En Busca de La Democracia Municipal La Participacion Ciudadana en El Gobierno Local Mexicano 924416

Mauricio Merino
coordinador
EN BUSCA DE LA
DEMOCRACIA
MUNICIPAL
La participación ciudadana
en el gobierno local mexicano
EL COLEGIO DE MÉXICO
EN BUSCA DE LA DEMOCRACIA MUNICIPAL
La participación ciudadana en el gobierno local mexicano
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
EN BUSCA DE LA
DEMOCRACIA MUNICIPAL
La participación ciudadana en
el gobierno local mexicano
Mauricio Merino
coordinador
352.072
E56
En busca de la democracia municipal : La participación ciudadana en
el gobierno local mexicano / Mauricio Merino coordinador. —
México : El Colegio de México, Centro de Estudios Internacio
nales, 1994.
300 p. ; 21 cm.
ISBN 968-12-0634-7
1. Gobierno municipal-México-Participación ciudadana. I. Meri

no, Mauricio, coord.
El Colegio de México agradece el apoyo económico

proporcionado por la Fundación Ford
Portada de Mónica Diez-Martínez

Fotografía de Jorge Contreras Chacel
Primera edición, 1994

D.R. © El Colegio de México
Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 México, D.F.
ISBN 968-12-0634-7
Impreso en México/Printed in Mexico

ÍNDICE
Introducción, Mauricio Merino 11

La historia del libro 11
Los problemas del método 12
¿Democracia cotidiana? 17
Una nota de gratitud 20
Primera parte
La visión regional
Gestión municipal y cambio político, Miguel Bazdresch

Parada 25
Introducción 25
Nota metodológica 28
Los ocho municipios: visión sintética 29
Síntesis de las experiencias 80
Sociedad y gobierno municipal 38
Democracia y eficacia social 49
Significado del cambio: una interpretación 55
Conclusión 59
Democracia cotidiana: criterios y límites. (Los casos de

Monterrey y San Pedro Garza García, Nuevo León),
Luis García Abusaid y Víctor Zúñiga 61
Introducción 61
Monterrey: la disputa sobre el uso comercial de la vía
pública o el caso “puesteros” 70
San Pedro Garza García: la disputa sobre el uso de la
Sierra Madre Oriental 83
Conclusiones 95
7
8 EN BUSCA DE LA DEMOCRACIA MUNICIPAL
Anexo: listado de hechos recientes relativos a la

disputa sobre el uso de la Sierra Madre 98
Gobiernos municipales, actores sociales y cambio

político. Una perspectiva desde la frontera norte de
México, Tonatiuh Guillén López 105
Particularidades socioeconómicas de los municipios
seleccionados 106
Tipos de conflictos municipales 109
Tipos de actores en los conflictos municipales 126
Diseño institucional y espacio de los conflictos
municipales 128
Oaxaca: diversidad municipal y participación ciudadana,

Fausto Díaz Montes, Gloria Zafra y Salomón González
Melchor 135
Introducción 135
Apartado metodológico 137
Oaxaca: un mosaico de municipios 139
Los municipios invitados al taller 140
Consideraciones finales 158
Sociedad civil, gobierno y desarrollo urbano en Yucatán,

Luis Alfonso Ramírez 163
Los lugares y problemas del análisis 164
Urbanización y dinámicas de población 166
Mérida hacia el fin de siglo 168
Crecimiento urbano: usos y desusos del suelo 172
Comerciantes, vendedores ambulantes y sindicatos, o
cómo llegar al “mercado grande” y nunca salir de allí 182
Una experiencia singular de lucha por viviendas
populares: el caso de la ciénaga del puerto de
Progreso 188
Conclusiones 192
ÍNDICE 9
Segundaparte
La visión de conjunto
Municipio y transición política: una pareja en formación,

Alberto Aziz Nassif 207
Hipótesis para una lectura municipal 207
£1 municipio dentro de un sistema político en
transición 210
La novela municipal 213
La alternancia y sus primeros resultados 215
La necesidad de un nuevo pacto con los municipios 218
Los municipios y las discontinuidades nacionales,

Rolando Cordera Campos 221
Los puntos de arranque 221
Puntos de encuentro y fuga 227
£1 municipio mexicano al final del siglo xx. Historia,

obstáculos y posibilidades, Lorenzo Meyer 231
Orígenes y naturaleza 231
£1 municipio novohispano 233
El siglo xa 234
La revolución 238
El artículo 115 238
Las reformas o la descentralización centralizadora 241
El municipio en un sistema de partido de Estado 244
Los más de cien años de soledad municipal 248
Conclusión 251
La gestión municipal ¿motor o freno para el ejercicio

democrático?, María del Carmen Pardo 253
Planteamiento inicial 253
La participación comunitaria, elemento fundamental
para la gestión municipal 254
La gestión municipal se dinamiza en un escenario de
fuerzas políticas en competencia 262
La gestion pública entendida como atributo del

partido oficial 272
La gestión municipal se enfrenta con límites debido a
rezagos estructurales 276
Algunas reflexiones a manera de conclusión 279
¿Conclusiones? Obstáculos y promesas de la democracia

municipal, Mauricio Merino 283
Las constantes: recursos y autonomía 283
Los obstáculos 285
Las promesas 295
Dos aspiraciones finales 299
INTRODUCCIÓN
Mauricio Merino
La historia del libro
Este libro se desprende de cinco estudios preliminares que, formu

lados de manera simultánea en igual número de regiones, aporta
ron una cuantiosa evidencia sobre las distintas formas que adopta
la participación ciudadana en el ámbito del gobierno local mexica
no. Esos estudios condujeron a la celebración de cinco talleres
de análisis, en cada una de las regiones, en los que se reunieron
los protagonistas de los casos que movieron nuestro interés, con los
autores de este volumen. Funcionarios públicos, líderes de organi
zaciones sociales e investigadores, nos encontramos durante el mes
de abril en Oaxaca, Mérida, Monterrey, Tijuana y Guadalajara para
discutir las primeras conclusiones de la investigación que llevaron
a cabo quienes firman la primera parte del libro, y para conocer y
evaluar los testimonios directos de quienes aportaron sus experien
cias personales como materia prima de este trabajo.
Más tarde, una vez que esos testimonios se convirtieron en
textos útiles para interpretar una evidencia compartida por todos,
celebramos un último seminario de análisis en las instalaciones
de El Colegio de México, en el curso de la primera semana del mes de
julio, en el que contamos con los comentarios, las observaciones y
las críticas de un amplio número de investigadores y profesionales
de la administración pública, dedicados todos al estudio del gobier
no local mexicano. Aquel seminario final no sólo sirvió para
intercambiar datos, ideas y testimonios entre los autores, sino,
sobre todo, para confrontar hipótesis y enriquecer los ensayos que,
finalmente, habrían de reunirse en el libro que tiene el lector en
sus manos.
El proyecto nació a mediados de 1993 durante una larga
conversación con Kimberly Krasevac, funcionaria de la Fundación
11
Ford, en la que discutimos las posibilidades que habría para eva

luar el proceso de toma de decisiones en el gobierno local mexica
no, desde una perspectiva no exclusivamente académica. Había
mos imaginado la realización de foros abiertos, en los que se dieran
cita actores diversos de algunos municipios selectos, que hubiesen
compartido alguna decisión clave para su vida en común. La idea
era rescatar, sobre todo, experiencias positivas: reunir lecciones
vivas que, eventualmente, sirvieran como punto de referencia para
afrontar situaciones afines en otros municipios de México. Más
tarde precisamos el rumbo, tomando en cuenta la conveniencia de
abordar el proyecto desde un mirador un poco más amplio —y
ciertamente mucho más académico—, a sabiendas de que tanto la
diversidad municipal mexicana, como las dificultades que afronta,
suelen perderse en el océano de los testimonios aislados. Conside
ramos que era preciso hacer un esfuerzo complementario de
interpretación para tratar de ligar las aportaciones testimonia
les con el difícil entramado de problemas y expectativas que
rodean la vida municipal mexicana. En otros términos, había
que pasar de la vivencia a la experiencia, en el entendido de que
ésta solamente se construye a partir de la reflexión. De modo
que el proyecto cuajó finalmente en una suma de ambas visiones:
convocaríamos foros abiertos, con los principales actores de cada
uno de los casos estudiados, pero al mismo tiempo lo haríamos
desde el mirador propuesto por cinco académicos interesados en
los asuntos municipales en igual número de regiones, y apoyados
por el consejo de otros cuatro investigadores que habrían de
aportar la visión de conjunto.
Los PROBLEMAS DEL MÉTODO
El producto que el lector tiene en sus manos no obedece a los

parámetros tradicionales de la investigación dirigida desde los cubícu
los universitarios. No se presentan aquí “estudios de caso”, sino
diversas interpretaciones sobre un conjunto de evidencias comu
nes, apoyadas en los testimonios que obtuvimos durante el trayecto
de la investigación. No aspiramos a formar “tipos ideales”, en la
mejor tradición weberiana, sino a formular hipótesis útiles; es
INTRODUCCIÓN 13
decir, nos quedamos en el escalón previo, pero intentamos hacerlo

con toda la solidez que nos ha prestado la evidencia reunida. Se
trata de un esfuerzo de explicación acerca de la participación
ciudadana eñ varios municipios de México que, sin embargo,
revela bien las diferencias que suelen poblar la enorme diversidad
regional del país: un muestrario de testimonios del que se derivan
algunas explicaciones sobre las formas que adopta la participación
política en los municipios de México.
Por lo demás, no intentamos ofrecer una sola explicación de
los hechos. Aunque hay varias coincidencias entre las visiones
distintas que aporta cada uno de los autores —que intento subrayar
en el último capítulo de este libro—, el camino que elegimos
consistió, precisamente, en destacar la diversidad. No pedimos a
los investigadores que se sujetaran a una sola forma de apreciar los
hechos que tenían a la vista, ni tampoco seleccionamos las eviden
cias sobre la base de una definición que se ajustara fielmente a
nuestros deseos. Es decir, no quisimos aportar pruebas selectas
acerca de la validez de nuestras ideas —o quizá de nuestros prejui
cios—, sino proceder a la inversa: intentamos con seriedad que los
testimonios guiaran realmente nuestras reflexiones finales. Pero
tampoco renunciamos a nuestros valores: habría sido ingenuo e
inútil. Por el contrario, cada uno de los investigadores que partici
pó en el proyecto lo hizo desde su perspectiva, desde sus ideas
propias, desde el andamiaje de su formación previa. De ahí que el
lector pueda encontrar aquí un abanico amplio de interpretaciones
distintas, basadas todas en un conjunto de evidencias comunes,
que forman una suerte de representación de la complejidad muni
cipal del país.
Dividido en dos partes, el libro reúne en “la visión regional"
los estudios previos que sirvieron para darle sentido y coherencia
al conjunto de la investigación. Son cinco ensayos que, al mismo
tiempo, resumen las evidencias compartidas: los datos que sirvie
ron de base para la interpretación posterior y lo fundamental de
las aportaciones que hicieron los protagonistas de cada uno de los
casos investigados. La constante es la participación ciudadana en
las decisiones del gobierno local mexicano: formas distintas de
participar en problemas que, sin, embargo, señalan tendencias
afines. En todos ellos encontramos organizaciones sociales que se
entrelazan con los gobiernos locales mediante una tradición, una

necesidad o una expectativa más o menos insatisfecha. Son formas
conflictivas de organización —aun las que fueron gestadas por
iniciativa gubernamental—, en la medida en que su razón de ser
descansa en el deseo de resolver un problema concreto o en la
defensa de una cierta identidad colectiva. Los ejemplos no siempre
atraviesan por la dinámica de la organización partidaria, pero
todos aluden tanto a las limitaciones que rodean a los gobiernos
locales como al deseo de participación de los individuos, a su
voluntad de influir colectivamente en las decisiones que afectan sus
relaciones sociales, dentro del ámbito municipal.
Con esos criterios se seleccionaron las evidencias de Ios-cinco
estudios que forman la columna central de este libro. Fuimos en
busca de ejemplos de participación ciudadana en momentos clave
de la toma de decisiones locales, y encontramos redes de relaciones
sociales mucho más complicadas. Sin embargo, los investigadores
que dirigieron los estudios regionales no tuvieron más restricción
en la búsqueda de sus propios ejemplos, que el vínculo entre la
voluntad de participar de determinados grupos sociales y la toma
de decisiones en el ámbito local del gobierno. Todos ellos explican,
en los primeros capítulos de este libro, los métodos singulares que
diseñaron para seleccionar el abanico de casos que finalmente se
utilizó durante la investigación posterior. Pero todos acudieron,
como rasgo común, a tres formas preliminares de discriminación: que
las decisiones se hayan tomado en los últimos cinco años, con
consecuencias verificables hasta la fecha; que esas decisiones hayan
sido el producto de alguna forma de participación colectiva, y que
hayan alterado, de alguna manera, las relaciones sociales posterio
res al momento mismo de la decisión.
Sobre la base de ese marco mínimo de referencia, en efecto,
los autores de la primera mitad de este libro acudieron, como
primera fuente de información, a la prensa escrita: de ella cribaron
los primeros ejemplos que podrían interesar para el curso de la
investigación. Luego localizaron a los principales protagonistas de
cada caso y formularon las primeras entrevistas directas con cada
uno de ellos, con el propósito explícito de verificar la relación entre
los casos que estudiaríamos y las referencias establecidas. Final
mente, convocaron a un foro de discusión abierta, donde se encon
INTRODUCCIÓN 15
traron todos los personajes que forman la trama del libro y

donde se reconstruyeron los motivos fundamentales que lleva
ron a la participación colectiva, las decisiones que esa participa
ción produjo y en el que se realizó una evaluación de sus
consecuencias. Todo ese material sirvió como punto de partida
para las reflexiones de alcance regional, pero también para redac
tar los informes que habrían de someterse, más tarde, a la discusión
y a la reflexión de todos los miembros de este proyecto. Fueron 24
municipios —desde uno de los más pobres de Oaxaca hasta el más
próspero de Nuevo León— los que a la postre formaron el conjunto
de evidencias que apoyaron las reflexiones finales:1 las que formu
ló cada uno de los diez investigadores que nos reunimos para
escribir este libro, ya desde una visión regional o de conjunto, sin
más restricción que nuestra formación académica previa.
Debo reconocer, sin embargo, que nuestra metodología singu
lar despertó algunas sospechas entre los colegas más suspicaces. Y
especialmente, entre quienes prefieren atenerse al rigor de los
estudios de caso, mucho más que reflexionar sobre un conjunto de
problemas que cruzan por varios ejemplos. Esos colegas proba
blemente tienen razón, pero este libro no está escrito solamente
para académicos: nadie encontrará aquí un listado de hechos
—útiles acaso para avalar nuestras ideas previas—, ni una selección
de casos de estudio que —en la mejor tradición universitaria— exigirían
una descripción formalmente neutra de acontecimientos para su com
paración posterior.1 2 Tampoco se trata, por cierto, de un estudio
1 De Baja California: Ensenada, Mexicali, Tecate y Tijuana; de Chihuahua: la

capital del estado y Ciudad Juárez; de Jalisco: Ciudad Guzmán, Cuquío, Gómez
Farias, Magdalena y Zapotiltic; de Michoacán: Churitzio, Jiménez y Zacapu; de
Nuevo León: Monterrey y San Pedro Garza García; de Oaxaca: San Antonino Castillo
Velasco, Sanjuan Bautista Tuxtepec, San Pablo Huixtepec, San Pablo Villa de Mida,
San Pablo Yaganiza; de Yucatán: Mérida y Progreso, y de Sonora: Hermosillo.
2 La metología para la construcción de estudios de caso que sugiere la Escuela
Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard, por ejemplo, subraya que “el
propósito (de los estudios de caso) es capturar una situación o una dificultad de
interés, que haya requerido una respuesta creativa o imaginativa, o mostrar, por
medio de una historia o una situación gráfica, problemas y responsabilidades típicas
de una institución o de un rol particular”. Para ello, sugiere que los autores de los
estudios de caso deben atenerse a las dos reglas básicas de la descripción: “no
analizar y no editorializar”: “Los escritores de casos deben, por supuesto, desarro-
comparativo. Lo que el lector tiene en las manos es otra cosa: diez

ensayos sobre una evidencia compartida, acerca de las formas que
adopta la participación ciudadana en los gobiernos locales de
México. ¿Sacrificamos algo siguiendo esta metodología, en lugar
de sometemos al rigor sistemático de los estudios de caso? Me
parece, por el contrario, que el lector podrá sacar más provecho de
esta suma de vivencias, experiencias y reflexiones pues creo, con
Weber, que la metodología:
...jamás puede ser otra cosa que la autorreflexión sobre los medios
que han resultado confirmados en la práctica, y la conciencia explícita
de éstos no es prerrequisito de una labor fructífera más que el
conocimiento de la anatomía lo es de una marcha “correcta”. Quien
quisiera controlar de continuo —agrega Weber— su manera de cami
nar mediante conocimientos anatómicos, correría el riesgo de trope
zar. Y algo semejante ocurriría, por cierto, al especialista que intentase
determinar extrínsecamente las metas de su labor sobre la base de
consideraciones metodológicas [...] Sólo indicando y resolviendo
problemas concretos se fundaron las ciencias, y sólo así desarrollan
su método: las puras consideraciones de teoría del conocimiento o de
metodología, por lo contrario, jamás contribuyeron decisivamente a
Por lo demás, cada uno de los investigadores de los estudios

regionales plantea su propio “conocimiento de anatomía” en las
primeras páginas de sus ensayos correspondientes, en el enten
dido de que cada uno eligió caminos singulares para mostrar las
evidencias reunidas. Y al mismo tiempo, cada uno de los autores
de la segunda parte del libro —“la visión de conjunto”— bordó sus
llar sus propias formas de entender lo que el caso sugiere con el fin de presentarlo
de manera coherente, pero al mismo tiempo deben evitar sus propias interpretacio
nes dentro del texto”. En todo caso, agregan los autores de esa metodología, “la
credibilidad de un estudio de caso depende, en buena medida, de la neutralidad de
los escritores”. Y eso es exactamente lo que no hacemos en este libro. Cf. David M.
Kennedy y Esther Scott, “Preparing Cases in Public Policy", en Five Notes on the Case
Method. Case Program. John F. Kennedy School of Government, Harvard Univer
sity, 1985, pp. 1-4, passim.
3 Max Weber, Ensayos de metodología sociológica. Editorial Amorrourtu, Buenos
Aires, 1968, p. 104. El texto está citado en las reflexiones sobre la metodología
propuesta por el autor en Luis F. Aguilar, Weber. la idea de ciencia social, vol. I.
UNAM/Miguel Ángel Porrúa, México, 1988, p. 223.
INTRODUCCIÓN 17
reflexiones sobre los ejemplos que estudiamos, desde nuestra

propia perspectiva académica. Cada uno ofrece una porción de la
interpretación colectiva, y todos compartimos los testimonios de
los protagonistas de cada ejemplo. Acaso los verdaderos autores de
este volumen.
¿Democracia cotidiana?
Una confirmación de que nuestro método resultó útil fue el cam

bio que tuvimos que hacer del título original de la obra. Se llamaba
La democracia cotidiana porque, en efecto, nuestra primera inten
ción consistió en perseguir ejemplos de una forma de democracia
participativa que, hipotéticamente, sólo podría encontrarse en el
nivel local de gobierno. Y los tres parámetros que empleamos para
seleccionar los ejemplos apuntaban en igual dirección: se trataba
de localizar las prácticas cotidianas de la democracia municipal, en
el supuesto de que la participación ciudadana en el gobierno local
no atravesaba por las mismas redes que siguen atrapando la demo
cracia de México en el nivel nacional. Es decir, quisimos identificar
la participación ciudadana como una forma distinta de la democra
cia representativa: la que pasa por partidos políticos, elecciones e
integración formal de gobiernos. La participación confrontada
con la representación. O en otros términos, las organizaciones
propias de la sociedad civil, frente a las decisiones tomadas por los
gobiernos en los territorios municipales. Quisimos separar analíti
camente esos dos procesos, para reunirlos más tarde en el momen
to crucial de las decisiones tomadas por la participación de la
sociedad. Pero en el trayecto de la investigación descubrimos que
no era posible.
Fuimos en busca de la democracia cotidiana, y encontramos
formas de participación, resistencias locales, problemas atávicos de
cultura política y dificultades legales y administrativas que están
lejos de la calificación democrática. Pero, además, confirmamos
que la separación teórica entre representación y participación
carece de fundamento empírico en los municipios de México: a
pesar de nuestra voluntad explícita de escapar de los conflictos
entre partidos políticos, éstos aparecieron a cada paso; unas veces,
como instrumento de uso para darle cauce y sentido a la participa

ción —con el pretexto de integrar la representación formal de los
gobiernos locales— y otras, como obstáculo a la participación de la
sociedad e incluso como causa de dificultades inéditas, el hecho es
que esas dos palabras que le dan sentido a la democracia son, en
la práctica, las hermanas gemelas de la política cotidiana; aunque
sabemos que son distintas, es imposible distinguirlas con precisión.
De modo que al final descubrimos el hilo negro: que la ausencia
de prácticas democráticas no sólo atañe a los procesos electorales,
sino que atraviesa, fundamentalmente, por la cultura política de los
pueblos. Es decir, que las dificultades que tienen lugar en el ámbito
estrictamente representativo envuelven y complican las formas de
participación cotidiana en los municipios.
Cualquier definición que se adopte para explicar la partici
pación ciudadana, por lo demás, aparecerá inevitablemente
confundida con las formalidades de la representación guberna
mental. Si se trata de “aquellas actividades legales emprendidas
por ciudadanos, que están directamente encaminadas a influir
en la selección de los gobernantes y/o en las acciones tomadas
por ellos”,4’ o de modo más laxo, de la “intervención de los
particulares en actividades públicas, como que portadores de de
terminados intereses sociales”,5 de todos modos surge el vínculo
permanente y tenso entre representación y participación: las
formas que adopta la primera influyen siempre sobre las caracte
rísticas de la segunda.
La participación ciudadana, bien entendida, supone siempre
la combinación entre el ambiente político que la rodea y la voluntad
individual de participar. De los matices entre esos dos elementos
se derivan las múltiples formas y hasta la profundidad que puede
adoptar la participación misma. De modo que el difícil equilibrio
entre los rasgos del régimen político en el que se desenvuelve la
participación de los ciudadanos y las innumerables razones que los
4 Esta definición es de Sidney Verba, Norman H. Nie y Jae-On Kin, Participa

tion and Political Equality. A Seven Nation Comparison, University of Chicago Press,
1978, p. 46.
5 Esta otra es de Nuria Cunill, Participación ciudadana, Centro Latinoamerica
no de Administración para el Desarrollo (clad), Caracas, 1991, p. 56.
INTRODUCCIÓN 19
empujan a tomar parte de una acción colectiva, ofrecen razones

suficientes para reconocer tanto la complejidad del entramado que
esos dos elementos producen, como la necesidad de entender
ambas formas de expresión política como una pareja perpetua.6 El
término participación, en efecto, está inevitablemente ligado a una
circunstancia específica y a un conjunto de voluntades humanas,
los dos ingredientes indispensables para que esa palabra adquiera
un sentido concreto, más allá de los valores subjetivos que suelen
acompañarla. El medio político, social y económico, y los rasgos
singulares de los seres humanos que deciden formar parte de una
organización, constituyen los motores de la participación: el am
biente y el individuo forman los anclajes de la vida social. De ahí la
enorme complejidad de ese término, que atraviesa tanto por los
innumerables motivos que pueden estimular o inhibir la participa
ción ciudadana en circunstancias distintas, como por las razones
estrictamente personales que empujan a un individuo a la decisión
de participar. ¿Cuántas combinaciones se pueden hacer entre
esos dos ingredientes? Es imposible saberlo, pues ni siquiera sabe
mos con precisión dónde está la frontera entre los estímulos
sociales y las razones estrictamente genéticas que determinan la
conducta humana. No obstante, la participación es siempre, a un
tiempo, un evento social y una decisión personal. Y no podría
entenderse sin tomar en cuenta esos dos elementos complementa
rios: la influencia de la sociedad y del régimen político sobre los
individuos, y la voluntad de los individuos de influir sobre las
decisiones políticas que se derivan de ese régimen en particular.
Entonces, ¿podría hablarse de democracia cotidiana, en un am
biente político que empuja a la participación ciudadana, por razo
nes ajenas a las prácticas democráticas?
Por eso decidimos cambiar el título de este libro. Fuimos en
busca de la democracia municipal; de la participación ciudadana
en los gobiernos locales de México, y encontramos un abanico muy
amplio de posibilidades de participación, pero también razones de
sobra para moderar nuestro entusiasmo inicial. El lector encontra
rá aquí, más bien, obstáculos y posibilidades para la construcción
6 Cf. Al respecto, Lester Milbrath, Political Participation. How and Why do People
get Involved in Politicsi, Rand Macnally, Chicago, 1965.
democrática, buenas y malas noticias que, sin embargo, reprodu

cen mucho mejor la compleja diversidad municipal del país. En ese
sentido, los estudios regionales escritos por Miguel Bazdresh,
Fausto Díaz, Luis García, Tonatiuh Guillén, Luis Alfonso Ramírez
y Víctor Zúñiga, constituyen una primera lectura completa del
esfuerzo de investigación que respalda las páginas posteriores: el
primer escalón —y por ello el más firme— para recorrer los vericue
tos de los testimonios y las primeras interpretaciones que constitu
yen la médula de este libro. Un segundo escalón, apoyado decidi
damente en la visión regional de la búsqueda, está construido con
los ensayos de Alberto Aziz Nassif, Rolando Cordera, Lorenzo
Meyer y María del Carmen Pardo: la visión de conjunto, pero
también el mirador de cuatro especialistas en distintas materias
—la ciencia política, la economía, la historia y la administración
pública—, que ofrecen una reflexión complementaria y por ello
mismo enriquecedora sobre los supuestos en los que descansa la
vida municipal mexicana. Finalmente, un ensayo que debió presen-
tarse como las conclusiones de todo el proyecto, pero que en
realidad constituye una reflexión más: sobre la base de los
testimonios de ios talleres regionales y de las interpretaciones de
investigadores y especialistas, ese capítulo intenta subrayar las
preguntas, mucho más que ofrecer las respuestas. Así, el lector
puede acercarse a este libro a través de los testimonios y las
reflexiones de cada región; puede hacerlo desde la visión de los
especialistas que ofrecen sus puntos de vista sobre el conjunto; o
puede descansar en el escalón de las conclusiones finales. No hace
falta decir, sin embargo, que la verdadera recomendación consiste
en leer todo el libro: el trayecto, el puerto y los mapas pendientes.
Una nota de gratitud
Este libro habría sido imposible sin la intervención oportuna y el

entusiasmo inteligente de Kimberly Krasevac. No sólo por su
diligencia como funcionaria de la Fundación Ford —institución que
financió íntegramente este proyecto—, sino por su participación
permanente y sus ideas originales para el diseño de la investiga
ción. Pero tampoco hubiera sido posible sin la generosidad de
INTRODUCCIÓN 21
quienes aportaron sus testimonios como la materia prima de la

investigación, en cada una de las entrevistas previas y en los talleres
que celebramos durante el mes de abril de 1994. Fueron decenas
de personas que sería largo nombrar, y que aportaron sus conoci
mientos y sus vivencias sin más retribución que el deseo de conocer
este libro como el producto final del proyecto. Merecen nuestra
mayor gratitud.
Muchos otros investigadores, además de quienes aparecen
como los autores definitivos del libro, participaron también en las
fases preliminares, en las entrevistas, en la organización de los
foros, en la captura de los testimonios, en la transcripción de las
grabaciones, en las discusiones sobre los contenidos. Si intentara
nombrarlos, sin duda correría el doble riesgo de aburrir al lector
con una lista larguísima y de omitir a varios de ellos. Algunos
aparecen, de manera singular, en los capítulos escritos por los
directores regionales de la investigación. Pero hace falta dejar un
testimonio de gratitud a todos los que ayudaron a la realización del
proyecto. Por mi parte, debo subrayar mi agradecimiento a Virgi
nia Arellano, mi asistente durante esta investigación, pues sin ella
este libro simplemente no existiría. Y también a Alicia Ziccardi y a
Enrique Cabrero —profesores del Instituto de Investigaciones So
ciales de la UNAM y del Centro de Investigación y Docencia Econó
micas, respectivamente—, con quienes compartí ideas y preocupa
ciones mediante sus propios proyectos de investigación. Lo mismo
que a los funcionarios y académicos del Instituto Tecnológico de
Estudios Superiores de Occidente, de El Colegio de la Frontera
Norte, de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, del
Colegio de Arquitectos de Yucatán y, especialmente, de El Colegio
de México, que nos dieron acogida y apoyo durante todo el
transcurso de la investigación. Por fortuna, no es necesario cerrar
esta nota de gratitud con el formulismo clásico sobre las responsa
bilidades exclusivas del texto: se trata de un libro colectivo y cada
uno de los autores sabrá responder de sus propios capítulos.
Solamente debo agregar mi gratitud final hacia esos mismos auto
res, pues todos ellos participaron con igual entusiasmo en esta
búsqueda de la democracia municipal mexicana.
PRIMERA PARTE
LA VISIÓN REGIONAL
GESTIÓN MUNICIPAL Y CAMBIO POLÍTICO1
Miguel Bazdresch Parada2
Introducción
Estudiar el cambio social ha sido uno de los retos principales de los

científicos sociales. En los fenómenos de cambio concurren facto
res, condiciones históricas y hombres, grupos y movimientos forja
dores del cambio concreto.
Ponderar factores, condiciones y agentes con relación a
efectos concretos resulta casi imposible al observador y pro
bablemente inútil para contribuir a la comprensión cabal del
fenómeno del cambio. Sin embargo, identificar los cambios
concretos, el significado que tienen para los involucrados y la
influencia en sus prácticas sociales, quizá contribuya a que el
observador comprenda algo más acerca de las posibilidades reales
de que hombres y grupos consigan mejores condiciones de vida.
En México son precisamente las condiciones de vida de un
numeroso grupo de la población las que, deterioradas en los años
recientes por las dificultades en la economía nacional, requie
ren un cambio. Estas mismas dificultades y los esfuerzos de correc
ción por parte de los responsables han producido efectos varia
dos en las relaciones sociales. Particularmente las relaciones
políticas entre sociedad y gobierno han cambiado rápida y sustan
cialmente. Se han suscitado serias reconsideraciones de la orientación
social de la política gubernamental y de la actitud y forma de1 2
1 Este trabajo fue posible gradas al apoyo de la Fundadón Ford de México, y

a la desinteresada colaboradón de las siguientes instituciones: Iteso, Imdec, A. C.,
Cesem, A. C., Campo A. C., Tap A. C., y Ajagi, A. C.
2 Profesor-investigador del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de
Ocddente, iteso.
25
participardelapoblaciónenladefinicióndelascondicionesdela
vida económica, social y política de la sociedad mexicana.
Ahora, a diferencia de los años sesenta y setenta, resalta la
presencia activa e interlocutiva de los ciudadanos ante hechos y
situaciones que anteriormente pasaban inadvertidos, y hoy son la
arena en la cual se dirimen conflictos entre diversas maneras de
entender la gestión pública. Sobre todo entre las formas de ejerci
cio del poder basadas en un cierto “patrimonialismo” y la demanda
de un poder cuyo ejercicio decida según lo que conviene a la
mayoría y al mejoramiento colectivo.
Esta arena, anteriormente inexistente, tiene escenarios diver
sos, tanto por la sustancia del conflicto sociedad-gobierno, como
por el tamaño y lugar donde se produce el encuentro. Por
ejemplo, la discusión pública acerca del Tratado de Libre Comer
cio ha sido, en el gobierno del presidente Carlos Salinas, quizá la
de mayor duración, alcance, profundidad y tensión entre el gobier
no federal, por una parte, y grupos sociales de presión y partidos
políticos de oposición, por la otra.
Y al lado de discusiones de ese tipo, se registran enfrentamien
tos cotidianos en pequeñas localidades, comunidades o municipios
de pocos habitantes, por decisiones del gobierno acerca de asuntos
públicos. Por ejemplo, la obra pública para dotar de servicios a
la población, que durante mucho tiempo fue una forma de otorgar
prebendas y gratificar a grupos y personas favorecedoras de las
facciones detentadoras del poder, hoy es un escenario de acción de
la sociedad.
Así, el país, con un contexto caracterizado por estrecheces
económicas para la mayoría de la población y la decadencia
del sistema político generador de legitimidad para las acciones del
gobierno, es un país en cambio. Específicamente, cambio en las
relaciones políticas entre sociedad y gobierno.
De ahí la importancia de reconocer —a pesar de las dificul
tades teórica y práctica— las características de los cambios concre
tos actualmente en curso en distintos escenarios del país. Y, por
su tamaño, el escenario municipal es particularmente interesante
para quien estudia los fenómenos de cambio social, pues permi
te, con relativa facilidad, identificar acciones sociales, procesos
y resultados de éstos, y también el significado de todo ello.
GESTIÓN MUNICIPAL Y CAMBIO POLÍTICO 27
En los años recientes el gobierno municipal ha sido aquel al

cual han accedido con frecuencia gobernantes venidos de partidos
de oposición. Esta modificación formal, resultado en sí misma de
la acción de la sociedad, hace pensar en fenómenos de cambio
social resultantes de la gestión pública organizada desde otra
plataforma política. Y, efectivamente, existen experiencias de ges
tión municipal con características novedosas en cuanto a la vincu
lación entre sociedad y gobierno.
El análisis de los procesos sociales involucrados en estas expe
riencias, puede arrojar luz acerca de factores, condiciones y agen
tes de cambio social, hasta hace poco ausentes en el panorama
político de México.
Con este propósito se realizó un análisis de ocho municipios,
tres en Michoacán y cinco en Jalisco, para indagar concretamente
por los cambios en el acceso de los ciudadanos a la toma de
decisiones públicas, con el propósito de reconocer las característi
cas y las variaciones en uno de los aspectos más importantes de la
relación entre sociedad y gobierno.
En este documento consignamos algunos resultados y reflexio
nes consiguientes en relación con la democracia, el cambio y la
participación en los municipios. Se inicia con una muy breve nota
metodológica acerca de cómo se recolectaron y trataron los datos.
A continuación se hacen cuatro consideraciones acerca de la rela
ción entre sociedad y gobierno municipal, organizadas a partir de
las referencias de los actores consultados en el estudio. La penúlti
ma parte contiene una lectura de los fenómenos municipales en
términos de la relación entre democracia y eficacia social; se
exploran los resultados de la democracia en el nivel microsocial y
a corto plazo, y finalmente se expone una interpretación acerca de
los principales significados del cambio político de los cuales se
considera que hay evidencias para proponer una discusión sobre
las posibilidades para el país desde ese nivel “celular” que es el
municipio.
Se presenta así la aportación a la cuestión del cambio
político que surge del estudio de los municipios citados, y por
tanto una visión concreta y microsocial, de los cambios en la
configuración reciente de la relación entre la sociedad y el
gobierno.
Nota metodológica
Con la colaboración de diversas personas y organismos con trabajo

social y político en la región3 se formó una lista inicial de 25 casos
de conflicto.
Se hicieron entrevistas a personas de las instituciones locales
que trabajan en la línea de desarrollo municipal para conocer y
localizar experiencias concretas dentro de la lista inicial.
Se seleccionaron ocho municipios, a saber: Ciudad Guzmán,
Cuquío, Gómez Farías, Magdalena y Zapotiltic del estado de Jalis
co; Churintzio, Villa Jiménez y Zacapu del estado de Michoacán.
Una vez identificadas las experiencias de cambio político en los
municipios citados se procedió a documentarlas. Se tomó contacto
directo con los responsables; se realizaron entrevistas a diversos
informantes de cada municipio en las cuales se indagó acerca de
los conflictos, la situación política, la participación y organización
de la comunidad, el contexto socioeconómico del municipio y los
procesos de cambio reciente. Con, estas entrevistas fue posible
elaborar una breve historia y la contextualización necesaria para
entender los hechos, respecto a cada municipio.
Simultáneamente, se consultaron los estudios nacionales rela
tivos a los municipios, tales como el censo general de población
1990 y las publicaciones de la Secretaría de Gobernación, con el
propósito de tener elementos de contextos, social, geográfico,
histórico y económico. Estos datos ayudaron a completar los reco
lectados en entrevistas y otros documentos.
Conocidos los municipios y documentadas las experiencias se
invitó a personas de los ocho municipios, a representantes de
organismos con trabajo municipal y a un grupo de académicos a
participar en un Encuentro Taller de Análisis con el propósito de
compartir las experiencias y hacer análisis colectivo de los factores
y condiciones del cambio.
·'* Colaboraron en la indagación de casos municipales con algún conflicto

reciente: periodistas del periódico Siglo XXI, organizaciones no gubernamentales
en los estados de Michoacán y Jalisco, funcionarios de todos los partidos políticos
ligados a la política municipal, promotores y académicos vinculados, por su trabajo,
con algún o algunos municipios concretos.
Los temas trabajados por los asistentes fueron cuatro, a saber:

el proceso de llegar al poder, el proceso de gobernar, la participa
ción de los ciudadanos en la toma de decisiones, y los cambios
habidos y su permanencia.
Se elaboró una memoria con la transcripción de las intervenciones,
la cual, sumada a los datos de las entrevistas, fue la base para
sistematizar los datos y elaborar una respuesta a las preguntas plantea
das. Esa memoria se envió a todos los participantes en el encuentro.
El análisis del contenido de las aportaciones de las entrevistas
y del encuentro, permitió visualizar la relación entre gestión muni
cipal y cambio político.
Y con esta visualizadón se tuvieron a la mano evidencias para
aportar al propósito de la indagación.
Los OCHO MUNICIPIOS: VISIÓN SINTÉTICA
Datos generales
Algunos datos generales pueden ayudar a reconocer el contexto

socioeconómico general de los municipios estudiados.
En d siguiente cuadro se presentan algunos datos comparativos.
Síntesis de algunos datos generales

Superficie Núm. de Población Tasa anual
Municipio en km2 localidades total de cnámiento
Jalisco: superficie 80 836 km2 Población: 5 302 689 hab.
Ciudad Guzmán 295 18 74 068 1.74

Cuquío 881 123 17 469 -0.55
Gómez Farías 22 11699
Magdalena 445 11 15 361 0.80
Zapotiltic 497 27 27 981 0.06
Michoacán: superficie 59 928 km2 Población: 3 518 199 hab.
Churíntzio 156 20 10 256 0.29

Villa Jiménez 305 19 17 474 0.49
Zacapu 322 27 69 085 1.78
Otros elementos del contexto se refieren a continuación. To

dos los municipios, excepto Zapotiltic y Jiménez, donde hoy domi
na el pri, están gobernados por partidos de oposición. En todos, la
actividad principal es la agropecuaria, aunque en Zapotiltic y
Zacapu existen industrias importantes tales como cemex y cydsa.
Excepto en Zacapu, donde la población indígena es de 2.64%; en
los demás municipios no sobrepasa 0.3% de la población total.
Según los datos del Censo de 1990 el desempleo sobrepasa 4%
solamente en Churintzio. Sin embargo, en las entrevistas con los
funcionarios municipales se detectó que en los tres municipios de
Michoacán el desempleo ha crecido notablemente; así como la
migración a Estados Unidos.
La población mayor de 15 años analfabeta, es en todos los
casos, inferior a 13%, excepto en Cuquío donde alcanza 21%. Este
municipio es, entre los ocho estudiados, el más marginado. Cuquío
ocupa el lugar 903 en orden ascendente de marginación (del más
al menos marginado) entre los casi 2 400 municipios del país. Su
tasa de crecimiento anual es negativa y la cobertura de servicios
públicos de que dispone es calificada como mala.
Síntesis de las experiencias
Ciudad Guzmán
El conflicto sociedad-gobierno se canalizó en este municipio me

diante la lucha electoral por el ayuntamiento, en 1992. Los rasgos
básicos de dicho conflicto consistieron en la desatención por parte
del ayuntamiento priista de las demandas elementales de la pobla
ción, en la corrupción manifiesta en la cual incurrían las autorida
des para evitar molestias al grupo de personas allegadas al poder,
y finalmente, en la designación autoritaria de un candidato del pri.
El conflicto electoral involucró a importantes grupos civiles
organizados, cuya participación fue clave. Dentro de las organi
zaciones civiles fueron muy importantes las comunidades de base
y otros grupos surgidos a raíz de los sismos de 1985, en cuya
motivación y consolidación intervinieron promotores de la Iglesia
católica.
Uno de los aportes clave de esos grupos tuvo lugar en la lucha

electoral mediante el desarrollo de actividades cívicas de motiva
ción para el voto, análisis de la situación del municipio, discusión
de las propuestas de los partidos, observación electoral y vigilancia
del proceso.
El pan ganó las elecciones y ha tratado de llevar a cabo una
administración municipal para servicio de la comunidad y el
cumplimiento de los planes y propuestas electorales. Sin embargo,
los grupos civiles no se inhibieron. Ahora participan activamente
en las decisiones del nuevo gobierno mediante los espacios legales
e informales abiertos por las autoridades.
Así, en Ciudad Guzmán se trata de la experiencia de un ayunta
miento de oposición en el cumplimiento de un programa con
participación ciudadana y con los cambios y conflictos correspon
dientes.
El ayuntamiento ha llevado a la práctica un proceso de acerca
miento constante a los ciudadanos. La oficina de participación
ciudadana ha incrementado sus actividades y su presencia activa
en la gestión de la cotidianeidad municipal. Los comités de parti
cipación social se han multiplicado. En casi la totalidad de las
colonias y localidades se ha promovido una representación de los
vecinos, elegida democráticamente y con la cual se discuten y
deciden obras y planes. Las audiencias públicas se suceden sema
nalmente. Se han dado sesiones de cabildo abierto y se invita a toda
la población a los informes de gobierno.
Los ingresos municipales se han incrementado a pesar del
cobro de deudas dejadas por anteriores administraciones por parte
del gobierno del estado, y a pesar de la retención de las participa
ciones estatales. Ese incremento se debe, en parte, a la decisión del
ayuntamiento de cobrar por sí mismo el impuesto predial y regu
larizar el padrón correspondiente, manejar el tránsito municipal y
atender los servicios estatales de salud pública.
El gobierno municipal tuvo conflictos en el rastro por proble
mas con el sindicato de filiación priista. También con el gobierno
estatal, por los apoyos en trámites ante el gobierno federal y en
decisiones que el estado hace aparecer como fruto de la gestión del
PRi. Sin embargo, consiguió un apoyo económico muy sustancioso
del Pronasol para remodelar el centro de la ciudad y resolver, al
mismo tiempo, el añejo problema de los comerciantes, protegidos

del pri, instalados en “los portales” de manera precaria.
Un caso interesante es el de Chuluapan, un fraccionamiento
nacido a raíz de las peticiones de vivienda, posteriores al sismo de
1985, pues inicialmente sus habitantes entraron en conflicto con
el nuevo ayuntamiento por irregularidades en su situación legal;
éste entendió el problema y ahora colabora en el proceso social
de este grupo. Entre tanto, la organización de los peticionarios ha
trascendido la cuestión de la vivienda y son ahora un importante
grupo social, además de un escenario para la gestión ciudadana.
Cuquío
El conflicto en este municipio estaba constituido por cuatro agen

tes principales: el cacicazgo regional muy fuerte que imponía
candidatos en varios municipios de la región y manejaba corrupta
mente los recursos públicos; la presencia del prd, que en 1989 se
convirtió en la “segunda fuerza” en el municipio; la presencia de
una Iglesia católica progresista atenta contra las necesidades de la
gente y la organización eclesial sustentada en las comunidades de
base; la organización campesina regional, Organización Campesi
na Independiente de Jalisco, con fuerza para recoger y gestionar
las demandas agrarias, productivas, económicas y de servicios de
los campesinos de la región.
Durante las elecciones de 1992 se volvió a dar una pugna entre
grupos priistas que se resolvió con la imposición central de un
candidato, lo cual originó la ruptura de un sector que estableció
una planilla distinta a la oficial en alianza con el prd.
Esta planilla ganó la elección con el apoyo casi masivo de la
comunidad, sobre la base de una campaña sin promesas y con el
acento en el servicio a la población mediante la “transparencia” en
el uso de los recursos públicos.
El cabildo ha emprendido la experiencia de organizar un
Consejo Democrático Municipal, de carácter independiente, para
elaborar un Plan de Desarrollo Municipal.
Se trata de una experiencia original de formación, capacita
ción y acción de los habitantes del municipio para ser interlocuto
res de las autoridades en las decisiones, de una manera integral e
integradora. El consejo, formado por 70 delegados de nueve zonas

del municipio, logró hacer un diagnóstico participativo de la
problemática municipal mediante un amplio proceso de educación
ciudadana para motivar la participación después del triunfo elec
toral. Sobre la base de ese diagnóstico el cabildo ha orientado sus
decisiones y se espera tener listo el Plan de Desarrollo en los
próximos meses.
Gómez Farías
En este municipio el conflicto principal estaba también -como en

otros casos—, entre el cacicazgo local, desatento a las demandas de
la población y corrupto en el manejo de los recursos públicos, y
una sociedad que paulatinamente pasó de la indiferencia a la
organización, mediante la tenaz labor de diversas personas, apoya
das en organizaciones no gubernamentales y en instituciones de
asistencia pública (imss, inea, dif). Las elecciones de 1992 fueron el
escenario en el cual se manifestó el conflicto.
La elección del candidato de oposición se produjo mediante
una alianza sui generis entre pan y prd, pues dirimieron sobre quién
encabezaría la alianza mediante convocatoria a sus simpatizantes a
la plaza pública, los cuales votaron a mano alzada por una u otra
opción partidaria. Esta muestra, más una campaña sobre la base
del acercamiento a la población y el apoyo de grupos de ciudada
nos en la motivación del voto, en la observación de las casillas y en
la presión popular para resultados rápidos, hicieron ganar a la
oposición.
El presidente es un agricultor con historia en luchas sociales
anteriores; incluso participó en el movimiento de El Barzón. Una
mujer con larga historia como promotora de diversas instituciones
gubernamentales, mediante lo cual ha realizado una larga e impor
tante labor de educación comunitaria, fue elegida regidora.
Se trata de una experiencia de gestión del desarrollo con
participación ciudadana: obras, fondos y decisiones han sido deci
didos y administrados con participación de los habitantes organi
zados. Las obras las “autoadministran” los vecinos mediante un
comité de obra elegido en asamblea de los interesados. Es a esta
asamblea a la que se rinden cuentas.
Este ayuntamiento ha realizado muchas obras con apoyo del

Pronasol, y tiene uno de los primeros lugares en Jalisco en obras
“ampliadas”, es decir, aquellas en las que, por el ahorro en la adminis
tración, es posible hacer más obras con el mismo presupuesto.
El conflicto entre ayuntamiento y pri subsiste y se manifiesta
en la oposición del pri a ciertas obras públicas, como fue notable
en el caso de la construcción de una nueva escuela, lo que signifi
caba derruir el edificio de la primera, sede nostálgica de la vieja
guardia local. El gobierno del estado suele apoyar al pri y presiona
al ayuntamiento para que acepte las demandas de ese grupo; sólo
la habilidad de regidores y grupos civiles neutraliza ese apoyo.
Magdalena
Desde 1989 la oposición (pan) logró altísima votación en el muni

cipio, pero no ganó. El conflicto entre sociedad y gobierno se
estableció por la presencia de sólo un partido en la administración
municipal, la designación de candidatos del pri por el centro
—obviamente sin arraigo ni confianza local—, la desorganización
administrativa municipal y la pérdida de credibilidad por actos
evidentes de corrupción.
En 1992 con la simpatía de numerosos ciudadanos inconfor
mes con el “desorden municipal” y el “mal gobierno”, sin organi
zación corporativa o de grupos civiles, el candidato del pan logró
ganar gracias a la vigilancia electoral.
Ha sido ocasión para desterrar ciertas prácticas del ayunta
miento e incorporar la participación ciudadana a las decisiones.
Por ejemplo, se eliminaron las prebendas a funcionarios municipa
les que “por oficio” cobraban ciertos servicios legalmente gratuitos.
Es una experiencia de cambio con participación específica
mente en la vida cotidiana de la municipalidad, lo que ha
afectado múltiples conductas y prácticas sociales, como: decisión
de obras, de servicios públicos, manejo del presupuesto, cobros
municipales y presencia y estilo de la autoridad. La elección de
delegados municipales la hizo directamente la población intere
sada, en asamblea convocada para ello. El cabildo respetó las
designaciones, incluso las que recayeron en personas políticamen
te contrarias.
Resultado importante ha sido el incremento en los ingresos del

ayüntamiento por el aumento de las licencias, el cobro del impues
to predial y el estricto y honrado manejo de los cobros. También
ha crecido la administración municipal para hacerse más digna y
ofrecer mejores servicios a la población. Los regidores tradicional
mente despegados de la administración, asumieron tareas concre
tas y las desarrollaron como parte de su responsabilidad.
Como se dijo antes, en este municipio no existen grupos
sociales formales a la manera de comunidades de base, grupos de
autoayuda, etc., por lo cual la campaña del actual presidente y su
gestión se apoyan en la cercanía con la gente, sin promesas, hablan
do claro, sin ofensas, y sobre la base del servicio a todos. Entre otras
prácticas, el actual ayuntamiento fomenta las de cabildo abierto,
asambleas en barrios y comunidades, informes públicos cada
dos meses, y actas y tesorería disponibles para la consulta de la
población.
Zapotiltic
El conflicto sociedad-gobierno no reviste aún contenidos muy

extremos, aparentemente. La corrupción del gobierno y la impuni
dad de las autoridades son los rasgos menos tolerados por la
sociedad; éstos son más evidentes en la cabecera municipal donde
se manifiesta con claridad la oposición ciudadana y el descontento.
La vida económica del municipio se divide en dos fuentes: la
cementera cemex y el sector agrario. Y éste es el que más pesa y
donde el pri tiene sus bases y el control.
En 1988 el prd aglutinó el apoyo de numerosos grupos inde
pendientes dé ciudadanos, ya fueran comunidades de base o
grupos constituidos a partir de esa matriz. Con esa experiencia
surgió la inquietud de participar por el ayuntamiento en 1992.
Los grupos populares utilizan al prd para manifestarse, pues
alrededor de ese partido se agrupan ciudadanos no militantes; y al
mismo tiempo les ofrece experiencia, organización y visión de
partido. El prd se presentó a las elecciones municipales con una
candidata ciudadana, profesora universitaria, no militante, surgida
de un proceso de selección en el cual participaron numerosos
ciudadanos del municipio.
Sin embargo, no ganó las elecciones por las dificultades en la

vigilancia de las casillas en el medio rural del municipio, donde
está la población más numerosa. Con todo, la candidata se convir
tió en regidora de minoría.
A raíz de este logro, la acción que encabeza la regidora ha
generado y potenciado un proceso de organización y participación
de la comunidad en la lucha por las decisiones municipales. Tam
bién se ha aprovechado su presencia en el gobierno y la participa
ción en diversos conflictos municipales, para elaborar y consolidar
una propuesta administrativa municipal con participación social
amplia, con la cual contender en las siguientes elecciones de 1995.
Se trata de una experiencia desde la oposición pero dentro del
ayuntamiento, en la cual se ha hecho posible la presencia y partici
pación de grupos ciudadanos en decisiones municipales. La orga
nización social previa de la comunidad fue y es un factor muy
importante.
Nota acerca de los tres municipios de Michoacán
Churintzio, Zacapu y VillaJiménez son representativos de la Ciéna

ga de Zacapu, la cual está formada por ocho municipios. Éstos, con
elementos de carácter indígena, soportan desde hace tiempo el
conflicto principal entre las deterioradas condiciones de vida de
la mayoría de la población y el manejo caciquil y corrupto de los
recursos públicos. La constante desatención de las demandas po
pulares acentuó, en los años recientes, la falta de credibilidad en el
gobierno como gestor de sus necesidades· y en su capacidad para
cumplir la ley. La herencia indígena de organización social y económi
ca los ha llevado a desestimar la calidad de “buen gobierno" de las
autoridades municipales, estatales y federales. De ahí el conflicto
principal · expresado en términos de la instauración de otro
gobierno, lo que significa otros nombres y otros hombres, aunque
no necesariamente otras tareas gubernamentales ni otras leyes.
Churintzio
Este municipio es uno de los más pobres. La migración de los hombres

deja al municipio sin recursos humanos para la producción.
La oposición (prd) ganó las elecciones de 1990 rompiendo

un largo periodo de dominio del pri y de un par de familias en
la administración municipal; desarrolló un amplio programa
de participación ciudadana, especialmente en la realización de
la obra pública; participó en la elaboración de un plan regional
de desarrollo para la Ciénaga de Zacapu, basado en la consulta de
regidores a la población en las diferentes localidades del muni
cipio.
Se ensayaron formas de participación ciudadana como los
cabildos abiertos y las asambleas municipales, con buenos resulta
dos al principio, pero después con dificultades ocasionadas por el
desorden.
Los conflictos importantes ocurrieron entre el gobierno del
estado y el Programa Nacional de Solidaridad, por los planes, las
participaciones estatales, la obra pública solicitada y no concedida,
y las deudas de anteriores administraciones. Se destaca el poco
presupuesto disponible para atender directamente las peticiones
de las comunidades.
Villa Jiménez
Igual que en Churintzio, en Villa Jiménez la oposición ganó las

elecciones de 1990 y colaboró con el plan regional de desarrollo
de la Ciénaga de Zacapu. La obra pública se desarrolló con amplia
consulta y participación de la gente, que colaboró con materiales,
aportaciones y/o mano de obra. También el poco presupuesto
hizo difícil realizar las obras pedidas. El principal conflicto ocurrió
cuando el pri gestionó directamente un apoyo de Pronasol y el
presidente municipal tuvo que dar su aprobación para no provocar
un daño a la gente, a pesar de que esto fuera en su “contra”, pues
ante la gente “ganaba” el pri. Otros casos similares, menos conflic
tivos, llevaron otra vez al pri a la administración municipal en 1992.
Zacapu
El expresidente municipal, maestro rural, miembro del movimien

to gremial de maestros democráticos, llegó con la bandera del prd
a la presidencia municipal en 1992, después de haber sido presi
dente interino durante un conflicto con el presidente anterior

del pri. Su candidatura fue fruto de un plebiscito interno del
partido.
Además de participar en el plan regional de desarrollo de la
Ciénaga de Zacapu y en la lucha por la aprobación por parte de
los gobiernos (estatal y federal), logró multiplicar por cinco los
ingresos por este concepto, mediante la autoadministración del
impuesto predial, de manera que las diversas delegaciones en el
municipio pudieran disponer de ese ingreso para resolver sus
necesidades, lo cual estimuló una mayor eficiencia en los cobros.
£1 principal conflicto tuvo lugar cuando el cabildo actualizó las
cuotas del agua, rezagadas por años, pues el presupuesto munici
pal era absorbido casi totalmente por este concepto. Una fracción
del prd tomó la presidencia durante 13 días y negoció una cuota
menor; con todo, se logró que el servicio de agua fuera autosufi-
ciente.
Otro conflicto ocurrió en el rastro de la ciudad, en el cual,
después de un pleito legal, el presidente se puso de lado de los
trabajadores y los tablajeros se fueron “con su carne” a otro
municipio. Hoy, después de las elecciones de 1992, el prd sigue en
la administración.
Sociedad y gobierno municipal
Las experiencias analizadas dejan ver cuatro aspectos importantes

en los cuales se conjuga la relación entre la gestión municipal y el
cambio político, entendido en forma restringida en lo que respecta
a los procesos de democratización; es decir, procesos de mayor
acceso de todas las fuerzas sociales y políticas del municipio a la
toma de decisiones sobre asuntos públicos.
Los diversos municipios tienen, como es obvio suponer, dife
rencias y similitudes en las características de su vida política.
Conviene advertir que en adelante, si bien se explican los munici
pios que son ejemplo de alguna característica, en general es obvia
la referencia explícita al grupo de casos. Además, se omite la
explicación del grupo de casos analizados, en el entendido de que
las consideraciones se refieren a ese grupo y sólo a ése.
La situación sociopolítica en los municipios
Los municipios tienen vida propia y la situación de su vida pública

se modifica con las experiencias de cambio. Por eso, como se verá,
algunas características sociopolíticas de los municipios repre
sentan tendencias de la sociedad, más que elementos típicos, tales
como:
Localismo. La vida social y política de los municipios está centrada

en aspectos locales del funcionamiento de la sociedad, en la con
servación del “tejido social” típico de las localidades y en la mejora
del bienestar social y local. La vida pública municipal tiene
actores relativamente bien conocidos por la mayoría de los habi
tantes y las redes informales de relación social son importantes
para la calificación social de hechos y sucesos.
Priismo. £1 pri había dominado la administración municipal y el

poder en los últimos decenios, y había sido, incluso, un buen gestor
de la vida municipal por ser eficaz “correa de transmisión” entre
el estado y la población. La oposición, o es reciente, o es un grupo
histórico pequeño y, hasta hace pocos años, con poca presencia.
Sin embargo, en los años recientes el pri se deterioró visiblemente.
Se identificaron tres motivos, a veces concurrentes: la división
interna asociada a la designación de candidatos fue citada unáni
memente. En los municipios de Michoacán existía la práctica de
respetar la designación local de candidatos. En Jalisco se acostum
braba designar a personas con arraigo local como candidatos
priistas. En ambos casos los aspectos formales estatutarios y regla
mentarios estaban subordinados al consenso que lograban generar
entre las fuerzas locales y la calidad de los candidatos. Esas prácti
cas fueron notoriamente abandonadas en los últimos dos procesos
electorales, en los cuales se optó preferentemente por la designa
ción —léase imposición— central de los candidatos, ya sea del
gobernador del estado o de la estructura central partidaria. Esta
nueva práctica suscitó impugnaciones mutuas fuera de la organi
zación diseñada para dirimir tales conflictos y nunca utilizada con
anterioridad. Las consecuencias fueron: división interna, descon
tento, deserción y distanciamiento de la población. Otro motivo
del deterioro fue el “patrimonialismo” y/o “caciquismo” al cual

estaba asociada la gestión municipal del pri. Un grupo de familias
o de allegados se repartía puestos, candidaturas, prebendas y
negocios. Tal situación llegó a excesos visibles para la población,
lo que suscitó protestas y descontento. En Michoacán se llegó a
derrocar a presidentes municipales y a sustituirlos por presidentes
interinos de oposición. En otros municipios se acudió al fraude
electoral con exceso, de modo que la población se distanció aún
más de la administración municipal, y por concomitancia inmedia
ta del pri. Un tercer motivo de deterioro del pri lo constituyeron la
decadencia del municipio; el desorden administrativo y la desor
ganización. Esta situación se asoció al pri, por ser el partido
gobernante. Tal desorden administrativo municipal fue una condi
ción favorable para el cambio político. La evidencia de esta desor
ganización se asoció al mal manejo de los recursos municipa
les,4 a las obras públicas cuyos beneficiarios eran personas o grupos
de poder económico, a la desatención de peticiones comunita
rias de servicios públicos, y a la corrupción en detrimento de la
legalidad, la seguridad jurídica y el beneficio colectivo.
Pérdida de credibilidad. La reiterada desatención de reclamos colec

tivos, los agravios no resueltos, la corrupción flagrante y la falta de
remedio a peticiones y problemas por parte del gobierno munici
pal, produjeron una situación de desánimo y desapego en relación
con el gobierno, además, la irritación de los ciudadanos y las
manifestaciones de rechazo, a veces privadas, a veces públicas con
protesta abierta, colectiva y militante. Se perdió credibilidad en el
ayuntamiento.
Participación vs. temor. Con frecuencia çn los municipios aparece el

temor de la población a pertenecer abiertamente a un grupo
4 Entre otras fuentes de “fuga” de ingresos se citaron: ingresos legales no

declarados en la hacienda municipal, prebendas a empleados municipales para
cobrar por sí mismos los servicios gratuitos de su responsabilidad, impuestos por
permisos y licencias en cantidades ridiculas, pagos excesivos a proveedores especí
ficos, y presupuestos “inflados" en la obra pública subsidiada por el gobierno
federal.
político opositor, por las represalias que pudiera tener. El temor es

un antecedente del cambio, pues justamente desaparece, al pare
cer, como producto de la confianza suscitada por las campañas de
la oposición.
La organización social de la comunidad. La población de los munici

pios tiene experiencia de organización social, aunque sea incipien
te. La población había venido participando en la formación
de grupos sociales de diferente índole. En unos casos se
trataba de comunidades de base, impulsadas por la Iglesia
católica, en principio con un propósito evangelizador, pero
siempre con la idea de mejorar activamente la vida económica,
social y política de los participantes y de la comunidad en
general. Este tipo de organización es notable en Ciudad Guz
mán, Zapotiltic y en Cuquío. En otros casos se trataba de grupos
organizados para fines asistenciales de ayuda mutua. Por ejemplo,
los grupos de autoayuda creados a raíz de los sismos de 1985 en
Ciudad Guzmán, en los cuales influyó la Iglesia; los grupos forma
dos alrededor de la promoción de la familia, de la capacitación y
de la vivienda en Gómez Farías.
Además, había organizaciones formales con propósitos de
defensa y promoción de los derechos de sectores importantes de la
población. Por ejemplo, la organización para la vivienda de Chu
luapan, Ciudad Guzmán y la Organización Campesina Inde
pendiente de Jalisco, en Cuquío. Solamente en Magdalena, Jalisco,
no se dio organización previa.
Experiencias de luchas social y política. En algunos municipios la

situación política había sido conformada por la experiencia de
la población, o al menos de una parte de ella, contra el gobierno
municipal. En los municipios de Michoacán se conformaron go
biernos interinos, después de derrocar en la práctica al ayunta
miento anterior. En otros casos, en Ciudad Guzmán por ejemplo,
fueron luchas propias de una parte de la población que ejercía
presión y manifestaba su poder en las calles y logró que hicieran
caso a sus peticiones, o una mayor legitimidad que luego capitalizaría
en la lucha electoral. En síntesis, se puede caracterizar la situación
social y política por cuatro rasgos: irritación frente a la administra
ción municipal, pérdida de credibilidad en el gobierno y en el pri,

descontento —manifiesto o latente— con la situación del municipio,
y creciente organización —formal o informal— de la población. En
esta situación la oposición política fundará la propuesta de otra
opción de gobierno y se dará en grados diversos, un cambio
político.
Características de la participación ciudadana
La participación de los grupos sociales es una de las características

de la vida social de los municipios. Toma dos formas: la organizada
mediante grupos sociales y la participación política directa en los
aparatos partidistas.
En varios municipios la participación ciudadana se organiza en
grupos sociales formales, ya sean comunidades de base, de
autoayuda, para sismos, vivienda, desarrollo comunitario, de pro*
ducción, religiosos, culturales, etc.; casi todos de carácter indepen
diente y apartidista; resultan una forma de canalizar el descontento
y son actores importantes en los procesos de renovación. Sólo en
Magdalena no había ninguno de estos grupos.
En otros municipios se participa a través de organizaciones
formales dispuestas a la defensa y promoción de ciertos derechos;
es el caso de Cuquío, Chuluapan en Ciudad Guzmán y los grupos
de mujeres en Gómez Farías. Otra forma similar es la participación
en gremios y sindicatos (vg. el de los maestros), cuya tónica de
lucha constante es una escuela de experiencias y modos de la
participación ciudadana en los asuntos municipales.
Otra forma de participación es por medio de un partido
político. Cuando se trata de canalizar el descontento, la propues
ta política capta la atención de los inconformes y de los incrédulos
y se asocian a la oposición para pasar de los temores a la manifes
tación. En estos casos la participación llega hasta la manifestación
pública de protesta, incluso en forma multitudinaria. Los munici
pios de Michoacán y Ciudad Guzmán son los ejemplos de estas
manifestaciones.
La participación en las elecciones, tanto en el ejercicio del voto
como en la vigilancia electoral es, quizá, el dato más novedoso. Fue
de tal cantidad y en tales formas que se consideró una condición
favorable para el cambio político. El escenario más frecuente de

esta participación fueron las campañas políticas, municipales o
nacionales, incluso desde 1988.
Características de la toma de decisiones
Las decisiones públicas son un “analizador” de los cambios. Y en

este ámbito se registran cambios en cuanto al mayor acceso de los
ciudadanos a la toma de decisiones, con nuevas prácticas y resulta
dos específicos.
Nuevas prácticas
Cabildo abierto. Las sesiones de cabildo se hacen públicas y los

ciudadanos pueden participar en diferentes formas: proponen
asuntos, dan opiniones, ofrecen datos acerca de los problemas
municipales, toman posición, etc. Muchas veces, el asunto ya se ha
discutido en los diferentes lugares en los cuales los ciudadanos se
agrupan.
Asambleas populares municipales. Se cita a la población abiertamente,

ya sea para informar de la gestión, para plantear algún problema
de importancia mayor, para elegir a algún representante, o para
decidir acerca de alguna obra pública particular.
Elección directa de representantes o delegados municipales. La ley municipal

prevé el nombramiento de delegados del municipio en cada localidad
importante del territorio diferente de la cabecera. La ley atribuye
al presidente municipal la facultad de ese nombramiento. Sin
embargo, en los municipios estudiados este delegado fue nombra
do por elección popular directa, en asamblea citada para el caso.
Planeación participada. Cambió la práctica de la planeación munici

pal. En el caso de Michoacán, los municipios en manos de la
oposición se organizaron para hacer una planeación regional com
partida y presentar un plan de desarrollo regional al gobierno
estatal y federal. La elaboración del plan supuso consultas abiertas
a la población de cada localidad dentro de cada municipio en
relación con las necesidades, demandas y servicios públicos nece-

sarios; y además reuniones de coordinación entre los diferentes
municipios. En Cuquío el cabildo convocó a la población a organi
zar un Consejo de Desarrollo Municipal, formado por repre
sentantes de cada una de las nueve zonas geográficas del munici
pio, elegidos directamente por la población; dicho consejo trabaja
en forma tal que facilita la participación de la población en las
decisiones acerca de la aplicación de los recursos municipales. El
consejo es ya un órgano integrado a la reglamentación de la
planeación municipal. Se informó la realización del diagnóstico
socioeconómico del municipio elaborado por ese consejo, y que
será la base para el plan de desarrollo municipal.
Los recursos públicos. Los recursos económicos del municipio, su

destino y su manejo, son también un escenario de decisiones. En
éste también hay prácticas diferentes. La elección de la obra se da
con participación de la población, en diferentes maneras concre
tas. Los ingresos municipales también implican decisiones; y más
con la municipalización de los ingresos por impuesto predial y el
incremento del costo de servicios (agua, rastro, iluminación,
etc.), licencias municipales y permisos de ferias o sucesos especia
les. Sin embargo, en estos rubros las decisiones fueron del cabildo
sin preguntar demasiado a la población; aquí no hubo partici
pación ciudadana. Pero se identifica un efecto positivo en la
población cuando se observa la aplicación de los nuevos ingre
sos para el remedio de algunas necesidades antes abandonadas.
En Gómez Farías, Jalisco, la participación ciudadana se da
en la administración de la obra misma. El cabildo acude al barrio
o a la localidad, convoca a la población quien decide acerca de la
obra pública a realizar; se nombra un comité entre los interesados,
quien administra los recursos para efectuarla: los recoge en la
tesorería, hace los pagos, lleva la contabilidad, entrega cuentas al
municipio y a la gente involucrada. Además, decide sobre la aplica
ción de los recursos sobrantes que, como se verá después, son
resultado de esta participación ciudadana.
Manejo de los conflictos. En todos los casos surgieron conflictos en

la gestión municipal. Algunos más amplios y otros más localizados.
Y en ellos también se dio, o no, participación popular en las

decisiones.
En Zacapu el incremento del costo de los servicios del agua
originó una fuerte movilización de ciudadanos, encabezados por
el mismo partido del presidente para protestar por esa decisión. En
Zacapu y Ciudad Guzmán hubo conflicto con el rastro. En Gómez
Farías la renovación de la escuela provocó fuerte rechazo entre un
grupo de ciudadanos. En varios municipios (Magdalena, los de
Michoacán y Ciudad Guzmán) la intervención directa del gobierno
estatal para hacer una obra provocó conflictos. Los pagos de
impuesto predial y el incremento del costo de las licencias munici
pales también han sido fuente de fricción entre autoridades y
pobladores y entre grupos diversos de ciudadanos. Las relaciones
con el gobierno estatal relativas a las obras del Programa Nacional
de Solidaridad, a las deudas provenientes de otros periodos, o a las
obras y decisiones del gobierno federal, suscitaron al menos fric
ciones en todos los municipios.
La participación ciudadana en las decisiones para resolver
estos conflictos fue variada. En algunos casos ninguna; el
cabildo o el presidente municipal, con la ayuda del aparato admi
nistrativo del ayuntamiento resolvía y ejecutaba; por ejemplo, en
las relaciones con otros niveles de gobierno. En otros asuntos sólo
los interesados tomaron parte en la decisión; es el caso de los
rastros o de los pagos de impuestos. En un tercer caso la población
se movilizó para pedir una decisión particular. Por ejemplo, en
Zacapu para el asunto del agua. En otras ocasiones la decisión vino
de “fuera” y no hubo oportunidad de participación; tal es el caso de
los cobros de las deudas de anteriores administraciones.
Autonomía municipal. En las decisiones municipales también desta

ca el aspecto de la participación del municipio en los asuntos que
le incumben del ámbito estatal y federal. En estos aspectos los
municipios participantes en el estudio intentaron actuar en formas
distintas a la participación pasiva, en ejercicio de la autonomía
municipal. Estas nuevas prácticas incluyeron el rechazo sistemático
de cualquier relación con los otros niveles, a no ser en las propias
condiciones, así como la exigencia permanente de respeto al lugar
del municipio, sus atribuciones y decisiones.
En síntesis, se dan nuevas prácticas en la toma de decisiones,

marcadas por la tendencia de mayor acceso de la población, espe
cialmente de aquella que está organizada, a las decisiones públicas.
Se conjugan la organización y experiencia de la población más
consciente, menos temerosa y más exigente, con la disposición de
los gobiernos emanados de la oposición para cumplir la ley. Al
mismo tiempo, el ámbito administrativo sigue quedando en manos
de la propia administración municipal; y las relaciones con los
otros niveles de gobierno aún son asimétricas, ya que en ellas el
municipio queda subordinado.
Resultados
Los resultados de estas nuevas prácticas son: manejo público de los

recursos, destierro de sospechas de corrupción y privilegios, ma
yor eficiencia en la satisfacción de necesidades, atención a necesi
dades de la población, algunas muy antiguas y mayores ingresos
municipales.5 Además, mayor cercanía entre autoridades y pobla
ción, atención de las autoridades a la manifestación de los ciuda
danos y, por tanto, mayor adecuación de los deseos de la gente y
las ofertas del gobierno municipal. Esta cercanía facilitó la colabo
ración ciudadana en la obra pública con aportación económica,
materiales y mano de obra, y en las decisiones, con la elección de
responsables de administrar, y en la administración misma.
También disminuyó el temor a participar, y alentó un “desper
tar” de la población para exigir derechos de beneficio colectivo y
en defensa de lo que consideran suyo.
La participación masiva en cabildos abiertos y/o asambleas
populares provocó desorden, sesiones muy largas y exceso de volun
tarismo. Este modo de participación generó desinterés de muchas
personas en este sistema y fue en decadencia.
5 Este hecho se logra por el control municipal del impuesto predial; por la
regularizadón de predios y su incorporación al pago del impuesto; por la supresión
de prebendas a funcionarios o empleados; y, finalmente, por el incremento en los
impuestos municipales a ciertos servicios y licencias. También con la menor evasión
Fiscal, por la evidencia de mejoría en los servicios y la atención del municipio a los
problemas señalados por la población.
La participación del municipio en las decisiones de otros

niveles de gobierno tuvo resultados contrapuestos. Conflicto,
cuando los ciudadanos tuvieron posibilidad de “saltar” al muni
cipio y lograr que otros niveles de gobierno dieran solución a
un problema o atención a una petición. Presión económica del
gobierno estatal mediante el cobro automático, con cargo a las
participaciones estatales, de deudas contraídas por administra
ciones pasadas, no cobradas en su tiempo, con intereses injus
tos, a veces impugnadas, otras veces sin fundamento legal o
contable. Aprendizaje para negociar, cuando los munícipes caen
en la cuenta de que la gente puede sufrir algún daño o no gozar
un beneficio por las dificultades entre otros gobiernos y el
municipal.
En síntesis, los resultados de los cambios en las maneras de
tomar decisiones municipales, indican mayor eficiencia en la aten
ción de las necesidades materiales de la población, mejoría en la
eficiencia de los recursos y de la situación municipal: más ingresos,
más obras, mejor gobierno.
Características de la cultura política en los municipios
Algunos de los sucesos asociados al cambio político contie

nen, al menos aparentemente, elementos de modificación cultu
ral, es decir, se modifican elementos tales como las creencias, los
modelos de comportamiento respecto a los asuntos públicos, la
autopercepción de sí mismos por parte de los ciudadanos acerca
de lo que significa la política.
En primer lugar, es notable cómo se modifica la idea de asociar
el voto a recompensas de la administración pública. Por ejemplo,
tiende a desaparecer la idea de votar por alguien para conseguir
insumos, crédito y demás, y viceversa. Hay evidencias de que las
personas asocian ahora el voto a la honradez en .el manejo de los
recursos y a la expectativa de ver atendidas demandas colectivas
reiteradas.
Existía el temor a pertenecer a grupos de oposición, a hablar
en contra del pri y del gobierno. Y, como fruto de la acción de
grupos sociales y partidos que encabezan luchas y experiencias
concretas de reivindicación o de protesta, ese temor se convierte
en participación en la oposición. Los vecinos tienen confianza en

sí mismos y buscan organizarse y capacitarse para las elecciones.
Antes la gente pedía a los partidos actuar. Ahora actúa por sí. Se
nota, sin embargo, la presencia de candidatos sin experiencias
política y administrativa. Gente sin interés específico, empujadas
por el pueblo “a la voz de la democracia”.
Los funcionarios municipales insistieron en la importancia de
atender igual a los contrarios —“Somos de ios mismos aunque con
distintas maneras de ver”— y de no hostigar a los empleados de
administraciones pasadas por su filiación, pero sí por su corrupción.
Cambió la manera de ver la gestión pública. Los problemas de
gobierno son económicos, administrativos y técnicos, no sólo de buena
voluntad. Los nuevos gobernantes sin experiencia, caen en la cuenta
de requisitos de gobierno que no pasan por la ideología. “Se requiere
habilidad política con apoyo técnico”, según alguno sintetizó.
Al manifestar una cierta evaluación de la permanencia de los
cambios logrados con la gestión municipal de oposición, se maní*
festó escepticismo por la permanencia de los cambios. Por ejem
plo, haber perdido las elecciones subsiguientes a su periodo lo
atribuyen a cierta falta de educación de los ciudadanos para tomar
conciencia de la vida municipal; en el conflicto la gente “jala” con
quien cree qué es moralmente apto; pasado el conflicto la gente
vela por su cotidianidad y exige lo mismo, vuelve a sus prácticas,
exige buen trato o trato preferencial; no entiende que la solución
implica su participación sacrificada. Cambia para recibir. Si no
recibe vuelve a cambiar. Se ejemplificó con la gestión de obras
efectuada directamente con el gobierno estatal sin dar conocimien
to al municipio. “Algunas gentes no tienen idea de mejoramiento;
no trabajan como debieran; no quieren superarse”, fueron algunas
de las expresiones de los funcionarios municipales entrevistados.
Por último, en relación con los políticos, se reconocieron
cambios de comportamiento, por demás necesarios para avanzar
en la dirección del cambio de hábitos culturales democráticos. Por
ejemplo, escuchar a la gente, ayudarle así a quitarse el temor a
hablar; aceptar críticas de donde vengan si contribuyen a señalar
errores, desviaciones o deficiencias; recuperar los modos popula
res de proceder sin imponer los modos propios, quizá partidistas,
quizá extralógicos en cuanto a la población del municipio; ma·
nifestar y tener confianza en la gente aun a costa de conflictos y

dificultades.
En síntesis la cultura política de la población se modifica
pasando del temor y la crítica privada, hacia la mayor acción
social en la participación activa mediante el ejercicio de su derecho
de opinar, exigir y protestar sobre los asuntos públicos; no necesa*
riamente cambian los objetivos particulares de bienestar. Y los
políticos cambian hacia la honradez, la eficacia administrativa, el
cumplimiento de la ley, la cercanía con la gente, y el ejercicio de
la autonomía municipal respecto a otros gobiernos y al partido.
Democracia y eficacia social
En el contexto de las características expuestas en el apartado

anterior, ahora se pueden ubicar los cambios identificados en
relación con su eficacia social. Finalmente, por hipótesis, se supo
ne que el cambio político debiera conducir a una mejor socie
dad. Por lo tanto, conviene sustanciar los beneficios de la demo
cratización.
Actores
Este proceso democratizador tiene cinco actores principales: 7) La

población organizada y actuante, mediante organizaciones forma
les, grupos concretos o participación política directa. 2) El pri y los
grupos de personas asociados a éste, por lo general, poderosos
económica y políticamente. 3) Los partidos políticos de oposición
en el nivel local, los grupos de personas allegados y sus referentes
en otros niveles. 4) El gobierno municipal con sus propuestas de
ejercicio del poder y las acciones correspondientes. Y 5) los gobier
nos estatal y federal, administradores del poder central, de los
subsidios económicos y de la legalidad.
Además, es importante reconocer la acción, quizá no directa
pero si de asesoría y apoyo de otros actores no encuadrables en
la geopolítica municipal. Tales actores son la Iglesia católica,
ciertas organizaciones no gubernamentales, y algunos gremios
concretos.
Escenarios y procesos
La democratización tiene dos escenarios básicos municipales: las

elecciones y la obra pública. Aún no penetra en las decisiones en
otros escenarios de la vida municipal y tampoco en las decisio
nes estatales. En el terreno electoral se pueden identificar tres
grandes “pasos” o procesos, a veces subsecuentes, a veces inde
pendientes entre sí:
El de conciencia creciente, a veces dilatado en el tiempo, mediante el

cual la población cae en la cuenta de la posibilidad de intervenir en
la modificación de aspectos de la vida social del municipio con los
cuales está en desacuerdo. Este proceso puede haberse iniciado
con el interés de resolver algunos aspectos de la vida privada o
familiar y/o con el interés de realizar algunas prácticas religiosas
o culturales. Tales intereses son factibles de ser llevados a cabo por
medio de acciones grupales. Con tal motivo las personas se intere
sarían en participar en grupos concretos. Y el agrupamiento emer
gente conlleva la posibilidad de pasar de los intereses individuales
al interés público y se empieza a dar un proceso de pérdida del
carácter privado del pensamiento personal. La expresión abierta
de análisis y críticas de la vida pública hace surgir el problema del
cambio y la pregunta por la posibilidad del mismo.
La organización. Este proceso puede ser simultáneo al anterior.

En el mismo los sectores de la población interesados y motivados
por el cambio, pasan a integrarse en, o a aprovecharse de, una
organización. En el primer caso la organización tiene lugar casi
toda en función del cambio electoral. En el segundo, la organiza
ción previa canaliza las inquietudes políticas de los afiliados; ahí
acuerdan formas, métodos y procedimientos para participar en las
elecciones. En este proceso es que se dan momentos de capacita
ción, tanto para la organización en sí, como para discutir, analizar,
reflexionar y tomar posición sobre los temas que preocupan a
dichos afiliados.
La participación política, proceso en el cual ios grupos y los partidos,

y los que ellos convocan, deciden ejercer el voto, vigilar el proceso
y, más adelante, exigirle a los elegidos la solución de los proble

mas causantes del malestar original. Vale notar que este pro
ceso no implica la militancia, ni siquiera la afiliación a parti
do político alguno, aunque se extiende en algunos municipios
hasta la elección directa de los delegados y otros representantes
ante tal instancia municipal.
En el ámbito de la obra pública las decisiones transcurren por

diversos procesos.· Los típicos son tres:
1. La consulta directa a los afectados acerca de las obras

concretas que se van a realizar. En este caso, una vez tomada la
decisión, se dan dos formas de ejecución (con mayor o menor
injerencia de la población): se ejecuta la obra escogida sobre la base
de la propia estructura municipal encargada de estos asuntos (es el
caso de Magdalena y de Ciudad Guzmán) o se ejecuta sobre la base
de un comité (o equivalente) escogido democráticamente entre
los interesados y el municipio tramita el financiamiento (es el caso
de Gómez Farías).
2. La organización de los ciudadanos, por convocatoria del
gobierno municipal para participar en la planeación de la inver
sión pública del municipio y, por tanto, de la obra pública. En este
caso la consulta se lleva a cabo por los problemas y necesidades
desde una visión más amplia. Las decisiones aquí son acerca de
“planes”, no de obras concretas (es el caso de Cuquío y de los
municipios de Michoacán).
3. La organización de los ciudadanos presiona, por medio de
los procedimientos establecidos en el municipio (audiencias públi
cas, comités de participación ciudadana, etc.), para la realización
de cierta obra o para tratar de evitarla. Este proceso se ha dado
cuando a la población le ha interesado cierta obra (Zacapu), o
cuando la decisión se ha tomado sin participación, o solamente ha
intervenido alguna fracción en ella (el caso de Zapotiltic).
Estos procesos no son homogéneos ni tampoco obligatorios.

También se realizan obras sin consulta o sin intervención de los
grupos sociales. La administración municipal implica el conoci
miento de problemas no fácilmente perceptibles por la población
pero necesarios y aun urgentes. Y el cabildo toma la decisión de

hacer las obras necesarias para resolver esos problemas. En todos
los municipios participantes se citaron casos concretos al respecto.
Beneficiarios
La población en general ha sido la beneficiada por la democratiza

ción. Las decisiones en el ámbito electoral y en la obra pública han
generado la presencia de un gobierno más honrado y mayormente
activo en la atención de las necesidades de la comunidad. Excepto
en Villa Jiménez y Churintzio, en cuyo caso los logros fueron
modestos, los demás municipios reportan más obras, mayores
ingresos, mejor administración municipal, solución de problemas
antiguos y mayor bienestar de la población.
En esos dos casos de Michoacán, se hostigó al gobierno munir
cipal de oposición desde el gobierno estatal en lo relativo al cobro
de deudas de anteriores administraciones, con la consiguiente
reducción de las participaciones estatales. Asimismo, no contaron
con apoyos importantes del Programa Nacional de Solidaridad por
la conjunción de dos factores: la inexperiencia política para nego
ciar y el cálculo político de los opositores priistas que ganaron la
voluntad de la población mediante los apoyos de ese programa
gestionado directamente por el pri. Sin embargo, al final la pobla
ción fue la beneficiada.
Eficacia y eficiencia
La participación ciudadana es un factor importante para la gestión

pública eficaz y eficiente, porque la gestión municipal apoyada en
grupos, organizaciones y comités de ciudadanos ha incrementado la
productividad: mayor ingreso, mayores obras, mejor administración,
mejor atención a los problemas de la vida pública.
Eficaz, porque el municipio se legitima como un nivel de
gobierno capaz de hacer una contribución a la calidad de la vida
social en comunidades concretas, especialmente cuando responde
a necesidades sentidas, soluciona problemas irritantes y mantie
ne una cercanía con la población mediante: informes periódicos,
apertura a escuchar todas las voces, capacidad de aceptar la
opinión popular acerca de propuestas y planes del gobierno,

administración de obras y de impuestos compartida, incluso hasta
“autoadministración” de los vecinos, y facilidades de acceso de
cualquier ciudadano a oficinas, funcionarios, sesiones y consejos
de participación.
La democratización no toca aún el nivel de vida económico de
los municipios, salvo marginalmente. La pobreza (migración eleva
da, monocultivo) de algunos municipios (Villa Jiménez y Churint
zio) no es fácilmente remediable con las decisiones del gobierno
municipal. £1 incremento del empleo depende de la obra pública
y de la inversión productiva. Con relación a la primera, el ayunta
miento actúa según sus posibilidades. La segunda es de difícil
acceso para el municipio.
Los ayuntamientos de oposición han procurado promover
dicha inversión productiva (empresas turísticas, industriales me
dianas, agroindustriales, etc.), así como iniciar algunas para fabri
car insumos requeridos por las obras municipales, apoyar en la
tramitación de infraestructura para elevar la productividad agro
pecuaria y mantener buena relación con las empresas existentes.
En el caso de Zacapu se informó de la colaboración de una
gran empresa industrial química con el gobierno municipal en lo
relativo a sus propósitos (manejo del agua y tratamiento de dese
chos industriales), a pesar de que recortó personal y provocó
desempleo entre la población del municipio.
En el caso de Zapotiltic se informó cómo el ayuntamiento
actual, en manos del pri, no cobra licencias y otros impuestos a
cemex, con tal de recibir ayuda para ferias y otras fiestas municipa
les. El desempleo provocado por los despidos de dicha empresa no
generó reacción del municipio, aunque los trabajadores despedi
dos encontraron apoyo a sus demandas en la oposición democrá
tica.
En Magdalena se informó que la carretera federal Guadalaja-
ra-Tepic ha generado empleo directo e indirecto pero que proba
blemente venga fuerte desempleo al fin de la obra. El municipio
ha generado empleo al crear pequeñas empresas productoras de
insumos para la construcción.
Los cambios en las prácticas sociales de toma de decisiones sí
han conducido, a veces más a veces menos, a un mayor bienestar
social en los municipios. Los indicios al respecto ya se han citado

en el texto precedente. Baste recordar la relación entre partici
pación ciudadana y realización de obras de beneficio colectivo.
La capacidad de gestión de los ayuntamientos frente a otros
niveles de gobierno todavía no se incrementa por causa de la
democratización. Algunos lograron una mayor capacidad de ges
tión ante el gobierno estatal o ante el gobierno federal. Otros
tuvieron fracasos en este tipo de gestiones. Sin embargo, salvo en
los tres municipios de Michoacán, no se relacionó positivamente la
mayor o menor capacidad de gestión frente a otros niveles de
gobierno con participación ciudadana.
En Michoacán se presionó al gobierno estatal con dos marchas
hacia la capital del estado con el propósito de que se les aceptara
el Plan regional de desarrollo elaborado por los munícipes de ocho
municipios frente al plan “oficial” impuesto desde el centro. Aquí
el respaldo ciudadano sí fue condición favorable para tener éxito
en las gestiones.
En Gómez Farías se informa de la importancia del apoyo
municipal a los trámites que realiza la población para conseguir
satisfactores que no dependan del municipio: en concreto, la
vivienda. Igualmente importante es el respaldo de la población (o
del sector interesado) para que tengan éxito los trámites de apoyos
solicitados por el ayuntamiento a otros niveles de gobierno.
Por otra parte, en todos los municipios se tienen experiencias
de gestiones directas —sin pasar por la gestión municipal— entre
grupos de ciudadanos y otros niveles de gobierno, para conseguir
algún servicio o solución a una demanda colectiva. Las relaciones
municipales con el gobierno del estado en el ámbito económico se
mantienen en una especie de “empate”. El municipio de oposición
pide ejercer el cobro de los impuestos que le corresponden, y así
logra incrementar sus ingresos. Y el gobierno del estado cobra
deudas del municipio por préstamos para obra pública contraídas
en administraciones anteriores, con lo cual reduce a los municipios
sus participaciones estatales.
En síntesis, las evidencias de democratización son:
— El hecho del cambio en el partido triunfador en las elecciones,

apoyado por la población emergente, casi siempre organizada.
— La presencia y participación activa de la población, organizada

o no, en los procesos de decisión de la obra pública municipal.
— La mayor organización social de la población y consecuente
participación en grupos, comités de vecinos, comités municipales
de participación social, organizaciones gremiales, etcétera.
— La participación ciudadana en algunos de los conflictos gene
rados por la gestión municipal.
— Las prácticas de los gobiernos municipales para facilitar el
acceso de la población al cabildo, a las discusiones, a la planea
ción y a la información.
— La elección directa de representantes, delegados, comisiona
dos, comités, etc., impulsadas por los ayuntamientos.
Significado del cambio: una interpretación
Con los elementos de juicio anteriormente expuestos podemos inten

tar una interpretación de los significados del cambio, resumibles en:
Participación activa. Los procesos de toma de decisiones en los

municipios han cambiado en los ámbitos electoral y de obra
pública. El cambio concreto tiene tres tendencias: mayor número
de personas que opinan y deciden; hacia mayor aprovechamien
to de los espacios legales dispuestos para la participación de
ciudadanos, y hacia el incremento del número y tipo de asuntos a
discusión pública.
Las elecciones han sido un escenario de participación y deci
sión de mayor número de personas. Es de notarse, sin embargo,
que dicha participación no acontece a raíz de un incremento en
la militancia en partidos, sino a manera de convergencia entre la
necesidad de “cambio” de los ciudadanos, expresada por un alto
número de personas, y la oferta política de la oposición, la ya
conocida, o la nueva oferta que surge de la capacidad del partido
de oposición para recoger la demanda mayoritaria, hacerla suya y
devolverla en forma de propuesta a la población. Esta nueva oferta
convergente parece dejar en segundo término el cuerpo de princi
pios sustentados por los partidos, o al menos algunas de sus
prácticas comunes.
Dos evidencias al respecto. Los candidatos de b oposición son en su

mayoría personas sin trayectoria política y sin experiencia adminis
trativa previa en puestos públicos. Y los grupos y personas que
apoya en las elecciones, no se afilian al partido o se vuelven
incondicionales del régimen una vez elegido aquél. Continúan en su
papel de ciudadanos activos y críticos de la gestión gubernamental;
en algunos casos hasta ignoran la gestión municipal y acuden a
otros niveles de gobierno para solicitar apoyo.
En el ámbito de la obra pública también hay evidencia de las
tendencias citadas. Por ejemplo, la elección directa por la pobla
ción de agentes y delegados municipales, y la planeación, discusión
y decisión colectivas, ya sea en cabildo abierto o en reuniones
de consulta, de las obras públicas; así como la autoadministra
ción de la ejecución de las obras.
Estos ingredientes permiten afirmar que el primer significado
del cambio político apropiado por los ciudadanos en el ámbito de
lo municipal lo constituye su participación activa en la vida pública
para lograr buen gobierno. Y participar contiene en los hechos
múltiples acciones, tales como opinar y discutir públicamente,
agruparse, votar, intervenir, etc. Este significado transforma la
acción privada en social.
Mejoría de la vida. El desorden administrativo municipal, la desa

tención de las demandas mayoritarias, la corrupción y el “patrimo-
nialismo”, despertaron el deseo de cambio y la protesta por la larga
permanencia del pri en el poder. Los ciudadanos finalmente no
soportan el mal trato y el deterioro de sus condiciones de vida al
mismo tiempo que la falta de rectitud y servicialidad de las autori
dades municipales.
Hay evidencia de la tendencia de los ciudadanos a probar
conductas públicas de la población diferentes a las acostumbradas,
tales como el abandono del temor a participar en la oposición, el
mayor interés activo por lo público, etc. Asimismo, hay muestras
de la conciencia de la población de que después del cambio de
partido en el gobierno municipal, debe continuar en la lucha para
apoyar y consolidar la nueva orientación.
Simultáneamente, también se recogen indicios de la importan
cia de satisfaer las necesidades de la gente como condición para
GESTIÓN MUNICIPAL Y CAMBIO POLITICO 57
conseguir su adhesión y simpatía. Si el municipio no los puede

atender van al gobierno estatal. A la gente no le preocupa si
Pronasol no pregunta al ayuntamiento, siempre y cuando el
beneficio solicitado se consiga. Si el gestor del apoyo es el pri,
a quien repudiaron en las elecciones, y éste lo consigue, apoya
rán al pri.
£1 cambio se gesta en el malestar y la desconfianza; tiende
hacia la participación pública y la pérdida del carácter privado de
pensamientos y opiniones. Y significa mejoría en la vida cotidiana.
No está asociado al adherirse a una nueva ideología, ni a la
modificación de la estructura política vigente. Se trata de manifes
tarse para que se aplique la ley, para que haya honradez en el
manejo de los recursos públicos, rectitud en las decisiones de
gobierno y, sobre todo eso, mejoría en el nivel de la vida de todos.
No se puede pensar aún, en estos municipios, en cambio
ideológico y en el imaginario político del pueblo. Si utilizamos con
cierta licencia los términos weberianos se puede decir que las
nuevas conductas sociales son todavía “acción social" y no “acción
histórica”.
Credibilidad. £1 cambio político implica un significado de creencia

en que el pri o el “sistema” van a cambiar debido a la petición o a
la presión popular. Hay evidencia en la indagación de que las
nuevas conductas públicas no son una protesta coyuntural. Se trata
de un cambio de mentalidad. No se critica y opina públicamente
para presionar con vistas a que la autoridad ceda o se corrija
temporalmente. Por el contrario, el nuevo significado es: “no
creemos más en este gobierno; hace falta otro”. Se perdieron la
legitimidad y el consenso.
£1 ámbito de las relaciones entre el gobierno municipal y los
gobiernos estatal y federal permite visualizar tal significación. Se
reclama el respeto de la autonomía municipal consagrada en la
Constitución del país. Se citan casos concretos de violación de ese
precepto.
Los programas estatales y federales de apoyo a la población,
especialmente solidaridad, no son suspendidos por el advenimien
to de la oposición al poder municipal. Sin embargo, cuando hay
conflicto, éste es un factor de presión real, pues la población
prefiere la solución de sus peticiones a su adhesión a un partido o

al ayuntamiento en si.
Algunos ayuntamientos prefieren no vincularse con esos pro
gramas de apoyo con tal de no “hacerle el juego” al gobierno
federal o estatal al que consideran opuesto a sus propósitos. Esa
actitud evidencia el manejo clientelar de los gobiernos federal o
estatal, pero suscita la pérdida de apoyos importantes para atender
sus programas.
Así, este significado, la no credibilidad en el gobierno consti
tuido, es muy fuerte en los políticos de oposición y en algunos
líderes. Es menos claro en el ciudadano común. Es muy fuerte en
grupos con mayor experiencia de lucha y conflicto, como los
asociados al prd; es menor en los grupos de oposición asociados al
pan, o de origen eclesiástico.
Permanencia y poder. La tendencia democratizadora y, en ese senti

do, el cambio político parece ser reversible. Sin duda hay elementos
culturales en esa tendencia. Específicamente la pérdida del carác
ter privado del temor y del pensamiento crítico de los ciudadanos.
Y al mismo tiempo hay indicios acerca de que la prioridad ciuda
dana es el bienestar propio, cuya traducción puede parecerse a: “si se
alcanza mayor bienestar quizá no sea necesario seguir cambiando”.
La idea clásica de cambio implica una afectación no efímera ni
provisional de la estructura de funcionamiento de la colectividad;
implica una modificación del curso de la historia colectiva.
Probablemente sea ésta la demanda subyacente en la emergen
cia social municipal que procura una mayor democratización. Sin
embargo, esta emergencia se constituye más por crisis económica
que por una nueva expresión política. Los grupos sociales se
aprovechan de los partidos de oposición para canalizar y manifes
tar su demanda, abandonan la mera presión social por insuficiente
e inútil. Los partidos de oposición se revitalizan con esa moción
ciudadana, aceptan patrocinar candidatos no tradicionales y dejar
a un lado estilos políticos ortodoxos, ante la evidencia de su
inutilidad para el propósito ciudadano.
Honradamente no se puede saber si la democratización evi
dente en los municipios significa en los actores el primer paso en
la dirección de una modificación estructural de la política en el
país, pero por otra parte, la evidencia sí permite afirmar que la

democratización ha resignificado la noción de poder entre los
ciudadanos. De una idea vaga, lejana, propia de seres especiales
como los políticos, incluso indeseable, ha pasado a un significado
de “se puede”, “podemos” y es deseable luchar por el poder si
queremos lograr bienestar cotidiano.
Conclusión
Entre los grupos sociales y los partidos políticos de los municipios

participantes en el estudio, el cambio político tiene un significado
muy claro de participación en las decisiones, es decir, mayor
democratización sobre todo en materia de elecciones y obras
públicas, lo cual quiere decir incremento de la participación social
y política de los ciudadanos e incremento del espacio social de
discusión y ejercicio de la democracia.
Esta democratización persigue el bienestar de la población y la
solución a los problemas colectivos de la comunidad, sean econó
micos o sociales. Y se da en un ambiente de crisis de legitimidad
del gobierno y sus acciones. No obstante, la crisis tiene diferentes
grados de profundidad en ios diferentes municipios y grupos; se
ve reforzada o disminuida según las relaciones entre el gobierno
municipal y otros gobiernos respeten o violenten la autonomía. Y
todo esto es promisorio para la democracia en el país.
DEMOCRACIA COTIDIANA:
CRITERIOS Y LIMITES
(LOS CASOS DE MONTERREY
Y SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO LEÓN)
Luis García Abusaid

y Víctor Zúñiga1
Introducción
Este trabajo intenta ofrecer algunas respuestas a un conjunto de

preguntas que los ciudadanos mexicanos se hacen cotidianamente:
¿por qué no es común vivir nuestras vidas diarias sabiendo que
como ciudadanos tenemos derechos que deben ser protegidos y
respetados por la Constitución? ¿Por qué nos es tan difícil aceptar
en nuestra vida diaria que nuestros impuestos no sólo sirven para
mejorar nuestros municipios y garantizar un cierto tipo de servi
cios, sino también para fortalecer la autonomía municipal? ¿Por
qué no resulta sencillo aceptar en nuestras vidas diarias que los
representantes de nuestras comunidades municipales son elegidos
directamente por nuestro voto y el de nuestros vecinos? ¿Por qué
no es posible sentir en nuestras vidas diarias que estamos dejando
en herencia a nuestros hijos una idea de sociedad y de política
basada en el respeto al libre ejercicio de nuestros derechos, a la
participación política y al control ciudadano de las decisiones
que más directamente afectan nuestro entorno residencial? ¿Por qué
resulta impensable en nuestras vidas diarias el hecho de que la
sociedad se cambia y se mejora por medio del quehacer político
cotidiano?1
1 Investigadores de £1 Colegio de la Frontera Norte, Dirección Regional de

Monterrey. El trabajo fue realizado con la colaboración de Félix Acosta, Anne
Fouquet, Delphine Mercier y María de los Ángeles Pozas.
61
Éstas y otras preguntas ilustran la separación cotidiana que los

ciudadanos mexicanos hacemos entre el deber ser social y la
realidad política cotidiana; entre la Constitución y su aplicación
cotidiana; entre el centro político de nuestro país y la vida munici
pal; entre la democracia posible y la rutinaria. Este divorcio tan
cotidiano ha penetrado la cultura política de todas las clases
sociales, reafirmando así que sólo el autoritarismo tiene derecho a
la existencia. Fuera del discurso y de los escenarios espectaculares
de nivel nacional, toda la realidad política, sobre todo la rutinaria,
tiende a seguir los moldes del autoritarismo.
Este nivel de realidad, el de las decisiones políticas que afectan
la vida municipal y las aspiraciones más cotidianas de los ciudada
nos, es el que permite comprender por qué la desconfianza, el
escepticismo, el rencor y la apatía parecen estar tan fuertemente
arraigados en muchos mexicanos y mexicanas. Y también permite
comprender por qué las expresiones de descontento tienden a
adquirir formas sociales grandilocuentes: frente a los canales insti
tucionales y rutinarios de la política, el recelo; ante el recelo
ciudadano, la cultura del apocalipsis.
La cultura política en sus expresiones más cotidianas —de nivel
vecinal y municipal— parece haber sufrido cambios paulatinos. Se
tiene la impresión de que ciertos sectores de la población todavía
no claramente identificados han estado perdiendo el miedo a la
política y desean construir la democracia en la sociedad más
inmediata. Organizaciones de todo tipo, de dimensiones muy
diferentes aparecen a lo largo del país, fundando sus perspectivas
y posiciones en la experiencia cotidiana: la calle, el crédito banca-
rio, la arborización, el parque, la escuela, la recreación de fin de
semana, la seguridad residencial, la vialidad, los servicios.
El padrón electoral, los códigos nacionales de conducta electo
ral, la transparencia de las elecciones, la posibilidades técnicas y
legales de alternancia política, todas estas condiciones necesarias
para el establecimiento de la democracia, no son ni puntos
de partida, ni clímax del proceso de transición democrática en la
sociedad mexicana.2 El contexto de la vida diaria que contiene
2 La relación entre alternancia política y transición democrática se discute

ampliamente en el trabajo de Tonatiuh Guillén (1993) Baja California 1989-1992,
DEMOCRACIA COTIDIANA CRITERIOS Y LÍMITES 63
significados tácitos, prácticas rutinarias y formas elementales de

relación social, es la piedra de toque del debate democrático en el
seno de las comunidades reales en donde los individuos verdade
ramente interactúan. Sin esta expresión diaria de las aspiraciones
políticas, las instituciones, la retórica y los movimientos de corte
nacional carecen de contenidos para la mayoría de los individuos;
no hay ciudadano concreto sin cotidianidad democrática.
Las múltiples experiencias de vida democrática cotidiana,
creadas por actores sociales muy disímbolos, suponen la creación
de un nuevo lenguaje. La construcción de un habla desde la que
sea posible nombrar las rebelones democráticas, sin embargo, no
puede ser sólo el fruto de escenarios institucionales de carácter
macroestructural. Así como el federalismo consagrado por b Consti
tución tiene débiles efectos sobre b realidad inmediata de bs perso
nas al punto de que se duda cotidianamente de su real existencia y,
por ende, b “federación” y lo “federal” son sinónimos de centralismo
político —y no de asociación de autonomías—; asimismo, resulta difícil
nombrar la democracia, en b medida en que no se viva cotidiana
mente y no signifique algo positivo para la vida diaria.3
La construcción de estos lenguajes está en manos de esos
actores sociales cuya práctica política expresa la diversidad de
aspiraciones y posturas de la sociedad nacional. Posturas e ideales
tan disímbolos como diferentes son los ámbitos en los que se
desarrolla la experiencia ciudadana a lo largo del país.
El presente trabajo tiene una intención empírica: observar la
democracia cotidiana en algunas de sus dimensiones. Esto es,
intentar describir e identificar algunos elementos de la experien
cia de la democracia dentro de b sociedad política más identifica-
ble de nuestra sociedad: el municipio. Con este propósito, como
preámbulo del estudio empírico, el trabajo ofrece una definición
de la idea de democracia cotidiana y una descripción de la
metodología utilizada. Ambas, definición y metodología, son
las guías del trabajo empírico y del análisis realizado por los
alternancia política y transición democrática, México, El Colegio de la Frontera Norte,

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades, unam.
3 Ver Held, David (1987), Models of Democracy, Stanford, California, Stanford
University Press.
autores. Posteriormente, el trabajo presenta dos casos empíricos

correspondientes a dos municipios de la zona metropolitana de
Monterrey, en donde se pueden observar los distintos aspectos de la
definición propuesta. En la descripción y análisis de cada uno de
esos casos, se intenta evaluar en qué medida la democracia cotidia
na se ha hecho presente en la vida municipal y en la experiencia de
los actores políticos municipales.
El argumento
En este trabajo se analizan dos casos. En primer lugar, el del uso

de la vía pública con fines comerciales en el municipio de Monte
rrey; conocido como el problema de los “puesteros”. Conflicto
viejo en el que intervienen distintos actores: centrales obreras,
Canaco, Cámara de Propietarios de Bienes Raíces, Legislatura
Estatal, Organismos del Gobierno de Nuevo León, medios escritos
de comunicación, organismos cívicos de la iniciativa privada
y, desde luego, el alcalde y su administración.
En segundo lugar, el del uso habitacional y comercial de la
Sierra Madre Oriental (en adelante, caso “Sierra Madre”). En tomo
a este caso se ha desarrollado una disputa de carácter vecinal que
tiene que ver con el uso de las faldas de la Sierra Madre Oriental,
que es barrera natural hacia el sur de la zona metropolitana en su
conjunto; pero que toca principalmente, por razones de urbaniza
ción, al municipio de San Pedro Garza García. El conflicto en tomo
al uso de esta bella zona de Nuevo León, aledaña a Monterrey y a
San Pedro, no está desligado de las características socioeconómicas
del municipio en cuestión. San Pedro es con toda seguridad la
única sociedad municipal de clases alta y media alta de nuestro
país. Municipio de clase en el sentido en el que se dice “posición
de dase”. Salvo reducidas excepciones, San Pedro está habitado
por individuos de altos ingresos. Vivir en San Pedro es signo de
distinción; y, en la sierra, es un honor dentro de la elegancia.
Ambos casos ilustran experiencias de gestión política a nivel
municipal.4 El argumento desarrollado por los autores para ambos
4 Ver Martínez Assad, C. y Ziccardi, A. (1988). Política y gestión muniápal,

Cuadernos de Investigación Social 18, México, lis, unam.
DEMOCRACIA COTIDIANA: CRITERIOS Y LÍMITES 65
casos gira alrededor de la apropiación de espacios urbanos y su

consecuente definición de “lo urbano-deseable” y del concepto de
“ciudad-deseable” por sus habitantes. Cada caso es una expresión
más o menos importante de la vida democrática cotidiana; ambos
seleccionados en función de criterios previamente establecidos.5
El caso de los “puesteros” toca la apropiación de las vías
públicas y de los espacios públicos para fines comerciales. Con esta
acción ellos intentan definir el espacio urbano en función de sus
necesidades de sobrevivencia económica y de la capacidad de
gestión de sus organismos representativos.
El caso de la “Sierra Madre” muestra el modo en que vecinos
y organizaciones ecologistas de corte municipal, se oponen a la
acción de fraccionadores inmobiliarios y a los permisos municipa
les o estatales. La objeción central de los vecinos y ecologistas
consiste en demostrar que esas acciones lesionan irremediable
mente el medio en el que ellos habitan y, por tanto, modifican el
estilo de vida que los caracteriza.
Mientras los puesteros juegan un papel activo de apropiación
y definición de lo urbano-comercial, los vecinos y ecologistas del
municipio de San Pedro cumplen un papel reactivo ante los grupos
de fraccionadores que urbanizan la Sierra Madre con la autoriza
ción —o sin ella— de funcionarios estatales o municipales.
Se observará que las disputas por la definición y apropiación
de lo urbano-comercial y urbano-residencial, según el caso, son
simbólicas a la vez que materiales. Son simbólicas en el sentido de
que ambos grupos, a través de su quehacer político, intentan hacer
valer su percepción de lo urbano y lo espacial; son materiales,
porque estas acciones reponden a contenidos específicos de clase
social. Mientras los “puesteros”, miembros de las clases trabajadoras
de Monterrey, buscan asegurar su propia supervivencia económi-
5 Ambos casos cumplen con ciertos requisitos básicos por su importancia

metodológica y para la observación. Por un lado, se trata de disputas de larga
duración (más de diez años) en las que se han manifestado actores municipales de
muy diferente índole y origen; por otro, son conflictos que por su naturaleza y
características tocan directamente la vida municipal (ayuntamiento, reglamentacio
nes, burocracia municipal, vecinos, organismos intermedios, etc.). Y en tercer lugar,
son conflictos que han provocado una alta participación ciudadana y una periódica
atención de los medios de comunicación.
ca, los vecinos y ecologistas de San Pedro, miembros de los estratos

medio altos y altos, luchan por la conservación del medio ambiente
en el que viven y por el mantenimiento de su estilo de vida.
Ambos casos comparten situaciones comunes: presentan sus
demandas frente a poderes directamente elegidos por ellos; nego
cian con funcionarios cuyas decisiones inciden directamente en la
definición de lo urbano espacial que ellos defienden; tratan de
justificar sus acciones y/o aspiraciones sobre la base de reglamen
tos o leyes que tocan aspectos económicos, políticos o culturales
fundamentales para su vida cotidiana.
Es de estas situaciones comunes que nacen las preguntas de
investigación que se desea responder en este trabajo: 1) ¿cómo se
entreteje el contexto histórico local con la dinámica de poderes
que explica las prácticas políticas de los actores sociales obser
vados?; 2) ¿en qué medida estas condiciones y este actuar político
ofrecen evidencias de un avance en la democracia municipal? La
primera pregunta apunta a la observación de las limitaciones; la
segunda, a la de los logros y avances. El juego de ambas sugiere que
el argumento utilizado supone una doble respuesta a la pregunta
principal: ¿en qué sentido existe democracia en México en los
ámbitos más cotidianos de actuación ciudadana? La doble respues
ta (limitaciones y creaciones) muestra el intento de no poner
énfasis en ninguno de los ámbitos de observación: las instituciones
políticas, por un lado; los actores políticos por el otro. Al hacer esto
buscamos que la argumentación que suija de las observaciones
realizadas respete el juego de la interacción dinámica entre institu
ciones y actores.
Desde la perspectiva de las instituciones municipales, se segui
rá la siguiente hipótesis: si la oferta política del municipio es
“modernizante”, entonces la existencia de democracia dependerá
del grado de autonomía municipal que el poder local posea. Los
límites de corte burocrático, legislativo y presupuestal incidirán
directamente en la relación entre el poder municipal y los actores
políticos. Estas limitaciones coartan la capacidad gestora y negocia
dora de los municipios en relación con las demandas de los
ciudadanos. Se presume, además, que estos límites estrechan la
posibilidad de diálogo racional entre actores y autoridades, impi
diendo la creación de lenguajes adecuados para el establecí-
miento de la democracia en las relaciones más directas y cotidia

nas. A falta de estos lenguajes, la democracia cotidiana en el
ámbito municipal y, principalmente, las interacciones específicas
de concertación, resultan ejercicios muchas veces infructuosos.
A nivel de los actores municipales, la hipótesis de trabajo se
centra en otra aseveración: si las demandas de los actores sociales,
que giran en torno a la apropiación o definición del espacio
urbano, no pueden inscribirse dentro de la oferta política munici
pal y su capacidad de gestión, entonces es muy probable que estas
exigencias contradigan los parámetros mismos de oferta política a
nivel local. Esto resulta, en parte, de los límites de negociación
mencionados en la primera hipótesis, pero también proviene de la
novedad y de la lógica misma de los actores municipales involucra
dos. Al rebasar los códigos tradicionales de oferta política
(las formas de negociación, delimitación y sanción legales o
políticas tradicionalmente aceptadas), los actores señalan los lími
tes mismos de la democracia en nuestra sociedad en su expresión
más cotidiana. Limitaciones que, a su vez, entorpecen el proceso
de inserción en la ciudadanía y de asunción profunda de la cultura
democrática duradera.6
Estos argumentos sugieren que las posibilidades de democra
cia cotidiana están condicionadas por límites de carácter organiza
tivo que se presentan tanto a nivel municipal como al de los actores
sociales mismos. Al propio tiempo, el argumento no niega que,
dentro de esos límites, se producen dinámicas de conflicto, nego
ciación y avance dentro de las cuales se relacionan las autoridades
municipales y los habitantes. Sin embargo, para poder entender
esta dinámica en su expresión más empírica, es necesario definir
la democracia cotidiana tomando en consideración las aspiracio
nes de los mismos actores. En lugar de hacer referencia a las
discusiones teóricas sobre la democracia en el mundo, se prefiere
partir de los parámetros o criterios mínimos simbólicamente cons
truidos por los actores mismos.
6 Este proceso es descrito por R. Cordera, M. Merino y otros en la definición

que proponen del concepto de “normalidad democrática" (ver “En busca de la
normalidad democrática”, en Semanario Etcétera, 16 de junio de 1994, Instituto de
Estudios para la Transición Democrática, A. C., México).
Esa definición basada en la perspectiva de los actores incluye,

al menos, los siguientes elementos: pluralidad, transparencia, lega
lidad y apertura. La pluralidad, en su expresión más empírica,
supone la existencia de debate, de voces diversas de actores disím
bolos, la organización de foros de libre expresión sobre problemas
comunes, la presencia de distintos partidos políticos y organizacio
nes no gubernamentales o ligadas al gobierno. La transparencia se
refiere a la toma de decisiones; comprende puentes de comunica
ción entre las autoridades municipales y los actores sociales, la
visibilidad de los actos de gobierno, el conocimiento público de las
fuerzas políticas en pugna y de la racionalidad de las decisiones,
así como también el acceso directo a la persona del alcalde. El
criterio de legalidad incluye no sólo la existencia, funcionalidad y
respeto a reglamentos y leyes, sino la funcionalidad de la ley, en el
sentido de que (reglamentos municipales y otras instancias jurídi
cas) facilite el diálogo y la resolución de conflictos en igualdad de
derechos y responsabilidades ante un problema común. Finalmente,
el criterio de apertura supone la capacidad de las autoridades y de
las organizaciones ciudadanas para aceptar nuevos actores sociales,
nuevas demandas, nuevas formas de resolución de problemas.
En otros términos, la definición mínima que se propone per
mite indagar en torno a las preguntas iniciales relacionadas con la
existencia de la democracia en la vida diaria. La definición presu
me que los ciudadanos juzgan la vida democrática en su expresión
más inmediata sobre la base de estos parámetros: pluralidad,
legalidad, transparencia y apertura. Es precisamente por medio de
estos indicadores que se intenta observar cómo y por qué los
límites de diferente factura, a nivel municipal, estatal o de la
organización misma de los actores, constriñe o amplía la experien
cia de la democracia cotidiana.
Nota metodológica
Obtener información sobre estos procesos políticos de nivel muni

cipal requiere métodos de observación capaces de aprehender el
juego de la democracia cotidiana. El mejor método, sin duda, es
la observación participante que facilita un seguimiento directo
de la cotidianidad política en el momento en el que sucede. Este
método, sin embargo, requiere mucho tiempo, recurso del cual se

careció. En consecuencia, se adoptó un procedimiento conocido
como “reproducción de escenarios”, utilizado originalmente
para la observación de la interacción familiar y la toma de
decisiones en las sociedades domésticas, y que ha tenido diversas
aplicaciones en sociología del trabajo y de las organizaciones.7 Este
procedimiento tiene la ventaja de que permite reproducir de cierto
modo la teatralidad de procesos de conflicto y negociación, facili
tando la observación de algo que se parece a los procesos. Así como
el sociodrama es una técnica teatral que produce algo que se
parece a los dramas reales, así la metodología de reconstrucción
de escenarios busca reproducir el juego de las relaciones políticas
cotidianas.
Una descripción sucinta de este método se puede ofrecer
definiendo brevemente los pasos que se siguieron:
a) Primer paso, entrevista con los actores seleccionados: el

entrevistado desarrolla su posición en ausencia de los otros parti
cipantes de la vida democrática municipal; esta fase se considera
como un paso preparatorio porque el aislamiento en el que se
emiten las posiciones es ficticio, hace que las narrativas, las argu
mentaciones y las posturas se “inflen” puesto que el (la) actor(a)
entrevistado(a) encuentra a un interlocutor atento y dispuesto a no
contradecir.8
b) Segundo paso, primera parte del taller o mesa de discusión:
en este momento cada uno de los actores construye su posición en
presencia de los otros actores municipales; esto hace que se resal
ten las diferencias y se preparen las “armas” para el debate.9
7 Ver J. Kellerhals (1988) Les figures de l’équité, puf, París. J. Kellerhals (1986)
Mariages au quotidien, éd. Favre, Genève; J. Kellerhals, 1987, Les types d’interactions
dans la famille, L’année sociologique, vol. 87.
8 Un ejemplo en el caso de h Sierra Madre, el exregidor del municipio de San
Pedro, miembro del pri y médico de profesión, pudo criticar cómodamente a todos
los otros actores sociales, induyendo a su propio partido político; además, pudo
presentarse como la solución “verdadera’’ e “incorrupta” de la disputa.
0 Un ejemplo al inciarse el taller sobre los “puesteros”, el representante legal
de la Cámara de Bienes Raíces de Monterrey, “soltó las mejores cartas”, invalidó a
los puesteros, ya que están realizando una actividad ilegal, e invalidó al gobierno
c) Tercer paso, segunda fase del taller o mesa de discusión: en

esta fase se provoca un debate en el que los actores van reconstru
yendo el escenario de la disputa cotidiana; situación excepcional y
arbitraria, desde luego, que no se realiza, salvo excepción, en el
flujo de la vida política municipal, pero que permite observar la lucha
de argumentaciones y las posibles alianzas, además de la forma como
éstas, los malentendidos y las prácticas políticas se construyen.10 11
d) Cuarto paso, la búsqueda del consenso: en la fase final del
taller, los actores son invitados, contra reloj, a buscar en consenso
una solución a la disputa en cuestión; esta fase es crucial, porque
a pesar de que rara vez se llega al consenso deseado, es posible
observar cuáles son los principios morales y políticos bajo los
cuales se toman las decisiones.11
Monterrey: la disputa sobre el uso comercial

DE LA VÍA PÚBLICA O EL CASO "PUESTEROS"
Contexto
La población censal del municipio de Monterrey en 1990 era de

1 069 238 habitantes, equivalente a 41.5% de la población total
de la zona metropolitana constituida por nueve municipios, a
municipal por querer reglamentar una actividad ilegal. Así, el actor, desenvainaba
la espada entera diciendo al resto de los participantes que el foro no tenía sentido
jurídico porque la vía es pública y nadie puede hacer un uso privado de la misma.
10 Un ejemplo, durante el foro de los “puesteros", el líder de la croc que asistió,
argumentó a favor de posiciones idénticas o muy similares a las posturas “modemi-
zadoras” presentadas por el director general de Inspección del Municipio de
Monterrey.
11 Un ejemplo muy ilustrativo de este cuarto paso lo encontramos en el foro
de Sierra Madre, en el que la presidenta de la Asociación de Ecología Sierra Madre,
por sus posiciones frente a la legalidad, fue marginada de toda negociación durante
el intento de crear un consenso. La razón principal es que ella argumentaba a favor
de una solución moral de la disputa (la sierra es patrimonio de todos, incluyendo
las próximas generaciones), principio con el cual no es posible llegar a un consenso,
según se deriva de la participación de los otros actores, quienes buscaban soluciones
intermedias fundadas en dictámenes técnicos.
saber: Apodaca, García, Escobedo, Guadalupe, Juárez, Monterrey,

San Nicolás, San Pedro y Santa Catarina.
La tasas medias anuales de crecimiento intercensal de la pobla
ción de Monterrey durante las décadas pasadas fueron: 3.76%
(1960-1970); 2.34 (1970-1980), y -0.25 por ciento (1980-1990). Esto
significa que la población del municipio ha dejado de crecer desde
1980 debido a dos razones principales:
— el saldo positivo de migración tiende a instalarse en los

municipios periféricos (Guadalupe, Santa Catarina, Apodaca, Es
cobedo);
— hay un traslado poblacional de Monterrey hacia los munici
pios aledaños que no necesariamente es espontáneo; por un lado,
no existen proyectos urbanos de redensificación del área urbana
de Monterrey. La ciudad se caracteriza por su horizontalidad y por
la resistencia de sus habitantes a los proyectos habitacionales verti
cales. Por otro lado, en el estado de Nuevo León existe un organismo
promotor y regulador de la oferta de tierra urbana para los sectores
de bajos ingresos, que se conoce como Fomerrey,12 que ha produ
cido movimientos intermunicipales de dimensión considerable.
El municipio ha sido gobernado, desde la época posrevolucio

naria, por alcaldes postulados por el Partido Revolucionario Insti
tucional o por sus antecesores. Las dos últimas administraciones
fueron capitaneadas por Sócrates Rizzo García (1989-1991), actual
gobernador del estado, y por Benjamín Clariond Reyes (1992-
1994), quien anteriormente había sido elegido como diputado
federal del pri por Nuevo León.
Ambas administraciones se han presentado a la población con
una plataforma política modernizadora de las relaciones entre
gobernantes y gobernados; la imagen que han buscado transmitir
12 Fomento Metropolitano de Monterrey. Análisis reciente del funcionamiento

y de los impactos de este organismo para la ciudad se pueden encontrar en Pozas,
M. A. (1989) Land Settlement by the Poor in Monterrey, en Alan Gilbert (ed.), Housing
and Land in Urban Mexico, Monogi aph Series SI, Center for U. S.-Mexican Studies,
University of California, San Diego. Zúñiga, V. (1993) Monterrey: tres estudios urbanos,
Fondo Editorial Nuevo León, Monterrey.
a la población se puede resumir en los siguientes rasgos: eficiencia,

diálogo directo con la población, adelgazamiento de los aparatos
burocráticos municipales, agilización de trámites, atención perso
nal a los ciudadanos, administración transparente, respeto a la ley
y a la libertad de los medios de comunicación.
De hecho, sus lazos con los corporativos sindicales de la
entidad (como se ha presentado en la prensa en algunos periodos
de su gestión) han sido tensos y difíciles. Si a esto sumamos los
antecedentes empresariales del actual presidente municipal y su
pertenencia a una de las familias económicamente más poderosas
del país —los Clariond Reyes, accionistas principales de imsa—, no
hay por qué poner en duda que la actual administración es una
novedad en el espectro político municipal.
El gobierno de Clariond Reyes se inició con un acto de autori
dad que ocupó por más de una semana la prensa local: el desalojo
de los vendedores seminstalados en la Macro Plaza de la ciudad.
Dicho centro urbano —la Macro Plaza— es la realización de un
proyecto de redefinición urbana concebido y ejecutado por el
gobernador Alfonso Martínez Domínguez. Se puede considerar,
además, como el proyecto urbanístico más importante que se
pueda localizar en la historia de la ciudad. El gobernador lo
presentó como proyecto suyo y lo ostentó largamente durante su
último informe de gobierno.13
El proyecto, diseñado en la primera mitad del gobierno federal
del presidente López Portillo, suponía la creación de un gran
centro financiero y corporativo en la parte más antigua de la
ciudad. El gobierno estatal se presentaba así como el catalizador
de una nueva imagen para el centro histórico de Monterrey: ciudad
moderna, capitana de corporativos industriales y de la banca
nacional. Un nuevo escenario en donde los poderes políticos,
económicos y culturales (además de los religiosos) convivieran
urbanísticamente.
La recesión económica que se produjo a finales del sexenio de
López Portillo, aunada al hecho de que las sedes de los grandes
corporativos de la ciudad se estaban instalando en el municipio de
13 Como la “plaza más grande del mundo”.

San Pedro Garza García —no en el de Monterrey— desde el asesina

to de Eugenio Garza Sada, hizo que la Macro Plaza empezara a
adoptar más las funciones características del zócalo de la ciudad de
México que las del “rostro moderno de Monterrey”.
Descripción de la disputa
El conflicto central, como en otras muchas ciudades de México, se

sitúa no entre las autoridades municipales y los “puesteros”, sino
entre el comercio organizado y el informal en Monterrey. El con
flicto tiene por lo menos 50 años, según se puede observar en
periódicos de los años cuarenta, pero en fechas recientes adquiere
dimensiones importantes, dado el monto de la actividad comercial
en la vía pública cuyas ventas en 45 ciudades de la República
ascendieron en 1993 a 12 880 millones de dólares (39 mil millones
de nuevos pesos aproximadamente), cifra sin precedente según
estudio de la Canaco. Reducto de la disfuncionalidad del proyecto
modemizador, el comercio informal proporciona empleo a 900
mil personas en las 45 ciudades encuestadas.
En Monterrey se conoce el monto de las ventas para 1992, año
en que sumaron 697 millones de nuevos pesos. A principios de
1993, existían en el primer cuadro de la ciudad 7 900 puesteros que
daban empleo a 23 700 personas.
La disputa por la vía pública se constituye así en escenario
donde convergen diversos intereses y en donde se pone de mani
fiesto la pugna entre el viejo sistema corporativo clientelar que
otorga a las centrales obreras el control sobre permisos y concesio
nes, y la presión desde el sector organizado del comercio, los
partidos de oposición y la sociedad civil, para eliminar este tipo de
prebendas e imponer una legislación que regule y restrinja el uso
de la vía pública.
Los actores involucrados en el conflicto (autoridades, comer
cio organizado, “puesteros”, líderes, partidos, organismos interme
dios y la prensa) han desarrollado diversas formas de acción para
que el debate se realice en el contexto de su posición y percepción
del problema: el comercio organizado, encabezado por la Canaco,
considera que más que los ambulantes, “que siempre han existido
en las grandes ciudades del mundo”, el problema es que en
México, y en Monterrey en particular, ellos han degenerado hacia

la proliferación de puestos fijos y semifijos que además de llevar a
cabo prácticas de comercio desleal, invaden la vía pública y afectan
el funcionamiento y las ventas de los comercios legalmente estable
cidos. Este sector mantiene además que, si bien la mitad de los
“puesteros” son dueños de su negocio, la otra mitad son emplea
dos, abastecidos incluso por trailers de mercancía que bloquean
con frecuencia la circulación de los automóviles en las principales
avenidas de la ciudad.
El tercer problema derivado del comercio informal, según
Canaco, gira en torno del tráfico de permisos, la corrupción y
extorsión de que son objeto los propios “puesteros” por parte de
líderes de las centrales obreras e incluso de policías e inspectores
de pisos. Durante estudios de la Canaco los propios puesteros han
afirmado que entregan “gratificaciones” a “la unión”, “al líder”, “al
policía”, “al ayuntamiento”, “a los judiciales”, “al sindicato”, “al que
nos da el lugar” o “al inspector”, entre otros.
Las autoridades municipales y estatales plantean como solu
ción la construcción de mercados para trasladar a los “puesteros”.
La reubicación se intensificó en 1992 cuando fueron reubicados
2 500 del centro de la ciudad.
Las autoridades afirman, además, que no se han expedido más
permisos de instalación de puestos en la presente administración,
que se está trabajando en una legislación que resuelva el problema.
No obstante, una investigación del periódico El Norte y un moni to
reo de puestos en la avenidaJuárez realizado por Canaco, muestran
lo contrario, ya que el número de puestos aumenta considerable
mente en los meses cercanos a la navidad y días festivos.
La prensa, encabezada por el periódico El Norte, ha desempe
ñado un papel esencial en el conflicto, al realizar reportajes que
pusieron al descubierto, entre otras cosas, el tráfico de permisos
expedidos sin conocimiento de las autoridades. Sin embargo, las
voces que se escuchan en los medios de comunicación son única
mente las del comercio organizado, las autoridades y, más recien
temente, las de los partidos de oposición. La opinión de líderes
gremiales y “puesteros” escasamente aparece en la prensa, por lo
que una investigación basada exclusivamente en fuentes hemero-
gráficas tendría serias limitaciones.
A partir de enero de 1994, la disputa se traslada al Congreso

del Estado donde se discute la nueva ley de “Regulación del
Ejercicio de la Actividad Comercial en la Vía Pública”. Esta ley
busca definir las condiciones de la operación y obtención de
permisos para la actividad comercial en la calle, definiendo zonas
y giros restringidos. La propuesta es originalmente presentada por
el gobernador del estado, y aprobada con modificaciones introdu
cidas por los legisladores en el Congreso. Son estas modificaciones
las que recientemente han desatado una nueva polémica, ya que
van dirigidas a mantener el derecho de organizaciones y sindicatos
a realizar la gestoría de los permisos para la instalación de puestos
fijos y semifijos. La disputa involucra a nuevos actores en el
problema: los partidos de oposición, quienes junto con la Canaco
argumentan que la nueva ley consagra las viejas formas de relación
clientelar que dan continuidad a la corrupción existente.
La aprobación de la ley fue precedida por un periodo de consul
tas que terminó con la formación de un Comité Estatal de Consulta
que habría de dar lugar a los comités municipales de consulta sobre
comercio en la vía pública.
El caso aparece como un interesante escenario que permite
observar las contradicciones entre los intentos de iqodernización y
la supervivencia de las viejas formas de interacción política, repre
sentadas en la forma corporativa de relación entre ciertos sectores
de la población con el gobierno. Pero además pone de manifiesto
las insuficiencias del modelo económico que hace más rentable
tener un puesto en la calle y exponerse a la extorsión, que buscar
un empleo estable. Según la Canaco en el país hay 19% más
comerciantes informales que formales, que representan una dife
rencia proporcional de 1.23 por uno.
Posición de los actores
En la disputa por el uso de la vía pública del municipio de

Monterrey se pueden localizar, al menos, tres tipos de actores:
1 ) los “puesteros" y sus asociaciones, 2) los organismos intermedios
que representan al comercio organizado o a los propietarios de
bienes raíces, y 3) las autoridades municipales y estatales. Cada uno
de estos personajes desempeña distintos papeles.
Los primeros hacen uso de la vía pública aceptando en cada

una de las entrevistas individuales que este hecho produce un
conjunto de problemas para la ciudad. No es la legalidad de sus
actividades comerciales lo que les permite argumentar a su favor,
sino la existencia misma de sus necesidades.14 £1 razonamiento
económico se finca en un hecho que no tiene discusión: ni hay
suficientes empleos en los sectores formales de la economía, ni los
salarios que ahí se ofrecen son atractivos; el comercio informal es
un hecho producido por una serie de taras de orden macroeconó-
mico. Los “puesteros” y sus representantes responden a la debili
dad jurídica, con datos económicos: “vender en la calle es un
colchón para la crisis”.
La defensa de la ley en su expresión más inflexible se sitúa al
nivel del discurso de los comerciantes organizados y los propieta
rios de bienes inmuebles. La calle es un bien público, nadie puede
hacer uso privado de ella. Por tanto, no tiene sentido que las
autoridades reglamenten esta actividad; el acto mismo de regla
mentar es ya una infracción al derecho más elemental que hace de
las vías públicas un bien común. En este punto, el comercio
informal es comparado con la prostitución: está prohibida por la
ley y, contradictoriamente, se reglamenta su ejercicio.
Las autoridades, por su parte, reconocen el conjunto de pro
blemas que provoca el comercio informal para la administración
dé la ciudad, al tiempo que saben de las contradicciones jurídicas
que se operan en la reglamentación de la actividad. Sin embargo,
reconocen la importancia económica y política. La posición de las
autoridades parece no detenerse en un mero ejercicio de arbitraje
y control, sino que va más allá, busca una solución negociada y de
mediano plazo: reorganizar espacialmente (reubicar) la actividad
comercial en la vía pública utilizando nuevos criterios que las
autoridades presentan a las partes en conflicto como soluciones
definitivas: reubicar implica también ofrecer un tratamiento cada
14 “Hemos tratado de revocar algunos artículos de la ley que se está haciendo

porque algunas cosas... La Constitución nos da derecho al trabajo y la ley que
manda el gobernador al Congreso, nos manda a la cárcel si trabajamos en una
banqueta, entonces necesitan primero modificar la Constitución y luego hacer la
ley. Si soy mexicano, tengo derecho a trabajar siendo un trabajo honesto, donde sea,
donde no le estorbe a la gente” (entrevista individual).
DEMOCRACIA COTIDIANA: CRITERIOS Y LÍMITES ΊΊ
vez más formal a los comerciantes populares. Si hay mercado para

este sector del comercio, significa, entonces, que los individuos
que se dedican a esta actividad deben ser tratados como parte del
mercado: futuros propietarios, sujetos de crédito y de cargas impo
sitivas, beneficiarios de los derechos y de las obligaciones a las que
todo prestador de servicios debe acceder. Modernizar las relacio
nes políticas supone, bajo esta perspectiva, individualizar al máxi
mo el trato entre autoridades y miembros de las clases populares. El
Estado debe ofrecer soluciones que no modifiquen sustancialmente
las leyes del mercado.
¿De qué otra manera se puede entender la oferta que las
autoridades municipales presentan a los grupos de “puesteros” de
Monterrey, sino como individualización de las relaciones políticas
y económicas? Mensaje que por demás ha sido recibido por líderes
gremiales:
Lo único que se está haciendo en realidad es reglamentar, decir que

vamos a trabajar de manera ordenada. Esto está pasando porque el
gobierno actual traía todo estudiado; Nos están reubicando a todos;
pero es un proceso normal, todo está evolucionando, ya hay TLC, las
cosas deben cambiar. También nosotros...sabemos que el comercio
informal es un problema para la vialidad, para la ecología. Hay que
adecuarse a los tiempos modernos. Pero el desempleo sigue y el
comercio informal es una consecuencia del desempleo (entrevistas
individuales).
“El gobierno actual traía todo estudiado” significa que los

cambios se están produciendo a nivel de las señales, de los códigos
de intercambio y del mercadeo de compromisos entre organizacio
nes populares y gobiernos locales. Y significa también que la nueva
racionalidad política está dictada por normas de conducta econó
mica: la informalidad económica significa retraso político.
Los actores subordinados al proceso de decisiones guberna
mentales observan ventajas y contradicciones. A nivel de las venta
jas mencionan los siguientes cambios previsibles:
— una futura competencia entre organismos gremiales (croc,
ctm, Tierra y Libertad); esta competencia supone que los líderes se
rán cada vez menos necesarios para establecer nexos directos con
las autoridades sin necesidad de intermediarios ni interlocutores;
— una mayor transparencia en un doble sentido; por un lado,

reglamentar la actividad ofrece mayores seguridades y, por otro,
posibilita establecer una relación más definida con las autoridades:
En 1958, cuando González Sáenz era alcalde, nos sacaron con

bulldozers de la callejuárez y de todo el centro. En ese tiempo, ni quién
hablara de derechos humanos; ya hay ley, ahora. Antes no había ley:
las organizaciones eran la voz de defensa de los compañeros.
Porque estaban antes en una situación sin permiso. Pero ahora va
a haber tranquilidad, porque ya hay permisos, hay pagos establecidos,
hay reglamento antes el gobierno tomaba las decisiones sin que
hubiera reglamento, ni leyes. Los conflictos intergremiales antes eran
provocados por el mismo gobierno. Las autoridades repartían
exclusividad para unos líderes, y esto produce conflictos. Las
zonas de venta eran prebendas, rentas. Ahora el municipio quiere
cumplir con sus funciones. Si lo hace va a evitar problemas (entrevis
tas individuales).
— una más clara distribución de competencias con relación a

quienes toman las decisiones:
El cambio más positivo es que ahora hay concertación; podemos

hablar con autoridades de alto nivel. Y también hay delegación de
autoridad. Antes solamente valía si hablábamos con eí Presidente
Municipal. No se podía arreglar nada con los de abajo. Recuerdo un
jefe de pisos del municipio que no sabía leer ni escribir: ¡y tenía que
redactar los permisos!; con la concertación nos damos cuenta del
modo como funcionan las autoridades: qué es lo que hacen los
de Salud, qué hacen los de Desarrollo Urbano, qué le toca al jefe de
pisos...Ahora sabemos que ellos (el gobierno estatal y municipal)
también tienen que concertar (entrevistas individuales).
— una participación más plural a lo largo de la toma de

decisiones:
Hay que reconocer que la ley de alguna manera plasma la voz de

nosotros los puesteros. De perdida se hacen foros de consulta; no se
toman en cuenta todas las opiniones del comercio informal, pero al
menos nos dejan participar, te oyen y te escuchan (entrevista indivi
dual).
Estas ventajas son advertidas, sin embargo, dentro de una red

de contradicciones. Tanto los actores subordinados como los voce-
DEMOCRACIA COTIDIANA; CRITERIOS Y LÍMITES 79
ros de los organismos intermedios son partícipes de un recelo

frente a estos nuevos códigos de conducta política. Ciertamente, la
voluntad de concertación (tomar en cuenta los diferentes intereses)
ha estado presente a todo lo largo del proceso desde que
se instalaron las actuales administraciones, pero ésta no es una
demanda de las partes implicadas, sino una forma de intercambio
que los gobernantes proponen. Las autoridades buscan, de
esta manera, una legitimidad hasta ahora pospuesta: escuchar
les permite gobernar legítimamente; la reglamentación crea un
contexto en el qiie se puede hablar.
El recelo de los “puesteros” aparece en el momento en que se
reconoce que las mesas de diálogo no son las mismas y que si el
corporativismo llega a su fin, las condiciones de negociación serán
menos favorables:
los organismos sindicales van a seguir existiendo ahora que la

legalidad existe. Nos van a reubicar en los mercados y cada uno de
los locatarios va a ser propietario, pero la ley indica que se necesita
de las organizaciones para que los vendedores tengamos quién nos
represente en la comisión de concertación. Al gobierno no le
conviene desaparecer a las organizaciones. No pueden hablar con
todos nosotros...nos quieren pisar a nosotros los puesteros y a las
organizaciones. Nuestros enemigos son los de la iniciativa privada
que nunca quieren concertar. Ellos platican directamente con el
gobierno.
El gobierno es percibido por los actores involucrados como

la fuente de una solución dudosa. ¿Qué gana con todo esto? Ésa
es la pregunta central para todos aquellos que aceptaron sentar
se en la mesa de negociaciones. Si se trata de reordenar espacial
mente el comercio informal sin hacer uso de la fuerza, sino de
la razón y de la ley, algo busca el gobierno; las autoridades no
pueden cambiar sus lenguajes por mero impulso modernizador;
¿qué nuevas, formas de dominación se esconden en este proce
der?
Las autoridades, por su parte, presentan el proyecto como
racional y políticamente justificado. Desde el punto de vista econó
mico, están seguras de ofrecer mejores opciones y mayores seguri
dades; desde el punto de vista del ejercicio del poder, están some
tiéndose a normas claras; desde el punto de vista político, están
aceptando que en el nuevo escenario nacional, la competencia será

el rasgo más característico del futuro político; los electores van
a preferir a los que hagan las cosas bien y las hagan transparentes.
A este nivel, los voceros de organismos intermedios hacen
patente la contradicción que existe en la oferta gubernamental. La
fuente del problema ha sido el gobierno; la solución la presenta
ahora el gobierno. ¿Cómo confiar?:
£1 problema ha crecido en Monterrey en los últimos años por culpa

de los políticos. Este sistema PRl/Gobierno favorece el ascenso a
puestos públicos de líderes sindicales. En Monterrey se ha propiciado
que la CTM tenga una fuerza desproporcionada. El comercio informal
es simplemente un fenómeno de competencia desleal, por esa razón,
no lo podemos admitir. Y lo menos admisible, es que detrás de ellos
estén los líderes sindicales que en realidad son grandes comerciantes,
porque aproximadamente el 50% de los puesteros que actualmente
están en la ciudad trabajan para algún lider sindical...nos integramos
como Canaco al Comité de Consulta, pero realmente no tuvo gran
interés para nosotros. No se puede platicar con los representantes
sindicales....
El problema subsiste a pesar de que la oferta gubernamental

parece ser más plural, abierta, legal y transparente; no sólo se trata
de reubicar, de reordenar en función de leyes de mercado y de
propiedad; de individualizar las relaciones políticas y acceder a la
normalidad; el problema se sitúa a nivel de los lenguajes: una
propuesta modernizante (legalizar) y democratizadora (concertar)
supone una lucha de códigos y valores sociales que pueden obser
varse en la siguiente colección de aseveraciones tomadas de las
entrevistas individuales:
Al principio la cosa fue muy buena. Los comerciantes vivían bien,

porque vendían bien y nadie los molestaba. Los problemas empeza
ron hasta ahora con Benjamín Clariond. Él es quien más ha maltrata
do a la gente, con quien más han sufrido, porque no los deja trabajar.
(CTM.)
Tengo cuarenta años como vendedor de alimentos preparados en la
vía pública. He visto pasar gobernadores, alcaldes, jefes de pisos.
Todos dicen que vienen con las mejores ideas. (Puesto de tacos.)
El problema es un problema del sistema. El sistema político mexicano
ya no puede funcionar así. Es necesaria una ruptura para lograr una
verdadera concertación de manera gradual. Se necesita una respuesta
urgente del sistema para beneficio del país en su conjunto. Los

principales actores del sistema se dieron cuenta de que esto ya no
puede funcionar así. Se debe de abandonar el sistema antiguo; ellos
deben de aceptar el cambio y adaptarse a las nuevas realidades. La
apertura económica trae nuevas reglas: modernización, productivi
dad, calidad. Estos cambios los está reclamando la sociedad. Urge más
democracia y más justicia. (Canaco.)
En realidad tenemos muy pocos logros, hemos tenido entrevistas con
el alcalde donde hemos tratado este asunto entre otros, donde nos
ofrece que se va a arreglar, pero no podemos hablar de logros,
prácticamente ninguno. Considero que la ley es un pequeño avan
ce, pero muy lejos de una solución de fondo. Una solución sería,
si estamos hablando en teoría, que simplemente sea prohibido, no
sé si a través de mecanismos que tengan que usar la fuerza pública,
ojalá que no, pero a través del convencimiento no se puede. (Cámara
de Propietarios de Bienes Raíces.)
Todo hace parecer que las posiciones de los actores afectados

(“puesteros” y comerciantes formales) son irreconciliables y que
tradicionalmente el Estado ha sido el beneficiario de estas
disputas. Lo que indica que las soluciones modernizantes, bienve
nidas en lo general, representan una especie de “vino nuevo en
odres viejas”.
Las autoridades por su parte están apostando a un futuro que
parece ser competitivo pero exitoso: se puede crear una relación
más abierta y transparente con la sociedad sin perder el poder: “La
sociedad civil organizada es una opción mucho mejor que las
corporaciones. La base ya no serán los corporativos, sino
los comités de barrio, los grupos vecinales; las organizaciones más
espontáneas. Y esto no afecta para nada al pri. Ganará votos si sabe
responder a la población y atiende las necesidades de la gente con
amabilidad y responsabilidad. Es como cuando un mesero le da a
uno un buen servicio: se le da propina”. (Autoridad municipal.)
La disputa entre los actores: posibilidades y límites

de la democracia
En el momento en que se desarrolló la discusión entre los actores,

reaparecieron íntegramente las contradicciones y las posiciones
irreconciliables expresadas en las entrevistas individuales. La
existencia del otro es percibida como un mal necesario, con quien

no hay mucho que hablar.
En ese sentido, el diálogo entre los actores resulta una situa
ción artificial provocada por los públicos académicos. De ahí se
deriva que, en la realidad política cotidiana, las cuestiones relativas
a la propiedad y a la sobrevivencia no son objeto de negociación
democrática, ni de intercambio racional; son luchas interminables
cuya fuente común es que la legalidad —código común de entendi
miento— no puede contener el conflicto.
El intercambio, no obstante, hizo sobresalir el hecho de que las
autoridades no son percibidas como verdaderos árbitros o jueces
del conflicto; sino como amortiguadores de un conflicto que no
tiene solución. Lo irreconciliable puede subsistir en el tiempo
gracias a la actuación de una forma de Estado en donde los
múltiples intereses parecen tener cabida.
Los intentos por hacer avanzar la legalidad y la transparencia
pueden convertirse en detonadores de la intolerancia. Los poderes
locales convocan a las partes afectada^ para hacer un ejercicio de
concertación sobre la base de la ley. Pero la concertación y la ley
son percibidos por la mayoría de los participantes en la disputa por
el uso de la calle como errores o —para la minoría— como solucio
nes inútiles.
La fase más novedosa del proceso de intercambio durante la
mesa de discusión fue posiblemente el momento en el que los
voceros de organismos intermedios provocaron un ejercicio extraño:
solicitaron a un “puestero” que se pusiera a pensar y a sentir las
cosas como si fuese ellos; que se pusiera en los zapatos de un
comerciante formal o de un propietario de inmuebles que es
afectado por el comercio informal instalado; la respuesta del “pues
tero” presente, a la sazón expendedor de alimentos en la vía
pública, fue la conveniente al caso: solicitar a los voceros de Canaco
y de la Cámara de Propietarios de Bienes Raíces que hicieran lo
mismo a su vez. Ambos personajes coincidieron en la inutilidad del
ejercicio. Al final de cuentas, la democracia, entendida como el
reinado de reglas comunes para la solución de problemas comunes,
como código de convivencia humana, no puede tener lugar en una
sociedad en donde las diferencias hacen que los diálogos sean tan poco
posibles y las autoridades se presenten como sustitutos de las leyes.
DEMOCRACIA COTIDIANA; CRITERIOS Y LÍMITES 83
San Pedro Garza García: la disputa sobre el uso

de la Sierra Madre Oriental
Contexto
Este municipio de la Zona Metropolitana de Monterrey (zmm) tiene

una población censal (1990) de 113 164 habitantes, lo que repre
senta 4.4% de la población total del conglomerado. El sexto en
orden de tamaño demográfico. Las tasas medias de crecimiento
intercensal en las tres décadas pasadas son: 12.37% (1960-1970),
5.74% (1970-1980), y 3.28% (1980-1990).
A pesar de estar colocado en una posición secundaria desde
el punto de vista cuantitativo, San Pedro constituye un caso singu
lar por tres razones principales: primera, es, probablemente, el
único municipio de clase alta de todo el país; salvo excepciones,
todas las colonias que componen al municipio están clasificadas
como de clase alta. Vivir en San Pedro es signo de distinción entre
los habitantes de la zmm.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que este municipio
se caracteriza por una alternancia política pri/pan desde principios
de la década de los setenta. Esta competencia política es considera
da por los sampetrinos como una muestra de la democracia que
ahí se vive.
Por último, es de notarse que la administración municipal se
distingue desde principios de los ochenta por dos rasgos: uno, la
delegación de funciones y, dos, la alta participación de la ciudada
nía en la vida municipal. Una forma de ilustrar lo primero es el
proyecto de vialidad y señalización del municipio, que fue diseña
do y operado por organismos de la sociedad civil; de lo segundo:
las fuertes presiones que recibe el alcalde en funciones para definir
el uso que se dará a las últimas hectáreas urbanizables que le
quedan al municipio (495 ha) en el desarrollo habitacional que
lleva por nombre Valle Oriente.
Una muestra de la conflictiva municipal y de la participa
ción de la población entre 1990 y 1992 se observará en el cuadro
que se presenta a continuación. La protesta se centra sustancialmente
en el uso de los espacios urbanos y en la definición misma de la
ciudad.
Principales fuentes de conflicto 1990-1992

Motivo de la protesta Frecuencia Porcentaje
Prolongación de una avenida importante 135 32.1
Proyecto habitacional Valle Oriente 38 9.0
Vialidad maestra del municipio 26 6.2
Ampliación de una plaza comercial 25 6.0
Conflicto con casas de bolsa por áreas verdes 24 5.7
Depredación en la Sierra Madre 22 5.2
Construcción de edificio de Bancomer 18 4.2
Proyectos municipales 18 4.2
Construcción de edificio de 29 pisos 14 3.3
Comercios en zonas residenciales 13 3.1
Jardines de la avenida más importante del mpio. 12 2.9
Túnel Loma Larga (unirá a S. Pedro y Monterrey) 12 2.9
Construcción de un Oxxo 10 2.4
Torres de alta tensión 8 1.9
Paseo de los Duendes (peatonal) ' 8 1.9
Otros 37 8.9
Total 420 100.0
Fuente: El Norte y El Parvenir.
Descripción de la disputa
Lo más visible del conflicto en torno al uso de la Sierra Madre

consiste en el hecho de que diversas organizaciones con voca
ción ecologista, nacidas de bases vecinales, han estado denun
ciando, vía la prensa y otros medios, las irregularidades en la
construcción de fraccionamientos en la zona. Esta denuncia
organizada de la ciudadanía se incrementa a partir de 1990.
La denuncia ha llegado al punto en el que vecinos y ecologistas
de la zona presentan un informe al gobernador en el que detallan
las irregularidades observadas en las construcciones de diversas
colonias. Las irregularidades más recurrentes han sido: construir
arriba de la cota 800, construir en pendientes, obstruir cañadas y
arroyos, depredar la zona y utilizar materiales de construcción de
mala calidad en las obras.
Las respuestas de la autoridades municipales adquieren a lo largo
del conflicto tonalidades muy diversas, desde el compromiso de la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del municipio de San
Pedro de citar a los constructores señalados como depredadores de la
Sierra Madre para verificar que los permisos correspondientes

estén en orden, hasta la declaración de la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas del Gobierno del Estado admitiendo que
el Plan Director de Desarrollo de la zona metropolitana contiene
imprecisiones, porque la escala a la que están elaborados los
planos no permite ver con claridad la división de la cota 800, y
además, permite el desarrollo por arriba de la cota 800 con ciertas
actividades en dependencia de las características del terreno; lo
que hace factible legalmente la tala y las construcciones por arriba
de cota.
Las acciones vecinales y de las organizaciones ecologistas del
municipio van endureciendo o ampliando sus actividades. Uno de
los actos simbólicamente más importantes fue la recabación
de firmas por parte de la Asociación de Ecología Sierra Madre;
en un fin de semana recabaron cuatro mil firmas para pedir la
preservación de la Sierra Madre. Otros comités ecológicos del
municipio de Monterrey se han unido a esta actividad.
El actual alcalde de San Pedro observa, desde el inicio de su
gestión, que la problemática no puede encontrar una solución
mientras organismos estatales y federales (sarh, Sedesol) interven
gan con criterios exógenos a los intereses del municipio. La alcal
día propone que la autorización de construcción de fraccionamien
tos sea responsabilidad exclusiva del municipio e insta a lograrlo
con la presión de los ecologistas, profesionales en la materia y
ciudadanos en general.
El gobierno municipal muestra, por medio de esas posiciones,
que al carecer el municipio de un referente legal es imposible
prevenir la depredación de los ambientes naturales con que cuen
tan los habitantes. No se hizo ninguna propuesta oficial al respec
to, sin embargo, el alcalde promocionó mediante los medios de
comunicación una consulta y colaboración de las asociaciones y
grupos ecologistas, especialistas y demás personas involucradas en
la materia, con el objeto de evitar la tala de los bosques en Nuevo
León. Exhortó a participar en una discusión plena entre la socie
dad para evitar la depredación de la Sierra Madre y ofreció recabar
información técnica referente a las posibilidades de obra que
ofrece la Sierra Madre y concretar una propuesta formal con base
profesional y de consenso.
A partir de entonces, la disputa entre vecinos y autoridades se

ha trasladado a una zona de imprecisiones e intentos de negocia
ción entre autoridades y antiguas autoridades de nivel federal,
estatal, municipal, vecinos, organizaciones no gubernamentales y
voceros de la comunidad. La disputa aparece, a la luz de la opinión
pública, como un conjunto de nudos que difícilmente pueden
deshacerse. Los ejemplos que se presentan en anexo, tomados de
la prensa, tienen por propósito mostrar el intríngulis prevaleciente
a lo largo del problema.15
Se observa claramente que en este caso no hay sectores
populares demandando la provisión de servicios públicos esencia
les (agua, luz, drenaje, pavimentación, seguridad), sino sectores de
dase alta demandando algo al parecer muy complejo que afecta su
propia y singular percepción acerca de lo que podría llamarse
“calidad de vida” y que tiene que ver con una deficiente planeación
urbana y una también deficiente aplicación de la ley correspon
diente.
En el grupo de actores sociales involucrados en el caso, la
distinción entre ser “vecino” afectado por el problema y ser “eco
logista” no está clara. De cualquier modo, es notable la capacidad
de convocatoria de los que podríamos más correctamente llamar
“vecinos ecologistas” para trascender la discusión de una proble
mática personal y vecinal, y convertirla en una demanda aparen
temente social. Las asociaciones ecologistas que tienen mayor
presencia en el problema emergieron muy probablemente de esas
discusiones vecinales.
Posición de los actores
Los actores que ocupan una posición subordinada (vecinos, miem

bros de asociaciones ecologistas), tienen una percepción crítica del
problema, principalmente respecto a la falta de legalidad del uso
15 Si al término de la lectura de estos ejemplos el lector termina sin compren

der completamente el conflicto y sin detectar los puntos de solución, los autores
cumplieron su cometido: precisamente una parte esencial del problema radica en
el hecho de que no se puede determinar con facilidad dónde y cómo puede
generarse una pista de solución.
de suelos, de permisos para desarrollar y fraccionar terrenos y

construir residencias por encima de la cota establecida por el
Plan Director. Esta situación, como insistentemente lo señalan,
favorece directamente los intereses económicos de propietarios,
fraccionadores y constructores. Los cuales, en mayor o menor
grado, se ven protegidos por las autoridades municipales y estata
les, en su laxitud o descuido por exigir la irrestricta aplicación de
la ley.
Paralelamente, los actores subordinados perciben una mayor
apertura por parte del gobierno municipal y estatal para tratar
asuntos de carácter ecológico, pero dicha apertura —todos coinci
den— es notablemente selectiva. Los grados de apertura varían de
acuerdo con seis criterios: el género, la posición que ocupa la
persona dentro de la comunidad, el tipo de organización, el conte
nido de la demanda ecológica, las formas utilizadas para plantear
la demanda y las metas finales. El cuadro de la página siguiente
resume la aplicación de dichos criterios.
En algunos casos, la relación entre los actores subordinados y
el gobierno municipal y estatal refleja grados muy variables de
apertura. Las autoridades frecuentemente interponen obstáculos
burocráticos en su relación con algunas organizaciones de corte
vecinal, con el claro objetivo de desgastar sus demandas y desmo
vilizar su fuerza organizativa.
En otros casos, los organismos tienen un mayor acceso a las
autoridades; esto sucede principalmente cuando la asociación ad
quiere una dimensión regional o nacional. Es notable el cambio:
las autoridades consideran a los miembros de estos organismos
como interlocutores valiosos por su capacidad para señalar proble
mas ecológicos a nivel estatal y municipal a la vez. Sin embargo, tal
virtud tiene sus debilidades, porque las autoridades no tienen la
capacidad de gestión para dar respuesta a todos los problemas
ecológicos que estas organizaciones presentan. Especialmente
aquellos problemas que parecen mostrar a la opinión pública la
colusión del gobierno municipal o estatal con los intereses econó
micos locales, o que pudieran ejemplificar simplemente el descui
do y la lentitud en la aplicación de las leyes respecto al uso de
suelos. En esas circunstancias, la apertura institucional se torna
difícil y tirante.
Finalmente, un tercer tipo de relación aparece como positiva y

fructífera con las autoridades municipales; esto se manifiesta en el
acceso que ciertos grupos o personas tienen a funcionarios medios
y, en ocasiones, al mismo alcalde.
Todos los actores parecen coincidir en la necesidad de cambiar
o reformar aspectos sustanciales de la vida municipal. Sin embar
go, los grados de confianza en que esto sea posible varían. La
Asociación de Ecología Sierra Madre es pesimista en lo relativo a
las posibilidades de cambio en la aplicación de la legalidad muni
cipal y estatal respecto al caso de la sierra. Apoyan tal percepción
con ejemplos fallidos de comunicación con dichas autoridades en
los casos específicos en donde parecen haberse presentado fla
grantes violaciones a la cota establecida por ley. De tal suerte que
su grado de confianza respecto a las autoridades municipales,
estatales, incluyendo a miembros de la diputación estatal y federal
es mínimo. Y por lo tanto consideran que la democracia no tiene
manifestaciones cotidianas.
En cambio, el Movimiento Ecologista Mexicano y la Junta de
Vecinos de la colonia Fuentes del Valle, tienen un grado de con
fianza mayor acerca de las posibilidades de una vida democrática
a nivel municipal. Ellos basan dicha certidumbre en la comunica
ción, más o menos transparente, que tienen con las autoridades
municipales y estatales y en el éxito relativo que han tenido sus
esfuerzos de gestión ecológica. Sin embargo, ambos están de acuer
do en que dicha relación es aún perfectible. Además de compartir
con la Asociación Ecológica Sierra Madre el deseo de que la ley se
aplique a todos por igual, añaden la necesidad de que existan
cambios a nivel legislativo que otorguen al municipio una autono
mía mayor en el ámbito de lo económico, de lo político y de lo
legislativo. Esto, observan tales actores, dará una mayor capacidad
y voluntad política al municipio para resolver la problemática
ecológica con mayor transparencia y eficacia. Igualmente, indican
que es de gran importancia la creación de una asociación de juntas
de vecinos ecologistas que pueda continuar ejerciendo presión —de
una manera sistemática y persistente— sobre el municipio, para
resolver sus problemas.
Los actores que se sitúan en posiciones intermedias —propie
tarios, exfuncionarios municipales— también señalan que no existe
un ejercicio adecuado de la legalidad en torno al problema de

la Sierra Madre. Las razones de este diagnóstico varían percep
tiblemente respecto a las manifestadas por los actores subordi
nados. El exregidor priista sostiene que son los fraccionadores
coludidos con políticos del pri y pan los que ocasionan dicho
problema:
Clasemedieros con ilusiones arribistas, estudiantes fuereños de la

UDEM y TEC (Universidad de Monterrey e Instituto Tecnológico y de
Estudios Superiores de Monterrey), junto con algunos narcotrafican
tes y lavadineros, solamente vienen a agravar el problema y por lo
tanto a deteriorar nuestro estilo de vida.
Por su parte, la presidenta del ConsejoEcológico de Participa

ción Ciudadana, exfuncionaria municipal, expresa que la ilegali
dad existe porque los constructores y fraccionadores no cumplen
con los permisos de construcción que se les otorgan. Reconoce, no
obstante, la responsabilidad de las autoridades ante dicha situa
ción, tanto por su ineficiencia como por su corrupción. Por otro
lado, el director de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios
y de Vivienda de Nuevo León, asegura que la falta de legalidad
surge de la imprecisión de las leyes mismas: “Hay que definirlas
con una mayor claridad para que las partes involucradas no
se confundan en pleitos estériles.”
Todos los actores que aquí se clasifican como intermedios,
niegan la relevancia de la participación de grupos de vecinos
ecologistas en lo referente á la problemática de la Sierra Madre. Sin
embargo, los niveles de rechazo son variables. El exregidor priista
llega a calificarlos de absurdos y oportunistas, y niega su legitimi
dad como actores sociales. Por otra parte, la presidenta del Consejo
Ecológico considera que los vecinos ecologistas tienden a no res
petar los intereses y derechos de ios propietarios y desarrolladores.
Desde su perspectiva, querer evitar la construcción residencial en
la Sierra Madre a toda costa, es un objetivo que sitúa a los vecinos
ecologistas en la ilegalidad. Y su discurso ubica la posición de
ciertos organismos vecinales en la categoría de radical intransigen
cia. Finalmente, el director de la Asociación de Desarrolladores
Inmobiliarios percibe a los grupos de vecinos como deseosos de
“protagonismos” y de “antagonismos”.
Mientras que el exregidor priista piensa que el problema de la

Sierra Madre se resolvería sólo por medio de un ejercicio irrestric
to y no corrupto de la ley, los otros actores sugieren que para que
eso sea posible, se requiere otorgar una mayor autonomía al
municipio, en los ámbitos económico, político y legislativo. El proble
ma no se puede resolver, según argumentan; mientras el municipio
no se fortalezca de esa manera.
Las posibilidades de que estas medidas se realicen son vistas
por los actores de maneras diferentes. El exregidor no tiene mu
chas esperanzas de que los niveles de corrupción municipal dismi
nuyan. Por lo tanto, el ejercicio irrestricto de la ley se desvanece
como exigencia básica de buen gobierno. Los otros dos actores
coinciden en señalar que las posibilidades de una mayor autono
mía municipal son vagas e indefinidas.
Entre los actores que ocupan posiciones de autoridad está el
director de Planeación Urbana de la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas del Gobierno del Estado de Nuevo León.
El problema de la Sierra Madre es definido, desde esta posición,
como un problema estructural. Esencialmente, es producto del
proceso de urbanización que tiende a privilegiar a sectores de altos
ingresos, los cuales, de acuerdo con él, siempre buscan lugares
distinguidos para establecer su residencia. El informante concluye
afirmando que la gente que originalmente colonizó esa área es la
que ahora se queja del problema y se niega a aceptar el Plan de
Desarrollo que intenta normar la urbanización de la sierra y fijar
su construcción por debajo de la cota 800.
La versión de la autoridad estatal también establece la falta de
legalidad, pero en un sentido diferente al resto de los informantes:
ésta es producto de los excesos urbanísticos que se cometieron hasta
antes de 1988, año en que se expidió el Plan Director de Desarrollo
Urbano del Área Metropolitana de Monterrey. Este plan respeta las
construcciones por arriba de la cota 800 ya existentes en el área, en
atención al reclamo del municipio y de la comunidad. El plan
acepta, además, cualquier tipo de construcción por encima de
dicha cota si se cumplen normas más estrictas de ocupación del
suelo, de densidad, de altura, de respeto a cañadas, etc. El plan es
la respuesta, según expresa el director de Planeación Urbana, al
caos legal y urbanístico que existe en esa área del Estado.
En el caso del asesor jurídico y representante del Alcalde de

San Pedro, el problema de la falta de legalidad reside en la falta
de regulación de la densidad más que del uso del suelo. Señala que
el municipio tiene una respuesta a dicha situación. La misma
se ubica entre la alternativa de los vecinos ecologistas que no
quieren que se construya nada y la de los propietarios que quieren
urbanizar sin control.
El municipio propone un reglamento para normar la densidad
del uso del suelo sin impedir el uso del mismo. Si se reglamenta así
se puede evitar una densificación excesiva. Esta disposición muni
cipal se presenta como un proyecto de gran interés para el alcalde
en funciones, sometido repetidas veces a consulta de vecinos
ecologistas y propietarios. Sin embargo, el reglamento no ha logra
do crear el consenso deseado: mientras que los vecinos ecologistas
quieren declarar a la Sierra Madre zona de reserva ecológica, los
desarrolladores inmobiliarios pretenden hacer un uso intensivo de
la misma.
El problema se agudiza porque al presentarse públicamente el
Plan Parcial de Desarrollo Urbano del Municipio de San Pedro, se
tuvo que enmendar el reglamento de uso de la Sierra Madre en
distintas ocasiones. Después de numerosas consultas, las sucesivas
modificaciones produjeron tantas versiones del reglamento origi
nal que el diálogo con los vecinos ecologistas y propietarios se
tornó imposible.
Aunque el asesor del alcalde de San Pedro reconoce que los
ecologistas tienen buenas intenciones, ellos desconocen las leyes y
los mecanismos jurídicos para obtener sus objetivos. Su situación
se dificulta porque no existen formas de concertación para estable
cer un diálogo con los propietarios y el municipio.
A pesar de eso, el alcalde tiene canales abiertos de comunica
ción con las diferentes partes, pero por separado. Normalmente
tiene audiencias públicas o diálogo directo con ambas partes. El
secretario de Desarrollo Urbano Municipal tiene un contacto con
tinuo y directo con los desarrolladores y fraccionadores para tratar
todo lo relacionado con usos del suelo.
Al mismo tiempo, el director de Planeación Urbana del Estado
de Nuevo León sostiene que la dirección que él representa ha sido
respetuosa de la autoridad municipal. A final de cuentas, el gobier
no sólo es un administrador de lo urbano. Sólo en ocasiones

esporádicas se da una interacción directa entre los organismos del
gobierno estatal y los vecinos ecologistas o propietarios. Pues,
según se afirma en la entrevista, hay personas poderosas económi
ca y políticamente que viven en San Pedro y que con presiones o
influencias consiguen cosas que no pueden conseguir los otros
municipios.
El director de Desarrollo Urbano piensa que es importante la
descentralización de la gestión urbana hacia los municipios, por
que es ahí donde la comunidad va a encontrar mejores condiciones
de respuesta, aún a pesar de su falta de competencia para resolver
ciertos problemas. Aunque en el caso de San Pedro esto no sea
exacto debido a que este municipio posee gran capacidad técnica
para enfrentar y resolver problemas urbanos importantes.
Sin embargo, desde la visión de la autoridad estatal, subsisten
problemas entre el ámbito estatal y el municipal. Especialmente, se
anota el caso en el que el municipio de San Pedro demanda más
autonomía respecto al Plan de Desarrollo Urbano de la zona
metropolitana de Monterrey. En particular, exige autonomía para
conducir estudios particulares sobre la sierra con objeto de elabo
rar un proyecto de ordenamiento que permita dar respuesta a
demandas de grupos ecologistas de San Pedro, a las cuales el
gobierno estatal muchas veces no puede responder.
La petición de una mayor autonomía municipal no puede
proceder, sobre la base de lo afirmado por el director de Planea
ción Urbana. La democracia en la gestión del desarrollo urbano
para el caso de San Pedro implicaría legitimar la opinión y organi
zación de gente de altos ingresos y desestimar la escasa capacidad
de gestión y de presión de grupos mayoritarios que se encuentran
en la parte más baja de la pirámide social.
El asesor del alcalde de San Pedro está en desacuerdo con lo
expresado por el director de Desarrollo Urbano. Él sostiene que la
autonomía municipal es urgente y necesaria, pues en este momen
to el municipio carece de atribucionesjurídicas para actuar, sabien
do que recibe constantes presiones por parte de vecinos ecologistas
y propietarios. Ejemplo al calce es el reglamento elaborado por el
alcalde, el cual, sin un plan aceptado por el gobierno del estado,
busca ofrecer un conjunto de disposiciones generales de desarrollo
urbano necesarias para el municipio. La subordinación al gobier

no estatal no permite crear los contextos de concertación ni de
diálogo entre las partes afectadas y las autoridades municipales. Y
aunque se dice que habrá una nueva ley para dar más atribuciones
al municipio, es el gobierno estatal quien guardará el poder de
decidir la factibilidad de los desarrollos inmobiliarios.
La disputa entre los actores:

posibilidades y límites de la democracia
La discusión que entablaron los actores cuyas posiciones fueron

sintetizadas en la sección anterior, se desarrolló durante el foro de
reconstrucción del escenario político del municipio. En este foro
se redefinió lo fundamental de las posiciones expresadas indivi
dualmente por los diferentes actores. Sin embargo, fue interesante
observar cómo mediante la discusión dichas posiciones se negocia
ron para reafirmar un principio de acuerdo común: la imposibili
dad de entender, respetar y, por lo tanto, aplicar una legalidad que
se encuentra atravesada por los poderes federales, estatales y
municipales. Todo esto limita las posibilidades de establecer un
lenguaje común para entender el mismo concepto de legalidad
dentro de un contexto institucional adecuado.
Todos los actores, con excepción de la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas, se pronunciaron por la necesidad de
darle una mayor autonomía de gestión urbana al municipio. Lo
cual, necesariamente, incluiría un mayor presupuesto y cambios
legislativos que reafirmaran dicho principio. Esto, como lo men
cionó la Junta de Vecinos de la colonia Fuentes del Valle, estimula
ría el ejercicio democrático entre los vecinos impulsando sus valo
res de participación y responsabilidad cívica, lo que permitiría así
una práctica más democrática a nivel comunitario. La preocupa
ción subyacente de todos los participantes en el foro fue:
queremos mejorar la comunidad, queremos hacer avanzar la demo

cracia, pero para ello necesitamos tener un mejor gobierno, un
gobierno más autónomo, con la capacidad de equilibrar fuerzas al
interior del municipio con mayor transparencia y eficacia.
Vale notar que en su definición implícita de democracia, no se

incluyen los criterios de alternancia política y de pluralidad, por
ser estos valores ya internalizados y compartidos por los actores y
su comunidad.
Con excepción de la Asociación Sierra Madre, el resto de los
actores pensó que había suficiente apertura por parte del gobierno
municipal para relacionarse con la comunidad e intentar resolver
sus problemas. Para la representante de esta asociación el punto
que quedó sin resolver fue de carácter estructural. Y tiene que ver
con la colusión de intereses económicos y políticos que inciden de
una manera directa en el problema de la Sierra Madre. La repre
sentante de la Asociación, al contrario del resto de los actores,
desconfía que estos intereses puedan ser sometidos por la legalidad
actual o la que pudiera derivarse si se le concediese mayor autono
mía al municipio de San Pedro.
Las alianzas que surgieron por medio del diálogo mostra
ron un acuerdo parcial o total entre todos los actores —con
excepción de la representante de la Asociación Sierra Madre—
alrededor de los siguientes puntos: respeto a la propiedad privada
y al uso del suelo establecido por el reglamento, interpretación
correcta de la ley y exigencia de que todos los funcionarios actúen
de manera eficiente y honesta.
Conclusiones
En los dos casos descritos y analizados en el presente trabajo se

puede observar el diario acontecer de la vida política municipal
cristalizado en una intermitente tensión entre derechos constitu
cionales y poderes constituidos (municipales, estatales). Todo suce
de como si la legitimidad ciudadana estuviera constantemente
puesta en duda, como si la misma Constitución tuviera que inven
tarse a lo largo de diálogos tensos y difíciles, como si la legalidad
no fuese capaz de resolver diferencias y problemas.
En ambos casos, es notoria la falta de un lenguaje, de códigos,
de categorías políticas, que permitan a los actores y a las autoridades
municipales por igual, hablar de y sobre la democracia, partiendo
de un acuerdo conceptual mínimo. Al faltar este lenguaje, también
faltan los espacios institucionales donde éste pueda florecer y

desarrollarse. A lo largo de la observación se verifica que la legalidad
no es un punto de partida, sino el final del túnel de la invención
cotidiana de las nociones de democracia y política. Legalidad
y contextos institucionales repetidamente desfasados de las
acciones y demandas de los actores.
Lo observado por medio de la recontrucción de dos escenarios
políticos municipales, no deja, sin embargo, de mostrar los cam
bios que se están produciendo en México: mayor apertura de las
autoridades y mayor pluralidad en el juego político. Durante esta
fase de tránsito hacia la construcción de formas cotidianas de
democracia, es difícil esperar que los protagonistas utilicen el
lenguaje, los códigos, las categorías cognoscitivas y los espacios
institucionales adecuados para nuevas relaciones entre goberna
dos y gobernantes. Las taras del autoritarismo cotidiano, para usar
un término paralelo, no dejan de estar implicadas en los actuales
esfuerzos por hacer crecer la apertura, transparencia y pluralidad.
Por esa razón, no se sabe exactamente lo que significan en la
práctica: “concertación”, “consenso", “crítica”, “pluralismo”, “con
sulta ciudadana”, “estado de derecho”, “legalidad”, etcétera.
Cuando los derechos de ecologistas, “puesteros”, propietarios,
vecinos, no son protegidos y respetados, escuchados y valora
dos. Cuando sus impuestos no sirven para ratificarles sus dere
chos básicos y la autonomía de sus comunidades municipales.
Cuando los representantes que ellos eligen con su voto para defen
der y proteger sus derechos actúan negligentemente. Cuando no
les es posible sentir en la vida diaria que pueden dejar como
herencia a sus hijos una idea de sociedad y de política basada en el
respeto al libre ejercicio de los derechos, en la participación políti
ca y el control ciudadano de la autoridad más inmediata —la
municipal—. Cuando resulta impensable que la sociedad pueda
cambiar y mejorar mediante el quehacer político cotidiano. Cuan
do sucede todo esto, la palabra democracia se convierte en una
sátira.
No obstante, lo que parece nuevo es que los actores sociales
involucrados en los casos que aquí se describieron y analizaron
producen signos. En ambos, aunque de manera más definida en el
que toca al uso de la Sierra Madre, la noción de autonomía
municipal es percibida como punto central, como piedra de toque del

federalismo, como democracia viva y cotidiana. Estas posiciones son
más fáciles de adoptar y de emitir para el grupo de vecinos ecologis
tas debido a que poseen una experiencia acumulada de alternancia
política; están más cerca de entenderse a sí mismos como clien
tela política. Para ellos, hay una continuidad natural entre alter
nancia política por la vía del voto y autonomía municipal.
Vistos así los sucesos, los candados y los límites legislativos y
presupuéstales que sufre el municipio en México son pruebas del
desprecio polític'o a la ciudadanía. Los actores sociales así lo
entienden desde el momento en el que las leyes, los códigos y
reglamentos federales y estatales no parecen ser útiles para resol
ver sus conflictos.
Lo local frente a lo regional y lo nacional: un debate que parece
estar en el centro de la construcción de la democracia. Lo que está
en juego es la sierra y su uso, la vía pública y su uso; juegos de
comunidades municipales en los que la autoridad municipal es
árbitro y supervisor, es amortiguador de conflictos mayores y
receptáculo del descontento. Sin embargo, la capacidad de gestión
del municipio, en lo económico y en lo legal, parece no estar a la
altura de las disputas. Facilitar e impulsar un diálogo más abierto,
la toma decisiones más transparentes, la pluralidad y la participa
ción políticas, en el contexto de la incapacidad de gestión, produce
a la larga una forma sutil de desconfianza: el juego de la democra
cia es inútil.
El punto en el que se observa la diferencia entre los “puesteros”
y los vecinos ecologistas en cuanto a la necesidad de autonomía
municipal parece estar en la forma de relacionarse con las autori
dades. Los “puesteros” conocen las ventajas y los costos del corpo-
rativismo, están habituados al cálculo y a la racionalidad política
como determinantes de todo tipo de diálogo y negociación. Cono
cen una forma de relación estrictamente política con sus líderes
sindicales y las autoridades, en donde el mesianismo es central:
“¿qué harían estas pobres gentes sin nosotros (autoridades, líde
res?”). El mesianismo marca la dependencia y la vulnerabilidad de
la noción de ciudadano en nuestra sociedad.
El carácter vecinal y la participación femenina en el caso de la
Sierra Madre producen nuevas redes de ejercicio ciudadano uni-
das por lazos de parentesco, de clase social, de afecto y de interac

ción intersubjetiva. Bajo estas circunstancias, la relación con los
funcionarios públicos se produce bajo la siguiente premisa: la
igualdad política no depende de los puestos. Igualdad no sólo de
clase sino de derechos políticos, de mutua dependencia entre
gobernantes y gobernados: el nacimiento de la clientela política.
En este proceso, las mujeres de estratos medios altos, inexper
tas en los juegos de pasillo político y de los laberintos jurídicos, se
presentan como defensoras de la fauna y la flora, y de su propio
estilo de vida. Haciendo esto aparecen en la escena con nuevos
códigos, nuevos lenguajes políticos. Cambian el parlamento de la
obra diciendo simplemente: ¿para qué son las leyes?
Anexo: listado de hechos recientes relativos a la disputa

SOBRE EL USO DE LA SIERRA MADRE
— El alcalde de San Pedro declara que las construcciones en el

cerro de la Corona no fueron autorizadas durante la administra
ción del gobernador, sino durante la gestión estatal precedente.
Informa, a su vez, que dialogará con el gobierno del estado para
que permita al municipio analizar primeramente las autorizacio
nes heredadas de la administración estatal anterior a fin de dicta
minar nuevamente los permisos para construir fraccionamientos al
pie de la sierra.
— El secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas informa
que se modificará el Plan Director de Desarrollo Urbano del
Estado porque permite las irregularidades de las que se quejan los
vecinos y ecologistas de San Pedro.
— El subdelegado forestal de la sarh, informa que personal de
esa dependencia investiga los desmontes realizados en la Sierra
Madre por los fraccionadores de San Pedro y advierte que, de no
encontrarse los permisos correspondientes, se procederá a sancio
nar a los fraccionadores.
— El exalcalde de San Pedro se pronuncia por la urbanización
ordenada de la Sierra Madre. Señala que conservarla como zona
ecológica costaría una fuerte inversión al tener que comprar los
terrenos fraccionados a los particulares. Afirma que sí es posible
construir en la sierra, pero con un diferente perfil de densidades

y usos que en las áreas planas. Apoya las declaraciones del alcalde
en funciones sobre la conversión de responsabilidad de la autori
zación a los fraccionamientos y señala que desde su administración
se propuso que la aprobación de las construcciones fuera respon
sabilidad de los municipios, con la posterior revisión por parte del
gobierno estatal; de esta manera, señala, habría más posibilidades
de interpelar una decisión por parte de las autoridades estatales.
— El alcalde de San Pedro anuncia que dialogará con el
secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Gobierno del
Estado para tratar de igualar criterios de preservación y dar a
conocer alternativas para la Sierra Madre que sean costeables
económicamente y permitan la conservación de los bosques, ya que
la expropiación podría ser contraproducente.
— La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la Dirección
Jurídica de San Pedro anuncian que llevarán a cabo una inspección
de desarrollos inmobiliarios de la zona, para verificar si tienen la
autorización del Estado y del municipio, y en qué condiciones se
otorgaron. El alcalde de San Pedro declara que esta acción es en
respuesta a la solicitud hecha por una vecina de San Pedro; reco
noce que hay situaciones en las que el municipio no puede interve
nir y que en tales casos se denunciaría el hecho ante la Secretaría
de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Gobierno del Estado.
— La Asociación de Ecología Sierra Madre declara que las accio
nes anunciadas por el alcalde de San Pedro, fueron una “sorpresa”,
por la rapidez con que se dio seguimiento a una demanda ciudadana.
Al mismo tiempo, el alcalde se pronuncia por una “colonización
conservacionista” en toda el área de la Sierra Madre que está por
encima de la cota 800; señala que ha propugnado porque se ceda
50% de la zona como parque y que en el resto se permita la
construcción con una ocupación de 3% como máximo.
— De acuerdo con el Plan Parcial de Desarrollo Urbano de San
Pedro, de la cota 800 a la 1 200 es considerada como zona de
amortiguamiento y de ahí para arriba como reserva ecológica.
— La Asociación de Ecología Sierra Madre advierte que el
gobierno del estado pretende indemnizar al principal propietario
de la meseta de Chipinque con la cesión de 100 ha y con un
permiso para construir un hotel y 100 cabañas. Igualmente, uno de
los regidores panistas del municipio declara que si el gobierno del

estado pretende indemnizar a los propietarios de los terrenos
expropiados en Chipinque con la autorización para construir un
hotel y un fraccionamiento campestre en esa zona, habría
un desistimiento en lo que respecta a los términos del decreto
de expropiación de esa parte de la sierra emitido por el exgober
nador de Nuevo León.
— El gobernador del estado anuncia que se reunirá con el
Patronato de Chipinque para dar a conocer la indemnización que
se dará a los exdueños. El ahora Parque Chipinque fue expropiado
el 7 de agosto de 1989, durante la administración de Jorge Treviño.
Un vocero del gobierno estatal declara que el monto del dinero
recaudado para pagar la indemnización proviene de aportaciones
que logró conseguir el gobernador entre directivos de la iniciativa
privada nacional y extranjera. Manifiesta también que el gobierno
del estado garantizará que ya no habrá nuevos fraccionamientos y
que lo único que se estaba autorizando por el momento era la
construcción de más “bungalows” en la parte donde ahora funcio
na el hotel.
— Poco tiempo después, distintos grupos ecologistas del muni
cipio solicitaron al exdueño de la mayor parte de Chipinque que
limitara sus pretensiones de construir en las 34 ha de la meseta
que le pertenecen. Luego de una reunión con el secretario de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas, los ecologistas aplaudieron el
rescate que el gobierno del estado hizo de 1 600 ha en beneficio de
la comunidad. En la misma reunión, un integrante de la Comisión
Estatal de Ecología, señaló que el rescate de Chipinque era benéfi
co para la comunidad, pero que no estaba de acuerdo con la
densificación que se autorizó para las 34 ha de propiedad privada.
En la reunión hubo representantes de las siguientes asociaciones:
Viva Chipinque, Movimiento Ecologista de Monterrey, Asociación
de Ecología Sierra Madre y de la Comisión Estatal de Ecología.
— El alcalde critica la aprobación del gobierno del estado para
un fraccionamiento campestre y un hotel sin el consentimiento del
municipio. Manifiesta su aprobación de que la iniciativa privada
aporte fondos para la recuperación de Chipinque.
— El gobierno del estado da marcha atrás a la expropiación de
Chipinque y anuncia la compra de 1 639 ha con un costo de 17.5
millones de dólares. Los fondos provienen de aportaciones de la

iniciativa privada nacional y extranjera (11.5 millones) y del gobier
no del estado (3 millones); estos 14.5 millones se convertirán en
“swaps” y de las utilidades saldrán los 3 millones restantes. Como
parte del acuerdo con los expropietarios, el gobierno del estado
autoriza la construcción de 200 nuevas habitaciones en el hotel
Chipinque, 100 cabañas y un desarrollo habitacional abajo de la
cota 800. Se forma también un patronato para administrar el
Parque Ecológico Chipinque, Asociación Civil.
— El dirigente del Movimiento Ecologista de Nuevo León, en
un mitin llevado a cabo en la meseta de Chipinque al que asistió
más de un centenar de integrantes de diversas agrupaciones ecolo
gistas, indica que protestarán en la sesión extraordinaria del Con
greso del Estado, en la que se tratará el asunto de la compra de
Chipinque. Señala que enviarán una carta al procurador federal
de ecología para informarle sobre la situación. Agrega que se
tienen preparadas acciones concretas, como la instalación de cam
pamentos, bloqueos de accesos a vehículos y que si es necesario se
tomarán medidas más enérgicas, como la “toma física” de la
meseta.
— Biólogos y miembros de la Asociación de Ecología Sierra
Madre señalan que sería un grave riesgo ampliar las instalaciones
del hotel y construir cabañas en la meseta como pretende autorizar
el gobierno estatal, porque el problema de la Sierra Madre es que
muchos bloques de piedra están sostenidos por arcilla que a la
menor precipitación pluvial tiende a deslavarse. Señalan que en el
área hay por lo menos diez colonias asentadas en fracturas; mues
tran una carta geológica del inegi en la que están señaladas las
fracturas y las características del suelo de la zona.
— El subsecretario de Desarrollo Regional del gobierno estatal,
declara que en el caso Chipinque han existido interpretaciones
equivocadas e intereses particulares que, por desconocimiento del
entorno jurídico y de la técnica urbana, o por mala intención, han
desvirtuado y tergiversado un hecho claro y benéfico para la
comunidad nuevoleonesa. Señala que en el texto del Plan Director
y de la carta urbana, en el apartado de áreas de preservación
ecológica, se señalan como usos permitidos los recreativos y turís
ticos vinculados con el medio ambiente.
— La Asociación de Ecología Sierra Madre denuncia que los

propietarios de la zona violan los términos de una autorización de
factibilidad para el fraccionamiento denominado Mesa de la
Corona primer sector, al fraccionar en lotes inferiores a 390 m2,
que fue el límite que puso la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Obras Públicas del gobierno estatal al conceder el permiso corres
pondiente.
— El delegado de la sarh en la entidad informa que se multará
a cinco fraccionadores por construir sin permiso de la sarh en la
sierra de Chipinque, también, informa que los fraccionadores
tienen permiso de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas (estatal) y de la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Ecología (federal), para construir, pero que no cuentan con el
permiso correspondiente de la sarh. Agrega que la multa fue
impuesta por la ignorancia de los constructores y por la depreda
ción de la zona. El delegado advirtió que los fraccionadores deben
pedir permiso a la sarh para desmontar en cualquier lugar, espe
cialmente en la sierra, para prevenir daños ecológicos. El principal
propietario se encuentra entre los fraccionadores multados.
— La Asociación de Ecología Sierra Madre informa que con
una manifestación de grupos de ecologistas, deportistas y ciudada
nos pedirán que Chipinque reciba la categoría de Parque Nacional
que le corresponde por decreto presidencial de la década de los
treinta. Agrega que en el mismo acto ratificarán su inconformi
dad por la ampliación del hotel y la construcción de cabañas en la
zona.
— El secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y el
subsecretario de Desarrollo Regional y Urbano (gobierno estatal)
informan que, dentro de un programa de regularización de frac
cionamientos y edificaciones, se suspenderán temporalmente y en
forma indefinida cuatro desarrollos habitacionales que se constru
yen en zonas montañosas hasta que se compruebe que son edifica
dos de acuerdo con las normas autorizadas y se presente un estudio
de impacto ambiental. Reconocieron que durante mucho tiempo
la administración pública otorgó permisos sin preocuparse por
inspeccionar y cotejar lo ejecutado con lo aprobado.
— El propietario de Saso Construcciones declara que en la
suspensión de los fraccionamientos no hubo ningún acercamiento
previo por parte de las autoridades y que en su caso, el municipio

es el único facultado para detener la obra.
— El alcalde de San Pedro señala que el inicio de una revisión
intensiva de los fraccionamientos que existen en la Sierra Madre es
favorable y demuestra el interés de la Seduop por evitar daños al
medio ambiente. Se manifiesta por una revisión de la Ley de
Desarrollo Urbano, para quitarle las imprecisiones que se mani
fiestan en la normatividad actual.
— Los grupos ecologistas de la entidad piden que se busque un
consenso entre· los diversos sectores sociales para analizar las
reformas a la Ley de Desarrollo Urbano y que no beneficie sólo a
los inversionistas y desarrolladores inmobiliarios de la zona.
GOBIERNOS MUNICIPALES, ACTORES SOCIALES
Y CAMBIO POLÍTICO
UNA PERSPECTIVA DESDE LA FRONTERA
NORTE DE MÉXICO
Tonatiuh Guillén López*
£1 análisis que se presenta aquí sobre la interacción entre gobiernos

municipales y sociedad local se deriva de la reconstrucción de 21
experiencias de políticas municipales, retomadas de seis ciudades
de estados fronterizos del norte de México: se trata de Ensenada,
Tijuana, Mexicali, Chihuahua, Ciudad Juárez y Hermosillo. £1 proce
dimiento para seleccionar en cada municipio las problemáticas
públicas más relevantes se basó fundamentalmente sobre entrevis
tas a funcionarios municipales de primer nivel, a periodistas de los
medios de comunicación locales, a organizaciones políticas y socia
les y a representantes de instituciones académicas.1 Considerando
la identificación de problemáticas de cada municipio obtenida de
las entrevistas, se seleccionaron los casos más citados de interac
ción entre gobierno y sociedad municipales ocurridos entre 1991
y 1994. En la mayoría de los casos se trata de ejemplos que
describen la relación tensa y compleja que se desarrolla en los muni
cipios fronterizos entre sociedad y ayuntamientos, o entre los ayun
tamientos y otros niveles de gobierno. El material resultante pro
porciona elementos de gran relevancia para analizar la coyuntura
actual de los gobiernos municipales y, por medio de éstos, para analizar
el perfil de las propias sociedades locales de nuestro país. Más allá
* Departamento de Estudios de Administración Pública de El Colegio de la

Frontera Norte.
1 En la elaboración de este proyecto participaron activamente José Negrete
Mata y Ricardo Rodríguez López, investigadores del DEAP/Colef.
105
de su particularidad regional, encontramos en los municipios

analizados algunas problemáticas o indicadores comunes no sólo
a la frontera norte, sino también al esquema más amplio de la
relación entre sociedad civil y estado, a nivel nacional.
Cabe señalar que en el presente documento no se hace una
reconstrucción de las experiencias de los conflictos municipales,
sino un intento de sistematizar sus rasgos principales en función
de los tipos de conflicto, sus actores y sus espacios de definición.2
Con ese ordenamiento es posible identificar las contradicciones y
el dinamismo de los gobiernos municipales en su relación con la
sociedad local y los gobiernos federal y estatales. El retrato obteni
do nos muestra una institución de creciente relevancia sobre el
desarrollo regional, cada vez más presionada para modernizarse
instrumental y políticamente, pero a la vez heredera de prácticas,
normatividad, organización, recursos y hasta de elementos de
cultura política de esencia tradicional que obstaculizan su transfor
mación. Como en el resto del país, los gobiernos municipales
también tienen su versión de la transición modemizadora.
Particularidades socioeconómicas
DE LOS MUNICIPIOS SELECCIONADOS
El perfil de los municipios seleccionados corresponde a sociedades

urbanas con poblaciones mayores de 250 mil habitantes, dinámicas
demográfica y económicamente y altamente participativas política
mente. Por su parte, los gobiernos de estos municipios también
reflejan la magnitud y características de sus respectivas sociedades.
En todos los casos se trata de aparatos de gobierno de creciente
complejidad organizacional y de considerable escala; simple
mente considerando el número total de sus empleados, el más
modesto de este grupo de municipios ocupa a 1 596 personas
(Ensenada); el que más tiene ocupa 5 161 empleados (Ciudad
2 La descripción de los casos estudiados se encuentra en los documentos

Sociedad y gobiernos municipales en ¡a frontera norte de México: nuevos retos, nuevos
caminos. Memoria del Taller de análisis, Colef, 1994; y en el reporte monográfico
Actores sociales y cambio político en la frontera norte de México, Colef, 1994.
GOBIERNOS MUNICIPALES, ACTORES Y CAMBIO POLÍTICO 107
Juárez). En consecuencia, el perfil de la sociedad y del aparato

gubernamental de los municipios estudiados determina que la
forma y conclusiones de su análisis deban restringirse principal
mente a este tipo de sociedades, al reconocer la heterogeneidad
regional del país. Considerando las particularidades concretas de
los casos revisados, los municipios con poblaciones inferiores a
10 000 habitantes —que son 1162 de 2 392 del total nacional— o
los municipios indígenas, por ejemplo, difícilmente se reconoce
rían en la discusión aquí presentada, que concentra su pertinencia
en las sociedades urbanas. No obstante, a pesar de las escalas y de
la diversidad social y regional, son comunes a todo el territorio
problemáticas como las de la pluralidad y el autoritarismo, así
como el centralismo interno en las relaciones intergubernamenta
les, por ejemplo.
Por otra parte, la magnitud de las sociedades y gobiernos
municipales seleccionados no elude la presencia de desigualdades
en su interior. En la tabulación anexa pueden apreciarse sus dife
rencias en función de algunas variables sociales retomadas del
censo de 1990, que además podemos considerar parte del contexto
social de intervención de las políticas municipales.
Perfil socioeconómico de los municipios seleccionados, 1990

Población (porcentaje) Viviendas (porcentaje)
Más de Más de Con
14 años 17e Con agua
Número de No y pos instrucción Con electri entu
Municipio habitantes nativa primaria superior drenaje cidad bada
Tijuana 747 381 58 35 6 55 83 56
Mexicali 601938 39 37 7 61 94 64
Ensenada 259 979 46 34 6 49 84 60
Hermosillo 448 966 15 40 9 67 93 70
Chihuahua 530 783 11 40 9 77 96 78
Gudadjuárez 798 499 34 31 6 67 91 65
Fuente: inegi, XI Censo General de Población y Vivienda, 1990.
Además de las notables diferencias en el tamaño de sus poblacio

nes, un rasgo demográfico que distingue los municipios selecciona
dos es su dinámica migratoria. Tenemos casos de sociedades muy
estables, si consideramos sus porcentajes de población residente no

nativa, como Hermosillo y Chihuahua; así como casos de socieda
des muy dinámicas en su crecimiento social, como Tijuana y
Ensenada. En la perspectiva del gobierno municipal, la estabilidad
migratoria y de crecimiento demográfico de una sociedad puede
significar una mayor probabilidad de control de los servicios
públicos y en general de las políticas municipales de desarrollo
urbano. Y podemos estimar la misma probabilidad para la inter
vención de los otros niveles de gobierno, que puede ser mucho más
decisiva que la municipal sobre el desarrollo regional.
Desde la anterior perspectiva podemos comprender casos co
mo el de Chihuahua, que es el municipio con menor intensidad
migratoria y a la vez el que ofrece mejores condiciones de vida a sus
residentes, si se consideran las variables de escolaridad y disponi
bilidad de servicios públicos en la vivienda. Por el contrario, en el
extremo opuesto se ubica el municipio de Tijuana, con mayor
número de residentes y un perfil migratorio excepcional —con
58% de no nativos—, que de manera consistente tiene los prome
dios más bajos de disponibilidad de servicios públicos básicos y
una posición intermedia en las variables de escolaridad. De los
municipios seleccionados, en general los bajacalifomianos muestran
un contexto socioeconómico de mayor complejidad para sus go
biernos, especialmente para los municipales: enfrentan condicio
nes estructurales que predisponen hacia un mayor nivel de exigen
cia de la intervención pública por parte de las sociedades locales.
Por otro lado, la diversidad de los municipios seleccionados
también se refleja en los partidos políticos que los gobiernan
(vigentes en 1994): los ayuntamientos de Tijuana, Ensenada y
Ciudad Juárez son administrados por el pan, mientras que en
Mexicali, Hermosillo y Chihuahua por el pri. Esta distribución de los
partidos tiene gran utilidad para nuestro análisis, pues permite
distinguir los escenarios de gobierno de naturaleza estructural de
aquellos derivados de la gestión administrativa. Las experiencias
de alternancia política en los gobiernos municipales permiten
reconocer que si bien forman parte del proceso de modernización
política del país, sus efectos se localizan más en el plano electoral
y, mucho menos, en el plano institucional y del ejercicio de gobier
no. Como tendremos oportunidad de revisar posteriormente, la
distinción entre ambos contextos permite explicar que puedan

ocurrir procesos de modernización institucional sin, o con escasa
modernización electoral (apertura política); o bien que puedan
ocurrir procesos de modernización electoral con efectos escasos o
nulos sobre la modernización institucional.
De hecho, las experiencias de políticas municipales que hemos
revisado muestran que la modernización institucional es un proce
so en marcha tanto en los gobiernos panistas como en los priistas.
En ambos tipos de ayuntamientos se localizan indicadores de la
transformación del aparato de gobierno municipal, la que, por lo
demás, transcurre con lentitud y sujeta a fuertes tensiones internas
y externas de las administraciones. En este aspecto, la virtual
homogeneidad de los gobiernos municipales sugiere que su diná
mica obedece a una lógica estructural que trasciende tanto la
gestión como la propia institución municipal. Parece obedecer más
a la redefinición del rol del estado en México, tanto internamente,
como frente al desarrollo nacional y regional y, además, a la
consolidación de la sociedad civil como sociedad de ciudadanos
que invierte la previa relación de subordinación con el poder
político y sus instituciones. Pero más allá de intentar sistematizar
una explicación estructural sobre esa dinámica reformista de los
gobiernos municipales, por lo pronto únicamente señalamos su
presencia y en adelante trataremos de sistematizar sus indicadores,
derivados de casos concretos de políticas municipales.
Tipos de confuctos municipales
Por tipos de conflictos municipales nos referimos al contenido de los

asuntos públicos que suscitan diferencias y tensiones explícitas entre
el gobierno municipal y la sociedad local u otras instituciones públi
cas. También incluimos entre los conflictos municipales aquellos
localizados en el interior del propio ayuntamiento y que trascienden
como asuntos públicos. Los principales tipos de conflictos que hemos
localizado se clasifican en cuatro rubros: a) derivados de ajustes en las
relaciones de los ayuntamientos con otros niveles de gobierno; b)
derivados del papel más protagónico de los ayuntamientos sobre
el desarrollo urbano y social del municipio; c) motivados por las
modificaciones de las políticas de ingresos municipales; d) motiva

dos por dificultades de representación de los intereses sociales en
la gestión municipal.
Los ayuntamientos y las relaciones intergubernamentales
En primer término, de los casos estudiados puede inferirse que la

alternancia de partidos en las administraciones municipales tiene
un efecto explícito sobre el establecimiento de fuertes límites en la
red de interacción entre los niveles de gobierno. Sobre todo es una
actitud sensible desde la perspectiva de los ayuntamientos, que se
explica por constituir el eslabón más frágil de la cadena institucio
nal. Ante todo, la alternancia es un primer filtro que elimina las
decisivas y tradicionales conexiones informales entre gobiernos,
las que con mayor eficacia que las formales determinaban las
relaciones de subordinación de los gobiernos municipales. Cabe
añadir que es posible que esta red informal también se desfigure
sin alternancia, como producto de competencias interburocráticas,
como actualmente ocurre entre el ayuntamiento de Hermosillo y
el gobierno del estado de Sonora. Pero en todo caso, la particula
ridad de la alternancia es su efecto sistemático de romper las
conexiones informales de subordinación.
Pero a pesar de sus efectos positivos para la consolidación
empírica del federalismo, de la tradicional subordinación a la
alternancia en los ayuntamientos pueden derivarse políticas muni
cipales de perfil aislacionista que, asentadas en la competencia entre
burocracias políticas de distinto origen, tienden a eludir las relaciones
intergubemamentales y, en consecuencia, a no utilizar el potencial de
los recursos conjuntos. Esta situación muestra la existencia de un
debate mal orientado entre la autonomía de los gobiernos locales y
las relaciones intergubernamentales; la autonomía no quiere decir
aislamiento o autarquía, como ha argumentado Mauricio Merino.
Una cosa es darle a esa relación reglas explícitas y racionales en
función del desarrollo regional y de las respectivas competencias
institucionales, y otra muy distinta es negarla. Ciertamente, aquí
influye la vigencia de normas y procedimientos de las relaciones
intergubernamentales que reiteran los hilos de la subordinación
municipal y estimulan a los ayuntamientos a concebir como útiles
las distancias con los gobiernos estatales o federal. Por lo pronto, las
experiencias revisadas de relaciones intergubernamentales mues
tran tanto su necesidad como la gran posibilidad de constituirse en
fuente de conflictos municipales.
Pronasoly relaciones intergubemamentales
En el mapa de las relaciones intergubernamentales que se traduje

ron en conflictos municipales destaca el Programa Nacional de
Solidaridad. Si bien el Pronasol es un programa que en su estruc
tura incorpora procedimientos, organizaciones sociales e institu
ciones gubernamentales con una pluralidad sin precedente, no
deja de ser una política del gobierno federal en donde éste conser
va un rol dominante. Considerando el flujo de recursos económi
cos involucrados y la normatividad para su aplicación, los gobier
nos municipales con facilidad pueden ocupar una posición
secundaria —como es la queja de los tres ayuntamientos panistas de
Baja California—, con lo que queda un amplio margen discreccio-
nal al programa para definir por sí mismo obras y organización
social en los municipios.
El Pronasol puede así disociarse en los hechos de la pluralidad
de los procedimientos intergubernamentales, y generar su propio
espacio social de intervención. Esta posibilidad no implica mayores
problemas allí donde el gobierno federal interactúa con ayunta
mientos gobernados por el pri (como ocurre en Mexicali); pero
genera un conflicto en condiciones de alternancia política, dada la
competencia implícita entre los partidos mediante los gobiernos.
Precisamente, las actividades autónomas del programa han sido
fuente de intensos conflictos entre los gobiernos municipales del-
PAN en Baja California y el gobierno federal. Como en sentido
estricto la relación de Pronasol con los ayuntamientos es intergu
bernamental (no partidista), en la perspectiva de los municipios —y
de la federación— las diferencias asumen como argumento explíci
to una demanda de descentralización y cese del “intervencionis
mo”. En este caso, los efectos de la alternancia y las distancias
políticas implícitas promueven políticas de descentralización.
Pero también ha sido motivo de tensiones la relación misma,
dada la alternancia y sus efectos en las relaciones de competencia
entre burocracias políticas. En estas condiciones y en la medida

que la política social de Pronasol implica generar una estructura
de organización social significativa (los comités de solidaridad),
la disputa por su dirección y control se convierte en el fondo
permanente de los conflictos. De esta manera, el contenido de los
proyectos ejecutados mediante Pronasol tiende a concentrar el eje
del debate al reflejar los intereses políticos de las burocracias
involucradas. Puede comprenderse así que en Baja California la
posición de la delegación de Pronasol haya sido orientar los recur
sos hacia proyectos de beneficio directo de los comités (obras
pequeñas), organizados en gran parte por el programa; mientras
que los ayuntamientos panistas han preferido la realización de
grandes proyectos de infraestructura urbana. En cada caso, la
racionalidad política subyacente es la reproducción de sus respec
tivas clientelas; de manera más expresa en el primer caso, mientras
que en el segundo se alude a un soporte social más difuso.
La disputa entre las obras públicas comunitarias y las obras
públicas de gran escala, además de su conexión con intereses
sociales particulares, refleja en su aspecto técnico un debate real
en la orientación del desarrollo municipal en condiciones de
recursos escasos. Independientemente de sus conexiones políticas,
la disyuntiva refleja las limitadas opciones de los ayuntamientos
para atender demandas de diversa índole. Si bien no es posible
ofrecer una respuesta única para cada circunstancia municipal,
debe resaltarse que el debate en sí mismo no es artificial. No
obstante, al considerar la experiencia de Baja California en las
posiciones explícitas de cada actor, no se reconocieron las dimen
siones reales de la demanda del otro, lo que permite estimar que
en ambos, en el fondo, predominó la racionalidad política.
Ayuntamientos y gobiernos estatales
En el mapa de las relaciones intergubernamentales, los gobiernos

de los estados también representan fuentes de tensión para los
gobiernos municipales. Algunas de ellas tienen una explicación de
tipo político electoral —cuando se trata de gobiernos de distintos
partidos— y que se mezcla con las relaciones entre instituciones;
otras son estrictamente institucionales, derivadas de imprecisiones
normativas y/o prácticas en áreas de competencia compartida, con

independencia del partido gobernante. De la segunda situación
sobresalen las fricciones generadas por la intervención directa de
los gobiernos estatales en áreas de creciente relevancia para las
políticas municipales, como es el caso del desarrollo urbano.
Si lo consideramos una tendencia, el enfrentamiento entre
ambos niveles de gobierno es resultado inevitable del fortaleci
miento de los ayuntamientos como actores decisivos del desarrollo
regional. Ahora bien, el enfrentamiento por áreas de competencia
entre gobiernos no necesariamente debe traducirse en una disputa
abierta y tensa; pero siendo un proceso de naturaleza estructural,
en su realización es donde pueden incorporarse factores coyuntu-
rales que le determinen una forma conflictiva. Tanto por diferen
cias internas de la burocracia política dominante ubicada en los
distintos gobiernos, como por los efectos de la alternancia —que de
entrada implica competencia entre burocracias políticas—, la rede
finición de espacios de intervención gubernamental en los hechos
puede convertirse en un conflicto municipal.
En los casos que revisamos encontramos tensiones entre com
petencias públicas derivadas de la presencia aún decisiva de los
gobiernos estatales sobre el desarrollo urbano de los municipios.
Por una parte, los efectos de esa intervención reiteran la posición
subordinada de los ayuntamientos en esa área y, paralelamente,
concentran la demanda e interacción social relativas a suelo y
vivienda, por ejemplo, en el gobierno estatal. Así, los gobiernos
municipales quedan sin la posibilidad de desarrollar una infraes
tructura apropiada para una tarea pública que les corresponde,
pero que no cumplen; y por otro lado, la relación entre la demanda
social y la institución responsable se concentra en un gobierno que,
incluso geográficamente, puede ubicarse distante de esa demanda.
Adicionalmente, desde la perspectiva de las burocracias políti
cas y de su natural búsqueda por reproducirse, la persistencia de
la posición dominante del gobierno del estado corresponde
a la posición dominante de esa fracción burocrática respecto a la
ubicada en los gobiernos municipales. Ésta es una relación no
evaluada suficientemente, pero que sin duda influye en que los
gobiernos de ios estados no renuncien a áreas de interven
ción potencialmente realizables por los ayuntamientos, sobre todo
de política social implicada en políticas urbanas. Entre las expe

riencias analizadas, el municipio de Ensenada muestra un caso de
intervención estatal muy activa sobre políticas de desarrollo urba
no por medio de programas de fraccionamientos populares que
reiteran la posición subordinada del ayuntamiento. No obstante,
se han hecho esfuerzos por corregir esta relación centralista, pero
no han trascendido el ámbito del gobierno estatal: en reconoci
miento de la necesidad de atender directamente la demanda social,
se ha recurrido más a estrategias de desconcentración que de
descentralización.3 Pero en términos generales se conserva el rol
hegemónico del gobierno del estado y, desde la perspectiva de la
demanda social, esa relación enfrenta todavía problemas tanto de
comunicación como de dispersión de dependencias entre los dis
tintos niveles de gobierno. Cabe indicar que en el caso de Ensenada
estos desencuentros no han generado un conflicto municipal de
manera abierta entre el ayuntamiento y el gobierno del estado. De
igual manera, el caso no deja de ser ilustrativo de esa tensión
estructural entre gobiernos estatales, ayuntamientos y necesidades
del desarrollo urbano —que imponen un rol más activo a los
segundos—, la que, sin embargo, transcurre de manera pasiva,
contenida por la inercia de añejas prácticas gubernamentales.
Ayuntamientos, desarrollo urbano y política social: hacia una

nueva función institucional
En los casos de los municipios estudiados, resulta notable el papel

crecientemente activo de los ayuntamientos sobre el desarrollo
local y, de manera paralela, la ampliación e intensificación de lo
que llamamos conflictos municipales. En el primer aspecto, el
proceso se dirige a consolidar prácticas de descentralización que
se orientan a promover relaciones intergubernamentales de conte
nido federalista. Por sí mismas, esas prácticas tienden a redéfinir
las relaciones intergubernamentales en dos sentidos: con la reasig
nación de las políticas, que pasan de la responsabilidad de un
9 La dependencia del gobierno del estado encargada de este programa, la

Inmobiliaria del Estado, fue desconcentrada en ese municipio, creando la Inmobi
liaria de Ensenada que se maneja con autonomia administrativa.
gobierno a otro; pero también con el reacomodo de equilibrios

institucionales o ajuste de pesos políticos que promueven ante la
sociedad y en su propia interacción. De esta manera, el “activismo”
de los ayuntamientos sobre el desarrollo local, de manera directa
e indirecta, es un proceso que lo consolida como institución y que
además redefine su mapa de interacciones con otros gobiernos y
con la sociedad local.
Por el momento es poco relevante determinar cuál de los
anteriores es el proceso dominante: si la redefinición de la relación
intergubernamçntal como explicación del activismo municipal en
el desarrollo local, o viceversa. Lo que interesa destacar es su
conexión necesaria y reconocer la posibilidad de que en distintas
experiencias concretas una sea más decisiva que la otra. En todo
caso, nuestro objeto de análisis y guía de investigación ha sido el
rol cada vez más activo de los gobiernos municipales y sus expe
riencias concretas.
La consolidación institucional de los gobiernos municipales
implicada en su activismo tiene también una perspectiva interna
que está integrada por la infraestructura organizacional y de recur
sos que supone. La creciente intervención de los ayuntamientos
sobre la planeación y control urbanos, por ejemplo, necesita dispo
ner de la normatividad apropiada, planes y planos, cuadros profe
sionales, determinada infraestructura organizacional, etc., que no
pueden ser improvisados dada su inherente complejidad. Así, en la
medida en que se involucran en nuevas y mayores políticas locales,
los ayuntamientos progresivamente se consolidan como aparato
público: crecen, se especializan, superan viejos retrasos, pero tam
bién generan nuevas dificultades operativas.
Por su parte, la reasignación de políticas entre los niveles de
gobierno regularmente transcurre entre el municipio y los gobier
nos estatales. Su marco general han sido las disposiciones sobre los
municipios que desde 1983 reformaron la constitución federal y las
constituciones estatales, pero que en la práctica se han implemen-
tado lentamente. En particular, destacan aspectos decisivos para el
desarrollo local, como son la administración del catastro, del
impuesto predial, la planeación y control urbanos y el servicio de
agua potable. Cada una de estas áreas públicas transferidas implica
un incremento de la capacidad de intervención municipal en el
desarrollo local y, en esa medida, un reequilibrio institucional

frente al gobierno estatal. Pero también, en la misma escala, se
amplía el espectro de interacción de los ayuntamientos frente a la
sociedad local, y con éste las fuentes potenciales de conflicto.
El nuevo rol protagónico de los gobiernos municipales4 pone
a prueba la funcionalidad de sus estructuras organizativas y nor
mativas, así como sus prácticas tradicionales de interacción social
e intergubemamental. Como tendencia, el activismo de los gobier
nos municipales ocurre paralelo a un esfuerzo por reformar sus
estructuras internas —evidente, sobre todo, en cambios hacia pro
cedimientos administrativos y de renovación tecnológica—; pero lo
más común es que ese activismo se promueva e implemente direc
tamente, o bien con el apoyo de instancias organizacionales
no tradicionales, creadas ad hoc. Dicho de otra manera, las estruc
turas tradicionales han resultado incapaces de integrar directa
mente en su funcionalidad el nuevo rol institucional de los ayunta
mientos.
Aquí se refleja una tensión entre nuevos y más importantes
objetivos y las estructuras organizacionales y normativas tradicio
nales. No obstante, el producto de ese desencuentro es creativo,
gestor de las formas innovadoras de la administración municipal
—cada vez más cotidianas, pero al mismo tiempo fugaces— sin
enfrentar directamente la transformación de las estructuras tradi
cionales, sujetas a vacíos normativos y en gran medida discrecio
nales de los actores del gobierno municipal. Considerando el corto
periodo de las administraciones municipales, en lo inmediato es
más eficiente generar una nueva instancia organizacional que
asumir la directa transformación de estructuras tradicionales
(para comenzar, el primer límite se ubica en los acuerdos sindica
les). La tendencia es así a generar estructuras duales, “regio
nes” modernas junto a “regiones" tradicionales en el organigra
ma municipal, cada cual con su propia dinámica.
Puede explicarse entonces que las experiencias innovadoras
suijan como respuesta a los nuevos retos, pero con objetivos
4 Cabe subrayar que el protagonismo de los gobiernos municipales tiene por

referencia su propia historia y no una comparación frente a los gobiernos estatal y
federal, que siguen siendo los actores institucionales dominantes.
delimitados al perfil de su coyuntura. No obstante, el perfil volátil

de las experiencias innovadoras de los gobiernos municipales no
es necesariamente negativo. La flexibilidad es un rasgo pertinente
a toda organización (pública y privada) ante el dinamismo de la
sociedad actual. En este caso, sus limitaciones en el gobierno
municipal se derivan de su tensa convivencia con estructuras
tradicionales, al ubicarse como escenario paralelo e inevitablemen
te subordinado por su espontaneidad. Así, la innovación resulta
más una "fuga” de la estructura tradicional que un sistema que
organice la funcionalidad gubernamental. Las innovaciones se
explican más como un síntoma de la crisis de funcionalidad de las
estructuras tradicionales que como un nuevo perfil organizacional
de los gobiernos municipales; al menos ahora.
Políticas de desarrollo urbano
Sin duda que en las políticas de desarrollo urbano los gobiernos

municipales enfrentan su mayor reto social y a la vez reflejan con
mayor nitidez su creciente activismo. En los municipios visitados,
estas políticas pueden ir desde proyectos de gran escala, como el
Plan de Activación Urbana en Tijuana, hasta proyectos de regene
ración de áreas urbanas como el barrio El Palomar, en Chihuahua,
o bien constituyen experiencias de creación de zonas habitaciona-
les populares, como el Fraccionamiento Solidaridad en Hermosillo.
En todos los casos, la constante es la iniciativa del gobierno muni
cipal en cuanto a la definición e implementación de esas políticas,
con o sin la intervención de los otros niveles gubernamentales.
En el escenario del desarrollo urbano de los municipios estu
diados se encuentran, como problema central, tanto las dificulta
des que implica construir una política coherente e integral, como
el reto de articular esa política con el perfil de la estructura urbana.
En el primer aspecto se localizan los obstáculos internos del ayun
tamiento, nada sencillos de resolver, como son construir la infraes
tructura técnica (material y humana), la normatividad apropiada y
además la capacidad de este conjunto de recursos para reproducir
se a largo plazo. En el segundo aspecto, externo al gobierno
municipal, las políticas urbanas enfrentan una estructura que ha
acumulado rezagos de infraestructura, huecos en su regulación de
usos, indefinición de propiedad y diversos intereses sociales y

prácticas políticas.
Dentro de este panorama, usualmente se destacan las políticas
urbanas de los ayuntamientos dirigidas a introducir o mejorar
servicios públicos o a regular la tenencia de la tierra en asentamien
tos informales. Pero poco se ha destacado el peso de los grandes
terratenientes urbanos como factor que limita la capacidad de
intervención de los ayuntamientos. Entre los casos que revisamos
sobresalen las experiencias de Tecate y de Ciudad Juárez como
ejemplos del rol de los grandes terratenientes en tanto factores de
distorsión del desarrollo local y de orientación del crecimiento
urbano en función de sus intereses. En ambos casos, son esos
intereses los actores centrales de importantes conflictos municipa
les. En Tecate, enfrentados directamente a la comunidad por su
intención de convertir un parque tradicional en fraccionamiento
de lujo; en Ciudad Juárez, por tener la propiedad de áreas estraté
gicas del crecimiento de la ciudad con propósitos especulativos,
mientras que el municipio las necesita como reservas de crecimien
to y para vivienda popular.
En los contextos de fuerte concentración de la propiedad
urbana, la tendencia de los ayuntamientos a asumir la dirección del
crecimiento urbano implica suprimir el control que de facto tienen
los grandes terratenientes. En términos generales, el problema de
la planeación y control urbano se ha enfocado hacia la urbaniza
ción derivada de asentamientos irregulares, y se ha señalado la
necesidad de su control. Pero también es notable el rol que cum
plen en el proceso los terratenientes locales, quienes en la práctica
pueden mostrar mayor eficacia en la dirección del crecimiento. En
esta perspectiva, el control urbano se convierte no solamente en
una cuestión técnica sino también política. Vale la pena destacar
que son precisamente los gobiernos municipales derivados de la
alternancia los que en mayor medida han asumido el costo de
enfrentar a los grupos locales de interés urbano.
Por otra parte, tanto las presiones ciudadanas por servicios
públicos como las derivadas del desarrollo regional, conducen a
los ayuntamientos a involucrarse más activamente en el control del
crecimiento urbano. Frente a las organizaciones populares, las
prácticas sociales y gubernamentales tradicionales en los munici
pios estudiados han generado amplios rezagos en la cobertura y

calidad de los servicios públicos, en la regularización de la tenencia
del suelo, en la ausencia de control sobre sus usos, etc. En estas
condiciones, las dinámicas sociopolítica y de estructura urbana de
los municipios son factores que por sí mismos han roto la funcio
nalidad de las prácticas tradicionales de crecimiento, caracteriza
das por la tolerancia (y uso político) de los asentamientos irregula
res. El activismo de los ayuntamientos que hemos observado se ha
traducido también en mayores esfuerzos por promover alternati
vas municipales de vivienda popular y de regularización de pre
dios. Este tipo de experiencias lo hemos identificado tanto en
ayuntamientos panistas como priistas, si bien en los primeros es
más radical la ruptura de las reglas tradicionales y la descomposi
ción de las organizaciones que se reprodujeron en ellas.
Ayuntamientos: activismo y normatividad
Como hemos indicado, uno de los rasgos notables del nuevo perfil
de los ayuntamientos es su protagonismo creciente en las políti
cas de desarrollo regional, de contenido urbano principalmente.
No obstante, no se encuentra desarrollado el marco normativo que
regule las nuevas prácticas institucionales, y en cierta medida esta
laguna es una etapa inevitable. Si bien la constitución general del
país y las estatales definen las facultades del gobierno municipal y,
con mayor precisión, también las establecen las leyes secundarias
de los estados y las leyes orgánicas municipales, el marco normati
vo no es suficiente. La ausencia normativa de mayor relevancia se
localiza en la regulación de los procedimientos de las políticas,
desde su fase de definición hasta su fase de implementación.
No es casualidad que las políticas municipales que reflejan el
activismo de los ayuntamientos para el desarrollo regional se nos
presenten como innovaciones por su contenido y/o por sus proce
dimientos. Son una forma de trascender estructuras que han
desarrollado una normatividad, pero que funcionalmente ya no
tienen eficacia ni eficiencia. La innovación puede partir así de un
contexto normativo general —las atribuciones constitucionales de
los ayuntamientos, por ejemplo—, pero por medio de sí misma
debe inventar (y ser) el procedimiento y su regulación. En los casos
de políticas municipales innovadoras que han motivado algún

nivel de conflicto social, uno de los argumentos que suele surgir
en el debate es precisamente la “ilegalidad” de las políticas, ya sea
por su contenido o por su procedimiento.
£1 nuevo rol institucional de los ayuntamientos y las formas
concretas en que se expresa se encuentran así en el límite de la
normatividad vigente; entre sus marcos generales y la ausencia —o
improcedencia— de sus marcos específicos. En este juego de posi
bilidades pueden desarrollarse escenarios paradójicos, como es el
caso del Plan de Activación Urbana de Tijuana, un macroproyecto
de regeneración urbana que ha sido impugnado al utilizarse como
argumento la “ilegalidad” tanto de sus objetivos como de sus
procedimientos de aprobación. Entre los últimos se encontró una
consulta pública que, independientemente de sus resultados, fue
cuestionada por carecer de referente normativo, pese a su relevante
significado como instrumento de definición de las políticas muni
cipales; pero siendo estrictos, efectivamente fue una experiencia
“ilegal” si se considera la normatividad específica. En menor
escala, el resto de los municipios estudiados también reportó casos
de políticas municipales innovadoras, construidas ad hoc, y por
supuesto carentes de una normatividad concreta que las regulara.
La ausencia de normatividad para las políticas que traducen el
nuevo rol institucional de los ayuntamientos en sentido estricto es
un problema nuevo. Es un escenario que limita sus posibilida
des de respuesta a los nuevos retos municipales, pero también es
una condición inevitable de la nueva coyuntura. La construcción
de sus marcos normativos no tiene otra opción que su definición
progresiva, caso por caso, evaluación tras evaluación. En todo
caso, el debate radica en las instancias que producirán esa norma
tividad, congresos locales y cabildos, para analizar su capacidad de
producirla eficientemente y con pluralidad. Por aquí se encuentra
un eje esencial para orientar hacia el conjunto de reformas que
requiere el perfil contemporáneo de los ayuntamientos.
Finanzas municipales y nueva articulación social
En el aspecto financiero, actualmente uno de los rasgos más

notables de los municipios ha sido su tendencia a equilibrar sus
ingresos en relación con sus gastos, sin excluir el incremento

constante de ambos. Conforme ha aumentado su escala institucio
nal —medible en sus recursos humanos y materiales, atribuciones,
espacios de articulación social—, los gobiernos municipales han
estado presionados a utilizar todas las fuentes de ingreso disponi
bles, a la vez que disminuyeron las transferencias directas del
gobierno federal durante los años ochenta. Entre tales fuentes
destaca el impuesto predial, que por lo general, se había manteni
do intocado por décadas. Si bien este impuesto fue atribuido
plenamente a los ayuntamientos hasta 1983, su transferencia de los
gobiernos estatales ha tomado largo tiempo e incluso no ha con
cluido completamente, como es el caso de Hermosillo entre los
municipios que revisamos: en este municipio, el control contable
del impuesto predial y del catastro todavía está en manos del
gobierno estatal. De esta manera, el lapso de transferencia ha
determinado que la utilización efectiva del impuesto predial por
los ayuntamientos se haya iniciado realmente a finales de los
ochenta e incluso a principios de la actual década.
Como puede anticiparse, el aprovechamiento efectivo del im
puesto predial como fuente de ingresos municipales ha requerido
un ajuste organizacional interno del gobierno que permitiera la
administración del impuesto y del catastro público como su sopor
te técnico. Pero también ha sido un instrumento que ha redefinido
la relación del ayuntamiento con la sociedad local, al volverla más
directa —en la medida en que fortalece relaciones de de
pendencia— y más tensa —en la medida en que implica una
negociación política. Desde la perspectiva del gobierno municipal
ha sido sencillo argumentar que el impuesto predial es necesario
(legal) y, sobre todo, que su reforma se justifica por encontrarse en
una situación de extrema inequidad social dado el rezago acumu
lado por décadas en los valores catastrales y por la discrecionalidad
con la que había sido administrado. Pero como alrededor de ese
impuesto se ha reproducido una red de compromisos sociales
complejos (de origen corporativo, como puede suponerse), la
modificación de sus reglas inevitablemente conduce a tensiones de
tipo político con los distintos grupos locales de interés.
La reforma del impuesto predial tiene así varios aspectos:
a) modifica las relaciones entre los gobiernos, donde destaca su
efecto descentralizador favorable a los municipios; b) implica im

portantes ajustes de tipo organizacional e instrumental, por los
efectos internos asociados a su administración, incluido el control
del catastro, y c) es un instrumento de rearticulación social, tanto
por el costo económico para los causantes como por el cambio en
las reglas de interacción entre sociedad y ayuntamiento que existían
por medio del impuesto predial y que se extendían al conjunto del
control urbano. Tal vez el último aspecto sea, en el fondo, el más
relevante, pues la reforma del impuesto predial se dirige a
modernizar la relación política materializada en el estilo discrecio
nal de su administración previa; además, como política de gobier
no, su modificación puede tener una influencia en la misma
dirección en otras áreas de la administración municipal. Detrás del
impuesto predial no hay sólo un cambio de números, sino también
un cambio de reglas que vale la pena destacar.
Si asumimos que la reforma al impuesto predial es un proceso
con determinantes que trascienden la gestión de los ayuntamientos
y, de hecho, la propia institución municipal, podemos tratar de
explicar algunas de sus características comunes al asumir una
perspectiva general de los municipios del norte de México. En
principio, se destaca que su presencia es generalizada en los
municipios urbanos; segundo, que las reformas ocurren dentro de
una relativa coincidencia cronológica, y, además, que puede ser
portada por administraciones municipales de distintos parti
dos políticos. Sin profundizar en este debate, simplemente indica
mos que las fuentes macrosociales de la reforma pueden ubicarse
en dos planos: 1) como consecuencia de la restructuración del
gobierno federal posterior a la crisis de 1982 y sus efectos sobre
los gobiernos locales y sobre su capacidad de intervención en las
regiones (que en general significaron menos recursos) y 2) parale
lamente, pueden ubicarse en la demanda de mayor capacidad de
intervención pública debido a la creciente presión social sobre las
élites políticas y sobre las instituciones de gobierno por parte de la
sociedad civil.
Sin tratarse de una reforma política, la reforma al impuesto
predial tiene ese matiz en la medida que elimina ejercicios discre
cionales en su administración, y “homologa” así a los causantes al
concluir con privilegios y rezagos. En este sentido puede llegar
a constituir un espacio que modernice la relación del gobierno

municipal con la sociedad local, al reconocer que tras el impuesto
predial se tejían hilos clientelistas; adicionalmente, puede extender
su influencia a otros ejes de interacción social de los ayuntamien
tos. Por lo mismo, implementar esa reforma ha significado un
importante esfuerzo político para los ayuntamientos que la han
iniciado; la iniciativa rápidamente se convierte en un conflicto
municipal. Comparando las experiencias de los municipios de
nuestro estudio, las variantes han sido los procedimientos e instan
cias de legitimación y de negociación de la reforma con los intere
ses afectados, tanto de los causantes en general, como de los
grandes terratenientes urbanos en particular —quienes resultaron
ser la principal fuente de oposición.
Algunos ayuntamientos, como los de Baja California, disponen
de un organismo especializado para discutir públicamente y pro
poner al Congreso local las tasas de impuesto y las modificaciones
de los valores catastrales: la Comisión de Valuación Municipal,
integrada por autoridades municipales y organizaciones sociales.5
Pero en otros casos, como en Chihuahua y Sonora, los ayuntamien
tos tienen la facultad de definir directamente la tasa de impuesto
y los valores catastrales en su propuesta de ley de ingresos; es decir,
en sentido estricto no requieren formalmente de una instancia de
negociación social específica. No obstante esa facultad, dada la
potencial conf lictividad de la reforma impositiva y la necesidad de
legitimarla, en el segundo grupo de ayuntamientos fueron creadas
instancias de definición y de negociación ad hoc. En los municipios
de Chihuahua, Ciudad Juárez y Hermosillo entre 1990 y 1993 se
implementó la reforma del impuesto predial, y se crearon tanto
comisiones municipales con funciones técnicas y de legitimación
—las comisiones de expertos para calcular valores catastrales—
5 La Comisión de Valuación Municipal fue una figura incorporada en las

reformas a la Ley Orgánica Municipal que el gobernador Óscar Baylón introdujo
en 1989, una vez que fue conocida la derrota del i’Rlen las elecciones de gobernador
y en dos de los cuatro ayuntamientos de la entidad. Como puede inferirse, su
pluralidad fue un resultado indirecto del objetivo coyuntural: crear mecanismos de
control para las administraciones panistas.
como comisiones de negociación —para resolver ajustes a los

valores de los predios o definir calendarios de pagos al revisar
caso por caso.
En la práctica, en ambos tipos de municipios se requirieron
tanto instancias de definición técnica-legitimación del impuesto,
como de negociación social. Además de los aspectos cuantitativos
que no analizamos, la diferencia entre ambos fue su previsión
normativa, que sólo estaba reglamentada en Baja California. Pero
a pesar de que los ayuntamientos de Baja California formalmente
dispusieron de mejores instancias de legitimación y de negocia
ción, no se evitó convertir la reforma del predial en un conflicto
político municipal. En este resultado se refleja un problema común
de los ayuntamientos: el peso político de los grandes terratenientes
urbanos que se resistieron a la pérdida de sus privilegios. Por otra
parte, también interesa destacar que la previsión formal no implica
que exista una mejor negociación política. En este sentido fueron
más plurales y eficientes los resultados obtenidos en el municipio
de Chihuahua, donde el ajuste del impuesto y de los valores
catastrales fue distribuido a lo largo de tres años, dejando así
relativamente satisfechos los intereses involucrados.
Conflictos municipales por representación social
Entre los casos estudiados, los problemas abiertos de repre

sentación social que se tradujeron en conflictos sociales se locali
zan en las comunidades periféricas de las cabeceras munici-.
pales de Ensenada y Mexicali. Se trata de las delegaciones
municipales rurales tradicionalmente administradas por repre
sentantes del ayuntamiento. En su propia escala, la relación entre
las administraciones del ayuntamiento y de las delegaciones refleja
un fuerte centralismo, dadas las atribuciones directas del presiden
te municipal relativas al nombramiento del delegado y a la defini
ción de su funcionamiento administrativo. La sociedad local perci
be esta situación como una forma de gobierno externa a su
entorno.
En la experiencia de las delegaciones municipales es posible
captar —incluso en términos espaciales, además de procesos y
tiempos— la separación entre la fase electoral de la política y la fase
de definición de las políticas de gobierno. Si bien los ciudada

nos de las delegaciones participan de manera activa en la primera,
en la segunda, su relación con la representación delegacional
comienza a tener distancias desde el nombramiento del delegado
y sobre todo en la definición de las políticas delegacionales. Dentro
de las reglas vigentes, los asuntos públicos de la localidad pueden
definirse en instancias completamente ajenas a los intereses y
participación de los residentes de la delegación.
Por otra parte, una fuente adicional que explica las distan
cias entre las delegaciones y los intereses de sus residentes son
los grupos de poder de las localidades. Tratándose de sociedades
rurales de pequeña escala, las delegaciones han generado fuer
tes estructuras de poder que extienden su red desde las relaciones
económicas hasta las electorales y de gobierno. En los casos revisa
dos, esos grupos de poder se localizan en los comisariados ejidales,
y a partir de ahí han extendido su influencia a toda la esfera social.
Estas formas tradicionales del poder local progresivamente han
enfrentado el propio desarrollo socioeconómico de las delegacio
nes, que ha generado una población no vinculada a los ejidos y que
actualmente es la mayoritaria. Las delegaciones rurales de Ensena
da y Mexicali han enfrentado así un doble problema de repre
sentación: el gubernamental y el derivado de las formas tradicio
nales del poder político.
La solución de ese doble desencuentro se ha intentado recien
temente mediante procedimientos distintos. En el municipio de
Ensenada, gobernado por el pan, el ayuntamiento recurrió a los
conocidos mecanismos de auscultación para designar a un delega
do con cierta legitimidad social en la delegación de Maneadero,
lo que logró con relativo éxito. Se nombró a un delegado con cierto
reconocimiento social y, además, un consejo delegacional for
mado por representantes tanto de los nuevos actores sociales
—encabezado por la versión delegacional del pan—, como por los
tradicionales —vinculados al comisariado ejidal. No obstante, se
trata todavía de un acuerdo frágil, dados sus determinantes cir
cunstanciales. En el municipio de Mexicali, gobernado por el pri,
el ayuntamiento recurrió a un procedimiento más radical: la elec
ción directa de todos los delegados por los ciudadanos, para la cual
utilizó la moderna infraestructura del Registro Estatal Electoral y
aplicó un procedimiento cuyas reglas definió el propio ayunta

miento. Se estableció que los cinco candidatos que hubieran tenido
mayoría de votos integrarían el consejo delegacional y entre ellos,
y por consenso interno, nombrarían al delegado; el presidente
municipal simplemente ratificaría ese consenso.
Llama la atención que la iniciativa del gobierno mexicalense
haya sido políticamente más abierta y renovadora que la aplicada
en Ensenada, cuando nominalmente se esperaría la relación distin
ta, si se considera que se trata de un gobierno municipal de
oposición; pero éstas son las paradojas de la alternancia. No
obstante, ambas experiencias reflejan una respuesta a un problema
real de legitimidad social y de descentralización de las autoridades
delegacionales, que para todos los efectos prácticos son la instancia
pública más relevante en esas localidades. Al mismo tiempo, ambas
son experiencias innovadoras que se realizaron fuera de los proce
dimientos tradicionales y de la normatividad vigentes. Y como toda
innovación, condensan tanto creatividad como discreccionalidad,
lo que limita sus posibilidades de qué sea reproducida en futuros
ayuntamientos.
Los nuevos mecanismos de la selección de los delegados mu
nicipales han implicado romper con prácticas tradicionales de
gobierno caracterizadas por el centralismo en las decisiones públi
cas que implementaba la delegación. No obstante esa ventaja, en la
perspectiva de algunos funcionarios municipales entrevistados
había preocupación sobre la “gobernabilidad” de las delegaciones
y sobre la eficiencia y eficacia de la administración delegacional,
dado que el presidente municipal ya no tendría λ su delegado. Pero
como puede inferirse, esa previsión estaba más sustentada por una
ruptura conceptual —la del ejercicio de gobierno como decisión
pública centralizada—, y mucho menos por la evaluación concreta
de las nuevas administraciones municipales.
Tipos de actores en los conflictos municipales
La revisión de los conflictos municipales, desde la perspectiva de

los actores sociales que intervienen, muestra dos tipos de situa
ciones: la reiteración de los actores de conflictos precedentes (no
necesariamente municipales), y la generación de actores nuevos o

parcialmente nuevos. El caso común es la primera situación, donde
conflictos y actores preexistentes vuelven a surgir en la coyuntura
bajo un nuevo objeto de disputa. Por lo regular se trata de actores
vinculados a un contexto que trasciende el ámbito del gobierno
municipal —derivados de la estructura de poder local y de la
política electoral, particularmente. En estas condiciones las políti
cas municipales se convierten en un nuevo espacio de su disputa.
La reiteración de actores en los conflictos municipales no
quiere decir que el objeto y la necesidad del debate sobre la política
municipal concreta sean inexistentes; por el contrario, pueden
tener gran pertinencia social, a pesar del “oportunismo” de sus
participantes. El problema es que el perfil de los actores con
facilidad permite ocultar esa pertinencia social y argumentar
la “artificialidad” de la disputa, como tiende a hacerse desde la
perspectiva gubernamental (con o sin alternancia).
El caso más interesante ocurre cuando las políticas municipa
les tienen la capacidad de crear nuevos actores sociales, construyen
do así su propia oposición. En este caso, algunos se derivan de la
fusión de actores preexistentes; otros surgen completamente del
proceso de la política. Algunos tienen capacidad de persistir; otros
vinculan su permanencia al resultado de la política. Pero en todo
momento se trata de un proceso excepcionalmente dinámico que
vincula permanentemente las políticas municipales con la estructura
social, lo que genera consensos y disensos; no hay políticas unidi
reccionales. Los más notables son los segundos, sobre todo cuando
el ímpetu de la política es capaz de darle una forma organizada.
En los casos de conflictos municipales que hemos revisado
encontramos situaciones tanto de nuevos como de previos partici
pantes. Es notable en ellos que a pesar de la reiteración de “viejos”
actores —como los partidos políticos—, los casos no excluyen la
presencia de actores creados en la coyuntura y de actores creados
en coyunturas previas de conflictos municipales; pero entre parti
dos y organizaciones civiles existen considerables distancias. A
pesar de su eventual interacción coincidente, un rasgo común de
los nuevos actores civiles es su disociación explícita de los partidos
políticos. Por lo menos aquí hay un problema de imagen para éstos,
que los ubica como organizaciones incapaces de representar inte-
reses comunitarios inmediatos. Al crear organismos alternativos,

en términos prácticos la sociedad civil no reconoce los partidos
como actores de las políticas de gobierno.
Diseño institucional y espacio de los conflictos municipales
£1 punto de partida del análisis que se presenta en este apartado es

el proceso de las políticas públicas municipales dividido en dos
fases: definición de contenidos e implementación operativa. Por
supuesto, cada una de estas fases implica distintas etapas internas,
que sólo marginalmente son aquí referidas. Así comprendidas, las
políticas municipales seleccionadas se refieren a aquellas iniciati
vas y acciones de gobierno que se convierten en objeto de intenso
debate público (conflicto). La pregunta que pretendemos desarro
llar en este apartado es sobre el espacio institucional o informal
donde se dirimen los conflictos municipales.
De entrada, el rasgo más evidente de los conflictos sociales
motivados por políticas del ayuntamiento es su exterioridad respec
to al aparato municipal: no tienen lugar dentro de éste. Las
políticas no encuentran en la estructura del gobierno municipal un
espacio que dirima su pertinencia social, más allá de su racionali
dad instrumental. Siendo así, el conflicto se ubica de manera
predominante en las redes de interacción del gobierno municipal
con la sociedad local. La exterioridad del conflicto se encuentra
asociada a otros rasgos que lo caracterizan, como son su informa
lidad, su perfil circunstancial y, en general, su vinculación al
contexto de las reglas culturales de la protesta social en México.
En la perspectiva del gobierno municipal, la formalidad y la
legalidad difícilmente aparecen como atributo de los actores socia
les de la protesta, puesto que esa vía se cubre rápidamente (el
expediente de la petición formal por los canales reconocidos). Si
bien el contexto general de los derechos ciudadanos en México
ofrece a la protesta social un marco legal, en el caso concreto la
normatividad general no se relaciona directamente con el proceso
de la política en debate; solamente lo circunda, y ubica con ello la
protesta de manera externa. El enfrentamiento de los actores
sociales con la política queda así orientado hacia las formas tradi-
cionales de la protesta social: marchas, mítines y —de manera

preponderante— utilización de los medios de comunicación, los
que tienden a convertirse en espacio del conflicto e instrumento
de presión sobre los ayuntamientos.
La exterioridad de los conflictos municipales revela un hueco
normativo en la factibilidad de intervención de los actores sociales
en el proceso de la política. Si bien existen instancias que formal
mente pudieran constituirse en vehículo de la participación, como
los Copladem, por ejemplo, la realidad es que se trata de organis
mos que solamente circundan la definición real de las políticas de
gobierno. Uno de los casos más desarrollados de Copladem corres
ponde al municipio de Tijuana, pero aún aquí resulta significativo
que un programa de desarrollo urbano de gran relevancia, como
es el Plan de Activación Urbana (pau), no fue diseñado, ni debatido,
ni promovido con y desde esta instancia. La forma e intensidad de
la relación de Copladem con el pau estuvieron muy reguladas al
mínimo indispensable por la presidencia municipal. La experien
cia del pau en Tijuana nos sugiere que, incluso en aquellos espacios
donde existe la posibilidad formal de participación social en la
definición de las políticas municipales, su eficacia es marginal; el
circuito real de decisiones no transita por esos espacios.
De esta manera, la participación social es orientada hacia la
vinculación con las políticas municipales hasta la fase de su imple-
mentación, vale decir, de manera externa al aparato municipal. Así
elaboradas, las políticas municipales hasta en su última fase pueden
medir su pertinencia social y, en consecuencia, su capacidad de
consenso. Asumiendo que está en la naturaleza de las acciones
de gobierno vincularse de manera contradictoria con la diversi
dad de intereses de la estructura social, de entrada, su capacidad
de consenso no puede esperarse que sea homogénea. Atendiendo
a su procedimiento de definición, interno del aparato de gobierno, es
mucho mayor la posibilidad de generar conflictos o tensiones
sociales por la implementación de políticas sin evaluación social
previa, como ocurre ahora en los gobiernos municipales. La parti
cipación social resulta así no solamente externa al aparato, sino
también estimulada a asumir rasgos conflictivos. En la perspectiva
de las políticas municipales, las características de su fase de imple-
mentación las conducen a un proceso paralelo de potencial rede
finición, tenso, sin reglas claras, con la posibilidad de ser domina

do más por los intereses políticos de sus actores y mucho menos
por la racionalidad instrumental de las políticas.
Como puede concluirse de lo anterior, la fase de implementa
ción es, al mismo tiempo, de medición y construcción del consenso
de las políticas municipales. Por sus rasgos de exterioridad y de
potencial conflicto social, puede también convertirse en una fase
de redefinición para las políticas. Resulta obvio que en cuanto
procedimiento gubernamental sólo resulta eficiente en condicio
nes de fuerte autoritarismo o bien tratándose de políticas con
consenso extenso. Pero si el autoritarismo persiste sólo como
procedimiento y menos como estructura de poder (por la emer
gencia He la sociedad civil), y si adicionalmente reconocemos la
creciente complejidad y diversidad de intereses de las sociedades
locales, el proceso vigente de las políticas municipales resulta una
lógica de gobierno en extremo ineficiente y además fuente cons
tante de tensiones sociales.
Por otra parte, el activismo de los ayuntamientos sobre el
desarrollo regional --según los ejemplos que tuvimos oportunidad
de revisar— muestra una relación paradójica entre modernización y
formas tradicionales en las políticas municipales. En el primer caso, la
perspectiva de las políticas en su conexión con la estructura social
muestra claros ejemplos de modernización urbana y de política
social: vialidades, programas de vivienda popular, regeneración urba
na, planeación y control urbanos, etc. La fase final de las políticas y
sus efectos permite apreciar su perfil modemizador. Sin embargo, el
efecto de las políticas no equivale a su proceso de definición, ni
estrictamente a su implementación operativa. Considerando que la
elaboración de las políticas transcurre fundamentalmente de ma
nera interna en los gobiernos municipales y, dentro de éstos, en
instancias muy restringidas alrededor del presidente municipal, las
políticas municipales siguen reproduciendo las formas autoritarias
tradicionales. Los casos analizados en el municipio de Hermosillo
0 Nos referimos a los programas de modernización vial —la “Mancha Roja”—,

a la creación del Fraccionamiento Solidaridad y al incremento en el impuesto
predial·
son un buen ejemplo de políticas municipales modernizadoras y

de procesos de gobierno autoritarios;6 pero en esencia es un perfil
compartido por todos los ayuntamientos por derivarse de un
diseño institucional y no de una coyuntura de gestión.
Las políticas de modernización están obedeciendo a los nue
vos roles que de manera estructural se imponen al horizonte de los
ayuntamientos. En esa medida los gobiernos municipales transfor
man también sus procedimientos administrativos, la tecnología
de la administración, sus parámetros de eficiencia y de eficacia,
la calificación de su personal, etc. Sin desconocer que los anterio
res son cambios muy relevantes del aparato de gobierno, su tras
cendencia no debe ser sustituida por otro proceso: la estructura de
las decisiones públicas. En este aspecto los procedimientos auto
ritarios no se han modificado y pueden ser reconstruidos me
diante la historia de las políticas municipales. A pesar de que en
los casos que revisamos encontramos instancias plurales de nego
ciación entre ayuntamientos e intereses sociales alrededor de deter
minadas políticas, esas instancias tienen dos limitaciones: su
origen circunstancial —por la existencia de un conflicto social; y
su momento tardío— hasta la fase de implementación de la
política. El autoritarismo en la estructura de decisiones es una
discusión relacionada no con el contenido y efectos de las
políticas, sino con la estructura normativa y organizacional que
las define.
En sí mismo el problema no es el activismo del gobierno
municipal sobre el desarrollo local como generador de conflictos
y tensiones con la sociedad local. Finalmente, ese activismo se ha
implementado, ha ocurrido, a pesar de sus dificultades. Principal
mente el problema han sido los procedimientos, las reglas de la
práctica gubernamental, su dificultad para reconocer e incorporar
los distintos intereses sociales.
Una de las confusiones culturales (y conceptuales) que pro
mueven el aislamiento de la fase de definición de las políticas de
procedimientos de participación social es la identificación entre el
consenso electoral y el consenso de las políticas municipales. Se
trata de dos ambientes diferentes que tienden a confundirse por la
extrema facilidad para definir las segundas al interior del aparato
de gobierno, dada la herencia de su diseño autoritario. Si realmen-
te hubiera un proceso de negociación social, o por lo menos

efectivamente plural, dentro del ayuntamiento, esa separación
entre el consenso electoral y el consenso de las políticas sería un
tema con reconocimiento cotidiano.
Ayuntamiento y conflictos internos
Considerando la fuerte estructura monopartidista de los ayunta

mientos estudiados y, además, el proceso de integración de las
planillas, resulta muy baja la probabilidad de conflictos internos en
los ayuntamientos. Más aún, es baja la probabilidad de diferencias
y de pluralidad en las reglas de la política interna, si se considera
el papel dominante del presidente municipal. Los cabildos tienden
así a perder su funcionalidad como espacios de representación
social, especialmente cuando la sociedad local es políticamente
diversa.
Si ocurren, los conflictos internos de los ayuntamientos tienen
una explicación no asociada a la estructura del gobierno munici
pal, sino a circunstancias muy particulares y de origen externo.
Entre los casos que revisamos se encuentra la división de los
regidores panistas del XIII Ayuntamiento de Tijuana (1989-1992),
motivada por la recomposición política y de sus miembros que ese
partido experimentó en 1989 y que posteriormente se tradujo en
un conflicto interno de poder. El gobierno municipal en su conjun
to fue espacio central de esa pugna que logró abarcar todas las
decisiones del cabildo.
Lo relevante del caso es que, a pesar de su intensidad y de
alterar la funcionalidad del gobierno municipal, el conflicto no
tiene un determinante interno de la institución. De hecho, su
presencia refleja la incapacidad de la normatividad vigente para
administrarlo y, sobre todo, hace evidente el antagonismo entre la
estructura colegiada del ayuntamiento y las excepcionales atribu
ciones del presidente municipal. Por este motivo, entre algunos
sectores políticos en Baja California la experiencia del XIII Ayun
tamiento de Tijuana ha puesto a debate la pertinencia de incorpo
rar en el diseño del ayuntamiento la diversidad política, y ha
terminado con el sistema de planillas y modificado las reglas de
representación proporcional.
Pero si bien es cierto que la pluralidad contiene la posibilidad

de conflictos, el problema no es evitarla, sino administrar sus
diferencias. Precisamente, el caso aludido refleja la ineficacia de la
normatividad vigente para asumir y regular las expresiones de
diversidad, por lo que una reforma en la integración política de los
ayuntamientos requeriría también de cambios en su normatividad.
Sería particularmente importante limitar el papel dominante del
presidente municipal y asignar a los regidores y síndicos vínculos
efectivos de representación social. Por otro lado, el caso también
muestra las limitaciones de la cultura política de sus actores —sin duda
comprometidos con la democracia electoral—, quienes aún
muestran rasgos de la herencia autoritaria con que hemos cons
truido nuestro espacio y concepto del poder y del gobierno.
Por otra parte, la virtual integración monopartidista de los
ayuntamientos y la ausencia de formas institucionales que incorpo
ren la participación social tienen entre sus resultados que las
políticas municipales se construyan heredando el peso de esa
integración que no reconoce diversidad. Como política de gobier
no, de entrada las políticas municipales tienen una enorme dificul
tad para trascender —como imagen social y en la práctica— de la
fase de partido a la fase de política pública. Como hemos argumen
tado en otro lugar de este documento, su capacidad de integrar la
pluralidad social es una circunstancia de su etapa final (implemen
tación) y no parte de su proceso normal, que en esencia la constru
ye desde una perspectiva parcializada. Puede entonces compren
derse que uno de los retos principales de los ayuntamientos sea
construir la legitimidad social de sus políticas, que se añade como
dificultad al proceso de su diseño instrumental, de suyo complejo.
La posibilidad de que se produzca una continuidad de actores
en los conflictos municipales bajo la hegemonía de los partidos, y
de que pasen éstos del terreno electoral al terreno de las políticas
con persistencia en su división y con dominio del escenario, es un
indicador de que en la práctica y como imagen social no se ha
superado la fase de partido en las políticas municipales y que
además es muy sencillo identificar al partido con el gobierno. Y no
es un resultado que pueda explicarse solamente por tradición
cultural; es un perfil que subsiste aún, siendo estrictos en lo
relativo al proceso normativo de las políticas. El supuesto de este
planteamiento es que la integración plural de los gobiernos muni

cipales y la definición plural de las acciones públicas conducirían
a reducir el excesivo protagonismo de los partidos en el debate de
las políticas municipales, y promover a otros actores sociales y otras
formas de los conflictos. Por lo menos el problema de la legitimi
dad para las políticas municipales no tendría la relevancia que
ahora presenta, ni los nuevos actores sociales se enfrentarían a los
obstáculos de reconocimiento que no favorecen su participación.
OAXACA: DIVERSIDAD MUNICIPAL
Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Fausto Díaz Montes

(coordinador)
Gloria Zafra
y Salomón González Melchor
(participantes)
Introducción
En los últimos años, nuestro país ha entrado en un proceso de

transformación política que ha modificado los espacios de partici
pación de la ciudadanía. Uno de esos espacios es el municipio, el
cual ha sido escenario de importantes e innovadoras formas de
participación. Las relaciones gobierno-sociedad civil a nivel muni
cipal han adquirido distintos cauces, según las características
propias de cada municipio: en los municipios pequeños, rurales
e indígenas, la acción del gobierno y la participación ciudadana
se siguen manteniendo unidas en grado tal que la frontera entre
el gobierno y la sociedad prácticamente se pierde; en cambio, en
los municipios urbanos, propios de las grandes ciudades, el con
tacto entre el gobernante y la ciudadanía es mediado por la exist
encia de una estructura burocrática que tiende a mantenerlos
separados.
Por ser el municipio la célula básica de la organización política
y administrativa de nuestro país, es de particular importancia
conocer la forma en que opera atendiendo a sus distintas caracte
rísticas, tales como el tamaño de su población, su composición
étnica, su capacidad administrativa, su grado de integración a la
vida nacional y su nivel de desarrollo económico.
Con las reformas al artículo 115, el municipio adquiere
una mayor importancia en el contexto nacional, al serle reconoci
das mayores facultades y capacidad para atender las demandas de
135
su población. Con ello se empiezan a dar pasos importantes en el

fortalecimiento de este nivel de gobierno, pese a las resistencias
propias de un sistema caracterizado por su alto grado de centralis
mo. Sin embargo, las recientes reformas han afectado de manera
desigual los municipios, en dependencia de sus capacidades de
gobierno, las cuales están estrechamente relacionadas con factores
como recursos disponibles, rasgos culturales, nivel de desarrollo,
etcétera.
Junto con las reformas municipales, el gobierno federal ha
apoyado programas de carácter social y económico que han
incidido en las prácticas y dinámica de diferentes organizaciones
y grupos sociales que se expresan en el espacio municipal, lo cual
ha traído como consecuencia el surgimiento de nuevas relacio
nes intra e intermunicipales. La presencia de la oposición parti
daria en los gobiernos locales es un nuevo factor que debemos
tomar en cuenta en los cambios que se están operando a nivel
municipal.
En síntesis, el surgimiento de nuevas formas de organización
social en el ámbito municipal y su acceso a los recursos materiales
del Estado por medio de programas de carácter social como el
Pronasol, están conformando nuevas formas de participación que
modifican el esquema tradicional de toma de decisiones.
¿Cómo se ha dado este proceso? ¿Cuáles son los factores que
favorecen la ampliación de los mecanismos de participación social
en la toma de decisiones y cuáles son los que la restringen?
¿Cuáles son los avances democráticos registrados a nivel local?
Éstas son algunas de las preguntas que nos impulsaron a organizar
un taller sobre el quehacer del gobierno y la sociedad civil a nivel
municipal.
Este taller se planteó como propósito tener un conocimiento
más directo de los cambios registrados a nivel local, de la forma en
que se están tomando las decisiones fundamentales para la comu
nidad y de cómo la población participa en la construcción de la
obra pública. Para ello invitamos a un grupo de autoridades
municipales, representantes populares y académicos con el fin de
tener la oportunidad de discutir, directamente con los actores, la
dinámica de los cambios políticos operados a nivel local y poder
recuperar las experiencias positivas de dichos cambios.
DIVERSIDAD MUNICIPAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA 137
Apartado metodológico
Siendo Oaxaca el estado con mayor número de municipios —570

de 2 392—, los cuales se caracterizan por su gran heterogeneidad,
se decidió hacer una selección representativa de cinco municipios,
tratando de que se reflejara en ellos no sólo el tamaño y composi
ción étnica de los municipios oaxaqueños, sino también su distinta
problemática, relacionada con la acción de gobierno.
Con esta idea, nuestro primer paso fue identificar aquellos
municipios que se habían distinguido por haber realizado obras
importantes en los últimos cinco años, o por tener una participa
ción ciudadana significativa, buscando siempre que presentaran
características contrastantes en términos de tamaño, composición
étnica y formas de participación. En otras palabras, se buscaba
incluir un municipio comunitario (pequeño, indígena, agrícola) y
municipios de mayor tamaño y más urbanizados.
Partiendo de las características de cada municipio selecciona
do se hizo un ordenamiento de lo simple a .lo complejo, de lo
tradicional a lo moderno, de la administración de un municipio
rural a la problemática de la gestión urbana, con el fin de analizar
los factores que inciden en la vida municipal tales como: disponi
bilidad de recursos, capacidad de gestión y grado de participación
ciudadana.
De esta manera, fue seleccionado un municipio pequeño con
población mayoritariamente indígena, donde la elección de autori
dades se efectúa mediante el procedimiento de usos y costumbres,
y donde se ha realizado una importante obra de urbanización. El
municipio seleccionado fue San Pablo Yaganiza, enclavado en la
sierra norte del estado de Oaxaca.
El segundo municipio fue el de San Pablo Villa de Mida, que
a pesar de contar con una población de tamaño medio y mantener
un estrecho contacto con la sociedad nacional, gran parte de su
población sigue conservando la lengua indígena, y las formas
tradicionales de organización siguen incidiendo en la integración
de las autoridades municipales.
Nuestro tercer municipio fue el de San Antonino Castillo
Velasco, que no obstante tener una población que escasamente
rebasa los cuatro mil habitantes, y debido quizás al predominio de
la población mestiza, las formas de organización tradicional han

desaparecido para dar paso a una política de tipo partidario. En
este municipio la elección de autoridades municipales se ha hecho
por medio de partidos, los cuales han alternado en el gobierno
municipal. Este municipio ha sido gobernado por el pri, el pan y
actualmente por el prd.
San Pablo Huixtepec es nuestro cuarto municipio, el cual, a
pesar de su cercanía con la ciudad y su grado de urbanización
todavía sigue conservando sus tradiciones, las cuales tienen un
peso en la selección de la autoridad municipal y además desempe
ñan un rol importante en la vida social de la comunidad. Este
municipio también ha sido gobernado por el pri y el pan.
Nuestro quinto municipio fue uno más urbanizado con las
características propias de una ciudad en crecimiento y enclavado
en una de las zonas más prósperas del estado en términos agríco
las, ganaderos e industriales. Se trata del municipio de San Juan
Bautista Tuxtepec, en el que, a iniciativa de un grupo de ciudada
nos con experiencia política, se realizó un muro-bulevar, una obra
de alta inversión, la cual se inició al margen del ayuntamiento y
terminó siendo apoyada por él.
Una vez seleccionados los municipios más representativos, nos
dimos a la tarea de entrevistar a sus actuales autoridades y a
dirigentes de organizaciones y partidos que habían tenido una
participación destacada en el municipio y en su obra pública.
Varias de estas personas entrevistadas fueron invitadas a participar
en el taller que con el apoyo de la Fundación Ford organizamos el
8 de abril de 1994.
Para el taller, además de las autoridades municipales y diri
gentes, fueron invitados militantes de los tres partidos más impor
tantes del estado: pri, prd y pan. Por el pri y el prd acudieron
diputados locales con presencia y trabajo en algunos de los
municipios bajo estudio. Por el pan acudió un dirigente local de
uno de los municipios-considerados. Estuvieron también presen
tes destacados investigadores locales que están familiarizados con
la problemática municipal.
La dinámica de trabajo consistió en que un representante del
municipio bajo discusión expusiera en forma breve las característi
cas de éste y la obra pública realizada por su autoridad municipal.
Una vez hecha la exposición inicial se procedió a realizar una

sesión de preguntas y respuestas.
A partir de las transcripciones del taller y de entrevistas
posteriores a dirigentes y autoridades de los municipios bajo análi
sis, se elaboró el presente documento, que se inicia con una breve
descripción de las características municipales respectivas.
OAXACA: UN MOSAICO DE MUNICIPIOS
Oaxaca se caracteriza por una alta dispersión de su población y por

su composición multiétnica. Su población está distribuida en más
de 3 000 pueblos y pequeñas localidades diseminadas sobre un
territorio bastante accidentado. Al aislar segmentos de la pobla
ción, esta geografía ha contribuido también a la conservación de 16
diferentes grupos étnicos que preservan sus propias formas de
organización social y política.
Con propósitos analíticos, los 570 municipios de Oaxaca pue
den dividirse en tres grupos:
a) Los rurales, integrados por todos aquellos municipios peque
ños, con una economía de base agrícola, y poblados mayoritariamente
por grupos indígenas que mantienen una estructura tradicional de
gobierno que combina cargos civiles y ceremoniales en una sola escala
anual de cargos, la que se denomina sistema de cargos. En este
sistema, todos los miembros varones de la comunidad están obligados
a cumplir con los servicios comunitarios en forma gratuita. Como
miembro de la comunidad, la persona tiene la obligación de servir, y
la presión social en este sentido es siempre fuerte. En el taller se
mencionó que en el municipio de San Pablo Yaganiza quien no
cumple con sus servicios es encarcelado, en tanto que en San Pablo
Mida existe la amenaza velada de causarle algún daño a su patrimo
nio, además de perder el derecho a los servicios que la comunidad
ofrece a sus integrantes.
Con la presencia de la escuela, la expansión de las vías de
comunicación y el mayor intercambio comercial y cultural, el
sistema de cargos se ha modificado. Nuevos cargos han sido incor
porados a esta estructura en tanto que otros han desaparecido.
Con importantes modificaciones y con diverso grado de presencia,
el sistema de cargos todavía puede encontrarse en la mayoría de los

municipios de Oaxaca. Conservadoramente podríamos hablar de
un poco más de 400 municipios con este tipo de organización. En
ellos, la elección de autoridades municipales no responde al
mecanismo de participación de planillas, establecido en nuestra
constitución federal, sino a un mecanismo identificado con sus
propios usos y costumbres. Aunque el sistema puede variar de
municipio a municipio, su característica común es que la elec
ción está basada sobre la participación abierta de la comunidad y
sobre el consenso que existe en torno a quienes son nombrados.
b) El grupo de los semiurbanos está integrado por todos
aquellos municipios de tamaño medio, poblados mayoritariamente
por mestizos y con una economía más diversificada. En éstos el
sistema de cargos es una institución en proceso de desaparición, y
la participación de la ciudadanía en la elección de autoridades y en la
realización de la obra pública empieza a ser mediada por la existencia
de uniones, grupos, asociaciones o partidos políticos. Podríamos
decir que, aproximadamente, unos 80 municipios oaxaqueños
podrían ser clasificados dentro de la categoría de semiurbanos.
c) Como municipios urbanos consideramos aquellos que tie
nen una población superior a los 20 000 habitantes, con una econo
mía más diversificada, donde el peso de lo agrícola se ve considera
blemente disminuido, y donde la participación de la ciudadanía
es mediada por la burocracia y la existencia de políticos profesio
nales vinculados a partidos políticos. Menos de diez municipios
oaxaqueños podrían ser clasificados dentro de esta categoría.
Los MUNICIPIOS INVITADOS AL TALLER
Teniendo presente esta sencilla clasificación, analicemos ahora los

casos de los municipios invitados al taller.
San Pablo Yaganiza
San Pablo Yaganiza es un municipio predominantemente indígena

donde el sistema de cargos tiene plena vigencia y donde la partici
pación activa de la ciudadanía ha llevado a la comunidad a empren-
der importantes obras de beneficio colectivo en los últimos años.

Éste es un municipio pequeño con una población total de 947
habitantes, todos ellos hablantes del zapoteco y asentados en una
sola localidad ubicada en la sierra norte del estado de Oaxaca.
Para llegar a San Pablo Yaganiza, partiendo de la capital del
estado, hay que recorrer 30 km de carretera pavimentada hacia el
oriente, doblar hacia el norte, recorrer otros 6 km de carretera,
para luego empezar el ascenso hacia la sierra y recorrer otros 60
km por camino de terracería. La mayor parte de los habitantes de
este municipio se dedica al cultivo de la tierra, así como a la
elaboración de hamacas, actividad en la que participan también las
mujeres y los niños.
El sistema de cargos
San Pablo Yaganiza es uno de los poco más de 400 municipios

indígenas del estado de Oaxaca que todavía conservan su formas
tradicionales de organización social y política. En este municipio
todos los varones mayores de 18 años tienén la obligación de
prestar servicios a la comunidad, desde policía municipal hasta el
cargo de presidente, pasando por el de mayordomo y regidor
municipal. En este sistema los cargos se encuentran perfectamente
encadenados, de tal manera que cada uno de los ciudadanos sabe
el puesto que le corresponde desempeñar.
Generalmente, son las autoridades en turno quienes deciden el
orden en el que los ciudadanos han de desempeñar sus cargos, a
pesar de que las autoridades municipales son electas cada tres años,
según lo marcan la constitución y la ley electoral. En este muni
cipio cada tres años no se elige uno, sino tres presidentes munici
pales: un propietario y dos suplentes. Después de un año de servicio,
renuncia el propietario y asume la presidencia el primer suplente; éste,
a su vez, renuncia después de un año y deja en su lugar al segundo
¡jupíente. Esto se debe a que el cargo de presidente municipal implica
no sólo separarse de sus actividades cotidianas, sino también hacer
gastos que van en detrimento de su economía familiar.
A diferencia de otros municipios indígenas en los que todos
los varones tienen teóricamente la posibilidad de ocupar todos los car
gos, en San Pablo Yaganiza, a partir del desempeño de cargos
medios, se empieza a definir quién habrá de ocupar la presidencia

municipal a mediano plazo. Como lo señalaron en el taller, los
cargos en Yaganiza se realizan por equipos. Con el nombramiento
de los mayores de vara y los jueces de vara, que son los encarga
dos de auxiliar a las autoridades municipales en los trabajos
administrativos, se inicia ya una diferenciación en el desempeño
de los cargos.
El mayor de vara primero es quien habrá de desempeñar el
cargo de regidor primero, el mayor de vara segundo ocupa el cargo de
regidor segundo y así sucesivamente. Después de cuatro años
de descanso, quien fuera regidor primero habrá de ocupar el
cargo de presidente municipal.
Todos los nombramientos para los distintos cargos se hacen en
el mes de septiembre a propuesta de la autoridad municipal y son
ratificados por la asamblea comunitaria. Las autoridades electas de
esta forma son dadas a conocer a las autoridades estatales y,
finalmente, son registradas de manera formal como candidatos del
pri a la presidencia municipal. No hay presencia de otros partidos,
y los votos obtenidos son para el pri. Sin embargo, en los dos
últimos procesos electorales se han registrado votos para candida
tos no registrados, lo cual está relacionado con la presencia de
militantes de otros partidos en las actividades de gestoría.
San Pablo Yaganiza

Elecciones municipales 1980-1992
Porcentaje
de
Año PRI PAN PRD Otros Total Padrón partíàpaàón
1980 546 0 0 0 546 534 102
1983 287 0 0 0 287 287 100
1986 289 0 0 0 289 288 100
1989 287 0 0 63 350 398 88
1992 387 4 3 51 445 507 88
Al igual que la distribución de cargos, las decisiones de gobier

no se toman en asamblea comunitaria, presidida por la autoridad
municipal y en la que participan los adultos de la población. Todos
ellos tienen la obligación de participar en la asamblea y de acatar

los acuerdos de la misma.
Todos los jefes de familia participan en los trabajos comunita
rios, aportando su “tequio”, que es el nombre con el que se
conoce el trabajo gratuito que la ciudadanía aporta para la reali
zación de obras de beneficio colectivo. Quién no aporta su “tequio”
se hace acreedor a las sanciones que le imponga la autoridad. De esta
manera, la comunidad ha realizado los trabajos de introducción de
agua potable, drenaje, y actualmente, con el apoyo del Programa
Nacional de Solidaridad, están dedicados a cementar las estrechas
y empinadas calles de la comunidad. En este trabajo participa toda
la población.
Con trabajo comunitario construyeron un camino de terrace-
ría para llegar a un banco de arena, el cual piensan utilizar para la
instalación de una tabiquera. Para ello ya han comprado un ca
mión de volteo, ahorrando parte de los recursos de Solidaridad
destinados al pago de mano de obra. Cabe señalar que la arena en
esta región de la sierra es un bien escaso y de gran demanda.
La mayor preocupación de las autoridades de este municipio
es conseguir el apoyo del gobierno estatal y federal para realizar
obras en beneficio de su comunidad. Ellos señalan que en los
últimos años sus actividades de gestoría han sido apoyadas por el
diputado local del prd que es de la región.
En síntesis, San Pablo Yaganiza es un municipio indígena del
estado de Oaxaca donde la autoridad y la ciudadanía participan de
manera estrecha, y donde no existe todavía un divorcio entre los
gobernantes y ios gobernados, ya que todos tienen la obligación de
ser parte de la autoridad en algún momento de su vida comunitaria.
San Pablo Villa deMitla
San Pablo Villa de Mida es un municipio de los valles centrales de

Oaxaca, localizado a 44 km al oriente de la ciudad capital. Según
el censo de 1990 este municipio contaba con una población de
10 373 habitantes diseminados en cinco centros de población rural
y un centro de población urbana: la cabecera municipal. A pesar
de sus estrechos lazos de comunicación con la capital del estado,
50% de su población habla el zapoteco.
La actividad artesanal, que consiste básicamente en el borda

do, tejido y confección de ropa típica, tiene un peso importante en
la economía de este municipio. Esta actividad está asociada fuerte
mente al turismo debido a que sobre ella se asienta uno de los
principales centros arqueológicos del estado, por lo que Mitla es
paso obligado en el itinerario del turismo nacional y extranjero.
En esta zona también se aprovecha la piedra de cantera, la cual es
utilizada en las construcciones que se realizan en el municipio y
pueblos vecinos. Otras actividades que complementan la ocupa
ción económica de esta comunidad son el comercio y, en menor
grado, la agricultura. De las personas dedicadas a la industria del
bordado y tejido de ropa típica, principal actividad de la población,
muchas de ellas se han dedicado a la comercialización de estos
productos en varios mercados del país y tienen presencia en
ciudades turísticas como Mazatlán, Puerto Vallarta, Cabo San
Lucas, Cancún y Puerto Escondido.
A pesar de que esta comunidad mantiene una relación con
grupos culturales diversos por medio del turismo, la población
sigue conservando parte de sus costumbres en cuanto al nombra
miento de sus autoridades municipales. Al igual que en otras
comunidades indígenas, en Mitla todos los varones mayores de 18
años, independientemente de su posición económica, formación
académica o identificación política, tienen la obligación de desem
peñar el cargo de topil o policía municipal. De igual manera
están obligados a desempeñar los cargos que les encomienda la
comunidad.
Para llegar a ocupar el cargo de presidente municipal se debe
haber pasado por los de topil (equivalente a policía municipal),
comandante, y suplente de concejal. La prestación de este servicio
se da con periodos de “descanso” de uno o dos años. Todos los
cargos desempeñados son gratuitos, por lo que se les denomina
“servicio” a la comunidad. Fluctúan entre cinco o seis los periodos
de servicio que el ciudadano debe prestar a la comunidad.
A partir de 1970 las formas tradicionales de organización
empezaron a sufrir ciertas transformaciones con la presencia de
partidos de oposición. Pese a la resistencia de las autoridades
municipales, en los dos últimos tríenos se han incorporado conce
jales del Partido de la Revolución Democrática al Ayuntamiento
Municipal como resultado del porcentaje de la votación proporcio

nal alcanzada en los comicios.
La participación de partidos de oposición en esta población ha
sido impulsada por vecinos de la comunidad en franco rechazo a
toda intervención externa. Es importante señalar que en una
ocasión, con motivo de las elecciones municipales, hubo un intento
de parte de activistas del prd de Tlacolula de penetrar en este
municipio. Tomaron el Palacio Municipal, y los habitantes, al ver
esto, se organizaron y en una maniobra rápida y masiva desalojaron
violentamente a los perredistas. De aquí en adelante la participación
política local se da predominantemente entre los nativos de la pobla
ción. Aquí vale la pena citar la opinión de un extranjero que, por más
de 30 años, ha radicado en este municipio; él nos dice:
[...] Mida es más estable, hay poca violencia en Milla mientras que en
Tlacolula ya es casi —hablando de lo político— otro mundo. Aquí
en Mida son más orgullosos de su cultura y de su idioma que en
Tlacolula. Hablan el idioma zapoteco en Tlacolula pero no como
en Mida. Entonces creo que es por el idioma, por la cultura que Mida
es un grupo más cohesionado, por eso no ha penetrado mucho el PRD.
En Tlacolula sí, pero en Mida no ha penetrado mucho el PRD porque
son un grupo sólido, más sólido en su mentalidad, más sólido desde
su punto de vista social, y desde su punto de vista comercial tal vez.*
San Pablo Villa de Mitla

Porcentaje
de
Año PRI PAN PRD Otros Total Padrón partiápadón
1980 731 0 0 0 731 2 440 30
1983 86 0 0 0 86 3 885 2
1986 528 8 219 21 776 3 961 20
1989 371 0 159 0 530 4 967 11
1992 1021 0 193 52 1266 4 830 26
Texto tomado de la Memoria del Foro Regional celebrado en la dudad de

Oaxaca, el día 8 de abril de 1994.
Por lo que respecta a la obra municipal y a la vinculación con

los grupos de la sociedad civil, en el actual trieno se construyó una
laguna de oxidación cuyo proyecto se inició con la visita que
algunos concejales del trieno pasado realizaron a las instalaciones
del Centro Lingüístico Jaime Torres Bodet, de la localidad. Ellos se
plantearon la necesidad de construir un sistema similar para toda
la población, y de buscar el apoyo del señor John Lynn, conocedor
del tratamiento de aguas residuales, quien con la ayuda de dos
ingenieros de Tucson, Arizona, elaboró los planos y la información
técnica necesaria para llevar a cabo el proyecto. A la selección de
la obra contribuyó el hecho de que la descarga de las aguas negras
estaba afectando una importante extensión de terrenos de peque
ña propiedad, además de contribuir a la contaminación de la
cabecera municipal.
Además de la laguna de oxidación, la autoridad municipal ha
realizado varias obras adicionales, como la ampliación de la red
de agua potable, el cementado de varias calles, el mejoramiento de
escuelas y el mercado de artesanías. En todas estas obras se ha
contado con la participación activa de la ciudadanía, por medio del
“tequio”.
Sin embargo, la participación ciudadana y el consenso en
torno a la toma de decisiones empiezan a resquebrajarse debido al
surgimiento de la competencia partidaria y a la diversificación de
intereses en el interior del partido oficial. En consecuencia, la
asamblea, como mecanismo para la toma decisiones, empieza a
perder fuerza, y el consenso se empieza a crear mediante la nego
ciación de las autoridades con los distintos grupos. En el taller, la
autoridad municipal mencionaba que se trata de evitar las asam
bleas para reducir las protestas.
San Antonino Castillo Velasco
San Antonino Castillo Velasco es un municipio de los valles centrales

localizado a 25 km al sur de la ciudad de Oaxaca. Según el censo de
1990 este municipio contaba con 4 404 habitantes distribuidos en dos
asentamientos humanos, la cabecera municipal y una agencia de
policía. En este municipio la presencia de los indígenas se ha reducido
a 30% de la población que habla el zapoteco.
£1 cultivo de hortalizas, la comercialización de las mismas y la

artesanía del bordado, constituyen las principales actividades de
esta comunidad. La producción de verduras y flores surte el
mercado de la ciudad de Oaxaca y parte de la producción se
canaliza hacia otros estados.
Dentro de los municipios invitados al taller, San Antonino
Castillo Velasco, viene a representar un caso de alternancia de
poder entre el Partido Revolucionario Institucional (pri), el Partido
Acción Nacional (pan) y el Partido de la Revolución Democrática
(prd). Después de muchos años de hegemonía del partido oficial,
el Partido Acción Nacional derrotó al pri por primera vez en las
elecciones de 1983. En las siguientes elecciones el pri volvió a
recuperar el control municipal por dos periodos (1986-1989 y
1989-1992) para volverlo a perder a manos del prd en 1992.
La importancia de esta comunidad zapoteca radica en la
forma relativamente pacífica en que se han llevado a cabo dichos
cambios, lo cual puede explicarse, en parte, debido a la escasa
participación ciudadana. Por ejemplo, en las elecciones munici
pales de 1980, 1983 y 1989, el total de votos emitidos por la
ciudadanía no logró superar 18% del padrón electoral. El nivel
más alto de participación electoral se registró en 1986 cuando votó
43% del padrón.
San Antonino Castillo Velasco

Porcen
taje de
partici
Año PRI PAN PRD Otros Total Padrón pación
1980 182 0 0 0 182 1336 14
1983 145 150 0 0 295 1731 17
1986 603 353 0 0 956 2 239 43
1989 240 9 0 113 362 2 458 15
1992..... 296 6......... 311..... 31 -. .644- 1660 22
Después de haber tenido un gobierno panista y de haber vuelto

a apoyar a los priistas, actualmente este municipio es gobernado
por el Partido de la Revolución Democrática (prd), el mismo que
derrotó al candidato del Partido Revolucionario Institucional (pri)
por un escaso margen de 15 votos: 311 del prd contra 296 del pri.
Esta diferencia no significó obstáculo alguno para una transmisión
pacífica del poder municipal, aun cuando los militantes del pri
decidieron no formar parte del cabildo para dejar en plena libertad
de integrar su equipo al candidato ganador.
Hasta 1993, en San Antonino no había presencia alguna del
prd. Además del pan, sólo el Frente Cardenista había tenido una
presencia fugaz en 1989 cuando obtuvo 105 votos. La mayor parte
de los integrantes de la planilla perredista no eran militantes del
prd. La integración de la planilla electoral devino, más bien, de la
inquietud de algunos jóvenes de la población por buscar una mejor
actuación de las autoridades municipales que no había sido posible
lograr mediante el pan y el pri. La dinámica consistió en invitar
a ciudadanos reconocidos por su labor en favor de la comunidad,
a participar en la conformación de una fórmula de gobierno bajo
una nueva bandera partidaria, esta vez la del Partido de la Revolu
ción Democrática.
Hasta hace un año y medio San Antonino, a pesar de encon
trarse a 25 minutos de la ciudad capital del estado y de contar con
una considerable actividad agrícola, comercial y artesanal, no
contaba con servicios básicos tales como agua, drenaje y pavimen
to. Con la entrada del nuevo equipo perredista las cosas han
empezado a cambiar, y se han notado rápidamente las transforma
ciones: dos pozos de agua que abastecen los domicilios, una larga
avenida pavimentada de 1.5 km que une el centro de la población con
la carretera Oaxaca-Ocotlán, un carro recolector de basura, baños
públicos y un mercado. En otro orden de servicios, la clínica de salud
resurge en su atención de primer nivel a la población y la escuela
secundaria se plantea como una opción gratuita para estudiantes
no sólo de la población, sino de otras comunidades aledañas.
Aunque el apoyo de dependencias de gobierno tales como la
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y el Comité de Planeación
para el Desarrollo (Coplade) ha sido decisivo para la realización de
las obras, lo cierto es que las autoridades municipales han logrado
armar un equipo de trabajo con labores específicas a cumplir y un
programa mínimo a desarrollar. Situación que hasta hace poco les
había permitido nuclear el apoyo de diversos sectores y recibir
cooperación económica para dichas obras. La composición perre-
dista del ayuntamiento no ha sido obstáculo para que las obras

sigan adelante. A pesar de que en San Antonino desde hace más
de 20 años no se práctica el “tequio” como forma de trabajo
comunitario, las formas de organización en torno a las obras han
respondido relativamente bien a las necesidades de las mismas. La
discusión y diferencias, más bien, se han comenzado a plantear con
las obras ya terminadas; siendo el mercado el punto central donde
se concentra la querella, como explicaremos más adelante, después
de abordar la obra pública.
La obra pública
La pavimentación de la avenida central de 1.5 km de longitud fue

la obra inicial del cabildo perredista. La intención fue unir la
carretera Oaxaca-Ocotlán con el centro de la población para dar
más realce a la comunidad que, por su intensa actividad artesanal
y de horticultura, recibe un número cada vez mayor de visitantes.
Aprovechando el apoyo que en material de construcción para
obras de urbanización estaba otorgando el Programa Nacional de
Solidaridad y después de lograr el aval institucional, se sensibilizó
a los principales beneficiarios, los vecinos de la avenida Castillo
Velasco, con el fin de que cooperaran económicamente para pagar
la mano de obra. Para este propósito y debido a que en San
Antonino no se practica “el tequio”, se organizó a colectores para
recoger periódicamente una cuota de apoyo, de acuerdo con las
dimensiones de los predios de los vecinos ubicados en la calle que
se va a pavimentar. La obra fue comenzada en el mes de agosto de
1993 y para diciembre del mismo año se había alcanzado a cubrir
más de 90 por ciento.
La segunda obra de relevancia que el cabildo ha realizado es
el mercado público, con recursos económicos provenientes total y
directamente de Sedesol. La manera en que las autoridades muni
cipales han obtenido los recursos para llevar a cabo esta obra tiene
particular importancia. La obra forma parte de un paquete que se
negocia gracias a la presión ejercida por diversas poblaciones del
istmo de Tehuantepec agrupadas en la Coalición Obrero Campe
sino Estudiantil del Istmo y el prd, en la misma ciudad de México
el mes de junio de 1993.
Internamente el cabildo de San Antonino se había planteado

ya que un mercado público vendría a ser una obra de importancia
para toda la comunidad, y la posibilidad de cristalizarlo se vino
a dar, precisamente, cuando decidieron sumarse a las acciones
de presión de las poblaciones istmeñas. Acción que a la vez que
les permitió relacionarse con otras comunidades que padecen
sus mismos problemas en el estado de Oaxaca, les dio también
la posibilidad de vincularse más con su partido, el prd. No
obstante, apoyarse en estas medidas de presión, las autoridades
manifiestan su preferencia por el diálogo con las autoridades
competentes, estrategia que, según ellos, les ha redituado más
beneficios.
Una vez concluido el mercado, y con el propósito de obtener
recursos para realizar otras obras, las autoridades municipales
solicitaron una cooperación a los locatarios para asignarles sus
puestos en el nuevo mercado. Dado que la cuota se definió sobre
la base del tipo de producto que se comercializa, los vendedores de
carne protestaron y buscaron el apoyo, primero del pri y posterior
mente del pan. Frente a esta inconformidad, el pan ha encontrado
la posibilidad de volver a tener presencia política en el municipio
apoyando a los carniceros. Sin embargo, en la defensa de éstos, el
pan no se ha concretado a pedir la disminución o la eliminación de
la cooperación, sino que se ha propuesto pedir la desaparición
de poderes municipales, lo cual revela el interés político que mueve
a este partido.
San Pablo Huixtepec
El municipio de San Pablo Huixtepec se localiza al suroeste de la

ciudad de Oaxaca. Para llegar a él hay que recorrer la carretera que
va hacia Pochutla en la costa oaxaqueña durante aproximadamente
20 km, para luego tomar una desviación hacia el oeste y recorrer
otros 20 km. De acuerdo con el censo de población de 1990 este
municipio contaba con 8 242 habitantes, todos ellos asentados en
una sola localidad. La mayoría de la población se dedica a la
agricultura, en la que predominan los cultivos de alfalfa y maíz y
que se complementa con la ganadería. Se estima conservadora
mente, que la producción lechera alcanza en promedio unos 800
litros diarios. Otras actividades, como la crianza de aves de corral

y de ganado menor, sirven de soporte a la población.
Por otro lado, este municipio registra una importante corrien
te migratoria que se dirige principalmente al estado de California
en Estados Unidos. Según nos comentaba un profesor, existe la
mentalidad entre los estudiantes varones “de terminar la secunda
ria e irse para el norte”. La primera ola de población que emigró
de esta comunidad se dio en la coyuntura de la segunda guerra
mundial al iniciarse el programa “bracero”. A partir de esos años
se ha mantenido la migración e incluso ha aumentado en las dos
últimas décadas cómo resultado de la crisis económica prolongada
y, sobre todo, de la ausencia total de fuentes de empleo que
retengan la fuerza de trabajo de esta comunidad.
Participación ciudadana
Diversos factores se conjugan para inducir, involucrar y com

prometer a los grupos de la sociedad civil en la realización de
los proyectos de obra pública municipal. En algunos muni
cipios el proceso electoral para la elección de autoridades
locales se singulariza por la ausencia de conflictos agudos, como
toma de alcaldías, bloqueos carreteros o toma de oficinas públicas;
es decir, este proceso se desarrolla en un clima de civilidad y
responsabilidad políticas. Una vez pasados los comicios y difundi
dos los resultados, los actores políticos, así como el resto de la
sociedad civil, regresan a sus habituales actividades y el partido
ganador asume la conducción de la comunidad por medio de
sus concejales. Éste es el caso del municipio de San Pablo
Huixtepec.
En este sentido, se ha caracterizado por su estabilidad política,
por la forma pacífica en que se dan los procesos electorales y por
la actitud de respeto y civilidad que se da entre militantes del
Partido Acción Nacional y del Partido Revolucionario Institucio
nal, los que han alternado en el gobierno municipal.
En los últimos años la lucha por el poder municipal se ha
librado entre los dos partidos ya mencionados, en la que el balance
ha sido favorable al pri por su permanencia en el poder. En los
últimos 15 años el pan ha gobernado este municipio en dos
ocasiones. Esto fue en el trienio 1981-1983, y tras un periodo de

administración priista volvió a conquistar la alcaldía para el perio
do 1986-1989. Las dos últimas elecciones han sido ganadas por
el pri.
San Pablo Huixtepec

Porcentaje
de
Año PRI PAN PRD Otros Total Padrón partidpaeián
1980 325 455 0 0 780 2 884 27
1983 1 186 520 0 0 1706 3 694 46
1986 208 293 32 0 533 3 963 13
1989 1272 765 0 0 2 037 4 281 48
1992 1219 664 0 0 1923 3 555 54
La obra pública de las administraciones panistas se puede

considerar modesta, ya que se ha llevado a cabo apoyada sobre los
escasos recursos provenientes de las participaciones municipales,
complementados con los recursos generados internamente. Aquí
hay que considerar el “tequio” como parte fundamental en las
pequeñas obras realizadas. Podríamos decir entonces que la reali
zación de obras de las administraciones panistas se dio sobre la
base de capacidad financiera real del municipio y también del
apoyo de la comunidad, tanto en cooperaciones económicas como
en “tequio”.
Entre las obras realizadas por la primera administración panis-
ta tenemos: la construcción de un pequeño mercado (una galera);
la pavimentación de la explanada principal (plaza central ubicada
entre el palacio municipal y el templo principal); la pavimentación
del acceso a la población que tiene una extensión aproximada de
350 metros; la construcción de puentes peatonales pequeños en las
inmediaciones del área de cultivo, y la construcción de puestos de
vigilancia policiaca. En la segunda administración panista, entre lo
que se pudo materializar, sobresale: la adquisición del reloj que
adorna la fachada del templo principal de la población; la construc
ción parcial del salón de usos múltiples, y apoyos a la remodelación
de escuelas de la comunidad.
DIVERSIDAD MUNICIPAL V PARTICIPACIÓN CIUDADANA 153
Las características sociales relevantes de esta población son su

acentuada religiosidad y su costumbrismo, que vienen expresados en
sus fiestas. La población se divide en barrios, y en cada uno de ellos
se nombra un comité o unajunta que se aboca a organizar y recolectar
recursos para celebrar a sus imágenes religiosas y realizar mejoras en
las capillas, como reparación de techos, mobiliario, pintura, etcétera.
A partir de la organización de barrios se conforma otra orga
nización, la del templo principal, la cual se encarga de la festividad
del Santo Patrón. Lo sobresaliente de estas agrupaciones es que la
integración y conformación de sus miembros y directivas, se pro
ducen absolutamente al margen de militancias o ideologías políti
cas. En este sentido, la religión se convierte en un factor que
aglutina e integra a la sociedad y que reduce, en cierto sentido, las
posibles fisuras y rupturas que podrían darse por motivo de la
pertenencia a algún partido político. El compadrazgo también
refuerza estos vínculos religiosos. De esta manera, la religión (el
catolicismo), la observancia del compadrazgo y las costumbres,
contribuyen a mantener la unidad y la estabilidad políticas del
municipio. Muestra de esta estabilidad es el reducido número de
movimientos de carácter social registrados en el municipio. La
población recuerda un solo movimiento social de tipo agrario en
la población y que ocurrió en el contexto de un movimiento
campesino que se produjo en la década de los setenta. La lucha por
la tierra empezó a manifestarse a principios de 1972 con la inva
sión de tierras en los valles centrales.
En 1973, un grupo reducido de campesinos, asesorados por
una organización estudiantil de la Escuela Preparatoria de la Uni
versidad Autónoma Benito Juárez, de Oaxaca, invadieron 18 ha de
parcelas bajo la tutela de la iglesia que en la población denominan
“común”. Esta invasión fue rápidamente controlada el mismo día
en que los campesinos efectuaron la ocupación, y los invasores
fueron encarcelados y posteriormente liberados con el apoyo de la
Coalición Obrero Campesino Estudiantil de Oaxaca (coceo), el
Bufete Popular Universitario (bpu) y organizaciones estudiantiles
vinculadas con la lucha popular de aquella época.
El movimiento más reciente y aún fresco, es el que tuvo lugar
el pasado mes de marzo y se originó por el apoyo que la autoridad
municipal otorgó a una línea foránea de transportistas en detri-
mento de otra línea de autobuses, cuyos propietarios son vecinos y

originarios del municipio, lo que provocó que se unieran los
inversionistas locales e hicieran un frente común para exigir al
munícipe que no permitiera la entrada de la línea “La Solteca” a
San Pablo Huixtepec, pues de lo contrario, él se iría de la presiden
cia. Al hacer un frente común, los socios transportistas, que
militan en el pri y en el pan, lograron que el presidente municipal
vetara la entrada de la línea foránea, lo que favoreció a los trans
portistas locales.
Otro caso que llama la atención en este municipio es la movi
lidad de la dirigencia de un partido a otro. Tenemos así que el
actual presidente municipal era de filiación panista, disintió de
Acción Nacional y se lanzó en la elección pasada por el Partido
Revolucionario Institucional. El otro caso es el del actual dirigente
panista que también militó en el pri.
Un factor que vino a fortalecer el triunfo panista en 1981 fue
el apoyo recibido de parte de un grupo de priistas inconformes con
la selección interna de candidatos a la presidencia municipal. Estos
cambios de militancia parecieran no ser determinantes para tras
tocar la interacción social que se da en el marco de las festividades
religiosas y paganas de la población.
En relación con la participación ciudadana en la construc
ción de la obra pública, un rasgo que llama la atención es la
institucionalización de una Junta de Mejoramiento Moral, Cívico y
Material que es nombrada cada tres años por el presidente muni
cipal ante la asamblea de vecinos. Esta junta, integrada por perso
nas que se han distinguido por su participación comunitaria, tiene
como función principal administrar y cultivar un terreno munici
pal y aportar recursos para las obras de beneficio colectivo.
Otro rasgo significativo de este municipio, y en especial de la
anterior administración, es la conformación de comités de apoyo
integrados por ciudadanos de San Pablo Huixtepec radicados en
Estados Unidos. Mediante estos comités la autoridad municipal ha
logrado obtener recursos importantes para la compra de equipo y
la construcción de obras públicas.
La obra más importante realizada en los últimos años es
la construcción de un centro médico asistencial, para el cual se
contó con el apoyo de los gobiernos federal y estatal. Siguiendo la
dinámica de funcionalidad del Programa Nacional de Solidaridad,

la comunidad participó aportando mano de obra mediante el
sistema del “tequio”. Esta obra absorbió un total de 1 200 tequios
para llevar a cabo el techado del hospital general Manuel Velasco
Suárez. Posteriormente, al atestiguar esta iniciativa de participa
ción el gobernador del estado, la comunidad aportó en una sola
jornada un total de 1 800 tequios.
Sanjuan Bautista Tuxtepec
San Juan Bautista Tuxtepec es uno de los municipios más impor

tantes del estado de Oaxaca. Con una población de 109 385
habitantes, es el segundo más poblado en el estado de Oaxaca.
En un estado caracterizado por su escaso desarrollo industrial,
Tuxtepec se ha distinguido por dar asiento a importantes indus
trias de mediana importancia como son la cervecería del Trópico,
el ingenio Adolfo López Mateos y la fábrica de papel Tuxtepec.
Asimismo, la presencia del río Papaloapan ha permitido que los
habitantes de este municipio se dediquen a la producción agrícola
y ganadera, en la que se destacan el cultivo de piña, caña de azúcar,
mango, plátano y maíz.
A través de los años, este municipio ha estado gobernado por
el Partido Revolucionario Institucional con la participación de
regidores de la oposición. En general, el nivel de participación en
los comicios municipales ha sido relativamente alto, aunque el
abstencionismo ha tendido a crecer en los más recientes procesos
electorales.
Sanjuan Bautista Tuxtepec

Porcentaje
de
Año PRI PAN PRD Oíros Total Padrón Participación
1980 9 690 70 0 94 9 854 15 494 64
1983 19 071 0 0 399 19 470 29 828 65
1986 21335 60 27 480 21 902 32 339 68
1989 8 014 118 333 1620 10 085 44 018 23
1992 9 173 109 395 1669 11346 43 280 26
Partiàpación ciudadana y obra pública
Siendo un municipio importante en el estado, el ayuntamiento de

Tuxtepec ha contado con presupuestos cuyo monto oscila entre los
ocho y doce millones de nuevos pesos, lo cual le ha permitido
realizar obras de mediana importancia. Por medio de la constitu
ción de patronatos y de comités proconstrucción de obras, se han
realizado algunos trabajos públicos de mediana importancia. Entre
ellos se destaca la construcción del muro-bulevar, obra que se inició
en 1985 y se terminó a finales de 1992. La obtención de recursos y
la realización misma de la obra estuvieron a cargo de un patronato
encabezado por el ingeniero Francisco Fernández Arteaga, cuyo
nombre lleva dicho bulevar. Veamos en detalle cómo se integró
este comité y de dónde se obtuvieron los recursos para la construc
ción de la obra.
La construcción del muro-bulevar
A principios de la década de los setenta, en la ciudad de Tuxtepec

se empezó a contemplar la idea de construir un muro de conten
ción para evitar que las aguas del río Papaloapan continuaran
inundando las partes bajas de la ciudad, lo que provocaba la
destrucción de las viviendas de quienes se habían asentado en las
márgenes del río que circunda las partes norte, oriente y sur de
la ciudad. La construcción de dicho muro de contención se inició
con el apoyo del ingeniero Víctor Bravo Ahuja, pero por diferentes
razones esta obra se suspendió cuando apenas se iniciaba.
A mediados de la década de los ochenta, siendo diputado local
el ingeniero Francisco Fernández Arteaga, éste tuvo la iniciativa de
integrar un patronato proconstrucción del muro-bulevar, al cual
invitó a personas que se habían distinguido por su participación
en la vida pública de este municipio. Mediante la realización de
rifas, bailes, carreras de caballos, así como con la cooperación
de los principales comerciantes y empresarios del municipio, el
patronato se fue allegando los recursos para la construcción del
muro-bulevar.
Según los integrantes de este patronato, la participación de la
ciudadanía, de los empresarios y de las dependencias del gobierno
del estado y federal, fue de vital importancia para la realización de

esta obra. Al parecer, las relaciones personales del principal pro
motor del patronato, el ingeniero Francisco Fernández Arteaga,
fueron decisivas para la construcción de dicha obra. £1 ingeniero
había sido diputado local entre los años de 1983 y 1986, y con
anterioridad había participado en varios patronatos y comités. En
1980 se encargó de la organización de una feria internacional eti
Tuxtepec.
La obra, que demoró siete años en ser construida, fue final
mente terminada en el año de 1992, a pocos meses de que conclu
yera la administración municipal del ingeniero Francisco Fernán
dez Arteaga (1989-1992). Según versión de varios vecinos, la obra
fue bien recibida por la mayoría de los ciudadanos de Tuxtepec,
sin embargo, los militantes del prd se opusieron inicialmente a ella,
pues la consideraban innecesaria, puesto que para la época en que
se empezó a construir, las aguas del río Papaloapan ya estaban
controladas por las presas, y las inundaciones ya no eran un
problema para la ciudad.
Con el propósito de detener la construcción de la obra, los
militantes del prd promovieron una invasión temporal de las ribe
ras del río Papaloapan, sin embargo, cuando se dieron cuenta de
que el muro se construiría a pesar de su oposición, decidieron
abandonar la invasión. A pesar de que ésta fue la decisión de la
dirigencia del prd, un buen número de invasores decidieron que·
darse en las riberas del río y solicitaron el apoyo de otros partidos y
organizaciones como el Partido Frente Cardenista de Reconstrucción
Nacional (pfcrn), la Unión General de Organizaciones Campesinas y
Proletarias (ugocp) y la Central Campesina Cardenista (ccc).
Mediante negociaciones con las dirigencias de los partidos e
indemnizaciones a los invasores y antiguos pobladores de las
riberas del río, el patronato logró retirar las viviendas que ocupa
ban las márgenes del río. Algunos de estos pobladores fueron
reubicados en una colonia de nueva creación. Finalmente, la obra
fue concluida e inaugurada en el mes de diciembre de 1992. Esta
obra consta de un muro-bulevar de 5 km de extensión, con doble
carril y camellón en medio, iluminado y con arbustos de ornato
colocados a una distancia de aproximadamente seis metros. En
diferentes puntos del bulevar existen bancas y miradores para los
visitantes. En los márgenes del río se construyeron distintas obras

para el entretenimiento de los pobladores, tales como juegos
infantiles, pequeños bosquecitos, viveros, paraderos turísticos, así
como canchas de basketbol, futbol, volibol y tenis.
Consideraciones finales
A partir de las entrevistas y de lo dicho durante el taller es

importante hacer las siguientes reflexiones:
l. La heterogeneidad de la realidad municipal oaxaqueña

expresada principalmente en el tamaño de su población y compo
sición étnica, incide de manera importante en las relaciones que se
establecen entre el gobierno municipal y la ciudadanía y en la
forma en que estas dos instancias se organizan para la toma de
decisiones y la realización de la obra pública. Mientras en los
municipios pequeños, relativamente aislados y con una economía
de base agrícola, la participación es siempre obligatoria y direc
ta y se da mediante la prestación de servicios a la comunidad —ya
sea en el gobierno municipal o en la construcción de la obra
pública—, en los municipios de mayor población y más cercanos
a la ciudad de Oaxaca, la participación es de carácter voluntario y
generalmente de tipo monetario.
A medida que la actividad económica se diversifica y que se
eleva el nivel de escolaridad, las formas tradicionales de organiza
ción social y política pierden su vigencia y la sociedad empieza a
organizarse bajo otros parámetros que no siempre le dan cohesión
e identidad. En la transición de una sociedad más tradicional a una
más moderna, de una sociedad más indígena a una más occidenta-
lizada, se dan distintas formas de organización y participación
como las que tuvimos la oportunidad de escuchar en el taller. De
la participación plena del municipio de San Pablo Yaganiza, en el
que nadie escapa a los servicios comunitarios so pena de ser
encarcelado, multado o marginado, pasamos a la realidad de San
Pablo Villa de Mitla donde se conserva la participación obligatoria
para ciertos servicios comunitarios, como el servicio de topil, pero
la elección de autoridades municipales resulta de una aplicación
flexible de los usos y costumbres, combinada con la conformación

de planillas propuestas por los partidos.
En San Antonino Castillo Velasco y San Pablo Huixtepec se ha
pasado de la asamblea coñiunitaria, cuya práctica sólo queda en el
recuerdo de los ancianos del lugar, a una participación ciudadana
mediada por los partidos políticos que alternan en el gobierno
municipal. El consenso ya no se logra mediante la realización de
asambleas, sino por medio del diálogo y la concertación con las
distintas organizaciones sociales, gremiales e incluso partidarias.
Sin embargo, el surgimiento y reforzamiento de una política
partidaria no ha sido igual para todos los municipios oaxaqueños.
Mientras en San Antonino Castillo Velasco ésta se ha dado con una
baja participación en los procesos electorales y en medio de con
flictos cívico-religiosos, en San Pablo Huixtepec la presencia de los
partidos políticos ha contribuido a generar una mayor competen
cia y una mejor actuación de los gobiernos municipales, como
lo manifestaron los dirigentes del pan y del pri que participaron
en el taller.
2. Como quedó de manifiesto en el taller, la distribución
de los recursos y apoyos de parte del gobierno hacia los munici
pios presenta un carácter desigual. Mientras los municipios cerca
nos a la ciudad están realizando obras de mediana inversión como
el hospital regional de Huixtepec, el mercado de San Antonino o
la laguna de oxidación de Mitla; San Pablo Yaganiza tiene que
conformarse con el cementado de sus calles. Por lo general, y como
se mencionaba en el taller, los municipios cercanos a la ciudad son
los más beneficiados por los programas ordinarios y especiales de
los gobiernos estatal y federal. El apoyo más importante que ha
recibido San Pablo Yaganiza está relacionado con los recursos
otorgados por medio del Programa Nacional de Solidaridad.
Como quedó demostrado en el taller, no existen canales insti
tucionales ni reglas establecidas para un reparto equitativo de los
recursos públicos. La capacidad de gestoría —como decía el expre
sidente municipal de Huixtepec— o la forma de pedir —como
señaló el presidente municipal de San Antonino—, o la misma
presión política, son factores que inciden en la obtención de
recursos y su efectividad depende de la coyuntura política y de la
importancia social y política de los municipios que los utilicen.
En los municipios pequeños, la mayor parte de la obra pública

pasa necesariamente por la autoridad municipal. En cambio, en
municipios con mayores recursos como Sanjuan Bautista Tuxte
pec, existe la posibilidad de que obras de gran inversión sean
iniciadas por particulares, aunque finalmente tengan que ser reto
madas por el ayuntamiento. Estos comités de obras son formas de
participación ciudadana que pueden surgir a iniciativa de la misma
sociedad o bien ser promovidos por los ayuntamientos, como en el
caso de Mida y Huixtepec.
La participación inducida desde fuera de los municipios —co
mo la creación de comités locales de solidaridad, impulsada por el
gobierno federal— adquiere distintas expresiones dentro de ellos.
Mientras en San Pablo Yaganiza esto significa la creación de un
nuevo cargo dentro de su sistema de servicios públicos y la organi
zación del “tequio” de los vecinos, para los municipios de Mitla,
San Antonino y Huixtepec, significa la recolección de cuotas para
el pago de los trabajos realizados por personal especializado.
En las comunidades indígenas como Yaganiza, gran parte de
los servicios que en las ciudades medias son manejados de manera
privada, aquí son manejados de manera colectiva, como sucede
con el servicio del molino de nixtamal, o la operación de la tienda
Conasupo, o bien la explotación de un banco de arena.
En general, podríamos decir que los municipios oaxaqueños
aquí considerados han sufrido cambios en su organización socio-
política. Aquellos que aún continúan con el sistema de usos y
costumbres han dirigido sus energías no sólo a mantenerse en
la tradición, sino a responder mediante ellas a las necesidades
de la comunidad. Por otro lado, en aquellos municipios donde
se ha iniciado el rejuego partidario, se siguen privilegiando las
demandas locales que dejan de lado las pugnas ideológico-partida-
rias que se registran a nivel nacional. Esto ha permitido una mayor
movilidad de los líderes, quienes pueden desplazarse de un partido
a otro sin generar grandes rupturas.
A partir de estas reflexiones en torno a la organización política
y sobre la participación ciudadana en la realización de obras
públicas, es importante preguntarse lo que significa la democracia
para estos municipios y el rol que desempeñan o pueden desempe
ñar los partidos políticos. Cuando pensamos en un sistema demo-
crático, generalmente nos referimos a una concepción moderna de

la democracia vinculada a la existencia de partidos y a la realización
de elecciones mediante la emisión de votos por medio de boletas
y urnas electorales. Sin embargo, con esta concepción dejamos de
lado importantes formas, de participación política como las
que observamos en los municipios indígenas y rurales del estado
de Oaxaca.
En San Pablo Yaganiza, por ejemplo, la presencia de los parti
dos políticos y la celebración de elecciones ocupa un lugar secun
dario, es algo que se asimila y se incorpora a las formas tradiciona
les de gobierno, pero que muchas veces no se comprende en toda
su extensión. Es indudable que quienes representan al comité
municipal del pri en Yaganiza, desconocen la declaración de prin
cipios y los estatutos de dicho partido. Ellos han creado su comité
porque así se les ha pedido y porque así logran conservar su
espacio de autonomía. Y lo aceptan en tanto les sigan respetando
sus propias formas de organización.
De igual manera, yo me atrevería a afirmar que en el caso de
San Antonino y Huixtepec, donde se ha dado una alternancia
partidaria en el gobierno municipal, tampoco existe una identifi
cación de la ciudadanía con la ideología y los principios de dichos
partidos. Ellos se apoyan en estos partidos en tanto postulen
a personas identificadas con los intereses de la mayoría. Esto
explica, en parte, la gran movilidad del electorado que no siempre
apoya al mismo partido.
En algunos municipios la presencia de los partidos puede
significar el conflicto y la ruptura de identidades tradicionales.
Por ejemplo, actualmente en San Antonino Castillo Velasco un
conflicto entre la autoridad municipal y quienes se dedican a la
venta de carne, originado por la resistencia de estos últimos a dar
una cooperación exigida por el ayuntamiento, se ha convertido
en un conflicto de carácter político al intervenir el pan y proponer
la desaparición de poderes de dicho ayuntamiento.
El conocer realidades municipales como las oaxaqueñas es
algo que debe hacernos reflexionar sobre el futuro de la demo
cracia y sobre las expresiones de inconformidad y rebeldía expre
sadas en forma violenta, como las observadas a partir del primero
de enero en el estado de Chiapas. En este sentido, el reforza
miento de la democracia no signifîca negar otras formas de orga

nización política que no tienen una expresión partidaria, sino más
bien establecer un adecuado entendimiento basado en el respeto
de estas formas tradicionales de organización a fin de propiciar
una integración armónica y pacífica.
SOCIEDAD CIVIL, GOBIERNO Y DESARROLLO
URBANO EN YUCATÁN
LuisAuonso Ramírez
“Nos reunimos nosotros, los compañeros,

y hemos estado solicitando,
y hemos estado haciendo logros.
Creo que lo que estamos haciendo
es una cosa pequeña, verdad,
y lo que queremos es una cosa grande...
y lo vamos a lograr...”
Feliciano Cimé
Miembro de la Unión de Vendedores
Ambulantes Fijos y Semi-Fijos
del “Mercado Grande”.
En este trabajo se analizan cuatro estudios de caso en torno a

problemas sociales generados por la dinámica de crecimiento
urbano en Yucatán. El objetivo más general es contrastar diversas
experiencias en las que la acción pública se haya visto influida por
la participación de organizaciones que pueden ser identificadas
como parte de la sociedad civil.
Las preguntas clave que nos guían son ¿hasta qué punto la
participación ciudadana se ha incrementado? y ¿existen experien
cias en las que la ciudadanía haya intentado participar en el
proceso de toma de decisiones? Se trató de reconstruir la experien
cia y de analizar qué características tuvo esta participación. La
intención final es encontrar si se dan formas de participación
ciudadana que nos hablen de la emergencia de un perfil más
definido de la sociedad civil frente a la acción de la política pública.
Estudiamos la conurbación Mérida-Progreso, en especial la
ciudad de Mérida, así como las comisarías y pueblos aledaños
comprendidos en sujurisdicción política. El análisis se orienta hacia
163
el conocimiento de aquellas acciones de política pública en las que

se da algún nivel de interacción entre la sociedad civil y el Estado,
de manera independiente a si la demanda proviene de uno u otro
agente social, y se analiza tanto la política pública como la gestión
ciudadana. En el contexto de este trabajo entendemos política
pública como el proceso dinámico de administración, propiciado
tanto por la sociedad civil como por los programas del Estado que
influyen sobre los niveles de vida y bienestar de los habitantes de
un municipio.
En ese sentido hacemos una clara división entre la política
pública y la de carácter partidista y electoral. No es nuestro objetivo
discutir ni la dimensión electoral, ni la dimensión partidista, que
hubieran obligado a hacer un estudio político de otro nivel, desta
cando los procesos electorales o la presencia de partidos políticos.
Nos interesó conocer si, al margen de coyunturas electorales, la
sociedad civil se ha expresado y participado en acciones concretas
que influyan en sus niveles de vida y bienestar a mediano plazo.
En ese sentido se privilegió la dimensión de lo político que se
vincula a la aparición de la ciudadanía y del ciudadano en la
demanda de satisfactores específicos relacionados con la vivienda
y a la lucha por el acceso a terrenos urbanos vinculados con
actividades comerciales.
Los LUGARES Y PROBLEMAS DEL ANÁLISIS
La elección del municipio de Mérida obedeció a varias razones. La

primera es que su importancia va más allá de la comprensión de
la ciudad capital del estado. Es una ciudad que ofrece servicios
de distinta índole a toda la región peninsular y su presencia irradia
hacia los tres estados de la península de Yucatán. Agrupa también al
40% de la población total y a más de la mitad de la población
urbana. Estas características hacen que las necesidades de su pobla
ción, así como los recursos que se destinan para satisfacerlas, sean
mayores y crecientes año tras año. Se eligió al puerto de Progreso
por ser el más importante del estado y por estar vinculado con una
dinámica estratégica de desarrollo económico, cuya intención es
crear un corredor industrial Mérida-Progreso, un puerto de altura
SOCIEDAD, GOBIERNO Y DESARROLLO URBANO 165
y un enclave turístico. De Progreso se revisa el caso de la población

asentada en la ciénaga (pantanos). Dado que ambos municipios se
definen, en principio, por su carácter urbano, los temas a discutir
se orientaron hacia la infraestructura urbana y los servicios públi
cos, y hacia el uso y disponibilidad de recursos naturales como la
tierra y el agua.
Se discutió el acceso a la tierra para vivienda en una colonia
marginal de Mérida conocida como La Amapolita, con un proceso
de invasión encauzado por la institución oficial reguladora del
suelo urbano.. Se reconstruyó también un proceso original de
autoconstrucción de vivienda por medio de crédito, promovido
por el mayor sindicato de albañiles de la ciudad en la colonia Juan
Pablo II. Estos dos casos son ejemplo de un movimiento popular
urbano y de una demanda sindical que involucraron una serie de
toma de decisiones en las que convergieron tanto los actores como
instancias municipales, estatales y federales.
En la colonia Salvador Alvarado Sur se analizó una larga lucha
por los servicios urbanos: agua potable, luz eléctrica y calles pavi
mentadas. Conocimos las gestiones de asociaciones de colonos e
iniciativas vecinales que los llevaron a una exitosa forma de orga
nización que después fue captada y negociada por Pronasol. En
esta colonia se revisó la relación entre los programas municipales
de desarrollo urbano, los vecinos de las colonias populares y los
representantes de Pronasol.
El acceso a la actividad comercial informal y formal en Mérida,
se estudió acercándonos a la situación del mercado central más
importante, el “Mercado Grande”, y al uso de un terreno aledaño,
conocido como el “Chetumalito” que podría servir para su amplia
ción, para ubicar de manera fija a los vendedores ambulantes o aun
para actividades alternativas.
Se discutieron la organización y las diversas posiciones y puntos
de vista de los sindicatos de comités fijos del mercado más impor
tante de Yucatán, de los sindicatos de vendedores ambulantes; de los
colegios profesionales, y de las autoridades municipales y estatales en
tomo al destino de ese terreno, privilegiadamente situado, cuyo fin
podría ser la ubicación de los vendedores ambulantes urbanos.
Finalmente, se analizó el relleno de la ciénaga del puerto de
Progreso y el desarrollo de viviendas para la población marginal.
En este caso se reconstruyó una experiencia original de población

asentada en basureros pantanosos, que ha adquirido repre-
sentatividad ante las decisiones del gobierno municipal, estatal y
federal; después de 20 años de lucha se escucharon sus plantea
mientos en torno a un proyecto de creación de suelo y crédito para
vivienda.
Urbanización y dinámicas de población
Mérida, la ciudad capital del estado de Yucatán, ha desempeña

do siempre un rol estratégico en el contexto de los tres estados
que comprenden la península. Capital de Campeche hasta su
creación como entidad federativa independiente a mediados del
siglo κιχ, y de Quintana Roo hasta que fue erigido como territorio
federal en el porfiriato, continuó manteniendo su preeminencia
como principal centro comercial y de servicios de toda la región y
sigue siendo el más importante centro urbano y la ciudad con
mayor población, donde se ha asentado el sector empresarial más
poderoso de la península.
Los dos fenómenos más importantes y sintomáticos del reciente
cambio regional son, primero, el acentuado proceso de urbaniza
ción.1 Para 1980 la península tenía ya a más de la mitad de sus
habitantes agrupados en centros urbanos, situación que se acen
tuó, pues en los noventa más de 55% de la población de Yucatán
ya vivía en ciudades (véase cuadro 1), lo que nos da una medida de
la importancia que adquiere la problemática urbana para la
comprensión de los resultados del desarrollo en aspectos clave
como la inversión y el empleo. En cuanto a urbanización se refiere,
la región se hace eco de las tendencias más generales del país. El1
1 Urbanización comprendida no sólo como concentración demográfica en

centros^ urbanos, sino como cambios fundamentales en los estilos de vida y de
consumo. Hay que señalar, sin embargo, que la rapidez del cambio cultural que
implica formas privadas de organización social, como la familia y formas públicas,
como la cultura política de participación grupal, se modifica mucho más lentamen
te y, de hecho, no parece cambiar substancialmente en la primera generación que
migra del campo a la ciudad. Cf. Luis Alfonso Ramírez C., Sociedad y población
urbana en Yucatán, El Colegio de México, 1993, pp. 83-98.
segundo fenómeno es que la presión poblacional en Mérida,2 al

igual que en otras ciudades medias de México, está generando la
aparición de actores sociales urbanos cuyas demandas más apre
miantes son la dotación de infraestructura y la obtención de
vivienda. Estas demandas configuran uno de los campos sociales
en los que se da una gran interacción entre la sociedad civil y el
Estado, y augura ser una de las arenas políticas más conflictivas en
los próximos años.
Mérida hacia el fin de siglo
La crisis económica, en especial en su etapa más virulenta entre

1982 y el 1987, marcó el alto a un sexenio previo de aparente
crecimiento y desarrollo.3 La reducción del gasto gubernamental
y de la inversión del Estado no sólo contrajo los mercados regiona
les y disminuyó el empleo y el poder adquisitivo, sino que afectó a
un empresariado que dependía con fuerza de las iniciativas, los
programas gubernamentales y el crédito preferencial para el desa
rrollo industrial. De esta manera, la crisis golpeó al sector empre
sarial más nuevo y pequeño, no sólo en los comercios y servicios
sino también en el sector industrial.4
2 Según el censo de 1980, de los 1 063 733 censados en el estado de Yucatán,

424 529 personas, es decir poco más de 40%, vivían en el municipio de Mérida y de
éstos, las mujeres mostraban ser un poco más numerosas que los hombres (220 891
contra 203 638). En el censo de población de 1990 se mantuvo esta proporción.
3 Entre 1970 y 1982, Yucatán comenzó a diversificar su estructura económica.
El capital privado, alejado del henequén, promovió cambios en la planta industrial
y transformó de manera radical la actividad comercial con nuevas formas de
mercadeo y venta al público. Los empresarios locales consiguieron capitalizar y
ampliar sus fuentes de crédito, tanto para la industria como para el comercio. Las
inversiones de Pemex en la sonda de Campeche y la creación de Cancún como polo
turístico se revirtieron en términos positivos para Yucatán y en especial para
México. La inversión y el gasto público que efectuó el gobierno mediante sus
dependencias federales y estatales, también aumentó, al igual que el turismo.
4 La manufactura se desarrolló también durante esos años. En términos de
empleo creció en más de 80%, hasta llegar a 25 798 individuos dedicados a ella. La
expansión del sector manufacturero fue independiente de la actividad henequene-
ra, que permaneció estancada y se concentró en los poco más de 5 000 empleados,
Pese a la crisis, en términos demográficos la creciente concen

tración de la población en centros urbanos no se detuvo entre 1980
y 1990. Con 1 362 940 habitantes Yucatán había vuelto a crecer
en 309 000 personas más. Mérida mantuvo prácticamente su
participación porcentual en el total de población estatal en torno
a 40%, aunque, si damos credibilidad al censo de 1980, disminuyó
su ritmo de crecimiento, pues pasó de 424 529 a 556 819 en 1990.
Es decir, tuvo un aumento de 132 290 personas. Creció en 50 000
personas menos que en la década anterior ¿sobrevaluación del
censo de 1980? ¿Subvaluación en el de 1990? La primera alter
nativa parece la más certera. De cualquier manera, si tomamos
1970 como base, se mantuvo la tendencia hacia una concentración
demográfica lenta, pero constante en el municipio de Mérida,
generando un proceso de urbanización notable en el contexto de
Yucatán y la península, pero gradual y con un ritmo que ubica a
Mérida como una ciudad media en el contexto nacional.5 Mérida
ha tomado más de 20 años para duplicar su población y logró
concentrar 40% del total de habitantes del estado en 1990.6
Los peores años de la crisis, de 1982-1987, contrajeron la
inversión y el mercado. Los despidos de varios miles de empleados
públicos y la quiebra de cuatro mil pequeños establecimientos
comerciales impactaron el empleo y la vida económica de la ciudad.7
Los pequeños establecimientos industriales también se vieron afec
tados; numerosos empresarios se fueron a la quiebra y otros deja
ron de invertir y mantuvieron sus industrias a nivel de subsistencia.
Los grandes empresarios industriales y comerciales fueron los más
tatito obreros como administrativos, de la entonces paraestatal Cordemex. Este

ritmo de crecimiento se detuvo en 1982.
5 El proceso de urbanización de la península no se ha dado en tomo al
desarrollo industrial. Pese a ello la industria manufacturera ubicada en la ciudad de
Mérida ha influido para que en las últimas décadas la ciudad mantenga su primacía
en el contexto regional, aunque se le haya considerado en lo fundamental como
especializada en los comercios y servicios.
*’ Para Mérida esto ha significado una intensa presión sobre el empleo. Así
duplicó su pea entre 1970 y 1980, la que volvió a crecer 80% entre 1980 y 1990.
7 La comparación entre el Censo Económico de 1986 y el Censo de Población
y Vivienda de 1980, nos sugiere que hacia 1986 la proporción de población ocupada
en empleos formales respecto a la pea apenas sería de poco más de 50 por ciento.
favorecidos. Si bien acusaron el impacto de la crisis, en poco tiempo

se recuperaron e incluso pudieron avanzar sobre los espacios libres
dejados por la competencia en quiebra, lo que ayudó a acelerar un
proceso de monopolio en el comercio y en la industria.8
La naturaleza de la recuperación económica que se empezó
a manifestar desde 1988, benefició a los empresarios industriales
mayores, quienes pudieron afrontar el alto costo necesario para
ampliar sus plantas, y señalaron que el financiamiento, más que
el mercado, se volvería el cuello de botella a corto plazo para el
crecimiento de la industria regional.9 Dados los costos y bs mayo
res necesidades de la capital para la instalación de empresas
industriales en relación con las de comercios o servicios, el peque
ño empresario industrial se vio de nuevo más desalentado para
iniciar o expandir empresas, por lo que muchos cambiaron hacia
actividades de intermediación o servicios.10
La baja en la oferta de empleo contrajo en conjunto el mercado
urbano de trabajo de Yucatán y de la ciudad de Mérida en todos
los sectores.11 Sin embargo, en los últimos tres años de la década,
un conjunto de factores ayudó a que la situación del desempleo no
H En la actualidad la industria manufacturera ubicada en Mérida se considera

entre las diez más importantes de la República fuera de la ciudad de México.
9 Esto es especialmente válido para las industrias pequeña y mediana, la
grande suele acaparar (y especular) con la mayor parte de los créditos y en esa
medida continúa siendo dinámica. Debido a ello, pensamos que la importancia de
la industria se mantendrá, en especial, en el contexto peninsular si consideramos
que la naturaleza del crecimiento urbano de las otras entidades no permite prever
en ellas un desarrollo industrial ni a corto ni a mediano plazos. Los cambios más
importantes en lo que a industria manufacturera se refiere, así como su influencia
sobre la urbanización y los movimientos de población en Yucatán se seguirán
ubicando en la ciudad de Mérida.
10 Los grandes capitales de la región se localizan en las industrias de bienes de
consumo no duradero e intermedios. La de bienes de capital no presenta mayor
desarrollo, lo cual explica la preponderancia de los sectores de comercio y servicios
en la estructura general de la economía y pone en evidencia el interés empresarial
de atender principalmente las necesidades de consumo, vivienda y vestido de la
población regional.
11 La evolución de la pea en Yucatán entre 1950 y 1990 muestra una tendencia
hada la disminución en el peso del empleo agrícola y pecuario que, aunque por sí
solo sigue siendo el más importante sectorialmente, a partir de 1980 es por vez
primera en la historia de Yucatán, mucho menor que bs actividades secundarias y
se volviera crítica. Éstos fueron el crecimiento y la expansión de las

grandes empresas industrial y comercial, el repunte de los progra
mas de vivienda y obra pública en la ciudad y el campo y el
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol).
La incertidumbre en los datos del Censo de 1980 no nos
permite reconocer con certeza el impacto de la crisis sobre la
población urbana y el empleo en Yucatán y, en especial, en Mérida.
Si los datos fueran ciertos tendríamos que la tendencia a la concen
tración de población en la capital entre 1970 y 1980 (que subió de
30 a 40%) se víq prácticamente estancada entre 1980 y 1990 (lapso
en el que Mérida seguía concentrando 40% de la población), lo que
acusó la contracción en la oferta de empleo urbano y una menor
capacidad de continuar reteniendo población. Si, como es lo más
probable, el censo sobrevaloró la población, el impacto del estan
camiento económico parecería ser menor y diferenciado por secto
res del mercado de trabajo,*12 *en* un
* * contexto
* de fuerte ocupación
en el sector informal urbano18 y menor ritmo de emigración
terciarias tomadas en su conjunto. El año 1980 marca, de esta manera, un

parteaguas en la historia del empleo, de la economía y de la sociedad yucatecas. El
peso de la problemática social toma cada vez más un cariz urbano. Lo que se
acentuó aún más en 1990, en que la pea agropecuaria no superó 27% de la total
(110 057 personas sobre un total de 403 337).
12 En 1990, pese a un incremento sustancial en la pea que se declaró ocupada
en la manufactura en Mérida, su porcentaje de participación en la pea total bajó a
18.8% (34 719 de un total de 184 636). Aun sumando los trabajadores de la
construcción (13 896) su porcentaje no subió más allá de 26.3 por ciento.
El comercio también ocupó a un mayor número de personas, pues pasó de
21 495 a 36 500 entre 1980 y 1990, y mantuvo su participación estable, con 20%
de la pea urbana. Los servicios siguieron siendo el refugio más común de la pea de
Mérida, pues 48% de ella declaró haberse desempeñado en este sector (88 321
personas).
Pese a las diferencias censales entre 1980 y 1990 la proporción de ocupación
entre sectores y en especial entre la manufactura y la construcción con relación a
los comercios y servicios, se mantuvo relativamente similar.
18 En cuanto a la formalidad del empleo, las tendencias establecen un gradien
te: tenemos primero una gran formalidad de los empleados en el sector manufac
turero e incluso en la industria de la construcción, pues si en marzo de 1990,48 615
personas declararon haberse desempeñado en estas actividades, en 1988 se encon
traban ya 47 497 ubicados como empleados o propietarios en unidades económicas
censables en Mérida (4 456). La formalidad disminuye un poco cuando analizamos
campo-ciudad que lo previsto en 1980. De cualquier manera, en

términos demográficos la primacía de la zona metropolitana de la
ciudad de Mérida es clara con relación a los otros centros urbanos
de la península, como también lo son sus problemas de vivienda y
población marginal.
Crecimiento urbano: usos y desusos del suelo
La presión demográfica sobre el espacio urbano de Mérida es el

escenario en el que se desenvuelven las luchas por la tierra y la
vivienda. Entre 1980 y 1993 surgieron en la ciudad aproximada
mente 75 asentamientos humanos con características irregulares,
por medio de la compra-venta ilegal de terrenos ejidales y de
invasiones a tierras propiedad del estado. Casi las tres cuartas
partes de estos asentamientos se han regularizado ya o han iniciado
el proceso de legalización, y sólo 25% —los asentamientos más
conflictivos— continúan irregulares.*14
Para solucionar este problema, en Mérida se dio un proceso de
estatificación del terreno urbano que le confiere un carácter origi
nal a los movimientos sociales que se vinculan con la lucha por la
tierra. Durante la gubernatura de Cervera Pacheco se dio un
movimiento de expropiación masiva de un gran anillo de tierras
el comercio, pues de 36 500 personas que declararon haber hecho algún tipo de
transacción comercial en Mérida, en marzo de 1990, ya 29 722 se ubicaban como
personal ocupado en algún tipo de establecimiento comercial en 1988. La situación
más dramática es la de los servicios, pues si en 1988 se encontraron 21 189 personas
en establecimientos formales de este sector, en marzo de 1990, 88 321 declararon
estar ocupadas en actividades de esta naturaleza en la ciudad. De esta manera, en
los servicios se siguen ocultando los mayores problemas de autoempleo, empleo
intermitente y actividades informales de Mérida.
14 Los asentamientos irregulares hasta 1993 eran bs colonias Amalia Solórza-
no II, La Amapola, Benito Juárez Norte, Del Parque, Dsodzil Norte, Suárez,
Crescendo Rejón, El Roble, Roble Agrícola, Elefante Grande (Col. Mérida), Elefan
te Chico, Emiliano Zapata I, Emiliano Zapata II, Emiliano Zapata III, Francisco Vilb
Oriente, Los Álamos, Melchor Ocampo, Montes de Amé, Mulchechén, Nueva
Kukulkán, Nueva Sanjosé Tecoh, Plan de Ayab Sur, San Antonio Xluch, San Arturo
Xluch, San Arturo Xluch II, Sanjosé Tecoh, Sanjosé Tecoh Sur, Sanjosé Tzal (San
Haroldo), San Marco Nooh y San Ramón Norte II.
en torno a la ciudad, quedando el estado como único propietario de

8 000 ha que se constituyeron en reserva territorial de Mérida.
Lo anterior fue posible debido a diversos factores. El primero,
que la expansión de la plantación henequenera desde fines del
siglo XIX especializó la zona norte del estado de Yucatán en el
cultivo del agave. Esto fue especialmente cierto en las haciendas
que circundaban la ciudad de Mérida. La expropiación cardenista
de estas haciendas en 1937, volvió estas tierras privadas ejidales, lo
que creó el “gran ejido henequenero”. La crisis de los mercados de
fibras duras y el prolongado colapso de la producción henequene
ra convirtió la zona en henequenales poco productivos y terre
nos baldíos. Ante la falta de alternativas agropecuarias rentables,
para los ejidatarios estas tierras no tenían valor productivo y al
intensificarse las presiones demográficas en Mérida, a partir de los
setenta, comenzaron a venderlas ilegalmente como lotes urbanos.
Ante esta venta anárquica y dispersa, el Estado les “ahorró” el
trabajo, los expropió durante los años 1986-1987 y creó la reserva
territorial de la ciudad. Estos terrenos se dividieron entre dos
organismos: la Comisión Reguladora de la Tenencia de la Tierra
(Corett) del gobierno federal, que opera en el país desde 1973 y,
por parte del gobierno del estado se creó, en 1987, la Comisión
Ordenadora del Uso del Suelo del Estado de Yucatán (cousey). En
el momento de la expropiación, ambas dependencias se repartie
ron el control de 50% de las tierras.
A fines de 1993, de las 8 668 ha originalmente expropiadas,
5 313 estaban bajo el control del gobierno del estado por medio de la
cousey y 3 355 ha en poder del gobierno federal, ahora controladas
por Sedesol. A fines del mismo año cousey había ya operado 3 244
ha y tenía en reserva 2 069. Cabe señalar que una reserva territorial
de este tamaño, controlada directamente por organismos estatales
y no por promotores privados de vivienda, es un fenómeno poco
común no sólo en México, sino en América Latina. Sólo en un
régimen socialista como el cubano se encuentran ciudades en las
que el estado haya podido disponer de tierras en tal cantidad.15
15 Según el director de cousey, arquitecto Jorge Reyes Pérez, La política del

Estado en las reservas territoriales, conferencia en la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Autónoma de Yucatán, el 24 de junio de 1992.
Esta situación histórica, única para una ciudad media como

Mérida, que hubiera permitido organizar y reordenar el crecimien
to urbano de una manera sensata y programada, se desperdició.
No se aprovechó la oportunidad que esto hubiera significado en
términos de la racionalidad en la dotación de servicios,16 costosos
para una ciudad que crece horizontalmente, y en términos de
acceso a distintos tipos de créditos de vivienda que otorgan la
tierra como aval y de desarrollo de áreas verdes, entre otras
posibles acciones. En vez de ello se procedió a la venta inmediata
e indiscriminada para allegar fondos al erario público y se permi
tieron negocios al gran capital inmobiliario dedicado a la construc
ción de fraccionamientos, la especulación en pequeña escala de la
clase media y la regularizadón de los predios habitados por inva
sores y vecinos de colonias populares y marginadas.17
También es cierto que esta disponibilidad territorial disminu
yó mucho la tensión social provocada por falta de vivienda en la
ciudad, pues del total de la reserva territorial operada se ha
utilizado 56% en regularizar asentamientos populares espontá
neos. Hasta 1993 la cousey había legalizado el uso de 1 830 ha.18 El
terreno restante se ha repartido entre la dase media, los grandes
fraccionadores de la región y algunas áreas destinadas a usos
industriales y públicos.
Sin embargo, la política de los últimos dos años no se ha
orientado tanto hacia la regularización de los asentamientos espon
táneos o a dotar al sector productivo y público, sino a “liberar” el
mercado del suelo,19 para que pueda ser usado por los fracciona
dores de vivienda privada, a los que se les permite hacer negocios
lb Según el Censo de Población y Vivienda de 1990, 10% de bs viviendas de

la ciudad carecían de agua potable y 2% de luz eléctrica.
17 Se ha señalado que una de las características de la ocupación de tierra de
propiedad ejidal para uso urbano es el hecho de que en Mérida el suelo es invadido
indiferentemente por todos los sectores socioeconómicos de la población, Jorge
Bolio Osés, “Mérida y su centro histórico, una rebción conflictiva", en Mérida, el
azar y la memoria, Marco Peraza (coord.), Eds. de b Asociación de Personal
Académico de b Universidad Autónoma de Yucatán, 1993, pp. 157-168.
18 Cf. Gines Laucirica Guanche, “Suelo urbano en b ciudad de Mérida” en
Cuadernos de la Facultad de Arquitectura de Yucatán, núm. 6, otoño de 1993:60-66.
19 Cf. Reyes Pérez, 1992, op. cit. y Bolio Osés, 1993.
con créditos bancarios en gran escala para la construcción de

viviendas de interés social. En otras palabras, en la mejor tradición
liberal del régimen salinista, se ha acelerado la venta de la reserva
territorial, volviéndola de nuevo propiedad privada.20
De esta manera, Mérida se caracteriza por su centralización
demográfica en el contexto peninsular y por el predominio del
sector comercial y de servicios en su estructura de empleo, donde
se ubica el comercio del “mercado grande”, al igual que por una
tremenda informalidad en el empleo, quizás cercana a 5%. En este
sector informal se encuentran los vendedores ambulantes entrevis
tados. Los otros tres grupos que analizamos se ubican en el esce
nario de problemas de vivienda y terrenos ya discutidos. La colo
nia La Amapolita se encuentra en trámites de regularización por
cousey. La colonia Juan Pablo II fue dotada y acreditada con
trámites realizados por medio de la misma institución. La Salvador
Alvarado Sur fue regularizada por Corett y se negoció su infraes
tructura urbana mediante los programas de Pronasol.
El caso de la colonia La Amapolita
En el poniente de la ciudad de Mérida se fue dando un proceso de

asentamientos mediante la invasión de montes ejidales y su poste
rior venta (ilegal) por parte de los ejidatarios de la zona. Esta
invasión comenzó desde principios de los años ochenta y llegó a
generar hacia 1990 un conglomerado de habitaciones paupérri
mas dispersas entre los montes, sin ningún tipo de infraestructura
ni trazo urbano.
I^a Amapolita llegó así a agrupar a cerca de 2 500 personas
ubicadas en poco más de 450 predios de distintos tamaños. El
proceso de invasión fue conflictivo y en ocasiones violento por
enfrentamientos entre los colonos y los antiguos propietarios, los
ejidatarios. A su vez, entre los colonos se desencadenó una lucha
20 Sobre los efectos posibles de esta venta, véase Ana García de Fuente y Lucía
Tello Peón, “Crecimiento contra desarrollo en Mérida, 1970-1992", en Mérida, el
azar y la memoria, Marco Peraza (coord.), Ediciones de la Asociación de Personal
Académico de la Universidad Autónoma de Yucatán, 1993, pp. 169-200.
por el acaparamiento de predios y su ubicación, y los vecinos se

invadieron entre sí.
Esta lucha llegó hasta las autoridades municipales, a quie
nes los vecinos exigieron infraestructura y también a las autoridades
estatales, a quienes exigieron la regularización y legalización de
sus terrenos como única forma de detener el conflicto interno.
Ninguna de las dos cosas podía llevarse a cabo con facilidad. El
carácter anárquico y disperso de los asentamientos en el monte, así
como su alejamiento de las redes de energía eléctrica, agua potable
y caminos asfaltados dificultaba cualquier intervención.
En 1991 cousey, el organismo estatal regulador del uso del
suelo urbano de la ciudad de Mérida, dio una original solución al
problema: propuso una nueva invasión en terrenos también ejida
les, pero ya afectados por la institución. De tal manera que acerca
ba a todos los vecinos a la infraestructura y al mismo tiempo
reubicaba los lotes de todos, de manera que pudiera darse un
asentamiento en forma de cuadrícula.
La experiencia de haber organizado a este grupo de colonos
en poco tiempo llevó la institución a manipular a las líderes locales,
principalmente mujeres, y a tomar el control del proceso de inva
sión y ofrecer la regularización a cambio de aceptar nuevos lotes.
Pese a una serie de conflictos individuales, la solución pareció
funcionar y se desactivaron los grupos enfrentados anteriormente.
El problema principal que se tuvo que manejar fue el de la
ausencia de un liderazgo efectivo. La composición absolutamente
heterogénea de la población, su alto nivel de analfabetismo, su
extrema miseria, su escaso manejo del español (la mayor parte es
población maya-hablante) y un alto componente de personas cuya
forma de vida es la delincuencia (especialmente ladrones y carte
ristas), dificultó el proceso de organización. La institución presio
nó, en ocasiones por medios ilegales, para lograr la movilización
de la gente hacia una nueva invasión en una superficie manejable.
La infraestructura dotada fue mínima. Se trazaron lotes regu
lares, calles de terracería, cuatro pozos por manzana, y se logró la
instalación de luz eléctrica. Pronasol intervino en la construcción
del local para una escuela primaria y un parque. El cambio de
administración estatal, sin embargo, demostró lo endeble de esta
forma de organización. Toda obra y todo trámite se detuvieron en
1994 y los vecinos han sido incapaces de reorganizarse por sí

mismos para continuar luchando por mejorar la infraestructura.
En este caso, la proposición original fue que la misma institu
ción gubernamental, la cousey, tomara el liderazgo ante la falta de
un líder nativo fuerte, que fuera más allá de plantear el conflicto.
Ella indujo la invasión en esa colonia para poder regularizarla.
Hizo los lotes y la regularización tratando de incentivar a la gente
para que construyera su casa; después les daba los títulos de
propiedad y los ayudaba para conseguir algunos servicios; no
todos, porque aún no los tienen, pero sí la electrificación y calles.
Lo peculiar del caso de La Amapolita es que no se trata de una
invasión dirigida, sino regulada, porque no se les dieron las pro
piedades del terreno ni se empezaron a instalar los servicios y a
permitir la construcción de viviendas hasta que estuviera la tierra
en proceso de regularización. Así el gobierno presionó para que el
área se empezara a poblar, y una vez que las casas estuvieran
construidas o levantadas y la gente viviendo en ellas, comenzaba la
gestión de los títulos de propiedad. La novedad es que de alguna
manera se ordenó el crecimiento desde el inicio de la lotificación.
Sin embargo, todavía no se ha tomado en cuenta la relación del
crecimiento de esa colonia con el resto de las que la rodean,
especialmente en relación con el trazo de las calles y el suministro
de agua.
En este caso, como en el que sigue, han estado ausentes otras
instituciones de gobierno, por ejemplo el Fonhapo. No han podido
entablar un punto de contacto sólido. La Amapolita es aún un
proyecto inconcluso. La gestión ya ha empezado pero está deteni
da, pues depende de la fuerza de los interlocutores y sin cousey
estos colonos son débiles.
El proceso de urbanización que pasó de un monte a una
colonia se dio pese a la falta de un liderazgo real. Este crecimiento
urbano fue rápido, pero una vez que el gobierno dejó de dirigir el
proceso de invasión, se presentaron un vacío de poder y un vacío
de liderazgo. Ya no hay poder de convocatoria, y entre la gente no
ha habido quien asuma la responsabilidad. Existe ahora una insti
tución sustituta de la que empezó el procedimiento; se trata de
Sedesol y de la aplicación de los programas de solidaridad, pero al
no haber un liderazgo real, el procedimiento se vuelve lento.
El caso de la colonia Juan Pablo II
Al sureste de la ciudad de Mérida se encuentran terrenos de origen

ejidal, expropiados por el gobierno del estado, a los que se dotó de
infraestructura y caminos para que el papa Juan Pablo II oficiara
allí una misa al aire libre con motivo de su visita a Yucatán. Al irse
el papa, los terrenos de inmediato se volvieron zonas de crecimien
to urbano.
Una experiencia se ha desarrollado en estas tierras. El mayor
sindicato de albañiles del estado de Yucatán (15 000 agremiados)
obtuvo tierras y gestionó un crédito para sus socios, destinado a la
autoconstrucción de vivienda, lo que dio origen a una colonia de
275 casas en menos de medio año. La presión de los albañiles sobre
sus autoridades sindicales era fuerte y databa de varios años: su
solicitud era que se tramitaran créditos para vivienda ante Infonavit,
pero Infonavit argüyó durante varios años que la inestabilidad y
poca duración de los contratos de trabajo de los albañiles en sus
obras les impedían conceder créditos para sus viviendas.
El sindicato de alarifes tiene, como es lógico, relaciones muy
estrechas con la Cámara Nacional de la Industria de la Construc
ción y todos sus miembros. Firma contratos colectivos de trabajo y
tiene 90% de las obras que se realizan en la ciudad de Mérida. Goza
de prestaciones sociales entre las que destacan el derecho al Seguro
Social y al Infonavit. Dentro de su contrato colectivo se estipula el
pago de 5% del salario que devengan los trabajadores de la indus
tria de la construcción al Infonavit, lo que en el papel los hace
derechohabientes a un crédito para vivienda.
Sin embargo, durante muchos años el Infonavit no ha autori
zado estos créditos, al alegar que los albañiles no son trabajadores
cautivos de una única empresa y que la devolución del importe de
dichos créditos es dudosa, pues la reglamentación está elaborada
para que sea el patrón, por medio de su empresa, el que funcione
como garante de tal devolución.
La presión pro vivienda de los albañiles sindicalizados fue tan
grande que sus autoridades buscaron alternativas. Consiguieron la
dotación de terrenos por parte del gobierno del estado y, con esos
terrenos como garantía, obtuvieron un crédito sin intereses bajo la
forma de paquetes de material para la autoconstrucción de vivien-
da a través de cousey. Con los 14 000 nuevos pesos obtenidos por

cada albañil, pudieron construir, en un tiempo récord de tres
meses, sus pies de casa. Posteriormente los ampliaron, hasta
equipararlos con las casas de interés social que construye el
Infonavit. Entre otras cosas, esto demostró que si contabilizára
mos la mano de obra invertida y el costo del material, el precio
final de la vivienda no superó los 35 000 nuevos pesos. Es decir,
un poco más de la mitad del costo mínimo que el Infonavit
maneja para sus agremiados por concepto de vivienda de interés
social, que es de 60 000 nuevos pesos. En pocas palabras, este
organismo construye casi al doble del costo real y lo carga a sus
derechohabientes.
La negociación que desarrolló el sindicato fue múltiple. De
Fonhapo consiguió 275 créditos para autoconstrucción de vivien
da, consistentes en vales por N$ 10 000 para la compra de material
de construcción. Del gobierno del estado N$ 2 000 para el pago de
mano de obra, el propio sindicato y se comprometió a entregar,
asimismo, a cada albañil otros N$ 2 000 de sus fondos, también
para la mano de obra. El sindicato, además de asignar los créditos
a sus miembros, consiguió de cousey los terrenos, y de un mayoris
ta la venta de material de construcción a bajo precio y la instalación
de una bodega, lo que eliminó costos de transporte y merma por
robos.
El éxito de este viejo tipo de negociación corporativa por parte
de un sindicato fue rotundo. El trabajo fue, en efecto, realizado por
los propios albañiles, quienes se ayudaron entre sí con la construc
ción, y el tiempo de obra fue mínimo. En tres meses se levantaron
los 275 pies de casa y en seis meses 80% de la colonia se encontraba
ya habitada. La negociación se dio siempre entre el liderazgo
sindical y las autoridades. La participación colectiva fue mínima en
términos políticos.
La colonia Salvador Alvarado Sur
La Salvador Alvarado Sur se ubica en un área que comenzó a

poblarse a fines de la década de los setenta y que luchó, entre 1980
y 1990, por obtener los servicios básicos de infraestructura. En el
proceso de lucha y negociación, para lograr los servicios y la
regularización de la tenencia, desarrolló un sistema muy sólido de

organización vecinal promovido por las mujeres.
En esos años se decantó también el liderazgo. Se trata de un
liderazgo femenino, que se legitimó gracias a su perseverancia, su
honradez en el manejo de las cuotas de los vecinos y su éxito en
el logro de las obras. Esta estructura de organización vecinal y este
liderazgo, foijados en diez años de lucha, fueron determinados
y a la vez fortalecidos, al ponerse en contacto con el Programa
Nacional de Solidaridad en 1990.
Por tratarse de una de las áreas urbanas y una de las asociacio
nes vecinales mejor organizadas de la ciudad de Mérida, Pronasol
pudo entrar de lleno a la promoción de sus programas de mejora
miento de infraestructura urbana. Prácticamente no tuvo que
realizar labores de organización. La estructura vecinal funcionaba,
y lo hacía muy bien. Se negoció fundamentalmente el reconoci
miento del liderazgo femenino y sobre esta base se desarrolló una
impresionante cantidad de obras en tan sólo cuatro años, lo que
constituyó una de las iniciativas más exitosas de todo el estado.
El tamaño de la colonia Salvador Alvarado Sur también ayudó.
Se trata de un área que concentra 1 100 predios familiares, habita
dos por aproximadamente 5 000 personas recientemente instala
das y con pocos problemas de tenencia de la tierra o invasión
mutua. La infraestructura conseguida ha hecho que la tierra se
agote prácticamente y ya no exista espacio para nuevos vecinos.
La composición de la población es heterogénea, pero aunque
hay gente de otros estados de la República, la mayor parte son
yucatecos, nacidos en la ciudad de Mérida o en el interior del
estado. Se trata de matrimonios de entre 25 y 45 años con sus hijos
y, en la menor parte de los casos, con algún familiar dependiente
con ellos. Son gente que vive con muy escasos recursos, que trabaja
en empleos eventuales en los talleres o en el sector de servicios de
la ciudad de Mérida, y para quienes representó un gran esfuerzo
aportar las cuotas que les correspondían por ios servicios. En esa
medida, el manejo honesto de tales cuotas y su capacidad para
poderlo demostrar fue clave en la legitimación del liderazgo.
Por otra parte, el éxito de sus líderes en su trato hacia afuera
se fundamentó en que, por lo general, prefirieron la vía de la
negociación a la del conflicto, aunque en varias ocasiones sostuvie
ron posiciones duras frente a las medidas del estado. Además de

esta capacidad de diálogo, tuvieron éxito porque constituían una
organización viva en el momento en que Pronasol se inició en
Yucatán. En la medida en que los vecinos se encontraban trabajan
do sin conflictos, con líderes que tenían gran capacidad de convo
catoria y que habían tenido logros en la consecución de la energía
eléctrica y el agua potable, lo único que se tuvo que hacer fue
convertir esta organización en comités de solidaridad. Se integra
ron así a sus 1 100 dueños de predios en 40 subcomités de manzana
y en un gran comité de solidaridad.
Sus logros han sido: conseguir la totalidad de energía eléctrica
y agua potable que requiere la colonia, pavimentación, parques,
escuela primaria, caseta de vigilancia policiaca y talleres para la
enseñanza de oficios a las amas de casa. La importancia política de
su lideresa ha ido en aumento. De cabeza de su colonia, pasó a ser
parte importante de la estrategia de solidaridad para formar comi
tés en otros asentamientos de la ciudad de Mérida, y de allí vino a
ocupar una regiduría priista en el actual ayuntamiento panista de
la ciudad, para empezar de pronto una vida política partidista a
fines de 1993.21
La experiencia de la colonia Salvador Alvarado Sur y su relati
vo éxito se debe a dos condiciones fundamentales. La primera, que
el conflicto más severo, el de la tierra, pudo solucionarse de
manera colectiva en un tiempo relativamente breve y no desgastó
la organización ni generó conflictos graves. La segunda condición
positiva fue el tiempo y la lucha gradual. Es decir, la organiza
ción no se vio sometida a presiones extremas y pudo, a lo largo de
diez años, irse probando a sí misma y dio oportunidad para la
aparición de los liderazgos femeninos.
Integrar un comité para regularizar los predios y después de
algún tiempo gestionar la luz eléctrica y otros servicios, generó una
cultura de participación política que al no ser demasiado acelera
da, sentó las condiciones para que se desarrollara un liderazgo real
que se legitimó entre los vecinos, al demostrar ser tan confiable
21 Aunque el ayuntamiento panista le designó un pobre lugar; es regidora de

cementerios.
como efectivo, pues tanto el liderazgo como la organización, pu

dieron atender los problemas uno a uno.
La llegada de Pronasol los encontró maduros como organiza
ción popular y fueron interlocutores hábiles y eficientes. La inver
sión organizativa de Pronasol fue mínima y los colonos no tuvieron
problemas para constituirse en comités. La feminización del lide
razgo y de la membresía de los comités es otro elemento destacado
que permitió la homogeneidad del grupo. Al ser las amas de casa
las participantes más activas, las luchas no se han politizado, y se
han mantenido las reivindicaciones de los objetivos perseguidos.
No deja de resultar irónico que la supuesta labor proselitista que
pudiera desarrollar Pronasol en una de sus colonias más efectivas,
esté limitada por la misma organización de las colonas. La capta
ción militante se ha centrado más sobre el liderazgo que sobre los
miembros de los comités. Los comités son de Pronasol, y como se
encuentran agradecidos reciben con agrado al pri, pero la militan
cia real, partidista, es mínima.
Comerciantes, vendedores ambulantes

Y SINDICATOS, O CÓMO LLEGAR AL
“MERCADO GRANDE" Y NUNCA SAUR DE ALLÍ
La historia del Mercado Lucas de Gálvez, o Mercado Grande de

Mérida, tiene aproximadamente 112 años ya que el primer Bazar
de Mercados se planeó exactamente donde hoy se encuentra el
veterano edificio. Fue una obra proyectada por el gobernador
Manuel Romero Ancona (1878-1882), quien decretó que se levan
taran los planos topográficos del bazar, entre los vestigios o ruinas
del convento grande de San Francisco y la ciudadela de San Benito.
Los planes del gobernador Romero incluían una plazoleta central
con jardines y un monumento al fundador de Mérida (Montejo el
Mozo), dicha plazoleta estaría rodeada por 26 locales o módulos
para el mercado. Este decreto fue aprobado por la VIII Legislatura
del Estado.
Tuvieron que transcurrir 25 años para que, en 1907, el gober
nador sustituto, Enrique Muñoz Aristegui —quien ocupara el cargo
que dejó Olegario Molina al ser designado ministro de Fomento
en el régimen de Porfirio Díaz— construyera el primer mercado

municipal, que se llamó Lucas de Gálvez en memoria del desta
cado gobernante caminero de ese nombre. Dos años más tarde
(1909) se inauguró el edificio con las mejoras que incluyeron la
fachada que hasta hoy ostenta.
Uno de los más graves errores cometidos en ese mercado fue
el de no considerar un sistema eficaz y duradero de drenaje; no
obstante, se le hicieron mejoras al edificio que sufría una inconte
nible explosión demográfica dentro y en sus contornos. Otros
cambios en él no se hicieron sino hasta 1950. Todo tuvo que
limitarse a reacondicionamiento y ampliaciones de locales. En los
años sesenta se amplió la planta alta, y se instalaron ventanales que
darían una mayor circulación de aire; se intentó enfrentar el pro
blema del drenaje perforando pozos de absorción de 30 cm de
diámetro y 8 m de profundidad; pero como los ya existentes —al
recibir aguas residuales cargadas de grasas, materia orgánica y
basura, además de sólidos— se azolvaron y perdieron su capacidad
de absorción, el problema se mantuvo.
El mercado es un foco de infección, contaminación y transmi
sión de enfermedades por la inconveniente distribución de su red
colectora de aguas negras y pluviales y el mal manejo y disposición
de las zonas donde la afluencia de la gente y de los productores de
alimentos básicos son más abundantes; un índice mayor de ellos se
encuentran en las zonas de productos alimenticios. El mercado
municipal, desde su fundación, ha tenido varias transformaciones,
cambios notables en los asentamientos humanos y modificaciones
en su sistema de drenaje.
El drenaje ha representado un reto para las autoridades muni
cipales tanto por la contaminación que provoca, como por las
inundaciones, la insuficiencia de su sistema colector de aguas y la
mala disposición del mismo y la crisis de basura, entre otros
problemas. Está construido sobre un subsuelo que no ha tenido
variación alguna, pese a las constantes mejoras que recibió en su
tiempo; y si la arquitectura ha mejorado en algunos casos, no ha
ocurrido lo mismo en lo relativo a las condiciones de higiene.
La sobrepoblación, la organización política y la combatividad
de los vendedores del mercado grande son otras de sus caracterís
ticas. La zona del mercado se ha ido ampliando a partir del edificio
original inaugurado en 1909, invadiendo sus alrededores hasta

abarcar unos 50 000 m2 (cinco manzanas) en las que operan con
permiso 1 400 venteros fijos, 1 100 semifijos y ambulantes, y un
número indeterminado de vendedores ambulantes invasores que
varía según las diversas épocas del año.
La zona resulta privilegiada en términos comerciales, pues por
estar en el corazón de la ciudad, la terminal de la mayor parte de
los transportes públicos de la misma, y por mantenerse arraigada
en la cultura de consumo local, atrae a unas 100 000 personas entre
semana y 200 000 los días feriados (en el contexto de un centro
urbano que en 1990 tenía 530 000 habitantes). En consecuencia su
potencial de ventas es enorme, así como los intereses económicos
y los problemas sociales y ecológicos con los que ha impactado su
entorno urbano.
Desde el principio de la década de los cuarenta, los diversos
tipos de vendedores fijos y ambulantes empezaron a agruparse en
sindicatos. Los conflictos internos y su constante crecimiento hicie
ron que se multiplicaran los sindicatos por rama de actividad, hasta
llegar a contar con 12 en 1994, afiliados unos a la croc y otros a la
CTM. La membresía sindical es obligatoria en un contexto de amplia
incertidumbre política, pues el carácter de la actividad comer
cial del mercado mezcla la propiedad privada con la pública. En
una palabra, los venteros adquieren el derecho a instalarse en un
pedazo de calle o a pregonar sus mercancías en un determinado
circuito, g' acias a un permiso y a una licencia que el ayuntamiento
les otorga y cuyo mantenimiento es necesario negociar de manera
constante.
Esto ha implicado que la población del mercado grande tienda
a agruparse y a actuar con relativa facilidad de manera colectiva y a
que sus sindicatos puedan responder en conjunto y muestren un
elevado nivel de combatividad en el contexto local, aunque no se
involucren con facilidad en actividades políticas ajenas a los intere
ses de sus agremiados.
La tendencia al crecimiento del trabajo informal, en la ciudad
de Mérida, en la última década, hizo expandirse el comercio
ambulante en el centro de la ciudad y también multiplicó el
número de vendedores fijos y semifijos en el mercado. La presen
cia de los sindicatos reguló el acceso a las actividades comerciales
aunque no lo disminuyó. Fueron los hijos, parientes y amigos de

los vendedores sindicalizados los que pudieron instalarse. Esto no
sólo fortaleció los sindicatos en términos organizativos, sino que
amplió su membresía en una década. Por ejemplo, uno de los más
importantes afíliados a la croc, la Unión Sindical de Pequeños
Comerciantes, Fijos y Semifijos y Ambulantes, pasó de 50 miem
bros a 430 en sólo diez años. El crecimiento explosivo del número
de vendedores y la constante disminución en el consumo de los
sectores populares, que son los que mayoritariamente concurren a
la zona del mercado, ha mermado los ingresos de todos los peque
ños comerciantes, lo que ha aumentado la tensión interna de sus
organizaciones.
Es en este escenario social de tensión en el que se presenta una
alternativa que permitiría desahogar por un tiempo el problema.
Se trata de un terreno de 10 000 m2, aledaño al mercado, en el
que a fines de los años treinta se construyó una escuela secun
daria que fue parcialmente demolida en los ochenta por el gobier
no del estado con el fin de construir un estacionamiento. Al
tratarse de la última —y única— manzana de terreno libre en el
centro de la ciudad y no ser de propiedad privada, se despertó una
gran gama de intereses. El proyecto de estacionamiento no se
concretó, y los comerciantes ambulantes invadieron y, posterior
mente, legalizaron su estancia por un tiempo en las ruinas del
local, conocido popularmente como “El Chetumalito” (por vender
se, al igual que en la ciudad de Chetumal, productos de importa
ción y —en esa época— de contrabando). Este grupo de comercian
tes generó, por supuesto, un nuevo sindicato.
El cambio de gobierno estatal hizo que a fines de los ochenta
se desalojara a estos comerciantes para que el estado pudiera
disponer del valioso terreno. El pretexto fue la necesidad de
terminar de demoler el inmueble peligroso. El desalojo se llevó
a cabo, pero ni el gobierno de Manzanilla Schaffer (1988-1990),
ni el de Dulce María Sauri (1991-1993) pudieron realizar obra
alguna. La causa fue el exceso de intereses despertados en torno al
terreno.
La Cámara de Comercio exigía que se pusiera a la venta para
que lo adquirieran sus agremiados. Los monopolios camioneros y
taxistas lo querían para sus paraderos. Comerciantes privados lo
solicitaron para un supermercado. El Colegio de Arquitectos y la

Facultad de Arquitectura de la uady exigieron un área verde. El
ayuntamiento panista pidió, sin éxito, intervenir en la decision
sobre su destino y que se le donara y, por encima de todos ellos,
los sindicatos de vendedores del mercado amenazaron abierta
mente con oponerse a cualquier alternativa que no los incluyera
a ellos. Esta amenaza hizo que cualquier decisión se volviera
políticamente riesgosa, por lo que seis años después lo único que
existe es un enorme baldío. Es básicamente el reto de estos sindi
catos lo que ha evitado hasta ahora la toma de alguna decisión por
parte del estado. Sin embargo, existen muchos proyectos y es
probable que el próximo gobierno sexenal con que cuente el
estado de Yucatán a partir de 1995 intente de nuevo promover
alguno de ellos.
Las distintas intervenciones de los líderes sindicales en el
problema durante los últimos años indican con claridad que ellos
no pueden separar el destino que se le dé al nuevo terreno, de sus
problemas actuales en el mercado. La inseguridad, la insalubri
dad, la precariedad y la baja en sus ingresos y, en especial, la
creciente competencia del comercio ambulante no controlado, les
lleva a pensar en el problema de una forma integral.
Pero en sus intervenciones ellos lo plantean desde un punto de
vista opuesto al de los colegios profesionales o a las alternativas
de uso colectivo del terreno: desde la óptica del interés gremial y
corporativo que significa la sobrevivencia de los vendedores. Ob
viamente, también se preocupan por la limpieza, las áreas verdes,
la seguridad y algo de lo que no hablan las autoridades: el destino
de los 300 niños que trabajan o simplemente viven en las instala
ciones del mercado.
El planteamiento más general y los puntos de vista de los
vendedores pueden resumirse de esta manera:
a) Los actuales vendedores ambulantes y semi-fijos (que son

casi 40% del total) son los que, por antigüedad, deben ocupar el
nuevo espacio.
b) Algo que no se dice abiertamente es que si los locales
restantes son mejores que los actuales deben darse a los vendedores
fijos que ahora ocupan locales en mal estado.
c) De manera unificada, todos los líderes sindicales plantean

que son sus sindicatos los que deben otorgar los nuevos espacios
por un sistema de listas y cuotas.
d) Todos están conscientes de que se corre el riesgo de incre
mentar el comercio ambulante y también de que eso no conviene
a nadie. Su compromiso sería ayudar a la autoridad para que retire
a los nuevos ambulantes.
e) Están dispuestos a asumir de manera mancomunada la
responsabilidad económica para ser ellos los que realicen la cons
trucción del local por medio de un crédito, si se les entrega el
predio.
f) Están dispuestos a trabajar en conjunto con el Colegio
Yucateco de Arquitectos y a aceptar su asesoría técnica si el colegio,
bajo cualquier proyecto que diseñe, considera el número suficiente
de locales para ellos. En términos de proyecto, más que en la estética,
están interesados en la limpieza y en disponer de estacionamientos y
drenaje.
g) Los doce sindicatos continuarán adoptando una actitud
beligerante y seguirán vetando cualquier decisión del estado o
propuesta del Colegio de Arquitectos que no los considere a ellos
como interlocutores. Esto será así, tanto si el terreno se destina a
un fin no comercial, de esparcimiento y regeneración urbana de la
zona, como si se le quiere dar una finalidad comercial entregándo
selo al comercio organizado o al capital privado.
El problema analizado se compone de cuatro elementos prin

cipales. El primero, es de carácter laboral. Se trata de la necesidad
y del derecho, que se percibe como inalienable, que tienen todos
los comerciantes establecidos en la zona del mercado, de conservar
su trabajo, tener un empleo seguro y la garantía de que lo podrán
seguir ejerciendo de manera satisfactoria. Contra eso se planteó el
alto grado de saturación comercial de la zona, pues abrir un nuevo
mercado implica el riesgo de no poder controlar el comercio
ambulante y de multiplicar el número de venteros, lo que afectaría
económicamente a los que ya existen.
El segundo aspecto que se considera, la calidad del ambiente.
Todos hacen alusión a las malas condiciones de higiene, a la
insalubridad en algunos aspectos: las aguas negras, el drenaje
deficiente y las inundaciones; a la falta de acabados, la incapacidad

de eliminar la basura generada, etcétera.
El tercer componente es la infraestructura física, que tiene que
ver con la vialidad y el transporte, con la falta de estacionamientos,
con la ausencia de equipamiento en la zona, la lejanía de las
escuelas para los niños de venteros que no pueden moverse del
mercado todo el día. Y, por supuesto, la carencia de parques de
diversiones y áreas deportivas.
El cuarto elemento del problema a considerar es la organiza
ción social. En este sentido existe una fuerte cohesión, disciplina
en tomo a los líderes, y una clara conciencia de los problemas
comunes. De hecho, éste es el elemento más desarrollado, gracias
quizás a la antigüedad del gremio, a la precariedad común compar
tida y a que las amenazas externas en los últimos diez años parecen
ser mayores que los conflictos internos; este cuarto elemento es
el más positivo y sobre el que se puede trabajar de manera
colectiva. Pero la solución debe considerar los cuatro elementos
del problema.
El tema de fondo que se debatió en todo el taller es el de la
profunda contradicción entre lo público y lo privado. La regula
ción de los mercados se mantiene como un área dominada por lo
público, a diferencia de la plaza comercial. La función comercial
del mercado se reivindica aún como parte del dominio público. La
lógica que impera, sin embargo, es la del creciente carácter privado
de sus condiciones de reproducción y crecimiento. Esto es particu
larmente visible en un proceso de competencia con el capital
comercial privado.
Una experiencia singular de lucha

POR VIVIENDAS POPULARES:
EL CASO DE LA CIÉNAGA DEL PUERTO DE PROGRESO
La ciénaga del puerto de Progreso, a 32 km de Mérida, según datos

recabados en febrero de 1994, presentaba un total de 57 manzanas
construidas con cerca de 1 500 predios ubicados en ellas apretada
mente, con un total de 1 109 posesionarlos. Es decir, algunas
personas aparecen con más de un predio que por lo general se ha
otorgado a sus familiares. Estas manzanas distribuidas lineal

mente a lo largo de 6 km albergaban a un total de 4 000 personas,
agrupadas en 827 familias (47 de ellas de carácter extenso, que
ocupan varios predios y hasta manzanas completas).22
En la ciénaga de Progreso confluye una serie de conflictos que
pueden ser clasificados en cuatro tipos: los naturales, pues este
asentamiento tiene que comenzar por crear su propia tierra a
partir del agua y el lodo de la ciénaga; los sociales, pues así como
hay un alto nivel de participación y organización entre los colonos,
también hay múltiples conflictos; los económicos, por la pobreza y
la miseria extrehias de su población y sus precarias condiciones de
vida, y, por último, los políticos, pues estos vecinos han sido —y
siguen siendo— blanco efímero de todo tipo de proselitismo polí
tico y de buscadores de clientela.
A lo anterior se suma una compleja situación en la tenencia de
la tierra: en la ciénaga confluyen la propiedad del fundo legal del
puerto, terrenos ejidales, privados, federales y aguas federales.
Esto retrasó todos los intentos, por parte de las autoridades, de
legalización y regularización de las zonas invadidas, que se pasaban
la responsabilidad mutuamente.
La marcha de los pobladores de Progreso hacia la ciénaga fue
un proceso que se inició a principios de los años setenta y se
intensificó en los ochenta. La causa de esta difícil invasión es
simple. Progreso es un puerto limitado por características natu
rales. Es una estrecha franja de tierra cuya dimensión varía de
200 m, a un kilómetro de ancho entre el golfo de México y los
pantanos que cubren la ciénaga. A ios costados se encuentra
también limitado por otras dos poblaciones: Chelem y Chicxulub,
que ocupan el área costera. La zona de playa ha sido expropiada a
22 La ciénaga se recorrió durante quince días, entrevistando a colonos y líderes

de las zonas oriente y poniente. Accedieron a asistir al taller 18 personas de la
ciénaga, entre ellas las tres lideresas más importantes de las colonias Vicente
Guerrero, Canul Reyes y Yucalpetén. Se invitó también a la exdiputada Blanca
Estrada Mora, organizadora de la Unión Juan Miguel Castro, que agrupa a la mayor
parte de los colonos de la ciénaga y promotora de una federación estatal de colonos,
así como a funcionarios del ayuntamiento de Progreso y de la Comisión Ordenado
ra del Uso del Suelo del Estado de Yucatán (cousey).
los habitantes para la construcción de casas de veraneo de las clases

media y alta meridanas.
A lo anterior se suma el hecho de que desde 1984 la zona ha
sido considerada como prioritaria en la estrategia de desarrollo de
Yucatán, y se han realizado grandes inversiones en infraestructura
industrial y portuaria; pero han sido casi nulas en servicios y en
equipamiento urbano. Esto ha traído un acelerado incremento de
la población en el puerto que, por su cercanía, funciona cada vez
más como ciudad-dormitorio de Mérida.
La presión de la población de escasos recursos se ha volcado
hacia la ciénaga en los últimos diez años y promete ser aún mayor
en los siguientes. El ciclón Gilberto, en 1988, complicó este ya
de por sí difícil panorama al tirar casi la totalidad de las viviendas de
cartón e inundar los terrenos de relleno que durante largos años
de trabajo los colonos le habían ganado al agua.
Esto aceleró el proceso de organización interna de sus habitan
tes, incrementó la solidaridad entre ellos y la necesidad los hizo más
combativos en la búsqueda de soluciones. La historia de la organi
zación vecinal en la ciénaga se remonta a sus primeros pobladores,
hace casi 25 años, ya que las primeras invasiones se dieron en la
parte más cercana al puerto, cuyo acceso de tierra firme era
propiedad privada. Surgió un conflictivo proceso de invasión que
obligó a los pobladores a organizarse contra el propietario y a
recurrir al gobierno del estado.
Una vez asentados los primeros núcleos, la forma de ganarle
terreno al agua también fomentó la organización comunal y el
trabajo colectivo, pues se inició colocando un relleno hecho con
basura, que después se apisonaba con arena y piedras, y una vez
que existía suelo firme se levantaban casas con palos y láminas de
cartón, y se instalaba una familia a vivir en ella. No hay que decir
que el nivel de contaminación, insalubridad y daño ecológico han
sido muy graves a lo largo de estos años.
Los conflictos internos y los distintos momentos de expansión
de la población a lo largo del borde de la ciénaga, crearon tres
colonias con sus respectivos líderes, mujeres en todos los casos, que
lucharon, por lo general de manera separada, para legalizar sus
predios y obtener del ayuntamiento el apoyo para conseguir
la infraestructura mínima: energía eléctrica y agua potable. La
irrupción del ciclón Gilberto en 1988 aceleró toda la dinámica

política del grupo.
Una diputada del pri, Blanca Estrada Mora, progreseña,
agrupó a la mayor parte de los habitantes de la ciénaga en una
unión de colonos a fines de 1988 con el fin de empe :ir a buscar
una solución integral para el problema. Esto no im udió que, de
manera paralela, cada líder mantuviera la legitimidad ante los
colonos de sus respectivas colonias, y tramitara servicios por
separado ante el ayuntamiento, la cfe y cousey. Esto implicó la
presencia de los colonos de la ciénaga como nuevos actores
políticos en la arena municipal, en especial durante los procesos
electorales de los últimos dos presidentes municipales del
puerto.
Este activismo político se ha manifestado en el apoyo u oposi
ción a personas en las que se tiene mayor o menor confianza o
ciertas expectativas respecto a su compromiso para ayudarles a
solucionar los problemas de la ciénaga. La ideología o la atracción
de uno u otro partidos les es indiferente. La clave que condiciona
su apoyo es quién se compromete más con ellos y tiene mejores
condiciones para conseguir la solución de sus problemas.
Su principal logro en estos seis años ha sido ser reconocidos
como interlocutores legítimos y fuertes en todos los niveles de
gobierno, tanto municipal como estatal y federal, y llamar la
atención sobre la ciénaga al grado de que se le acepte como uno
de los problemas prioritarios de Yucatán. La unión de colonos
también ha operado a otro nivel: al legitimar su rol como platafor
ma política, diseñó y tramitó una interesante alternativa crediticia;
al mismo tiempo presionó para la legalización y lotificación del
área de la ciénaga, y ayudó a clarificar también la situación legal
del terreno.
La unión consiguió del Fondo Nacional de Habitaciones Popu
lares (Fonhapo) un crédito que se le otorgó como asociación
civil, pues los colonos no tienen títulos de propiedad. Consistió
en 1 500 acciones de mejoramiento de vivienda, 450 de ellas
dedicadas a mejoramiento y 1 050 a construcción de vivienda
progresiva. Esto sirvió para que la unión presionara ante los
gobiernos estatal y federal para la regularización de los predios
de los colonos, proceso legal que se ha iniciado ya. A su vez, parte de
este dinero sirvió, precisamente, para que el relleno de la ciénaga

se hiciera con material inerte y no con basura, compromiso que
establecieron los colonos y cuyo rompimiento constante (la basura es
más económica y fácil de transportar) es motivo de fricciones
internas entre los colonos y entre ellos y el ayuntamiento de
Progreso.
Esto es apenas el inicio y una muy tibia solución para los
problemas actuales. Solución valiosa en la medida en que se ha
logrado como una alternativa de los propios colonos y bajo
duras condiciones de organización, así como con luchas y conflic
tos constantes. La envergadura del problema es tal que se requerirá
la movilización de enormes recursos para poderlo solucionar. El
conflicto promete crecer. Día a día, a la población pobre de
Progreso no se le presenta otra posibilidad de tener una vivienda
que rellenar y colonizar el agua.
Conclusiones
Los cinco casos que hemos analizado se mueven en un gradiente

de organización de la sociedad civil y de su relación con el estado
que resulta interesante comparar. En cuanto a cultura organizacio
nal y solidez de liderazgo, la más débil es La Amapolita, cuyo
nivel organizacional llegó sólo al planteamiento de una necesidad
colectiva, y sus mecanismos de negociación fueron tan sutiles que
se acercaron al motín. Como organización es débil, conflictiva y
fácilmente manejable. Las condiciones políticas del momento
favorecieron a sus integrantes, y su debilidad se convirtió en fuerza al
tomar en sus manos la cousey el proceso de dotación de tierras y
al contar, además, con recursos territoriales para manejar a 450
familias de colonos.
El siguiente grado de organización que encontramos es el de
las vecinas de la ciénaga de Progreso. Más de 1100 familias agrupa
das en tres colonias con sus respectivos comités. Cabe señalar que
tanto las colonias como los comités son construcciones de base,
vecinales, y no divisiones políticas establecidas por ninguna admi
nistración municipal. Pese a que su estructura se asemeja más a la
de tres redes sociales interconectadas, es una organización antigua
que ha demostrado poder permanecer activa 20 años. Su estructu

ra de red informal, cercana a la de las coaliciones políticas rura
les,23 le ha dado la flexibilidad de aparecer una y otra vez después
de prolongados periodos de inactividad.
El liderazgo de la ciénaga presenta también interesantes carac
terísticas. No se pueden dejar de notar ciertas propiedades caris-
máticas, al estilo weberiano, en el rol que desempeñan los líderes.
Las tres asociaciones son lidereadas por mujeres24 de más de 50
años con características de personalidad que se salen de lo corrien
te, que es lo que usualmente se vincula al carisma. Son comadronas
y en parte curanderas, con personalidades fuertes, que han susti
tuido el rol de sus maridos manteniendo a sus hijos y actuando en
muchas ocasiones como madres y consejeras en asuntos domésti
cos de otras mujeres más jóvenes. A esto se suma una cierta
experiencia en ambientes extradomésticos que les da efectividad y
capacidad de negociación ante las instancias públicas. Incluso la
intermediaria política que las aglutina presenta características atípi
cas: profesora, soltera, sin familia ni vida personal, con un origen
familiar de clase alta y una fuerte capacidad de compromiso, negocia
ción y enfrentamiento al escándalo público. Este liderazgo femenino
ha permitido que la organización de los colonos se refugie en la
informalidad del ámbito de lo doméstico y sea muy flexible. En el
mantenimiento de una fuerte interacción que circula por las redes de
lo doméstico cotidianamente, y por medio de las mujeres centrali-
zadoras, está la clave de su capacidad para resurgir cada vez que
existen posibilidades de negociar sus problemas.
El tercer nivel organizativo propio de la sociedad civil está repre
sentado por los comités vecinales de la colonia Salvador Alvarado Sur,
que han demostrado ser una asociación duradera, organizada y
efectiva. Son tres las características que nos explican la construcción
29 Las coaliciones son una de las formas más importantes y comunes en que
las redes sociales se pueden convertir en grupos de presión política. Cf. en especial
a J. Boissevain, Friends of Friends, 1974, p. 171, y a Adrián Mayer, La importancia de
los cuasi-grupos en el estudio de las sociedades complejas, 1980, pp. 108-133.
24 El liderazgo femenino en el ámbito público es un fenómeno señalado de
manera repetida en organizaciones populares urbanas del tercer mundo (lo que es
irónico ante la realidad de una sociedad machista), pero ha sido muy poco explora
do y explicado.
de esta organización. La primera, es el tiempo. Hubo un ritmo

lento y gradual de vida pública que permitió que la organización
se consolidara al mismo tiempo que se iba poblando la colonia.
Esto permitió que, a diferencia —por ejemplo— de La Amapolita,
surgieran lazos de confianza y reciprocidad entre los vecinos, lo
que confirió estabilidad a sus incipientes formas organizativas.
La segunda característica, es que el tamaño de las metas pro
puestas fue siempre alcanzable y que se empeñaron en tareas
específicas y concretas, no empezando otras hasta no finalizar
las anteriores. Esto le dio efectividad a la gestión del liderazgo y
fue la clave para consolidarlo.
La tercera característica es de nuevo el carácter femenino de
la intermediación del grupo. Esto se explica porque los lazos que
se establecen en las colonias a nivel de unidad doméstica los
construyen las amas de casa, y producen un entramado de redes
sociales femeninas y no masculinas. Desde mi punto de vista, la
razón no está tanto en la naturaleza de la reivindicación política,
como en los patrones culturales de interacción de género en las
clases populares de esta región yucateca. Es decir, las que partici
pan son mujeres no sólo porque el hogar y la casa como espacios
físicos y sociales sean de su competencia, sino porque además, las
redes de interacción tienden a ser mediadas culturalmente por
las redes de género y las coaliciones públicas se dan entre hombres
o entre mujeres, pero no en grupos mixtos.
En otras palabras, las características de liderazgo de esta
organización se parecen a las de una camarilla política25 con una
fuerte identidad de género. No es, en consecuencia, que el tipo y
la naturaleza de la reivindicación sean las únicas razones por las
cuales estas organizaciones estén integradas y lidereadas por mu
jeres, sino que, además, las redes que sustentan el tipo de interac
ción que requiere la organización sólo pueden construirse entre
25 La formación de camarillas en tomo a líderes es una tendencia en socieda

des o en grupos sociales de extrema pobreza que tienen que explotar al máximo su
escaso potencial social. Ideas interesantes pueden tomarse del funcionamiento de
las camarillas como formas primitivas de asociación política en los orígenes de la
mafia en Sicilia. Cf. Anton Block, The mafia on a Sicilian Village, 1974, pp. 151-165,
y J. Boissevain, Patronage in Sicily, 1966, pp. 18-33. De nuevo, podemos mencionar
que se sabe muy poco de esta dimensión política a la luz de las relaciones de género.
ellas, en el código de la cultura local. En esa medida las organiza

ciones, desde sus inicios, nacen sesgadas hacia uno u otro género.
El siguiente grado de organización que encontramos es el de
los corporativos sindicalizados. La docena de sindicatos de vende
dores ambulantes y fijos corresponden más a la tradicional rela
ción colegiada entre el estado y la sociedad. Afiliados a la croc o a
la CTM parecerían insertarse como clientela política tradicional de
estas centrales y vincularse con el gobierno a la vieja manera
caciquil. Sin embargo, esto no ha sido así. Los sindicatos también
se enfrentan a la necesidad de redefinir sus relaciones con el estado
y de defender los intereses de sus agremiados, lo que han hecho
enfrentándose tanto a las administraciones panistas como priistas,
y manteniendo un frente común. La identificación de un problema
que les atañe a todos y cuya solución podría beneficiar a todos se
ha sobrepuesto a sus tradicionales conflictos gremiales y les ha
permitido mantener una misma posición de enfrentamiento al
estado durante siete años.
El último caso, el del sindicato de alarifes, es un ejemplo de
gestoría asociada exitosa. Su gran número de agremiados y el peso
político de sus líderes les allanan el camino ante el estado para
negociar y conseguir tierras y crédito. El sindicato de alarifes es,
de todos los casos estudiados, el más cercano a las viejas relaciones
políticas del Estado corporativo mexicano. La negociación y la
implementación de su programa de vivienda fueron realizadas por
los líderes y se presentaron como algo hecho a los agremiados. Sin
embargo, también es cierto que se requirió sensibilidad para ofre
cer una solución al problema de vivienda de los albañiles, y
habilidad para encontrar y aceptar un camino crediticio adecuado.
La novedad del hecho radica en que el nuevo ambiente político
mexicano obliga, incluso a un viejo organismo corporativo, a
buscar legitimidad, y a escuchar y buscar soluciones a las necesida
des de sus miembros.
Si el crecimiento y la presencia de la sociedad civil son mani
festaciones del avance hacia una vida democrática, podemos pre
guntamos en qué medida los casos estudiados se vinculan a la
democracia. Sus reivindicaciones, relacionadas con las luchas ur
banas, son democráticas no en el sentido de que tengan a la
democracia política como un objetivo central, ni siquiera secunda
rio, sino en el sentido de su autonomía. Se trata del mantenimiento

de organizaciones autónomas con una representación legítima
hacia adentro y hacia afuera. Autonomía del estado, del gobierno,
pero también de otras organizaciones de la sociedad civil. La
legitimidad como capacidad de representación y de movilización
real y la efectividad como capacidad de negociar y conseguir
resultados, son los dos aspectos clave que han permitido el mante
nimiento de estas organizaciones.
En la medida en que estas organizaciones vecinales o sindica
les impactan e influyen sobre las formas de vida (la interacción
social) y los niveles de vida (los ingresos, la vivienda) de la gente
que las integra, dan pasos hacia lo que podríamos llamar el desa
rrollo de la ciudadanía, como participación individual y consciente
dentro de un organismo colectivo que implica deberes, responsa
bilidades y aceptación de normas que llevan a efectuar actos por
el bien común y no sólo por interés personal, reconociendo formas
de interactuar con las instancias de poder del estado y con
otros interlocutores dentro de la misma sociedad civil. Así, este
reforzamiento de la democracia no electoral sienta las bases para el
desarrollo de una ciudadanía entendida más como vida política
que como participación electoral.
Los casos también nos demuestran que aunque disminuida,
aún existe capacidad del Estado mexicano actual para mediar o
establecer un nuevo orden en el manejo de los conflictos que
provienen de la sociedad civil y no de las viejas estructuras corpo
rativas,26 estructuras que aquél estaba acostumbrado a manejar a
nivel de diálogos o represión desde el gobierno cardenista hasta
1968.27 De los problemas planteados por las tres organizaciones
civiles estudiadas, el estado pudo empezar a solucionar o, al
menos, manipular dos. El de la colonia Salvador Alvarado Sur por
medio de Pronasol, y el de La Amapolita por medio de cousey. De
2,1 Cf. Judith Gentleman, “Political Change in Authoritarian Systems", en

Mexican Politics in Transition,]. Gentleman (ed.), Boulder, Colorado Westview Press,
1987 y Roger Bartra “De la mediación no democrática a la democracia sin media
ción", Estudios Sociales Centroamericanos, núm. 6,1977, p. 16.
27 Año en que la sociedad civil aparece con más fuerza en la arena política del
país, o, al menos, en que se empieza a perfilar una nueva sociedad en México.
los planteados por las organizaciones sindicales, pudo solucionar

uno y otro no. En resumen, aunque mermado, el estado aún
mantiene un importante nivel de mediación.28
Usualmente, se plantea que las organizaciones de la sociedad
civil y los movimientos populares pueden y suelen ser interclasistas,
es decir, suelen estar constituidos por distintos estratos sociales y
categorías ocupacionales. Pese a ello, en los cinco casos estudiados
se mantiene la naturaleza de clase de los integrantes de la organi
zación. Esto se debe a que sus problemas y reivindicaciones están
anclados en la pobreza urbana, la carencia de vivienda y los
intereses gremiales; es decir, en problemas relacionados con nive
les y estilos de vida similares.
Algunos autores plantean que la permanencia de las organiza
ciones de la sociedad civil y de los movimientos sociales se debe a
la naturaleza mixta de sus componentes, y que logran durar y tener
éxito porque no son “la provincia política de ninguna clase o
fracción de clase”.29 Esto parece lógico en las movilizaciones popu
lares de corto plazo o en las ecologistas. Pero en las organizaciones
estudiadas observamos a individuos enfrentados a condiciones de
vida similares, con una base material y de ingresos muy parecida.
Por decirlo en el obsoleto lenguaje marxista, se trata de individuos
en una misma situación y posición de clase.
Tal parece que la permanencia de las organizaciones se logra
mediante la capacidad de identificar con un código común, proble
mas y necesidades de orden cultural y material, y que el manteni
miento de este código tiende a mantener la organización. Así, sería
la tendencia hacia la homogeneidad y no hacia la heterogeneidad
en los componentes de los organismos de la sociedad civil, lo que
parece sentar las bases para su continuidad y permanencia.
28 Al respecto véase Jorge Alonso, El papel de las convergencias de los movimientos

sociales en los cambios del sistema político mexicano, La Jolla, Center for U.S.-Mexican
Studies, University of California, San Diego, 1988 (mimeografiado).
29 Cf. Jeffrey W. Rubin “State Policies, Leftist Oppositions and Municipal
Elections: The Case of the cocei in Juchitan”, en Arturo Alvarado (ed.), Electoral
Patterns and Perspectives in Mexico, La Jolla, Center for U.S.-Mexican Studies, Univer
sity of California, San Diego, 1987 (Monograph Series, núm. 22).
La homogeneidad nos lleva al problema de la duración de

las organizaciones de la sociedad civil. El problema del tiempo es
clave en dos sentidos. El primero, es que muy pocos logros se
pueden realizar con rapidez. Se necesita una integración prolonga
da entre la sociedad civil y las fuentes de poder a las que se
enfrenta. Segundo, se necesita tiempo para generar una nueva
actitud política, una nueva moral ciudadana en la que se puedan
percibir transformaciones duraderas en los individuos que inte
gran las organizaciones.
En el fondo del problema de la duración se esconde lo que
quizás constituye una de las partes centrales de las relaciones
entre la sociedad civil y el Estado en México. Se trata del
contacto entre la cultura política tradicional y las nuevas reglas
del juego, reflejado en la creciente normatividad y en el supuesto
respeto a la legalidad con el que se pretende legalizar la vida social.
Una organización independiente, para mantenerse, tiene que ali
mentarse de sus propios elementos y tiene que hacerse presente
durante un periodo suficientemente largo para ser aceptada como
interlocutora y obtener logros. Esto implica identificar y capitalizar
la cultura política tradicional de sus miembros. Y éstos interactúan
mucho mejor en un ambiente homogéneo.
La sociedad civil mexicana, en ese sentido, enfrenta un
proceso contradictorio. Por una parte debe adecuarse a cambios
acelerados en su relación con el poder del estado y sus insti
tuciones. Esto obliga a los individuos, a los líderes y a las
organizaciones, a tomar iniciativas y asumir responsabilidades
que antes se pensaban como prerrogativas del Estado. Sin em
bargo, en las condiciones de precariedad política, de incipiente
construcción de una legalidad institucional y de un contexto
jurídico sólido y reconocido, las organizaciones provenientes de
la sociedad civil cuentan con muy pocos recursos, tanto materia
les, como políticos y culturales ajenos a sí mismas. Su fortaleza
tiene que provenir de la tradición, de su capacidad de identificar y
utilizar las formas organizativas y los conductos políticos que la
cultura tradicional de la comunidad en que se desenvuelven
considera como legítimos, y que incluyen relaciones clientelares,
lealtades de parentesco, compadrazgo y caciquismo. Esto intro
duce un elemento de tensión en las ong, pues ¿cómo adaptarse
a un nuevo tipo de relación externa manteniendo algunos

elementos de la cultura política tradicional en el interior de las
organizaciones?
Por otra parte, si el cambio no es sólo aparente, cabe de todas
maneras preguntarse si podemos hablar de la emergencia de una
“nueva” sociedad civil en México y de un proceso de democratiza
ción inédito en el seno de nuestra sociedad, en ámbitos ajenos a
los procesos electorales y los partidos políticos ¿estamos hablando
de una nueva sociedad civil? o bien, ¿el debilitamiento del Estado
permite que aparezcan y se manifiesten viejas formas de participa
ción igualitaria, al estilo en que son practicadas en las comunida
des campesinas e indígenas y en los viejos barrios urbanos? ¿Es
nueva la gestoría femenina en asuntos públicos o el protagonismo
femenino es antiguo y legítimo en asuntos de la vida social que se
derivan de la vida familiar? No olvidemos que el carácter gremial
y corporativo de la cultura política es añejo, y a nivel de organiza
ción social se puede comprender que se recurra a redes familiares
y a las lealtades del parentesco para dar origen y/o mantener una
organización. O que las más o menos sutiles o crudas relaciones de
dientelismo se suelan dar entre grupos ubicados en los mismos
niveles de miseria, pero que esto les permite actuar de manera
unificada y duradera en torno a líderes naturales reconocidos.
Esta sociedad civil, independientemente de que sus manifesta
ciones organizativas sean novedosas o tradicionales, no está tenien
do como interlocutor al poder municipal local. El terreno que une
al gobierno con los civiles está saturado y minado de instituciones
y agencias que centralizan las decisiones por encima de los poderes
municipales. Alejar el proceso de toma de decisiones del poder
local, y saturar los espacios de interacción con numerosas agencias,
no sólo debilita al poder municipal, sino que reduce las oportuni
dades de fortalecimiento de las organizaciones locales de la socie
dad y también pone a prueba —aunque no desaparecen— las formas
tradicionales de intermediación, pues ahora los mediadores políti
cos tradicionales y los líderes de los grupos corporativos se enfren
tan a nuevas estructuras de intermediación burocratizadas.
La descentralización de la administración pública, que se em
pezó a impulsar desde las reformas políticas llevadas a cabo en los
años 1977-1979 y el fortalecimiento jurídico del federalismo con
las modificaciones al artículo 115 constitucional, que otorga cre

ciente independencia al municipio, aunque son instrumentos del
proceso de modernización del Estado mexicano y aparentemente
están en el mismo camino, parecen ir en direcciones opuestas. La
descentralización multiplica las agencias estatales y los programas
que operan a nivel local, les da más poder de negociación, pero los
hace depender del ejecutivo del Estado y no del municipio. Tal es
el caso, en Yucatán, de la legalización de la tenencia de la tierra y
de la solución a los problemas del comercio ambulante. Son pro
blemas municipales en manos del gobierno del estado. En los
casos estudiados esto resultó claro. Las soluciones siempre estu
vieron en manos de agencias extramunicipales, fueran estatales
o federales.
Además, la existencia de instituciones de gobierno que en lo
operativo son estatales, pero que en aspectos programáticos y
financieros son federales, y que intervienen como mediadoras de
las demandas de la sociedad civil, no sólo limita los poderes
municipales y aleja a los interlocutores —geográfica y políticamen
te—, sino que ayuda a establecer nuevas vías legales, uniformes y
centralizadas, de negociación de las demandas y los conflictos. Esta
burocratización del conflicto y la naturaleza nacional de las insti
tuciones encargadas de tratar de dar solución a las demandas
acaba por centralizar de nuevo el proceso de toma de decisiones.
Esto sucedió en todos los casos analizados.
Las instituciones encargadas de otorgar los créditos en los
casos de los sindicatos de alarifes y de la ciénaga, eran nacionales,
y las negociaciones y decisiones finales se hicieron en la ciudad de
México. En el caso del comercio ambulante y de la construcción de un
nuevo mercado, ha sido el gobierno del estado quien ha tenido
en sus manos el problema del uso y destino del terreno en
litigio. El ayuntamiento ha sido un participante menor. En lo que
se refiere a la dotación de servicios para la colonia Salvador
Alvarado Sur, todo el proceso de reorganización y delimitación se
llevó a cabo entre los vecinos y la delegación local de Pronasol. Ésta
depende de una agencia federal con sede local: Sedesol; pero en la
práctica, las autorizaciones finales en cuanto al ejercicio de los recur
sos vinieron de Pronasol, en México. Es decir, los vecinos decidieron
qué hacer, pero la decisión final fue centralizada.
En estos contradictorios procesos de modernización de las

relaciones entre la sociedad civil y el Estado, se otorga mayor poder
a los gobiernos de los estados desde las reformas políticas de
1977-1979 y se le da sobre el papel mayor autonomía a los ayunta
mientos desde 1984. Se acepta a las organizaciones de la sociedad
civil como interlocutoras legítimas y se alienta su existencia, al
mismo tiempo que la decisión en el uso de los recursos económicos
se mantiene centralizada en el gobierno federal. Se crean nuevas
instancias de mediación federal que atienden de forma local los
problemas y burocratizan el proceso de comunicación entre socie
dad y Estado.' En pocas palabras, se multiplican los actores tanto de
la sociedad civil como del Estado, pero la función de mediación
sigue centralizada. La toma de medidas se sigue decidiendo en el
gobierno central.
Ahora bien, esta multiplicación de actores civiles y de instan
cias burocráticas, que operan a nivel intermedio en las regiones en
los niveles programático y operativo, funcionan frente a las viejas
estructuras de poder regionales y a horcajadas sobre la cultura
política y la cultura organizativa tradicional. Esto implica tensiones
al interior de las élites y un debilitamiento de las camarillas locales,
lo cual parece ir acompañado de la aparición de numerosos grupos
que operan a nivel de base y que si bien hacen más patente y visible
la presencia de la sociedad civil e incluso pueden llegar a hacer más
efectiva la solución a sus demandas, también pulverizan y vuelven
particularmente difícil la unión en torno a objetivos políticos
ajenos a sus propias necesidades.
El saldo de todo este proceso parece ser que una región que
antes estaba unida dentro del contexto de una cultura política con
reglas y normas homogéneas y definidas, se parte en un rompeca
bezas, con algunas piezas que se separan por un lado y otras que
se unen por otro.
Los actores se multiplican y se agrupan en torno a sus necesi
dades particulares. Esto los diferencia de otros grupos de la socie
dad civil y dificulta su capacidad de sumarse a movimientos más
amplios o de más largo alcance, o bien de moverse en arenas
propias de las políticas partidistas. En ese sentido, aunque haya
una mayor presencia de la sociedad civil en términos de grupos
que se integran, permanecen y se vuelven interlocutores legítimos,
su avance hacia movimientos populares sólo puede ser entendido

en términos de aperturas estratégicas y posibilidades coyunturales
que se derivan de un aparato de Estado y un sistema de gobierno
cada vez más dividido. Es decir, en términos de los nuevos espacios
y de los cambios de código en el lenguaje político de la estructura
de gobierno.
Es sintomático que ningún partido político de oposición haya
siquiera intentado delimitar, encabezar o dirigir alguna de las
organizaciones estudiadas. Sólo el pri en época de elecciones, y el
Estado por medio de Pronasol y cousey, se han vinculado con ellos.
Y desde una perspectiva personal, una exdiputada priista. Esto se
debe en lo fundamental a que la naturaleza de sus reivindicaciones
implica mucho más una gestoría compleja a nivel del Estado y su
gobierno con un amplio despliegue de recursos, que demandas de
carácter político que puedan ser aprovechadas para fines electora
les o propagandísticos.
No se puede negar que los cuatro casos estudiados implican
problemas sociales graves que afectan a varios miles de personas.
Pese a ello, la actividad partidista de oposición y el interés por
capitalizar la inconformidad de los grupos son mínimos. Esto habla
de una falta de base en las colonias populares de la administración
panista y del partido mismo. Pero habla también de la naturaleza
de la actividad política de estas organizaciones, que está centrada
en necesidades inmediatas y no en plataformas democráticas, y
que, además, no han hallado aún una representación política a
nivel del estado de Yucatán. Muchas de las labores de sus líderes
actuales pueden ser entendidas como la búsqueda de estrategias
para alcanzar esta representación. Esto significó, por una parte,
que el Estado no ha sido capaz de diseñar respuestas efectivas a las
demandas de estas organizaciones y que ya no puede, como en el
pasado, ignorarlas, excluirlas o deslegitimarlas como interlocuto-
ras. Al mismo tiempo, su existencia significa que las relaciones
entre el Estado y la sociedad civil se han vuelto más volátiles y
constituyen ahora un terreno más complejo y contradictorio que
antes.
El hecho creciente de que sean estos grupos de la sociedad
civil los que planteen sus propias necesidades, gestionen las solu
ciones que les parecen más adecuadas y permanezcan por perio
dos prolongados en su rol de mediación, nos habla de que en el

espectro de la vida política del Estado mexicano, aparte de la crisis
económica y partidista, hay una crisis de representatividad de los
grupos sociales populares y de clase media, que se ha solucionado
parcialmente con la multiplicación de agencias y programas de
gobierno intermedios que continúan minando el poder de la
autoridad municipal. Éste es el contexto en el que se desarro
lla la sociedad civil en la actualidad. Como nuestros casos lo
señalan, la sociedad civil no se expresa sólo con la creación de
grupos inéditos de gente organizada y en demanda, sino también
con el fortalecimiento de aquellas que ya existían y con el desarro
llo de nuevas estrategias de negociación.
Hasta los sesenta alguien podía describir al Estado mexicano
como el “supremo administrador populista de una sociedad civil
irresponsable”.30 En esos años la mayor parte de los grupos sólo
llegaba hasta el planteamiento de sus necesidades ante instan
cias corporativas o gubernamentales y se detenía, se resolvieran o
no. En la actualidad se ven obligados a avanzar hacia los niveles
centralizados de mediación legal-burocrática, donde se toman las
decisiones tratando de encontrar nuevas alternativas.31
30 Cf. Barry Carr, “The Unification Process on the Mexican Lefti, 1981-1985",
en Judith Gentleman (ed.), Mexican Politics in Transition, Boulder Colorado,
Westview Press, 1987, y Joe Foweraker, “Popular Movements and the Transforma
tion of the System", en Cornelius, Gendeman y Smith (eds.), Mexico's Alternative
Political Futures, La Jolla, Center for U.S.-Mexican Studies, University of California,
San Diego, 1990 (Monograph Series, núm. 30), pp. 109-129.
31 J. Foweraker, op. cit., 1990, p. 122.
SEGUNDA PARTE
LA VISIÓN DE CONJUNTO
MUNICIPIO Y TRANSICIÓN POLÍTICA:
UNA PAREJA EN FORMACIÓN
Alberto Aziz Nasbif1
Hipótesis para una lectura municipal
De forma cada vez más insistente es una realidad que la ciencia

política se ha acercado a otras disciplinas sociales, y ha buscado
nuevos problemas o nuevas preguntas a los viejos problemas. Ante
la inmensidad de los fenómenos y la limitación de los recursos, han
aparecido metodologías y referencias teóricas cada vez menos
ortodoxas. En este caso, hubo criterios de apreciación política
sobre el problema de la gobernabilidad, que se mezclaron con
estudios de caso de tipo antropológico, con ingredientes de admi
nistración pública, economía y sociología, cuyo resultado tal vez se
pueda apreciar en el conjunto de este libro.
En México es relativamente nueva la preocupación por los
gobiernos municipales, o por la participación de la sociedad en
este nivel de gobierno. Es posible que el interés vaya de la mano del
aumento de la competencia electoral y de la alternancia de partidos
en dicho nivel gubernamental. La frontera es sutil, pero importan
te: cuando el municipio era un simple eslabón del aparato priista,
sus formas de gobierno estaban supeditadas al gobernador en
turno y las posibilidades de participación social estaban enmarca
das en un patrón doble de obediencia regulada y de disciplina e
intereses partidarios. La complejidad de los ayuntamientos no
pasaba por formas plurales de interacción social. El supuesto es que
hoy existe un cambio, y el punto de partida para analizarlo es
que la relación de la ciudadanía con su ayuntamiento es un fenó-
1 Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antro

pología Social y profesor de Flacso sede en México.
207
meno nuevo y complejo que requiere de enfoques y de instrumen

tos diversos.
Este proyecto se ubica en las siguientes coordenadas: es difícil
obtener una tipología de las cinco experiencias regionales, tampo
co podría hablarse de algún valor de generalización porque no
existe una muestra con todos los requisitos científicos para ello y,
sin embargo, tenemos varias decenas de casos de gobiernos muni
cipales de cinco regiones del país que nos ofrecen un conjunto
importante de experiencias de cambio, de inercias y de procesos
de transición.
El tema puede ser abordado de diferentes maneras. En este
proyecto se optó por privilegiar una dimensión de estudio: la
relación que se da entre el gobierno municipal y la participación de
la sociedad. La pregunta guía es acerca de cómo esta relación
procesa y digiere formas democráticas y, al mismo tiempo, eficientes,
para gobernar. Después de la experiencia quedó más o menos claro
que no existen modelos típicos y tampoco recetas para observar los
casos.
Uno de los resultados del proyecto es que muestra dos
dimensiones, la heterogeneidad entre regiones, y la homogenei
dad de reglas. A pesar de que la dimensión de análisis es la misma
en todas las regiones y en todos los casos, el resultado es hete
rogéneo y desigual, tal vez porque la diferencia social y econó
mica de los municipios analizados genera respuestas políticas y
formas de participación social particulares, pero al mismo tiem
po, con características similares, dado que los municipios están
inmersos en un sistema político común, tienen una legislación
uniforme y necesitan cumplir un conjunto de reglas generales
para todos.
Para analizar la participación social en los gobiernos munici
pales se requiere de ciertos parámetros. Hay al menos tres factores
necesarios que hemos seleccionado: democracia, ciudadanía y
partidos políticos. También establecimos dos supuestos teóricos
que sirven de puntos de referencia: a) la democracia descansa en
la ciudadanía y ésta se apoya en la autonomía de los actores sociales
privados frente al Estado; b) el funcionamiento de una ciudadanía
necesita un sistema competitivo de partidos políticos como forma
democrática de representación de intereses.
MUNICIPIO Y TRANSICIÓN POLÍTICA 209
Otra premisa que tiene que ver con la ubicación y la tempo

ralidad del proyecto es que: hay que tomar en cuenta que la
democracia, la ciudadanía y la participación de la sociedad en el
gobierno municipal en México se encuentran en una fase de
transición, en un momento de cambio, en un proceso de reaco
modos.
Una primera hipótesis que surge al ver todas estas experiencias
de gobierno municipal es la siguiente: los grandes procesos nacio
nales y sus vistosos decorados políticos, tienen una contraparte de
apoyo y de resistencia, de inercia y de cambio, que a nivel regional
y municipal empiezan a tejer de forma generalizada una red de
nuevas experiencias de gobierno en donde se están desarticulando
las viejas formas caciquiles de representación de intereses y de
partido prácticamente único y se va construyendo como un proce
so irreversible, con ritmos y tiempos desiguales, un país con una
exigencia democrática, una ciudadanía con creciente preocupa
ción por la cuestión pública.
Una hipótesis complementaria que representa la otra cara de la
moneda es la siguiente: a pesar de que el soporte de los cambios
políticos nacionales puede ubicarse en el nuevo tejido social de
los grupos ciudadanos que tienen su expresión más directa a nivel
de los gobiernos municipales, la dinámica de los acontecimientos
extraordinarios, en la que ha entrado el sistema político desde
1988, es la que marca el ritmo y los tiempos de una posible
transición democrática en México.
Estas dos hipótesis son complementarias, pero están en contra
de las explicaciones que pusieron el acento en que el cambio
político en México vendría gradualmente y desde las regiones
hacia el centro. En los últimos años hemos observado que las
dinámicas regionales han sido vanguardia en algunos momentos,
incluso han llegado a formar una especie de cadena con reclamos
y conflictos similares en diversas partes del país.
Sin embargo, a partir de 1988 el ciclo de lo regional se
conectó con un escenario nacional y la conjunción es hoy día la
que marca el ritmo de los reclamos democratizadores. En ese
sentido, no son los ritmos graduales y los avances regionales y
municipales los que van a marcar el tiempo de los cambios, sino
la combinación de lo regional con los acontecimientos extraor-
dinarios nacionales, que involucran reclamos comunes, los que

van a determinar los ritmos del acontecer municipal.
Sumados al nivel local, hay una serie de espacios estatales y
nacionales que marcan las luchas cívicas o los movimientos socia
les, y que también empujan esos nuevos gobiernos. Los impulsos
nacionales sirven a las regiones porque remueven imágenes, lide
razgos y ejemplos, sobre todo cuando se trata de una sucesión
presidencial, ya que dejan huella en la dinámica política regional y
local. Entre el centro y las regiones existe una larga relación
de afinidades y separaciones. Hay testimonios de estas huellas que
afirman, por ejemplo, que “con el 88 la gente se animó y le gustó
la idea de la democracia”.
El municipio dentro de un sistema político en transición
En los últimos años hay experiencias que demuestran los avances

democráticos como una relación directa con ios acomodos del
sistema político mexicano. En muchos de los casos que forman
parte de este proyecto hay políticas, decisiones y acontecimientos
que los cruzan a pesar de sus diferencias sociales y económicas, de
las cuales se pueden destacar las siguientes:
o) la reforma al Artículo 115, en 1983, se puso en marcha para

resolver un problema de administración municipal, con la inten
ción de fortalecer a los ayuntamientos y de otorgarles mayores
recursos;
b) la reforma del 115 no pasó por una reforma política, sino
que se vio obstaculizada, en muchos casos, por los conflictos
políticos de la alternancia, que durante los años ochenta nos mostra
ron una intensa lucha política regional y local que puso el acento
en el acceso al poder y no tanto en los problemas administrativos
después de haber llegado al poder;
c) durante casi toda la década pasada una parte considerable
de la dinámica política de los municipios donde hubo alternancia,
tuvo como acompañamiento de los gobiernos estatales o de la
federación, la obstrucción política y financiera; la reforma del 115
estuvo jaloneada por la cerrazón política de un sistema que se
resistió al cambio expresado en la alternancia; algunos de los

casos más conocidos por la opinión pública fueron los de la capital
de San Luis Potosí, la ciudad de Chihuahua o el ayuntamiento de
Juchitán en Oaxaca;
d) la dinámica de conflictos municipales formó una larga
cadena que sirvió de apoyo o de referencia en el movimiento nacional
que se construyó en 1988 en torno a la sucesión presidencial; aunque
una de las causas más evidentes de este proceso fue la división
cardenista del pri, por lo que los municipios y las regiones aporta
ron experiencia acumulada;
e) las dos reformas políticas que se hicieron en 1989-1990 y
1993 mostraron avances importantes en las reglas electorales, sin
embargo, no dejó de haber conflicto político por problemas elec
torales, y su expresión más clara fueron los diversos interinatos de
gobernadores; a pesar de todo el reacomodo político del sexenio
1988-1994, no fue sino hasta el surgimiento del conflicto de Chia
pas —un problema regional de nuevo— cuando se aceptó hacer una
tercera reforma electoral que estableciera mejores condiciones de
equidad para la sucesión presidencial.
Con los talleres que se realizaron en este proyecto no tenemos

una radiografía que hubiera cubierto el esqueleto municipal del
país o por lo menos su columna vertebral; lo que sí pudimos armar
es una tomografía de algunas regiones, cortes milimétricos de
problemas en ciertas zonas del sistema político. En un primer
recuento, después de lo obvio, el carácter heterogéneo de nuestros
municipios y regiones, tenemos:
- movimientos políticos cruzados con variables culturales,

desde una política que si no se entiende por la tradición cultural
no se le entiende nada; hasta las expresiones más acabadas de una
modernización que se expresa en técnicas administrativas aplica
das por profesionistas;
- hay desde el más comunitario de los municipios, hasta el más
complejo y diferenciado, es decir, desde San Pablo Yaganiza en
la sierra norte de Oaxaca, hasta la ciudad de Monterrey y desde
una frontera del país hasta la otra, de Mérida a Ciudad Juárez o
Tijuana;
- historias muy parecidas y al mismo tiempo diferentes; niveles

de participación diversos que no son comparables y también algu
nos signos de la formación de una nueva cultura política en los
municipios, que expresan y sintetizan los mejores avances de
una conciencia ciudadana, con una historia de fragmentación
política, donde un movimiento ciudadano, un acontecimiento, una
ruptura, algún conflicto, actor o grupo, es decir, un factor clave,
inicia un proceso de cambio, y a partir de entonces las cosas ya no
vuelven a ser iguales. Esa historia con caras similares, a pesar de
membretes diferentes, cruza casi todas las regiones de este
proyecto;
- existen en los casos analizados diferentes experiencias de la
relación entre el municipio y la federación, que de alguna forma se
ubican alrededor del programa de solidaridad; las experiencias
son diversas y muestran la flexibilidad en el manejo político.
El movimiento de cambios y reclamos, que se ha movido desde

los conflictos por un fraude electoral hasta las movilizaciones por
más recursos y gobiernos que den cuenta de sus actos a la ciudada
nía que los eligió, es uno de los más definidos perfiles del gobierno
municipal.
Estos movimiehtos para lograr mayor democracia municipal
han dejado de ser excepciones y se empiezan a convertir en una
cadena, y en un nuevo modo de gobernar y de participar. Ya no
es eficiente ese autoritarismo protector o tutelar con un sistema
formalmente democrático. Las viejas reglas ya no sirven para
gobernar, esa dualidad entre reglas constitucionales que daban
sustento legal y legitimidad al poder, pero que estaban acompa
ñadas de otras reglas no escritas con las que se operaba en la
práctica, ahora generan conflictos graves, porque la ciudadanía
tiene el poder del voto que antes no tenía efectos de alternancia.
La relación entre región y centro, en la cual se respetaban las
particularidades de cada territorio, siempre y cuando siguieran
vigentes las estructuras de control y autoridad, y las jerarquías con
las que el gobierno y su partido mantenían la paz y la estabilidad
del país, parece que están en crisis. Hay un nuevo tejido social,
propio de una sociedad cada vez más compleja políticamente, que
necesita gobiernos más eficientes. Una buena parte de los conflic
tos que surgen de este proyecto apuntan hacia la necesidad de un

nuevo pacto entre el centro y las regiones.
Aquí hay una serie de problemas que tiene que ver con el
centralismo, con el Pronasol, con los presupuestos estatales y
federales, que se cruzan con la lucha política. Parece que el sistema
de partidos o la red de relaciones que cruza los poderes reales,
caciquiles o patrimoniales, son los que se oponen a un cambio, a
una institucionalización, y constantemente contaminan las accio
nes de gobierno.
Hay diversas experiencias que indican que el municipio se
empieza a volver cada vez un espacio de confrontación de intereses
y problemas de una sociedad que se vuelve más compleja, y que al
mismo tiempo, se encuentra en un proceso acelerado de cam
bios políticos. Son frecuentes los conflictos por malos manejos de
los recursos, que llegan a la sustitución de un presidente municipal
o incluso hasta su encarcelamiento o, problemas ecológicos que
antes eran inexistentes.
Al parecer todavía no tenemos un piso laico de gobierno en
donde las luchas partidarias o los intereses de otros niveles de
gobierno queden regulados en otros niveles. Tal vez por ello, la
estabilidad de un gobierno municipal depende de factores exter
nos al propio municipio que contaminan su desempeño cotidiano,
como el gobierno estatal, el congreso del Estado y la federación
por medio de sus diversas agencias de desarrollo o de programas
como solidaridad. En estos casos aparece la expresión directa
de conflictos políticos y financieros entre los distintos niveles de
gobierno propios de un sistema político en transición, y de una
distribución de recursos cruzada por fenómenos como la centrali
zación y el presidencialismo, en el cual la lucha por la autonomía y
el fortalecimiento económico de los municipios apenas se inicia.
La novela municipal
Las situaciones de ruptura y de emergencia de la pluralidad en los

gobiernos municipales, tienen una historia parecida a una novela que
reproduce personajes en una trama que no cambia mucho de un caso a
otro y donde el orden de los factores tampoco altera el producto:
a) en muchas de estas novelas municipales hay una larga

historia de partido que le podemos decir único o casi único,
hegemónico, o dominante, que genera corrupción, caciquis
mo, violencia, patrimonialismo y cuya vigencia dura hasta hace
unos cuantos años, cuando han empezado los conflictos por
las posibilidades de alternancia y las fragmentaciones en las
comunidades;
b) puede haber un acontecimiento extraordinario, como
un terremoto, alguna tragedia en la zona o en la región, o algún
acontecimiento nacional como fue la sucesión de 1988 y la
división interna del pri, o los impactos de la crisis económica en
la región, o los excesos de algún presidente municipal o de algún
gobernador extremadamente corrupto o caciquil, en fin, algo que
sea desencadenante de un proceso de cambio;
c) hay un grupo de nuevos cuadros políticos, que son los
nuevos actores, cuya historia es que no eran políticos, o en sus
mismas palabras, “no teníamos experiencia, ni malicia política”.
Estos nuevos líderes son protagonistas del cambio, en una emer
gencia de nuevos liderazgos;
d) donde no existía una oposición empieza a surgir o a fortale
cerse una postura diferente; hay un vínculo con algun partido de
oposición, que puede ser el prd o el pan, o algún otro, y que muchas
veces poco tiene que ver con los aparatos partidistas nacionales que
se conocen en la prensa. En estos casos la novedad más impor
tante es que son grupos de ciudadanos de la localidad que tienen
una nueva oferta de gobierno para su comunidad;
e) hay también organizaciones sociales, que pueden ser comu
nidades eclesiásticas de base, organizaciones campesinas inde
pendientes, gremios de empresarios, grupos de mujeres o de
jóvenes, que se encargan de agitar y de apoyar socialmente las
ofertas de un partido de oposición;
f) existe algún medio de comunicación, un espacio que sirve
para aglutinar, que puede ser desde un periódico local, una revista,
o un programa de radio, que le pone sabor y le da notoriedad
pública al movimiento, y al mismo tiempo, sirve de amplificador
social del discurso emergente;
g) y, por último, pero no al final, puede darse o no una división
en el pri, que es útil por la división en la clase política local, la cual
puede facilitar los reacomodos para desmontar el aparato esta

tal y priista y generar una alternancia.
Éstos pueden ser los ingredientes de donde surge la conjun

ción de varios fenómenos importantes que acompañan, sopor
tan o generan una relación diferente entre la ciudadanía y su
ayuntamiento, como los inicios de una ciudadanía; la fragmenta
ción de un régimen de partido casi único; el reconocimiento social
de los métodos tradicionales que ha cobijado y reproducido el
pri, desde el dedazo y el caciquismo, hasta sus consecuencias de
abuso de poder y de repartos patrimoniales de los recursos, y que
en un determinado momento se vuelven intolerables para una
comunidad.
Para que exista este proceso se necesita voluntad de cambio,
se requiere un derrumbe de los mitos autoritarios y de su
encarnación regional: los caciques que dan y reparten, que son
generosos y paternalistas, y que han operado con las tradiciones
culturales y políticas de la región. El proceso de cambio es pacífi
co, pero existen muchos casos conflictivos que han llegado a la
violencia.
La alternancia y sus primeros resultados
Los recientes casos de alternancia han complicado las relaciones

entre los diversos niveles de gobierno; prácticamente hasta hoy
la cohabitación entre dos niveles de gobierno con distinto signo
partidario es sinónimo de algún tipo de conflicto. En algunos
casos se guardan las formas y en otros se llega a tener enfrenta
mientos abiertos. El problema es complicado y apunta hacia graves
ausencias que existen en el país, desde la alternancia institucio
nal y civilizada, hasta una cultura política de la diferencia y del
pluralismo.
Los ejes para buscar el perfil de un gobierno democrático
están bien definidos por el equipo de Monterrey: la democracia en
los municipios pasa por el juego de la pluralidad, la transparencia
de las decisiones, la vigencia de la legalidad y la apertura de las
autoridades.
Esa nueva sociedad civil que emerge para formar los nuevos
gobiernos municipales tiene una tarea que se repite de región a
región: gobernar con pluralismo en sus cabildos, poner en orden
las finanzas del municipio, buscar los contrapesas financieros,
cumplif la ley y dar cuenta de sus acciones de gobierno, con el
objetivo de empezar a crear una nueva cultura política de “servidores
públicos”. Son muchos los casos que se repiten por todas las
regiones del país.
En varias de estas regiones, que cubrió el proyecto, se libran
batallas sordas o a veces violentas, entre los nuevos gobiernos y los
viejos actores que no se resignan a perder el poder, y se dedican a
sabotear a los municipios de oposición, como una de las historias
que se repite. El municipio libre está amenazado por la federación,
el gobierno estatal o los caciques locales.
Otra cara de estos procesos son las operaciones de recupera
ción; en varias regiones el pri ha vuelto a ganar ayuntamientos que
había perdido, y el ciclo ha pasado por una derrama de recursos y
por una atención que antes era inexistente. Hay casos que se
mueven en la frágil frontera de lo que es el voto útil o el voto
comprado, entre el pragmatismo y la ética.
A través de varias experiencias del proyecto se puede detectar
que la alternancia tiene diferentes niveles. Parece ser que los casos
de obstaculización sistemática a los municipios surgidos de la
oposición han dejado de ser una regla, como pasó en la década de
los ochenta, y que hoy día la alternancia se fortalece y se generaliza.
Cada vez más municipios están sujetos a la alternancia en el país.
Sin embargo, todavía la oposición no ha podido llegar al gobierno
de las principales ciudades. Lo cual tiene una relación directa con
el sistema de partidos que existe en el país hoy día.
Mediante algunas experiencias municipales analizadas en el
proyecto, se puede apreciar con claridad que la alternancia es un pro
ceso correlativo a la complejidad y a la diferenciación de una
sociedad. En los casos estudiados en Oaxaca se observa un arco iris
que va de la comunidad donde se guarda la tradición cultural del
sistema de cargos y del trabajo voluntario y donde lo partidario no
es más que un trámite externo manipulado por el pri para sumarlo
a su estadística, pero que en realidad no tiene nada que ver con las
formas de gobierno comunitario; hasta los municipios donde exis
te una clara diferenciación social y una experiencia donde se

alternan el gobierno a través de varios partidos políticos.
Otro caso es el de Baja California o el de Chihuahua, donde el
gobierno estatal surge de un partido de oposición como primera
experiencia en el país y la alternancia tiene una dimensión más
amplia. En los casos donde el gobernador es de oposición y el pri
gobierna el municipio de la capital de ese estado, el municipio es
un espacio donde se enfrentan las lógicas políticas y se dan conflic
tos por la delimitación de ámbitos de competencia. Incluso las
prerrogativas que establece el artículo 115, son motivo de disputa
entre los dos niveles de gobierno.
Hay opiniones que afirman que a nivel municipal no existe
propiamente el sistema de partidos que se tiene a nivel estatal o
federal, sino que se da una especie de mixturas, caciques y otras
figuras, que sólo formalmente tienen una traducción a los parti
dos. Sin negar que la vida política y partidaria en el nivel local
tenga perfiles singulares, sí es posible reconocer en el mapa del
país la existencia de varios formatos de sistema de partidos, que en
los últimos diez años muestran cambios sorprendentes y al
mismo tiempo, tendencias permanentes que se han sedimentan
do en un periodo largo, y que difícilmente se podrán revertir.
Estas tendencias son propias de los cambios en la estructura de
la población, en los avances de la modernización, escolaridad,
urbanización, etcétera.
Desde cierta mirada aparece un fuerte contraste entre lo
urbano y lo rural, los datos modernizadores de las zonas urbanas
contrastan con la cultura política de las inercias autoritarias y de los
modos caciquiles que todavía operan con fuerza, sobre todo en
los municipios más rurales. Sin embargo, esta división que operó de
forma clara durante los años ochenta, se complicó con la división
cardenista de 1988, no sólo por los efectos dentro del partido
oficial, sino porque fue como un acelerador que impulsó la com
petencia política en muchas zonas rurales del país.
Además, por otra parte, hay que reconocer que lo que se está
fracturando es el sistema de partido-gobierno que funcionó en
México desde finales de los años treinta. Este sistema tiene todavía
expresiones caciquiles regionales y locales, que siguen vivas por
estar conectadas a estructuras estatales de poder y por estar
cruzadas finalmente con el mismo partido oficial, el pri, que puede

ser muy diferente de una región a otra, o de un nivel estatal a uno
municipal, pero que finalmente tienen vínculos que las hacen parte
de una estructura nacional de un mismo partido.
En el proyecto existen referencias positivas y negativas de la
alternancia y de la representación partidaria plural en los cabildos
municipales; en algunos casos se obstaculiza un desarrollo demo
crático en vez de facilitarlo, por las guerras sordas de intereses,
pero en otros se trabaja con métodos de consenso.
En síntesis, la alternancia en los municipios es una realidad que
se expande y que tal vez sea la única forma de generar mejores
condiciones de gobierno en ese nivel, aunque tampoco hay que
atribuir de forma automática que la alternancia sea equivalente de
buen gobierno en el sentido democrático que lo hemos entendido
antes.
La necesidad de un nuevo pacto con los municipios
Aquí es importante discutir si la vieja idea de que el centro o, la

federación, que fue un vector de modernización frente a los caci
ques regionales y locales en la construcción de un proyecto nacio
nal, hoy ha dejado de operar y se ha revertido; si no es la federa
ción, muchas veces, un factor de imposición, de control y de
manipulación política para conservar sus espacios de poder a costa
del desarrollo de las regiones y de los municipios. En este sentido
hay diversos testimonios y reclamos de varios actores en muchos
de los municipios analizados en el proyecto.
Los reclamos iniciales de democracia y de alternancia de los
movimientos ciudadanos llegan al gobierno municipal dentro de
un esquema de pluralidad, que parece ser hoy día una tendencia
que se mueve con ritmos desiguales y con múltiples obstáculos. La
democracia, la pluralidad, la transparencia y la apertura, como
criterios para identificar un buen gobierno municipal, son cua
tro factores que muchas veces siguen pendientes a pesar de la
alternancia.
La necesidad de establecer un nuevo pacto con los munici
pios, no sólo pasa por la necesidad de desconcentrar recursos,
sino por la urgencia de terminar con la debilidad institucional que

golpea la autonomía del municipio; se habla mucho de ella, pero
todo el sistema político está estructurado para impedirla. Por eso un
nuevo pacto con los municipios cruza la política social, la política
económica y la relación del centro con las regiones, el federalismo
y por supuesto, la correlación de fuerzas a partir de los cambios
más amplios en el sistema político.
Como uno de ios temas importantes de las campañas políticas
para la sucesión presidencial de este 1994, hay una coincidencia en
las plataformas de los candidatos a la presidencia de los principales
partidos que tiene que ver con un nuevo trato a los estados y
municipios. El objetivo compartido es aumentar la inversión. Cár
denas habló de una Convención Nacional Fiscal para triplicar la
asignación de los municipios y doblar la de los estados, para bajar
la participación federal de 80 a 55%. Diego Fernández ofreció
doblar el presupuesto, y Zedillo señaló la necesidad de un nuevo
federalismo. Independientemente de quién gane la elección y en
qué condiciones lo haga, dado que este trabajo se escribe antes de
la elección presidencial del 21 de agosto, el presidente que asuma
el poder el 1 de diciembre de 1994 va a tener que replantear muy
en serio la forma de relación política y económica entre el centro y
las regiones.
Es paradójico que el primer nivel de gobierno que tuvo alter
nancia política fueron los municipios, tal vez porque ese nivel es el
semillero de la democracia, como lo señalara Luis González y
González, y al mismo tiempo, porque sea el espacio más vulnera
ble, el más fácil de manipular.
Mucho se le debe a esos ciudadanos que se aventuraron a
conquistar el ayuntamiento, cuando en este país ser un presidente
municipal de oposición conducía a un enfrentamiento con todo el
aparato estatal; y no hace muchos años de ello, pues los ochenta
estuvieron poblados de casos.
En un país donde hasta hace poco no teníamos ni ciudadanos
ni partidos políticos que compitieran por el poder, el balance de
lo que se ha logrado puede ser prudentemente optimista. Hace ya
casi dos sexenios se hizo la reforma al artículo 115 en un contexto
político radicalmente diferente, y con referentes teóricos que hoy
han evolucionado hacia otros problemas y necesidades.
Es posible que un nuevo pacto entre centro y regiones sea la

materia de otro proyecto que pueda continuar el que hoy termina,
porque el proceso de construcción ciudadana, en el ámbito de los
gobiernos municipales, puede ser un proceso irreversible que
forme parte de la agenda mexicana de fin de siglo y es importante
seguirle la pista.
LOS MUNICIPIOS Y LAS DISCONTINUIDADES
NACIONALES
Rolando Cordera Campos*
Los PUNTOS DE ARRANQUE
La inmersión en la problemática municipal que nos permitó llevar

a cabo el proyecto Sociedad y Gobierno en los Municipios de
México, auspiciado por la Fundación Ford, nos puso sin más
trámite frente a algunos de los fondos y abismos que hoy encara
una democratización plena del Estado. La circunstancia municipal,
tan fluida y promisoria como hoy se la quiera ver, condensa con
endiablada puntualidad muchos de los nudos centrales que el
proyecto democratizador de México tiene que desatar, si quiere en
efecto, abrir paso a una democracia moderna que a su vez sea capaz
de producir gobiernos eficientes y vidas públicas modernas e
incluyentes, en lo político y en lo social.
En el proyecto se abordó la problemática del municipio desde
el mirador de la movilización social, el ascenso eventual de gobier
nos locales, provenientes de partidos de oposición y algunas de las
cuestiones que se derivan de estas dos situaciones: la revisión de
las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno —ahora
marcadas por la diferencia político-partidaria— la posibilidad de
convertir la movilización en nuevas formas de gobernar y, tal vez
lo más importante, las condiciones que hay que llenar para dar
paso a nuevas formas de cultura política, que permitan combinar
de modo productivo gobernabilidad y legitimidad, con eficacia y
eficiencia en el gobiemb cotidiano, y la puesta en marcha de
1 Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antro

pología Social y profesor de Flacso sede en México.
* El Colegio de México.
221
programas de mejoramiento material y social de las comunidades

que forman el municipio.
El abanico abordado es de una gran riqueza. En Oaxaca se
estudiaron cinco municipios, que cubren la variedad étnica, políti
ca y demográfica del estado. En Yucatán, topamos con una suerte
de “no vida” municipal, mientras que en en el norte, tanto en
Nuevo León como en Tijuana (donde se examinaron experiencias
municipales de Chihuahua, CiudadJuárez, Hermosillo y las corres
pondientes a Tijuana, Tecate, Mexicali y Ensenada), lo que pudi
mos vislumbrar fueron destellos —algunos fuertes y en vías de
volverse una nueva realidad, de una nueva vida política local, cuya
dinámica se vincula cada vez más directamente con las cuestiones
del gobierno municipal y con la lucha por el poder, centrada
precisamente en torno a la administración local, sus usos y abusos
y, desde luego, su eficacia. En Gualadalajara, donde se dieron cita
activistas y políticos, gobernantes y estudiosos de 12 municipios de
Jalisco y Michoacán, y se tomó contacto con algunos episodios
de las comunidades huicholas, la deliberación pudo acercarse a
momentos de gran tensión, como los que vivieron algunos de los
primeros municipios perredistas de Michoacán, o los que tuvieron
lugar en la zona sur de Jalisco, al calor de movimientos sociales
cuyo origen fueron los sismos de 1985.
El mosaico político, social y administrativo del municipio
realmente existente, está expuesto a todo lo largo de la investiga
ción realizada. Se nos presentó de bulto, hasta sin perfil claro o
discernible, en los ejercicios de campo y las reuniones con actores
y analistas locales que se llevaron a cabo durante el estudio.
En el extremo, habría que localizar la dimensión “no munici
pal” mencionada antes, que al parecer reina en la política local y
en la acción social yucatecas. Frente a ella está el abigarrado
municipalismo de Oaxaca, donde buscan darse la mano una tradi
ción comunitaria secular, probada como forma efectiva de gobier
no local, y mutaciones modernizantes con elementos de democra
cia y pluralismo. De las experiencias analizadas ahí, surgen
mensajes que merecen una cuidadosa inserción en la de por sí
complicada agenda democratizadora del país. “El reforzamiento de
la democracia, se nos dice en las conclusiones, no significa negar
otras formas de organización política que no tienen expresión
MUNICIPIOS Y DISCONTINUIDADES NACIONALES 223
partidaria, sino establecer un adecuado entendimiento basado en

el respeto de estas formas tradicionales de organización con el fin
de propiciar una integración armónica y pacífica.”
Los reportes sobre Jalisco y Michoacán, por contraste, nos
advierten con claridad sobre las distancias que pueden encontrarse
en la política local mexicana. Las sobredeterminaciones que trae
consigo la confrontación política, así como los impactos que pro
duce en la cultura política una tradición de organización de base,
inspirada no sólo, ni principalmente, por los partidos nacionales,
sino por organizaciones no gubernamentales y religiosas, son
registros importantes de la deliberación promovida por los traba
jos que tuvieron su sede en Guadalajara. “En los municipios
estudiados —se consigna en el reporte respectivo— se dan nuevas
prácticas en la toma de decisiones, marcadas por la tendencia de
mayor acceso de la población, especialmente aquella que está
organizada, a las decisiones públicas... (A la vez), el ámbito admi
nistrativo sigue quedando en manos de la propia administración
municipal; y las relaciones con los otros niveles de gobierno aún
son asimétricas; el municipio queda subordinado.” Con todo y
estas desigualdades, el reporte desde el occidente apunta hacia un
cierto optimismo: “...la cultura política de la población se modifica,
transitando del temor y de la crítica privada hacia la mayor con
ciencia de participación activa y a ejercitar su derecho de opinar,
exigir y protestar”.
En el norte, como dijimos: conspicuamente en Baja California,
Chihuahua y Nuevo León, y tenuemente en Sonora, la contienda
política se vuelve cada vez más formal y sus resultados en el
gobierno municipal nos hablan de esperanzadoras evoluciones.
Ahí se busca renovar, con sistema, la administración, volver cien
tífica la gestión pública y determinar el o los costos del municipio,
obligado principio de racionalidad que sólo puede buscarse a
partir de un horizonte creíble de autonomía política y viabilidad
financiera.
Lo que más resalta, desde luego en el norte, pero también en
otros municipios abiertos por la movilización social vuelta oposi
ción política, son los intentos varios por desplegar una política de
impuestos y de ordenamiento territorial a la altura de las promesas
democratizadoras que trae consigo el triunfo de la oposición. Sin
duda, estos esfuerzos se potencian en los municipios norteños,

porque ahí la experiencia política de oposición tiene que responder
también a los reclamos de una población cada vez más concentra
da, menos dispersa, más informada y menos proclive a resignarse
ante la heterogeneidad abusiva prevaleciente.
Descentralizar y desconcentrar, construir un nuevo federalis
mo “cooperativo”, acompañar la democratización formal con ex
perimentos participativos que le den nueva sustancia a las tradicio
nes comunitarias, son líneas maestras de acción y reflexión política
que emanan sin problema de los ejercicios realizados. Sea que
atendamos a los requerimientos provenientes del reclamo demo
cratizante, o bien que nos refiramos a las restricciones de recursos
financieros, humanos y físicos, todo nos lleva a una revisión
detallada del ordenamiento político del territorio y a una crítica
sistemática de las razones poderosas, pero obsolescentes, del cen
tralismo histórico.
En el centro de este revisionismo práctico, administrativo y
político, del estado nacional mexicano, suele hacerse una postula
ción que merece consenso, pero también una reflexión cuidadosa
de sus términos y requisitos de eficacia. Esta propuesta es la de
refundar la piedra miliar de nuestro régimen constitucional, reva
lorando el municipio para convertirlo en la célula de gobierno de la
sociedad y del Estado, y en la fuente novedosa y renovadora de
una democracia con cimientos amplios y bien instalados.
Estos sentimientos y visiones son compartidos por actores y
observadores de esta investigación. Pero en el proceso mismo de
su elaboración, que supuso una real y estimulante comunicación
entre unos y otros, se hizo también aparente y evidente la dificultad
múltiple que tienen que sortear proyectos de este género para
empezar a tomarse realidades institucionales susceptibles de vol
verse efectivamente nacionales.
Por sí solas, estas líneas mayores de acción política pueden
verse como reacciones actualizadoras ante el secular y ya asfixiante
modo mexicano de ser federal. Del norte al sur y del oriente al
occidente, lo primero que surge es un hartazgo militante, activista,
respecto a todo lo que proviene de la federación, que a su vez es
entendida desde las localidades como el gobierno ubicado en la
capital de la República.
Sin embargo, tomadas de conjunto o una por una, estas de

mandas y propuestas que quieren desembocar en una vivificación
del municipio, no dan cuenta cabal de lo que hoy domina su vida
y por extensión la del conjunto del estado: una inmadurez y una
tozuda asimetría en la disposición de recursos técnicos e institu
cionales; una desigualdad que parece autorreproducirse mediante
lo fiscal y los procesos económicos generales, en la distribución
de capacidades administrativas, organizacionales y de recursos;
en fin, un variado mapa geopolítico municipal que esconde un
gran desconocimiento por parte de la República de lo que, insisti
mos, es su célula fundamental, pero que no permite olvidar que lo
que impera, en todos los casos, es una subordinación en la que se
entretejen la política, el poder y las inercias de una administración
pública inveteradamente centralista, incapaz de registrar lo local o
lo regional como entidades con capacidad de acción autónoma a
la vez que integradora.
Éste es el contexto más general de la movilización social dentro
de los municipios de los que dan cuenta los informes que constitu
yen el cuerpo principal de este volumen. Las más de las veces, estas
movilizaciones surgen del rechazo a la ineptitud administrativa o
a la prepotencia caciquil, y tienden a reducirse a su dimensión local
y puntual: una inmediata confrontación con un gobernante y su
grupo.
Sin embargo, estos movimientos se alimentan cada vez más de
las mil y una divisiones y litigios dentro de los grupos tradicionales
de la dominación política local, y se encuentran, ahora más tem
prano que tarde, con la política democrática que busca, sin lograr
lo del todo, poner a los partidos nacionales en el centro del
quehacer político, sin acertar a hacerse cargo de las enormes
discontinuidades que encarna y reproduce el municipio realmente
existente.
Aun en los municipios norteños, donde se registra un auténtico
giro en materia de cultura política y administración pública, el
camino andado es menor que el que hay que recorrer para certificar
la implantación de un nuevo modo de hacer y entender el gobier
no. Con todo, es un hecho que estamos ya frente a un espectro
complejo de experiencias y posibilidades, que no necesariamen
te se bifurcan en un norte y un sur determinados por el grado de
desarrollo económico. El pragmatismo poco dispuesto a tener

paciencia con el embrollo legal, del que da cuenta el reporte sobre
Nuevo León, o la dificultad para introducir nuevos modos de consul
ta e incorporación de la población, al proceso de toma de decisio
nes, en gobiernos emanados de la oposición, como ocurre en Baja
California, nos hablan de los retos que la evolución política encara
hoy, incluso después de haber roto el cerco de la dominación
tradicional del partido “casi único”.
Municipios del 115 Constitucional, venus los de la Federación.
En este binomio podría resumirse el abanico de la vida municipal
que ofrecen las experiencias registradas en el volumen. La necesi
dad de imaginar políticas de fomento institucional, a la vez que
estrategias no unívocas ni generalizantes para los municipios, sería
una de las lecciones que con gran fuerza podrían derivarse de los
informes contenidos aquí. Poner a flote una vida local basada en
gobiernos municipales, dotados de una nueva legitimidad, sigue
siendo una asignatura federal y nacional, si no se quiere dar paso
a la reedición de la desigualdad que ha marcado la organización
territorial del país.
La mayoría de los municipios sigue agrupada en lo que llama
ríamos “municipos de la federación”. Estos, tienden a concen
trarse en los estados del sur, y aunados a los del centro recogen a
tres de cada cuatro de los que existen actualmente en México.
Frente a ellos, distantes en la geografía, pero sobre todo en los
recursos y la complejidad de la vida política e institucional,
los municipios metropolitanos, donde las conurbaciones man
dan, y aquellos que, sobre todo en el norte, de oriente a occidente,
buscan desplegar nuevas formas de organizaciones política y admi
nistrativa.
Las descripciones y evaluaciones de los procesos de cambio
municipal al calor de movilizaciones y alternancias de gobierno,
son ricas y dan cuenta de una tendencia real, que se extiende por
todo el país, de volver la participación social y comunitaria en
involucramiento efectivo y de masas en la política. Pero ninguna
de las experiencias estudiadas es portadora de respuestas fáciles,
mucho menos generalizables. Tampoco nos hablan de desarrollos
consolidados, con la excepción probable de Baja California o
Chihuahua, donde los virajes políticos locales ocurren en un con
texto de cambio político de los respectivos gobiernos estatales, y de

crisis severas dentro de las formaciones priistas derrotadas. Ahí,
podría aventurarse, ocurre una especie de sinergia entre lo muni
cipal y lo estatal, pero que no puede por sí sola superar la contra
dicción principal y dominante que se aloja en una administración
federal todavía supercentralizada.
A continuación expongo una serie de cuestiones que me han
planteado los diferentes trabajos. Algunas de ellas probablemente
deban formar parte de una agenda nacional para una política
municipal que quiera recoger, a la vez que reforzar, el ánimo
democratizador que hoy recorre el país. Se trata de apuntes casi al
vuelo, que sin embargo, no hubiera hecho sin la oportunidad que
me dio el contacto rico y estimulante con actores e investigadores
tan comprometidos con el cambio democrático, como los que han
hecho posible este volumén.
Puntos de encuentro y fuga
Nuestra plataforma es la participación social, como factor de cambio

en formas y contenidos del gobierno local. Ahora bien, ¿cómo se
vuelve gobierno esa participación?, ¿cómo ese gobierno, producto
de la participación, puede volverse participativo? Habría que asu
mir que ello depende, en gran medida, de las instituciones y
estructuras que “reciben” esa movilización, pero que por sí solas
esas formas orgánicas no son necesariamente vehículos para un
cambio efectivo en los modos de gobernar. Los valores, las ideas
públicas y, en general, eso que genéricamente llamamos cultura
política, adquieren un gran peso en esta perspectiva.
Derivado de lo anterior, está el tema de los efectos que tiene la
participación originaria sobre esa constelación de variables. No hay
evidencia de que esta participación sea naturalmente portadora de
una cultura política participativa que contemple al gobierno como
receptáculo de esa valoración. La participación colectiva suele
ser reactiva, de cooperación o solidaridad horizontal, de ayuda
mutua, y como tal puede fijarse en la conducta social, pero no
necesariamente debe trocarse en un nuevo y activo componente de
la cultura política.
La política tiene que volverse atractiva para los que concurren

a la participación. Y ello no puede ser un atributo duradero de la
política local, si no hay recursos que puedan movilizarse y concre
tar los proyectos alternativos de los nuevos actores. Tampoco es
pensable la durabilidad de la política como actividad ciudadana y
no sólo de los políticos tradicionales, si no hay en las localidades
formaciones más o menos permanentes y articuladas que proce
sen las ideas y den cuerpo a los proyectos. Eso son los partidos,
pero el sobrepeso que se atribuye a los nacionales, en el actual
momento del cambio político, no parece ser la mejor vía para
implantar una vida partidaria activa en el terreno del municipio o
la localidad.
La movilización surge frente al Estado, identificado como
federación y como pri. Sin embargo, una vez que se toma contacto
con la cuestión vital de los recursos y su asignación, lo que tiene
que resolverse no es tanto cómo sobrevivir frente o contra el Estado,
sino cómo generar nuevas formas de convivencia política en el
Estado.
En el sentido anterior, la reflexión sobre la municipalización
de la política a la que invitan las investigaciones de este libro,
tendría que expandirse a una reconsideración de las posibilidades
estatales, inscritas en un escenario de cambio y caducidad institu
cional como el presente. ¿Cuál puede ser el papel del Estado, y el
de sus distintas burocracias, en caso de constituirse como un
conjunto institucional capaz de generar proyectos, es decir, de ser
autónomo?
Preguntas de esta especie pueden ser muy útiles para el diseño
de la agenda municipalista, en general descentralizadora, a la que
ahora se apela desde prácticamente todas las latitudes políticas.Un
acercamiento a lo municipal como el que sugieren las investigacio
nes comentadas aquí, obliga también a revisar certezas recientes
asumidas con cierto entusiasmo. Por ejemplo, ¿en verdad puede
decirse, a partir de la historia política municipal, que la trayectoria
del cambio político va del partido “casi único” al pluralismo
político y a la alternancia formalizada? ¿Basta, por otro lado, con
darle plena vigencia al Artículo 115 de la Constitución, para dar
un impulso du-ndero a una vida municipal renovada? ¿Son la
desaparición de programas federales y la transferencia de sus
fondos a los municipios, el punto de arranque de un nuevo federa

lismo municipalista?
Quizás lo que habría que introducir a la reflexión es la noción
de un desarrollo municipal a “dos velocidades”, si no es que a tres.
Asumir la realidad heterogénea de los municipios como una reali
dad compleja e integral, podría ser una manera más consistente
para ordenar el reclamo descentralizador y darle al discurso muni
cipalista como lo requiere una visión de mayor viabilidad y largo
plazo.
Los municipios y las fuerzas políticas que buscan afirmarlos
como entidades dinámicas dal cambio político, tienen que en
contrar el camino para instalar a la deliberación pública como
una práctica cotidiana de las comunidades. La participación
crea condiciones para ello, pero como práctica de gobierno no
aparece claramente instalada en ninguna de las experiencias
reseñadas.
Eso sólo puede lograrse si se incorporan las dimensiones del
desarrollo en el discurso político que la movilización social busca
gestar. Las finanzas y su precariedad, la asignación de los recursos
y sus urgencias, tienen que adquirir una visión de largo plazo, cuya
ausencia no puede subsanarse por el reclamo autonómico, la
confrontación o la eventual negociación.
En el orden del día del debate sobre el municipio, ocupa un
lugar primordial el difícil tema de lo público, así como el de las
ideas que articulan y dan sentido a esta dimensión del quehacer
social. Cómo identificar y perfilar la esfera pública en un contexto
de cambio de mentalidades, de reclamo democrático y rechazo de
lo estatal-conocido; cómo darle permanencia a esa esfera y crear
condiciones para su reproducción; son algunos de los interrogan
tes y problemas no resueltos que nos plantea la renovación demo
crática del municipio, si es que esa transformación va a ser real y
durable.
La desprivatización de los asuntos públicos es una tarea central
de esta democratización que busca volverse realidad institucional.
Así puede sintetizarse buena parte de la movilización social que
está debajo de la lucha política del presente en los municipios. Lo
que está por delante es la transformación de este reclamo, que es
de ética y de eficiencia a la vez, en nuevas formas culturales
positivas, que orienten no sólo una desprivatización, sino una

construcción del espacio público que sea congruente con las
nuevas formas colectivas de pensar el gobierno, la ciudadanía y
la contienda política que han hecho surgir las movilizaciones
democráticas.
EL MUNICIPIO MEXICANO AL FINAL DEL SIGLO XX
HISTORIA, OBSTÁCULOS Y POSIBILIDADES
Lorenzo Meyer*
“México es municipal por naturaleza,

por su índole Tipográfica.”
Luis Gonzalez y González
"...el municipio es la parte del
gobierno que cobra multas y derechos de
plaza, registra niños y matrimonios,
mete a los borrachos a la cárcel,
organiza la feria y nunca tiene dinero.”
Óscar Navarro GArate
Orígenes y naturaleza
Todo sistema complejo tiende a dividirse en subsistemas para

cumplir mejor sus funciones. Éste es justamente el principio en que se
sustenta el municipio como subsistema o unidad “natural” adminis
trativa y política del Estado, desde la época romana hasta la actualidad.
En lo administrativo, el municipio es la forma básica de orga
nizar la convivencia de una sociedad amplia y compleja; en lo político
es el cimiento o punto de arranque de su estructura de poder.
Desde esta doble perspectiva, se puede considerar, o incluso defi
nir, como un sistema político-administrativo subnacional con base
geográfica, cuyo entorno está formado por otros sistemas más
amplios y que obedecen a imperativos distintos y a veces antagóni
cos. Estos sistemas mayores son: a) el regional o estatal, b) el
nacional y, en ciertos casos, y c) el internacional.1
* El Colegio de México.
1 Una sene de definiciones de municipio se encuentra en, Colín, Maño, El
municipio libre, 2* ed. (México, Gobierno del Estado de México, 1978), pp. 17-25.
231
£1 municipio actual tiene detrás de sí una historia milenaria

que parte de la antigua Roma. En efecto, el municipium surgió
como la unidad administrativa básica del estado romano que, a su
vez, tenía su raíz y razón de ser en las identidades y divisiones
tribales preexistentes.2 En la medida en que el estado romano en
expansión fue incorporando a las diferentes provincias italianas,
sus habitantes fueron registrados como miembros de municipios,
con derechos políticos limitados al principio y plenos al final. La
esencia de la vida municipal romana era un cierto grado de autono
mía en materia de gobierno local y de nombramiento de magistrados.
Esta organización permitía mantener la unidad dentro de la diver
sidad; respetaba las costumbres y los usos locales, pero sólo en la
medida en que no se oponían a las leyes generales del estado
romano, cuyo poderío era la base de la unidad del conjunto.3
El sistema municipal original ha sobrevivido un par de mile
nios justamente por ser, como ya se apuntó, una entidad política
“natural”, es decir, el ámbito espacial, social, económico, cultural
y político, donde tiene lugar la convivencia más frecuente de los
individuos. El resultado de esta naturalidad organizativa —donde
los factores ecológicos adquieren su mayor importancia— ha sido la
funcionalidad del municipio para unir a la región y sus razones
locales con el todo y su razón de estado. Por su cercanía a las peculia
ridades, necesidades y problemas cotidianos de los miembros de
un estado tan amplio, plural y heterogéneo como fue el romano, y
como lo son también los estados nacionales contemporáneos, el
municipio ha resultado una institución funcional y duradera.
Los recursos del municipio original provinieron, por una
parte, de las donaciones de los ciudadanos más acomodados de la
localidad —lo que inevitablemente se tradujo en el predominio de
las élites en los asuntos públicos municipales, especialmente en el
nombramiento de los magistrados—, y por la otra, de impuestos a
la propiedad raíz y al comercio. Sus obligaciones fundamentales no
fueron entonces muy distintas de las actuales: proveer los servicios
públicos básicos. El gran imperio romano desapareció hace mile-
2 Municipium proviene del latín munus (oficio, obligación) y capen (tomar).

3 Robles Martínez, Reynaldo, El municipio, México, Editorial Porrúa, 1987,
pp. 39-46.
MUNICIPIO AL FINAL DEL SIGLO XX 233
nio y medio bajo el acoso de las tribus bárbaras, y a su vez, el

mundo feudal que le siguió tuvo que dar paso a los actuales
estados-nacionales, pero el municipio ha persistido a través del
tiempo y su funcionalidad no ha sido puesta en duda.
El municipio novohispano
Tras la caída de Roma, el municipio decayó en la Europa del norte,

pero con altas y bajas la institución pervivió en la Europa latina.
Hace poco más de cinco siglos, la institución, en su modalidad
ibérica, cruzó el Atlántico y echó raíces en la América española. En el
caso concreto de México, la organización municipal surgió con
la llegada misma de Hernán Cortés y sus tropas conquistadoras.
En efecto, el 22 de abril de 1519, en la llamada Villa Rica de la Vera
Cruz, Cortés nombró al primer municipio y ayuntamiento mexica
nos —alcaldes y regidores— para, acto seguido, demandar y
obtener de ellos su cargo como autoridad máxima de la gran
empresa de conquista y quedar formalmente independiente del
gobernador de Cuba.
Después de la consumación de la conquista, el municipio se
mantuvo como la unidad básica de gobierno en Nueva España,
tanto en las repúblicas de los indios como en las de españoles. El
municipio tuvo sus propiedades y sus funciones legislativas, ejecu
tivas, administrativas y judiciales; el límite de las leyes y reglamen
tos municipales fueron, desde luego, las leyes expedidas directa
mente por el rey.4 En cada una de las poblaciones que sirvieron de
asiento a la cabecera municipal, se radicaron no sólo las autorida
des civiles de la circunscripción, sino también las eclesiásticas y
la élite económica local, pues desde el principio el grueso de la
actividad comercial tendió a concentrarse donde estaba el poder
político y viceversa.
El municipio como ayuntamiento y cabildo surgió en la Nueva
España justo cuando el poder de la monarquía española había
4 Porras Muñoz, Guillermo, “El cabildo en la república de españoles” en

Brigitte Boehm de Lameiras, El muniápio en México, México, El Colegio de Michoa
cán, 1987, pp. 25-38; Colín, op. cit., pp. 34-40.
triunfado definitivamente sobre la resistencia de los nobles y de los

comuneros, y la corona había ya expropiado una buena parte de
los poderes y libertades locales tradicionales de ambos grupos. El
Estado nacional español que estaba surgiendo y asentándose sobre
los restos del orden feudal, tenía una indudable vocación centrali-
zadora y el poder que ganó el rey lo perdió el ayuntamiento.5 Esta
situación de subordinación y debilidad política municipal en la
península inevitablemente se reflejó en todo el imperio colonial
español: la burocracia real pronto se impuso sobre los impulsos
autonómicos de los capitanes conquistadores, de sus descendientes
y, naturalmente, sobre las poblaciones indígenas sojuzgadas. Sin
embargo, la autoridad real dejó a los pueblos y sus ayuntamientos
un cierto ámbito de libertad, el necesario para permitir su repro
ducción en el tiempo.
El siglo XK
Con la ocupación militar de España por las fuerzas napoleónicas al

principiar el siglo xix, y la prisión de Fernando VII en Francia,
algunos de los ayuntamientos en América donde dominaban las
élites criollas intentaron aprovechar la debilidad de la autoridad de
Madrid para ganar un poder al que consideraban tener ya derecho.
Fue de este impulso autonómico y de la resistencia que encontró,
de donde salió la chispa que prendió el gran incendio de las
terribles guerras americanas de independencia.
La constitución liberal española de 1812 —la de ¡Cádiz— no
abandonó del todo la tendencia centralizadora del pasado absolu
tista, y entre los ayuntamientos y las autoridades superiores, impu
so un poder intermedio inspirado en el arreglo constitucional
francés: el deljefe político. Las jefaturas políticas no eran resultado
de ninguna elección y dependían directamente de una autoridad
superior y no de la sociedad local. Eran tareas del jefe político,
entre otras, supervisar la recaudación y gasto de los dineros muni
cipales, con lo que se impidió que echara raíces una libertad
5 Para una breve reseña de las características originales del municipio español
y cómo las transformó el poder real, ver Robles Martínez, op. cií, pp. 47-52.
municipal fundamental: la económica. El ayuntamiento fue enton*

ces la organización obligada en toda población con mil o más
habitantes, y sus miembros deberían ser renovados cada año por
votación directa de los ciudadanos, sin que pudiera haber reelec
ción inmediata; el número de regidores de cada ayuntamiento
estuvo en función del número de habitantes.6
Tras la proclamación de la independencia en 1821, en el Plan
de Iguala, se reconoció a la institución municipal en los mismos
términos en que lo había hecho la constitución de 1812. La nueva
nación mexicana mantuvo el principio que abolía las viejas diferen
cias institucionales entre repúblicas de indios y de españoles, pues
su meta era homogeneizar políticamente al gran conjunto social, y
hacer de todos los mexicanos ciudadanos de una sola y única repúbli
ca, con iguales derechos y obligaciones. Los resultados reales de
esta ficción jurídica que, de golpe, hizo iguales a los que habían
sido desiguales por tres siglos, fueron particularmente desventa
josos para la parte más numerosa y débil de la sociedad: los indios,
pues en la práctica quedaron en una situación más vulnerable, ya
que la distinción original entre indígenas y no indígenas, conlleva
ba para los primeros la protección de la corona.7 Es verdad que la
Constitución de 1824 no reconoció específicamente a los ayunta
mientos, pero dejó a cada uno de los estados de la federación la
responsabilidad de legislar sobre la materia. Finalmente, el muni
cipio se mantuvo, pues en materia de su régimen interno, los
diferentes estados de la nueva república copiaron la Constitu
ción de Cádiz. Ahora bien, no fue unánime el entusiasmo por el
municipio en el México independiente, pues cuando pudieron —en
1837—, los centralistas suprimieron los ayuntamientos y pusieron
la administración de los pueblos en manos de jueces de paz,
prefectos y subprefectos. Finalmente, este arreglo conservador no
6 López González, Valentín, “Evolución del municipio en México”, tesis de

licenciatura, Universidad Autónoma del Estado de Mordos, s.f., pp. 44-46.
7 En rebción con este enorme —y fallido— esfuerzo de los diferentes gobiernos
nacionales para hacer de los antiguos súbditos de su majestad católica, ciudadanos,
véase a Escalante, Fernando, Ciudadanos imaginarios, México, El Colegio de México,
1992.
tuvo tiempo de arraigar, ya que el centralismo fue derrotado por

la revolución de Ayuda al iniciarse la segunda mitad del siglo.
La Constitución liberal de 1857 —raíz de una guerra civil-
mantuvo el régimen municipal, pero sólo por implicación de los
artículos 36 y 42, y no por referencia directa alguna. Es verdad que en
el congreso constituyente se discutió la posibilidad de conceder
explícitamente la autonomía al municipio, pero finalmente se decidió
no llegar tan lejos en los impulsos liberales y descentralizadores y se
volvió a dejar el asunto en manos de las legislaturas estatales.8
La uniformidad institucional de la vida local tras la inde
pendencia pretendió poner en igualdad de circunstancias jurídicas
a todos los pueblos, independientemente de sus peculiaridades
históricas, étnicas y culturales, y con ello se creó un nuevo proble
ma. En efecto, la igualdad jurídica pero no económica y cultural de
los habitantes del México independiente, eliminó de hecho una
buena parte de la autonomía tradicional de las antiguas repúblicas
de indios, privatizó muchas de sus propiedades comunales,
alentó aún más la concentración de la propiedad raíz y, finalmen
te, aumentó la polarización social. Uno de los resultados de esta
política fue una serie de rebeliones locales y de desobediencias a la
nueva legalidad.9 En realidad, la vida pública de México en la prime
ra mitad del siglo xdí quedó rápidamente envuelta en una atmósfera
de anarquía y de impotencia de la autoridad central. Los pueblos
y regiones que pudieron, vivieron fuera del entorno constitucio
nal, en una libertad de facto, lo que en buena medida aminoró el
impacto del esfuerzo de las élites nacionales por privatizar los
bienes en común de los pueblos —base de la vida municipal— y por
subordinar la vida local a las instancias estatales y centrales. La
debilidad crónica de los gobiernos nacionales en el medio siglo
que siguió a la independencia permitió que, en la práctica, muchos
pueblos de indios mantuvieran sus antiguas formas de autoridad y
propiedad y que, incluso, las ampliaran. Por otro lado, de las
8 Zarco, Francisco, Historia del congreso constituyente de 1856-1857, México,

Talleres de la Ciencia Jurídica, T. II, 1899, pp. 171-174.
9 Lira, Andrés, Comunidades indígenas frente a ¡a ciudad de México. Tenochtitlán y
Tlatelolco, sus pueblos y barrios, 1812-1919, México, El Colegio de México, 1983, pp.
23-88; Hernández, Alicia, La tradición republicana del buen gobierno, México, El
Colegio de México, 1993, pp. 62-74.
entrañas de una república joven, débil y anárquica, surgieron

numerosos caciques regionales, civiles y militares, que por más de
medio siglo fueron los verdaderos amos y señores del México
político; fue la ley de esos caciques la que constituyó el verdadero
entorno en el que se desarrolló entonces la vida política de los
municipios y de México en su conjunto.10 11
Durante el siglo xix mexicano, la autoridad municipal, en la
medida en que la hubo, fue quedando en manos de las élites locales
básicamente criollas o mestizas, en detrimento de los antiguos
derechos de los cabildos indígenas. Cuando finalmente, y tras la
cruenta guerra de Reforma y la restauración de la república, el
poder central se rehizo a partir del triunfo del partido liberal, los
municipios fueron sometidos a un proceso de subordinación que
resultó ser efectivo en exceso. El instrumento principal para lograr
el control de la vida municipal fueron, justamente, las jefaturas
políticas, y en lo jurídico, el juez distrital. En el porfiriato maduro,
es decir, al finalizar el siglo xix, el municipio había perdido ya su
independencia política y también sus fuentes principales de ingre
so: los bienes comunales y las alcabalas al comercio interior, y
apenas si mantenía ya algún papel en relación con los servicios
públicos.11 El jefe político alcanzó entonces la cúspide de su poder
y de su integración en la estructura oligárquica de dominación. Los
municipios, agrupados en cantones, partidos, distritos o jefaturas,
fueron efectivamente controlados por esas jefaturas políticas que
podían disponer de las fuerzas rurales y militares de su región.12
Estos jefes políticos resultaron ser un excelente instrumento del
poder central para destruir las libertades de facto que habían
logrado preservar —o incrementar— los pueblos, y para subordi
nar toda la organización municipal a los intereses de los respectivos
10 Pastor E, Rodolfo, "Desamortización, regionalización del poder y guerra de

castas, 1822 a 1862: un ensayo de interpretación**, en Jorge Padua y Alain Vanneph
(comps.), Poder local, poder regional, México, El Colegio de México-CEMCA, 1986, pp.
89-105 y Rodríguez Lapuente, Manuel, "Comentario a las ponencias de Sergio Elias
Gutiérrez y Thierry Linck”, en Boehm de Lameiras, op. cit., p. 333.
11 Lira, Andrés,"Idea y realidad en la formación constitucional del municipio”,
en Boehm de Lameiras, op. cit, p. 64.
12 Rabasa, Emilio, La constitución y la dictadura, México, Editorial Porrúa, 1968,
pp. 226-229.
gobernadores y, sobre todo, a los del presidente Díaz.1·’ En estas

condiciones no puede extrañar que al estallar la Revolución de
1910, el jefe político fuera una de las figuras más odiadas y
combatidas por los insurgentes.
La REVOLUCIÓN
La pérdida de poder político, judicial y de una buena parte de las

propiedades comunales de los pueblos y municipios a lo largo del
siglo XIX —particularmente al final—, llevó a que la demanda de
“municipio libre” fuera una de bs más claras y sentidas propuestas
de b plataforma política de b Revolución mexicana. Ahora bien,
esta exigencia, como muchas otras, finalmente quedó en eso, en
demanda insatisfecha y no en realidad, pues como bien lo había ya
mostrado Alexis de Tocqueville en el caso de b Revolución france
sa, en la mexicana el movimiento terminó por no destruir las
tendencias políticas centralizadoras del antiguo orden, sino en
perfeccionarlas y llevarlas hasta sus últimas consecuencias.13
14 Pero
no adelantemos conclusiones.
El artículo 115
En octubre de 1911, el estado de Chihuahua abolió bs odiadas

jefaturas políticas y estableció el municipio libre. En 1914 Venus-
tiano Carranza y los suyos estaban en plena lucha contra bs otras
fuerzas revolucionarias que les disputaban el control del movimien
to iniciado por Francisco I. Madero en 1910, y los carrancistas
vieron en la libertad municipal una importante bandera política.
El 12 de diciembre de ese año, en el artículo 2a del Plan de Veracruz
—que era una adición al Plan de Guadalupe, base original de b
13 Falcón, Romana, “Force and the Search for Consent: The Role of the
Jefaturas Politicos of Coahuila in National State Formation” en Gilbert M. Joseph y
Daniel Nugent (eds.), Revolution and the Negotiation of Rule in Modem Mexico,
Durham, Duke University Press, 1994, pp. 107-134.
14 Tocqueville, Alexis de, L’Ancien Regime et la Révolution, Paris, Gallimard,
1952.
MUNICIPIO AL FINAL DEL SICLO XX 239
lucha carrancista— Carranza declaró que uno de los objetivos

centrales de su movimiento era hacer realidad el “municipio libre”,
es decir, la autonomía política local. Unos cuantos días más tarde,
el 25 de diciembre, el propio Carranza promulgó la Ley del
Municipio Libre como base de la división territorial y de la orga
nización política de la República. En el nuevo municipio, la elec
ción de las autoridades sería popular y directa, y desaparecerían
todas las instancias intermedias entre el ayuntamiento y el gobierno
estatal, es decir, las jefaturas políticas. En 1916, y tras los triunfos
militares del carrancismo sobre las fuerzas de Francisco Villa y
Emiliano Zapata, el nuevo líder convocó a un congreso constitu
yente y su “Ley del Municipio Libre” de 1914 sirvió de base al
artículo 115 de la Constitución que se elaboró y se promulgó en
Querétaro en 1917.
La naturaleza del nuevo municipio fue abordada por dicho
congreso entre el 29 y el 31 de enero de 1917, es decir, al final del
laborioso proceso de redacción de la nueva carta magna. El punto
central de la discusión no fue la idea misma de la libertad munici
pal, que se dio por descontada, sino de sus bases materiales: los
recursos económicos que deberían ponerse en manos de los ayun
tamientos. Sin embargo, y ante la dificultad de llegar a un acuerdo,
los constituyentes, siguiendo los pasos de sus antecesores, decidie
ron dejar a las legislaturas estatales la resolución del problema.
Ahora bien, al hacerlo, el congreso constituyente, de hecho, puso
un candado a la libertad municipal, tal y como lo temieron algunos
de los diputados que pugnaron por dejar asentadas en la propia
constitución las fuentes de financiamiento de los ayuntamientos
para ponerlas a salvo de los avatares políticos locales.15
Al nacer el nuevo régimen, la guerra civil aún no terminaba
del todo y la vida municipal se regía menos por las leyes y más por
el poder de los nuevos caciques, que en buena medida eran los jefes
militares revolucionarios en las regiones. Tras la caída de Carranza
en 1920, sus sucesores —los presidentes sonorenses— pusieron en
marcha un lento, pero irreversible proceso de centralización polí
15 Los debates en torno al artículo 115 se encuentran en México, Congreso de

la Unión, Cámara de Diputados, L Legislatura, Los derechos del pueblo mexicano,
t. VIII, México, Editorial Porrúa, 1978, pp. 312-371.
tica. En septiembre de 1928 el presidente Plutarco Elías Calles

propuso la creación de un gran partido político que agrupara a
todos los líderes, grupos y corrientes identificados con la Revolu
ción. Desde su nacimiento, en marzo de 1929, el nuevo organismo
—el Partido Nacional Revolucionario (pnr)— mostró una clara voca
ción por consolidarse como un partido de estado.16 No pasó
mucho tiempo antes de que el pnr disolviera en su seno los
centenares de partidos locales que le habían dado vida, y se negara
a considerar siquiera la posibilidad de dejar que su derecho a
gobernar se decidiera en las urnas. Poco a poco el pnr implantó una
férrea disciplina dentro de la élite en el poder, y su fuerza centrali
zadora y autoritaria se impuso a todo lo largo y ancho del sistema
político en general y, por tanto, en la estructura municipal mexica
na. Desde entonces, y por mucho tiempo, quedó claro que para
obtener un puesto en los ayuntamientos era necesario hacerlo bajo
las banderas del partido de estado y sólo bajo ellas.
Durante la administración del presidente Lázaro Cárdenas
(1934-1936), el pnr, se transformó en Partido de la Revolución
Mexicana (prm) a la vez que se convirtió en un poderoso instrumen
to político manejado directa y únicamente por el presidente en
turno. Si las designaciones de los candidatos del gran partido de
estado a las gubernaturas y al congreso federal fueron a partir
de entonces, un asunto estrictamente presidencial, las candidatu
ras —y las elecciones— municipales fueron básicamente el coto de
los gobernadores. Por otro lado, obtener la candidatura del partido
oficial equivalió a la elección, en tanto que esta última se transfor
mó en un mero formalismo. Es verdad que para entonces hacía
mucho que las jefaturas políticas ya no existían, pero también lo
era que su lugar lo había tomado el partido de estado, y para
mediados del siglo el municipio era tan poco libre como lo había
sido bajo el antiguo régimen.17
16 Garrido, Luis Javier, El partido de la revolución institucionalizada. Laformación

del nuevo Estado en México, 19281945, México, Siglo XXI Editores, 1982.
17 Para un análisis de la verdadera naturaleza de la vida política municipal del
México actual —sus contradicciones y posibilidades— puede verse Boehm de Lamei
ras (ed.), op. cit., pp. 211-588 y Merino Huerta, Mauricio, Fuera del centro, México,
Universidad Veracruzana, 1992, pp. 95 y ss.
En virtud de las leyes orgánicas municipales que elaboraron

los estados de la federación, los gobernadores —por sí o usando el
congreso estatal— dispusieron de un formidable instrumento para
desconocer y eliminar cuanto ayuntamiento les dio problemas o
amenazó con escapar a su control. La historia política de los
municipios posrevolucionarios es, en parte, una historia de sustitu
ción de autoridades supuestamente electas —sin competencia, cla
ro está—, por otras designadas directamente en las capitales de los
estados por el gobernador. En el sistema autoritario posrevolucio
nario, las libertades del “municipio libre" han sido únicamente
aquellas que los gobernadores han permitido. El otro gran
límite a la libertad municipal, han sido los recursos: las fuentes
locales resultaron, desde el principio, notoriamente insufi
cientes para satisfacer las demandas de servicios y obra pública
locales. Las transferencias de recursos de los gobiernos estatal y
federal al municipio, se convirtieron no sólo en insustituibles —por
ser el ingreso principal—, sino en otro y muy efectivo instrumento
de control político.
Las reformas o la descentralización centralizadora
La base jurídica del régimen municipal actual, el artículo 115

constitucional, ha sido reformada varias veces y siempre a instancias
del poder presidencial. En 1933 se reformó el artículo en cuestión
para incorporarle el principio de no reelección, en 1943 sufrió una
reforma de poca monta y en 1947 cambió para permitir el voto de
las mujeres.18
Las reformas más significativas al artículo 115 tendrían lugar
en tiempos más recientes. En 1971, una modificación abrió la
posibilidad de que el Congreso de la Unión pudiera sustituir en los
territorios federales a las autoridades municipales electas Esta
reforma simplemente elevó a rango constitucional en los territo
rios lo que era ya una práctica común en los estados. El “municipio
libre” lo era sólo de nombre en estados y territorios, pero hacía
18 México, Congreso de la Unión, Cámara de diputados, L Legislatura, op. cit.,

pp. 371-384,384-401,401-402 y 402-425.
más de 40 años que había desaparecido del todo en el Distrito

Federal, al ser sustituidos, en 1928, los 17 ayuntamientos capitali
nos por otras tantas delegaciones políticas, cuyos responsables
fueron nombrados por el presidente.
El último cambio al artículo 115 tuvo lugar en febrero de 1983;
se trató de una modificación mayor que, por una parte, uniformó
las causas y los procedimientos mediante los cuales las legislaturas
estatales podían intervenir contra las autoridades municipales, y
por la otra, sentó las bases para la descentralización municipal
—finalmente más formal que real— en la prestación de los servicios
básicos de la comunidad.
En la exposición de motivos de la reforma de 1983, se señala
que la política de descentralización tenía como una de sus razones
de ser, el fortalecimiento del “municipio libre”, el que —se dijo-
era la piedra básica del arreglo constitucional mexicano. Sin em
bargo, una parte importante de la iniciativa presidencial nada tuvo
que ver con la libertad municipal, sino con su opuesto. En efecto,
el nuevo artículo 115 declaró que sólo las legislaturas locales, y
únicamente por mayoría de dos tercios, tenían autoridad para
hacer lo que hasta ese momento venían haciendo directamente
muchos gobernadores: suspender o declarar desaparecidos a los
ayuntamientos por “causas graves”, y nombrar a las nuevas autori
dades o a los consejos municipales. En realidad, como en ese
momento todos los congresos estatales estaban controlados por sus
gobernadores, el nuevo texto constitucional simplemente dio un
barniz legislativo a la supeditación de facto del municipio a la
voluntad de los ejecutivos locales.
La reforma de 1983 no fue simplemente un clavo más en el
ataúd de la soberanía y libertades municipales, sino que, en prin
cipio, también abrió posibilidades a los ayuntamientos de desem
peñar un nuevo rol en la vida comunitaria al aumentar su respon
sabilidad como prestadores de servicios y constructores de la
obra pública. En efecto, el nuevo artículo especificó los ocho servicios
públicos que eran responsabilidad de todos los municipios,19 les
19 Agua y alcantarillado, alumbrado, limpieza, mercados, panteones, rastro,

calles y parques, seguridad pública y tránsito, más otras tareas que determinen las
legislaturas locales.
asignó a éstos la tarea de llevar adelante la planificación urbana y

les facultó para celebrar convenios con sus respectivos estados o
con la federación, para conseguir los recursos que les permitieran
asumir sus nuevas obligaciones. Si la autoridad central manifestó
entonces una cierta voluntad de devolver responsabilidades a los
gobiernos locales, no fue porque súbitamente ésta hubiese perdido
su voluntad centralizadora, sino porque se había iniciado ya la gran
crisis del modelo económico y el gobierno federal se encontraba
con un déficit fiscal enorme, y con una legitimidad mermada por
la ineficiencia generalizada del sector estatal.20
Una de' las debilidades centrales del municipio desde que
perdió bienes y fuentes impositivas en el siglo xix ha sido su
penuria. La reforma de 1983 abrió a los ayuntamientos nuevas
fuentes de ingreso: impuestos a la propiedad inmobiliaria, cobro
por servicios y otras. De todas formas, la perpetua crisis de las
finanzas municipales no desapareció y el financiamiento del gasto
municipal siguió dependiendo de las participaciones federales.
Por otra parte, 80% del gasto municipal, en promedio, lo consume
el gasto corriente y sólo 20% puede dirigirse hacia la inversión.21
Económicamente, la energía del municipio continúa concentrada
en la sobrevivencia. En estas condiciones no es de extrañar que el
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), creado bajo la ad
ministración de Carlos Salinas (1988-1994) como un programa
controlado directamente por el Poder Ejecutivo, donde fondos
federales se suman a recursos locales para llevar adelante obras
específicas en las comunidades, se haya convertido en una institu
ción muy atractiva para los municipios, sin importar su carácter
presidencial y notoriamente partidista. Como quedó claro en el
20 Sobre la naturaleza contradictoria de las reformas al artículo 115 de los años

setenta y ochenta, véanse Sergio Ellas Gutiérrez Salazar, “El municipio y los
gobiernos de los estados. Impacto de las reformas al artículo 115 constitucional en
bs relaciones municipio-estado” y las exposiciones de Felipe Tena Ramírez, Óscar
Navarro Gárate y Octavio A. Hernández en “Las reformas al artículo 115 constitu
cional", en Boehm de Lameiras, op. cit., pp. 297-311 y 367-388.
21 Dato tomado de b intervención de José Mejía en la mesa redonda “Marco
general de b pbneación y gestión municipal”, en Centro de Servicios Municipales
“Heribertojara", Ciclo de mesas redondas autonomía, democracia y desarrollo: retos para
una planeación y gestión municipal alternativa, México, Cesem, 1991, p. 17.
estudio de Michoacán en este volumen, cuando ciertos presiden

tes municipales de la oposición rechazaron el Pronasol por razones
políticas, una parte de los votantes reaccionó en contra por cortar
fondos que no podían ser sustituidos por otros.
El MUNICIPIO EN UN SISTEMA DE PARTIDO DE ESTADO
Una vez constituido el partido de Estado en 1929, su control sobre

la célula política del sistema —el municipio— fue rápido y total. En
el gobierno municipal, aún más que en el nacional, las elecciones
sin competencia —por definición, elecciones sin contenido demo
crático— fueron la regla, y en las pocas ocasiones en que surgió una
oposición, se le impidió el acceso al ayuntamiento. En realidad, no
fue sino hasta 1946 cuando por fin se dio el primer caso en el
México posrevolucionario de un ayuntamiento en manos de la
oposición. Ese caso excepcional fue el de León, Guanajuato, y el
costo que el sistema de partido de estado le hizo pagar a la
oposición por su triunfo fue a todas luces excesivo.
La terrible guerra cristera de los años veinte fue un qonflicto
que dejó una honda huella en la región del Bajío. La derrota
militar de los cristeros en 1929 no significó, de ninguna manera,
su desaparición del plano político, y en mayo de 1937 surgió en la
ciudad de León, la Unión Nacional Sinarquista, organización polí
tica de aspiración nacional y de claro origen cristero. Este movi
miento de derecha y con evidentes influencias del fascismo, y del
falangismo, fue finalmente un fenómeno más regional que nacio
nal, pero justamente por eso su presencia en la política local de
Guanajuato, y en particular en la de León, fue natural y casi
inevitable. En 1945 la oposición municipal de esa ciudad guanajua-
tense logró dar forma a una Unión Cívica Leonesa (ucl), un
verdadero partido político municipal con influencia sinarquista.
La ucl hizo que en ese año la disputa por el gobierno local —que
coincidió a nivel mundial con la derrota del fascismo, pero en el
plano nacional con la pugna entre el candidato oficial a la presi
dencia, Miguel Alemán y Ezequiel Padilla— se transformara en una
elección competida. En efecto, la ucl designó entonces como su
candidato a Carlos A. Obregón, un peletero con añejas raíces en la
ciudad y cuya bandera fue, justamente, la lucha por el “municipio

libre”. El prm usó su maquinaria al estilo tradicional para sacar
adelante a su candidato, pero finalmente la votación en favor de
Obregón resultó tan abrumadora que el fraude fue imposible.
Ante la renuencia del gobernador a reconocer el resultado, la ucl
organizó un paro cívico el 2 de enero de 1946 que resultó un éxito
total en la ciudad. Tras el paro vinieron manifestaciones multitudi
narias, pero pacíficas frente al palacio municipal; en la noche, la
autoridad militar recibió órdenes de reprimir a los manifestantes;
cuando el jardín central quedó libre de opositores, 27 de éstos
estaban muertos y 60 heridos.
A la represión le siguió el nombramiento de una junta munici
pal, pero ante la fuerte reacción de la ciudad y de otros sectores,
tanto dentro como fuera del estado, el presidente Ávila Camacho
tomó directamente cartas en el asunto. Para distanciar al gobierno
central de la masacre y hacer pagar a la autoridad local sus errores,
el presidente hizo que el congreso federal destituyera al goberna
dor y poco después, en febrero, aceptó que Carlos A. Obregón
tomase posesión de la presidencia municipal de León.22 Sin embar
go, cuando el ayuntamiento concluyó su periodo, la acción guber
namental ya había logrado dividir la ucl, y el partido de estado
—ahora ya el pri— recuperó el terreno perdido; habrían de pasar
varios decenios antes de que un representante de la oposición
volviera a presidir el gobierno leonés.
El enorme costo que la ciudad de León debió pagar por haber
logrado el primer gobierno local de oposición fue una lección
traumática para el resto del sistema político. Sólo después de 13 años
alguien volvería a intentar seguir los pasos de Carlos A. Obregón,
y ya no en León, sino en la ciudad de San Luis Potosí. A mediados
del siglo, el estado de San Luis Potosí era un territorio políticamen
te dominado por la figura caciquil de Gonzalo N. Santos, y fue
precisamente de la reacción en contra de ese dominio que surgió
un movimiento cívico potosino independiente encabezado por el
doctor Salvador Nava. La movilización potosina habría de desem
bocar en el segundo triunfo de la oposición a nivel municipal,
22 Ttueba, Alfonso, La batalla de León por el municipio libre, México, Editorial

Campeador, 1954.
aunque no sin experimentar los efectos de la represión y la violen

cia de las fuerzas de Santos.
£1 doctor Nava inició su rebelión urbana contra el cacicazgo
desde adentro del propio pri, pero al no poder avanzar gran cosa
en su empeño democratizador dentro de esa institución política,
se propuso dar forma fuera de ella a una gran coalición, y de ese
esfuerzo nació la Unión Cívica Potosina (ucp), sitio donde conver
gieron lo mismo sinarquistas que comunistas, panistas, priistas
descontentos y ciudadanos sin partido. La cohesión del nuevo
movimiento venía del enemigo común: Gonzalo N. Santos, herede
ro del cacicazgo creado por Saturnino Cedillo en los años veinte.23
La incapacidad del aparato santista para neutralizar la ucp y garan
tizar al gobierno central el control de los procesos políticos locales,
llevó al presidente Adolfo López Mateos a considerar obsoleto el
caciquismo de Santos y a reconocer la aplastante victoria del doctor
Nava en la ciudad de San Luis Potosí en 1959 (26 319 votos contra
1 638). Pese a estar al frente de un movimiento de oposición, el
doctor Salvador Nava continuó siendo formalmente un miembro
del pri, es decir, era el líder de una oposición leal.
Alentada por su triunfo municipal, en 1961 la ucp intentó dar un
salto cualitativo y pasar de la conquista del “municipio libre” a la del
“estado libre y soberano”. Teniendo de nueva cuenta a Salvador Nava
como su candidato y líder, la ucp se movilizó para ganar la guberna
tura. Sin embargo, esta vez la respuesta del centro a la pretensión
de quebrar el monopolio priista sobre las gubernaturas, fue de
rechazo completo y violento. El apoyo del gobierno federal al
candidato priista ortodoxo —profesor Manuel López Dávila— llegó
hasta la represión militar y el arresto del doctor Nava en el campo
militar Na 1 en el Estado de México. El navismo no tuvo más
alternativa que el repliegue.
Veintidós años después de la represión, el navismo volvió a
emerger, y en 1983 Salvador Nava se lanzó en pos de su segunda
victoria municipal en la capital potosina. De nuevo volvió a lograr
su objetivo, pero esta vez ya como opositor declarado; fue una
23 Los datos y la interpretación del movimiento navista, fueron tomados de

Calvillo, Tomás, El navismo o los motivos de la dignidad, San Luis Potosí, Formas
Impresas Kaiser, 1986.
administración más difícil que la primera, pues los gobiernos

estatal y federal intentaron abiertamente ahogar económicamente
al ayuntamiento rebelde. Sin embargo, el navismo ya no estaba tan
solo en su lucha y logró sostenerse. En efecto, el modelo económi
co y político posrevolucionario acababa de entrar en una crisis muy
seria, y el descontento generalizado hizo soplar con mayor fuerza
los vientos de oposición, tanto a nivel municipal como estatal y
pronto lo haría a nivel nacional. Ya en 1974 el pan había logrado
que se le reconocieran tres triunfos municipales en Chihuahua,24
y en ese año de 1983, el pan se había transformado en la fuerza
dominante a nivel municipal en ese gran estado norteño —gober
naba 10 municipios, incluidos la capital y Ciudad Juárez— y el pst
gobernaba Ensenada, Baja California.
La crisis política provocada por la elección presidencial de
1988, cuando la coalición de centro izquierda encabezada por el
ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas puso al partido de estado en
peligro de perder la presidencia misma de la República, resultó ser
el detonador de una explosión de la oposición a nivel municipal;
se trató de una explosión relativamente modesta, que estuvo lejos
de poner en peligro el control del pri sobre el sistema político en
su conjunto. Al principiar 1994, de los 2 392 municipios en que
estaba dividida la república, únicamente 227 estaban en manos de
la oposición —103 del pan y 85 del prd—, once más se encontraban
en manos de consejos municipales, y en otros más había repre
sentantes de las fuerzas opositoras; además, la oposición tenía
10.13% de los regidores de mayoría relativa y 78.82% de los 3 526
regidores.de representación proporcional.25 El que 10% de las
municipalidades se encontrara a cargo de la oposición, significó
un cambio cualitativo importante frente a la soledad y aislamiento
en que vivieron las administraciones de León o San Luis Potosí en
los años cuarenta y cincuenta. Sin embargo, el control del partido
del estado sobre los municipios siguió siendo abrumador. Al arri
24 Los municipios de Ojinaga, Julimes y Belisario Domínguez.

25 Datos tomados del folleto “La autoridad municipal frente a la democracia",
Coordinación de Fortalecimiento Municipal del Estado de Chihuahua, 1994, p. 6 y
de un documento del Centro Nacional de Desarrollo Municipal (7 dejulio de 1994).
bar México a la mitad del último decenio del siglo, la lucha por la
libertad política y económica del municipio mexicano, seguirá
siendo una batalla por ganar.
Los MÁS DE CIEN AÑOS DE SOLEDAD MUNICIPAL
La historia de la vida política municipal mexicana se puede resumir

en la cita de Óscar Navarro Gárate que aparece al inicio de este
trabajo: “...el municipio es la parte del gobierno que cobra multas
y derechos de plaza, registra niños y matrimonios, mete a los
borrachos a la cárcel, organiza la feria y nunca tiene dinero”.26 El
municipio no ha sido la célula de la democracia mexicana que se
supuso en 1917 porque nunca llegó a ser libre. En términos generales,
la vida municipal mexicana ha sido pobre en recursos económi
cos y empobrecedora en espíritu cívico. Raras veces las presiden
cias municipales han sido el vivero de líderes políticos de nivel
nacional —el caso del doctor Salvador Nava es una excepción que
se explica por su carácter de opositor—; quienes empiezan ahí su
carrera política generalmente ahí también la concluyen.
La vida política municipal del México contemporáneo está
sobredeterminada por la existencia de un viejo partido de estado,
y es justamente por ello que generalmente el proceso político más
significativo a nivel municipal no ha sido la lucha entre el pri y su
oposición, cualquiera que ésta sea, sino la negociación y la pugna
entre las varias fuerzas que conviven al interior del pri. Quienes
sean los personajes, las camarillas y los intereses que finalmente
prevalezcan en cada municipio, dependen más de las alianzas
personales y la naturaleza del grupo que controla la capital del
estado, que de la correlación de fuerzas al interior del propio
municipio. Así, lo normal es que cuando la elección municipal
tiene lugar, las decisiones políticas fundamentales ya están hechas.
En estas circunstancias, la participación ciudadana importante en
el proceso electoral —si es que la hay— se da por la vía de las
26 “Recunos financieros y desarrollo municipal”, en Boelun de Lameiras, op.

cü., p. 379.
acciones corporativas y de los grupos de interés en relación con los

precandidatos; las urnas mismas poco importan.
En ausencia de elecciones competidas, la acción política de la
sociedad civil municipal es, básicamente, reactiva y parcelada.
Como claramente se desprende de los casos estudiados en este
volumen, el surgimiento o acumulación de problemas en torno a
servicios o titulación de predios, son las chispas que llevan a la
movilización en apoyo de demandas muy concretas y a la emergen
cia de los líderes naturales. Generalmente, se trata de una movili
zación más corporativa que ciudadana, y por sistema, el partido
oficial busca cooptarla tanto a los líderes como a los movimientos.
Este liderazgo natural, desde las bases, es uno de los motores de la
política municipal, pero en ausencia de una auténtica vida demo
crática, líderes y movimientos generalmente terminan subordinán
dose a las instancias superiores y, en cualquier caso, muy pocas
veces logran trascender sus límites originales.
El principio alrededor del cual se organiza la vida política del
municipio e$ el dientelismo. Obviamente, en estas condiciones el
espacio para la corrupción ha sido y sigue siendo muy grande. La
ausencia de una división real del poder, de los pesos y contrapesos
propios de los sistemas plurales, poliárquicos, impide que la ciuda
danía, como tal, emeija y, sobre todo, adquiera la capacidad de
control sobre las acciones de sus autoridades para exigirles cuentas
de manera efectiva.
Los casos concretos de política municipal presentados en este
libro, muestran que la vida política local es, efectivamente, la más
concreta y, potencialmente, la de mayor interés y mayor riqueza
para el ciudadano medio. Sin embargo, la naturaleza autorita
ria del sistema político en general, ha restado significado de
manera sistemática a la política municipal, le ha impedido ser
democrática. Sólo en los últimos años la situación ha empezado a
modificarse como consecuencia del surgimiento de una competen
cia entre partidos y, con ella, de una conciencia ciudadana. Los
casos en que la oposición ha podido llegar a dominar los ayunta
mientos, muestran con claridad que en condiciones de competencia,
cuando aparecen opciones reales, el interés y entusiasmo cívico se
despiertan, la población participa, se compromete; es verdad que
en esas circunstancias aumentan las demandas sobre el ayunta
miento, pero igualmente aumentan el apoyo y la colaboración

directa del ciudadano con sus autoridades.
Las historias de los ayuntamientos que están o han estado
administrados por la oposición, y que se encuentran consignadas
en este volumen, prueban que una combinación propicia de movi
lizaciones de carácter estatal o nacional, y un liderazgo local con
credibilidad, decisión e imaginación, pueden dar por resultado la
alternancia en el poder pese a la permanencia del partido de
estado a nivel nacional. La victoria de los opositores es, al mismo
tiempo, origen y resultado de una creación neta de energía políti
ca, lo que revitaliza y da un nuevo significado a la política local.
Pero esas mismas historias demuestran lo difícil que sigue siendo
para la oposición sostenerse en el terreno recién conquistado, pues
el partido de estado dispone de recursos nacionales —de partido y
de gobierno— muy cuantiosos para revertir un revés local, cosa que
no es igualmente cierta para la oposición.
Para la oposición es muy difícil generar la organización y la
energía suficientes para movilizar a la sociedad civil local y sobre
ponerse a la enorme fuerza del partido de estado y a las inercias
generadas a lo largo de 65 años de monopolio del poder, pero
quizá es más difícil sostener esa energía y unidad a lo largo del
tiempo, de tal manera que pueda consolidar su victoria. Toda
oposición sufre un cierto desgaste al transformarse en gobierno y
poner en práctica sus proyectos, pero el desgaste es mayor cuando
se tiene que enfrentar a un aparato tan enorme y tan lleno de
recursos legítimos e ilegítimos, como es el de un partido de estado
dispuesto a recuperar los espacios municipales perdidos. En cual
quier caso, hasta hoy la lucha de la oposición ha sido y seguirá
siendo cuesta arriba; cada victoria le requiere un gasto despropor
cionado de energía y de recursos para neutralizar la desigualdad
estructural en que se da la competencia.
En los municipios bajo el control de la oposición, los poderes
estatal y federal se han combinado con relativa efectividad para
magnificar los errores administrativos y políticos de la oposición,
y para hacer que los intereses inmediatos de los ciudadanos y de
los grupos locales se vean favorecidos por un retorno al clientelis-
mo tradicional. En una cultura cívica donde la democracia es la
excepción y no la regla, la oposición difícilmente puede apelar con
efectividad a principios y valores abstractos si no logra mejorar

rápida y ostensiblemente los servicios y dar respuesta a las deman
das de los intereses corporativos. Esta mejoría de los servicios
puede lograrse mediante una administración más honrada y efi
ciente, pero honradez y eficiencia tienen límites muy claros si el
gobierno estatal y el federal siguen una política de dureza frente a
los ayuntamientos independientes.
Conclusión
El municipio mexicano nació en el siglo xvi en una coyuntura

histórica doblemente desfavorable: la conquista, por un lado, y la
pérdida de autonomía de los propios ayuntamientos españoles, por
el otro. La relativa independencia que algunos municipios logra
ron en el siglo xix fue más el resultado de la anarquía de la época
que de la voluntad de hacer realidad la autodeterminación local.
La Revolución mexicana permitió que la bandera del “municipio
libre” se enarbolara de manera muy efectiva, pero la instituciona-
lización de un sistema autoritario de partido de estado a partir de
1929, impidió que la promesa de democracia municipal se hiciera
realidad.
Con el surgimiento en los últimos años de partidos políticos
de oposición a nivel nacional y con capacidad de movilizar y
sostener sus posiciones en algunos puntos de la geografía mexica
na, el municipio se ha convertido en el escenario donde se ha
empezado a dar la alternancia en el poder, verdadera prueba de
fuego de la democracia. Esa competencia y alternancia, por tanto
tiempo buscadas, pero nunca encontradas en México, saltó ya del
plano municipal —donde empezó— al estatal, pero no con la fuerza
y el vigor necesarios como para poder asumir que México ha
dejado atrás la etapa del autoritarismo posrevolucionario y que se
ha iniciado la transición a la democracia. El municipio con autén
tica competencia partidista es aún la excepción y no la regla, y el
ambiente en que tal competencia tiene lugar es el propio de un
sistema de partido de estado, con condiciones muy desiguales de
competencia. El camino que todavía se tiene que recorrer para
tener una vida local democrática pasa por la creación de un sistema
nacional donde ya no domine un partido de estado; sólo así se

podrá hacer de la democracia un hecho significativo en la vida
cotidiana de los mexicanos; este camino es largo y difícil y apenas
lo hemos empezado a andar. Al terminar el siglo xx, el “municipio
libre” sigue siendo casi lo mismo que era al principiar el siglo: una
promesa.
LA GESTIÓN MUNICIPAL ¿MOTOR O FRENO
PARA EL EJERCICIO DEMOCRÁTICO?
María del Carmen Pardo
Planteamiento inicial
De la discusión sobre los problemas municipales que se llevó a cabo

entre los actores que de manera directa participan en algunas
soluciones, se desprende una experiencia que permite aquilatar en
qué medida la toma de decisiones depende de la sociedad civil o
está concentrada sólo en unos cuantos grupos, sobre todo en las
autoridades formalmente constituidas.
Para integrar las experiencias recogidas en los municipios
seleccionados, el grado de cohesión de la gestión municipal será la
vía explicativa que permita obtener un mayor grado de confiabili
dad en el análisis y en las conclusiones.
Por “gestión municipal entiendo la capacidad de los munici
pios para lograr que sus decisiones se concentren en acciones de
beneficio colectivo.” Este recurso explicativo presenta, sin embargo,
diferencias que se deben tener presentes: hay una gestoría decidida
por las autoridades formales y hay también una gestoría directa
que realizan individuos, grupos o comunidades. La gestoría muni
cipal aparece en los municipios observados bajo categorías que
estarán presentes en el análisis y que integro en cuatro grandes
apartados.
Para propósitos metodológicos debe aclararse que, respetando
la manera como se presentaron los ejemplos seleccionados, el
análisis se hará considerando, o los municipios cuando se tomaron
como ejemplo o las obras públicas; de igual manera, para los
estados de Jalisco y Michoacán se respetó el tema del cambio
político que sirvió como denominador común para analizar los
municipios en esos estados. Para este trabajo esa frontera no tuvo
importancia, dado que lo que se pretendió privilegiar fue la ges-
253
tión municipal tanto como resultado de la participación ciudadana

como materializada en la toma de decisiones, o como consecuencia
de un ejercicio más democrático de la autoridad.
La participación comunitaria, elemento fundamental

PARA LA GESTIÓN MUNICIPAL
Los usos y costumbres
De haber una participación comunitaria, la gestión municipal se lleva

a cabo mediante formas concentradas en usos y costumbres propias
de un municipio determinado, que en términos generales pueden
verse como una gestión eficaz, pues es resultado de decisiones
consensúales, esto es, asumidas por el conjunto, situación que
arroja resultados satisfactorios.
Un hecho que resalta en el análisis de los casos seleccionados para
la investigación, es que en los municipios más marginados la partici
pación comunitaria se canaliza de la estructura de poder articulada
en usos y costumbres arraigados en la comunidad.1 Estos usos no
están registrados por escrito, de donde resalta un grave problema
1 En San Pablo Yaganiza en el estado de Oaxaca, estos usos y costumbres rigen

la vida municipal bajo un sistema de asignación de cargos y ascensos. A partir de
los 17 años se puede aspirar a convertirse en policía municipal, cargo en el que se
permanece por lo menos un año. De ahí se asciende a comandante y después a síndico.
Existe, por ejemplo, el Comité de Educación integrado por seis personas responsables
de vigilar la asistencia y rendimiento escolares. Hay otro comité similar responsabi
lizado de los trabajos agropecuarios. Existe también el Comisionado de Bienes
Comunales. El tercer nivel es el de los mayordomos, que se encargan de vigilar el
funcionamiento de la iglesia y son los que sufragan los gastos de la fiesta del patrono
del pueblo. Los mayordomos tienen la potestad de nombrar a sus relevos. En la
escala jerárquica aparece el cargo de tesorero del ayuntamiento y el de topil (en
número de cuatro). Siguen los jueces (dos) y los mayores (también dos), que se
encargan de auxiliar al cabildo y de coordinar los tequios. Sigue el cargo de regidor
(uno es el mayor de vara, otro de hacienda, otro de obras, otro de higiene y otro
más de educación). El secretario sigue en la escala, y el vocal, al que se le encarga
el funcionamiento del molino de nixtamal. El último cargo es el de presidente
municipal al que llega normalmente el regidor de hacienda. Estos funcionarios
integran el Cabildo. No se pueden desempeñar más de dos cargos de manera
simultánea.
LA GESTIÓN MUNICIPAL 255
de adecuación entre el derecho positivo y el consuetudinario o

indígena. Sin embargo, para propósitos de gestión municipal este
esquema ha sido funcional, pues contempla un régimen de sancio
nes para aquellos que no acatan la disciplina derivada de esos usos.
La obligatoriedad, para su estricto cumplimiento, ha generado
resistencias por parte de algún grupo dentro de estas comunida
des, resistencias que han acabado por ser vencidas, puesto que para
tomar cualquier decisión es indispensable el consenso.2 Por lo
tanto, una de las situaciones que en estos municipios se consideró
necesaria, fue que los estatutos comunales estuvieran escritos, lo
que les permitiría resolver tanto los problemas aludidos como la
amenaza de una eventual ignorancia de dichos usos y costumbres,
que pueden verse obstaculizados si los integrantes de la comunidad
acceden a niveles sociales o políticos más altos. En los municipios
de mayor desarrollo urbano, se piensa que la aceptación de estos
usos y costumbres es un indicador de “atraso e ignorancia”; pero
del análisis se destaca que esos usos y costumbres en los lugares
donde se siguen utilizando como un esquema para normar la vida
municipal, resultan no sólo útiles para dinamizar la gestión, sino
incluso para cohesionar a la comunidad.
La gestión municipal también se ha logrado dinamizar en los
municipios más pobres, por contar con más recursos aportados
por los programas nacionales de solidaridad, que hacen el apoyo
del gobierno federal evidente, aunque los fondos llegan “amarra
2 Se reseñaron dos casos de resistencias: un grupo de madres solteras que no

contribuyen con tequio (un día de trabajo físico), que tienen voz y voto en la
organización comunitaria, pero no así en la asamblea, por lo que no son considera
das ciudadanas. Se acordó que para la rehabilitación de la escuela a la que asistían
los hijos de dichas madres, éstas contribuyeran con dinero (60 pesos, equivalentes
a cinco días de tequio por año) puesto que no aportaban dicho tequio. Éstas
interpusieron una demanda en contra de esa decisión e hicieron llegar su queja
hasta la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Las autoridades judiciales
acabaron dando la razón a la asamblea comunitaria. Otro caso fue la impugnación
de la decisión de las afectaciones de terreno para la ampliación de las calles, debidas
a los trabajos de pavimentación, la que también acabó siendo favorable a la
comunidad. La mayor amenaza para una situación de desobediencia a esos usos se
da a partir de las divisiones entre católicos y prótestantes o evangelistas; de ahí el
interés por preservarlos en un documento escrito.
dos” a algún tipo de obras.3 Estos apoyos pertenecen al rubro de

Fondos Municipales.
Donde el impacto de este programa parece menos evidente es
en el caso de “Empresas de Solidaridad”, que propusieron un
esquema de participación de utilidades a cambio de apoyo técnico.
El porcentaje que esperaba obtener solidaridad ha sido, en muchos
casos, inaceptable para las comunidades, y la consecuencia fue que
los beneficios de ese programa no se vieron reflejados en prácti
camente ninguno de los municipios seleccionados. Antes de llegar
los programas de solidaridad, las obras se realizaban con las
aportaciones de los integrantes de la comunidad.
El sistema de usos y costumbres ha sido un eficaz vehículo de
gestión social, pero es evidente que las comunidades hallan mayo
res dificultades cuando sus solicitudes deben hacerse frente a otros
ámbitos de la administración, fuera de los límites municipales. La
fuerza y cohesión que les dan los usos y costumbres no afecta a los
niveles burocráticos de la administración estatal, y menos aún los de
la federal; por lo tanto, la gestoría en otros niveles de la adminis
tración muchas veces consume más de lo que se obtiene en apoyos.
Observar cómo estas formas de gestión particulares son eficaces,
pone en entredicho las fórmulas de aplicación general que se han
querido imponer desde el gobierno federal, particularmente desde
un enfoque modemizador —con todo lo ambiguo que este término
resulta— en lugar de haber tratado de rescatar y potenciar estas
formas y modos tradicionales de gestión. El respeto a formas particu
lares para hacer frente al imperativo de gobierno, es una práctica
muy poco común en nuestro país. Se han tomado como premisas
de gobierno soluciones integrales para problemas que se conside
ran iguales o parecidos en todo el territorio nacional, sin serlo.
En los municipios donde la cohesión y participación comuni
tarias son los únicos recursos con los que se cuenta para llevar a
cabo tareas de gestión municipal, la presencia de los partidos
políticos es débil. El más conocido de éstos es el oficial y sus
s En el caso de la comunidad de San Pablo Yaganiza venían destinados a la

pavimentación de las calles, que eran prácticamente inexistentes, y se presentaron
problemas adicionales al tener que indemnizar a los habitantes cuyos terrenos
fueron afectados al abrirse dichas calles.
acciones se diluyen a tal punto, que los integrantes de estas comu

nidades ni siquiera saben que las listas que usan para ~legir a sus
autoridades, son utilizadas por el pri para engrosar el .xúmero de
sus adeptos.4
La organización social
Otro caso en el que la participación comunitaria se vuelve el

vehículo esencial de gestión municipal, es cuando la presencia de
las autoridades municipales es muy débil y también cuando en los
municipios existe una importante organización e interacción de
ciudadanos. La gestoría resulta un recurso eficaz cuando en la
solución de los problemas se involucran distintos grupos y actores,
particularmente sir.ûicaios, grupos de colonos, grupos de mujeres,
etc., por no ser la autoridad municipal una instancia capaz de dar
con la solución a ciertos problemas, producto de necesidades
urgentes. Se lleva a cabo, entonces, una intensa negociación entre
los distintos grupos para llegar a determinados acuerdos, que
acaban por ser reconocidos como una “solución” por la autoridad
formalmente constituida. Por ejemplo, los sindicatos tienen una
importante presencia en problemas derivados del crecimiento de
las ciudades y del comercio, casi siempre ambulante; los colonos,
por su parte, han logrado una importante organización en situa
ciones en donde se requerían servicios para colonias urbanas y
semiurbanas: el liderazgo femenino ha desempeñado un papel
fundamental en los casos donde se debía hacer frente a una
situación de emergencia. Estos ejemplos permiten apreciar el valor
de la gestoría directa asumida por esos grupos que han obtenido
importantes resultados a partir de sus acuerdos.5
Estos acuerdos se han conseguido al conciliar aspectos extre
mos, como la tradición y el cambio, el respeto a la propiedad
4 Esta situación se presentó en el caso de San Pablo Yaganiza en el estado de

Oaxaca y también en la zona huichol.
5 Veáse la Relatoría del taller "Sociedad civil y desarrollo urbano”, realizado
del 18 al 20 de abril en la ciudad de Mérida. (En este libro véase el ensayo de Luis
Alfonso Ramírez, "Sociedad civil, gobierno y desarrollo urbano en Yucatán”.)
privada y la afectación del medio ambiente, o el respeto a las

normas y la necesidad de resolver problemas sociales apremiantes.
Los acuerdos han sido posibles por haber un fuerte liderazgo.
En casos como el de la ciénaga de Progreso, en Yucatán, se está
en presencia de una solución, de alguna manera “extrema”, que ha
provocado algunas dinámicas colaterales dignas de analizarse. Este
tipo de movimientos puede generar apoyos de líderes del partido
oficial de nivel local, lo que fortalece la gestoría6 —como veremos
en los casos incluidos en el tercer apartado— donde el pri tiene
ventajas comparativas. Sin embargo, este tipo de movimientos
populares ha logrado mantener una importante distancia en rela
ción con las autoridades formales.7 Respecto a la participación de
una diputada en el Congreso local, también se advirtió la tenden
cia a mantener una cierta distancia. Sin embargo, no llegó al
rompimiento, porque ambas partes se han beneficiado de la mutua
interacción. En este caso, la tenacidad de las mujeres resultó práctica
mente un elemento invencible. El liderazgo desempeñó un papel
fundamental, pero no se renovó, y al mantenerse en una sola
persona perdió su utilidad original.
La gestión social ha sido también elemento fundamental para
el equipamiento urbano de colonias que hoy se presentan como
ejemplo.8 El liderazgo fue un factor decisivo del resultado. Fue
también, en este caso, un liderazgo femenino, al lograr que una
necesidad aparentemente personal y cuando mucho familiar, se
tradujera en una necesidad colectiva, con una dimensión obvia
mente distinta. La cohesión de estos grupos surgió del consenso
sobre los requisitos formalmente establecidos por las autoridades
para lograr dicho equipamiento, que rebasaban en mucho su
capacidad. Una vez organizados exigieron la dotación de esos
servicios sin cumplir contraparte alguna, pues su condición mate-
b En el caso de la ciénaga de Progreso, el movimiento de mujeres fue apoyado

por una diputada local que logró un crédito de Fonhapo que sirvió para la
construcción de viviendas, una vez que los títulos de propiedad estuvieron formal
mente entregados.
7 Las mujeres que liderearon el movimiento en la ciénaga manifestaron su
abierta animadversión al presidente mu icipal.
H Uno de estos ejemplos es la colonia Salvador Alvarado Sur en el municipio
de Mérida.
rial y social se lo impedía. La organización resulta así el elemento

fundamental. En relación con estos núcleos de participación social
organizados, puede suponerse que se han visto favorecidos por la
presencia de los programas de solidaridad, al lograr asimilarse a
dichos programas;9 a su amparo, se han obtenido desde el recono
cimiento de la propiedad de sus terrenos hasta la introducción de
drenaje, agua, pavimentación y electricidad.10
Este tipo de liderazgo se ha mantenido más allá de los prime
ros y muy importantes resultados, por haberse hecho extensivo;
esto es, por compartirse con otros líderes, en su mayoría también
mujeres, en lugar de haberlo monopolizado, con lo que hubiera
perdido toda eficacia.
En los municipios fronterizos de Ensenada y Tecate también
existen organizaciones de colonos que consolidan la participación
a partir de demandas de regularización de terrenos y dotación de
servicios urbanos para las colonias. Se añaden, en algunos casos,
demandas de rescate de zonas ecológicas. Los pasos son similares:
primero se organizan los vecinos y acto seguido se pasa a la
formación de uniones más amplias, para conseguir una presión
más acentuada con vista a lograr la satisfacción de sus demandas.
Otros actores
Entre los actores que, de manera indirecta, participan en la solu

ción de los problemas sociales al intervenir en tareas de gestoría,
se encuentran organizaciones profesionales como el Colegio de
Arquitectos de Yucatán, que ofreció su experiencia para resolver
9 La “efectividad” de Pronasol que señalaron las integrantes de la colonia

Salvador Alvarado Sur, fue relacionada con la presencia de un coordinador estatal
del programa, instancia que hasta donde se apreció en el conjunto de casos, fueron
muy pocos los estados que contaron con ella; en lugar de engrosar la de por sí densa
estructura burocrática, favorecía la llegada de fondos y aceleraba su utilización local
y por obra.
10 Aparecieron otros comités, con lo cual los mecanismos de intermediación
se fortalecieron. El Comité Pro-agua, por ejemplo, que contó con apoyos federales
y estatales. Cuentan con agua potable 180 manzanas; 40% de la colonia ya está
pavimentada. Se construyeron una escuela primaria y un centro social; se instauró
un programa de mejoramiento de vivienda.
problemas como el del comercio ambulante en el mercado grande

en Mérida, además del de la ciénaga y el del equipamiento urbano
de colonias. Su participación gira en torno a la búsqueda de un
equilibrio entre una solución de emergencia y el establecimiento
de bases para un desarrollo hacia el futuro, que en el caso del
mercado, por ejemplo, incluiría la incorporación de servicios,
el respeto de áreas verdes y el lanzamiento de programas de
vivienda para los vendedores. Esta intermediación del Colegio
de Arquitectos le ha conferido a las soluciones un carácter más
atractivo al presentarse planteamientos integrales.
Se advierte, sin embargo, que el colegio requiere para su eficaz
actuación del apoyo de las autoridades constituidas. Esta necesidad
lo sitúa en una posición tal, que estos grupos podrían desconfiar
de su intervención y presentarse así un posible fracaso.
La organización y presión ejercidas sobre instancias de gobier
no, pueden ser canales más eficaces de gestión y satisfación de
demandas que las realizadas por éste. En algunos casos la fuerza
derivada de la participación de diversos grupos que defienden sus
intereses ha rebasado la capacidad de convocatoria que pudiera
tener el propio gobierno.
Participaciones social e institucional
En los casos observados, aparecieron ejemplos donde sólo parcial

mente se da la participación social en una gestión pública eficaz,
al estar presentes elementos derivados de la red de relaciones
personales e institucionales que se teje entre el partido oficial y las
instancias de gobierno formales; red que en la mayor parte de los
casos facilita la gestión municipal. En el municipio de San Juan
Bautista Tuxtepec, por ejemplo —el segundo en importancia del
estado de Oaxaca—, un municipio gobernado tradicionalmente
por el pri (actualmente con una mínima representación en el
cabildo del Partido Frente Cardenista de Reconstrucción Nacio
nal), se presentó un caso peculiar, al cohesionarse la ciudadanía en
torno a un problema aparentemente grave: encontrar una solución
para evitar la inundación producida por el río Papaloapan. Se
logró integrar un patronato que construyó un muro-bulevar de
cinco kilómetros de largo, con camellón y zonas recreativas. El
excelente promotor fue un personaje de la localidad con ascenden

cia sobre la gente, lo que le permitió ejercer un liderazgo que se
materializó en la construcción de la obra.
Este tipo de gestión debe situarse en la frontera que separa las
dos ideas siguientes: la fuerza de la participación ciudadana se
concreta en decisiones que culminan en obras de beneficio colec
tivo, y que los municipios gobernados por el partido oficial llevan
a cabo una gestoría más eficaz, en tanto sus autoridades (y es el caso
del personaje en cuestión, que fue primero diputado local de
1983-1986 y luego presidente municipal de San Juan Bautista
Tuxtepec de 1989-1992>n están respaldadas no sólo por la maqui
naria partidista sino, además, por la de las autoridades estatales y
federales mediante una red muy importante de relaciones institu
cionales, pero también, personales.
Aquí se reconoce que el liderazgo se constituyó como un
elemento fundamental para el logro de esta empresa, debido,
sobre todo, al hecho de que si bien la obra se inició en 1985,
cuando existía el peligro de que el río se saliera de cauce “e
inundara las partes bajas de la ciudad, destruyendo viviendas de
personas que se habían asentado en las márgenes del río que
circunda la ciudad por el norte, oriente y sur”,11 12 no se concluyó
sino hasta 1992, cuando las aguas ya habían sido controladas por
presas y las inundaciones ya no presentaban mayores problemas
para la población.
11 Me refiero al ingeniero Francisco Fernández Arteaga cuyo nombre identifi

ca al bulevar.
12 Documento de trabajo del taller “Quehacer del gobierno y la sociedad civil
a nivel municipal", preparado por el grupo coordinador regional. Universidad
Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, Instituto de Investigaciones Sociológicas, 8 de
abril de 1994, p. 2 (en este libro, puede confrontarse el texto de Fausto Díaz Montes,
Gloria Zafra y Salomón González Melchor, pp. 135-162).
LA GESTIÓN MUNICIPAL SE DINAMIZA EN UN ESCENARIO DE FUERZAS

POLÍTICAS EN COMPETENCIA
Gobierno para todos
En las formas de gestión municipal desarrolladas en los municipios

observados, aparecen algunos indicadores que permiten estable
cer una relación entre gobiernos más eficientes y honestos cuando
ha habido competencia e incluso alternancia en el ejercicio del
poder.
La gestión municipal resulta más eficaz cuando desde el go
bierno se trabaja en función de los intereses de toda la sociedad, lo
que se aleja del tradicional esquema utilizado por los gobernantes
priistas de ejercer el poder en beneficio de grupos corporativos y
de agrupaciones identificadas con los intereses del partido.
En los municipios donde se ha presentado una alternancia en
el ejercicio del poder municipal, la gestión se ha dinamizado. En
algunos casos, por ejemplo en municipios marginados, la presen
cia de los partidos políticos ha ido desplazando al sistema de cargos
tradicional, y se han mantenido sólo algunos de los más antiguos,
como el de los mayordomos, encargados de la organización de la
fiesta del patrono del pueblo. El sistema de cargos fue paulatinamente
rechazado, y quienes los ocupan ahora son voluntarios. También se
desgastaron los mecanismos de participación y representación del
partido oficial que ya no respondieron a las expectativas de
la población. Con esto se llamó o se aceptó la presencia de otros
partidos políticos, y aparecieron las bases para la competencia,
fundamentalmente entre el pri y el pan, o entre el pri y el prd.
En los municipios que han sido tradicionalmente gobernados
por el pri, pero sin que este partido exigiera una militancia mani
fiesta, es decir, donde no existía una militancia partidista arraiga
da, la oposición, específicamente el prd, ofreció las candidaturas
de las presidencias municipales a personas que contaban con el
respeto de la comunidad, con lo que pudo obtener algunos triun
fos electorales. La aparición de este nuevo elemento rompió con
esquemas tradicionales como el señalado a propósito de los cargos
municipales, pero también generó divisiones por creencias religio
sas y por posiciones ideológicas, como en el caso de los maestros,
donde unos se inclinaban por Vanguardia y los otros por la Co

rriente Democrática del Sindicato.13
Como un apoyo para la administración municipal, los munici
pios han recurrido a la participación en la toma de decisiones, en
algunos casos, en los comités de gestoría interna, es decir, aquellos
constituidos estrictamente para enfrentar un problema concreto o
para construir una obra pública. En estos comités se han integrado
también migrantes a Estados Unidos que reunieron fondos para
apoyar las obras del municipio donde nacieron.14
En el estudio quedó claro que los nuevos gobiernos (perredis-
tas o panistas) se propusieron mejorar lo que los gobiernos priistas
ya habían logrado en términos de beneficio comunitario. En
algunos casos, como se señaló antes, los fondos municipales de
solidaridad han sido un apoyo, pese a la opinión generalizada
que insiste en que llegaron “amarrados” a obras que las comunida
des no necesariamente hubieran reconocido como prioritarias.15
Parece evidente, entonces, que en un escenario político de
competencia partidista, ésta adquiere mayor importancia. Los
triunfos electorales se consiguieron gracias a que los candidatos
escogidos por los partidos de la oposición contaban con un amplio
prestigio personal. Y este dato se reflejó en una muy importante e
indispensable capacidad de convocatoria, que en términos de
gestión se tradujo en decisiones consensuadas y eficaces.
La alternancia política ha sido un estímulo para que las auto
ridades municipales respondan de mejor manera a la comunidad;
sin embargo, es evidente que los gobiernos priistas han tenido y
tienen una mayor capacidad de maniobra para gestionar recursos
y apoyos, debido a las redes de interés que los vinculan con las
autoridades estatales y federales. En este sentido, los gobiernos de
oposición y los municipios más rezagados, donde la red de relacio-
19 Esta situación se presentó, de manera evidente, en el municipio de San

Antonino Castillo Velasco, en el estado de Oaxaca.
14 En el municipio de San Pedro Huixtepec, Oaxaca, los migrantes que viven
actualmente en Estados Unidos, formaron un comité para apoyar la instalación del
drenaje. El comité llegó a reunir 35 mil dólares.
Véase nota S.
nés con otras instancias gubernamentales no funciona, la gestoría

resulta más difícil.
De la solución de problemas urgentes a los apremiantes
Dentro de este mismo supuesto hay casos donde se genera un

consenso en tomo a problemas menos urgentes que la satisfacción
de necesidades básicas, como aquellos que se refieren a la conser
vación ecológica. Un ejemplo es el caso de la utilización que debe
dársele a la Sierra Madre en el municipio de Garza García, Nuevo
León, partiendo de los daños irreversibles sufridos por la depreda
ción de la que ha sido víctima.
La competencia partidista ha exigido mejores resultados de la
gestión pública, puesto que en la confrontación pri-pan que ha
vivido este municipio, se impuso la preocupación por el deterioro
de la sierra y la discusión de lo que se puede hacer para enfrentar
el problema. Probablemente, de mantenerse un solo partido en el
poder, ni siquiera se hubiera planteado la discusión.
La alternancia y competencia políticas van acompañadas de un
espacio más amplio de participación cuantitativa, lo que se refleja
en el número de actores involucrados: autoridades municipales
tanto del pri (que gobernó el trienio pasado), como del pan (que
gobierna actualmente), así como representantes de un Consejo
Ecologista, de la Junta de Vecinos y representantes de los intereses
de los fraccionadores y agencias inmobiliarias. Se da también una
participación cualitativa, que se aprecia en la imposibilidad de
delimitar el impulso participativo para transformarlo en una
base de apoyo para ningún otro propósito que no sea la preser
vación de este recurso ambiental, y se acepta la posición de todos
los grupos de interés participantes. De tal manera, no se da un
“intercambio de favores" con las autoridades constituidas, como se
advierte en los gobiernos priistas de otros municipios.
Hay, al menos, dos elementos fundamentales en este tipo de
situaciones, que se pueden hacer extensivos a otros problemas
municipales observados. El primero, se refiere al respeto de la
propiedad privada. La utilización que se le dé a los espacios
urbanos no puede consensuarse sin reconocer los derechos de
propiedad. El segundo, se refiere a la inexistente, o en su caso,
deficiente reglamentación que deja al problema de la utilización de

espacios urbanos, o semiurbanos, moverse en la ambigüedad jurí
dica, y que en lugar de favorecer acuerdos los ha dificultado.
De esto se ha derivado, entonces, que las autoridades formales,
particularmente las municipales, hayan desempeñado en el mejor
de los casos el papel de árbitro, sin una posibilidad real de incidir
en la solución del problema. Entre otras razones, porque su falta
de autonomía las maniata a mandatos y disposiciones estatales y
federales que les impiden tener la flexibilidad necesaria para
proponer soluciones particulares, sin tener que plegarse a disposi
ciones normativas y planes generales de desarrollo urbano. Pero,
de manera paradójica, el contacto estrecho que la autoridad muni
cipal mantiene con la ciudadanía y con los afectados por cualquier
tipo de problema, obliga a aquélla, en algunos momentos, a tomar
decisiones discrecionales que normalmente han favorecido sólo a
alguno de los grupos en conflicto.
Se dan casos donde la participación de la ciudadanía, desde la
perspectiva gubernamental, muestra su dinamismo y tiende a
radicalizarse, o a adjudicarse derechos que nadie le ha otorgado,
con lo que su efecto positivo se ha enfrentado con las autoridades.
Los intereses que se han visto favorecidos, normalmente resultan
ser los de los grupos económicamente poderosos. Aparentemente
el único límite que está siendo eficaz tanto para la autoridad como
para la participación ciudadana en los casos de deterioro ambien
tal, es el señalado por los grupos ecologistas. El riesgo es que éstos
acaben por privilegiar su intención de establecer “los límites”, en
lugar de mantenerse en su función original, que es la conservación
y mantenimiento del espacio urbano.16
Uno de los problemas que, por lo general, se presenta como
un obstáculo para lograr algún tipo de consenso, es la ausencia de
información suficiente. Y en ocasiones, que la poca que existe no
se ha difundido a todos los sectores involucrados, por existir serias
En la discusión que sostuvieron los actores involucrados en la defensa del

uso de la Sierra Madre en el municipio de Monterrey, los representantes de
agrupaciones de colonos, encabezadas algunas de ellas por amas de casa, han
llegado a convertirse en verdaderos grupos de presión. Lo mismo sucede con los
grupos ecologistas que tienden a “erigirse” en representantes del “interés general”
al defender su causa.
fallas en la comunicación. Otro obstáculo que se opone al consen

so, consiste en que las autoridades tienen que recurrir al apoyo de
grupos privados para poder dar respuesta a demandas, por ejem
plo, de equipamiento urbano. Este apoyo se ha convertido en un
intercambio de favores que da como resultado prácticas y negociacio
nes poco transparentes, que han enrarecido aún más el escenario de
los acuerdos intentados sobre bases de confianza recíproca.17
Cambio político
El trabajo realizado en los estados de Jalisco y Michoacán tuvo un

solo eje que cruza horizontalmente el estudio de los municipios
seleccionados. El cambio político es la variable que explica tanto la
participación cuidadana como la toma de decisiones. Para el pro
pósito de este trabajo, los municipios de esos estados son ejemplos
que abonan la idea de que la competencia política es un incentivo
para mejorar los rendimientos de la gestión pública, dado que
la mayor parte de los municipios analizados tienen gobiernos de
oposición (prd y pan), elemento fundamental en la vida política
de esas comunidades.
Cabe señalar que la información recogida en estos estados
permite sostener que la alternancia es un estímulo para una gestión
eficaz, pero también se pueden observar las dificultades adiciona
les que se presentan en el trabajo de gestoría, justamente por el
hecho de que se trata de gobiernos municipales de oposición.
Peores son los obstáculos que se han debido sortear en la interac
ción con los municipios gobernados por el partido oficial (como
es el caso de Zapotiltic en Jalisco, y de Jiménez en Michoacán), y
con las autoridades estatales y federales, como ya se señaló.
La zona huichol
En los municipios con población indígena mayoritaria (hui-

choles), el rezago se manifiesta en todos los aspectos de la vida
17 Un ejemplo de esta situación lo constituye la preocupación que planteó, en

tono de queja, el representante de las compañías inmobiliarias en el caso de la
Sierra Madre, en el municipio de Monterrey.
de esas comunidades, al punto de que hablar de cambio político es por

completo ajeno a lo que ahí acontece. La presencia de estos grupos
y sus demandas en términos de gestión, es canalizada con ayuda de
una coordinación de diversos grupos huicholes (la Unión de Co
munidades Indígenas Huicholas, ucih, auspiciada por el Instituto
Nacional Indigenista), instancia de organización impuesta, que
rompe con las formas tradicionales de acceso a cargos y ascensos,
y deja fuera a una gran mayoría de los integrantes de esta etnia,
con lo que no sólo no resuelve los problemas que en estas comuni
dades son siempre urgentes, sino que exacerban diferencias que no
se han logrado superar durante siglos. Se sabe que los esfuerzos por
establecer coordinaciones indígenas en un nivel nacional, han busca
do más manipular que responder a las necesidades de los grupos
indígenas. También se observó cómo el pri se apropia de las listas de
esas comunidades. Hasta hace poco tiempo, incluso, las urnas no
llegaban a la zona huichol: a los habitantes se les recogían las creden
ciales que se les devolvían después de la elección. Sin embargo,
estos grupos no estuvieron interesados en los procesos electorales,
excepto cuando la comunidad logró un acuerdo sobre un mismo
candidato.
Gestión municipal y democracia
La posibilidad del reconocimiento de los triunfos del pan o del prd,

en algunos casos, se ha basado en la fractura del partido oficial.
Por ejemplo, en Ciudad Guzmán, se reconoció el triunfo de la
oposición, entre otras cosas, por la división del pri ocasionada a
consecuencia de la imposición de un candidato, que no era aceptado
siquiera por los integrantes de ese partido. El lema de la campaña
del prd en el municipio de Churitzio es ilustrativo de la oferta de
la oposición, que era sencilla pero a la vez aparecía como una tesis
contundente acerca de lo que el pri ya no garantizaba: “servicio y
trabajo”.
La convicción en las filas de los partidos de oposición es que,
de hacer un buen papel, el partido tendrá la oportunidad de
mantenerse en el poder y que si la gente quiso por alguna razón el
cambio y éste fue positivo, la oposición permanecerá en los ayun
tamientos ganados. Si llegara a fallar, habría que seguir insistiendo
en el cambio democrático, pues la presencia de candidatos elegi

dos por el pueblo se interpreta como garantía para una gestión más
eficaz.
Esta situación es vital para los gobiernos de oposición, al
mostrar a la ciudadanía que su participación no debe limitarse a la
contienda electoral, momento de dinamismo y compromiso, sino
que debe mantener su apoyo después del periodo electoral.
Por lo demás, la oposición consolida sus triunfos a partir del
movimiento democratizador que en un nivel nacional se gestó
después de las elecciones de 1988. Resulta claro que prácticas
como el plebiscito para la elección interna de candidatos, favore
cieron los triunfos de la oposición, como en Churitzio, Michoacán.
Fue también el caso en los municipios fronterizos de Ensenada y
Mexicali, donde el mecanismo de elección de delegados, consigna
do en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del
estado de Baja California, e incluido para agilizar la gestión admi
nistrativa de los municipios, fue además un laboratorio donde se
pusieron a prueba prácticas democráticas.
Acudir a la población se convirtió en una posibilidad de
dirimir diferencias políticas, y sobre todo de darle cauce al deseo
de una mayor injerencia de aquéllas en los asuntos de sus propias
comunidades.
La participación de los delegados agilizó la gestión, además al
atender los asuntos en los lugares más cercanos a los problemas,
se corrigió el defecto más visible del centralismo. El riesgo que se
presentó con la participación de estos delegados, fue que tampoco
se les dio la autonomía necesaria, con lo que se repetiría el
problema de la centralización hasta este nivel de gobierno.
Hasta donde el análisis permite generalizar, lo que la oposición
ofrece en el nivel municipal de gobierno es la posiblidad de superar
inercias que traban la eficacia de la gestión al desalentar la participa
ción y hacerla ineficaz para generar respuestas a demandas ciudada
nas. Estas inercias tienen que ver con el anquilosamiento del partido
oficial y con las prácticas dientelares a las que se acudía para conver
tirlas en un sustituto de la tarea de gobierno, que debiera ser del
conjunto de la comunidad y no sólo de algunos sectores o grupos,
cuya acción ha sido severamente criticada por haberse alejado de
principios como la transparencia y la honestidad.
La gestión pública municipal de los partidos de oposición ha

tenido que enfrentar, por otra parte, la resistencia de las autorida
des constituidas. Se han reducido, por ejemplo, las participaciones
federales.18 Sin embargo, lo paradójico y positivo de esta situación
es que los municipios de oposición iniciaron programas impositi
vos más amplios, lo que ha redundado en un aumento de los
ingresos propios y en una importante reorganización de los egre
sos. Algunos impuestos se han llegado, incluso, a municipalizar:
predial, catastro, tránsito y vialidad.19 Otra forma de entorpecer el
trabajo de la autoridad municipal fue la condonación de las deudas
contraídas por los municipios mientras fueran priistas, y que al
triunfar la oposición fueron exigidos los adeudos, aumentados por
intereses y recargos.20
Por otra parte, los seguidores del partido oficial perdedor
incitan a la ciudadanía a que no pague los aumentos del iva.
También se pudo corroborar cómo las partidas autorizadas estatal
mente para contratar funcionarios municipales se han visto severa
18 En la Memoria, Encuentro “Gestión Municipal y Cambio Politico*, celebrado

en la ciudad de Guadalajara el 30 de abril de 1994, las autoridades del municipio
de Ciudad Guzmán señalaron: “Nosotros sabemos que hay participación estatal y
federal, pero no las conocemos porque nuestra administración entró con una
deuda de 16 000 pesos, que se han ido cobrando a lo chino, ya que se la cobran de
las participaciones y a nosotros no nos está llegando ni un cinco por ese concepto.
Todo lo que se ha realizado en Ciudad Guzmán es con recursos propios".
Por su parte, las de Magdalena señalaron que: “En 1993, se recibieron 1 500
millones y el ayuntamiento logró aumentarlos a 3 900. Esto significa que hay casi
un 60% de ingresos propios, cosa que nunca antes se había dado".
19 Las autoridades del municipio de Magdalena también señalaron que:
“Se municipalizaron el impuesto predial, catastro, tránsito y vialidad. Y se regresó
al municipio lo del agua y alcantarillado, ya que esto también es función del
municipio; regresó el ingreso propio que debe tener el municipio”. Memoria,
Encuentro “Gestión Municipal y Cambio Político", iteso, 30 de abril de 1994, p. 24
(en este libro, véase el ensayo de Miguel Bazdrosch, “Gestión municipal y cambio
político").
20 La Memoria, Encuentro “Gestión Municipal y Cambio Político" celebrado
en Guadalajara, registra la experiencia del municipio de Ciudad Guzmán, el que
contrajo una deuda con Banobras hace seis años. Gobernaron dos administraciones
priistas a las que no se les cobró nada. Sin embargo, dejaron que los intereses se
acumularan. Al mes de haber entrado el gobierno de oposición, se le empezó a
cobrar la deuda. Memoria, ibid., p. 28.
mente reducidas, lo que ha generado problemas de escasez de

personal en estos gobiernos; además, han llegado al gobierno per
sonas que contaron con un amplio respaldo de las comunidades
involucradas, pero que abiertamente han reconocido que no te
nían ninguna experiencia en esos asuntos.21 Sin embargo, y a pesar
de esta aparente desventaja, es evidente que lo que interesa a estos
gobiernos es justamente dejar constancia de que son diferentes.
Para ello, hay una evidencia empírica suficiente que demuestra los
enormes esfuerzos hechos para separar al partido de lo que es
propiamente la tarea de gobierno y de que se está intentando
romper con la práctica de Solidaridad, que con frecuencia designa
las mesas directivas de sus comités arbitrariamente, y también con
los usos centralistas que sustentan pequeños grupos caciquiles
locales. La práctica centralista, cuya referencia simbólica es el
respeto excesivo a las decisiones tomadas por “el señor presidente”,
se reproduce a nivel municipal, por lo que estos gobiernos opositores
tienen que hacer esfuerzos para que el trabajo sea el resultado de un
esquema más abierto y participativo.
Los mecanismos puestos en marcha para lograr consolidar la
gestión, se resumen en el fortalecimiento del cabildo como instan
cia de participación. En la mayor parte de los casos las reuniones
son ahora abiertas. La elección de representantes está determina
da, como ya se explicó, más por el reconocimiento de la comuni
dad, que incluso por el hecho de pertenecer a un partido, aunque
sin esta instancia política se reconoce que sería difícil acceder al
gobierno.
Otro elemento que vale la pena destacar es la existencia de
una mayor disposición de formar gobiernos inclusivos; se está
favoreciendo la participación de oncs con el propósito de crear
nuevas presencias, como los llamados consejos democráticos mu
nicipales dedicados a abordar la situación municipal por zonas y a
favorecer la intervención de representantes electos por cada una de
21 Veánse las memorias de los encuentros regionales en donde aparecen señala

mientos hechos por autoridades de partidos de oposición en este particular sentido.
Las alusiones a la falta de capacitación previa a la tarea de gobierno, aparece de
manera particularmente clara en la Memoria del Encuentro en Guadalajara, pp. 9,10,
12, 16 y SO.
ellas. De igual manera, las mujeres también están siendo incorpo

radas como grupos, a la dinámica municipal.22 *Otros
* de lós actores
ahora incluidos son las iglesias, particularmente la católica, que ha
encontrado puntos de coincidencia, sobre todo, respecto al tema
de la participación comunitaria.25
En estos municipios, la gestión adopta formas nuevas que han
producido conflictos con las autoridades constituidas de los esta
dos y de la federación. Sin embargo, se advirtió que el alejamiento
de estas instancias representa un costo, pero que a cambio se
cuenta con un amplio respaldo de las comunidades que con el paso
del tiempo está resultando un recurso cualitativamente distinto y
útil, quizá no un elemento equivalente a esa red de relaciones
oficiales tan eficaces para contar con apoyos, pero, a largo plazo,
mucho más efectivo por el grado de compromiso real con la tarea de
gobierno, sentida no como una imposición, sino como una posibili
dad de realizar tareas sobre una base participativa y, de paso,
asumida con la responsabilidad que de ella se deriva. Se aumenta
así la cercanía entre los funcionarios y la ciudadanía, pues se
conoce a los regidores y a los presidentes municipales. Y cuando la
administración y la presencia del ayuntamiento son directas, por
haber mayores espacios, la gestión municipal se vuelve una tarea
que incumbe tanto a la autoridad como a la comunidad.
22 En el caso de Gómez Farías las mujeres, a partir del sismo de 1985,

constituyeron una organización para auto financiar viviendas por medio de un
sistema de tandas que ha arrojado buenos resultados en acciones de compra de
tierra, construcción de viviendas y equipamiento urbano.
2S En el caso del municipio de Cuquío, Jalisco, se reconoce que para el triunfo
de la oposición, contó la presencia de una iglesia (católica), distinta a la tradicional,
progresista, representada por una jerarquía en el municipio. La parroquia atiende las
necesidades económicas, sociales y políticas de la comunidad, sobre la base de una
organización edesial (sic) sustentada en bs comunidades edesiales de base. Memo
ria, op. cit, p. 11.
La gestión pública entendida como atributo

DEL PARTIDO OFICIAL
El PRI desplaza a la tradición
En los municipios tradicionalmente gobernados por el partido

oficial, la participación ciudadana en la toma de decisiones se da
por medio de los mecanismos formales, sobre todo del cabildo. Sin
embargo, es frecuente que las asambleas públicas se rechacen por
el temor a una oposición frontal a las decisiones tomadas por la
autoridad, especialmente en lo que hace a obras consideradas de
beneficio colectivo.24 También en una buena parte de los munici
pios gobernados por el pri, las autoridades de los comités de
solidaridad coinciden con las de la presidencia municipal (presi
dente, secretario y tesorero).25
El partido oficial desplazó al sistema de cargos, que ya no es
aceptado por la comunidad, como tampoco el “tequio”, por afectar
el presupuesto familiar y por no poder cumplir con la obligatorie
dad de los cargos, entre otras razones porque muchos de los
miembros de estas comunidades viven temporadas largas fuera del
municipio. Ya se explicó que en este tipo de municipios se piensa
que el sistema de cargos correspondió a un nivel de “atraso”
rebasado. Los cargos vacantes y aún vigentes, como el del mayor
domo, los ocupan personas contratadas para cumplir con estas
obligaciones.
En los municipios observados en el estado de Oaxaca, por
ejemplo, queda claro cómo el pri se convirtió en el vehículo casi
exclusivo para transmitir y solucionar demandas. Las comunidades
fueron aceptando sin mayores conflictos el desplazamiento de sus
tradiciones, aunque persiste el problema de conciliar el bienestar
de la población (que de alguna manera el pri ha prometido garan
tizar) y el respeto a sus tradiciones (que el pri no violentó, sólo
24 Las autoridades del municipio de San Pablo Mitla en el estado de Oaxaca,

reconocieron abiertamente esta situación.
2,1 Esta mención explícita la hicieron también las autoridades del municipio de
San Pablo Mida.
desplazó) y que hoy sienten efectivamente amenazadas si llegara a

ganar las elecciones un partido de oposición, concretamente el prd.
La gestión priista se facilita
La gestión y solución de las demandas puede alcanzarse cuando

éstas se canalizan por medio de autoridades constituidas pertene
cientes al partido oficial.
Al gestionarse un crédito, las comunidades suelen enfrentar
serias dificultades al tratar de satisfacer los requisitos formales
para iniciar la gestión. Existen otros casos, como aquel donde la
demanda provino de un grupo de trabajadores de la construcción
que solicitaron un crédito para vivienda al que formalmente no
tenían derecho por no ser trabajadores de una empresa.26 Que se
presentara como un programa de autoconstrucción de vivienda les
impedía acceder a los beneficios de las instituciones oficiales destina
das a apoyar la construcción de casas para los grupos desfavorecidos.
Lo parádojico de la situación llevó a los albañiles a organizarse y a
solicitar el apoyo de la ctm y de las instituciones gubernamentales,
las que a nivel federal (Sedesol) y estatal (cousey) respondieron
mejor que las municipales.27 Se otorgaron los apoyos argumentan
do que el grupo organizado respondería al compromiso contraído
como si fueran trabajadores cautivos de una empresa. El apoyo se
les dio a cambio de que, en palabras de los representantes del
grupo de albañiles aludido: “votaran en las elecciones para gober
nador de la entidad por el candidato del partido oficial”.28 Entre
las gestiones realizadas, se logró salvar el obstáculo de la Cámara
Nacional de la Industria de la Construcción en Yucatán, que constru
ye mediante contratos colectivos 90% de las obras —en este caso en
20 Es el caso de los albañiles que decidieron construir sus casas en terrenos de

la colonia Juan Pablo II, del municipio de Mérida. Veáse la Relatorla dti taller
“Sociedad Civil y Desarrollo Urbano”, realizado en la ciudad de Mérida del 18 al 21
de abril de 1994.
27 El gobierno federal aportó para este programa el paquete de material para
el pie de casa, equivalente a dos mil nuevos pesos, el gobierno estatal aportó una
cantidad igual, lo mismo que los albañiles.
2H Relatorla del taller realizado en la ciudad de Mérida.
TJ4 EN BUSCA DE LA DEMOCRACIA MUNICIPAL
Mérida— y pagan 5% del salario al Infonavit para crédito de

vivienda digna, lo que aún hacía más difícil la empresa.
Cuando la participación y gestoría han sido encabezadas por
grupos organizados dentro de la esfera de influencia del partido
oficial, las soluciones no se presentan de manera automática: se
resuelven a partir de la puesta en marcha de una serie de recursos, si
no de la autoridad municipal, sí de la estatal o incluso de la federal,
como si “entraran al rescate”. Uno de estos recursos es precisamente
la capacidad de concertación para lograr acuerdos, por ejemplo, con
el sector privado, para quien los interlocutores confiables son los
gobiernos emanados de las filas del partido oficial o acaso del pan.
Las bases de los acuerdos se establecen a partir de la gestoría
que llevan a cabo con las autoridades municipales, por ejemplo,
sindicatos priistas de vendedores, que favorecen el establecimiento
de mecanismos de consulta ad hoc (consejos de consulta). Ai
presentarse problemas por la presencia del comercio ambulante,
los vendedores contaron con una cobertura legal que les permitió
actuar frente a grupos que se consideraban agraviados. El sector
privado era la contraparte más combativa, que insistió en la com
petencia desleal que representa este tipo de comercio para el
organizado.29
En el municipio de Monterrey, por ejemplo, la presencia del
comercio informal se consideró una situación temporal que se
podía controlar, puesto que éste se daba en pequeña escala. Esta
situación se prolongó y, al agudizarse la crisis, constituyó un grave
problema, entre otras cosas por ser permanente.30
La concertación buscada por el gobierno para llegar a un
acuerdo, está dando frutos. Se propuso un reglamento para nor
mar esta actividad, que sobre todo tendrá un carácter limitativo,
como garantía de que este comercio no se extenderá más. Donde
la posibilidad de acuerdo no resulta clara, es en relación con los
2!* Esta situación se manifestó de manera evidente en el caso del comercio

informal en el municipio de Monterrey, en el que el representante de la Canaco se
constituyó en el actor más difícil de convencer acerca de las ventajas de otorgarle
un estatus legal a los ambulantes, al hacerlos participar en los Consejos de Consulta
formalmente constituidos.
!*0 Actualmente existen en este municipio 8 000 vendedores ambulantes.
vendedores ya instalados; aquí como en el mercado grande en

Mérida, la salida propuesta es la reubicación, situación que genera
importantes resistencias.31
Cuando la participación se canaliza a través de mecanismos
institucionales, fundamentalmente de sindicatos, frente a la falta
de respuesta de las autoridades municipales, interviene la autori
dad estatal para impedir que el problema se desborde. £1 actual
gobernador conoce bien el problema por haber sido presidente
municipal de Monterrey, lo que al parecer ha reactivado a las
autoridades municipales al proponer “consejos de consulta”, que
canalizan la* participación por medio de mecanismos formales, lo
que permite el concurso de las instancias afectadas, notablemente
el sector privado, que en la disposición de las fuerzas políticas de
esa región es un actor que debe necesariamente ser tomado en
cuenta si lo que se quiere es obtener acuerdos sobre decisiones de
interés colectivo.
£1 gobierno encabeza la demanda
La gestión pública municipal se agiliza con la protección de auto

ridades formales, sobre todo si pertenecen al partido oficial. Un
caso que resultó atípico fue el del liderazgo de una instancia
gubernamental para gestionar soluciones a demandas de dotación
de servicios urbanos. La Comisión Ordenadora del Uso del Suelo del
Estado de Yucatán (cousey), en efecto, lidereó un movimiento
de invasión en una colonia de las inmediaciones de la ciudad de
Mérida, después de haber desalojado a los colonos que habían
invadido terrenos privados. El movimiento se cohesionó a partir
de que los funcionarios de dicha comisión establecieron como
requisito para la lotificación y regularización de los terrenos, que
los colonos construyeran la obra negra de las casas. En este
ejemplo no hay una clara vinculación de esta unidad gubernamen
tal con el partido oficial, pero sí con el gobierno del estado.
Para sus integrantes fue crucial la relación establecida con los
funcionarios de la comisión; en el curso del movimiento, los colo-
81 Veáse la relatoría “Sociedad Civil y Desarrollo Urbano", op. cit.

nos no identificaron cargos con personas, pero sí creyeron que los

funcionarios cumplirían con el compromiso que establecieron.
La gestoría de los integrantes del movimiento resultó eficaz en la
medida en que fueron apoyados por los funcionarios de la cousey.
Estos trámites continúan puesto que está en proceso la dotación de
otros servicios, como luz, terracería y pozos de agua. Están teniendo
mayores dificultades, puesto que ya no tienen el apoyo de la comisión,
y se han visto obligados a establecer negociaciones con diversas
dependencias que no tienen el mismo interés en que estos servicios
sean dotados de manera particularmente eficaz y rápida.
Este caso, a pesar de sus evidentes diferencias, también ejem
plifica la importancia de la organización social y la de un efectivo
liderazgo —en este caso, gubernamental—. La cousey abandonó
después el liderazgo, probablemente porque ya había cumplido su
objetivo o porque era conflictivo mantenerlo. Se señaló la interven
ción menos comprometida de otras dependencias, aunque los
entrevistados plantearon que hay indicios de que la Secretaría de
Desarrollo Social esté recuperando parcialmente la conducción de la
gestoría, lo que estaría garantizando mayor efectividad en la solu
ción de las demandas.
La gestión municipal se enfrenta con límites

DEBIDO A REZAGOS ESTRUCTURALES
Los ingresos municipales y la recaudación
La gestión municipal encuentra límites como resultado de la

situación estructural que vive la mayor parte de los municipios del
país. Los municipios hacen enormes esfuerzos para inscribirse en
una dinámica más moderna y democrática, pero hay acciones que
requieren ciertas capacidades especializadas, como por ejemplo la
recaudación de impuestos o el desarrollo urbano. No contar con
esas capacidades los hace vulnerables, porque para una gestión
pública eficaz se necesita poner en práctica capacidades de admi
nistración y concertación, además de los recursos presupuéstales.
Del tema de los ingresos municipales, particularmente en lo
referente al impuesto predial y al catastro, surgieron algunos
elementos explicativos presentes en varios de los casos analizados,

que reflejan la dificultad estructural de los municipios para enfren
tar los retos actuales en condiciones de atraso.
Los ingresos municipales inciden en dos cuestiones fundamen
tales que son, por un lado, el gasto municipal, y, por otro, la
prestación de los servicios. El binomio presión-respuestas, obliga a
un ejercicio profesionalizado, puesto que la respuesta —en este
nivel municipal— debe ser inmediata. Normalmente en los munici
pios no se cuenta con los recursos técnicos para sistematizar el
gasto público, lo que trae aparejados rezagos en la prestación de
los servicios públicos y un desconocimiento casi absoluto del costo
municipal: no se sabe cuánto cuesta gobernar al municipio. Si la
recaudación debe ser equitativa, como lo señala la ley, estas caren
cias dificultan la “limpieza” de la tarea técnica, pues en muchos
municipios la base gravable, en lugar de estar en los beneficios de
una actividad económica medianamente lucrativa, recae sobre el
patrimonio familiar, como en el caso típico del impuesto predial.
Es sabido, además, que casi siempre son mayores los costos para
cobrarlo, que los beneficios obtenidos por el municipio. En la Ley
Orgánica Municipal del estado de Baja California reformada en
1989, por ejemplo, aparece la posibilidad de crear un organismo
de concertación social que fije los valores de las zonas catastrales,
base del impuesto predial; esta situación puede traducirse en la
exigencia de una mayor capacidad administrativa de los ayunta
mientos para combinar, en una decisión equilibrada, los elementos
técnicos con la realidad socioeconómica de los municipios. De
modo que se estaría, otra vez, frente al problema de la relación
eficacia de gestión-equidad social.32
La dificultad de este equilibrio se refleja en su puesta en marcha:
en los municipios más atrasados, aquellos donde peor se conoce el
costo del gobierno municipal, los valores catastrales se alejan de cual
quier realidad técnica, único elemento que puede hacerlos más
equitativos. En los municipios más grandes y ricos donde hay
S2 Esta situación se ha documentado sobre la base de ejemplos concretos en la

memoria elaborada por el coordinador regional para la zona de la Frontera Norte
(véase en este libro el ensayo de Luis García y Víctor Zúñiga, “Democracia cotidiana:
criterios y límites”, pp. 61-103).
mayor apoyo técnico y, por lo tanto, se conoce el costo de los

servicios, los valores se establecen de manera más realista y con
mayor equidad tributaria, pero es donde estas decisiones han
generado mayor resistencia.
En el mismo sentido, en lo que respecta a las reformas al
artículo 115, si bien fortalecen la gestión autónoma de los munici
pios, el problema radica en permitir que las funciones que origi
nalmente debieran tener los municipios, puedan ser asumidas por
los gobiernos estatales. Por si esto fuera poco, las modificaciones
a las leyes secundarias, como la de Hacienda Municipal y la de
Administración Pública Municipal, se promueven por el ejecutivo
del estado y se aprueban en los congresos locales, prácticamente
sin la participación de los municipios. Éstos, son las instancias de
gobierno que deben responder de manera inmediata a las deman
das, pero no cuentan con capacidad técnica suficiente ni con el
amparo de la legislación, apropiada, ya que para su adecuación a
las nuevas exigencias de una sociedad más participativa y deman
dante, su opinión ni siquiera es considerada. Se aprecia, por lo
tanto, que en los casos donde se ha conseguido dinamizar la
gestión municipal, esto parece ser resultado más de una situación
“de hecho”, que del contexto normativo vigente.
El desarrollo urbano
En igual sentido, se presenta la dificultad de los municipios para

hacer frente y tener respuestas eficaces en materia de desarrollo
urbano. Aquí también el problema es la compatibilidad del impres
cindible sustento “técnico” con las necesidades urgentes de la
población. Por ejemplo, para ampliar las ciudades, debido a la gran
presión demográfica, sin que esto aumente los problemas de
equilibrio ecológico, dotación de servicios, vivienda, etcétera.
La centralización y la consecuente falta de autonomía de
gestión a nivel municipal, dificultan la adecuación que debe hacer
se en las normas y planes de desarrollo urbano. En estos casos, la
participación ciudadana ha sido un elemento clave para hallar
respuestas, pero tropieza con sus lím.ies al enfrentar las especifica
ciones técnicas y la compatibilizacion con los contextos normativos
estatales y federales.
Algunas reflexiones a manera de conclusión
1. La participación social es un elemento dinamizador de la gestión

municipal. Las formas tradicionales de participación y toma de
decisiones resultan, en algunos casos, más eficaces que cualquier
otro vehículo de intermediación, como pueden ser los partidos
políticos.
2. Sin embargo, en un escenario de partidos en competencia
donde la oposición haya obtenido triunfos electorales, la gestión
tiende a hacerse más efectiva por encontrarse generalizado el
convencimiénto de que el trabajo bien hecho ayuda a permanecer
en el gobierno. La oposición ha ganado porque en muchos casos
ha sabido capitalizar el descontento y ha sabido seleccionar como
candidatos a personas de las comunidades que contaban con
prestigio y con reconocimiento por parte de la ciudadanía; esto se
ha visto sobre todo en el caso de los ayuntamientos que ha ganado
el prd.
3. La gestión municipal tiene un mayor radio de acción cuando
gobierna el partido oficial, no tanto por la eficacia de sus acciones,
sino por poder apoyarse en una red de relaciones que se establecen
desde el gobierno federal, y particularmente desde el estatal.
4. Los gobiernos municipales de oposición intentan romper el
círculo de un priismo anquilosado, donde la acción de gobierno se
limita a intercambios indispensables para lograr los apoyos que el
partido requiere. Hay clara conciencia de que no contar con
experiencia en tareas de gobierno, se intenta paliar con la voluntad
de trabajar para el conjunto de los ciudadanos; de ahí que se pueda
afirmar que estos gobiernos buscan formas de trabajo más inclusi
vas, que aceptan la participación de grupos normalmente margina
dos de este tipo de actividades.
5. Existen, por lo menos, dos inconvenientes importantes para
la eficacia de gestión en los municipios. Por un lado, estar subordi
nada todavía (a pesar de las reformas constitucionales emprendi
das y de las adecuaciones de la legislación secundaria), a las
instancias de los gobiernos federal y estatal y, segundo, no contar
con un contexto normativo que le permita actuar sobre bases
legales. Ambas situaciones parecen encontrarse trabadas: si la
gestión municipal quiere ser eficaz, tiene que generar respuestas
donde parece que los gobiernos tienden a convalidar situaciones

“de hecho” para después inscribirlas dentro de los límites fijados
por la ley.
6. La instancia municipal de gobierno debe responder de
manera directa y rápida a la demanda ciudadana; a las autoridades
municipales se les conoce y la presión social no tiene recursos para
justificarse como podría suceder en otros niveles de gobierno. Por
lo tanto, las dificultades para allegarse servidores públicos con
capacidades técnicas que puedan responder a retos de creciente
exigencia, no sólo en la cantidad de servicios, sino incluso en la
calidad, los sitúa en una tesitura difícil, puesto que empieza a
quedar claro que si bien entre los graves problemas de los munici
pios están su falta de autonomía y su escasez de recursos, ahora viene
a incluirse uno, más complejo: tener que aceptar que carecen de la
capacidad necesaria para enfrentar la complejidad del México actual.
7. La gestión municipal que conduce a resultados satisfactorios
podría considerarse como un eslabón en el fortalecimiento institu
cional del estado y en la redefinición de las formas de interacción
del estado con la sociedad. Sin embargo, no se podría afirmar que
las experiencias de participación efectiva en la toma de decisiones
—experiencias, por lo tanto, democráticas que están ocurriendo a
nivel municipal— pudieran hacerse extensivas a las administracio
nes estatales y hasta a la federal; esta apreciación resultaría cuando
menos exagerada y prematura. De lo que se observó no podría
tampoco afirmarse que las experiencias municipales pudieran
considerarse una escuela para la democracia nacional. Han tenido
éxito en términos participativos, justamente porque aparecen co
mo experiencias aisladas y hasta inmunes respecto al entramado
de los poderes estatal y federal, incluyendo —en algunos casos— el
juego partidista, aunque en otros, éste ha servido como incentivo,
tal como quedó apuntado en el segundo supuesto. Sin embargo,
este juego partidista presenta el problema de que cuando se ganan
las elecciones y se llega al poder, en algunos casos se limita la
participación de otras fuerzas sociales, y con ello el pluralismo.
Esta situación abona la falta de canales de representación tanto
política como social que existe en la cultura política en México y
que constituye una de las trabas fundamentales de las prácticas
democráticas.
El laboratorio que significó la observación e interacción de los

actores involucrados en problemáticas municipales muÿ diversas,
permite entender que la presión hacia esquemas de autoridad más
democráticos va afirmándose en los municipios a lo largo de todo
el territorio nacional. Esta situación resulta alentadora, pero las
experiencias se inscriben dentro de sus propias circunstancias, lo
que si bien ha auspiciado la salida participativa y democratizadora,
difícilmente podría entenderse como el embrión de un proceso
más amplio. Hay todavía una parte enorme de la vida municipal
sujeta a comportamientos que resultan “funcionales”, producto de
la centralización, manipulación, intercambios entre gobierno y
partido oficial, etcétera.
En algunos de los ejemplos analizados, la dinamización econó
mica en los municipios ha servido para crear una conciencia en la
población sobre temas que ya no están clasificados entre las nece
sidades inmediatas, lo que ha permitido que la participación tam
bién se dinamice y se concrete en resultados más favorables para
la vida municipal. Pero en otros ejemplos aquí tratados, caracterís
ticos de extrema marginación, de un liderazgo fuerte, femenino en
muchos casos, el que sean víctimas de un profundo desconocimien
to, o peor, de violencia, de factores tan esenciales para la vida
municipal armómica como son las tradiciones y usos particulares,
han ido llevando a los ciudadanos de los municipios a tomar la
iniciativa social, traducida en participación, pero también en toma
de decisiones y finalmente en la difícil empresa de gobierno.
Ambos resultados son, desafortunadamente todavía, muy esca
sos, de ahí que sea posible esperar que —a corto y mediano plazos-
experiencias similares se sigan presentando, lo que no necesaria
mente implica un rápido cambio democrático para toda la nación.
¿CONCLUSIONES?
OBSTÁCULOS Y PROMESAS DE LA
DEMOCRACIA MUNICIPAL
Mauricio Merino
Las CONSTANTES: RECURSOS Y AUTONOMÍA
Después de haber recorrido el trayecto de las páginas anteriores, y

de haber compartido las ideas, las vivencias y los testimonios que
acompañaron el curso de la investigación previa, encuentro dos
constantes que cruzan los ensayos que dan contenido a este libro:
una demanda tenaz de mayores recursos, y un reclamo permanente
de autonomía. Sin embargo, recursos y autonomía que adoptan
manifestaciones concretas y muy diversas —tanto, quizás, como los
2 392 municipios de México—, cuando se traducen en los proble
mas cotidianos que afrontan los gobiernos locales. Recursos y
autonomía: dos palabras que adoptan características y razones
propias, según cada uno de los municipios que los exigen.
La autonomía que piden los habitantes de San Pablo Yaganiza,
Oaxaca, o la que reclaman los vecinos de los municipios huicholes,
por ejemplo, no es la misma que exigen los habitantes de San Pedro
Garza García, en Nuevo León, o los de Mérida, en Yucatán, sólo
por citar los casos más distantes entre los recogidos en las páginas
anteriores. Tampoco —aunque todos los recursos se traducen a fin
de cuentas en dinero— son los mismos montos ni los mismos
medios los que hacen falta para resolver el problema del comercio
ambulante de Monterrey, o la ausencia de servicios urbanos en la
ciénaga de Progreso, que los recursos y los medios para atender las
carencias de agua potable en San Antonino, Oaxaca, o la introduc
ción de drenajes en San Pablo Mitla. Recursos y autonomía son las
constantes, es cierto, pero esas constantes se convierten en proble
mas concretos, mucho más llanos que los que escondería un debate
283
jurídico o financiero de índole puramente académica, alejado de

la realidad cotidiana de los municipios de México.
Esas dos constantes, traducidas a las dificultades cotidianas
que encontramos a lo largo de todos los testimonios reunidos, han
sido la causa de la organización ciudadana, pero también de los
principales conflictos locales: la gente se ha organizado para resol
ver problemas, necesidades o expectativas específicas, cuyos go
biernos municipales no han podido atender, precisamente, por
la ausencia de recursos y autonomía. Si los problemas habitan
en el territorio municipal, la capacidad de respuesta suele estar
lejos de los gobiernos locales: una parte está en la participación
misma de la sociedad, pero otra —¿la más importante?— depende
de otras instancias gubernamentales. De modo que, paradójicamente,
las razones que explican el origen de las dificultades municipa
les constituyen, al mismo tiempo, las principales demandas de las
sociedades locales.
En todos los ejemplos que recorren las páginas de este libro
aparece alguna de esas constantes, o ambas. Casi todas las dificul
tades que empujaron a la organización ciudadana —lo mismo en el
norte, que en el sur o el occidente de México—, se derivaron de
una excesiva concentración del ingreso y del gasto público; o de una
concentración equivalente de las capacidades de decisión guberna
mental. En esos ejemplos, el centralismo político y administrativo
—el control central de las decisiones y del dinero público— cobra
formas concretas y, en ocasiones, dramáticas. Pero, al mismo
tiempo, la existencia misma de esas dificultades plantea la. necesi
dad de acudir con demasiada frecuencia a las instancias centrales
de decisión y acción gubernamentales que concentran la verdadera
capacidad de respuesta. En otras palabras: mientras más proble
mas afrontan los gobiernos locales, más se refuerza la tendencia
hacia el centralismo.
La contraparte está, sin embargo, en las muy diversas formas
que adopta la participación ciudadana para hacer frente a sus
carencias comunes. A pesar de la debilidad de los gobiernos
locales, la organización de la sociedad puede ser eficaz para la
solución de problemas. No se trata tanto de una dicotomía, cuanto
de una reacción frente a las necesidades colectivas insatisfechas,
que adopta manifestaciones ciertamente diversas: desde la defensa
OBSTÁCULOS Y PROMESAS DE LA DEMOCRACIA 285
de una identidad colectiva indígena por medio del ayuntamiento,

hasta el enfrentamiento abierto entre algunas organizaciones y sus
gobiernos locales, pasando por la lucha política que fluye mediante
los partidos para conquistar las presidencias municipales o la
participación que exige respuestas más allá de los limitados recur
sos de las autoridades locales. El gobierno local, escaso en general
de recursos y autonomía, aparece a lo largo de este libro como una
especie de variable dependiente de las muy diversas formas que
adquiere la participación de la sociedad: unas veces como aliado,
otras como adversario y otras más como objeto de disputa entre
grupos distiñtos. Pero nunca como el productor primigenio de las
respuestas indispensables para resolver las demandas que dieron
origen a la organización de la sociedad.
De modo que las dos constantes que cruzan nuestros ejemplos no
solamente se refieren a la visión de los ayuntamientos, sino a las
formas que adopta la participación ciudadana. Y es que casi
lodos los conflictos que revisamos, en efecto, podrían haberse
resuelto si hubiese habido recursos oportunos o un criterio definido
sobre la autonomía que se supone otorgada a los municipios. Es
decir, con la combinación de una sociedad bien organizada y
gobiernos locales con capacidad de respuesta. ¿Pero cómo combi
nar ambas cosas, en un entorno municipal donde abundan las
carencias sociales y escasean los medios? ¿Cómo hacerlo a partir
de organizaciones sociales que, en general, participan como una
forma de suplir las debilidades jurídicas, financieras o administra
tivas de sus gobiernos locales?
Los OBSTÁCULOS
Frente a las demandas constantes de recursos y autonomía, hay por

lo menos tres obstáculos que también se repiten por encima de la
diversidad municipal del país. Se trata de las limitaciones jurídicas,
políticas y administrativas que sintetizan las principales dificulta
des que encontramos en los testimonios reunidos y que cruzan por
todas las interpretaciones que aquí se dan cita. No son las únicas:
seguramente una lectura distinta del material que ha arrojado esta
investigación ofrecería otros matices. Pero quizá ninguna pasaría
por alto los tres obstáculos que intentaré resumir en seguida, pues
no sólo saltan a la vista desde los primeros ensayos del libro, sino
que además concentraron la mayor parte de ios debates durante
los seminarios preliminares. Cada uno de ellos, además, representa
una porción de las limitaciones concretas que traban las capacida
des locales ante las demandas concretas de las comunidades y, en
consecuencia, simbolizan también las principales causas que
encontramos para explicar la mayor parte de las dificultades entre los
gobiernos locales y las muy diversas formas de participación ciuda
dana. Veámoslos por separado:
La legislación
En primer lugar, es preciso reconocer que las leyes no ayudan a los

municipios a definir marcos nítidos de competencias, ni siquiera
en puntos fundamentales como la prestación de los servicios que
suelen reclamar los vecinos de cada comunidad. El artículo 115 —a
pesar de las notables reformas que sufrió en 1983— es insuficiente
para abarcar a cabaüdad la diversidad municipal mexicana, mien
tras que el resto de las leyes federales y estatales que atañen al
municipio constituyen una madeja jurídica de muy difícil aplica
ción práctica. Contra la opinión más extendida, lo cierto es que
nuestra estructura jurídica federal es muy explícita cuando se trata
de definir las competencias del gobierno central, pero es mucho
menos precisa cuando se baja al terreno del orden jurídico de
estados y municipios.1 Para decirlo en términos llanos: en México
se gobierna con las leyes federales, y donde esas leyes plantean
dificultades se gobierna por convenio. Nadie se ha planteado, hasta
ahora, la revisión completa del marco jurídico que rodea al muni
cipio mexicano, para “limpiarlo” —por así decir— de vacíos y
contradicciones. Es una asignatura pendiente de nuestros legisla
1 Para una descripción más amplia de las reformas efectuadas al artículo 115
constitucional en 1983, puede consultarse, entre otros, el documento Gobierno y
Administración Municipal en México, editado por el Centro Nacional de Desarrollo
Municipal, Secretaría de Gobernación, México, 1993. Y acerca de algunas de las
limitaciones de esas reformas, véase Mauricio Merino, Fuera del Centro, Universidad
Veracruzana, México, 1992.
dores. Pero entre tanto, no es fácil acudir a la ley, sin más, para
encontrar respuestas puntuales a los problemas concretos. Es mu
cho más frecuente proceder a la inversa: encontrar primero la
solución disponible para el problema que se plantea, para luego
justificarla en el marco jurídico.
Destaco dos ejemplos notables de ese primer obstáculo que
aparecen nítidamente en las páginas de este libro. Desde luego, el
que plantean las comunidades indígenas de Oaxaca y Michoacán
—y con ellas, sin duda, el resto de los municipios indígenas del
país—,2 cuyo régimen de gobierno difiere con creces del que
supone el marco normativo municipal, en por lo menos tres puntos:
en primer lugar, esas comunidades se organizan sobre la base de
su propio derecho, basado en usos y costumbres, muy por encima
de la legislación escrita. Y como lo destacan los ensayos de Fausto
Díaz y de María del Carmen Pardo, ese sistema de organización
jurídica ha entrado en abierta contradicción con el derecho positivo
nacional en más de una ocasión: las obligaciones y los derechos
adquiridos por los miembros de la comunidad no responden a los
parámetros habituales del estado de derecho. Es una forma jurídi
ca colectiva, que no reconoce al individuo sino a la comunidad y
que, sobre esa base, asigna roles, tareas y castigos que, sin embargo,
resultan claramente funcionales para sus propias necesidades de
sobrevivencia. Tomando en cuenta ese marco jurídico singular, en
segundo lugar, en esos municipios no es sencillo distinguir dónde
termina la organización de la sociedad y dónde comienza la fun
ción del gobierno: ambas están imbricadas en la mejor tradición
municipal de las autoridades que se confunden con la comunidad
que gobiernan. Pero, al mismo tiempo, su administración dista
mucho de obedecer a las leyes que se aplican en el resto de los
municipios de México: los habitados por grupos indígenas funcio
nan con el “sistema de cargos”, que responde a la participación
comunitaria en tareas gratuitas y obligatorias, con un año de
duración —incluyendo el cargo de presidente municipal—, y que
entrelazan las funciones civiles de policía, gobierno y justicia, con
2 Según los datos de la Secretaría de Gobernación, liay predominio de grupos

indígenas en por lo menos 377 municipios del país. Cf. Presente y Futuro de los
Municipios, México, Secretaría de Gobernación, 1992, p. 14.
las que supone el culto religioso de la comunidad. Esa segunda

diferencia entre el derecho comunitario y el positivo descansa, por
último, en el principio de unanimidad que rige todas las decisiones
del pueblo: como los griegos antiguos, las comunidades indígenas
mexicanas suelen tomar todas sus decisiones fundamentales en
asambleas públicas, a las que asisten solamente los ciudadanos
acreditados, y como entre los griegos, en ellas no cabe la diferencia
entre mayoría y minorías, sino el consenso: los asuntos pueden
discutirse todo el tiempo que sea necesario, pero es indispensable
que los acuerdos obliguen a todos. ¿Cómo aplicar el derecho
positivo mexicano en esas comunidades, sin romper los frágiles
equilibrios que las sostienen y que, al mismo tiempo, significan su
única posibilidad objetiva de mantener la cohesión y la distribu
ción del trabajo que exige su extrema pobreza? De esos ejemplos
se deriva, más bien, otra certidumbre: en los municipios indígenas
el estado de derecho que ordena la vida del resto de México no
solamente es inaplicable, sino que además sería inútil. En nuestros
ejemplos no hay razones culturales atávicas, sino argumentos de
utilidad: esas formas tradicionales de convivencia son las únicas
realmente funcionales entre comunidades aisladas y pobres.
El segundo ejemplo se ubica en el polo opuesto: como lo relata
el ensayo de Luis García y Víctor Zúñiga, en esta investigación
encontramos que en el municipio más próspero del país —San
Pedro Garza García, en Nuevo León— la legislación ligada al
gobierno local tampoco es suficiente para resolver las demandas
de quienes reclaman —a diferencia de los grupos indígenas— dere
chos individuales sobre sus propiedades privadas; la otra cara de
la moneda que, sin embargo, revela las enormes dificultades que
han encontrado los vecinos de una de las colonias de mejores
ingresos del país para tratar de detener el crecimiento urbano
sobre una zona de reserva ecológica —que, además, tiende a dismi
nuir el valor de sus propiedades—. Ese ejemplo muestra bien la
trama de redes jurídicas que se oponen a la claridad de las decisiones
y a la posibilidad de que los gobiernos locales resuelvan con
flictos que, en rigor, corresponden a su ámbito territorial. Ese
conflicto tiene una solución jurídica, sin duda, pero no pasa por la
capacidad de respuesta del municipio. Y, en todo caso, del ejemplo
llama la atención la similitud de los argumentos empleados por los
vecinos: casi con los mismos argumentos que los indígenas de

Oaxaca, los líderes del movimiento urbano de San Pedro Garza
García encontraron que las leyes vigentes no les eran útiles para
salvar los problemas que plantea su circunstancia local. Unas, son
las razones comunitarias de la sobrevivencia y otras las de la
propiedad individual que genera riqueza; unos defienden su iden*
tidad colectiva y otros sus derechos privados. Pero en ninguno de
esos extremos hay respuestas suficientes en el marco jurídico que
rodea al municipio.
La legislación mexicana es muy extensa, sin duda, pero esa
extensión es también una de las causas de las confusiones que
genera con demasiada frecuencia. La red es tan amplia que, al
final, resulta apenas útil como una referencia lejana para justificar
la verdadera forma de gobernar en muchos de los municipios de
México: caso por caso, por medio de los convenios y las negocia
ciones que suelen sustituir con éxito las fallas o las complicaciones
del derecho administrativo o, por medio de la legislación federal,
es decir, de la ley que realmente tiene instrumentos eficaces de
realización, pero que no siempre coincide con las dificultades
cotidianas que afrontan los municipios.
La política
£1 segundo obstáculo que se opone a aquellos dos grandes recla

mos de autonomía y mayores recursos, a la hora de pasar al terreno
de los ejemplos concretos, está en la contienda política entre
partidos distintos. O para decirlo de otra manera: en la penetra
ción, hacia los municipios, de conflictos políticos nacionales o
regionales que en realidad tienen poco que ver con la vida muni
cipal cotidiana. Fue este punto, sin duda, el más discutido durante
el seminario final previo a esta publicación y el que mayores
referencias tiene entre los ensayos que se ocupan de “la visión de
conjunto”. Los partidos políticos y la alternancia en los gobiernos
locales, como procesos que son vistos en ocasiones como una
oportunidad para fortalecer la democracia en los municipios, o
como un motivo de nuevos conflictos locales, pero que en todo
caso parecen ineficaces frente a la complejidad de la vida munici
pal mexicana. No digo que los municipios reproduzcan, ni en
nuestros ejemplos ni en ninguna otra parte, relaciones políticas

completamente distintas a las que explican la contienda por el
poder nacional. Todos los municipios tienen conflictos internos,
que bastarían por sí mismos para complicar cualquier decisión
tomada por el gobierno local. Lo que debe subrayarse es que,
sobre esos conflictos que de suyo ocupan ya la vida municipal, se
sobreponen otros que están más allá de sus problemas, de sus
necesidades y de sus propias expectativas. Es muy frecuente que la
política regional atraviese y, a veces, revuelva la vida política
municipal. Y también lo es que los partidos políticos, en busca del
poder regional, tiendan a producir desuniones artificiales entre co
munidades más o menos cohesionadas, o bien a utilizar las caren
cias municipales, abiertamente, como un pretexto para sus propios
fines. Se trata de una lucha legítima que, además, no sólo es inevita
ble, sino que con frecuencia resulta muy provechosa para la vida
local. Pero el entusiasmo que suele producirnos la democracia no
debe ocultarnos las dificultades que también acarrea.
Este libro está poblado de ejemplos que se bastan a sí mismos
para justificar esa precaución. Uno de ellos es el que ofrece Fausto
Díaz en sus reflexiones sobre el caso de San Antonino Castillo
Velasco, donde puede apreciarse que la entrada de la democracia en
cuanto a su procedimiento, quebró la tradicional unidad de una
comunidad con amplio predominio indígena, sin haber llevado a cam
bio, mejores respuestas para las carencias seculares de la comunidad.
Otros varios cruzan por el ensayo de Tonatiuh Guillén, en un
abanico de problemas políticos, cuyo origen no siempre obedece a
las necesidades insatisfechas de las comunidades municipales, sino
a la pugna abierta por el poder. Y en el texto de Miguel Bazdresch,
por su parte, se aprecian varios ejemplos en los que la sociedad
decidió iniciar un movimiento de oposición, a consecuencia del
modo en que el partido oficial designó a sus candidatos a la
presidencia municipal, sin tomar en cuenta la opinión cierta de los
vecinos. En ninguno de esos ejemplos se habría despertado la
participación ciudadana, siempre entendida como una reacción,
sin las decisiones o las estrategias elegidas por distintos partidos
políticos en su contienda por el dominio de la representación
municipal. Unas veces auspiciados de manera directa, y otras
generados como consecuencia de las decisiones partidistas, ningu
no de esos movimientos se explicaría en el contexto de una demo

cracia consolidada. Algunos serían hasta absurdos. Pero hoy res
ponden, en cambio, a la compleja lucha por la democratización
que atraviesa por la comunidad nacional y que influye, también,
en la vida municipal.
Además, el diseño institucional de los ayuntamientos de Méxi
co —como lo ha hecho notar Tonatiuh Guillén— favorece con creces
esa implantación de conflictos políticos extramunicipales, porque
el partido que gana una elección municipal, al hacerlo, de hecho
gana prácticamente todo: la presidencia municipal y todas sus
dependencias, la mayoría absoluta en las decisiones tomadas por
el cabildo —por el número de regidores de la planilla que compite
en las elecciones—y, en la mayor parte de los estados, además, gana
también la posibilidad real de designar a las autoridades auxiliares
que gobernarán los poblados: toda la representatividad que se
concentra en el gobierno local, sin mayores posibilidades institu
cionales de abarcar a la verdadera pluralidad de opiniones que
suele haber en todos los municipios. De ahí que, además de la
sobreposición de problemas políticos regionales o del uso partidis
ta de las carencias municipales, haya en México una tendencia
creciente al conflicto pre o poselectoral en los municipios. Todo se
puede expresar, si se prefiere, en una sola fórmula: mientras más
amplia sea la influencia de la política nacional y regional sobre los
municipios, y mientras más plural sea la sociedad mexicana, mayo
res tendencias habrá hacia el conflicto electoral en los municipios,
debido a la conformación de planillas de mayoría. Y al mismo
tiempo, paradójicamente, mientras más conflictos políticos vivan
los municipios, mayores tendencias habrá a la intervención de las
autoridades estatales y federales sobre la autonomía y el control de
los recursos asignados al gobierno local. Todos los ejemplos reco
gidos en este libro, apuntan en ese sentido.
La administración pública
Por último, hemos observado una preocupante separación entre

los problemas ciertos, cotidianos, de la mayor parte de los munici
pios, y el tipo de respuestas instrumentadas desde los niveles
estatal y federal. No sólo en términos de correspondencia entre
demanda y oferta políticas o de la inevitable escasez de recursos

frente a la abundancia de las carencias, sino incluso en términos
del descuido de las posibilidades alternativas de organización
—como un recurso humano que no se considera lo suficiente—, que
bien podría propiciar el gobierno local. No es ésta una tendencia
que pueda generalizarse: los ejemplos reunidos en este libro no
aportan evidencias para ello. Pero varios de los testimonios revelan
con claridad esa separación entre problemas y respuestas públicas,
que han justificado con creces los procesos de presión social de las
comunidades locales.
Los testimonios que nutren el ensayo de Luis Alfonso Ramírez
sobre el estado de Yucatán —con excepción de uno—, las razones
que expone Miguel Bazdresch como causa de los movimientos
políticos que han llevado a la alternancia en varios municipios de
Jalisco y Michoacán, así como los ejemplos propuestos por Tona
tiuh Guillén sobre la participación ciudadana en el norte de Méxi
co, muestran que los desaciertos de la administración pública
suelen ser motivo central para la organización ciudadana. Una
organización que, en consecuencia, no se plantea como una opción
favorable para mejorar la calidad de los servicios locales o para
multiplicar las capacidades de acción de los municipios, sino como
una reacción defensiva ante los abusos, los yerros o la negligencia
de los gobiernos. Tal como se describen en las páginas anteriores,
se destacan los ejemplos tomados de la ciénaga de Progreso, en
Yucatán; de la "línea roja” en el estado de Sonora; de las causas que
llevaron a la alternancia política en Ciudad Guzmán, Jalisco; o del
conflicto político que originó la puesta en marcha del Programa
Nacional de Solidaridad en Tijuana, Baja California. Todos esos
ejemplos, recogidos con distintos matices en los ensayos que for
man la primera parte de este volumen, admiten sin duda más de
una interpretación. Otros testimonios, tomados de actores distin
tos, seguramente hubiesen revelado otros puntos de vista e, inclu
so, opiniones abiertamente opuestas. Sabemos de sobra que todos
los conflictos sociales tienen, al menos, dos lecturas posibles. Pero
en ninguno de ellos podría afirmarse, en cambio, que la adminis
tración pública logró satisfacer las demandas planteadas por una
sociedad cada vez más participativa. De modo que, más allá de las
interpretaciones que pudiesen cruzar por cada uno de esos ejem-
píos, la constante es que la organización de la sociedad se produjo

como una reacción frente a las decisiones tomadas por el gobierno.
No fue una organización cívica asentada en valores de colabora
ción con la autoridad o de búsqueda de nuevas opciones para mejorar
el desarrollo comunitario, sino otra asentada en criterios de rechazo
a la acción gubernamental o de defensa de ciertos derechos consi
derados como fundamentales.
Esos ejemplos hablan de la distancia que, con frecuencia,
separa las capacidades de respuesta de los gobiernos de la voluntad
de participación de los ciudadanos. Si los programas de inversión de
los estados y del gobierno federal cobijan alrededor de 97%
del gasto público total del país, lo cierto es que no siempre se
diseñan con la opinión de los ayuntamientos de México? Y mucho
menos, sin duda, con la participación de los vecinos de cada
comunidad. A veces se les escucha para ciertas materias específi
cas, pero los programas federales y estatales se diseñan, en general,
con otros criterios: razones sectoriales o de políticas globales, en
el mejor de los casos. Pero sobre la base explícita de las carencias
específicas, concretas, que afronta el desarrollo social y económico
de los municipios de México, sólo se diseñan programas de menor
cuantía.4 De ahí que haya cuotas considerables de desacierto. Y de
9 El instrumento jurídico que hace posible la coordinación entre niveles de

gobierno es, desde 1993, el Convenio de Desarrollo Social —que sustituyó al
Convenio Único de Desarrollo—. Se trata de un texto casi idéntico para todos los
estados de la República, que cobija el diseño de los programas de solidaridad y
desarrollo regional, y el ejercicio correspondiente del ramo XXVI del Presupuesto
de Egresos de la Federación. En esos documentos —y en los manuales que instruyen
sobre su operación— no se considera la participación obligatoria de los ayuntamien
tos en las decisiones principales del gasto público: las propuestas anuales de
inversión coordinada, son formuladas por funcionarios estatales y autorizadas por
los delegados de la Secretaría de Desarrollo Social. Nada garantiza que los gobier
nos municipales sean tomados en cuenta. Y a ello debe agregarse, además, que los
gastos coordinados por esa vía representaron menos de 3% del gasto programable
total del sector público, entre 1989 y 1993: una porción mínima del monto decidido
directamente por la federación. Cf. Roberto Ortega Lomelín, Federalismo y munici
pio, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, cuadro 5. Y también, Manual único
de operación del Programa Nacional de Solidaridad, México, Secretaría de Desarrollo
Social, 1993, pp, 1-33.
4 En efecto, si bien el gasto social ha pasado, entre 1988 y 1994, de 33.2% a
53.9% del gasto público programable total, la importancia de ios programas de
ahí también que la carga de demandas sobre los municipios, que

manejan una proporción mínima del dinero público del país,
tienda a ser cada vez más amplia.
Con todo, los ejemplos que explican ese fenómeno no debe
rían verse solamente desde el mirador de la gobernabilidad; es
decir, de la relación óptima entre las demandas acumuladas por la
sociedad y las capacidades de respuesta de los gobiernos, pues ese
planteamiento llevaría al callejón sin salida de la escasez inevitable
de los recursos para hacer frente a demandas sociales crecientes.
No es eso lo que revelan los testimonios que aquí se subrayan, sino
los efectos que se producen por el desacierto en el uso de los
recursos realmente disponibles, frente a las necesidades más apre
miantes de comunidades concretas. Dicho de otra manera: no se
trata de un problema exclusivamente económico, relativo a la
generación de fuentes alternativas de ingreso público, sino de un
obstáculo estrictamente administrativo, relacionado con la forma
en que se asignan las prioridades de gasto público. Si nos atenemos
a las evidencias reunidas, podría afirmarse que muchos de los
conflictos municipales que tienen lugar a lo largo del territorio
nacional, podrían haberse evitado con una asignación más cuida
dosa del gasto público. Y llevada esa hipótesis al extremo, podría
afirmarse también que muchas de las organizaciones sociales que
se han creado como una reacción frente a las decisiones equivoca
das de los gobiernos, perderían toda razón de ser con una adminis
tración pública más eficaz.
solidaridad —en los que cuenta la opinión organizada de los vecinos— no ha

superado, en ese lapso, 8% del gasto social total. Dentro de este último porcentaje,
“son las comunidades y los ayuntamientos quienes ejercen de manera coordinada y
responsablemente -dice Roberto Ortega— casi la tercera parte de los recursos
totales de solidaridad, mediante los Fondos de Solidaridad para la Producción, los
Fondos Municipales de Solidaridad y el Programa de Solidaridad para una Escuela
Digna”. Sin embargo, sólo en los Fondos Municipales de Solidaridad han tenido la
responsabilidad directa de orientar y asignar los gastos: fondos que han supuesto
una inversión total de 2 470.7 millones de nuevos pesos entre 1989 y 1993, frente a
los 33 172.4 millones de nuevos pesos que se han ejercido en total: apenas otro 8%
del programa —que significa menos de 8% del gasto social— ha sido llevado
efectivamente hasta la instancia municipal. Cf. Consejo Consultivo del Programa
Nacional de Solidaridad, El Programa Nacional de Solidaridad, México, 1994, p. 38 y
apéndices y Roberto Ortega Lomelín, op. cit., p. 75.
Reclamos de autonomía y de mayores recursos, en suma, que

tienen detrás dificultades concretas —legales, políticas y adminis
trativas—, que les impiden convertirse en algo más que una postura
testimonial. Autonomía y recursos, pero para resolver problemas
concretos en situaciones y lugares concretos. Ésa es la complicada
amalgama que se desprende de los ensayos reunidos en este libro
y que quizás reproduzca, hasta donde podemos ver, buena parte de
las dificultades que impiden el despliegue de una verdadera demo
cracia municipal.
Las promesas
Por fortuna, también hemos encontrado experiencias muy positi

vas de cambio municipal, de imaginación y sentido político, para
convertir el gobierno local en una instancia más eficaz y democrá
tica, a pesar de las redes legales, políticas y administrativas que he
señalado hasta ahora. Se trata de las promesas de la democracia
municipal, que aparecen a lo largo de los ensayos del libro como
una especie de contrapunto frente a los obstáculos más acusados.
Gobiernos de intermediación
En primer lugar, debe destacarse la participación ciudadana que

no siempre se produce como una reacción frente a las deficiencias
gubernamentales. Me refiero a la otra forma de participar, que lleva
a entender el gobierno local como un gobierno de intermediación.
Hay varias experiencias positivas, en las que los gobiernos munici
pales han respondido a la organización autónoma de los vecinos,
y al hacerlo han encontrado cauces de solución que de otro modo
habrían sido imposibles. Cuando la sociedad está detrás de las
decisiones tomadas por el gobierno local, con organizaciones
reales —ya sea de origen independiente o incluso propiciadas por
otras instancias de gobierno, pero finalmente reales, por repre
sentativas y participativas en condiciones de libertad de los indivi
duos—, el gobierno local tiende a incrementar sensiblemente sus
posibilidades de acción, a pesar de la escasez de recursos financie
ros, de los conflictos generados por la contienda interpartidaria o
del descuido de los administradores públicos. Así lo revelan, por

ejemplo, algunos de los casos señalados por Luis Alfonso Ramírez
sobre la urbanización de Mérida, en Yucatán, o las experiencias de
gobierno conjunto que describe Miguel Bazdresch en municipios
de Jalisco, o los acuerdos interpartidarios que han facilitado la
administración del ayuntamiento de Chihuahua, tal como lo pre
senta aquí Tonatiuh Guillén, sólo por citar algunas de las muestras
que se exponen en los ensayos anteriores. En el mismo sentido
apunta también el esfuerzo de coordinación entre comerciantes
establecidos y vendedores ambulantes que relatan Luis García y
Víctor Zúñiga para el caso de Monterrey, o el extraordinario
trabajo de organización colectiva que se generó en la ciudad de
Tuxtepec, Oaxaca, gracias a la presencia de un empresario político
y a la cooperación oportuna del gobierno local. Todos esos ejem
plos dan cuenta de la importancia de la participación ciudadana,
cuando se plantea en términos de colaboración con el trabajo
emprendido por los ayuntamientos.
Los testimonios que hemos revisado coinciden en este punto,
quizá como en ningún otro, con las tendencias señaladas por la
teoría: el gobierno municipal, en efecto, suele ser más eficaz cuando
se asume a sí mismo como un gobierno de intermediación, en el que
ios ciudadanos participan porque desean hacerlo con libertad, y
porque encuentran un ambiente favorable a la participación. No
ocurre lo mismo, sin embargo, cuando esas organizaciones son
gestadas arbitrariamente por el propio gobierno local para atender
asuntos políticos, ni mucho menos cuando el gobierno se resiste
abiertamente a propuestas presentadas por esos grupos organiza
dos. Es decir, cuando el gobierno local pretende actuar sobre la
sociedad, y no con la sociedad. La resistencia o la manipulación de
organizaciones sociales generan, a la larga, mayores conflictos.
En una relación de ida y vuelta entre organizaciones sociales y
gobiernos locales, en cambio, ambos se fortalecen. Pero, esa ten
dencia sólo se encuentra a partir de dos condiciones: la libre
organización de los individuos, su voluntad individual de partici
par en asuntos colectivos y un ambiente favorable a esa participa
ción, en busca de soluciones puntuales para problemas concretos
de la vida municipal. Por lo demás, por encima de las organiza
ciones perdurables —que con frecuencia tienden a transformar
sus propósitos iniciales para convertirse en nuevos espacios de

poder—, las que realmente funcionan son las pequeñas organiza
ciones puntuales, las que se dan de manera espontánea en torno a
problemas o necesidades específicas, y que encuentran en el go
bierno municipal, al intermediario propicio para canalizar sus
esfuerzos. Un gobierno de intermediación, entre la sociedad organizada
y las soluciones que no siempre dependen de los municipios. He aquí
la primera promesa de la democracia municipal.
La gestión pública
La segunda descansa, como lo subraya el ensayo de María del

Carmen Pardo —y desde una óptica paralela pero complementaria,
el de Rolando Cordera—, en la calidad de la gestión pública que
pueden desplegar los gobiernos locales: la otra cara de la interme
diación. Cuando los gobiernos locales pueden precisar y repre
sentar las principales demandas ciudadanas para gestionar las
respuestas más acertadas por parte de los otros dos niveles de
gobierno, aunque los recursos sean muy escasos, los resultados
suelen ser extraordinarios. Los ejemplos que emplean los autores
de la segunda parte del libro bastarían por sí mismos parajustificar
esta apreciación.
Pero hay otro que no debería pasar inadvertido, como lo mues
tran los contrastes entre el norte y el sur del país que se recogen en
este libro: cuando los gobiernos locales no sólo fueron el conducto
para la gestación de los comités que han sustentado la operación
del Programa Nacional de Solidaridad, sino que además lo fueron
para la gestión de los programas que habrían de ponerse en
marcha en los municipios, el Pronasol tuvo éxitos apenas discuti
bles. Ese dinero se usó bien y los vecinos de esas comunidades
quedaron explícitamente satisfechos con la gestión gubernamental:
así lo revelan, entre otros, los testimonios de San Pablo Yaganiza o
San Pablo Mitla, en Oaxaca. En cambio, cuando el gobierno local
no participó ni en la gestación ni en la gestión de los comités,
entonces, y a pesar de toda la tecnología y los recursos avalados por
el programa, Pronasol pareció insuficiente, errático e, incluso, fue
causa de nuevos conflictos políticos y sociales, como lo muestra,
entre otros, el caso de Tijuana recogido en las páginas de este libro.
En ambos casos, las acciones emprendidas por el gobierno de la

República fueron básicamente las mismas, en términos del proceso
de programación-presupuestación. Y no importó tanto la cuantía de
las inversiones. Lo que cambió —lo que hizo del Pronasol un éxito
o un fracaso— fue la rebción de los gobiernos locales con b
administración central del programa: su participación activa como
gestores autónomos de las demandas de la comunidad. Una buena
gestión hacia arriba fue tan importante como el respeto a las
formas propias de organización de la sociedad. Una buena gestión
pública hacb los otros niveles de gobierno constituye, pues, b segun
da promesa que apreciamos en favor de la democracia municipal.
La capacidad reglamentaría
Por último, y más allá de los recursos o de bs reclamaciones de

autonombjurídica, hemos encontrado que hay un recurso sui generis
en manos de los municipios, cuya importancia suele pasar inadvertida
—recurso que, por lo demás, también está ligado a b idea del gobierno
de iníermediaáón—: me refiero a b capacidad reglamentaria del ayunta
miento; a sus posibilidades de establecer reglas del juego para la vida
comunitaria, que no sólo respondan a las demandas planteadas por
la organización ciudadana, sino que sirvan además para reducir los
márgenes de incertidumbre que suelen generar numerosos conflictos
en b esfera municipal. Pero léase bien: reglas del juego y no imposi
ciones sobre los comportamientos sociales. Nunca será lo mismo
generar una normatividad, una reglamentación que obedezca a bs
inquietudes de b sociedad organizada, que tratar de llevar a b
sociedad por un solo camino a fuerza de leyes. Hay varios ejemplos,
entre los seleccionados para esta investigación, que muestran los
efectos visibles de ambas caras de la moneda: b primera forma de
entender las reglas del juego, produce certidumbre y ofrece cauces
para nuevas inicbtivas sociales; la segunda, de tabnte autoritario,
produce rechazo y nuevos problemas.
Reglamentación entendida como reglas del juego o como
instrucciones autoritarias que atraviesan por muy diversos proble
mas concretos de la vida municipal mexicana: el comercio ambu
lante y la reubicación de vendedores en mercados públicos; la
reorganización del servicio de recolección de basura, con partici
OBSTACULOS Y PROMESAS DE LA DEMOCRACIA 299
pación ciudadana; las vialidades; la zonificación urbana y la forma

de expedición de licencias de construcción y sus motivos específi
cos; la apertura y localización de locales comerciales y, muy espe
cialmente, de los dedicados al expendio de bebidas alcóholicas, o
el funcionamiento completo del servicio de policía y tránsito, por
citar sólo algunos de los ejemplos más frecuentados, suelen ser
reglamentaciones clave en cualquiera de ambos sentidos: como
causa de innumerables conflictos cotidianos, o como motores de
nuevas formas de organización ciudadana, en las que el municipio
puede tener una intervención directa y muy eficaz si pone en uso
su capacidad de conciliar los intereses locales. Una capacidad
reglamentaria eficaz, como la tercera promesa de la democracia
municipal.
Dos ASPIRACIONES FINALES
Gobierno de intermediación entre la sociedad organizada y los

niveles superiores de la administración pública, con capacidad
propia de gestación social, de gestión pública y de reglamentación
jurídica, parecen ser los tres tópicos más importantes para una adminis
tración municipal mucho más sana, más imbricada con la participa
ción ciudadana y, en consecuencia, más cercana a la democracia.
¿Contrarrestan esas tres promesas las dificultades generadas por
los otros niveles de gobierno, por el conflicto partidista o por las
insuficiencias de la legislación nacional? La respuesta tiene que ser
negativa: no las contrarrestan del todo, pero sí dibujan un cuadro
de gestión local menos vulnerable a los cambios del viento político
regional.
¿Qué tendrían que hacer los otros niveles de la administración
pública para auspiciar un mejor gobierno municipal? Quizás, si nos
atenemos a las evidencias disponibles —y sin caer demasiado en la
tentación de las conjeturas—, bastaría con que se hicieran dos
cosas: la primera, advertir institucionalmente los problemas plan
teados por los gobiernos locales a la hora de decidir los programas
anuales de inversión, mediante el instrumento privilegiado de los con
venios de desarrollo —que todavía deben bajar hasta esa primera
instancia de gobierno. Y, en segundo lugar, permitir el gobierno
realmente democrático de la comunidad: dejarlo en libertad para

tomar sus propias decisiones colegiadas, mediante la reforma
que está haciendo falta en la integración de los ayuntamientos,
para que en ellos quede representada la pluralidad que puebla los
municipios. Dos cosas y no mucho más: que las inversiones anuales
se consulten con la máxima autoridad política de los municipios,
para que éstos participen en el diseño de las políticas públicas
desde un principio y que los ayuntamientos sean más plurales, para
recuperar su sentido original.
Ambas reformas atañen a la relación de los municipios con los otros
niveles de gobierno y aluden, a su vez, a las tres promesas democrá
ticas ya señaladas. Pero tendrían que darse de manera conjunta: si
autonomía y recursos son las demandas constantes, las respuestas
no podrían separarse: la pluralidad institucional es indispensable
para hacer fluir más dinero hacia el municipio, en condiciones
realmente democráticas. Pluralidad como la única garantía cono
cida frente a los cacicazgos atávicos y frente a las tentaciones
autoritarias de los gobiernos locales. Una pluralidad diseñada para
romper el predominio de una sola opción política en la dirección
de los ayuntamientos de México y para dar cabida, además, a las
iniciativas de participación social que se despliegan en todos los
municipios. Pero también, y simultáneamente, mayor capacidad de
decisión de los municipios en la orientación de los gastos públicos,
de las inversiones de alcance regional de cualquiera de los ni
veles de gobierno, por medio de los convenios que ya contempla
el artículo 26 constitucional, para darle sentido y cauce a la verda
dera participación ciudadana. Algo cambiará en México el día
en que los ayuntamientos cobijen realmente la pluralidad que
convive en los municipios, y el día en que esos ayuntamientos
plurales deban ser consultados para decidir la orientación de los
gastos públicos, independientemente de quien los ejerza. Autono
mía y recursos son las demandas y, al mismo tiempo, la mejor
respuesta posible para fortalecer la democracia municipal.
En busca de la democracia municipal.
La participación ciudadana en el gobierno local mexicano
se terminó de imprimir en diciembre de 1994
en los talleres de Corporación Industrial Gráfica, S. A. de C. V.
Femando Soler 51, Fracc. María Candelaria, Huitzilac, Morelos.
Se imprimieron 1 000 ejemplares más sobrantes para reposición.
Tipografía y formación a cargo del Programa de Autoedición
de El Colegio de México.
Cuidó la edición el Departamento de Publicaciones
de El Colegio de México.
Centro de
Estudios
internacionales
I
U os dos temas que se entrelazan en las páginas de este
libro, participación ciudadana y gobierno local, remiten al
viejo ideal de la democracia municipal entendida como la
colaboración cotidiana entre el pueblo y sus autoridades
políticas más cercanas; una forma de democracia que ha desa
pernado la curiosidad de no pocos intelectuales y un interés
creciente entre los investigadores de las ciencias sociales.
Pero, ¿realmente, se despliegan de esa manera las prácticas
políticas en los municipios de’ México?; ¿es verdad que en l
ellos se reproducen relaciones sociales más democráticas y
más apegadas a la voluntad popular?; ¿es cierto que las deci- ,
siones políticas se toman de otra manera?; y si las hubiera,
¿en qué consistirían esas diferencias entre la vida política
I I
local y la que transcurre en el ámbito nacional? ,
A esas preguntas intenta responder el grupo de investiga- ’,
dores -que participó en esta búsqueda de la democracia
municipal mexicana, sobre la base de los testimonios y las
evidencias recogidos, junto con los propios protagonistas
de los-casos que se presentan en cinco regiones de México., .,
Los textos de este libro constituyen, así, diez miradas com
plementarias para entender la democracia municipal, final
mente, como una tarea más de la agenda política mexicana.
c
H

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Mauricio Merino

1. Gobierno municipal-México-Participación ciudadana. I. Meri­

El Colegio de México agradece el apoyo económico

Portada de Mónica Diez-Martínez

Primera edición, 1994

Impreso en México/Printed in Mexico

Introducción, Mauricio Merino 11

Gestión municipal y cambio político, Miguel Bazdresch

Democracia cotidiana: criterios y límites. (Los casos de

Anexo: listado de hechos recientes relativos a la

Gobiernos municipales, actores sociales y cambio

Oaxaca: diversidad municipal y participación ciudadana,

Sociedad civil, gobierno y desarrollo urbano en Yucatán,

Municipio y transición política: una pareja en formación,

Los municipios y las discontinuidades nacionales,

£1 municipio mexicano al final del siglo xx. Historia,

La gestión municipal ¿motor o freno para el ejercicio

La gestion pública entendida como atributo del

¿Conclusiones? Obstáculos y promesas de la democracia

La historia del libro

Este libro se desprende de cinco estudios preliminares que, formu­

Ford, en la que discutimos las posibilidades que habría para eva­

Los PROBLEMAS DEL MÉTODO

El producto que el lector tiene en sus manos no obedece a los

decir, nos quedamos en el escalón previo, pero intentamos hacerlo

entrelazan con los gobiernos locales mediante una tradición, una

traron todos los personajes que forman la trama del libro y

1 De Baja California: Ensenada, Mexicali, Tecate y Tijuana; de Chihuahua: la

comparativo. Lo que el lector tiene en las manos es otra cosa: diez

Por lo demás, cada uno de los investigadores de los estudios

reflexiones sobre los ejemplos que estudiamos, desde nuestra

Una confirmación de que nuestro método resultó útil fue el cam­

como instrumento de uso para darle cauce y sentido a la participa­

4 Esta definición es de Sidney Verba, Norman H. Nie y Jae-On Kin, Participa­

empujan a tomar parte de una acción colectiva, ofrecen razones

democrática, buenas y malas noticias que, sin embargo, reprodu­

Una nota de gratitud

Este libro habría sido imposible sin la intervención oportuna y el

quienes aportaron sus testimonios como la materia prima de la

Miguel Bazdresch Parada2

Estudiar el cambio social ha sido uno de los retos principales de los

1 Este trabajo fue posible gradas al apoyo de la Fundadón Ford de México, y

En los años recientes el gobierno municipal ha sido aquel al

Con la colaboración de diversas personas y organismos con trabajo

·'* Colaboraron en la indagación de casos municipales con algún conflicto

Los temas trabajados por los asistentes fueron cuatro, a saber:

Los OCHO MUNICIPIOS: VISIÓN SINTÉTICA

Algunos datos generales pueden ayudar a reconocer el contexto

Síntesis de algunos datos generales

Ciudad Guzmán 295 18 74 068 1.74

Churíntzio 156 20 10 256 0.29

Otros elementos del contexto se refieren a continuación. To­

Síntesis de las experiencias

El conflicto sociedad-gobierno se canalizó en este municipio me­

Uno de los aportes clave de esos grupos tuvo lugar en la lucha

mismo tiempo, el añejo problema de los comerciantes, protegidos

El conflicto en este municipio estaba constituido por cuatro agen­

integradora. El consejo, formado por 70 delegados de nueve zonas

En este municipio el conflicto principal estaba también -como en

Este ayuntamiento ha realizado muchas obras con apoyo del

Desde 1989 la oposición (pan) logró altísima votación en el muni­

Resultado importante ha sido el incremento en los ingresos del

El conflicto sociedad-gobierno no reviste aún contenidos muy

1. Gobierno municipal-México-Participación ciudadana. I. Meri

Este libro se desprende de cinco estudios preliminares que, formu

Ford, en la que discutimos las posibilidades que habría para eva

Una confirmación de que nuestro método resultó útil fue el cam

como instrumento de uso para darle cauce y sentido a la participa

4 Esta definición es de Sidney Verba, Norman H. Nie y Jae-On Kin, Participa

democrática, buenas y malas noticias que, sin embargo, reprodu

Otros elementos del contexto se refieren a continuación. To

El conflicto sociedad-gobierno se canalizó en este municipio me

El conflicto en este municipio estaba constituido por cuatro agen

Desde 1989 la oposición (pan) logró altísima votación en el muni

Churintzio, Zacapu y VillaJiménez son representativos de la Ciéna

El expresidente municipal, maestro rural, miembro del movimien

Pérdida de credibilidad. La reiterada desatención de reclamos colec

La organización social de la comunidad. La población de los munici

Planeación participada. Cambió la práctica de la planeación munici

Autonomía municipal. En las decisiones municipales también desta

Algunos de los sucesos asociados al cambio político contie

y, más adelante, exigirle a los elegidos la solución de los proble

La población en general ha sido la beneficiada por la democratiza

Con los elementos de juicio anteriormente expuestos podemos inten

Mejoría de la vida. El desorden administrativo municipal, la desa

Permanencia y poder. La tendencia democratizadora y, en ese senti