busca disminuir los factores
que inciden negativamente en la conservación y supervivencia de una
zona recién incorporada a la soberanía nacional, alejada de los centros
de producción, desértica, escasamente poblada y con una fuerte in-
fluencia étnica aborigen o extranjera. Tales acciones se adoptan con el
conocimiento que ello implica un costo elevado y permanente para el

110 El perfil coincide con lo que sostienen Bermúdez (1984); Harms (1930); Lagos (1981) y Pérez
(1984).

131
 país, pero que resulta ineludible desde el punto de vista de la soberanía
nacional sobre todo luego de la crisis salitrera con su secuela de pro-
blemas políticos, económicos y sociales que representaron una gran
amenaza para la unidad e integralidad territorial’’.
La segunda etapa “corresponde desde 1974 hasta la fecha, y se caracteriza
porque a la acción geopolítica del Estado, ya clara y explícitamen-
te definida por el actual gobierno se une una visión desarrollista que
orienta e induce el despegue económico regional”.
iii.”La región de Tarapacá no ha alcanzado su consolidación, mostrando
un insuficiente desarrollo económico y social, alta cesantía, alto
costo económico para mantener la región, falta de arraigo en la po-
blación y un territorio con muchos espacios vacíos. Además, hay que
considerar una legislación con insuficientes incentivos y con falta de
organicidad, e inestabilidad en las normas que orientan al in-
versionista, en suma, una mentalidad dependiente de franquicias. La
dinámica regional se ha caracterizado por un encadenamiento de Peti-
ciones-otorgamiento de franquicias-frustración­nuevas solicitudes de
franquicias sin fundamento alguno”.
iv. “La región de Tarapacá no ha logrado en su desarrollo históri-
co, una participación tan directa en el acontecer de la vida nacional.
Los obstáculos existentes tienen relación con que la distancia desde el
centro impide atraer población e iniciar empresas; hay bajo nivel en el
aprovechamiento de los recursos existentes; una economía escasamen-
te diversificada con muy bajo nivel de industrialización; baja densidad
poblacional con alrededor de 4.7 habitantes por kilómetro cuadrado; y
Tarapacá es área de contacto con los países limítrofes del extremo nor-
te (Perú, Bolivia y Argentina), en consecuencia ese es su rol, ser zona
de contacto con mucho frente y mucha profundidad. Pese al desarrollo
en Arica de un polo electrónico y automotriz, el extremo norte siguió
siendo zona periférica marginal, hecho que cambió sólo con la Zona
Franca que supuso un paso trascendental”. Este diagnóstico merece
algunos comentarios:
a. Los propios antecedentes oficiales reconocen la escasa atención
que el Estado ha brindado a la región. 111 Entre 1879 y 1930, salvo
los ferrocarriles de Arica-La Paz, Arica­Tacna e Iquique-Calera, la
construcción del puerto de Iquique y la instalación de escuelas ru-
rales y urbanas,112 el Estado no puede exhibir inversiones de mayor
envergadura que pudieran haber cambiado el rostro económico de

111 Antecedentes históricos sobre este período fueron proporcionados en el capítulo anterior,
112 Mayores antecedentes sobre la instalación de escuelas y la función educacional se pueden obtener
en los textos de Juan van Kessel (1992) y Sergio González (1995).

132
 la zona o alterado el carácter de la relación entre la región y el Es-
tado central.
b. La cúpula tecnocrática militar admite que la región tiene una con-
figuración política y cultural complicada. En la perspectiva geopo-
lítica no es un dato irrelevante que en Tarapacá se hayan originado
los partidos políticos populares y que se haya gestado el movi-
miento popular, como tampoco es un dato menor la existencia de
una población étnicamente distinta como la aymara. Pedro Bravo
Elizondo y Bernardo Guerrero (2000) detallan con profundidad
el tema del movimiento popular e identidad cultural, de la misma
manera que Hans Gundermann (1998) y Héctor González (1991)
analizan el tema aymara.
c. Hay una aceptación explícita de que Tarapacá es un complejo es-
pacio geográfico y territorial, donde no se ha consolidado en forma
plena la soberanía. Demasiada extensión territorial desocupada,
significativa población de procedencia exógena sin arraigo ni leal-
tad con la matriz cultural chilena, economía regional diversificada
y con agentes productivos que tienen mentalidad dependiente del
Estado. Llama la atención el reconocimiento de que la legislación
existente no sólo es exigua sino, además, poco orgánica.113
d. Se consiente en que la región es periférica y marginal para los inte-
reses económicos del desarrollo del país y que su principal función
consiste en ser zona de contacto con economías de otras naciones.
Por lo tanto, Tarapacá carecería de atributos productivos mayores,
lo que aumentaría el alto costo de mantener la población que en ella
radica.

4.3. EL CONTEXTO REGIONAL

Entre los años 1975 y 1977, la Oficina de Planificación Nacional

(ODEPLAN) editó los primeros documentos elaborados en la región,
a través de su instancia regional conocida como ORPLAN. En ellos se
exponen cuatro grandes objetivos geopolíticos (1976: 13-14; 1977: 50-53).
Primero, que la región está llamada a desempeñar un papel fundamental en
el contexto nacional por razones de seguridad, dado su carácter fronterizo
y su lejanía del centro político -administrativo. Segundo, que es preciso
consolidar la nacionalidad chilena en la zona altiplánica (fronteriza con

113 Esta situación se mantiene hasta el día de hoy. Arica aún tiene una institucionalidad pública
incompleta, con ausencia de algunos ministerios y/o reparticiones públicas importantes.

133
Perú y con Bolivia), expandiendo el sentimiento de pertenencia y lealtad,
además de generar armonía y equilibrio en el uso de los territorios.114
Tercero, que el principal desafío es reforzar la dimensión demográfica,
incentivando el poblamiento, rompiendo el aislamiento y fortaleciendo
la adhesión a la patria. Cuarto, que es necesario aminorar el carácter
metrópoli-periferia de la estructura económica espacial del país.
Desde el punto de vista estratégico, para los militares, el desarrollo no
se reducía al quehacer interno de la región, sino que había que considerar,
de igual forma, la vigencia de los conflictos con Perú y Bolivia, países que,
en el mismo período, también tenían gobiernos militares. Luis Jerez (1983)
proporciona referencias históricas que ratifican la visión estratégica de los
militares chilenos, para cuyo efecto analiza cuatro antecedentes acerca de
la situación bilateral con Perú, los que permiten entender de mejor forma
el caso de Tarapacá.
i. Desde el año 1968, las fuerzas armadas peruanas comienzan un pro-
fundo proceso de modernización en sus aspectos institucionales, hu-
manos y materiales. La visión de los militares peruanos, marcada por
una combinación entre populismo e izquierdismo,115 reivindicaba el
rol protagónico del ejército como eje del desarrollo económico y so-
cial del país. Los objetivos planteados apuntaban a superar la mar-
ginalidad, pobreza y dependencia externa, privilegiando un gobierno
con estilo participativo y en alianza con otras naciones. Claramente, la
institución armada peruana sustentaba un paradigma muy distinto al
de la Doctrina de Seguridad Nacional que, en esas fechas, impregnaba
a la mayoría de los ejércitos latinoamericanos incluyendo, por cierto,
al chileno. La modernización impulsada por los uniformados perua-
nos implicaba aumentar el contingente humano, implementar planes
de capacitación, incrementar el financiamiento y dotarse de mayores
recursos bélicos, estableciendo convenios técnicos y crediticios con
las fuerzas armadas soviéticas.
ii. Para Barandiarán (1995) y Campodónico (1979), el general Velasco
Alvarado construyó una visión estratégica respecto del desarrollo de
Perú, que enfatizaba crecimiento económico y protegía la industria-
lización, con el fin de fomentar la minería, energía, pesquería y agri-

114 El año 1985 finalizamos una investigación sobre las influencias del gobierno militar en las
comunidades aymaras de la región de Tarapacá y cuyo tema central fueron transformaciones
introducidas en el uso, manejo y adecuación del espacio territorial. La conclusión de dicho estudio
habla claramente de etnocidio cultural. Véase Podestá (1985).
115 Barandiarán (1995) señala que las fuerzas armadas peruanas, en ese período, estaban fuertemente
marcadas por el pensamiento cepaliano.

134
 cultura. Complementariamente, impulsó una nueva mirada sobre los
espacios fronterizos, particularmente las zonas limítrofes con Ecuador
y Chile, áreas que son objeto de revalorización geopolítica y económi-
ca.
iii. Un factor importante en el análisis regional por parte del estado mayor
peruano es la proximidad del centenario de la Guerra del Pacífico.
En 1979 se cumplirían 100 años desde que Perú y Bolivia perdieron
sus territorios. La conmemoración incentivaba a las fuerzas armadas
del país del norte para reforzarse, lo que indudablemente se convirtió
en motivo de preocupación para el ejército chileno. El sur peruano,
que abarcaba la zona de Arequipa, Ilo, Matarani y Tacna, cumplió la
función de un virtual teatro de operaciones, por lo que el gobierno ins-
taló en ella una amplia base militar, ala que sumó la construcción de
obras portuarias, terminales pesqueros, la ampliación de redes viales,
el fortalecimiento de la infraestructura eléctrica, entre otros. Desde el
punto de vista técnico, la I División Blindada del ejército peruano, con
asiento en Arequipa, es reforzada con la instalación de una estructura
de acero y gran cantidad de material bélico, especialmente aviones de
combate, helicópteros, vehículos blindados, tanques, etc. El centro de
operaciones era el aeropuerto La Joya ubicado en la misma ciudad. 116
El ex oficial de ejército chileno, Juan Carlos Argomedo (en entrevista
del 22/11/2000), señala que la tensión era de tan alto nivel que desde
el punto de vista militar “Arica quedó casi desocupada, nos mortifi-
camos en la Quebrada de Camarones, e incluso, tuvimos apoyo desde
Iquique; ellos, los peruanos, estaban fortificados en Arequipa”.
iv. La proximidad del aniversario del conflicto bélico impulsó a la clase
política peruana para que retomara con fuerza el tema de la Guerra del
Pacifico, organizando en 1978 diversos eventos bajo el lema “Año de
nuestros héroes de la Guerra del pacífico”. La Sociedad Peruana de
Historia (1983: 16) sostenía que...”Esa guerra del Pacifico, a la luz de
toda la doctrina jurídica desde el Medioevo, a la luz de los teólogos
juristas del siglo XVI y del Derecho Internacional y de gentes, fue
guerra injusta y que, por lo tanto, conlleva el derecho de restitución
o sea la devolución de lo indebidamente tomado”. Complementaria-
mente, altos militares peruanos sostenían que en 1979 y entre ambos
países había equilibrio estratégico situación muy diferente al balance
de fuerzas existentes en 1879.

116 Los que conocen el sur peruano y norte chileno deben coincidir que, desde el punto de vista
geográfico, Tacna es equivalente a Arica, mientras que Arequipa tiene esa equivalencia con
Iquique. Desde el punto de vista geopolítico y estratégico militar este dato no es menor.

135
 En síntesis, la posición de los militares chilenos frente al conflicto
se sustentaba en cuatro supuestos: a. El ejército peruano se estaba
apertrechando técnicamente y tenía la voluntad política de reivindicar la
derrota de 1879; b. Era altamente factible que aumentara la fricción con
el Perú hacia 1979; c. Considerando las alianzas históricas y el tipo de
relaciones diplomáticas, era ampliamente esperable que Bolivia y Argentina
se acoplaran a la estrategia peruana. Hay que considerar que, desde sus
inicios, la Junta Militar tenía claridad de haber quedado virtualmente
aislada de la comunidad internacional, ya que la solidaridad para con la
destruida democracia chilena era, en definitiva, un factor negativo para
los militares; d. El frente interno chileno venía saliendo de una crisis que
afectaba la unidad nacional y, además, la propia institución militar no se
había modernizado.
En resumen, el primer período del gobierno militar fue complicado por
razones externas e internas y, en el caso de la zona norte, el ejército se vio
obligado a tomar decisiones trascendentales. ¿Cuál fue el planteamiento
estratégico para la región? al concluir que las operaciones bélicas entre
Chile y Perú ocurrirían en Tarapacá, se contempló que Arica pudiese
ser uno de los escenarios del conflicto. De modo que se definió que la
zona que impediría el avance de las fuerzas enemigas sería la Quebrada
de Camarones, ubicada casi a 100 kilómetros de la frontera con Tacna,
lugar que cumpliría la función de primer frontón, transitorio y precario.
117
En la perspectiva de una planificación global, la decisión tiene
fundamentos tácticos y operativos, puesto que la principal fortificación,
y con un cometido estratégico, se establecería en el desierto cercano a
Iquique, específicamente en el Fuerte Baquedano. Esta área presentaba
tres factores positivos. Por un lado, estaba alejada de la frontera con Perú
y facilitaba posiciones defensivas; por otro, su condición de zona desértica
simplificaba el agrupamiento de recursos humanos y materiales como
también los desplazamientos y movimientos tácticos; y, finalmente, estaba
la cercanía de Iquique como centro de abastecimiento marítimo portuario.
La labor de coordinación radicaba en la Sexta División de Ejército, al
mando del general Carlos Forestier Haensen,118 militar con fuerte liderazgo

117 El año 1930, el militar Carlos Harms, hace un análisis de las dificultades de abastecimiento
logístico y también para el desplazamiento logístico y también para el desplazamiento de tropas en
la zona de Camarones (ver bibliografía). Parte de la información fue proporcionada por el coronel
en retiro Juan Carlos Argomedo. Entrevistas 2/11/1999; 14/10/2000 y 23/2/2001.
118 Uno de nuestros entrevistados, Hugo Macchiavello, ex presidente de los empresarios de Zona
Franca señala que el jefe de la Sexta División de Ejército, en la estructura del escalafón de mando
era el tercer o cuarto hombre de la jerarquía militar nacional.

136
y autoridad, que había desempeñado funciones castrenses y políticas entre
1972 y 1974. En ese tramado de acciones, el hecho de definir la ciudad
de Arica como probable escenario bélico, significó que sus actividades
productivas, políticas y sociales se inmovilizaran, subordinándose al
objetico mayor de la eventual guerra.

4.4. LA INSTALACIÓN DE ZONA FRANCIA EN IQUIQUE: LA RAZÓN

GEOPOLÍTICA

Los orígenes de la Zona Franca tienen íntima relación con los hechos
planteados anteriormente, puesto que su instalación en Iquique obedeció
más a razones geopolíticas que comerciales.119 Si los criterios de su creación
hubiesen sido exclusivamente económicos, es indudable que la ciudad de
Arica contaba con mayores ventajas como inversión en recursos humanos,
Know how, placa de servicios y dispositivos institucionales.
Para enfrentar el eventual conflicto con Perú, a los militares no les
bastaba el repliegue hacia Camarones o al Fuerte Baquedano, sino que
estratégicamente debían resolver el problema de la carencia de una frontera
viva, es decir, requerían asentar población con un volumen demográfico
importante. De este modo, Iquique comenzaría a cumplir un rol que hasta
entonces sus habitantes no imaginaban.
Como ya dijimos, los orígenes de la Zona franca fueron geopolíticos
y su propósito consistía en asentar en el área un contingente humano y
militar que impidiera el avance peruano, convirtiendo a Iquique en un
límite geopolítico infranqueable. Por otra parte, se consideró la necesidad
de generar desde la ciudad un polo de desarrollo para todo el norte de Chile,
bajo la óptica de convertirla en una frontera viva, con bullente actividad
económica, industrial y comercial, y que concentrara inversión nacional
y extranjera. Es decir, Iquique tendría que cumplir un rol protector de la
frontera, pero, al mismo tiempo, proyectar actividad comercial, política
y social. Sin embargo, la instalación de la Zona Franca estuvo cruzada
por múltiples racionalidades que progresivamente fueron excediendo los
motivos de tipo estratégico militar. De una parte, las presiones ejercidas
por la propia sociedad civil; de otra, la influencia de razones afectivas; y,
finalmente, las pugnas entre militares estatistas y militares neoliberales.

119 Esta idea también es aseverada por dirigentes empresariales de Zona Franca. Entre otros Hugo
Macchiavello y Gabriel Abusleme, también por otros dirigentes del comercio como Gloria
Delucchi y Pablo Daud.

137
 Respecto al primer punto, el diario El Tarapacá del 21 de agosto
de 1958 informa de diferentes vecinos, líderes y dirigentes provinciales
propiciando la instalación de una zona libre de gravámenes que facilitase
las exportaciones e importaciones y activara la economía regional; con ello,
buscaba superar la crisis que ya se prolongaba por más de: cuatro décadas.
Sin embargo, este proyecto, que concitó mucho interés en la ciudadanía,
permaneció por más de un decenio en el olvido y no revivió sino hasta los
primeros meses de 1974, en que sectores de la sociedad civil iquiqueña
reinician el movimiento para que la Zona Franca se convirtiera en realidad.
De esa manera, se podría contar con un instrumento que permitiera revertir
la crítica situación económica de la provincia, versión que fue corroborada
por Gloria Delucchi, primera gerente general del sistema (en entrevista del
12/ 10/2001).
En cuanto al segundo punto, varios de los entrevistados120 aseguran
que la decisión de instalar la Zona Franca en el puerto de Iquique tuvo
bastante de componente personal y efectivo por parte del general Augusto
Pinochet. Éste habría tenido un “gran afecto por Iquique, producto de sus
vivencias y amistades cuando desempeñaba, en 1948, el grado de capitán y,
en 1968, el de general de brigada, periodo en el cual se granjeó la amistad
de vecinos como Tomás Bonilla, Tomás Tuset, Sergio Maldonado Buendía
y Raúl Villalobos”. De hecho, durante la década del 90, cada cierto tiempo
el ex militar regresa a Iquique en plan de recreación y jolgorio.
El tercer punto habla de la racionalidad existente al interior de las
propias fuerzas armadas, distinguiéndose dos áreas de conflicto que no
eran fáciles de compatibilizar. Por una parte, la posición asumida por los
militares proclives a privilegiar la seguridad nacional en la región y, por
otra, la planteada por quienes deseaban impulsar el crecimiento económico.
Desde la perspectiva de la estrategia defensiva, en el caso de Iquique
se privilegiaron mejoras sustantivas en la infraestructura militar, entre
otras medidas:
a. Trasladar a la pampa del Tamarugal, sector del Fuerte Baquedano, a
los cinco regimientos existentes en Iquique;

120 Pablo Daud, ex presidente de la Cámara de Comercio de Iquique; Juan P. Mandaleris, abogado y
profesor en la Escuela de Derecho de la Universidad Arturo Prat; Hugo Machiavello, ex presidente
de la Asociación de Usuarios de Zona Franca; Gabriel Abusleme; ex candidato a Senador por
Renovación Nacional y ex miembro del consejo Regional (CORE); Gloria Delucchi, ex primera
gerente general de Zona Franca; etc., coinciden en declarar que si bien es cierto la principal razón
para instalar Zona Franca en Iquique fue de tipo geopolítica, hay que considerar la importancia de
las razones “afectivas o emocionales” por parte del General Pinochet.

138
b. Construcción de 4 o 5 pistas de aterrizaje en distintos lugares fronteri-
zos con Bolivia;
c. Diseño y construcción de una nueva entrada a la ciudad de Iquique;
d. Acelerar las obras para abrir el camino entre Iquique y Tocopilla;
e. Traslado de la base aérea Los Cóndores hacia un sector más expedito
como es el área de Chucumata;
f. Crear la IV Zona Naval en reemplazo del reducido destacamento Ly-
nch121
g. Instalar en Iquique la fábrica de insumos militares de propiedad del
empresario Carlos Cardoen.
h. También consideró crear la Provincia de Parinacota y la instalación en
ésta de varios regimientos, entre otros, el Huamachuco.
El periodo militar tuvo distintas jefaturas en la región, cada cual impuso
su propio énfasis. Todos los nombrados en el cuadro siguiente cumplieron
tareas de jefe político, es decir, estuvieron a cargo de la intendencia, y
simultáneamente, en la comandancia militar, con excepción del médico
Hernán Sudy Pinto, quien sólo realizó funciones políticas como intendente
regional entre el 7 de diciembre de 1988 y el 11 de marzo de 1990. Desde
diciembre de 1988 el mando político había sido separado del militar.
PERIODO NOMBRE
1973 – 1974 Carlos Forestier Haensen
1974 – 1977 Hernán Fuenzalida Vigar
1977 – 1981 Juan Gmo. Toro Dávila
1981 – 1985 Jorge Dowling Santa María
1985 – 1986 Gastón Frez Arancibia
1986 – 1988 Julio Bravo Valdés
1988 – 1990 Eduardo Iturriaga Neumann
Fuente: Intendencia Regional

Por otra parte, Carlos Huneeus (2000:194) indica que, en cuanto a la

cantidad de recintos militares, la región contaba con 9 regimientos, siendo
la mayor en todo el país.
El análisis de la racionalidad militar constata la confrontación de dos
visiones. La elaborada por quienes privilegiaban el enfoque de la seguridad
nacional por sobre el crecimiento económico y aquélla que dispensaba interés

121 La creación de la IV Zona Naval supuso asignar un Almirante y reemplazar al tradicional Capitán
de Navío.

139
en acelerar este último y fomentar actividades productivas, aprovechando
la posición geográfica de la región. En síntesis, entre los años 1973 y 1978,
en Tarapacá, se produjo una pugna entre las dos orientaciones sobre el rol y
desarrollo de la región. Por una parte, militares que anteponían los desafíos
de la defensa, la seguridad, la militarización de la zona y el fortalecimiento
del equipamiento militar y, por otra, aquéllos que otorgaban al desarrollo
económico valor estratégico político y militar. Hubo en aquel entonces un
enfrentamiento entre dos estilos de conducción regional y las figuras de
los jefes castrenses e intendentes de la época, Carlos Forestier Haensen y
Hernán Fuenzalida Vigar, encarnaron cada uno de ellos.
Entre 1973 y 1974, el entonces Intendente y jefe de la Sexta División
de Ejército general Carlos Forestier, tuvo la responsabilidad de encargar el
primer estudio técnico, para lo cual contrató a la consultora ICA (Ingenieros
asociados) y envió a Gloria Delucchi a conocer el modus operandi
de otras zonas francas, como las de Panamá y Barcelona. Pese a sus
responsabilidades políticas como intendente regional, Forestier mantuvo
en su período una típica actitud militar, rígida, inflexible, autoritaria y poco
dada al diálogo. “Forestier era un hombre que sólo sabía de guerra, y se
instaló en Iquique para frenar el avance de los peruanos; en los círculos
militares era conocido como el Rommel de Pinochet”.122
En tanto, entre 1974 y 1978 la región conoce otro estilo administrativo,
el del general Hernán Fuenzalida Vigar, quien reemplazó en la conducción
política, militar y económica a Forestier, observando una actitud más
flexible, negociadora, de búsqueda de consenso y apertura a la civilidad.
Parte de la clase política y empresarial local sostiene que Hernán Fuenzalida
fue el verdadero motor de la instalación de la Zona Franca,123 ya que
apenas asumió como comandante de la VI División de Ejército se dedicó a
desactivar una serie de dispositivos y medidas administrativas implantada
por su antecesor, ampliando las relaciones con el mundo civil. No cabe
duda de que el estilo de Fuenzalida respondía a la estrategia de consolidar
la seguridad nacional, acelerando el desarrollo económico regional.

122 Esta información fue proporcionada por Hernán Fuenzalida al empresario Cesar Torniatti.
Entrevista del 11/12/2002.
123 Hugo Machiavello; Pablo Daud y Max Barrera, ex presidente del partido Renovación Nacional,
entre otros entrevistados así lo atestiguan. Por otra parte, nuestro entrevistado Raúl Muga que
conoció muy de cerca al General Fuenzalida nos dice que “sentía un gran desprecio por Forestier”.

140
 Según Gloria Delucchi,124 la emergencia de la Zona Franca resultó de
la tensión entre militares estatistas y jóvenes Chicago Boys que cumplían
funciones tecnocráticas en el ministerio de Hacienda. De acuerdo con sus
palabras, “el sistema siempre luchó contra sí mismo”. El proyecto fue
preparado por civiles y canalizado por la Armada -institución encargada
de los temas económicos- hacia el ministerio de Hacienda. Obviamente,
entre 1974 y 1978, la región vivió presionada entre la preparación de los
dispositivos de defensa y la creación de un instrumento de desarrollo
económico. Quizá, en este caso, la voluntad y los afectos de Pinochet
hayan jugado un rol importante en la decisión.
Complementariamente, podemos agregar que el equipo económico de
Pinochet, -constituido por jóvenes economistas de formación neoliberal-
instalado en el Ministerio de Hacienda, bregaba por eliminar cualquiera
clase de franquicia y/o subsidio a los empresarios, confrontándose con los
asesores de la Armada que pujaban por instalar la Zona Franca en Iquique.
Era la lucha entre los partidarios de instalar un instrumento de desarrollo
financiado y administrado por el Estado versus aquéllos que preferían dejar
ese tipo de decisiones al sector privado y al mercado.
El balance de fuerzas y la confrontación de estilos se inclinó por la
estrategia del desarrollo económico. En ese ámbito, la Zona Franca cumplió
un rol sustantivo como dinamizadora de la economía regional, al atraer
nuevos actores sociales y convertirse en polo de atracción demográfico,
generando expectativas de movilidad social y laboral no conocidas hasta
el momento, transformando las expectativas de consumo y aumentando
la presencia y acción de distintas reparticiones estatales. Iquique dejaba
atrás la época de la crisis económica, pero también se diluía su espíritu
combativo de ciudad “cuna de la izquierda chilena”.
La Zofri se convirtió en un gran imán para inversionistas nacionales y
extranjeros, además, fue receptora de mano de obra de otras regiones del
país y, por cierto, de trabajadores desocupados de A rica.
El cuadro global se caracterizaba por la preparación de proyectos
inmobiliarios, mineros, turísticos y portuarios, así como por la presencia
de establecimientos educacionales y clínicas de salud del sector privado, y
la instalación de grandes tiendas provenientes de Santiago. Por otra parte,
la estructura de consumo del iquiqueño, y en general del habitante de la

124 Gloria Delucchi Álvarez fue la primera gerente general que tuvo el sistema de Zona franca.
También participó en la elaboración de la ley.

141
región, sufrió un cambio importante; la tasa de desocupación disminuyó
a poco menos del cinco por ciento; las exportaciones casi se duplicaron
y uno de cada siete habitantes tenía vehículo propio.125 Hacia finales de
los años 70, no había duda alguna, Iquique era la frontera viva que los
militares necesitaban.
A menos de 20 meses de funcionamiento, la actividad de la Zona
Franca mostraba alrededor de 86 empresas instaladas que proporcionaban
2.616 empleos directos y casi el doble de empleos indirectos, cifras que
irían en constante aumento. En 1989 las empresas que operaban en el
sistema superaban las 533, generando 7.487 puestos laborales directos.126
El movimiento operacional, que en 1982 era de 707 millones de
dólares, crecía ostensiblemente y ya en 1989 se había más que duplicado,
alcanzando los 1.793 millones de la misma moneda (SERPLAC, 2000).
Como consecuencia de la reactivación económica cambió la estructura
demográfica de la ciudad. El pequeño y alicaído puerto que en 1970 tenía
64.477 habitantes, exhibía otro rostro en 1982 -período del pleno apogeo
de Zofri, con una población en permanente aumento que alcanzaba las casi
111.000 personas. En el periodo, la región de Tarapacá fue una de las que
más creció en el ámbito nacional.
La dinámica económica regional se concentró en Iquique; la ciudad
era el nuevo polo de desarrollo de la zona y el explosivo crecimiento
-permanente y sostenido- durará hasta el año 2000. Por otro lado, Arica
recibe el impacto indirecto de la actividad comercial de Zofri, pero
su economía continúa languideciendo: la base empresarial sigue en
disminución, aumentan las cifras de desempleo, las exportaciones se
reducen a dos o tres productos, el turismo no logra convertirse en un
sector importante, la minería está restringida por reglamentaciones medio
ambientales y la agricultura no supera su endeudamiento crónico. En lo
demográfico, Arica tiene una leve tendencia al crecimiento, pero con más
lentitud que Iquique.

125 El poder adquisitivo del iquiqueño aumentó considerablemente por la franquicia de importar
diversos artículos sin pagar gravamen alguno, era un incentivo al consumo y endeudamiento.
126 Más del 65 por ciento de las empresas provenían de capitales extranjeros, principalmente
panameños, hindú, asiático e israelitas.

142
4.5. LA SITUACIÓN GENERAL DE LA REGIÓN

El período del gobierno militar se caracterizó por que regionalmente

no hubo un tratamiento homogéneo para las dos ciudades. Las políticas
públicas, principalmente económicas, se concentraban en Iquique, en
particular con la Zona Franca, y por esa vía se fortalecía el comercio
exterior, la actividad portuaria, la prospección de inversiones mineras y
la instalación de proyectos inmobiliarios. En Arica se acentuaba la crisis
originada por el cierre del Puerto Libre y la extinción de la Junta de
Adelanto.
En la hipótesis planteada, en cuanto a que el patrón de desarrollo
histórico ha sido la combinación de períodos de crisis económica­bonanza-
crisis económica, resulta indudable que en la década de los 80 Arica
retrocedió a la situación vivida entre 1800 y 1930; es decir, de permanente
crisis económico-productiva y con la posibilidad de convertirse en escenario
de un eventual conflicto bélico. Por esta razón, el Estado fue cauteloso en
incentivar el desarrollo económico o en aumentar las inversiones públicas.
De la misma manera, en el caso de Iquique se puede establecer el parangón
entre el auge de la Zona Franca y de la industria salitrera. En ambos
periodos la ciudad conoció sólo sonrisas.
Para la región en su conjunto, la década de 1980 significó aumentar
su nivel de vulnerabilidad y fragmentación interna. Nuevamente estamos
en presencia de un patrón de desarrollo caracterizado por el divorcio y
descoordinación entre los principales centros poblacionales, lo que
también significó una mayor dependencia con respecto al Estado central.
Parafraseando a Gunder Frank, con su tesis del desarrollo del subdesarrollo,
diríamos que el acelerado crecimiento de Iquique involucraba, casi
automáticamente, el deterioro y estancamiento de la economía ariqueña.
Desde un punto de vista panorámico, la región de Tarapacá se transformó
radicalmente. Hecho que analizaremos a la luz de cinco situaciones. El
factor demográfico; lo que hemos denominado “arritmia económica”; la
situación política; el rol de las organizaciones no gubernamentales; y el
quehacer de los partidos políticos.

4.5.1. El factor demográfico

Las políticas del gobierno militar en la región de Tarapacá,

principalmente las económicas y de seguridad militar, impactaron
fuertemente en la estructura demográfica. Un primer fenómeno es el

143
aumento de los flujos migratorios hacia Iquique, provenientes de distintas
regiones del país, en especial de la cuarta región y de sus áreas rurales como
Ovalle­Punitaqui Illapel -Salamanca. Secundariamente también arriban
inmigrantes desde Perú, Bolivia y Ecuador (diarios El Nortino 17/8/1983:
La Estrella 10/3/1984; La Tercera 9/8/1984).127 La fascinación producida
por la zona franca, el expectante negocio inmobiliario y el auge minero
convirtieron a Iquique en uno de los centros neurálgicos de la actividad
productiva chilena y, por ende, en centro generador de empleo. La relación
que se observa al interior de la propia región, entre Arica e Iquique, genera
una fuerte corriente de mano de obra que se traslada permanentemente
entre ambas ciudades. Muchos trabajadores de Arica laboran en Iquique
de lunes a viernes y retornan a sus hogares el sábado. Es un segmento de
mano de obra compuesta por personal especializado y también de pequeños
y medianos empresarios. Sin embargo, el fenómeno relevante, desde el
punto de vista de la estructura regional, es el cambio en la importancia y
gravitación de los centros urbanos. A partir de la instalación de la Zona
Franca, Iquique pasó a convertirse en el nuevo polo de desarrollo, mientras
que Arica retomará su rol histórico, dependiente de la actividad de la
capital regional o subsistiendo del intercambio económico con Tacna y/o
Bolivia. 128

Población Región de Tarapacá

Ciudad Año 1970 Año 1982 Año 1992

IQUIQUE 64.477 110.153 145.139

ARICA 87.729 139.320 181.333

Total 152.203 249.473 303.472

Pero, vayamos por parte. Dagmar Raczynski (1986: 49) asevera que
durante las décadas del 60 y 70, Arica mantuvo un patrón de crecimiento
poblacional del orden del 7,4 por ciento anual, casi triplicando el mostrado
por Iquique, que apenas superaba el dos por ciento. Era el impacto natural
del auge del Puerto Libre y la Junta de Adelanto. Según cifras del Instituto
Nacional de Estadísticas (1992), la población de Arica, al interior de la

127 Gran parte de estos migrantes al llegar a Iquique se radican en la localidad de Alto Hospicio. CF.
Censo del Instituto Nacional de Estadísticas, 2002.
128 Esta última situación es bien retratada por Graña (1999-2000).

144
propia región, entre 1952 y 1970, creció 9.3 veces, mientras que Iquique
solamente lo hizo en 0.65. Sin embargo, la instalación de la Zona Franca y
el cerco geopolítico impuesto a la provincia de Arica revirtieron esas cifras.
Entre 1970 y 1992 Iquique más que duplica su población, alcanzando
un crecimiento que superó el 125 por ciento en el periodo, mientras que
Arica mantiene una tasa de crecimiento que no rebasa el 84 por ciento.
En conclusión, al interior de la región se aprecia un cambio de posiciones
en el polo demográfico. El crecimiento de Arica se detiene bruscamente,
mientras Iquique muestra una espectacular expansión.
En el anterior gráfico, que entrega las cifras del período 1970-1982, se
aprecia con claridad el aumento poblacional de Iquique, que casi duplica
su población.

4.5.2 La arritmia económica

La década de los 70 marcó una impronta especial en Tarapacá

determinada por la situación defensiva que padece Arica ante el eventual
conflicto con Perú, y por el auge económico de Iquique impulsado por la
Zona Franca y el encadenamiento que generó hacia otras actividades como
las mineras, turísticas e inmobiliarias.
En este período, la región vive un nuevo y evidente desequilibrio de
sus capacidades productivas internas: el fortalecimiento de una de sus
provincias en desmedro de la otra. El crecimiento de Iquique, en todos sus
indicadores, actúa como motor de fuerza para ubicar a Tarapacá como una
de las regiones con mayor actividad y protagonismo en el país, ocupando
en el ranking nacional un expectante quinto lugar (El Mercurio, 12/3/1987).
Pero en su interior, Arica se convierte en polo dependiente de Iquique y
ocupa una posición marginal en lo que se refiere a la estructura económica
nacional. Tres cifras grafican tal situación: en 1984, la zona mantenía una
tasa de desempleo que superaba los dos dígitos, la que debe desagregarse
en un cuatro por ciento para Iquique y un diez para Arica. Asimismo,
los beneficios del Programa de Empleo Mínimo que contrataba a 1.233
desocupados estaban centralizados mayoritariamente en Arica. Por último,
la construcción de viviendas financiadas por el Estado se concentraba
en Iquique en una cifra cercana al 70 por ciento.129 Era evidente la gran

129 Las cifras han sido obtenidas del Compendio Estadístico de la Secretaría Regional Ministerial
de Planificación (2000), también de diferentes informes del Instituto Nacional de Estadísticas
(INE). Por otra parte, el Plan del Empleo Mínimo fue un instrumento muy utilizado por la
política económica del gobierno militar y consistía en contratar, vía municipios, a trabajadores
desocupados que recibían un ingreso mensual no superior a los 120 dólares.

145
diferencia entre ambas ciudades en lo que se refiere a ingresos y salarios
imponibles, ventas en los grandes supermercados, compra de automóviles
y tránsito turístico.

4.5.3. La situación política

Durante el período militar, 1973-1989, la dimensión política regional

tuvo algunas características importantes que mezclan racionalidades de
distinto tipo.
Primero, como ya señalamos, Tarapacá era percibida por los militares
como una región política y socialmente complicada. Iquique, con el
peso histórico del entorno del espacio salitrero y de un movimiento
social vinculado a la defensa de los derechos populares, era motivo de
preocupación para las autoridades militares de la época. Por otra parte,
producto de su histórico déficit de industrias, Arica nunca tuvo un
movimiento sindical fuerte, organizado y similar al iquiqueño y los
militares la seguían percibiendo como ciudad en proceso de conquista.
La estrategia política de los uniformados en sus primeros años
fue diferenciada para las dos ciudades. En Iquique, imperó un nivel de
violencia institucional inusitado, producto de los cual y entre otros factores,
se conoció internacionalmente el campo de concentración de Pisagua,
con más de mil prisioneros y una cantidad de fusilados nunca precisada y
tampoco informada.130 En el caso de Arica, hubo escasa violencia, con pocos
prisioneros y reducidos muertos. La estrategia de militarizar la ciudad entre
1973- 1979 dio los resultados requeridos, es decir, inmovilismo político,
máximo orden social, control en los desplazamientos carreteros y fuerte
presencia castrense en las calles.131
Segundo, la dinámica política estuvo condicionada por la necesidad
de los militares de establecer alianzas con la civilidad para aumentar su

130 Una amplia descripción del campo de concentración de Pisagua nos ha sido proporcionada
en Holanda por Renato Vargas Contreras, prisionero en dicho campo durante el año 1973 y
condenado en su oportunidad a la pena de muerte. Otros informes sobre esta situación han sido
el resultado de entrevistas a exprisioneros como Luis Caucoto, presidente provincial del Partido
por la Democracia y Francisco Pinto, ex Secretario Regional Ministerial durante los gobiernos
de Aylwin y Frei. También es relevante el libro de Haroldo Quinteros (1978). Otros antecedentes
sobre la violencia aplicada en la propia ciudad nos han sido proporcionados por connotados
vecinos iquiqueños que han pedido reserva de su nombre. Además cf. El Mercurio, 4 y 5 de junio
de 1990.
131 En el período eran fuertemente controlados los ingresos y egresos de la ciudad, el tránsito
carretero, los flujos migratorios a Tacna, las programaciones de las radios existentes, prolongados
períodos de toque de queda y permanente chequeo de dirigentes y líderes de opinión.

146
base de apoyo social. A esa situación no escapó la región y, al igual que
en otras zonas del país, el modus operandi para generar liderazgos que
apoyaran al gobierno militar, fue a través de la designación de alcaldes
en los municipios. El caso de Arica se enmarca en la perspectiva de una
ciudad cautelada geopolíticamente y deprimida en sus aspectos económico-
productivo. Ésa podría ser la razón por la cual sus primeros alcaldes, entre
los que destaca el coronel en retiro, Manuel Castillo Ibaceta, no hayan
desarrollado un rol protagónico ni intentado articular a la ciudadanía, como
voceros oficiales u oficiosos del régimen; tampoco insuflaron vitalidad
al desarrollo de la urbe y, mucho menos, pretendieron romper el cerco
político-militar que la ahogaba.
El caso de Iquique fue distinto, la empresaria Myrta Dubost Jiménez
jugó un rol fundamental al mediar entre la ciudadanía y los militares,
impulsando el proceso de crecimiento económico y convirtiéndose,
finalmente, en la principal figura política del gobierno militar, asumiendo
la alcaldía en la década de 1980. Su liderazgo le granjeó las simpatías no
sólo del general Pinochet, quien la reconoce como artífice de su gobierno
en la región, sino también de amplios sectores de la ciudadanía, hecho
que se expresa en las primeras elecciones municipales en 1992, cuando se
enfrenta con Jorge Soria Quiroga, quien contaba con nutrido currículum
político: alcalde de la ciudad durante el período 1964 y 1973, el último
electo bajo el gobierno de Salvador Allende, y que tenía la condición
de ex prisionero político en Pisagua e integrante de una antigua familia
iquiqueña, factores que le daban un altísimo índice de popularidad. En los
comicios municipales del 28 de agosto de 1992 resultó ganador Jorge Soria
con 25.197 votos (35,2 por ciento) y mientras Myrta Dubost obtuvo 24.582
votos (34,3 por ciento), es decir, una diferencia de tan sólo 615 votos,
hecho que nadie se imaginaba. El gobierno militar había estado al borde de
romper y reemplazar un liderazgo histórico en el norte chileno, encarnado,
además, en una mujer que en sus acciones y proyectos municipales durante
la década del 80 estuvo a punto de abrir un nuevo estilo de relación entre
militares y civiles.132

132 Este fenómeno no fue efímero ya que en diciembre de 1999 y enero del año 2000, en el transcurso
de la elección presidencial y en la ciudad de Iquique, la votación de Joaquín Lavín, también
heredero de la votación militar, fue extraordinariamente estrecha a la del candidato oficial Ricardo
Lagos.

147
4.5.4. Acción y presencia de las ONGs

Durante el período militar fue evidente en la región la presencia

de diferentes organizaciones no gubernamentales (ONGs) que en sus
proyectos e investigaciones cumplieron un rol importante, particularmente,
al agrupar a intelectuales y estudiosos del desarrollo regional y fomentar
jornadas de reflexión y discusión político-culturales.
Estas ONGs pudieron impulsar diversas acciones antidictatoriales,
contando con el apoyo de agencias de cooperación internacionales, como
las holandesas HIVOS, lCCO y NOVIB; la alemana GTZ; y también
norteamericanas como el caso de la Interamerican Fundación (IAF).
Las ONGs cumplieron, además, la función de preparar cuadros técnicos
que, apenas iniciado el primer gobierno democrático de Patricio Aylwin,
se incorporaron al gobierno regional en el desempeño de funciones de
gerencia pública. Es el caso de Arturo Zegarra, Luis Órdenes y otros
socialistas que se articulaban en torno a la ONG CENPROS, en Arica, y
de Francisco Pinto, Germán Valenzuela, Aníbal Matamala, Juan Podestá y
otros cobijados en GIREN/CREAR o CEPAAT, en Iquique. Obviamente
que, en el período militar, las organizaciones no gubernamentales, sean
independientes, asociadas a partidos políticos o a diferentes iglesias,
fueron referentes para la reflexión y acción, pero también instancias que
representaban estrategias claramente diferenciadas de las sustentadas por
autoridades, políticos y técnicos que adherían al gobierno militar.

4.5.5. El tema de los partidos políticos

De modo progresivo, lento y casi clandestino se fue reconstruyendo

el tejido de los partidos políticos. El primero en aparecer públicamente en
la región fue la Democracia Cristiana, luego emerge el Partido Socialista y
hacia 1985-1986, el Partido Comunista también tenía vocería pública. Sin
embargo, hay dos comentarios que pueden formularse al respecto. Primero,
la presencia pública de los partidos fue de extraordinaria importancia desde
una perspectiva psico-social, básicamente, porque contribuyeron a romper
el miedo, y a que la población visualizara que había formas de pensar y
actuar muy disímiles a la dictadura militar. El rol de los partidos fue ayudar
a proyectar un escenario diferente, planteando temas, problemas y agendas
muy distantes del discurso oficialista, si bien, desde el punto de vista
de la creación, reflexión y sistematización de ideas acordes a la región,
no pudieron romper la tradicional tendencia previa a 1973, en orden a
conservar un carácter centralizado y verticalista en el discurso.

148
 En este sentido, es posible destacar que en la oposición regional
cohabitaban dos líneas de reflexión: la desarrollada por los partidos
políticos, ubicados en una estructura centralizada, con liderazgo nacional
y una perspectiva global y homogénea sobre el país, y que reproducía en
cada región un discurso uniforme y sin mayores variaciones. Por otra parte,
existía una masa de intelectuales, con formación académica, que trabajaban
en diferentes organizaciones no gubernamentales, independientes de las
orgánicas partidarias, que tenían un análisis y una óptica mucho más
regionalista, que enfatizaba el conocimiento de Tarapacá desde una
posición excéntrica o marginal, es decir, desde los márgenes y desde la
periferia. Una característica de esta cohabitación es que ambas visiones
no necesariamente coincidían en el análisis de los temas regionales, unos
preocupados de leer la región con el discurso nacional y otros, el país a
partir de la región.
El retorno a la democracia, la fuerza adquirida por los partidos y el
ingreso de muchos intelectuales de las ONGs al trabajo en el gobierno
regional, cooptaron este tipo de reflexión más autónomo.

4.6. BALANCE FINAL

Al hacer al balance regional, queremos plantear tres ideas básicas.

Primero, la racionalidad neoliberal, impulsada en el país a partir
de 1974, no operó en Tarapacá en forma homogénea ni espacialmente
equilibrada, por el contrario, mostró rasgos de racionalidad excluyente y
desequilibrante. La disímil situación de Arica e Iquique así lo demuestra.
Segundo, en el período militar se fortaleció el peso y gravitación
del aparato estatal en la región. Las consideraciones geopolíticas y los
instrumentos públicos diseñados desde Santiago acentuaron una mayor
dependencia y control de las decisiones regionales.
Tercero, durante el gobierno de Pinochet, en Tarapacá se confrontaron
dos posiciones sobre el desarrollo regional. Por una parte, la visión militarista
del desarrollo; que enfatiza la modernización en la infraestructura, en
el equipamiento bélico y en el aprovechamiento territorial, contrapuesta
a otra que privilegiaba una mayor cercanía entre civiles y militares,
la creación de un sistema de franquicias comerciales e industriales y el
fomento a la instalación de actividades empresariales.
 CAPÍTULO 5
Los Gobiernos de la Concertación:
¿Continuidad o Cambio?

En este capítulo se abordará relación entre el Estado y la sociedad

civil en Tarapacá durante la década 1990-2000. Se identificarán los
obstáculos que dificultaron los contactos fluidos y equilibrados entre
ambas instancias. Desde el punto de vista metodológico y en el mismo
tenor que en los capítulos previos, se aplicó una estrategia que combinó las
clásicas técnicas de investigación sociohistórica, es decir, la entrevista en
profundidad, focus groups, análisis de documentación histórica, análisis de
contenido, además de técnicas de análisis prospectivos.

5.1. TRES ANTECEDENTES GENERALES

Tarapacá muestra en primer lugar un desarrollo histórico, político y

cultural con características que la diferencian de otras zonas del país. Es
el resultado de un proceso de conquista militar y colonización económica
iniciado en 1879, en consecuencia, es una región que muestra tres
características: es la más joven de Chile; b. los últimos 141 años ha sido
sometida a un intenso proceso de socialización político-cultural; c. este
proceso está inconcluso y aún vigente. Segundo, el perfil de región fronteriza
con Perú y Bolivia hace que en conjunto compartan un hábitat de similares
condiciones, lo que facilita la existencia de múltiples formas de comercio,
el establecimiento de vínculos familiares y el tránsito permanente de flujos
turísticos. La situación se acentúa con la presencia de grupos étnicos de
raíces comunes. En síntesis, la región es un escenario donde interactúan
diferentes actores sociales portadores de identidades culturales específicas.
Ruz (2001) formula interesantes ideas sobre la identidad cultural en Arica,
como también Guerrero (1999) para el caso de Iquique, González (1999)
para el sector de la pampa y Van Kessel (1991) para lo andino. Tercero,
Tarapacá ha sido una región construida por el aparato estatal, a partir de
un proceso de conquista e invasión. Como dice Ghisolfo (1989), durante
más de un siglo el Estado chileno realizó todos los esfuerzos posibles para
construir una institucionalidad pública que la administrase, radicó una
población culturalmente identificada con la nacionalidad y ethos chilenos
y, por último, desarrolló ingentes esfuerzos para fortalecer y consolidar el
dominio territorial. En tanto proceso de construcción político y cultural,
no ha estado exento de dificultades. En la región se han entrecruzado
múltiples racionalidades, intereses e interpretaciones de grupos o actores
que la habitan. Su historia ha estado determinada por la voluntad del Estado
por conquistarla y de las correspondientes reacciones de la sociedad civil
a este proceso. Son 141 años de coincidencias y desencuentros, equilibrios
y desequilibrios, consensos y disensos, autoritarismos y populismos,
acciones públicas y clandestinas. Un proceso complicado y conflictivo que
siempre ha estado presente en el desarrollo de Tarapacá.

5.2. LA IMPORTANCIA DE LA DÉCADA DE 1980

Desde el punto de vista político, la década del 80 fue importante para

la región.133 A mediados de 1985 se percibía en el país la posibilidad de
un eventual cambio de gobierno, notándose un régimen político agotado y
en retirada. El ambiente regional era de efervescencia y agitación, estaban
por finalizar los años de autoritarismo e indolencia social. La movilización
política, discusión pública, apertura de medios de comunicación social,
resurgimiento de las organizaciones sindicales y poblacionales, la mayor
presencia y actividad de los partidos políticos y la acción de diferentes
organizaciones no gubernamentales134 configuraban un escenario político
interesante. Todos coincidían en la necesidad de preparar una estrategia
regional democrática en que se escuchara la voz de los actores sociales. En
Arica e Iquique, durante los años 1987 y 1989, se organizaron a lo menos
once jornadas reflexivas sobre el futuro democrático de la región. etE
s
proceso político estaba acompañado de un emergente cuadro económico
sustentado en cuatro ejes: actividad comercial de la Zona Franca;
flujos turísticos nacionales y extranjeros; implementación y despegue
de proyectos mineros de gran magnitud y, finalmente, la presencia de
importantes negocios inmobiliarios.135

133 Las características de esta década han sido analizadas en el capítulo anterior.
134 Destacaban CIREN/CREAR, CEPATT, Pastoral Laboral. Avanzado el proceso de movilización
emergen otras ONGs como TER; TEA y CENPROS en Arica.
135 La Mayoría de estos proyectos e iniciativas se concentraban en la provincia de Iquique, que con
sus cifras aumentaba el posicionamiento de la región en el contexto nacional.

152
 Durante el período 1980-1990, en términos económicos, Tarapacá
tenía una población económicamente activa que bordeaba las 122.000
personas, con sólo 5,4 por ciento de desocupación anual; una de las más
bajas del país. El conjunto de indicadores había mostrado aumento y/o
señales positivas: captaciones y colocaciones bancarias; ingresos y salarios
imponibles, recaudación tributaria, bonificaciones al empresariado,
exportaciones pesqueras, producción agropecuaria y minera no metálica,
producción de energía eléctrica, flujos turísticos extranjeros y nacionales,
parque automotriz, carga marítima y terrestre, tuvieron un crecimiento
anual sostenido (SERPLAC, 2000; INE, 2000).
Pese al agotamiento del gobierno autoritario y del eventual cambio de
régimen, el periodo denotó la compatibilización entre actividad económica
y política. La percepción generalizada era de un ambiente de expectativas
positivas, respecto a un desarrollo económico y social democrático, sólido,
tranquilo, permanente y equilibrado. Según el informe de gestión del
Gobierno Regional (1990), los temas pendientes a resolver en democracia
radicaban en la pobreza urbana e indigencia rural, en aumentar el gasto
público social y focalizar la inversión pública¡ por otra parte, los distintos
encuentros y eventos ciudadanos planteaban la necesidad de mejorar la
cobertura de capacitación laboral, contar con una estrategia para enfrentar
el narcotráfico, aumentar y mejorar la calidad del sistema educacional,
los índices de mortalidad y desnutrición infantil que, aunque bajos,
agudizaban el tema de la deuda social. En ese cuadro, sin embargo, había
un aspecto preocupante y era el profundo desequilibrio al interior de la
región, específicamente entre sus principales ciudades.
En síntesis, la década de los 80 constata en la región la existencia
de tres dinámicas. Por un lado, el acelerado crecimiento económico y
diversificación productiva de Iquique; por otro, la prolongada crisis de
la ciudad de Arica y, finalmente, la existencia de niveles de pobreza de
alrededor de veintiocho por ciento. Estas dinámicas influirán en el devenir
de la década siguiente, particularmente en los discursos del gobierno, los
empresarios y de la propia sociedad civil.

5.3. SITUACIÓN DE LA REGIÓN EN EL PERÍODO 1990-2000

La relación entre Estado y región de Tarapacá durante la década 1990-

2000 tiene elementos contextualizadores necesarios de examinar:

153
 Primero, cada período económico­político forma parte de un
encadenamiento mayor con su propia historia, en este sentido, Tarapacá
aún no elude las influencias de región conquistada y colonizada; en este
período, muchas decisiones, actitudes, conductas y visiones estratégicas
se construyen sobre la base de que continúa siendo zona de conflicto.
La etapa es la expresión contemporánea de un conjunto de ciclos
económicos previos, como la época de la conquista militar (1879-1883),
el auge del salitre (1879-1930), el abandono estatal (1930-1950), fase del
fortalecimiento de Arica durante el Estado de Compromiso (1950-1970)
y, finalmente, la crisis de ésta última y fortalecimiento de Iquique (1973-
2000).
Segundo, el período 1990-2000 marca el inicio de un nuevo régimen
político con el tránsito ele la dictadura militar a la democracia, fenómeno
de carácter nacional, pero que tiene particularidades interesantes en el
caso ele Tarapacá, observándose elementos de continuidad en la relación
Estado-región, más también de cambio.
Tercero, en el análisis de los dos primeros gobiernos democráticos
es importante destacar el rol que jugó la Zona Franca. Este instrumento
facilitará que los actores sociales de la región desarrollen un nuevo modo
de relación con los países vecinos, incubándose visiones y prácticas
absolutamente diferentes a las conocidas en décadas anteriores. Su
actividad influirá fuertemente en las conductas de los movimientos sociales
regionales y en la presencia del Estado.
Cuarto, diversos documentos preparados por el CIREN/CREAR
durante los años 1987 y 1988, señalan la expectación de la mayoría ele
los actores sociales ante la posibilidad de transitar hacia un régimen
democrático. Los textos planteaban que el mundo popular, sindical y social
esperaba coherencia y fuerza en los planes sociales y que los empresarios
anhelaban la continuidad del crecimiento económico. Algunos sectores
se ubicaron en la perspectiva de la posibilidad de la desaceleración y
descontrol social y político.136 Sin embargo, los inicios de la democracia no
significaron freno alguno para el crecimiento económico, por el contrario,
múltiples negocios inmobiliarios, comerciales y mineros emergieron con
fuerza a partir del año 1990.

136 Véase al respecto las editoriales del diario El Pampino (febrero, marzo, abril de 1990) que mantuvo
una línea editorial de permanente sospecha con respecto al éxito del proceso democrático.

154
 En síntesis, desde el punto de vista socio­político, el período estuvo
cargado de expectativas por mantener el crecimiento económico,
transparentar la gestión pública, resolver los problemas sociales y recuperar
el equilibrio entre las ciudades de la región.
En el lapso 1990-2000, el desarrollo de la región estuvo marcado
por dos fases. La transcurrida entre 1990 y 1997, caracterizada por
indicadores económicos positivos, toda vez que los informes preparados
por el Instituto Nacional de Estadísticas, a través del instrumento INACER
(Indicador de Actividad Económica Regional) mostraban un aumento en
la productividad de casi todos los sectores, como también en la política de
subsidios y bonificaciones empresariales; las cifras de inversión pública
indicaban incrementos anuales importantes y las de pobreza e indigencia
disminuían. En resumen, hay fuerte crecimiento empresarial, descenso de
la desocupación al 4 y 5 por ciento y tendencia a la baja en la pobreza. Una
segunda fase se inicia entre 1996 y 1997, cuando la Zona Franca muestra
sus primeras caídas en las ventas al exterior137 y, complementariamente,
merman las industrias manufactureras y la recaudación tributaria.138 El
negocio inmobiliario se detiene y las empresas mineras congelan sus
procesos de expansión; por otro lado, la producción pesquera inicia una
curva descendente de alto impacto económico y laboral, y los flujos
turísticos no reeditan las cifras de años anteriores.
Este cuadro demuestra que la región todavía es altamente dependiente
de factores externos y que no es capaz de resistir los factores negativos
provenientes de la crisis asiática tampoco del deterioro económico de
Perú, Bolivia, Paraguay y Argentina, y no puede superar con sus propias
fuerzas el ciclo recesivo de la economía nacional. La conjunción de estos
elementos afecta a la región en su totalidad, preferentemente a Arica.
En el cuadro global del período 1990- 2000, podemos concluir que la
economía ariqueña estaba muy restringida por trabas que inmovilizaban las
áreas del comercio exterior, tránsito portuario, flujos turísticos y negocio
inmobiliario. Además, el contexto mostraba un empresariado desmotivado
para invertir, una masa crítica y contingente laboral calificado que migraban
de la zona y una población con altos niveles de endeudamiento. Como nota
aparte, algunos entrevistados señalan como causa del deterioro económico

137 El movimiento operacional en 1997 era de 4.480 millones de dólares, cifra que cae a 2.998
millones de esa misma moneda el año 2000.
138 No sólo el ingreso por concepto de IVA sino también por las leyes 18.211 y 18.219.

155
de Arica, el impacto negativo que, para el consumo, produjo el traslado de
efectivos militares a Iquique en la década de 1980.
Las organizaciones sociales de Arica comenzaron a mostrar
preocupación y descontento por los indicadores de la economía local, los
que estaban muy por debajo de los regionales y nacionales. La dirigencia
local comienza a construir un discurso cuyos ejes son: las trabas para
producir, las inequidades en la distribución de la inversión pública, el uso
de los excedentes y utilidades de Zona Franca y el centralismo regional en
la toma de decisiones estratégicas, aludiendo directamente a Iquique y su
mayor posición de poder.
Avanzado el primer gobierno democrático, Arica entra en una fase
de mayor actividad política, caracterizada por el desánimo generalizado,
un sector público fatigado, dispersión en los discursos gremiales y escasa
capacidad de conducción. Esta situación tiende a cristalizarse políticamente,
emergiendo un liderazgo colectivo, muy asociado al empresariado local,
que el día 30 de junio de 1993 protesta en forma masiva, paralizando todas
las actividades de la ciudad.
Estas críticas se reiterarán en agosto de 1994 y en junio de 1998.
Las protestas no estaban dirigidas sólo contra el centralismo, también
reclamaban contra la prosperidad de Iquique.
Cuarto, la confrontación entre intereses territoriales será la tónica
que deberán enfrentar los gobiernos regionales de los intendentes Nelson
Garrido Álvarez, Marco Antonio Castro, Santiago Vera Torrealba y Patricio
de Gregario Rebeco. Ambas provincias participarán de la lógica del
juego de la suma cero, es decir, si alguien debe perder es preferible que sea
la región en su conjunto, generándose una incapacidad para aprovechar
y potenciar energías comunes, lo que desperfila sus diferencias. La
posibilidad del complemento económico se convierte en un desafío
inalcanzable porque los actores mantienen visiones y estrategias distintas.
Los ariqueños reclaman contra el centralismo y las inequidades regionales;
los iquiqueños aprovechan su auge económico; el gobierno regional trata
de aumentar su base de apoyo popular; los militares observan lo que pasa
con Perú y Bolivia; los trabajadores buscan empleo y / o mejor calidad de
vida; en tanto los tecnócratas de Santiago calculan los costos de mantener
la región.
Quinto, se constata que la estructura comercial y financiera de
Zona Franca es altamente vulnerable y dependiente de los efectos de la
globalización. Cualquier oscilación en los mercados asiáticos o en las

156
economías fronterizas repercute fuertemente en el espacio regional.
Secundariamente, hay que señalar que la disminución de aranceles en las
economías vecinas hace perder las ventajas que fueron la fortaleza original
de Zona Franca.
Desde el punto de vista social, el período también comienza a marcar
nuevos desequilibrios económicos y políticos. La situación139 se agudiza no
sólo por la persistencia de la pobreza, sino que, además, se entrevera con
la desocupación, el aumento de la migración de trabajadores de regiones
rurales y el sostenido ingreso ilegal de mano de obra peruana, boliviana,
incluso, ecuatoriana. El siguiente cuadro nos muestra el aumento de la
pobreza regional entre 1998 y 2000:
1990 1992 1994 1996 1998 2000
28.3% 27% 22.3% 21.6% 16.1% 20.9%
Fuente: SERPLAC, 2000

El cuadro permite apreciar cómo desde 1990 y hasta 1998 hubo una
disminución sostenida de la pobreza en alrededor de 12 puntos, tendencia
que se rompe en 1998 y la pobreza vuelve a aumentar en cerca de 5 puntos
hacia el año 2000. Complementando las cifras, el gasto social de la región,
es decir, los recursos financieros que se canalizan hacia los sectores de
pobreza e indigencia mediante 18 subsidios crecen casi 2,5 veces entre
los años 1990 y 2000. Es evidente que hay un divorcio entre el aumento
de la pobreza y el incremento del gasto social, lo cual es tema para una
investigación específica, pero influyen la dificultad que tiene el Estado para
focalizar la inversión social y la estrategia de sobrevivencia de muchos
grupos sociales pobres que manipulan los beneficios estatales. El siguiente
cuadro ilustra los montos invertidos por el sector público en los temas
sociales de la región.

139 Entre 1990 y 1993 hubo una disminución de la pobreza del 28.3 al 16.1 por ciento, sin embargo,
entre 1993 y 2000 esta aumenta de 16.1 a 20.9 por ciento, lo que es indicador del agravamiento de
la situación económica y social de la región. Un rasgo importante en el período es el aumento del
gasto social y una ampliación en la cobertura territorial y la cantidad de beneficiarios.

157
 Año 1990 1991 1992 1993 1994 1996

M. de $ 21.627 26.079 27.760 30.436 33.616 39.295

Año 1996 1997 1998 1999 2000

M. de $ 39.604 43.980 45.070 54.742 55.191

Fuente: SERPLAC, 2000

En síntesis, durante la década de 1990, la región -y particularmente

Iquique-, no pudo sostener el ritmo de crecimiento económico que venía
mostrando años anteriores, tampoco logró resolver las contradicciones
políticas entre sus principales ciudades y el tema social, aun considerando
el ostensible aumento del gasto en este ámbito, en modo alguno consiguió
frenar la intensificación de la pobreza. El período 1990-2000 se inscribe
en la lógica del desequilibrio y tiene algunas características parecidas al
cuadro sociopolítico del Estado de Compromiso.

5.4. MIRADA DE LAS FRICCIONES Y CONFLICTOS DESDE EL ESTADO

El análisis será planteado con tres supuestos. Primero, la existencia de

una fuerte relación de dependencia de la región de Tarapacá con el Estado
nacional. Segundo, que ésta tiene la particularidad de que se desarrolla en
un territorio donde los procesos de socialización política y cultural todavía
están inconclusos. En este contexto, el proceso político más importante
es que el Estado aún no logra plena hegemonía y la sociedad civil
permanentemente cuestiona su lealtad para con él. Tercero, las fricciones
y obstáculos que restringen las posibilidades del desarrollo regional se
focalizan en dos esferas, por un lado, la que tiene que ver con la estructura
y función del aparato público y, por otra, con factores que se manifiestan en
la esfera de la ciudadanía. Para tal efecto, analizaremos cuatro dimensiones
que emergen del trabajo de campo realizado.

5.4.1. El Estado como constructor de la sociedad regional

En América Latina, el Estado no fue creación de los habitantes

originarios, aseveración que podemos encontrar en Kaplan (1969), Veliz
(1980) y Neira (1997), quienes explican que el Estado, en tanto orden
jurídico e instrumento de autoridad, se construyó como resultado de la
expansión ibérica y es una prolongación de su institucionalidad pública.

158
La historia latinoamericana, y de Chile en particular, es la de una población
culturizada y cautiva en las redes del Estado, cuyo tramado económico,
jurídico y territorial lo tiene como eje constructor (Góngora, 1983).
En el caso de Tarapacá, el centralismo como fenómeno político y
económico tiene dos hechos a destacar. El primero, es que los actores
sociales han desarrollado una cultura de la dependencia del centro,
elaborando estrategias para presionar al Estado, en espera de que éste
resuelva sus problemas, demandas o conflictos. En este sentido, un rasgo
típico en la ciudadanía regional es la pasividad política, fenómeno que, en
opinión de Max Barrera, se caracteriza porque “en el norte la población
tiene la concepción de que el Estado es una especie de rey y todos nosotros
debemos comportarnos como súbditos y lacayos, el Estado no surgió
desde la propia sociedad civil, sino que fue impuesto desde paradigmas
foráneos, eso aceleró el desarrollo de una cultura estatista”.140 El segundo
hecho es analizado por diferentes dirigentes gremiales y políticos, en
orden a que la población regional se caracteriza por participar de una
cultura del conformismo, aceptando fácilmente decisiones, conductas y
programas provenientes del nivel central. En resumen, Tarapacá es una
región en la que sus habitantes comparten una cultura Estado-céntrica y
socio-conformista, ambas enraizadas, según diría Claudio Veliz (1980) o
Howard Wiarda (2001), en la más rancia tradición hispana.
Tarapacá, ubicada lejos y fuera del centro, excéntrica y marginal,
nutre sus energías de elementos exógenos, lo que le resta posibilidades de
construir visiones y caminos estratégicos al interior de la propia región.
Una percepción compartida por líderes y dirigentes sociales, así como por
empresarios y académicos, es que el aparato estatal constituye una fuente
de autoridad y eje de la gestión pública, pero también es una instancia
omnipresente, lejana, abstracta, ajena y extraña a la cotidianidad de las
personas.

5.4.2. Estado fuerte y región débil

Varios de los entrevistados141 comparten la idea de que Tarapacá se

ha construido sobre la base de un círculo vicioso, en que desde el centro
se percibe la región como débil y desde ella se observa al Estado como

140 Entrevista Max Barrera, 3/1/2002

141 Max Barrera, 3/1/2002, Magdona Muñoz 4/1/2002, Gabriel Abusleme 2/10/2001.

159
fuerte. La aseveración contiene conceptos que no son nuevos y ya fueron
señalados en los análisis políticos latinoamericanos, en orden a que:
i. los fenómenos del centralismo y la burocracia son constituyentes de
una misma estructura, inhiben el desarrollo regional y obstaculizan la
relación Estado sociedad civil regional;
ii. limitan las capacidades endógenas, frenando la emergencia de nuevos
liderazgos y restringiendo las capacidades empresariales y también las
académicas;
iii. este tipo de relación se reproduce en el tiempo y en el espacio, auto
justificándose y nutriéndose de modernos argumentos jurídicos, polí-
ticos y económicos.
Alan Angellet al. (2001) afirman que Chile es un país con estructura
política de Estado centralizado y regiones débiles que no tienen margen
de maniobra ni autonomía política. En el caso de Tarapacá es una razón
valedera, ya que el gobierno regional depende, en gran medida, de las
decisiones adoptadas en Santiago, sea en cuanto a los montos de inversión
pública por parte del ministerio de Hacienda; o bien, a las determinaciones
políticas que afectan a la región, las que son tomadas por el ministerio
del interior, lo mismo que la nominación del personal que ocupa cargos
de importancia técnico-político. Evidentemente, esta dependencia en los
aspectos financieros y políticos perjudica fuertemente la coordinación y
deja escaso margen de maniobra a las propias autoridades regionales. El
diseño político de Chile obedece a un desarrollo histórico específico, pero
la aplicación de una autoridad centralista y vertical es obstáculo para la
emergencia de estilos de desarrollo regionales y de economías socialmente
relevantes.
La verticalidad del Estado y la debilidad regional se puede graficar
a la luz de tres antecedentes. El primero, es la opinión respecto a que las
autoridades locales, particularmente los altos cargos públicos,142 tienden
a cautelar los intereses del centro más que los de la zona, situación
que se atribuye a los mecanismos mediante los cuales son designadas.
Un segundo elemento es la visión social de cuestionar los méritos de
eficiencia y productividad de quienes ocupan puestos de alta gerencia
pública. La ciudadanía percibe que los funcionarios estatales comparten un
conformismo y temen adoptar decisiones, atribuyéndoles, además, escasa

142 Cuando hablamos de cargos de alta gerencia pública nos estamos refiriendo a intendentes,
gobernadores, secretarios regionales ministeriales y directores regionales de servicios, incluso se
podría agregar a los miembros de los directorios de empresas públicas.

160
visión prospectiva y déficit en experiencia laboral, por lo que considera que
los cargos designados tienen poco peso político-administrativo y excesiva
dependencia del nivel central. Un tercer y último factor, que deriva de
la información recopilada, es la que plantea un exconsejero regional
que afirma que “hay un problema de lógica en la administración pública
regional, ya que gran parte de la actividad depende del centralismo. Por
ejemplo, en la presentación de proyectos al Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR) que, si bien la hace el intendente al Consejo Regional
(CORE), no es menos cierto que lo hace por instrucciones centrales,
desaprovechando las indicaciones de las estrategias de desarrollo propias y
subvalorando la opinión de organizaciones sociales y líderes gremiales”.143

5.4.3. La lógica del desarrollo económico

La historia de Tarapacá combina periodos de bonanza y alta

productividad con etapas depresivas y crisis social, todo ello inserto en un
marco de permanente alternancia entre Arica o Iquique. En ese sentido, el
desarrollo económico regional tiene, en un aspecto general, cinco fases.
La primera transcurre entre 1879 y 1930, lapso en el que sus ciudades
viven escenarios distintos. Arica virtualmente aislada del país, subsiste
del escaso comercio con Tacna y con el apoyo estatal manifestado en
algunas obras públicas.144 Iquique, en tanto, goza de uno de sus momentos
más prósperos con la industria del salitre que, en 1985, empleaba 22.485
trabajadores y en 1985 superaba los 60.000. 145
Entre los años 1930 y 1950, hay un segundo período que hemos
denominado de “abandono estatal”. Son dos décadas con notoria ausencia
del Estado, en cuanto a inversión pública, obras de infraestructura y/o
diseño de estrategias de desarrollo. Como sostienen Van Kessel (1980) y
Sergio González (1995; 2002), en este lapso sólo se conoce una fuerte
inversión estatal para chilenizar, contratar profesores normalistas y
construir escuelas.
Una tercera etapa transcurre entre 1950 y 1970 e indica un cambio
radical en el aspecto de la región. Iquique comienza a vivir los efectos del
agotamiento de la industria del salitre, con altos índices de desempleo,

143 Max Barrera, ex Consejero Regional, ex presidente de la Asociación de Usuarios de Zona Franca;
profesor de Derecho en la Universidad Arturo Prat.
144 FFCC Arica-La Paz, red de energía eléctrica, Hospital, Casino, camino Arica-Azapa, colegios, etc.
145 En el mismo período Arica no superaba los 10.000 habitantes.

161
pobreza, hacinamiento y efervescencia social y política; en tanto, Arica
empieza a disfrutar los beneficios del Puerto Libre y de la Junta de
Adelanto,146 proceso que durará hasta el inicio de la década del 70, cuando
la ciudad inicie una dura y larga crisis económica.
Un cuarto período abarca desde 1974 hasta 1996, ciclo en que la
historia se revierte. Arica sufrió los efectos del cierre del Puerto Libre y
el término de la Junta de Adelanto, sufriendo la vieja y conocida angustia
de la crisis económica. Iquique, por su parte, al amparo del sistema de
Zona Franca, más el auge pesquero y el inicio de prospecciones mineras,
aumentará sus fortalezas y expectativas. Las diferencias entre ambas
ciudades se agudizarán.
La quinta fase se desarrolla entre 1996 y el 2000 y se caracteriza
por el cambio que experimenta la región, en que Arica profundizará su
crisis económica, mientras que Iquique observará las primeras señales de
agotamiento del modelo de comercio exterior de Zona Franca.
En síntesis, la región ha tenido un patrón de desarrollo que combina
tendencias y racionalidades de diferente signo, asociando periodos de
crisis y bonanza económica, y acumulando conflictos con la fragmentación
territorial entre Arica e Iquique. Ese proceso merece algunos comentarios.
a. La región siempre ha sido percibida por el Estado central como un
“espacio geográfico” donde existen recursos productivos -pesqueros,
mineros, agrícolas- y cuya explotación reporta ingresos tributarios im-
portantes para sostener la economía nacional. Víctor Guerrero (1995)
está trabajando con profundidad el tema del desarrollo y uso del espa-
cio;
b. El patrón histórico de producción económica regional de explotación
intensiva e indiscriminada de sus recursos -casos de la agricultura
andina, tema investigado por Van Kessel (1992), o de la minería y
la pesca industrial analizados por V. Guerrero (1995)-, no tiene una
contraparte asociada a la renovación de los mismos; exceptuando la
experiencia de la agricultura del desierto en la Pampa del Tamarugal.
En la región no se ha desarrollado una propuesta para generar conoci-
miento y/o tecnología que agregue valor a las riquezas explotadas para
sostenerlas productivamente en el tiempo. La explotación intensiva
significa su agotamiento y la consecuente presencia de las crisis. Lec-
ción que, pese al tiempo transcurrido, aún no es asumida.

146 El Puerto Libre vigente por el Decreto Supremo No. 303, del 25/7/1953, consistió en una figura
jurídica que permitía que importaciones y exportaciones estuviesen gravadas con arancel cero.

162
c. Un hecho que transversaliza todos los periodos históricos es el “pro-
yecto de desarrollo regional”. El Estado nunca ha elaborado una vi-
sión sobre la región en su conjunto, y la tónica consiste en privilegiar
un polo o eje territorial por sobre el otro. En un primer momento fue
Iquique, enfatizándose posteriormente Arica e insistiendo con Iquique
nuevamente. Cabe preguntarse ¿Por qué el Estado no ha diseñado un
proyecto coherente sobre la región? ¿Por qué las políticas públicas,
sean económicas o sociales, no han compatibilizado las potencialida-
des y recursos de las dos ciudades? ¿El Estado tiene ideas e intereses
diferentes para Arica e Iquique? ¿Qué tanto pueden explicar estos pro-
blemas las conductas y conflictos que suceden a] interior de la socie-
dad civil regional?147 En Tarapacá se han aplicado, desde 1879 y hasta
la fecha, políticas públicas y sociales diferenciadas y diferenciadoras.
Diferenciadas porque el Estado incentivó el crecimiento económico
alternadamente en Iquique o en Arica, con una óptica distinta para una
u otra, excluyendo la posibilidad de accionar en forma conjunta. Dife-
renciadoras, porque las políticas generaron diversos impactos en una u
otra ciudad, exacerbando ánimos, aumentando diferencias, desequili-
brios, conflictos y restringiendo potencialidades e intereses comunes.
La histórica ausencia de objetivos regionales o la presencia de políticas
públicas útiles solamente para el Estado (Pérez, 1984), ha generado un
obstáculo estratégico al aumentar las dificultades para construir una mirada
coherente, que permita aprovechar el entorno internacional y su relación
con el resto del país y, así, potenciar fortalezas y disminuir debilidades.
El déficit de políticas públicas y sociales integradoras, se ha traducido,
desde el punto de vista témpora-espacial, en una estructura regional con
históricas fricciones, contraposición de intereses, persistencia de conflictos,
debilidad en aprovechar rasgos comunes, ausencia de una estrategia única
y dependencia al patrón de inestabilidad económico-productiva.
d. Durante su breve historia, Tarapacá ha sido un territorio poblado en
forma lenta pero inexorable; la tendencia demográfica muestra un
quiebre importante a partir de la década de 1950, en que los indicado-
res poblacionales aumentan en forma notoria, dicho de otra manera,
desde 1950 y hasta la fecha, vía el crecimiento demográfico re-
gional, el Estado aumenta y consolida la propiedad territorial. Es de-
cir, a la hora del balance que hacen los militares, políticos y tecnócra-
tas se puede pensar que la conquista de esta región cada día adquiere

147 Gabriel Abusleme, ex consejero regional y ex candidato a senador de Renovación Nacional, así
como Fernando Núñez, exgobernador provincial de Arica, militante socialista, consiguen en
reiterar la ausencia permanente de una política de Estado que dé cuenta de Arica e Iquique como
polos constitutivos de una misma región.

163
 mayor fuerza. Las cifras del siguiente gráfico -indican el paulatino y
progresivo aumento demográfico.

5.4.4. Estilo de gestión del desarrollo regional

El Estado ha construido una institucionalidad pública necesaria para

administrar la región sobre la base de una dinámica vertical y autoritaria. Los
actores sociales perciben que las acciones y proyectos sociales, económicos
o culturales operan desde arriba hacia abajo o desde el centro metropolitano
hacia la región. Casos que ejemplifican esta aseveración son el Puerto Libre
y la Junta de Adelanto de Arica y la Zona Franca de Iquique, así como el
diseño y ejecución de grandes obras de infraestructura. De igual modo, son
ilustrativos los casos de mecanismos de asignación de presupuestos por el
ministerio de Hacienda, la nominación ele autoridades de la alta gerencia
pública regional, la designación de candidatos parlamentarios, el diseño y
formato de estrategias de desarrollo regionales y la formulación de planes
de superación de la pobreza. No escapan a esta lógica el diseño de la Ley
Arica, los planes de reactivación de la Zona Franca o la planificación de
Alto Hospicio como centro urbano. Todos son ejemplos de un estilo de
gestión verticalista y modos autoritarios de relacionamiento.

164
 Por otra parte, el desarrollo de Arica e Iquique se ha visto marcado por
la fuerte acción de los municipios, instancias importantes para la gente,
no sólo porque son espacios donde se resuelven problemas concretos y
cotidianos, sino también porque representan un modo de reacción civil
frente a la ausencia de un proyecto más global. La historia regional es
prolífera en temas municipales, pero para esta investigación es importante
consignar que, entre 1990 y 2000, el rol que cumplieron los alcaldes Jorge
Soria, en Iquique, e Iván Paredes, en Arica, expresa una idea de región
que excede, en sus acciones, los programas y propuestas del nivel central.
Ambos liderazgos han influido fuertemente en la gestión de los gobiernos
concertacionistas, en algunos casos facilitando procesos políticos y
económicos, en otros distrayendo la atención ciudadana respecto a sus
objetivos. La gente percibe, a través de la acción de uno y otro líder, que
el principal obstáculo para una mejor gestión comunal está en Santiago,
es decir, en el centro político.148 Sin embargo, hay que destacar que ambos
liderazgos son distintos. Mientras Soria opera con un liderazgo de tipo
outsider, desplazándose fuera de las dinámicas institucionales, partidarias,
oficialistas y / o verticales, el ex- alcalde Iván Paredes se mueve en lógicas
del tipo insider, respondiendo a escenarios acoplados a razonamientos
centralistas, con articulaciones partidarias, negociando y aprovechando
los recursos de centro, todo lo cual le permitió acceder al parlamento en
calidad de diputado. En conclusión, y desde el punto de vista del diseño
político, es indudable que los municipios afectan el desarrollo regional, no
sólo en la distribución de recursos, sino en la construcción de una visión de
región. Este es un tema que debe ser profundizado.

5.5. LA MIRADA DESDE LA SOCIEDAD CIVIL

El desarrollo regional y la construcción de procesos políticos y

económicos no sólo son pertinentes al Estado central, también supone
visiones, actitudes, valores y estrategias desde la propia sociedad civil. En
consecuencia, hay que entender la apertura de espacios regionales como la
interacción de ambas esferas (Boisier, 1995).

148 En el caso del ex alcalde Iván Paredes fue notoria su discrepancia con el nivel central cuando
asumió por si la pavimentación del sector peruano ubicado en Chinchorro, ignorando las voces
de la cancillería. En el caso de Jorge Soria, sus diferencias con los intendentes Nelson Garrido,
Santiago Vera, como también con el ex senador Sergio Bitar, la diputada Antonella Sciaraffia e
incluso con el actual presidente de la república Ricardo Lagos han sido noticias cotidianas.

165
 En cuanto a los factores que caracterizan el quehacer de los actores
sociales regionales es interesante preguntarse: ¿Cómo perciben éstos la
región que habitan?, ¿qué piensan del Estado y el gobierno? También vale
la pena indagar en la cultura organizacional, la dinámica sociopolítica y
los liderazgos que afectan el relacionamiento del Estado con la sociedad
regional.

5.5.1. Visión de región

La sociedad civil regional es una constelación de actores sociales

provenientes de diversas matrices culturales, por lo tanto, tienen miradas
históricas disimiles sobre la región, valoran de diferente manera el rol del
Estado y tienen estrategias distintas para sobrevivir. No hay una visión
de región única y monolítica, sino tantas definiciones como acto res y
racionalidades.
La ciudadanía distingue que los agentes políticos y económicos
reivindican intereses que los afectan en lo particular, pero que tienen la
fuerza suficiente para colocar esas demandas en una perspectiva más
global, sea en el plano comunal, regional o nacional. Valora que los actores
sociales tengan un discurso coherente, principalmente en dos temas:
empleo y centralismo. Asimismo, cada uno de ellos se expresa con su propia
racionalidad, es decir, con su particular concepto de región, también con una
manera específica de arreglar medios y fines, construir códigos culturales
y apreciar estilos de gestión diferentes. Las distintas racionalidades, sean
de empresarios (pequeños, medianos y grandes; regionales, nacionales
o extranjeros); tecnócratas gubernamentales; elite académica; militares;
jerarquía eclesiástica; clase política (comunal, regional y nacional); más
las racionalidades del mundo popular (sindical, poblacional, cultural); de
la comunidad andino aymara y de los actores de la religiosidad popular, se
entrecruzan generando visiones homogéneas y solidarias, pero, a veces,
fragmentadas o complejas, con relaciones ele encuentro y desencuentro,
equilibrio y desequilibrio, tensión y fluidez, conflictos y consensos.
Entre 1990 y el 2000, la historia ele Tarapacá se ha caracterizado
por una tendencia más hacia los desacuerdos y la dispersión que hacia
la búsqueda de posiciones unitarias.149 El trasfondo tiene que ver no sólo

149 Este hecho se observa nítidamente en la prensa cuando informa sobre las visitas presidenciales de
los ex presidentes Patricio Aylwin y Eduardo Frei Ruiz-Tagle y se leen los discursos o propuestas
de gremios empresariales, sociales, o partidos políticos, todos diferentes en forma y contenido, no
pudiendo articular un discurso único.

166
con la fuerza de los liderazgos comunales y la ausencia de un proyecto
regional coherente, sino también con la existencia de un discurso estatal
monolítico enfrentado a uno proveniente de la sociedad civil, disperso,
fragmentado y, a veces, contradictorio. Este desbalance fortalece al Estado
en sus decisiones y estrategias centralistas, y hace que los actores regionales
disminuyan su capacidad ele presión.
Más específicamente, la imposibilidad regional de construir un
discurso común y operar con una racionalidad conjunta tiene que ver
con la fractura de intereses, visiones e identidades entre los habitantes
de Arica e Iquique. Ambas ciudades están vinculadas por una “cultura de
la desconfianza”, cada cual convencida de que la otra recibe más ayuda
estatal y/o que el Estado la privilegia en sus intereses. Es una percepción
histórica expresada en varios momentos, por ejemplo, en la discusión
de los iquiqueños a principios de los 50, cuando el Estado instalaba en
Arica el Puerto Libre y la Junta de Adelanto (Ríos,1992); otra discusión
que muestra este quiebre es la desarrollada en Arica entre los años 1974
y 1975, cuando la ciudadanía buscaba explicaciones a la decisión del
Estado de instalarla Zona Franca en Iquique (diario La Estrella de Arica,
22/7/1975); y también la eterna disputa entre ambas ciudades por los
montos de inversión pública que recibe cada una (Podestá y Veyl, 2002).
Resumiendo, en Tarapacá la desconfianza se ha constituido en la base de
numerosos actos y el triángulo gobierno, empresarios y trabajadores no
puede articularse eficientemente y construir acciones comunes, el recelo
acecha como el obstáculo principal.150
La ciudadanía regional advierte que el espacio geográfico-territorial
contiene diversas riquezas productivas 151 (minería, pesquería, agricultura,
fuentes energéticas, recursos turísticos y posibilidades de comercio
exterior), también se auto percibe como recurso humano calificado y con
alta experiencia laboral; por otra parte, subsiste la noción de que la economía
regional contribuye fuertemente al tesoro público, pero, al momento de
hacer el balance y las ecuaciones, la retribución del Estado para con la
región no es proporcional. En otras palabras, se cuestiona la relación del
aporte región/país vs. país/región. La conclusión de la organización es
y agentes empresariales y sociales es que el Estado retira más de lo que

150 Esta idea ha sido sustentada reiteradamente por el ex consejero regional y ex candidato a senador
Gabriel Abusleme A.
151 Véase los gráficos de los capítulos 3 y 4.

167
contribuye, hecho que a la larga se convierte en un obstáculo para mejorar
la situación de la región. 152
El concepto que los actores sociales tienen sobre su espacio regional
no coincide con el del Estado y su s agentes. Entienden que el espacio
geográfico es vital para desarrollar actividades productivas, académicas o
culturales, que no podrían realizarse en otros lugares. Para Sergio González
(1985) la región tiene que ver con cultura, historia, vida y utopías. Para
el Estado, el territorio es un conjunto de recursos sobre los que hay que
reafirmar la soberanía y / o explotarlos al máximo, pensando en la provisión
de ingresos a las arcas fiscales.

5.5.2 Visión del Estado y del Gobierno

Los agentes regionales perciben al Estado como un ente abstracto,

lejano, que actúa por la vía administrativa, que se protege a sí mismo, que
no siempre interpreta a la ciudadanía, que tiene propuestas diferentes para
Arica e Iquique y no entiende los ritmos y urgencias regionales, actuando
en ciertas ocasiones con criterios no previsibles.
En ese marco, sobresalen tres temas colaterales. El primero, constata
que la cultura de la desconfianza se extiende hacia el Estado con la
percepción de que las medidas aprobadas no siempre concordarán con
los intereses de los actores regionales; por otra parte, se critica que las
decisiones se adopten sin consultarlos o que se sancionen en virtud de
alguna ley de carácter nacional. El segundo aspecto tiene que ver con que la
relación Estado central-región se expresa en los actores de la sociedad civil
de dos maneras: por una parte, manifestando conformidad y comodidad
porque las decisiones se adoptan en el nivel central. Esta actitud, propia
de una cultura estado-céntrica y dependiente, es el resultado de un largo y
sostenido proceso de socialización política, iniciado durante la conquista
militar en 1879. Por otra, hay conductas que expresan cierta impotencia y
subordinación violenta153 que se observa en la elite empresarial, cultural,
intelectual y sindical, cuando una decisión central no permite posibilidad
de reclamo o de influir para eventuales rectificaciones. El tercer tema,
implica el deterioro de la función pública, a raíz de la falta de credibilidad

152 Este tema es motivo de permanente demanda en Arica, basado en la imagen que la Junta de
Adelanto de Arica tenía ingresos propios, también en Iquique ha sido motivo de permanente
discusión el impuesto que grava las ventas del sistema de Zona Franca, en orden a tratar de
convertirla en ingreso regional, situación hasta el momento nunca aceptada.
153 Utilizamos el sentido de subordinación violenta en su aspecto simbólico.

168
y valoración por parte de la ciudadanía frente a quienes desempeñan estos
cargos. Si bien en Chile prevalece el cuestiona miento de competencias,
destrezas y valores para ejercer el servicio público, en regiones esta
situación adquiere mayor impacto, principalmente, por la reducida masa
crítica disponible para ocupar estos puestos.

5.5.3. Cultura organizacional de los actores sociales

Desde sus orígenes, en Tarapacá han existido variadas y fuertes

organizaciones sociales y políticas, que incluyen desde mutuales y
mancomunales, centrales sindicales y partidos políticos hasta movimientos
sociales como los aymaras o las federaciones de bailes religiosos (Rivera,
2001). Estas organizaciones fueron, no cabe duda, una respuesta a la
situación social vivida en la industria salitrera y una réplica a un país que
avanzaba hacia la industrialización y a un territorio que había que
poblar, conquistar y chilenizar. En concreto, la organización social y sus
liderazgos formaron parte de la cultura política regional y de su vida
cotidiana. Sin embargo, a partir del 11 de septiembre de 1973, este cuadro
cambió, sobre todo, en la provincia de Iquique. 154 El golpe de Estado
significó un vuelco profundo en los “hábitos de conducta política, los
partidos se clandestinizaron, las organizaciones sociales se redujeron, la
participación social fue congelada y aumentó el desinterés por la actividad
pública. Retornado el sistema democrático, se pensó que volvería el antiguo
estado de cosas, sin embargo, los inicios de la década de los 90 mostraron
sin tomas de fragmentación, dispersión y atomización organizacional.155
Este hecho provocó múltiples dificultades, no sólo para construir el
desarrollo regional, sino también para sustentar las actividades del Estado
y de la propia sociedad civil.
En el escenario de los años 90, la cultura organizacional de la región
presentó tres claves:
i. Se favorece lo sectorial por sobre el aspecto social. Los intereses de
organizaciones específicas se confrontan con las demandas regionales,
generándose muchas veces escenarios donde predomina la estrategia

154 En esta provincia y a diferencia de Arica fue desmantelada la casi totalidad de la cúpula de los
partidos Comunista y Socialista, de la misma manera mucha dirigencia social fue encarcelada y/o
sufrió pena de extrañamiento.
155 En los años 70 ya se comienza a apreciar la debilidad organizacional ciudadana, que, en el caso
de Arica, se expresa con la poca resistencia al cierre del puerto libre y de la Junta de Adelanto.
En Iquique, la debilidad organizacional para enfrentar las decisiones del ministerio de Hacienda,
respecto a medidas que afectan a Zona Franca, es otro indicador.

169
 confrontacional que restringe las posibilidades de diálogo.156 El resul-
tado final es una alta dispersión de organizaciones, liderazgos y
reivindicaciones, con dificultades estratégicas para establecer alianzas
y/o construir un discurso común.
ii. La ciudadanía percibe que ocupar un cargo importante en las
organizaciones sociales es homologable a ejercer funciones en la alta
gerencia pública. En contrapartida, se visualiza que quienes desempe-
ñan funciones sociales o públicas no lo hacen por sentido de colabo-
ración, sino que lo toman como un peldaño o instrumento para iniciar
una carrera política.
iii. Dirigentes sociales y políticos coinciden en que la región de Tarapacá
se caracteriza por la cultura de la desconfianza y también por un am-
biente poco propicio para el intercambio de ideas o reflexión conjun-
ta. Francisco Prieto, ex presidente del Colegio de Profesores
y militante del Partido Socialista, sostiene que en la región no hay
reglas claras, ni respeto por los valores democráticos o las leyes, y que
toda discusión y crítica supone un ataque personal. Francisco Pinto,
ex seremi de la vivienda y alto dirigente del PPD afirma que “no están
los mecanismos de una sociedad democrática en que exista toda la
capacidad de crear y de pensar en mundos propios, pero, articulados
con la sociedad; estamos en una sociedad regional donde todo es de-
masiado dirigido, demasiado controlado y donde la gente vive perma-
nentemente amenazada, eso se expresa en los periodos electorales, en
que un sector vota amenazado, otro influido económicamente, otros
por las influencias de la prensa, hay todo un sistema de cohecho elec-
toral”.157

5.5.4. Liderazgos y percepción ciudadana

Tarapacá, ha sido cuna de fuertes liderazgos y formadora de políticos

de altura nacional. En el ámbito de los dirigentes, hay que distinguir entre
aquéllos foráneos que utilizaron la región como plataforma electoral o
como escuela formadora de sus capacidades personales, son los casos
de Elias Lafferte, Luis E. Recabarren, Arturo Alessandri, Eduardo Frei
Montalva y Salvador Allende, todas figuras de impacto nacional; y los
liderazgos regionales como Arturo del Rio, Luis Valente Rossi, Santiago

156 El año 1992 en una visita a la región el ex presidente Patricio Aylwin se reunió con empresarios
de Arica, en la ocasión el mandatario escuchó 14 discursos distintos cada uno representando un
sector y proponiendo alternativas de solución para la economía local
157 Aseveración obtenida en Focus Group noviembre 2001

170
Arata, Adolfo Arenas C., Bernardino Guerra J., Luis Beretta P., Freddy
Taberna, Jorge Soria e Iván Paredes.
En el período 1990-2000, destacan Jorge Soria, en Iquique, e Iván
Paredes, en Arica, ambos disímiles entre sí, pero con elementos comunes
como la construcción de sus liderazgos, a partir de experiencias municipales,
transformadas en plataformas político estratégicas.158 Los dos potenciaron
sus comunas, fueron capaces de colocar temas locales en la agenda pública
regional y nacional, convirtiéndose en interlocutores directos con el
gobierno central, incluso, excediendo el nivel de las autoridades de la zona
designadas por el propio Presidente de la República. Sin embargo, operaron
en la soledad política, no articularon los actores suficientes para construir
un proyecto regional, como tampoco pudieron jerarquizar diversas esferas
de la vida local.
Complementariamente, ambos liderazgos resultaron ser más
emblemáticos que prácticos, ya que arrojaron pocos resultados. Soria es un
ejemplo quijotesco en lo político, emprendió mil batallas y perdió muchas
de ellas, aunque la ciudadanía reconoce en su trayectoria un valor que va
más allá de los resultados electorales. Paredes sacó el municipio a la calle
y con un lenguaje y una actitud desafiantes, proyectó una derrota electoral
municipal en un espectacular triunfo como parlamentario.
En la década analizada, el tema de los liderazgos en la región se
caracterizó por mantener elementos más disgregadores que unitarios. La
aparición del político santiaguino Sergio Bitar, ofertando una imagen de
poder, potencia y energía, fue tomada como una amenaza por los líderes
locales, con los cuales no logró establecer una alianza estratégica que
potenciara a la región; por el contrario, la lucha Soria-Bitar-Paredes fue
más desgastadora que beneficiosa para la zona. A la luz del análisis político,
esas pugnas demuestran la dificultad para combinar factores nacionales y
regionales, y que existen inconvenientes para aumentar el peso político de
las figuras regionales, así como evidencian los problemas de los personajes
públicos nacionales para desenvolverse en el ámbito local.
Un último factor, que desorienta en materia de liderazgos, es lo que
el ex intendente Santiago Vera denomina “competencias cruzadas”. Este
fenómeno se manifiesta a raíz de que la población no tiene claridad, respecto
a las diferencias de gestión entre los niveles comunales y parlamentarios.

158 Estamos seguros de que la acción de Jorge Soria como alcalde de Iquique iluminó el diseño de la
derecha chilena en orden a privilegiar la comuna como instrumento de acción política.

171
La interrogante acerca de cuál es la competencia de un alcalde y cuál,
la de un parlamentario, no tiene una respuesta clara y categórica en la
ciudadanía. Estas inquietudes surgen de los roles y acciones desempeñados
por el alcalde Jorge Soria, preocupado de la integración subcontinental y
la construcción de carreteras y puertos, proyectos todos relevantes y con
vocación internacional, versus las acciones, por ejemplo, del ex senador
Sergio Bitar, interesado de conseguir recursos para levantar viviendas en
Alto Hospicio o generar empleos en la Zona Franca. Esta competencia
cruzada también se observa en Arica.
Finalmente, Gabriel Abusleme, asevera que en Tarapacá se advierte
una fatiga institucional que disminuye la masa crítica necesaria para
administrarla económica y políticamente. “El déficit de liderazgo es
síntoma de un límite que la región debe resolver como tema prioritario”.
En pocas palabras, la ciudadanía percibe que los liderazgos se reducen
al ámbito municipal, existiendo una falta de conducción en esferas como
la académica, gremial, cultural o que tengan expresión en el conjunto de la
región. El correlato de esta situación es una sociedad civil no organizada,
escasa claridad sobre los roles a cumplir en la conducción regional y
fracturas entre Arica e Iquique que favorecen a los caudillos.

5.5.5 La dinámica sociopolítica

Los procesos políticos se construyen articulando actores sociales,

problemas y racionalidades diferentes. En este sentido, una particularidad de
la dinámica socio­política regional es el entrecruzamiento de racionalidades
distintas, cada una sustentada en gestores que tienen diversas maneras de
entender la región y de integrarse a ella. Nino Baltolú, actual miembro
del Consejo Regional de Tarapacá (CORE), también dirigente político de
Renovación Nacional y ex concejal de la comuna de Arica piensa que el
desarrollo regional se caracteriza por la indecisión respecto a lo que se
quiere construir. Distingue entre los que defienden la tesis de que Tarapacá
es una región multipropósito, vale decir, que debe combinar y explotar,
encadenadamente, el máximo de actividades y recursos; y quienes desean
una región especializada en el comercio exterior o en el turismo.159
Para complementar lo señalado, es interesante referirse a cinco factores
que aparecen en la información recopilada.

159 Entrevista diciembre, 2000

172
 El primero se refiere a que la dinámica política regional sufre una
permanente tensión entre los intereses económicos de Arica e Iquique.
Cada cierto tiempo, los actores sociales de una y otra ciudad inician una
guerra de posiciones y argumentos divergentes, reclamando unos más
derechos que los otros, situación que algunos califican como el “juego de
la suma cero”. Vale decir, la dirigencia social regional prefiere que pierdan
las dos urbes, antes que gane únicamente una de ellas. No sólo estamos en
presencia de la cultura de la desconfianza, sino también frente a la tradición
del divorcio regional. En este plano, se justifican dos preguntas. ¿La cultura
de la desconfianza ha sido promovida por el Estado? ¿El divorcio regional
se origina en las acciones impulsadas por el Estado o en las conductas
de la sociedad civil regional?
Un segundo aspecto que incide en la dinámica sociopolítica regional
es la percepción ciudadana de que el Estado aplica políticas diferentes
para ambas ciudades. Ariqueños e iquiqueños se sienten discriminados
en algunos casos y favorecidos en otros. Asimismo, dirigentes sociales,
empresariales y políticos reconocen que la región, en su conjunto, ha
sido incapaz de elaborar y construir un discurso único como base de una
propuesta160 con visión de mediano y largo plazo, evitando caer en la
dispersión de objetivos, propuestas contradictorias o pérdida de proyectos
de inversión pública, sean nacionales, regionales o comunales.
En tercer lugar, las fricciones entre Arica e Iquique expresan un proceso
de construcción política regional inacabado. Max Barrera (22/ 11/2002)
sostiene que ésta es una región históricamente construida sobre la base
de combinar y ensayar la política de la prueba y el error, incapacitándose
progresiva mente para aprovechar las futuras experiencias. Esta línea
zigzagueante impide construir una visión de conjunto, acentuando lo que
Giorgio Macchiavello, presidente de los usuarios de Zona Franca, denomina
«coeficiente de roce», es decir, la tendencia al aumento de conflictos entre
ambas ciudades y también entre sectores productivos y gremiales por el
incremento y diversificación de las dificultades entre gobierno y sociedad
civil.
En cuarto lugar, aunque la dinámica sociopolítica se articula en el
Estado, no es menos importante que la sociedad civil regional también
desempeña un rol. Los dirigentes sociales y políticos reconocen que,

160 Este argumento planteado por Max Barrera, ex consejero regional y ex presidente de los Usuarios
de Zona Franca, también sustentado por Magdona Muñoz, presidenta de la Asociación Nacional
de Empleados Fiscales y Gabriel Abusleme, ex candidato a senador de Renovación Nacional.

173
producto de muchos años de socialización política, en Tarapacá se ha
desarrollado una cultura de la inercia, convirtiéndola en receptora de
señales, instrucciones, directrices o decisiones que provienen desde el
Estado central. En las últimas décadas, los únicos hechos que rompen esa
tendencia son las movilizaciones y paralizaciones ciudadanas de Iquique,
en 1957, y de Arica en 1993, 1994 y 1998, que expresan energías y fuerzas
genuinamente endógenas.
Finalmente, y en quinto lugar, la dinámica socio política también
se entreteje e interactúa con el factor económico. La dimensión política
subordinada al patrón de desarrollo económico “bonanza-crisis­bonanza”
ha generado en los actores regionales conductas distintas y poco coherentes
en el tiempo. En períodos de prosperidad económica hay consumo,
tranquilidad y pasividad. En momentos de pobreza hay efervescencia y
desasosiego. Ambas ciudades conocen a fondo los efectos de uno u otro
estilo, incluso, podríamos aseverar que el gran problema de Arica es cómo
volver a vivir los días del Puerto Libre y de la Junta de Adelanto; mientras
en Iquique el tema es cómo evitar el retorno a la época de las banderas
negras. Una y otra construyen sus expectativas, basándose en los momentos
florecientes y muestran carencias, en cuanto a elaborar estrategias para
superarlos períodos de crisis.
En definitiva, en la región hay una cultura de la inestabilidad económica
y la población tiene incorporada en la memoria histórica la posibilidad del
deterioro económico.

5.5.6. El tema de la identidad cultural

Históricamente, Tarapacá se ha visto afectada por múltiples corrientes

migratorias. Primero fueron los indígenas, a los que luego se agregaron
peruanos, chilenos, bolivianos, británicos, yugoeslavos, asiáticos, negros
y alemanes, creando un territorio pluricultural y multiétnico. El habitante
de la región, radicado en una zona excéntrica del país, tiene una estructura
cultural abierta, dinámica, en permanente transformación y capaz de
absorber flujos culturales externos, manteniendo, sin embargo, un sentido
propio de habitante nortino y fronterizo.
Hay dos hechos que influyen en el perfil cultural del hombre de
Tarapacá. Por un lado, que esta haya pertenecido a Perú en un remanente
histórico, interiorizado no sólo en la ciudadanía, sino también en los
gobernantes. Por otro, su carácter pluriétnico determinó que la ciudadanía se
percibiera distinta al resto de la población chilena. Complementariamente,

174
hay sectores161 que arguyen que habitar en Tarapacá es sinónimo de
patriotismo, identidad y lealtad con el territorio, y que habitar en el norte es
compartir desventajas y carencias. Por otra, parte, están los motivados por
la posición geoeconómica de la región y la existencia de variados recursos
productivos.162 Mientras en unos primos la identidad cultural, en otros, la
visión económica.
El marco global que contextualiza al habitante común de Tarapacá y
a sus movimientos sociales es que todos pertenecen a Chile y comparten
símbolos, significados, historia y efemérides. En ese mosaico, destaca
la presencia de elementos distintos asociados al grupo de descendencia
cultural histórico, pudiendo sentirse peruano, boliviano, aymara, italiano,
inglés, asiático, etc. También se distingue la presencia de los santiaguinos
o sureños.
Un factor importante en el análisis de las identidades es la dimensión
del sustrato territorial En el caso de la región norte, hay que diferenciar
entre los ariqueños, cuya visión se orienta hacia un proyecto más vinculado
al comercio, turismo y economía con Perú y, específicamente, con La
Paz, en Bolivia; en cambio, los iquiqueños miran hacia el resto de Chile,
también a Bolivia (Santa Cruz, Oruro y Cochabamba) y a un segmento
de Argentina (Salta, Jujuy y Tucumán); en cambio, los aymaras no miran
en esas direcciones, ellos buscan en el oriente las lluvias, la salud y el
comercio. El mundo de los empresarios de Zofri, en tanto, no se detiene en
límites territoriales. En definitiva, la mirada de los habitantes de Tarapacá
tiene más un sentido extra - país. Intereses, motivaciones, consumo
alimentario, recreación y vínculos culturales se orientan más por el entorno
de las regiones limítrofes, que por lo que acontece en Chile.
Podemos preguntar además del ser chileno, ¿qué otro elemento genera
identidad, sentimiento de pertenencia y lealtad para con el territorio que se
habita? La recopilación de datos permite afirmar lo siguiente: Tarapacá es
un territorio en el que habitan e interactúan diversas identidades culturales,
sustentadas sobre la base de la chilenidad, pero diferenciadas por variables
más regionales como ser ariqueño, iquiqueño, aymara, extranjero o
migrante del sur del país. Hay un elemento común que las transversaliza y

161 Entrevistas con Jorge Lombardi exitoso empresario de la agricultura azapeña. José Luis Torres,
histórico dirigente de la Democracia Cristiana y Luis Gutiérrez, exgobernador provincial, todos
ariqueños, y Pablo Daud, dirigente de la masonería local, Hugo Macchiavello y Juan Oller,
empresarios iquiqueños destacan ese hecho.
162 En esta posición localizamos inversionistas extranjeros de zona franca.

175
articula: el predominio de la identidad de pertenecer a una región limítrofe,
de vivir y crear familia, compartiendo la condición de habitante Fronterizo,
que va más allá de la fría pertenencia territorial, involucrando aspectos
históricos, migratorios, familiares, transculturales, económicos, etc.
Las diferencias entre las identidades culturales presentes en la región no
son objetivas y es, por tanto, imposible reducirlas a fenotipos o estructuras
lingüísticas, ya que se mantienen en el plano de las subjetividades
colectivas. Para entenderlas a cabalidad debemos plantear la interacción
de varios factores:
a. Son resultado de un largo proceso de socialización político y cultural;
b. La situación fronteriza de la región, facilita la generación de relacio-
nes con áreas, grupos y sectores de los países vecinos;
c. Ser habitante fronterizo supone vincularse con un Estado y una insti-
tucionalidad pública percibida como alejada, abstracta y centralista;
d. Ser nortino es el resultado de la aplicación de políticas públicas que
fomentan sentimientos de pertenencia a un ente territorial distinto y
lejano.
El tema de la identidad cultural no ha sido tratado con profundidad en
la región.163 Por tal razón, queremos plantear dos argumentos. Primero, el
análisis de las identidades cultura les debe considerar que los habitantes de
la región, así como las estructuras básicas de ésta han sido sometidas a un
proceso de “chilenización” o de “socialización política”, cuyos objetivos
son reafirmar la soberanía y propiedad territorial de la zona, pero también
orientar axiológicamente a la población local hacia la cultura nacional.
Sostenemos que este proceso de socialización todavía está inconcluso, que
mantiene vigencia y orienta muchas de las decisiones que adopta el nivel
central. El segundo argumento, es que las políticas públicas aplicadas por el
Estado refuerzan actitudes confrontacionales al nivel de identidad cultural
entre los habitantes de la región, sea entre ariqueños e iquiqueños, entre
éstos con los aymaras, entre habitantes urbanos y rurales, entre urbanos y
pampinos, incluso entre nativos y extranjeros, etc.; también, estas políticas

163 Los trabajos de Bernardo Guerrero Jiménez han desarrollado ampliamente el tema de la identidad
cultural en Iquique. Los de Sergio González Miranda y Pedro Bravo Elizondo enfatizan la
dimensión del hombre pampino. En Juan Van Kessel y Hans Gundermann se destaca la identidad
entre los aymaras. En el caso de Arica no hay una línea de investigación coherente al respecto.
Conocemos el trabajo del profesor de historia Fernando Graña Pezoa, denominado “Identidades
fronterizas: contexto y definición”. Revista TINCU, No. 5, 2001, de la Universidad de Tarapacá,
Arica, pp. 77-83

176
refuerzan diferencias entre el habitante de la región con sus pares del resto
del país.
En definitiva, las políticas públicas, sean de inversión en infraestructura,
desarrollo social y educacional, o fomento productivo, más que contribuir
a generar un sentido ele región fuerte, con pertenencia a un proyecto
político que combine adecuadamente lo regional y nacional, se convierten
en factores de dispersión y conflicto.

5.6. BALANCE FINAL

Como síntesis proponemos que la región de Tarapacá, considerando

su histórico conflicto bélico, configuración geográfica, procedencia
cultural de sus habitantes y sus ciclos productivos funcionales al desarrollo
económico chileno, es distinta a las restantes de Chile.
Es el resultado de un proceso histórico de construcción político-
cultural, en el cual el Estado chileno ha cumplido un rol importante, pero
que aún se encuentra inacabado.
En su desarrollo histórico, ha tenido un patrón de desarrollo basado
en ciclos de crisis y bonanzas económicas. En el período 1990- 2000, con
la crisis de Arica y el aparente agotamiento de la Zona Franca, es posible
afirmar que ha entrado en un nuevo ciclo recesivo.
A lo largo del período 1990-2000, y pese a la existencia de gobiernos
democráticos se mantuvo la tendencia estructural básica de un Estado
fuerte y una región débil y dependiente.
Un rasgo fundamental de la región es la existencia de múltiples y
variadas racionalidades, cada una de las cuales ejerce presión e influencia
sobre su desarrollo. A la tecnocracia gubernamental le preocupa el costo
económico; a los empresarios, aprovechar franquicias y leyes de excepción;
a los militares, el control y mantención de la soberanía; a los políticos, el
potencial electoral de la zona; y a la sociedad civil, sus derechos ciudadanos
por habitar en una zona alejada del centro nacional.
Finalmente, la región se ha construido sobre la base de múltiples
identidades culturales, algunas provenientes de grupos étnicos originarios,
de inmigrantes chilenos o extranjeros, aunque también deben considerarse
las identidades creadas por el propio Estado, como ariqueños e iquiqueños.
Sin embargo, el paso del tiempo hace que todas se refundan, mezclando
factores de orientación espacial o territorial, axiológica o religiosa.

177
 CAPITULO 6
Conclusiones

El actual debate académico en América Latina ha concentrado muchas

de sus energías en analizar la relación entre el Estado y la sociedad civil,
mediando entre ambos los temas de la democracia, el desarrollo, la
globalización y los derechos humanos. En general, hay incertidumbres
sobre cómo enfrentar los desafíos del siglo XXI. En ese contexto, se
desarrolló la presente investigación. Gran parte del trabajo sostiene
que en Chile no habrá democracia efectiva mientras no se construya un
nuevo tipo de relación entre el Estado chileno y sus regiones. En esta
perspectiva, el aparato estatal centralizado no sólo es un factor anacrónico,
virreinal y obsoleto para enfrentar los nuevos tiempos, sino que es uno
de los principales obstáculos para generar una democracia sólida, estable,
transparente y perfeccionable. Además, la actual relación entre Estado y
región se ha constituido en un freno para contar con una economía más
eficiente y socialmente más solidaria. Esta relación, incluso, es un factor
que conlleva un fuerte desembolso financiero a las arcas fiscales, ya que una
región dependiente supone mayores costos para el Estado. En los inicios
del siglo XXI, se requieren regiones con más autonomía en sus decisiones,
estimulando el desarrollo de nuevas y variadas actividades productivas,
generando empleos y calidad de vida. Se hace necesario que las regiones
puedan innovar y crear el conocimiento sobre sus propias capacidades y
recursos. Ésa sería, indudablemente, una región de menor costo para el
erario y con alto valor social y político.
La conjunción de centralismo estatal y regiones débiles tiene orígenes
históricos. Desde la llegada del primer conquistador español y, hasta
nuestros días, se ha desarrollado un proceso que ha ido adoptando las más
diversas formas. En la historia regional, el Estado no siempre ha sido el
mismo ni la sociedad civil ha permanecido invariable, sin embargo, se han
mantenido el centro y el margen o periferia. Este fenómeno ha contado
con múltiples aliados. Por una parte, la propia institucionalidad del Estado
con su amplia gama de funcionarios públicos -civiles y militares- de
todos los niveles. Además, se agrega la clase política de todos los signos
ideológicos y los actores de la propia sociedad civil que, siendo socializados
políticamente para tener al Estado como centro paradigmático, tienen
un tipo de mirada construida sobre sus límites y posibilidades. En otras
palabras, la cultura Estado-céntrica supone para el sujeto social mirar lo
que al Estado le interesa. Entre los aliados del centralismo también está la
ciencia social, con sus variadas disciplinas y contingentes de intelectuales,
concentrados en los centros académicos metropolitanos. La elite intelectual
santiaguina, quizás inconscientemente, ha colaborado en reforzar el
centralismo, creyendo que lo que ocurre en el centro es lo que pasa en las
regiones. Dicho de otro modo, se piensa que lo que ocurre en Santiago es
la norma general para el resto de Chile, porque se ha construido el mito de
que somos un país homogéneo. En este sentido, la clase intelectual tiene
una deuda con el propio país y debe replantearse el mito de la uniformidad.
Chile se construye a partir del esfuerzo de cada una de sus regiones y
cualquier deuda -social o económica- se distribuye por igual entre todos
sus habitantes. El país global no es la suma de sus regiones y tampoco
una mera agregación estadística. Cada región tiene sus especificidades y la
interacción entre ellas hace que Chile sea lo que es y tenga los problemas
que tiene. A las puertas del siglo XXI, no pierden vigencia parte de las
palabras de Pablo González Casanova, en orden a que el colonialismo
interno no es sólo un fenómeno económico, tiene un alto componente
ideológico, está en los cerebros de cada uno de nosotros.
Esta investigación ha estado cruzada permanentemente por un
problema de perspectiva. ¿Cómo entender la historia regional, desde
una perspectiva global, sin que ello signifique un entendimiento desde
posiciones hegemónicas? Es difícil entender lo específico sin perder de
vista que hay condicionantes que exceden el ámbito territorial.
Permanentemente, nos acordábamos de la relación que plantea Ch.
Wright Mills en La Imaginación Sociológica entre biografía individual
y acontecimientos mayores. En este caso, la biografía de Tarapacá
tiene que ver con eventos mayores, no sólo con Santiago. En el devenir
regional han influido los mercados mundiales salitreros, los efectos de la
industrialización europea, los procesos ele integración latinoamericanos,
incluso, los revolucionarios de la década ele 1960 en Perú y Bolivia. Esa
misma relación -específica y general- puede explicar el peso del Estado
chileno sobre la región.

180
 Culturalmente, Tarapacá tiene un entorno y una historia que la hace
distinta a otras regiones del país, escapando a la homogeneidad de la
cultura oficial chilena. Su especificidad cultural y política se ha convertido
en obsesión para el Estado nacional, que ha realizado todos los esfuerzos
en orden a integrarla, de manera homogénea y subordinada.
Claudio Veliz sostiene que en América Latina hay tradición de Estado
centralista y, además, cultura del conformismo. Chile no escapa a esa
caracterización y la región de Tarapacá tampoco. La diferencia es que
las obras y acciones del Estado en el norte chileno, han buscado que la
población tenga esa tradición y esa cultura. En el centralismo y, también,
en el conformismo, ha influido una larga historia de factores económicos,
tales como subsidios, bonificaciones y apoyo crediticio. Además, han
influido elementos culturales reforzados por una persistente acción escolar,
religiosa y militar.
Las diferencias regionales pueden ayudar a entender mejor el caso de
Tarapacá. Nos queremos referir a la situación de la región de Antofagasta
que, siendo igualmente conquistada y colonizada, plantea en su desarrollo
político regional una dinámica inversa a la tratada en esta investigación.
En Antofagasta, es la sociedad civil, particularmente la clase empresarial,
que para regular la dinámica económica y generar límites de tranquilidad y
seguridad, acude al Estado para que éste se comprometa mayormente con
la zona y se instale en ella. En Tarapacá, fue el Estado que se hizo presente
en el territorio y comenzó a organizar, reglamentar y administrar las
actividades, haciéndolo de manera distinta que en el resto de las regiones.
Sólo en el norte chileno hubo presencia de nativos (quechuas, aymaras y
collas), también de peruanos, bolivianos, asiáticos, africanos, europeos y
chilenos.
Observado en el tiempo, no es difícil imaginar los obstáculos que
hubo que salvar para conquistar y culturizar un territorio, lejano y agreste.
No sólo se trata de instalar militares y vigilar fronteras, también hay que
poblar la zona, es decir, convencer a otros connacionales de ir a vivir y
producir en un espacio geográfico plagado de incertidumbres, riesgos y
conflictos. El proceso no terminaba allí, ya que urgía erradicar de la zona
a quienes no pertenecían al grupo dominante y socializar a la población en
orden a que hay patria, historia, símbolos y conciencia nacional. Socializar
políticamente significa construir un discurso sobre la existencia de un
sentimiento mayor que une, que está en las raíces y en los padres originarios.
Una vez logrado ese objetivo -conquista territorial y población radicada-,

181
es necesario desarrollar esfuerzos permanentes para consolidarlo y, así, los
límites y fronteras no serán sobrepasados mientras la población tenga cada
día mayor sentido patrio. Esa ha sido la tónica de los distintos gobiernos y
sobre esa base se ha construido la región.
Los vínculos entre el centro politicen nacional y la región están
plagados de encuentros y desencuentros, fricciones y placidez, crisis
económica y bonanza material. Durante 123 años, el Estado chileno ha
tenido una visión parcelada de la región, privilegiando una ciudad u otra.
Con el salitre Iquique se vio favorecido, con el Puerto Libre y la Junta de
Adelanto fue Arica la ganadora, y, luego, con la instalación de la Zona
Franca la prosperidad retornó a Iquique. Hoy, a las puertas del siglo XXI,
es altamente probable que se esté iniciando un nuevo ciclo de crisis.
El Estado no ha tenido una visión de totalidad para enfrentar el
desarrollo de la región, la política implementada en Tarapacá ha estado
conscientemente fragmentada, oscilando entre instalarse en Arica o
Iquique, según fueran sus intereses. Los instrumentos aplicados han sido
más útiles para el propio Estado que para Tarapacá. En ese contexto,
hay una idea básica, cuando la región es exitosa económicamente, gana
Santiago, pero cuando hay períodos ele crisis las pérdidas sociales las
absorbe la población local.
Desde 1879 y hasta nuestros días, la región ha conocido un doble
proceso. Por una parte, persiste una línea permanente en los diferentes
gobiernos de integrarla a la estructura del país, incentivando la radicación
de habitantes, fortaleciendo el sistema educacional y protegiéndola
militarmente. Es decir, Tarapacá ha conocido la continuidad en la aplicación
de las políticas públicas durante diferentes periodos, quizás distintos en la
forma, pero similares en su contenido.
Por otra parte, la región también ha conocido transformaciones. De
territorio desértico y escasamente poblado, pasó a constituir una importante
población, con perfil cultural propio y extensa capacidad por desarrollar.
Sin embargo, este cambio es visualizado por los actores sociales de una
manera sui generis: Arica quiere volver a conocer el esplendor del tiempo
en que era el puerto ele Potosí y cuando el barrio industrial albergaba
fábricas y miles de trabajadores, es decir, quiere retornar al tiempo pasado
convertido casi en quimera. El cambio para los iquiqueños es no volver a
la época de las banderas negras y superar el recuerdo de 1957; la utopía se
mantiene añorando el auge salitrero o en la Zona Franca. En síntesis, una
ciudad quiere volver al pasado y proyectarse de otra manera al futuro; la

182
otra, decididamente no desea regresar en el tiempo y prefiere continuar la
carrera hacia el mañana. Esa contradicción no ha nacido espontáneamente
de la sociedad civil, sino que ha sido obra y gracia de la acción estatal.
Los actores sociales, en particular los sectores popular, sindical,
poblacional y de profesionales jóvenes, junto a la vasta trama de
organizaciones asociadas al mundo del trabajo y la sobrevivencia, miran
con desconfianza al Estado y a la clase política; no creen que desde el
centro metropolitano venga la buena nueva de la reactivación económica,
la descentralización o la democracia. Tarapacá se sustenta en la cultura de
la desconfianza.
Los empresarios recelan del Estado y éste de las prácticas
empresariales; lo mismo que los ariqueños dudan de los iquiqueños y
viceversa; los electores se sienten instrumentalizados por los políticos; los
políticos sospechan de las autoridades de gobierno; los tecnócratas miran
suspicazmente a la población y los militares temen a los civiles. Casi todos
piensan negativamente de lo que haga Santiago. La desconfianza no es
parte genética de sus habitantes, es el resultado de una larga práctica de
socialización política. Tradicionalmente, los conflictos de Tarapacá se han
manejado en el centro político, las decisiones importantes han operado por
vías casi clandestinas. Sostenemos que la única certidumbre que tiene el
Estado, en lo que a la región se refiere, está depositada en los ministerios
de Relaciones Exteriores y en el de Defensa.
Las racionalidades que han primado en Tarapacá tienen origen en el
carácter de región fronteriza, condición que le otorga una particularidad
que otras zonas no tienen. Colindar con los dos países andinos es mantener
fresca una herida que para ambos es incurable. Una frontera une por los
hechos históricos comunes, pero divide cuando en ella impera la emoción.
En gran parte del trabajo, hemos sostenido la hipótesis de que muchas
acciones del Estado en Tarapacá tienen como razón de ser la eventualidad
de conflictos con las naciones vecinas. En síntesis, las decisiones estatales
tienen una motivación más exógena que endógena. En ese contexto, es
fácil entender que las dos únicas decisiones trascendentales para la zona
durante el siglo XX, como lo fueron el Puerto Libre y la Zona Franca, las
adoptaron dos militares en el poder: el general (r) Carlos Ibáñez del Campo,
en 1953, y el general Augusto Pinochet Ugarte, en 1975. Ambos apostaron
a estrategias que no se repitieron en otras zonas de Chile. Las razones
exceden los criterios políticos o electorales, también las motivaciones para
impulsar procesos democratizadores. Los instrumentos y las decisiones

183
aplicadas provinieron de dos soldados a quienes unió la mirada geopolítica,
el interés por defender la frontera, consagrar la soberanía y preservar una
región conquistada e inventada por el Ejército.
Finalmente, en Tarapacá emergen dos particularidades cada día más
importantes. Por una parte y debido al carácter fronterizo de la región,
procesos de distinta índole (económica, cultural y social) circulan en un
espacio abierto, que sobrepasa las fronteras. Se ha fortalecido la visión
de que la zona no es periférica y que, por el contrario, tiene condiciones
geográficas para convertirse en centro neurálgico de las economías vecinas.
Por otra parte, el hecho de vivir en una región fronteriza fortalece una
identidad cultural con varias aristas. Definirse como nortino significa que
se puede ser ariqueño, iquiqueño o andino chileno. Del mismo modo que
se impone la conciencia de ser habitante del norte, es decir, de una región
alejada y excéntrica, también subsiste la percepción de ser chileno, lo que
no impide compartir la identidad de habitante transfronterizo, es decir,
reconocer cierta referencia e interés en los bordes externos del país.
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fue posible gracias a la política creadora de
CORFO, ejercida a través de su departamento Tarapacá”. Archivo CREAR.
Informe de gestión Junta De Adelanto de Arica, años 1970, 1972.

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