Evaluacion Proyecto Casa Libertad PDF

EVALUACIÓN Y VERIFICACIÓN DEL
PROYECTO CASA LIBERTAD

Oficina de
Control
Interno.
(2019)
OFICINA DE CONTROL INTERNO
Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

Libertad
1. Objetivo
Evaluar y verificar el Proyecto “Casa Libertad” celebrado mediante Convenio N.0543 de

2015, entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la Caja Colombiana de
Subsidio Familiar, la Fundación Teatro Interno (ahora Acción Interna) y el Ministerio de
Justicia y del Derecho, en el marco de la política criminal y penitenciaria.
2. Alcance de la evaluación
Evaluar y verificar ejecutivamente el Convenio N. 0543 de 2015 asociado al proyecto

Casa Libertad, analizando la articulación y consistencia entre insumos, procesos,
productos y resultados en lo que respecta a dicho convenio, dentro del marco de la
política criminal y penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho.
3. Metodología
Para la presente evaluación y verificación se le solicitó a la Dirección de Política Criminal

y Penitenciaria, quién representa al Ministerio de Justicia y del Derecho -MJD- como
Secretaría Técnica del Comité Operativo y de Supervisión del convenio N. 0543 de 2015,
los documentos oficiales del proyecto y los datos e información del proyecto.
Además, se buscaron documentos y datos de fuente externa al proyecto, se realizó una

(1) visita a las instalaciones del proyecto y se plantearon otro tipo de herramientas de
levantamiento directo de información.
Así, la evaluación y verificación, dado a su carácter ejecutivo hace uso del formato E 2 de
Evaluación Ejecutiva, presentado por SINERGIA (2017) del Departamento Nacional de
Planeación. Tal formato, “diseñado con base en la metodología del ‘Program Assesment
Rating Tool Review’ del Office of Management and Budget del Gobierno de Estados
Unidos” (DNP, 2017), consta de seis (6) módulos que comprenden: diseño del proyecto;
resultados del proyecto; insumos; manejo operativo; estructura organizacional; actividades
de direccionamiento, evaluación y control.
De ello, cada módulo cuenta con una serie de preguntas y subpreguntas que han de ser
respondidas y sustentadas empíricamente, y que, además, cuentan con una calificación
de 1 a 4 respecto a la calidad de la información encontrada. Para esos efectos se adopta
como los criterios de calificación, los siguientes:
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 1: Ausencia de información, en los documentos oficiales no se encuentra la

información para realizar la evaluación y/o la información disponible es errada y no
corresponde a la realidad.
 2: Insuficiente, aunque en los documentos y datos oficiales existe información,

ésta no es suficiente para el planteamiento de afirmaciones por parte del
evaluador.
 3: Incompleto, el criterio expuesto por la pregunta se cumple parcialmente de

acuerdo con la información disponible.
 4: Completo, el criterio planteado en la pregunta se cumple con totalidad de

acuerdo con la información disponible y, además, esta información corresponde
con la realidad.
Así, los formatos para cada módulo presentan la respuesta a la pregunta

(acercamiento objetivo) y observaciones de evaluación y recomendaciones
(acercamiento subjetivo).
4. Criterios o marco normativo aplicable
La evaluación y verificación del proyecto Casa Libertad se realiza teniendo en cuenta las
disposiciones dadas en la normativa y en las políticas del Estado colombiano y las
Normas Internacionales respecto a la finalidad de las penas y el respeto a la dignidad
humana, así:
1. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 10 “3. El régimen

penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y
la readaptación social de los penados”.
2. Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 5 “Las penas privativas de

la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de
los condenados”.
3. Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos.

“Reglas Nelson Mandela”. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito. Regla 90: “El deber de la sociedad no termina con la puesta en libertad del
recluso. Por consiguiente, se habrá de disponer de los servicios de organismos
gubernamentales o privados capaces de prestar al exrecluso una ayuda
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pospenitenciaria eficaz que contribuya a disminuir los prejuicios contra él y le

permita reinsertarse en la sociedad”.
4. Documento CONPES 3828 de 2015. El cual “busca darle un nuevo enfoque a la

política penitenciaria y carcelaria mediante su articulación con una política criminal
coherente y eficaz”. Para ello, entre otros aspectos, ahonda en “el mejoramiento
de los programas de atención, resocialización y acompañamiento de la población
privada de la libertad; y la articulación con actores estratégicos del orden territorial
y del sector privado” (CONPES, 2015).
5. Ley 65 de 1993. “Por medio del cual se expide el Código Penitenciario y

Carcelario”. Artículo 10 plantea:
El tratamiento penitenciario tiene la finalidad de alcanzar la resocialización del

infractor de la ley penal, mediante el examen de su personalidad y a través de la
disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el deporte y la
recreación, bajo un espíritu humano y solidario (Ley 65, 1993).
Además, en su título XV Servicio Postpenitenciario, artículos 159, 160, 161 y 162

plantea que “el servicio postpenitenciario como función del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario buscará la integración del liberado a la familia y a la
sociedad” y que “Las casas del pospenado podrán ser organizadas y atendidas
por fundaciones, mediante contratos celebrados y controlados por la Dirección del
INPEC”.
6. Ley 599 de 2000. “Por la cual se expide el Código Penal”. Artículo 4 “la pena
cumplirá las funciones de prevención general, retribución justa, prevención
especial, reinserción social y protección al condenado”.
7. Ley 633 de 2000. “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de
interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama
Judicial.” En su artículo 98 plantea la deducción de los impuestos a las empresas
que vinculen laboralmente a personas pospenadas con buena conducta
certificada.
8. Ley 1636 de 2013. “Por medio de la cual se crea el mecanismo de atención al

cesante en Colombia”. Plantea como objeto “crear un Mecanismo de Protección al
Cesante, cuya finalidad será la articulación y ejecución de un sistema integral de
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políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que

enfrentan los trabajadores; al tiempo que facilitar la reinserción de la población
cesante en el mercado laboral en condiciones de dignidad, mejoramiento de la
calidad de vida, permanencia y formalización”.
9. Decreto 1542 de 1997. “Por el cual se dictan medidas en desarrollo de la Ley 65

de 1993 para descongestionar las cárceles”. Afirma en su artículo 10 que:
El Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con la Dirección Nacional

de Estupefacientes, habilitará en un plazo no mayor de treinta (30) días,
instalaciones adecuadas para que funcionen las casas del post-penado, con el fin
de integrar al liberado a la familia y a la sociedad. Para tal efecto el INPEC podrá
asumir directa o indirectamente la administración de dichas casas de conformidad
con el artículo 160 de la Ley 65 de 1993 (Decreto 1542, 1997).
10. Decreto 3002 de 1997. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 63 de 1993.
En su artículo número 11 plantea que:
En desarrollo del artículo 159 de la Ley 65 de 1993, el Instituto Nacional

Penitenciario y Carcelario, INPEC, deberá, (…) elaborar programas concretos para
los pospenados con el propósito de implementarlos en las casas cedidas para tal
efecto, a fin de integrar al liberado a la familia y a la sociedad. Así mismo, (…) el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, podrá celebrar contratos con
fundaciones, con el objeto de que éstas organicen y atiendan las casas de
pospenados.
11. Decreto 4151 de 2011. “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones”. En su artículo
2 de funciones, se plantea que el Instituto debe “definir y gestionar estrategias
para la asistencia pospenitenciaria en colaboración con otras entidades públicas o
privadas”.
12. Decreto 1427 de 2017. “Por el cual se modifica la estructura orgánica y se

determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del
Derecho”. Artículo 2, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene las funciones de
“5. Diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y
penitenciaria, en la prevención del delito y las acciones contra la corrupción y la
criminalidad organizada (…) Gestionar alianzas con los organismos de
cooperación nacional e internacional para el fortalecimiento del Sector
Administrativo de Justicia y del Derecho”. Artículo 12, que la Oficina de Control
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Interno tiene la Función de “Velar por el cumplimiento de las normas, políticas,

procedimientos, planes, programas, proyectos y metas del Ministerio y recomendar
los ajustes necesarios”. Artículo 21, es función de la Dirección de Política Criminal
y Penitenciaria:
“Proponer los lineamientos para la formulación de las políticas e iniciativas del

Estado, con enfoque diferencial y especializado, en materia criminal y
penitenciaria, prevención del delito, estrategias contra la criminalidad organizada,
la corrupción, la trata de personas, el lavado de activos, y los demás aspectos
relacionados, en coordinación con las entidades correspondientes del orden
nacional y territorial (…)Llevar a cabo el seguimiento y evaluación de la política
criminal y penitenciaria en general y del impacto de las normas y directrices de los
sistemas penales y penitenciarios, dando especial importancia al Sistema de
Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA) en todos sus aspectos, en
coordinación con las entidades competentes, con el fin de advertir el cumplimiento
de los objetivos de la política criminal y penitenciaria y su atención efectiva a los
derechos humanos (…)Promover y/o adelantar la revisión de las condiciones de
reclusión y de resocialización del sistema penitenciario y de los centros de
privación de la libertad de los adolescentes, y proponer recomendaciones
orientadas al cumplimiento de la finalidad de estos sistemas” (Decreto1427, 2017).
13. Sentencia T-153 de 1998. Entiende de la función resocializadora que:
La labor de resocialización no consiste en imponer determinados valores a los

reclusos, sino en brindarles los medios para que, haciendo uso de su
autodeterminación, establezca cada interno el camino de su reinserción al
conglomerado social. Precisamente desde la perspectiva de la dignidad de los
reclusos y de la obligación del Estado de brindarles los medios necesarios para su
resocialización se deben interpretar distintos artículos del Código Penitenciario que
regulan las condiciones de albergue de los internos, y sus derechos al trabajo, a la
educación y enseñanza, al servicio de sanidad, a la comunicación con el exterior y
la recepción de visitas, a la atención social, etc. (Sentencia T-153, 1998)
14. Sentencia T-388 de 2013. Esboza el principio de resocialización y derechos de las

personas privadas de la libertad:
El sentido último de un sistema penitenciario y carcelario es lograr la

resocialización y reintegración de las personas que fueron privadas de la libertad.
Al lado de la función retributiva de la pena, la resocialización ha de ser el principal
objetivo de la reclusión, junto con la disuasión, la principal garantía de no
repetición. Se pretende que la reclusión y la penitencia transformen a la persona
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que ha atentado gravemente la convivencia en sociedad, para que pueda regresar

a vivir sin romper las mínimas reglas de armonía. Las limitaciones que la disciplina
impone a las personas recluidas, de hecho, encuentran su principal justificación en
ser necesarias para lograr tal propósito. La resocialización es una de las
principales garantías de no repetición para las víctimas y para los derechos de las
personas en general. (Sentencia T-388 de 2013)
Además, la Sentencia plantea como nuevo estado de cosas inconstitucional, entre

otros, a los siguientes:
La política criminal colombiana ha abandonado la búsqueda del fin resocializador

de la pena, lo que a su vez genera mayor criminalidad, pues ese abandono
contribuye a convertir los establecimientos de reclusión, en verdaderas
“universidades del delito”; (…) Deben atenderse otras problemáticas diferentes al
hacinamiento para superar la violación masiva de los derechos de los presos en
Colombia como, por ejemplo, la adecuación y puesta en práctica de programas de
resocialización.
15. Sentencia T-762 de 2015. Plantea que la política criminal debe tener como fin la
resocialización efectiva de los condenados, de ello plantea que:
Es importante recalcar que la política criminal colombiana perdió de vista el fin

resocializador de la pena privativa de la libertad, en tanto, el sistema previsto para
su ejecución está en una profunda crisis humanitaria. Por ello es necesario que
todas las entidades estatales involucradas retomen la resocialización como su
enfoque principal (…) el esfuerzo por la resocialización del delincuente y por su
incorporación a la vida en sociedad después de su castigo, se traduce en
beneficios para la comunidad. Por el contrario, abandonar tal enfoque hace que el
sistema penitenciario y carcelario se convierta en un sistema multiplicador de
conflictos que genera más y “mejores” delincuentes, lo que finalmente termina
siendo más costoso para el conglomerado social.
Por último, con el fin de evaluar la capacidad y el impacto de los programas de

resocialización (…) deberá efectuarse el registro de información sobre la vida en
libertad de la persona que estuvo recluida. Para ello deberá establecerse, en
primer lugar, y también de conformidad con las Reglas mínimas de tratamiento de
reclusos, la fecha y la hora de puesta en libertad. (…) durante un lapso de dos
años se hará un proceso de acompañamiento y seguimiento, mensual durante el
primero y trimestral durante el segundo, estableciendo el término que tarda la
persona recién liberada en conseguir una fuente de generación de ingresos, para
reestructurar su proyecto de vida. Deberá identificarse la reincidencia, y efectuarse
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un análisis sobre las causas de la misma, para retroalimentar el Sistema

(Sentencia T-762, 2015).
16. Directiva 0006 de 2011 INPEC. Definió pautas para el servicio postpenitenciario y
estableció responsables en el nivel regional y en los establecimientos,
determinando actividades para la implementación y alianzas público- privadas en
el proceso (INPEC (2011) citado por Camelo, 2015).
5. Desarrollo de la Evaluación
1. Diseño del proyecto
En esta sección se plantea el análisis, evaluación y verificación del momento del

diseño del proyecto planteado en el convenio, independientemente de sus posibles
reformulaciones. De ello se evaluará la pertinencia y relevancia del proyecto, la
claridad en su orientación y la articulación de este con la política criminal (DNP,
2017).
Pregunta Puntaje a la pregunta (4)

1.1.1. ¿El proyecto está dirigido a un
problema/necesidad/interés
importante, existente y bien
identificado?
Área Tema
DISEÑO DEL PROYECTO DISEÑO ESTRATEGICO
Subpreguntas
 ¿El proyecto se dirige a un problema/necesidad/interés bien identificado,

diagnosticado y documentado?
 ¿El problema/necesidad/interés es importante y sigue existiendo hoy en día?
 ¿El proyecto cuenta con un diagnóstico de contexto apropiado?
Respuesta a la pregunta
Si, el convenio se encuentra dirigido a una problemática identificada. Así, el documento

“Proyecto de preparación para la libertad y servicio postpenitenciario” de marzo de 2014
con participación del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario y la Universidad Nacional de Colombia -sede Bogotá-,
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presenta que:
La atención postpenitenciaria tiene dos objetivos: por una parte, viabilizar estrategias de
índole social que frustren el proceso de reincidencia delictiva -cerca del 25% de los
egresados regresan a prisión en un periodo no mayor a seis meses (Villarraga, 2008);
cerca del 70% de la población participante de los cuatros establecimientos carcelarios en
Bogotá reincide (INPEC, 2005); y por otra parte disminuir o mitigar los efectos
desocializadores de la pena (Carrión y Sotelo, 2014).
Entretanto, el documento CONPES 3828 de 2015 plantea principalmente la

problemática de que las estrategias dadas en torno a las políticas de atención
pospenitenciaria no se encuentran articuladas y vinculadas a la política criminal
nacional.
También, en esta misma línea, afirma que esta problemática ha sido profundizada por la
inexistencia de una dependencia específica en el INPEC que esté a cargo de la
resocialización y tratamiento penitenciario, lo que además afecta el planteamiento de
programas de atención a pospenados.
Además, se plantea una correlación existente entre las tasas de reincidencia y la falta de
una política pública criminal, penitenciaria y carcelaria integral que se dirija a la
reintegración efectiva de la población pospenada.
De ello el convenio cuenta con un (1) documento denominado “Elaboración de Estudios

y Documentos Previos”, el cual contiene información importante en relación con las
necesidades presentadas en el documento CONPES 3828 de 2015.
A partir de lo anterior el documento plantea la “descripción de la necesidad que la

entidad estatal pretende satisfacer con el proceso de contratación”, de lo que se resalta
la finalidad resocializadora de la pena y el papel del tratamiento penitenciario según la
ley 65 de 1993.
Teniendo en cuenta esto, el documento esboza la necesidad del tratamiento

postpenitenciario y del apoyo a las personas privadas de la libertad en su “reencuentro a
la vida en libertad”. En cuanto a esto se plantean dos (2) problemas principales en torno
al tratamiento postpenitenciario dado en programas anteriores: en primer lugar, la
inexistencia de registros de la población atendida y, en segundo lugar, el cumplimiento
de la finalidad de los convenios sin soportes de los servicios prestados.
También, el documento reafirma la problemática planteada en el documento CONPES,

que señala la inexistencia de una línea estratégica concisa de la política criminal en
torno a la atención a pospenados, lo que a su vez es relacionado a los factores de
riesgo en torno a la reincidencia en esta población. De esto último, manifiesta que,
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según datos del INPEC, con corte a mayo de 2015 existía una tasa de reincidencia de
16,45% del total de la población privada de la libertad – tasa que, además, según el
documento CONPES, presenta una línea creciente a partir del año 2011-.
Así, teniendo en cuenta las situaciones a las que la población pospenada se enfrenta al
recobrar su libertad, el estudio previo plantea la necesidad de la creación de un espacio
específico que haga frente a todas estas problemáticas atendiendo con ello factores de
riesgo y factores protectores de este fenómeno.
Por otro lado, el Ministerio de Justicia y del Derecho (2017) en el documento “La
Resocialización en el Sistema Penitenciario Colombiano” planteó la necesidad del
diseño e implementación, de programas y proyectos enfocados a la atención a la
población pospenada como condición sin la cual no es posible la efectividad del fin
resocializador de la pena (MJD, 2017).
De ello, afirman que diversos estudios de la criminología han demostrado la necesidad

de este tipo de atención como condición, prácticamente, obligada para el cumplimiento
del objetivo de resocialización de la pena privativa de la libertad, entendiendo que la
función de resocialización no sólo compete al tratamiento penitenciario y a la atención de
la población privada de la libertad, sino que, también refiere a la población que ha
recuperado su libertad (MJD, 2017).
Así mismo el documento borrador denominado “Lineamientos para la prevención de la

reincidencia delincuencial desde un modelo de atención postpenitenciaria y post egreso”
realizado por la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria (2018) presenta bases
normativas y empíricas por las cuales la necesidad dada en torno a la atención
pospenitenciaria es importante y sigue vigente en la actualidad.
Observaciones de evaluación
En el acercamiento inicial se encuentra la existencia de estos cinco (5) documentos los

cuales plantean la problemática a la que hace frente. No obstante, es necesaria la
realización de un diagnóstico propio mucho más profundo que dé cuenta de los factores
de riesgo y factores protectores del fenómeno de reincidencia al que hace frente el
tratamiento postpenitenciario y de un estudio específico desde el campo de la
criminología que entienda la complejidad del fenómeno de reincidencia, no obstante, el
alcance del convenio y del proyecto –entendidas las problemáticas de información- no
hacen necesaria la existencia preliminar de tales estudios.
Recomendaciones
En la actualidad es importante que se realicen estudios que ahonden más en la

viabilidad del proyecto, sobre todo, si se tiene contemplado continuar con el mismo, a fin
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de generar una justificación técnica, jurídica y financiera que permita concluir la

necesidad de su permanencia.

1.1.2. ¿El proyecto tiene objetivos y metas
claras/específicas?
Área Tema
Subpreguntas
 ¿El fin y los propósitos (objetivo general y objetivos específicos) del proyecto
están claramente definidos?
 ¿El fin y los propósitos (objetivo general y objetivos específicos) del proyecto
son suficientemente específicos para definir el marco de acción del proyecto?
 ¿El proyecto tiene un número limitado de propósitos que reflejan claramente el
fin del proyecto?
 ¿Ha definido el proyecto indicadores y metas claras para medir las dimensiones
estratégicas del desempeño en cuanto a fines y propósitos?
 ¿Ha definido el proyecto indicadores y metas claras para medir las dimensiones
estratégicas del desempeño en cuanto a componentes y cobertura?
 ¿Los indicadores son limitados en número, cuantificables y medibles con
información disponible o de fácil acceso?
 ¿Se ha definido un horizonte temporal para el cumplimiento de las metas?
 ¿Existen líneas de base para los indicadores definidos (particularmente a nivel
de fin y propósitos)?
Sí, parcialmente. De ello se entiende que el convenio plantea como objeto:
Aunar acciones, esfuerzos, capacidades, recursos y conocimientos para la

implementación y operación de la Casa Libertad, que permita construir una red de apoyo
y orientación exclusiva para el Pospenado, brindando un acompañamiento permanente a
la población en su proceso de ingreso al mercado laboral y a la vida en comunidad. La
Casa funcionará en la Avenida Caracas No. 36-41 de la ciudad de Bogotá D.C.
(Convenio 0543, 2015).
Por otra parte, en relación con el planteamiento de objetivos, misión y visión- aprobados
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en la reunión No. 3 del Comité de Operativo y de Supervisión- se encuentra que en la

página web del Ministerio de Justicia y del Derecho en la sección Casa Libertad, enlace
“¿Quiénes somos?” se expone como objetivo “Construir rutas de atención integral para
población pospenada que promuevan el desarrollo de habilidades personales y
laborales, con el fin de facilitar su reintegro a la sociedad y el acceso a nuevas
oportunidades que permitan su desempeño funcional en la vida en libertad” (“Quienes
somos”, s.f.).
Referente a la misión se plantea: “contribuir al desarrollo social del país y a la mejora en

indicadores de seguridad ciudadana mediante estrategias dirigidas a la población
pospenada que fomenten la construcción de proyectos de vida, la integración a la
sociedad y la generación de empleo”.
Así, a modo de visión, se presentó: “consolidar una línea estratégica que permita
expandir los servicios de atención a la población pospenada, que involucre al Estado, a
la sociedad y a la empresa privada” (“Quienes somos”, s.f.).
En esta vía, durante la ejecución del proyecto, estuvo a cargo del Ministerio de Justicia y
del Derecho la construcción de indicadores para la evaluación y seguimiento de Casa
Libertad. De esto se encuentra un (1) documento denominado “Propuesta de
Indicadores para el Seguimiento de Casa Libertad” a cargo del Observatorio de Política
Criminal, el cual fue presentado según Acta de Comité No. 2. Así, esta propuesta
presenta la fórmula de los indicadores de gestión, resultado, cumplimiento y eficiencia
según objetivos del convenio. Sin embargo, este es sólo un esquema – en la
información archivada por la DPCP- al cual toca añadir las metas mensuales de la
coordinación del proyecto.
No obstante, este documento no fue finalmente aprobado por decisión del Comité, de lo
cual se encuentra que el compromiso referente a los indicadores de seguimiento fue
cumplido en el Comité No. 9, un (1) año después de la no aprobación de la primera
propuesta de estos. Así mismo, es importante aclarar que la Dirección de Política
Criminal no cuenta dentro de la carpeta de archivo del convenio con soportes del
planteamiento final de los indicadores a los que hace mención el Acta No. 9 del 02 de
septiembre de 2016 ni de los avances dados en torno a estos.
De lo anterior, se encuentra que el objeto del convenio resulta demasiado amplio y poco
ambicioso para la medición y seguimiento de éste, dado que el “aunar acciones,
esfuerzos, capacidades, recursos y conocimientos” no es un objeto u acción que pueda
ser medido en una lógica de efectividad para la generación de impactos en la necesidad
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Libertad
y problemática a la que le hace frente.
Entretanto, aunque el único objetivo es suficientemente concreto para entender el marco

de acción del proyecto, se presenta una ausencia de objetivos específicos que den
cuenta en mayor medida de las características propias de éste, que diferencien la línea
de acción del proyecto de otros dirigidos a atender dicha necesidad.
Por otro lado, en lo que respecta a los indicadores, tal como se menciona en la sección
“Respuesta a la pregunta”, no se cuenta con los soportes del planteamiento final de
indicadores de seguimiento ni de metas, por lo que se hace imposible realizar un
análisis y evaluación de estos y su pertinencia en la ejecución del proyecto. Así, la
propuesta inicial de indicadores que se encuentra anexa al acta de Comité No. 04 –
según la cual este compromiso sigue pendiente-, cuenta con fórmulas más cercanas a
estadísticas, exceptuando los indicadores de evaluación, dado que no permiten la
aproximación a ningún concepto para la toma de decisiones.
Recomendaciones
Se recomienda que, teniendo bajo consideración que el Ministerio de Justicia y del

Derecho adelanta gestiones para promover el proyecto bajo otras perspectivas y la
prórroga del proyecto actual en Bogotá, se introduzcan en el nuevo y ajusten en el
anterior objetivos, metas e indicadores que realmente sean dados en lógica de
planeación estratégica, con miras a la generación de impactos sobre la problemática de
gobierno prevista. De ello, es necesario que estos se planteen teniendo en cuenta tanto
los resultados que se quieren obtener, como la viabilidad política, técnica, jurídica y
financiera pertinente para el momento táctico-operacional.
Así mismo, entendiendo las falencias en la gestión documental de la secretaría técnica

del convenio, la cual no cuenta con los soportes que establezcan una debida gestión
documental – según lo estipulado en la Ley 594 de 2000- y que dan cuenta de la
debilidad en el seguimiento y control realizado por parte de la Dirección de Política
Criminal y Penitenciaria del Comité Operativo y de Supervisión, se recomienda que se
estipule en las próximas modificaciones al convenio la función de la Secretaría Técnica
de “Administrar y actualizar el archivo de los documentos del convenio, con sus
respectivos soportes”.

1.1.3. ¿Se ajustan los componentes del
Proyecto a los objetivos (fines y
propósitos) de la intervención?
Área Tema
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Libertad

Subpreguntas
 ¿Tiene el proyecto argumentos teóricos sólidos para afirmar que los

componentes entregados son apropiados para lograr los fines y propósitos del
proyecto y abordar el problema/necesidad/interés objeto del proyecto? ¿Son
válidos los principales supuestos del modelo teórico (beneficios generados) de la
intervención?
 ¿Existen estudios que comprueben o cuestionen la eficiencia del diseño
adoptado y de los componentes utilizados (por ejemplo, en el caso de
experiencias previas)? ¿Se han tomado en cuenta?
 ¿Se identifican componentes que se producen en la actualidad y que podrían ser
prescindibles o posibles de sustituir por otros más eficaces?
 ¿Se identifica algún componente que no es producido(a) en la actualidad y que
podría mejorar la eficacia del proyecto?
Sí, el proyecto cuenta con componentes con bases teóricas sólidas que además fueron
comparadas con otras experiencias de atención postpenitenciaria de contextos similares
al caso colombiano. Lo anterior puede ser vislumbrado en el protocolo de Atención, en la
Ruta de Casa Libertad y en el documento mencionado en la sección descripción 1.1.1.
denominado Programa de preparación para la libertad y servicio postpenitenciario del
MJD (2014).
En este se plantea de forma previa los componentes que en la actualidad son las
“Dimensiones” de la atención en Casa Libertad, los cuales se dan en los ámbitos,
individual, familiar, comunitario y productivo. Todo ello en línea al objetivo planteado
para el proyecto.
Por otro lado, Casa Libertad ha mostrado avances en esta vía para la adopción del
modelo planteado inicialmente en el documento investigativo, para lo cual la
Coordinadora del proyecto ha realizado diferentes acciones de gestión en torno al
programa de Preparación para la Libertad, el cual ahonda en la población preliberada.
Tal como se demuestra en los documentos mencionados con anterioridad, hay una
correlación clara entre los componentes y el objetivo previsto, junto con los argumentos
teóricos, el estudio de otros modelos y la adopción de otros componentes.
No obstante, la ruta de atención presenta una entrevista psicosocial, la cual no esboza

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Libertad
ninguna intervención de profesionales desde el campo de la criminología, que, así

mismo, atienda a la crítica constante que ha tenido la academia al carácter reduccionista
de la política criminal, desde la cual es importante entender no sólo la representación
psicosocial del usuario sino también las características propias de la conducta criminal y
los factores de riesgo complejos de cada tipo penal.
Por otra parte, al igual que en la sección descripción 1.1.2. se encuentra la debilidad
dada en torno a la gestión documental, ya que las menciones que se hacen a la ruta de
atención y a los componentes de Casa Libertad no se encuentran dentro de los soportes
de las Actas del Comité, por lo cual la Ruta de Atención a la que se hace mención es
tomada del documento NOTINPEC edición 518 de abril de 2019.
Recomendaciones
Se recomienda hacer revisión a la Ruta de Atención de Casa Libertad, revisando la

viabilidad de incluir en la ruta profesionales con conocimientos y/o experiencia en el
campo de la criminología, entendiendo que la política criminal es una política pública
diferente a otro tipo de políticas sociales, la cual requiere de conocimientos específicos
en esta área, entendiendo la complejidad de los factores de riesgo y factores protectores
de los distintos tipos penales1.
Para ello, es importante tener en cuenta que este tipo de problemática, criticada por el
ámbito académico, ha planteado en diferentes oportunidades el diseño de mecanismos
de prevención del delito específicos, que atienden de forma diferenciada a los distintos
tipos penales2.

1.1.4. ¿El proyecto tiene beneficiarios
objetivo claramente definidos y
afectados por el problema/
necesidad/ interés?
Área Tema
1
Sobre este punto se puede remitir a los documentos “Prediagnóstico de la Política Criminal” y
“Diagnóstico de la Política Criminal” presentados por la Oficina de Control Interno del Ministerio de
Justicia y del Derecho (2019).
2
Para ello se recomienda ver el Sistema de Seguridad Ciudadana y Justicia Penal presentado por
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2009).
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Libertad
Subpreguntas
 ¿Los beneficiarios objetivo han sido bien definidos en función del problema /
necesidad que dio origen al proyecto?
¿Corresponde la definición de los beneficiarios objetivo a los fines y propósitos del
proyecto?
Sí, desde el inicio del proyecto, el Protocolo de Atención, socializado en la sesión No. 1
del Comité, esbozó una definición clara la población objetivo. De ello se entiende que
siendo Casa Libertad un espacio de atención a pospenados de la ciudad de Bogotá y de
municipios aledaños, se entiende como pospenado desde el concepto estrictamente
jurídico, a las personas que ya cumplieron la pena privativa de la libertad, personas con
libertad condicional y a personas privadas de la libertad con permiso de 72 horas (a estas
últimas se les brinda una atención diferencial). Además, con los avances dados en torno
al Programa de Preparación para la Libertad, se amplía la atención a población
preliberada.
Aunque la definición de los usuarios de Casa Libertad es adecuada, suficiente y no ha

presentado inconvenientes en la ejecución del convenio, es importante que para la
ampliación del proyecto se definan matrices de factores de riesgo en torno al no tener un
límite temporal en la definición de pospenado, que delimite de mejor manera después de
cuantos años de haber recuperado la libertad puede o no un pospenado ser usuario de la
Casa.
Así mismo, se entiende que este tipo de definición puede dificultar en alguna medida la
garantía de los derechos de las personas sindicadas que por algún tiempo también sufren
de los efectos de la prisionalización y su carácter desocializador.
Recomendaciones
Teniendo en cuenta lo anterior, se recomienda realizar un mapeo de los factores de

riesgo en torno al límite temporal de la definición de pospenado, para determinar la
viabilidad y conveniencia de continuar con esta definición o modificarla con la finalidad de
que los proyectos de Casa Libertad sean recibidos realmente por la población objetivo.
Así mismo, se recomienda estudiar el papel que juegan las personas sindicadas que
fueron privadas de la libertad, que si bien el Comité afirmó que “un sindicado goza de
presunción de inocencia y vincularlo al programa puede perjudicar al proyecto por una
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Libertad
posible demanda contra el Estado por error judicial (en caso de absolución)” (Comité
Operativo y de Supervisión, 2015) es necesario estudiar a fondo esta problemática para
no incurrir en la violación de derechos de esta población que por definición jurídica no
puede beneficiarse de la atención pospenitenciaria y que también sufre de los efectos de
la prisionalización.

1.1.5. ¿Las metas estratégicas son
alcanzables y ambiciosas?
Área Tema
Subpreguntas
 ¿La solución del problema/necesidad/interés es dimensionada a las posibilidades

del proyecto?
 ¿Las metas de fin, propósitos, componentes y cobertura son factibles y
dimensionadas a las posibilidades y a los insumos del proyecto?
 ¿Las metas estratégicas (fines, propósitos, componentes y cobertura) son
ambiciosos con respecto las posibilidades y a los insumos del proyecto?
 ¿Se han formulado las metas estratégicas de acuerdo con las posibilidades y los
insumos del proyecto?
¿Las metas estratégicas tienen en cuenta los factores externos? ¿Con base en la
realidad externa las metas son factibles y ambiciosas?
No. Las metas estratégicas propuestas en el documento Propuesta Plan Operativo en el

marco del Convenio 543 de 2015 del Ministerio de Justicia y del Derecho (s.f.) presentado
en el décimo Comité Operativo y de Seguimiento de Casa Libertad no presentan la
suficiente especificidad para medir la efectividad de las actividades y productos
propuesto, así como no son metas generales del proyecto sino de sus cuellos de botella.
Es importante tener en cuenta que esta propuesta fue dada en torno a las debilidades
encontradas por el Ministerio de Justicia y del Derecho en el primer año de ejecución del
convenio. Así mismo, es necesario proponer desafíos realizables al momento de fijar
metas y no retos abstractos que no permitan medir el resultado.
De ello, para el objetivo “Fortalecer el programa para preparación para la libertad con
Casa Libertad” se plantean las metas estratégicas: mayor organización interinstitucional,
suplir necesidades y falencias en los procesos con población preliberada, generar lazos
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Libertad
estrechos con preliberados y Casa Libertad y fidelizar cada una de las alianzas con los
objetivos del convenio; para el objetivo “Fomentar procesos que apunten hacia una
demanda laboral real” las metas de: lograr el desarrollo de los planes y procesos de
capacitación, regular los procedimientos con evidencias, lograr procesos formativos de
calidad que trasciendan con éxito en la sociedad, empoderamiento de los preliberados y
pospenados al proyecto Casa Libertad, usuarios con certificación en competencias
laborales programas con acreditación de alta calidad; y, finalmente, para el objetivo
“Posicionar la Casa Libertad con el sector empresarial” las metas de: aumentar el registro
de empresarios sensibilizados, crecimiento en % de empleabilidad y emprendimiento con
el convenio, reconocimiento del programa en un 100% y lograr mayor responsabilidad
social empresarial (MJD, s.f.).
De lo anterior, según acta N. 11 de Comité del 30 de mayo der 2016 se sometió a

votación virtual el plan operativo propuesto por la secretaría técnica el 23 de diciembre de
2016, quedando aprobado por parte del comité.
En tanto lo anterior se encuentra que las metas planteadas en la documentación de la

DPCP no son lo suficientemente específicas para que funcionen como herramienta de
medición de la efectividad de las actividades y productos realizados. Esto, teniendo en
cuenta que, si bien se acomodan a las posibilidades del proyecto, éstas no presentan la
especificidad para emitir un juicio de valor sobre su avance.
Recomendaciones
Se recomienda la reformulación del Plan Operativo planteando objetivos, indicadores,

acciones, productos y metas desde una perspectiva de planeación estratégica y gestión
para resultados, en el cual las metas sí permitan medir la efectividad de las acciones
planteadas siendo ambiciosas y dimensionadas a las posibilidades del proyecto.

1.1.6. ¿El proyecto está articulado con la
política sectorial y de la entidad?
Área Tema
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Libertad
Subpreguntas
 ¿El proyecto apunta a alguno de los objetivos estratégicos de la política sectorial

y de la entidad?
Sí. Tal como se presenta en los estudios descritos en la sección descripción 1.1.1. el
proyecto se encuentra articulado al desarrollo de la política criminal representando tanto a
la criminalización terciaria como a la fase cero de la política. De ello tal como se
mencionó con anterioridad (MJD, 2014) (DNP, 2015) (MJD, 2015) (MJD, 2017) la
atención pospenitenciaria es –en la práctica- una condición sine qua non de la función
resocializadora de la pena. Por ello el proyecto tiene un papel crucial en la definición de
una línea estratégica de la política criminal en materia de atención postpenitenciaria.
Por lo anterior está alineado al objetivo estratégico del Sector Administrativo de Justicia y
del Derecho y del MJD según el cual se plantea “Focalizar los esfuerzos del Estado para
la prevención, persecución del delito y resocialización del delincuente”.
La adecuada definición de la problemática en torno al fin resocializador de la pena, del

cual la Corte Constitucional se ha manifestado en varias oportunidades, permite que
exista una clara relación entre el proyecto y la política sectorial y de la entidad en el
sector justicia. De ello, que el proyecto se encuentre claramente alineado al objetivo
estratégico del sector y de la institución.
Recomendaciones
No aplica.
2. Resultados del proyecto
En esta sección se plantea el análisis, evaluación y verificación de los resultados del

convenio.
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Libertad
2.1.1. ¿El proyecto ha cumplido con los

niveles necesarios /establecidos de
cobertura?
Área Tema
RESULTADOS DEL PROYECTO RESULTADOS DEL PROYECTO A
NIVEL DE COMPONENTES Y
COBERTURA
Subpreguntas
 ¿Puede el proyecto dar resultados en cuanto a los niveles de cobertura?

 ¿El proyecto cumple con las metas establecidas en cuanto a cobertura de
beneficiarios (directos e indirectos)?
 ¿El proyecto cumple con las metas establecidas para la producción de los
componentes específicos?
 ¿El nivel de cobertura de la población objetivo demuestra mejoras en el tiempo?
No. De los soportes presentados por la DPCP se encuentra que, al no haber

documentación puntual referente a las metas e indicadores, no es posible presentar la
suficiencia de la cobertura del proyecto, entendiendo que sería necesaria la información
de esta según los usuarios atendidos frente al número de personas que recuperan la
libertad.
Por lo anterior se dificulta la evaluación de los niveles de cobertura, ya que si bien la

coordinación de Casa Libertad a cargo de la teniente Sandra Calderón ha presentado
informes periódicos de gestión denominados Informes Consolidados Mensuales
requeridos en el Comité No. 6 realizado el 23 de febrero de 2016. Así, en el desarrollo de
esta evaluación se entiende que dichos informes son dados en marco del numeral nueve
(9) de la cláusula cuarta del convenio que indica la aprobación de informes de actividades
parciales, una vez finalice cada año de ejecución (Convenio 0543, 2015).
No obstante, por un trabajo de análisis de esta auditoría se logró detectar que de treinta y
un (31) Informes Consolidados Mensuales, veinticinco (25) presentan las cifras de
Atenciones de usuarios (nuevos) vs. Salidas de los establecimientos de Bogotá para la
cual se presentan las cifras de cobertura de mensual del proyecto, que en promedio
presenta una cobertura mensual de 11,13% del total de salidas de los establecimientos
penitenciarios de la ciudad de Bogotá.
Página | 19

Libertad
Aunque se presenta información importante para el entendimiento de la cobertura del

proyecto, es importante entender las limitaciones que presenta el no planteamiento de
metas en este aspecto. Así, el estudio de la tendencia en las cifras de cobertura se
dificulta por la ausencia de cifras en algunos informes, especialmente las de los meses de
octubre, noviembre y diciembre de 2017. Esto último constituyendo un factor importante
en torno a las falencias dadas en lo referente a los criterios por medio de los cuales se
plantea la continuidad del proyecto.
Recomendaciones
Se recomienda el planteamiento formal de metas de cobertura y la realización de una (1)

evaluación en esta materia que identifique las variables internas y externas que afectan el
comportamiento de la llegada de nuevos usuarios al proyecto.

2.1.2. ¿Los beneficiarios usan los
componentes?
Área Tema
RESULTADOS DEL PROYECTO RESULTADOS DEL PROYECTO A NIVEL
DE COMPONENTES Y COBERTURA
Subpreguntas
 ¿Puede el proyecto demostrar o la evaluación que los beneficiarios utilizan los

componentes en la manera prevista por el proyecto?
Sí, parcialmente. El proyecto puede fundamentar con facilidad el uso de los componentes
por parte de los usuarios, esto se da principalmente mediante los informes mensuales
presentados por la coordinadora de Casa Libertad a todos los comités, de lo que se
evidencia en el archivo de la DPCP del Ministerio de Justicia y del Derecho la existencia
de 31 informes correspondientes a los años 2016, 2017 y 2018.
Además, se evidencia por medio de la Subdirección de Información en Justicia las

estadísticas de los usuarios de Casa Libertad según rutas de atención de las cuales son
beneficiarios. Dicha información es actualizada trimestralmente por tal Subdirección en el
Sistema de Estadísticas en Justicia del enlace:
https://sej.minjusticia.gov.co/PoliticaCriminalYPenitenciaria/Paginas/RegresoLibertad.aspx.
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Libertad
De esto reportan información para las variables de capacidad de atención mensual a

usuarios, capacitación a usuarios del proyecto, comportamiento laboral a usuarios,
condición de vulnerabilidad, distribución de usuarios atendidos, estado de usuarios en el
proyecto, medios de información usados, perfil ocupacional, reincidencia nacional
población privada de la libertad, reincidencia usuarios, rutas de intervención, tiempo
transcurrido de contacto, usuarios atendidos vs. Libertades, usuarios distribuidos por
género, usuarios por nivel usuarios por rangos etarios y usuarios vinculados laboralmente
con corte a 31 de marzo de 2019.
No obstante, no es posible evaluar la subpregunta de si el uso de los componentes se da

de la forma prevista por el proyecto, dada la ausencia de metas en este aspecto.
La información presentada por parte de la coordinación de Casa Libertad presenta las

estadísticas del uso de los componentes y de los usuarios, información que resulta útil
para el entendimiento de los servicios prestados. Sin embargo, no es posible responder a
la pregunta de si el proyecto puede demostrar que los usuarios usan los componentes de
la manera prevista.
Por otro lado, las estadísticas presentadas como “indicadores” por parte de la
Subdirección de Información en Justicia no permiten contrastar el número de usuarios
atendidos con la capacidad de usuarios de la Casa, en tanto estos están en unidades de
medida diferentes al público (la primera en porcentajes por rutas de intervención y el
segundo por capacidad de cupos por proyectos de Casa Libertad).
Recomendaciones
Se recomienda plantear metas en torno al uso de los componentes por parte de los
usuarios que tengan en cuenta la capacidad mensual de Casa Libertad y las estrategias
usadas para la llegada de usuarios.

2.1.3. ¿La calidad de los componentes es
adecuada? ¿Los componentes se
entregan oportunamente?
Área Tema
NIVEL DE COMPONENTES Y
COBERTURA
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Libertad
Subpreguntas
 ¿Puede el proyecto dar resultados sobre la calidad y la oportunidad de entrega

de los componentes?
 ¿Los componentes presentan la calidad necesaria?
 ¿Los componentes presentan la calidad establecida?
No. No se registra evidencia de evaluación a la calidad de los componentes por parte del
Comité Operativo y de Supervisión. No obstante, se evidencia la existencia de un
formulario de satisfacción anexo al acta del comité No. 5 del 9 de diciembre de 2015,
pero no se encuentra evidencia de retroalimentación, seguimiento ni evaluación de estos
por parte del Comité. Así mismo, los informes de gestión solamente dan cuenta de la
información general mensual de los usuarios, más no de la calidad de los componentes y
su debida entrega.
Por otra parte, los indicadores presentados por el Ministerio de Justicia y del Derecho no
dan cuenta de la calidad de los componentes, ya que gran parte de los indicadores no
presentan la suficiente especificad para su medición y los que se la presentan son
indicadores de eficacia y eficiencia (denominados en el modelo como indicadores de
evaluación) y no de calidad.
Sobre esto, se encuentra que Casa Libertad no ha realizado evaluación de la calidad de

los componentes prestados, según la información analizada. Así mismo, esto pudo
haber sido subsanado por medio de las evaluaciones que debió haber realizado el
Comité Operativo y de Supervisión según la cláusula cuarta, numeral 4, según la cual el
comité deberá “efectuar una evaluación semestral general sobre el avance del Convenio
con miras a medir su impacto y definir la continuidad del mismo”.
Así mismo, se deja constancia de que los informes presentados por la coordinación de
Casa Libertad no pueden ser considerados un proceso de evaluación, en tanto un
proceso de esa naturaleza, tal como lo afirma la Dirección de Política Criminal y
Penitenciaria es “un proceso sistemático que implica recolección, registro y análisis de
información, lo cual debe conducir necesariamente a la emisión de un juicio de valor
frente al objeto de interés evaluativo” (MJD, 2018).
Recomendaciones
Se recomienda que en marco del Comité se realice seguimiento a la calidad de los

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Libertad
componentes y a la percepción de los usuarios frente a estos por medio del formulario
de satisfacción anexo al comité No. 5 del 9 de diciembre de 2015. Así mismo, es
pertinente plantear indicadores que puedan medir la efectividad de los componentes del
proyecto.

2.2.1. Con base en la información existente
y el tiempo de ejecución, ¿en qué
medida el proyecto cumple con los
objetivos en términos de
generación de efectos y logro de
los propósitos y fines?
Área Tema
NIVEL DE FIN Y PROPÓSITO
Subpreguntas
 ¿Puede el proyecto dar información sobre los efectos logrados?

 ¿Cumple el proyecto con las metas fijadas a nivel de propósitos y fin?
¿Los resultados de evaluaciones independientes y de suficiente alcance y calidad
indican que el proyecto es efectivo y está produciendo los efectos y/o los impactos
esperados?
No, se dificulta al no encontrar evidencia del planteamiento de indicadores y metas,

seguimiento a encuesta de satisfacción ni realización de evaluaciones en marco de la
ejecución del convenio.
Además, el incumplimiento de la función de generación de evaluaciones semestrales

generales “sobre el avance del Convenio con miras a medir su impacto y definir la
continuidad del mismo” hace que el proyecto y el Comité no puedan dar cuenta de los
efectos causados.
Si bien durante el desarrollo del Comité Operativo y de Supervisión se realizó

seguimiento a las acciones y dificultades que se dieron en marco de la ejecución del
convenio por medio del dialogo y de los informes presentados por la coordinación de
Casa Libertad, el no realizar las evaluaciones estipuladas en el convenio y entendiendo
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Libertad
que- según el documento de estudios previos el Convenio- “este proyecto es un piloto

para desarrollar unos lineamientos de política adecuados” (MJD, 2015), se hace
relevante el riesgo presentado en el Mapa de Riesgos del Ministerio de Justicia y del
Derecho con corte abril de 2019, de Inadecuada Formulación de Políticas para la
Dirección de Política Criminal y Penitenciaria.
Lo anterior entendiendo que se plantean lineamientos para la ampliación del proyecto al

resto del país sin haber evaluado los resultados de Casa Libertad, entendiendo que,
desde una perspectiva metodológica, el planteamiento de un proyecto piloto implica el
diseño y realización de pruebas y análisis de los datos de salida (Fullana y Urquía, s.f.).
Así desde un modelo piloto:
Los procesos más susceptibles de modelización son aquellos para los que es
posible la representación mediante flujogramas, los que van a ser sujetos a
reingeniería, aquellos a los que ha sido aplicado el benchmarking, los que tienen
gran impacto en la cadena de valor, los que se les han adaptado nuevas
aplicaciones, los que presentan algún problema de costes, planificación o ciclo
temporal, y los que han sido desarrollados usando un análisis basado en las
actividades (Fullana y Urquía, s.f.).
Recomendaciones
De lo anterior, y entendiendo que son principios del Modelo Integrado de Planeación y

Gestión la orientación a resultados y la toma de decisiones basada en evidencia, se
recomienda realizar la evaluación del proyecto Casa Libertad con miras a la formulación
de lineamientos. Esto entendiendo que los lineamientos actuales se están dando con
base en las necesidades ya diagnosticadas para la suscripción del Convenio y que no
dan cuenta de la generación de valor por parte del piloto al establecimiento de este
modelo de atención pospenitenciaria en el resto del país.
3. Insumos
En esta sección se plantea el análisis, evaluación y verificación del momento de los

insumos usados durante la ejecución del convenio.

3.1.1. ¿Tiene el proyecto los recursos
financieros necesarios para su
operación y sostenibilidad en el
tiempo?
Área Tema
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Libertad
INSUMOS DISPONIBILIDAD DE INSUMOS
Subpreguntas
 ¿Los recursos financieros disponibles son suficientes para la adecuada

implementación del proyecto?
 ¿Se han definido los requerimientos financieros del proyecto para garantizar su
sostenibilidad financiera en el tiempo?
 ¿Se han planteado estrategias que permitan obtener los recursos adicionales
requeridos actualmente y en el futuro para la adecuada operación del proyecto?
Sí, teniendo en cuenta que en el planteamiento del convenio no se plantea la destinación

de recursos financieros por alguna de las partes a favor de otra. De ello que los aportes
que puedan ser necesarios en esta medida son suplidos mediante el cumplimiento de las
obligaciones de las partes.
Por ejemplo, según las obligaciones de las partes, se asume por parte de Colsubsidio la
obligación del pago del servicio público de energía eléctrica de las instalaciones de la
casa, mientras que el INPEC dispone sin costo de las instalaciones físicas y realiza el
pago de los servicios públicos- exceptuando el de energía eléctrica- y la Fundación
Acción Interna brinda las capacitaciones y asesoría sin costo.
No obstante, para el desarrollo de actividades adicionales en la ejecución del convenio, el

INPEC, según actas del Comité, dispone de presupuesto para Casa Libertad a partir del
año 2016, bajo la premisa de que por la Ley 65 de 1993, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público desde el año 2006 le destina a dicha entidad recursos para atención a
pospenados.
Entendiendo el carácter del convenio en el cual no se comprometen recursos financieros

por ninguna de las partes y en el cual el funcionamiento de la Casa Libertad es dado por
el cumplimiento de las obligaciones de las partes, no hay observaciones en torno a esta
primera parte.
Así mismo, entendiendo los recursos adicionales obtenidos por medio del INPEC, se
encuentra que ésta ha sido una estrategia por medio de la cual el proyecto ha logrado
conseguir los recursos adicionales necesarios para el adecuado funcionamiento y
ejecución del convenio. Por otra parte, la naturaleza del convenio ha permitido la
formación de alianzas para el emprendimiento de nuevas estrategias. No obstante, no se
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Libertad
cuenta con soportes de la ejecución de estos recursos por parte de la Secretaría Técnica
del Comité.
Recomendaciones
Se recomienda que en marco de las modificaciones que se realizarán en torno a la

prorrogación del convenio, se añada a las funciones de comité la de realizar seguimiento
y control de los recursos adicionales que sean destinados a la ejecución del convenio,
toda vez que son recursos destinados por ley a la atención pospenitenciaria, sin perjuicio
de la responsabilidad que dicha entidad tiene en materia de supervisión.

3.1.2. ¿El proyecto cuenta con insumos
no financieros suficientes,
adecuados y de calidad para
realizar las actividades
planeadas?
Área Tema
INSUMOS DISPONIBILIDAD DE INSUMOS
Subpreguntas
 ¿La disponibilidad y dedicación de recursos humanos es adecuada para realizar

las actividades previstas?
 ¿El recurso humano asignado al proyecto tiene la composición y los perfiles
adecuados para realizar las actividades previstas?
 ¿El proyecto ha identificado posibles alianzas institucionales para su
sostenibilidad?
No. Tal como se evidencia en las actas del comité ha habido insuficiencia de recursos
humanos para la atención psicosocial, donde en diversas ocasiones ha tenido que suplir
esta carencia por medio de vinculación de practicantes de último semestre de la carrera
de psicología.
Así mismo, en el planteamiento de añadir a esta Ruta de Atención una visita domiciliaria
previa a la vinculación laboral de los usuarios, se imposibilita que los practicantes
puedan asistir y prestar sus servicios fuera de las instalaciones de la Casa, en tanto esto
afecta los riesgos de su práctica y con ello lo relacionado a su afiliación a ARL, tal como
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Libertad
se ha manifestado en las actas del Comité
La problemática de carencia de recurso humano es algo que ha sido repetitivo en las

actas del Comité, no obstante, es de rescatar que el proyecto ha decidido hacer este tipo
de alianzas de prácticas académicas para suplir dicha necesidad. Empero, esto, como se
aclaró con anterioridad, no es suficiente en tanto la prestación del servicio por parte de
los practicantes está limitado por su tipo de vinculación.
Recomendaciones
Se recomienda que, teniendo en cuenta los cambios que se realizarán al convenio para
su prórroga, se especifique el recurso humano que necesita la Casa Libertad,
entendiendo que el convenio inicial no hacía ninguna especificación en torno a esto y
teniendo en cuenta que el Ministerio de Justicia y del Derecho como formulador de la
política puede precisar los perfiles necesarios en recursos humanos para el
funcionamiento del proyecto, tal como evidenció diversos roles en la Estructura de los
Equipos de Trabajo de la presentación del documento “Rutas de atención al pospenado”
(Acta de Comité No. 15, 28 de agosto de 2018).
4. Manejo Operativo
Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Gestión del Proyecto

4.1.1. ¿Cuenta el proyecto con una buena
planeación operativa?
Área Tema
MANEJO OPERATIVO DISEÑO Y EFICIENCIA DE
LA GESTIÓN OPERATIVA
GLOBAL
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Libertad
Subpreguntas
 ¿Todas las actividades realizadas son necesarias y dirigidas a los objetivos del
proyecto?
 ¿Las actividades realizadas son suficientes para la correcta operación del
proyecto?
 ¿Demuestra el proyecto claridad en cuanto a los cronogramas asociados a cada
actividad (si existen)?
 ¿Ha definido el proyecto metas de gestión adecuadas, por ejemplo, en términos
de tiempos y productos intermedios?
No. En marco de la información del archivo presentado por la DPCP, resulta insuficiente
responder al respecto, en tanto que no se archiva documentación respecto a los
cronogramas de los años 2016, 2017, 2018 y 2019, así como no se evidencia en las
actas del comité la discusión y aprobación de éstos para los años en mención.
De lo anterior, se encuentra que el comité no cumplió en totalidad la función

especificada en la cláusula cuarta numeral dos (2) que enuncia: “Serán funciones del
Comité Operativo y de Supervisión: (…) 2. Definir y aprobar un cronograma de las
actividades que se adelantarán en Casa Libertad” lo que vislumbra debilidades en la
supervisión al convenio que según el documento de estudios previos estará a cargo de
la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria.
Recomendaciones
Se recomienda implementar controles en el seguimiento y supervisión de los contratos y

convenios que suscribe la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria tal como se
plantea en el Manual de Contratación del Ministerio de Justicia y del Derecho.

4.1.2. ¿El proyecto ha establecido acciones
correctivas y preventivas para superar
la incidencia de factores externos
negativos?
Área Tema
MANEJO OPERATIVO DISEÑO Y EFICIENCIA DE LA
GESTIÓN OPERATIVA
Página | 28

Libertad
GLOBAL
Subpreguntas
 ¿El proyecto tiene identificados los supuestos relativos a la ejecución, los factores
de riesgo y éxito y los factores externos asociados?
 ¿Existen los elementos y condiciones necesarias para que el modelo operativo del
proyecto se implemente adecuadamente?
Si, parcialmente. Durante la ejecución del convenio se evidencia la existencia de un (1)

documento de propuesta de Plan Operativo presentado por el Ministerio de Justicia y del
Derecho, el cual presenta la necesidad de generar estrategias frente a los bajos resultados
del primer año de ejecución del proyecto. De tal modelo operativo el plan presenta
objetivos, productos, actividades, metas estratégicas y temporalidad de planeación,
ejecución y seguimiento.
Aunque la presencia de esta propuesta permite responder parcialmente que sí se han

establecidos acciones preventivas y correctivas, esto no presenta de por sí variables y
factores asociados a estos resultados. No obstante, se encuentra insuficiencia en la
claridad del plan operativo, en tanto los productos y metas estratégicas no pueden ser
medidos por su baja especificidad.
Recomendaciones
Se recomienda que en el reglamento del convenio se añada formalmente la realización de

planes operativos anuales que den cuenta de la planeación estratégica y mejora continua
de los procesos en marco de Casa Libertad.

4.2.1. ¿El proyecto cuenta con mecanismos y
criterios para la mejora de los
componentes?
Área Tema
MANEJO OPERATIVO DISEÑO Y EFICIENCIA DE LAS
ACTIVIDADES MISIONALES
Página | 29

Libertad
Subpreguntas
 ¿Se evidencia interés por parte del proyecto para mejorar la calidad de los
componentes? ¿Se asignan insumos específicos para la elaboración del diseño
de los componentes?
 ¿El proyecto tiene actividades de investigación y desarrollo sobre los
componentes? ¿Se ha incorporado tecnología a los componentes?
No. Aunque el proyecto cuenta con encuestas de satisfacción, como se mencionó

anteriormente, no se evidencia al seguimiento de estas para la mejora de los componentes
del proyecto. Así mismo, no se evidenció la realización de las evaluaciones semestrales
planteadas en el convenio.
Se encuentran debilidades en el control y seguimiento a las acciones que se dan en marco

del convenio. Así mismo, aunque en marco del Comité Operativo y de Supervisión se
muestre interés por la ejecución de nuevas acciones valiosas para el objeto del convenio,
no se evidencian actividades de investigación y desarrollo sobre los componentes en miras
a medir su calidad y con ello mejorarla.
Recomendaciones
Es pertinente fortalecer el proceso de supervisión del proyecto, ya que, aunque el

convenio previó la realización de procesos de evaluación para la medición de impacto,
estas acciones valiosas para su ejecución y continuación no fueron realizadas.

4.3.1 ¿El proyecto está orientado a
mejorar su costo efectividad? ¿El
proyecto demuestra mejoras en
costo eficiencia de su gestión?
Área Tema
MANEJO OPERATIVO COSTO EFICIENCIA DE LA GESTIÓN
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Libertad
Subpreguntas

¿Tiene el proyecto conocimiento de los costos asociados a la gestión?

¿Se cuenta con costos unitarios y existen estudios o precios de mercado
contra los cuales compararlos?
 ¿Tiene el proyecto por lo menos un indicador de costo-eficiencia, con línea de
base, metas y cronograma definidos?
No. Aunque se presenta un modelo y propuesta de formulación de indicadores, el no

planteamiento de metas e indicadores formales impide tener la información suficiente para
responder a esta pregunta.
No se encuentra seguimiento al costo-efectividad del proyecto por parte de la Dirección de

Política Criminal y Penitenciaria en los archivos físicos y digitales del convenio.
Recomendaciones
Se recomienda que la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, en marco de su función

de seguimiento y evaluación a la política criminal, refuerce su supervisión a la ejecución del
proyecto, específicamente en lo referente a su costo-efectividad.
5. Estructura Organizacional
Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Esquema Institucional del

proyecto, posicionamiento estratégico y la relación con los beneficiarios.

5.1.1. ¿El proyecto cuenta con un
esquema adecuado de
responsabilidades sobre su
implementación a los diferentes
niveles de la estructura
organizacional?
Área Tema
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL ESQUEMA INSTITUCIONAL
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Libertad
Subpreguntas
 ¿Se han generado reglas de juego claras que definan el ámbito de las
responsabilidades entre los actores que participan a la operación de proyecto?
¿Las actividades tienen responsables claros y definidos?
 ¿Los diferentes actores conocen su responsabilidad en el proyecto?
 ¿Los actores que participan en la operación del proyecto cumplen con
sus funciones y responsabilidades?
 ¿Las funciones asignadas y los niveles de carga laboral requeridos son
compatibles con los recursos disponibles en los diferentes eslabones de la
estructura institucional?
Sí. Se evidencia el planteamiento de responsabilidades en las obligaciones dadas por el

mismo convenio sobre cada una de las partes. Así mismo se evidencia la existencia de
un (1) documento denominado Protocolo de Atención de Casa Libertad con fecha 16 de
abril de 2016 en el cual se evidencia el papel y acciones de las que son responsables las
partes.
Así mismo, según compromiso del comité No. 01 realizado el 3 de agosto de 2015 en las
instalaciones de Casa Libertad, se planteó la “elaboración de un protocolo interno por
parte de las dependencias de Casa Libertad para la atención al usuario con el fin de
tener mayor claridad del servicio que prestan, el cual será socializado a los miembros del
Comité”. De lo anterior se evidencia la existencia de protocolos internos por parte de
INPEC, Fundación Teatro Interno y Colsubsidio, quienes tienen presencia permanente en
las instalaciones de la Casa.
Tanto en el Convenio como en el protocolo general y en los protocolos específicos de las

partes existe un adecuado planteamiento de responsabilidades, roles y actividades por
parte de los actores que intervienen en el proceso. No obstante, tal como se plantea en el
acta No.17 de la última reunión del Comité, existen preocupaciones por parte de
Colsubsidio, quien esboza que es necesario cambiar el esquema de operación dado que
la capacidad operativa por parte de la Agencia de Empleo está siendo subutilizada.
Recomendaciones
Se recomienda evaluar la pertinencia actual de los protocolos, que, si bien plantean con
especificidad el papel y actividades de las partes, no han sido replanteados en torno a la
Página | 32

Libertad
mejora de los resultados.

5.1.2. ¿La información fluye clara y
oportunamente a través del
proyecto?
Área Tema
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL ESQUEMA INSTITUCIONAL
Subpreguntas
 ¿Se tiene definidos canales formales de comunicación entre los actores

que participan a la operación del proyecto?
 ¿Las decisiones son comunicadas oportunamente y llegan a todos los
miembros del proyecto por medios formalmente establecidos?
Sí, parcialmente. Las partes de Casa Libertad se comunican por medio del Comité
Operativo y de Supervisión, donde el principal canal de comunicación es vía correo
electrónico. A su vez, evidenciando la existencia de un (1) documento denominado
Comité Operativo y de Supervisión de Casa Libertad, Reglamento Interno presenta en su
Capítulo IV: De los deberes, la responsabilidad de los miembros del Comité de: “2.
Transmitir al interior de institución de las decisiones adoptadas y velar por el cumplimiento
de las actividades correspondientes (…) 4. Suministrar al Comité la información y
documentos que se soliciten, relacionados con las actividades propias de éste”.
Si bien la información correspondiente al proyecto fluye durante las sesiones del Comité,
se encuentra según visita presencial a las Instalaciones de Casa Libertad la realización de
una (1) capacitación a empleados de ETB para el inicio de un proceso de caracterización
– según informa Diana Patricia Maya de Casa Libertad- del cual la primera etapa es la
recolección de información mediante entrevista telefónica a usuarios, situación de la cual
no se ha encontrado comunicación en las actas del Comité Operativo y de Supervisión
según el cual se debe informar a las partes sobre los avances de las acciones.
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Libertad
Recomendaciones
Se recomienda añadir al Reglamento Interno la obligación de someter a discusión las

decisiones que planea tomar la Coordinación del Proyecto con ánimo de establecer
controles en la toma de decisiones.

5.2.1. ¿La calidad y la forma de entrega
de los componentes son
apropiados a las prioridades,
necesidades, condiciones y
características de los
beneficiarios?
Área Tema
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL RELACIÓN CON LOS
BENEFICIARIOS
Subpreguntas
 ¿La calidad de los componentes está de acuerdo con la situación y
necesidades actuales de los beneficiarios objetivo?
 ¿Los procedimientos de entrega de los componentes están de acuerdo con la
situación y necesidades actuales de los beneficiarios objetivo?
No. No se puede evaluar la calidad y la entrega de los componentes entendiendo que no

información sobre evaluaciones ni caracterizaciones sobre este tema. Además, como se
atendió con anterioridad, no se cuenta con evidencia del seguimiento a las encuestas de
satisfacción realizadas a los usuarios.
Se encuentra incumplimiento por parte del Comité Operativo y de Supervisión en lo

correspondiente al numeral cuatro (4) de la cláusula cuarta del convenio que esboza la
función de éste de “efectuar una evaluación semestral general sobre el avance del
convenio con miras a medir su impacto y definir la continuidad del mismo”. Y con ello se
reitera las debilidades en la supervisión del convenio.
Recomendaciones
Como se remite en la sección descripción 4.1.1. se recomienda implementar controles en
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Libertad
el en el seguimiento y supervisión de los contratos de la Dirección de Política Criminal y

Penitenciaria.
6. Actividades de Direccionamiento, Evaluación y Control
Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con las Actividades de Direccionamiento,

Evaluación y Control.

6.1.1. ¿El proyecto cuenta con actividades
de direccionamiento que le permiten
lograr el fin de manera sostenible?
Área Tema
ACTIVIDADES DE CALIDAD DE LAS
DIRECCIONAMIENTO, ACTIVIDADES DE
EVALUACIÓN Y CONTROL DIRECCIONAMIENTO
Subpreguntas
 ¿Los órganos directivos del proyecto facilitan y se involucran en el desarrollo

del proceso de direccionamiento estratégico del mismo?
 ¿Existe un proceso periódico y sistemático para definir y replantear las metas
del proyecto de acuerdo con los cambios del entorno?
 ¿Se han emprendido acciones para garantizar la continuidad del proyecto?
 ¿La dirección del proyecto hace revisiones al mismo?
 ¿Se toman decisiones con base en las revisiones del proyecto por parte de la
dirección?
 ¿Las actividades de direccionamiento estratégico se ven reflejadas en la mejora del
proyecto?
Sí, parcialmente. El proyecto desde el planteamiento del convenio 0543 de 2015 plantea la
instancia de un (1) Comité Operativo y de Supervisión el cual debe sesionar cada dos (2)
meses según la cláusula cuarta, parágrafo tercero. De ello que el comité cuente con las
funciones de:
1. Viabilizar los ajustes técnicos y administrativos que requiera el convenio y que sean
necesarios para garantizar su correcta ejecución. 2. Definir y aprobar un cronograma de las
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Libertad
actividades que se adelantarán en Casa Libertad. 3. Celebrar reuniones periódicas de

evaluación del avance de las acciones adelantadas (…) En todo caso deberán constar en
actas suscritas por integrantes del Comité. 4. Efectuar una evaluación semestral general
sobre el avance del Convenio con miras a medir su impacto y definir continuidad del mismo.
5. Informar a las partes sobre los avances de las acciones, así como de cualquier incidente,
problema o interrupción que se presente en el desarrollo del convenio. 6. Garantizar el
cumplimiento de los compromisos de cada una de las partes del convenio. 7. Velar porque el
objeto del presente Convenio se ejecute en forma clara y transparente. 8. Aprobar los
proyectos puestos a su consideración por la FUNDACIÓN. 9. Aprobar informes de
actividades parciales, una vez finalice cada año de ejecución del convenio. 10. Verificar la
constitución o la existencia de las pólizas de responsabilidad civil extracontractual que le
responde a cada parte.
De lo anterior, la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria mediante Memorando MJD-

MEM19-0004503-DVC3000 envió las actas de las diecisiete (17) sesiones que se han dado
en marco del Comité Operativo y de Supervisión en lo referente a la ejecución del convenio
0543 de 2015.
Una vez revisadas las actas se puede afirmar que, aunque el convenio tuvo prevista la
existencia del Comité Operativo y de Supervisión para el direccionamiento del proyecto y
que sus funciones plantean respuesta a las subpreguntas de esta sección descripción, es
claro que, según la información reportada por la Dirección de Política Criminal no se
evidencian los cronogramas aprobados por el comité para los años 2016, 2017, 2018 y
2019.
Así mismo, no se encuentra información, ni en las actas ni en los documentos de

seguimiento, sobre las evaluaciones semestrales que tuvo que haber realizado el comité
según el numeral 4 de la cláusula citada.
Por otro lado, se encuentra que el comité no ha sesionado según lo previsto en el parágrafo
tercero de la mencionada clausula, entendiendo que en el año 2018 las actas de comité
muestran que éste se reunió únicamente en los meses de abril y agosto, yendo esto en
contravía de sistematicidad y periodización de sesiones ordinarias cada dos (2) meses.
Entretanto, durante la realización de los comités, las actas evidencian la acumulación de

compromisos con baja complejidad durante varias sesiones, mientras que se pasa por alto
el cumplimiento de otros compromisos. Lo anterior teniendo en cuenta el numeral 6 de la
cláusula cuarta del convenio.
Así mismo, se evidencia el riesgo de toma de decisiones sin fundamento empírico y

científico, en tanto el Ministerio de Justicia está formulando lineamientos para la ampliación
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Libertad
de Casa Libertad en otras ciudades del país, situación que resulta riesgosa en tanto aún no
se ha evaluado el resultado de la implementación del piloto de Casa Libertad en la ciudad
de Bogotá.
De ello se evidencia que las caracterizaciones que se han hecho desde la Dirección de
Política Criminal y Penitenciaria en marco de la formulación de la Política Pública
Pospenitenciaria, han brindado diagnósticos en torno a esta temática –según documento
“Formulación de Lineamientos para la Política Pública de Atención Pospenitenciaria” de
mayo de 2018- sobre las lecciones aprendidas y logros adicionales en torno a la
reintegración económica y visión ampliada de la ruralidad, el funcionamiento de las
dinámicas de post-egreso en el Sistema de Responsabilidad de Adolescentes y Casa
Libertad. No obstante, en este último sólo se presentan generalidades de cuáles son los
servicios que se prestan y un balance estadístico del primer año de ejecución del convenio,
lo cual no brinda ningún tipo de evaluación ni “diagnóstico” sobre el estado de éste.
Recomendaciones
Reiterando la recomendación de la sección descripción 2.2.1. se recomienda la realización

de evaluaciones de alcance de seguimiento, operaciones de gestión e institucionales que
realmente permitan la generación de conocimiento valioso para la toma de decisiones.

6.1.2. ¿La Unidad Ejecutora realiza un control
eficaz sobre los actores que
participan en la implementación del
proyecto?
Área Tema
DIRECCIONAMIENTO, ACTIVIDADES DE
EVALUACIÓN Y CONTROL DIRECCIONAMIENTO
Subpreguntas
 ¿Se hace seguimiento a la gestión de los actores que participan en la operación

del proyecto según la lógica de la cadena de mando?
 ¿El proyecto genera información pertinente, de calidad, periódica y oportuna que
permita monitorear las actividades realizadas por los actores que participan a la
operación del proyecto para alcanzar los resultados planificados?
Sí. Los informes de gestión presentados por la Coordinación de Casa Libertad al comité
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Libertad
presentan información periódica sobre las actividades y atenciones dadas por los miembros
de Casa Libertad.
Con base en lo anterior, se determina que los informes de gestión presentados por la
coordinadora de Casa Libertad son evidencia del control mensual que realiza la Unidad
Ejecutora sobre las partes del Convenio.
Recomendaciones

6.1.3. ¿Las actividades están integradas y
articuladas entre sí para el buen
desarrollo de la operación? ¿El
proyecto dedica esfuerzos a la
resolución de los cuellos botella en
su gestión?
Área Tema
DIRECCIONAMIENTO, EVALUACIÓN ACTIVIDADES DE
Y CONTROL DIRECCIONAMIENTO
Subpreguntas
 ¿Es posible definir una hoja de ruta coherente que une las diferentes actividades
misionales?
 ¿El proyecto tiene identificados los principales cuellos de botella y problemáticas en
los procesos de gestión que impiden o dificultan el flujo en la hoja de ruta
establecida?
 ¿El proyecto tiene identificado cuáles actividades dificultan el desempeño del
proyecto en cuanto a producción de componentes y cobertura?
 ¿El proyecto ha hecho esfuerzos para encontrar e implementar soluciones
operativas a los cuellos de botella?
Sí, parcialmente. Las actividades si están articuladas entre sí para el buen desarrollo de la
operación evidencia de ello es el protocolo de Atención de Casa Libertad y la Ruta de
atención desde la cual se plantean las fases de la atención junto con las dimensiones en la
que se encuentran los servicios que se prestan a los usuarios.
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Libertad
No obstante, el proyecto no dedica los suficientes esfuerzos a la resolución de cuellos de

botella, desde lo cual únicamente se realizó un (1) documento para la atención a dichas
problemáticas- documento antes mencionado sobre propuesta de Plan Operativo
presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho- y éste, como se mencionó con
anterioridad, no fue lo suficientemente riguroso para poder generar algún efecto en estos
resultados.
Recomendaciones
Reiterando la recomendación de la sección descripción 1.1.5. se recomienda la

reformulación del Plan Operativo para la resolución de cuellos de botella, añadiendo la
realización de este tipo de documentos anualmente en el reglamento del Comité, siendo
ello responsabilidad de la Secretaría Técnica.

6.2.1. ¿El proyecto genera información
pertinente, de calidad, periódica y
oportuna para monitorear el
cumplimiento de los fines y
propósitos?
Área Tema
ACTIVIDADES DE SEGUIMIENTO
DIRECCIONAMIENTO,
EVALUACIÓN Y CONTROL
Subpreguntas
 ¿Se han identificado los medios de verificación de los indicadores de la Matriz del
Marco Lógico?,
¿Permiten éstos verificar los indicadores definidos?
 ¿Se realizan periódicamente evaluaciones independientes y de suficiente
amplitud y calidad para identificar los avances del proyecto y evaluar sus
impactos, su efectividad y su relevancia frente al problema/necesidad/interés?
No. Como se mencionó con anterioridad, el erróneo planteamiento de indicadores–

tendientes a presentar estadísticas- no permite que haya un correcto seguimiento de los
avances y en menor medida podrían hacerlo en torno a la metodología de Matriz de
Marco Lógico para la generación de información pertinente y valiosa para la toma de
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Libertad
decisiones y gestión del proyecto.
Se reitera la insuficiencia de la información obtenida por medio de la Dirección de Política

Criminal y Penitenciaria en marco de los indicadores y avance en torno a los fines y
propósitos lo que dificulta y manifiesta el riesgo frente a la inadecuada formulación de
política pública en materia de atención pospenitenciaria, que demuestra debilidades en
torno a la toma de decisiones basada en evidencia establecida en el Modelo Integrado de
Planeación y Gestión del Estado colombiano.
Recomendaciones
Se recomienda la formulación de indicadores, metas y supuestos del proyecto en marco

de la metodología de marco lógico –entendiendo que éste es acorde a las dimensiones
de planeación estratégica de proyectos como del que trata el Convenio 0543 de 2015-
para el monitoreo del cumplimiento de los fines y propósitos.
6. Conclusiones
Una vez evaluadas y verificadas las evidencias en el desarrollo de la presente evaluación

ejecutiva, se concluye que el Proyecto Casa Libertad cuenta con falencias en el proceso
de seguimiento y evaluación para la formulación de la política pública en materia
pospenitenciaria, probablemente debido a debilidades en torno a la supervisión del
convenio y de las funciones que se estipulan para las partes desde el Ministerio de
Justicia y del Derecho.
6.1. Observaciones o no conformidades
1) Respecto al diseño del proyecto, si bien se cuenta con información pertinente para
establecer la problemática y necesidad en torno a la atención pospenitenciaria del
momento explicativo3, se encuentran debilidades en el momento normativo. De
3
Carlos Matus (1985) (1987) presenta diferentes momentos para explicar las “etapas” de las
políticas pública, de ello presenta el momento explicativo(M1), en el cual se presenta la explicación
de la realidad como es, de los fundamentos para el diseño, de las condiciones de viabilidad y de la
ejecución; el momento normativo(M2), que presenta la fase de diseño del plan y el deber ser de la
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Libertad
ello que el contenido propositivo del proyecto se ve limitado por la ausencia de

objetivos específicos y metas generales al proyecto y una inadecuada proyección
de indicadores. Así mismo, se presentan preocupaciones en torno a la definición
de la población objetivo y los riesgos a lo que puede conducir la delimitación
actual.
2) Falencias en la gestión documental de la secretaría técnica del convenio, la cual

no cuenta con los soportes que establezcan una debida gestión documental del
convenio y sus soportes según lo estipulado en la Ley 594 de 2000.
3) Referente al momento táctico-operacional, de las deficiencias encontradas del

diseño, se establecen dificultades para la medición de los resultados del proyecto.
De ello que la información encontrada de informes de gestión, estadísticas
respecto a los usuarios y los servicios prestados no pueda evaluarse en marco a
calidad, cobertura, resolución de cuellos de botella y uso de los componentes
debido a las falencias dadas en la formulación de indicadores y metas.
4) Respecto a los insumos del proyecto se encuentran insuficiencias en la planeación

y proyección inicial del talento humano, del cual, aunque la coordinación del
proyecto ha demostrado fortalezas estratégicas para la superación de estas
carencias, resulta insuficiente para la generación de resultados con calidad. Así,
tampoco se evidenciaron soportes sobre la ejecución de recursos financieros del
presupuesto del INPEC por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho.
5) Sobre el manejo operativo se presentan insuficiencia de información en torno al

planteamiento de cronogramas de las acciones dadas en torno a Casa Libertad y
una baja ejecución de acciones preventivas y correctivas dadas en marco de la
planeación estratégica.
6) Respecto a la estructura organizacional en marco de la cual se da el proyecto se

evidencia la necesidad de actualización de los protocolos de atención por parte de
las partes adscritas al Convenio en marco de los principios de orientación a
resultados, articulación interinstitucional y excelencia y calidad del MIPG. Así
realidad, así como el deber ser de los momentos de estrategia, decisión y explicación; el momento
estratégico (M3), que índica la viabilidad del programa direccional; y, por último, el momento
táctico-operacional (M4), que indica el hacer, que media entre el conocimiento de los anteriores
momentos y la acción.
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Libertad
mismo, se encuentran debilidades en la comunicación entre las partes para la

toma de decisiones.
7) Frente a las actividades de direccionamiento, evaluación y control se encuentran

carencias en torno al cumplimiento de las funciones del Comité Operativo y de
Supervisión. Así mismo, frente a esto se reitera el riesgo de “inadecuada
formulación de Políticas Públicas”, ya planteado en el Mapa de Riesgos del
Ministerio de Justicia y del Derecho para la Dirección de Política Criminal y
Penitenciaria, debido a las falencias dadas en la evaluación interna del proyecto, la
cual, por el carácter piloto, tiene consecuencias directas en la formulación de
lineamientos de política pública de atención penitenciaria a cargo de la DPCP.
6.2 Recomendaciones
1) Fortalecer el contenido propositivo del proyecto con la formulación de objetivos,

metas e indicadores planteados desde la lógica de planeación estratégica y con
miras a la generación de impacto.
2) Hacer revisión a la Ruta de Atención de Casa Libertad para establecer viabilidad

de fortalecer la planeación y seguimiento a la gestión humana del proyecto,
teniendo en cuenta los aportes dados desde la academia para la orientación a
resultados en calidad y cobertura.
3) Realizar matrices de riesgo en torno a la ejecución del proyecto, la prorrogación

del convenio y la ampliación del proyecto a nivel territorial.
4) Reglamentación del plan operativo y replanteamiento de los parámetros para su

formulación desde la perspectiva de gestión para resultados y efectividad,
teniendo en cuenta ambiciones y dimensiones del proyecto.
5) Robustecer los controles a la ejecución del proyecto mediante procesos de

evaluación de alcance de seguimiento, operación de gestión e institucional que
realmente permitan generación de conocimiento valioso para la toma de
decisiones.
6) Se recomienda implementar controles en el seguimiento y supervisión de los

contratos y convenios que suscribe la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria
tal como se plantea en el Manual de Contratación del Ministerio de Justicia y del
Derecho.
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Libertad
En constancia firman el día 02 de julio de 2019
Paula Gisela Mora Martínez Diego O. Bustos Forero

Practicante Jefe Oficina de Control Interno
Página | 43

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EVALUACIÓN Y VERIFICACIÓN DEL

PROYECTO CASA LIBERTAD

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

Evaluar y verificar el Proyecto “Casa Libertad” celebrado mediante Convenio N.0543 de

Evaluar y verificar ejecutivamente el Convenio N. 0543 de 2015 asociado al proyecto

Para la presente evaluación y verificación se le solicitó a la Dirección de Política Criminal

Además, se buscaron documentos y datos de fuente externa al proyecto, se realizó una

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

 1: Ausencia de información, en los documentos oficiales no se encuentra la

 2: Insuficiente, aunque en los documentos y datos oficiales existe información,

 3: Incompleto, el criterio expuesto por la pregunta se cumple parcialmente de

 4: Completo, el criterio planteado en la pregunta se cumple con totalidad de

Así, los formatos para cada módulo presentan la respuesta a la pregunta

4. Criterios o marco normativo aplicable

1. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 10 “3. El régimen

2. Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 5 “Las penas privativas de

3. Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos.

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

pospenitenciaria eficaz que contribuya a disminuir los prejuicios contra él y le

4. Documento CONPES 3828 de 2015. El cual “busca darle un nuevo enfoque a la

5. Ley 65 de 1993. “Por medio del cual se expide el Código Penitenciario y

El tratamiento penitenciario tiene la finalidad de alcanzar la resocialización del

Además, en su título XV Servicio Postpenitenciario, artículos 159, 160, 161 y 162

8. Ley 1636 de 2013. “Por medio de la cual se crea el mecanismo de atención al

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que

9. Decreto 1542 de 1997. “Por el cual se dictan medidas en desarrollo de la Ley 65

El Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con la Dirección Nacional

En desarrollo del artículo 159 de la Ley 65 de 1993, el Instituto Nacional

12. Decreto 1427 de 2017. “Por el cual se modifica la estructura orgánica y se

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

Interno tiene la Función de “Velar por el cumplimiento de las normas, políticas,

“Proponer los lineamientos para la formulación de las políticas e iniciativas del

13. Sentencia T-153 de 1998. Entiende de la función resocializadora que:

La labor de resocialización no consiste en imponer determinados valores a los

14. Sentencia T-388 de 2013. Esboza el principio de resocialización y derechos de las

El sentido último de un sistema penitenciario y carcelario es lograr la

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

que ha atentado gravemente la convivencia en sociedad, para que pueda regresar

Además, la Sentencia plantea como nuevo estado de cosas inconstitucional, entre

La política criminal colombiana ha abandonado la búsqueda del fin resocializador

Es importante recalcar que la política criminal colombiana perdió de vista el fin

Por último, con el fin de evaluar la capacidad y el impacto de los programas de

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

un análisis sobre las causas de la misma, para retroalimentar el Sistema

1. Diseño del proyecto

En esta sección se plantea el análisis, evaluación y verificación del momento del

Pregunta Puntaje a la pregunta (4)

 ¿El proyecto se dirige a un problema/necesidad/interés bien identificado,

Si, el convenio se encuentra dirigido a una problemática identificada. Así, el documento

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

Entretanto, el documento CONPES 3828 de 2015 plantea principalmente la

De ello el convenio cuenta con un (1) documento denominado “Elaboración de Estudios

A partir de lo anterior el documento plantea la “descripción de la necesidad que la

Teniendo en cuenta esto, el documento esboza la necesidad del tratamiento

También, el documento reafirma la problemática planteada en el documento CONPES,

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

De ello, afirman que diversos estudios de la criminología han demostrado la necesidad

Así mismo el documento borrador denominado “Lineamientos para la prevención de la

En el acercamiento inicial se encuentra la existencia de estos cinco (5) documentos los

En la actualidad es importante que se realicen estudios que ahonden más en la

Informe de Evaluación y Verificación del Proyecto Casa

de generar una justificación técnica, jurídica y financiera que permita concluir la