Análisis de las políticas públicas de restitución de tierras y vivienda en población

víctima del conflicto armado en Colombia.

Rafael Antonio Durán Murillo

Resumen.

El conflicto armado en Colombia es un fenómeno que ha ocasionado consecuencias

profundas de manera tanto estructural como individual. Entre estás se encuentra el
desplazamiento forzado, donde organizaciones como CODHES (2018), señala la existencia
de 1'800.000 de personas en condición de desplazamiento, superando a países como
Angola, 3 Irak y Afganistán, además, se encuentra un informe del año 2018 que contabiliza
para el año 2005 más de 3,5 millones de personas afectadas. Una de las tareas del estado
colombiano es atender a las víctimas que han sufrido de desplazamiento en el conflicto
armado, siendo uno de las responsabilidades la vivienda digna y la restitución de tierras. El
presento escrito tiene como objetivo analizar el impacto de las políticas públicas y leyes de
restitución de tierras y vivienda, desde el contexto neoliberalista, a través de las teorías de
(Bardach, 2001), ( Crounch, 2012,), (Castells, 2018), (Galli, 2013).

Palabras claves:

Políticas públicas, leyes, restitución de tierras.

Neoliberalismo y globalización en Colombia.

Desde mediados de los 80 el mundo ha transitado por la senda del neoliberalismo. Se

entiende el neoliberalismo en la naturaleza más pura del concepto actualmente como “El
mercado sobre el estado, como una forma para resolver problemas y alcanzar fines
humanos”. (Crouch, pág 30, 2012). Aunque en los 70’s existiera una crisis que afecta a
todo el sistema financiero debido al neoliberalismo, generando todo un cuestionamiento de
la sacralidad de la propiedad privada en todo el mundo en el siglo XX, fue posible que
continuara. Crounch (2012) plantea que con el eventual colapso del sovietismo y las
sociedades comunistas, así como también, debido a las respuestas insuficientes dadas por la
socialdemocracia a la globalización y a la superación de la propiedad privada capitalista
fuera del marco de la propiedad estatal, además de las tendencias inflacionarias del
Keynesianismo. El liberalismo, logró posicionarse de nuevo, proponiendo el control de
estas tendencias, a través de los precios, creyendo plenamente en la perfecta
autorregulación del mercado, y si bien se lograron bajar las tendencias inflacionarias,
existió la consecuencia del incremento del desempleo. “Resultados óptimos se lograrán si la
oferta y la demanda de bienes y servicios, se les permite ajustarse recíprocamente a través
de precios” (Crounch, 2012)

En Colombia desde los años 90 se optaron por la aplicación de un modelo Neoliberalista,

uno de los grandes impulsores de esta política fue el gobierno de Cesar Gaviria (1990-
1994), la cual pretende un modelo económico de libre mercado. El neoliberalismo se
materializo a través de: tratados con diferentes países, gestión parar atraer la inversión
extranjera, y la apertura de empresas mixtas. De esta manera Colombia ingreso a la
globalización, sin embargo, esto genero todo un cambio profundo en la estructura
económica y social del país. Pasando a hacer en los 90’s de los mayores países
exportadores de petróleo, carbón y oro.

Estas nuevas formas del sector productivo vinculada una economía internacional, genero la
agudización de conflictos armados. Debido a que, significaría conflicto entre los diferentes
grupos al margen de la ley, por el control del territorio por los recursos de petróleo y
minería. Afectando territorios como: Magdalena Medio antioqueño y bolivarense,
municipios como Simití y San Pablo, Río Viejo, Morales, Barranco, Arenal y Archí.
Donde estaban en disputa FARC, ELN, y Paramilitares. Además de esto, existió un
incremento en la deuda externa, que puso a Colombia en directa dependencia con Estados
Unidos, la descentralización del poder y el abandono estatal en las periferias.

El hecho de que Colombia haya hecho parte de la globalización a través de un sistema

neoliberalista, no quiere decir que la globalización sea capitalismo, o sea dependiente de él.
Ya que la fuerza de mercado laboral no es global, sino en su mayoría, es local y regional.
“La globalización no es una ideología, es un proceso histórico, económico, social y
cultural en marcha que forma parte íntima de nuestra sociedad”.(Castells, pág 46, 2000)
Lo que hace posible a la globalización, son los desarrollos tecnológicos, la circulación de la
información y con esto la posibilidad de interconexión.
Ahora bien, cono indica Castells (2000), en el capitalismo los sistemas de información se
han utilizado para la interconexión de los sistemas financieros, su extensión debido a los
procesos de desregulación y liberación de los mercados en todo el mundo, es una
determinación y decisión política de los gobiernos, que optaron por esta medida, más no un
tema de los adelantos tecnológicos. Ahora bien, los sistemas financieros están conectados
de tres formas: primero sus productos derivados toman valores de distintos países
dependiendo el precio de lo que ocurra a un producto determinado en un país; segundo, los
circuitos electrónicos de conexión permiten la transferencia de enormes masas de capital en
un segundo, sin ningún control; tercero, a semejanza de otros aspectos de la sociedad,
existe un proceso de certificación financiera.

Esta desregulación más los avances de modelos matemáticos, permitió, la mezcla de

diferentes valores, como el precio del yen, del dólar, IBM, para obtener respuesta de los
valores presente y futuros. El problema es que los productos que se venden al mercado lo
compran y lo invierten los mismos intermediarios financieros. Es por esto, que en los países
con “mercados emergentes” como Colombia, llegan grandes inversionistas, para sacar
productos como petróleo y la minería. “Tomando simplemente uno de esos mercados, el
de cambio de divisas, se cambiaron en 1998 un billón y medio de dólares, equivalente,
para hacerse una idea a 17 veces el producto bruto en Colombia”. (Castells, pág 47, 2000)

Si bien el mundo esta interconectado, y la economía hace parte de una red global, mediada
en gran parte por los avances tecnológicos, no es un ente abstracto que se regule sólo, pues
a nivel nacional, local, la desregulación de la economía colombiana que terminan
convirtiéndose en explotadoras de los recursos naturales, como es el caso de Greystar
Resources, Barrick Gold Corp, Río Tinto Limited, Cambridge Mineral, etc. Si bien el
precio del petróleo, la inversión de extranjeros, se mueven en un mercado global, se genera
una “flexibilidad en la red global”, ya que son empresas que invierten en los diferentes
territorios, únicamente cuando son solventes. A nivel nacional la desregulación económica
ha influido, por un lado, el poco desarrollo agrícola del campo, y la agudización del
conflicto. A pesar de todo esto, el neoliberalismo en Colombia sigue en pie hasta este
momento.

Políticas públicas en restitución de tierras y vivienda para la población victima:

Sometido a las presiones de cambio tecnológico, cultural y económico, que trae el
capitalismo y la globalización, el Estado no desaparece, sino que se transforma. Buscando
alianzas con empresarios y otros países, que ayuden a sobre llevar los procesos de
modernización y globalización. Entendemos el estado, desde Gali, 2013 como un artificio
que no genera una finalidad política más allá del mantenimiento de la vida física, como
garante de la unidad y de la paz. Sin fomentar las cualidades humanas.

Dando un contexto previo podemos empezar con un análisis más a profundidad, como se ha
expuesto, la apertura económica ha ayudado a agudizar el conflicto armado colombiano.
Una de las problemáticas que ha dejado dicho conflicto, es el desplazamiento forzado, que
deja una consecuencia inmediata, y es en muchos casos, la ausencia de una vivienda digna,
que el Estado colombiano debe suplir, bien sea cuando es sujeto de reubicación en la zona
de la cual fue desplazada, como si hace parte del programa estatal de relocalización en otras
ciudades o municipios del país. El papel del Estado debe ser atender, a este tipo de
necesidades, velando por la protección de los derechos humanos. Para responder a estas
problemáticas y necesidades de la población víctima del conflicto armado se construyen
diferentes políticas públicas, que tienen como fin tomas decisiones pragmáticas
planificadas para lograr cambiar o mejorar una situación.

Las políticas públicas son un conjunto conformado por uno o varios colectivos considerados
como necesarios o deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos,
parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar
comportamiento el comportamiento de actores o individuales o colectivos para modificar
una situación considerada como insatisfactoria y problemática ( Deubel, 1914,14).

Para analizar el caso de las políticas públicas colombianas, también se propone el enfoque
Hernández (1999) que define las políticas públicas, donde son vistas como formas que
favorecen los intereses del capital y constatan la falta de autonomía del Estado -en este caso
el Colombiano-. Existen varias leyes que el Estado colombiano para la atención y la
protección de los derechos humanos de la población víctima del conflicto armado, uno de
los primeros intentos es la La Ley 387 de 1997 en ella se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República
de Colombia. En ese periodo el estado define al desplazado como toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas. En este
sentido el rol del estado está centrado en atender a la población con dichas características
para que, en el marco del retorno voluntario o reasentamiento, logre su reincorporación a la
sociedad colombiana.

El artículo 17 de dicha ley, la consolidación y estabilización socioeconómica ya que el

Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el
propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o
urbanas. Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la
oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con: Proyectos
productivos; al Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino; el
fomento de la microempresa; la capacitación y organización social; la atención social en
salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera
edad y los planes de empleo urbano y rural. En este momento, como indica Sinergia, 2010
también se dicta la conformación de concejos locales, departamentales o regionales para la
atención integral de las personas desplazadas. Para de esta manera configurar el sistema
nacional de atención a la población desplazada por la violencia (SNAIPD)

Dentro de los decretos se configura ciertos parámetros donde se materializa algunos

aspectos de la presente ley, como lo es el decreto 2007 del 2000 donde se aborda el tema de
la restitución de tierras que se le confiere la responsabilidad al instituto Colombiano de
reforma agraria INCORA, el cual debe adoptar programas y procedimientos especiales para
la adjudicación y titulación de tierras en la zonas de expulsión y de recepción por el
desplazamiento, así como líneas de crédito especial dado la prelación a la población
desplazada. En el año 1996 debido a las diferentes denuncias por parte de organizaciones
campesinas, como la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (Anuc), la Procuraduría
General de la Nación a través de una investigación contra el INCORA determinó el fracaso
de dicha institución y el cese de sus labores en varios departamentos.

A pesar de que Colombia desde la constitución de 91 se ha reconocido como un país

democrático, se ha mencionado en los sectores académicos una crisis de la democracia,
Crounch (2012) postula, que la democracia moderna, no es la del pueblo, como el ideal,
sino la de un Estado que sirve más como un acompañante de las desigualdades que produce
el capitalismo. El Estado Colombiano, propone dos leyes que intentan suplir algunas de las
consecuencias del conflicto armado y la desigualdad, sin embargo, se en poner en duda la
legitimidad del estado colombiano, el hecho de que en su estructura burocrática,
constantemente, existan escándalos de corrupción, pues, a pesar de los intentos, de estas
leyes de salvaguardar los derechos de la población víctima, mediante los artículos 7 y 12 se
definen las labores del liquidador y el traspaso de responsabilidades, obligaciones y bienes.
Siendo reemplazado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER. El
cambio de institución generó algunas variaciones dentro del accionar de la misma, pero los
fenómenos de corrupción permanecieron.

Otro de los intentos para la atención a la población victima por parte del estado colombiano
es La ley 1190 del 2008 donde se desarrolla el Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia (CNAIPD) reemplazando así al SNAIPD. Por
consiguiente, los comités municipales, departamentales y distritales se encargan de la
fijación de políticas de atención mediante planes sectoriales denominados (PIU) Planes
Integrales Únicos que se adscriben al plan de desarrollo enfocados en temas de salud y
educación y como dependen económicamente del plan de desarrollo, escaseaban los
recursos para temas como la estabilización socioeconómica en aspectos de vivienda y
laborales.

Para logras disminuir esta problemática de la falta de recursos el Congreso de la República

ha dispuesto la injerencia de privados en la resolución de problemáticas como lo dicta el
Artículo 5º el cual dicta cuáles entidades e instituciones integran el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada y su actuar en el marco de sus competencias,
buscar el compromiso del sector privado para que fomente el sentido social del mismo, con
las víctimas del desplazamiento. El objetivo será el de buscar la vinculación activa del
sector empresarial colombiano compartiendo la responsabilidad con el Estado en la
generación de empleo y bienestar. Pero lo que se ha podido observar es que, dicha ley, trae
consigo una disputa de intereses por parte de los privados dado que su intervención busca
unos beneficios de carácter económico, dejando a la población víctima en segundo plano.

Lo primero que se puede observar, siguiendo los postulados de Bardach (2001) es que se
identifica como problemática la necesidad de atender la poca estabilidad socioeconómica
de la población desplazada por el conflicto armado colombiano, en temas de vivienda,
trabajo, atención psicosocial. Después de esto, en la construcción de alternativas, el estado
colombiano plantea capacitaciones y atención psicosocial, si bien son alternativas
importantes y necesarias, deben estar complementadas con la solución de los problemas
estructurales de fondo, pues en la práctica se quedan cortas ante la inmensidad del
problema. Además de ser las mismas estructuras burocráticas, las que no pueden atenderlo.
“la ley 387 de 1997 la ley se enfatiza en la atención de las consecuencias, mas no a la
erradicación o transformación de los problemas estructurales que provocan el
desplazamiento”. Entonces, las alternativas no están planteadas en términos evaluativos, es
decir como lo indica Bardach, 2001 en resultados esperados o, el estado burocrático
colombiano impide el desarrollo de estas políticas debido a la corrupción, presentando un
dilema claro, en cuanto a los cambios de instituciones que se encargan del ordenamiento
territorial en áreas rurales por causa de la corrupción, pero que asimismo la corrupción
prevalezca en estos cambios. Del INCORA al INCODER y de esta la ANT.

La ley 1448 de 2011 que tiene su origen en el marco del proceso de negociaciones en la
Habana, se destaca por dictar las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado siendo el resultado de los procesos y críticas a las leyes. En
esta se tiene una visión holística del fenómeno, al relacionar desde las causas y las
consecuencias hasta los implicados y afectados por el conflicto armado. Se propone el
término “reparación integral” que debe tener en cuenta la dignidad, las garantías del debido
proceso, la justicia transicional, un enfoque diferencial, la participación conjunta y la
sanción a los responsables, así como un criterio de sostenibilidad, el derecho a la verdad.
Todos estos aspectos son especificados y descritos en el capítulo 2 de dicha ley. Para el
logro de los diferentes aspectos anteriormente mencionados se determina la colaboración
armónica de distintas entidades del estado qué deben mancomunar sus esfuerzos

Políticas relacionadas con el tema de vivienda es aquellas que se vinculan al ordenamiento

territorial y a la gestión del riesgo. Entre ellas se encuentran el decreto 1355 de 1970, el
decreto 2811 de 1974, la ley 9 de 1979 y la ley 1454 del 2011. Este conjunto de normas
plantea la necesidad de identificar aquellas zonas en las cuales no se permitiría un uso
residencial por las amenazas a la integridad de las personas derivadas de la localización en
zonas inundables o de riesgo de remoción en masa. Bajo estas situaciones de 13 amenaza se
puede negar la legalización y/o regularización de un barrio y la puesta en marcha del
proceso de desalojo y reubicación.

Al fallar las políticas de restitución de tierras, la población victima , que migra

mayoritariamente a ciudades como Bogotá, Calí y Medellín, y no cuentan con vivienda
digna, ni con atención por parte del estado, optan por relizar viviendas autoconstruidas
comunitariamente, pero que el Estado determina como ilegales, y por medio de decretos y
leyes como: 2811 de 1974, la ley 9 de 1979 y la ley 1454 del 2011, el Estado interviene a
desalojarlos de estos “barrios de invasión” por no cumplir con lo requerido por la ley, esto
ha pasado en localidades como Ciudad Bolivar, Usme, etc. Según Sinergia (2010), de 1996
a 1998, el registro de población desplazada fue de 362.792, al finalizar el 2002 este registro se
aumentó a 1.541.0555 . Es decir, el número de personas víctimas de este flagelo se cuadruplicó
entre 1998 al 2002.En el período 2002-2010, la cifra también se aumentó en más del cien por
ciento a pesar de que el Estado ya había diseñado un marco de institucionalidad para afrontar este
grave problema.

Con esto podemos ver, que al no generar una respetiva atención a las víctimas desde el
principio, se golpean dos veces por el mismo Estado. Esta incidencia de las políticas
estatales en los procesos de urbanización y de producción de vivienda, no son nuevas desde
los años 30’s y que a partir de los años 90’s del siglo XX se introdujeron cambios en las
políticas públicas de vivienda, cuyo objetivo era favorecer la lógica de mercado para el
acceso de vivienda, dejando en manos de firmas privadas la construcción de vivienda de
interés social y, apareciendo el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS
SOCIAL Y REFORMA URBANA y se reemplaza el Instituto de Crédito Territorial. El
informe de Sinergia (2010) reporta que 43% de la población desplazada registrada no goza de
alguno de los cinco indicadores que constituyen el Goce Efectivo de Derechos - GED.
Específicamente, el 22,9% de la población desplazada registrada goza de seguridad jurídica, que el
63,8% goza de espacio suficiente, que el 58,6% goza de materiales adecuados en su vivienda, que
el 73,2% goza de ubicación segura, y que el 53,3% goza de servicios públicos.

Esto demuestra la poca autonomía que tienen el Estado moderno de Colombia, donde las
funciones del Estado están condicionadas por los intereses capitalistas y propios,
modificando la autonomía para responder a los problemas sociales mediante las políticas
públicas. Además, centran sus evaluaciones en denotar la gestión adelantada y no los
resultados e impactos de los proyectos y programas en las personas atendidas, en términos
del mejoramiento de las condiciones de vida o goce efectivo de derechos.

Todo esto conlleva, a lo que Gali (2013) , denomina el malestar de la democracia, que, hace
referencia , a una insatisfacción y desilusión del sistema, sumado a el sentimiento de que
no existen alternativas, es una desorientación que corre el riesgo de convertirse en constante
e insuperable, pero nunca en productiva. Es un malestar que va acompañado por la idea de
que estamos siendo engañados, una idea típica del siglo xx que se extiende al siglo xxi. Este
autor se cuestiona si lo que vivimos es una idea de democracia, más no una realidad
concreta de ella, siendo la única solución el cuestionamiento y toma de conciencia del
Estado actual, para poder exigir socialmente.

En esta misma línea Benhabid, (2006) propone la democracia deliberativa, si bien

refiriéndose a temas de multiculturalismo y reconocimiento, su idea de democracia consiste
en la tarea fundamental de crear instituciones imparciales en la esfera pública y en la
sociedad civil. Es decir, la importancia de la democracia representativa, donde se toman las
decisiones con la participación activa de las personas de interés. Esta propuesta tiene gran
importancia metodológica para el conflicto armado colombiano, pues la reparación, y la
construcción de políticas públicas que atiendan a sus necesidades, se deben construir, desde
lo local, brindando voz a la población víctima y generando en el Estado mayor autonomía.
Sin embargo, parece que recuperar la autonomía no depende únicamente de la posibilidad
de mayor participación, que, aunque ayuda a disminuir el “malestar de la democracia”,
dependerá de los sistemas globales.

Con todo este panorama instituciones del Estado, el mismo propone bajo sentencia T-025 de
2004, el apoyo de órganos autónomos e independientes del Estado, como la Rama Judicial,
aplicando su autonomía que es propia, que vele por garantizar realmente la protección de
los derechos humanos. Es decir que esta rama, acoja como especialidad y responsabilidad
de manera eficaz de solucionar los problemas de tenencia de tierra, propuesta apoyado por
los informes de Sinergia (2010), donde se habla de la necesidad de especialización de
servidores del estado que se dediquen exclusivamente a la tarea de restitución de tierras,
este propuesta alentadora, supone nuevas formas de organización, posibles, desde que no
estén permeadas por la corrupción.

Conclusiones

Los teóricos expuestos son vitales para el análisis de ciertas políticas públicas, teniendo
claro siempre la diferencia contextual en la que escriben. A lo largo del ensayo hemos
podido ver como el Estado colombiano, no se elimina, sino que se transforma,
convirtiéndose en un Estado con poca autonomía y dependiente de empresas u otras
estructuras burocráticas para su accionar, tomando el rol de ser un acompañante del
capitalismo que al final, reproduce las desigualdades sociales.

Aunque Colombia ha avanzado en la construcción de sus políticas públicas, una muestra de

esto es el tratado de paz, se ha caído en la -revictimización- siendo imposible pasar de un
estado esperado de víctima a sobreviviente. Esta revictimización se ha hecho en doble vía,
por un lado, el Estado, cuando incumple con las garantías de restitución de tierras y de
vivienda, como consecuencia de esto las viviendas autoconstruidas, de las cuales también la
misma ley, se encarga en muchas veces de despojar, además de esto, si bien existe una
atención psicosocial al cambiar de instituciones tan constantemente, genera muchas veces
que las victimas cuenten más de una vez lo ocurrido, lo cual puede llegar a ser
completamente re-victimizante.

Al analizar el Estado colombiano, es inminente la sensación de una crisis democrática,

donde se sacralizan la economía, la propiedad privada, los intereses individuales, antes que
el bien común, esto se pudo observar en el análisis de las políticas públicas, donde debido a
la corrupción, se ha tenido que cambiar de instituciones burocráticas, Del INCORA al
INCODER y de esta la ANT, esto imposibilita el accionar de las políticas públicas.

Referencias:

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https://www.redalyc.org/pdf/267/26745428008.pdf
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Castells, M. (2018). Ruptura. La crisis de la democracia liberal, Madrid, Alianza Editorial,
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Urbina, Rafael A.. Políticas públicas en la transformación social, El Cid Editor | apuntes,
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