DOCUMENTO III: Iniciativas de Mejoramiento a la Gestión Financiera Publica

TRANSPARENCIA, PARTICIPACION Y COLABORACION

EJES DE UN GOBIERNO ABIERTO

ROBERTO F. LOYOLA

Programa Gestión Financiera del Sector Publico (FCE/UNC)

Índice

Introducción……..………………………………………….…………………………………… …..3

I. Gobierno Abierto………………………………………………………………………… ……4

A. Marco Conceptual………………………….…………………………………………… …….4
B. Datos Abiertos…………………………………………………………………….……… …..11
II. Transparencia……………………………………………………………………………… …13
A - Transparencia presupuestaria y fiscal en el marco de gobierno abierto……...….......13

A -1 Encuesta de Presupuesto Abierto Argentina 2015/2016………………...……….15

B – Transparencia en la Gestión Pública……....…………..………………………………..20

B - 1 Las modalidades para imponer y verificar la legalidad……..……………………20

B - 2 El descreimiento social en los sistemas de control y la confianza en los

Medios de la opinión pública…….…………………………………………………22

B - 3 Tecnologías de rendición de cuentas sobre decisiones y resultados:

Planeamiento, memoria de gestión, balance y audiencia pública….……………23

B – 4 Tecnología de gestión por resultados……………………………………………...25

B - 5 Tecnologías de concertación y control social de calidad de servicios:

Carta compromiso con el ciudadano………………………………………………27

C – Transparencia presupuestaria a nivel provincial...….…………………………………..29

III. Participación....…………………………………………………………………………………..33
A - La participación ciudadana en la formulación y gestión de las
Políticas públicas..………………………………………………………………….…...……….33

B - La participación de la Sociedad Civil en la gestión de Programas o Servicios

Públicos:..………………………………………………………………………………………...34
C – Colaboración.………………………………………………………………………………..36

IV. Conclusión….……………………………………………………………………………………37
V. Bibliografía……………………………………………………………………………………….38

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Introducción:

Hace pocos años conceptos como “transparencia”, “participación” y “colaboración”, eran

principios ajenos a las prioridades gubernamentales, hoy comienzan a formar parte de las
legislaciones y buenas prácticas en los gobiernos de todo el mundo.

Vivimos tiempos difíciles, quienes afirman que solo atravesamos una crisis económica se
equivocan, estamos inmersos en la mayor crisis de valores de los últimos 40 años.

Es mejor que lo entendamos cuanto antes, se acabó la vieja política, la política de hacer las
cosas para los ciudadanos; es la hora de hacer las cosas con los ciudadanos. Esto, como forma
complementaria a la democracia, sin atentar contra el sistema representativo.

Hoy en día, el denominado gobierno abierto ha estado recibiendo cada vez mayor atención,
seguramente gracias al surgimiento de las redes sociales que exigen cada vez mayor participación y
transparencia por parte del Estado; también por el desarrollo importante de las TIC junto con la
aparición de herramientas como los buscadores de la Web. Lo importante es entender que gobierno
abierto, no tiene que ver principalmente con las TIC que son sólo elementos facilitadores.

En el presente documento se desarrollaran aspectos relacionados con este nuevo concepto

de gobierno abierto, el cual tiene como ejes a la transparencia, colaboración y participación
ciudadana, y como base al acceso a la información pública, a través de lo que se denomina open
data (datos abiertos). A partir de ello, se mostrara brevemente el desempeño de dichos conceptos en
nuestro país.

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I- Gobierno Abierto

A - Marco conceptual:

Un gobierno que usa recursos públicos, con el propósito de atender o resolver problemas
públicos tendría que ser, por definición, un gobierno abierto. Lo público no se refiere solo a lo que
asociamos a la comunidad (la polis griega) o lo que oponemos a lo privado (la republica romana),
sino también a lo que identificamos como no oculto, accesible, sujeto de crítica y escrutinio (1). Son,
por tanto, pocos los argumentos que podría utilizar un gobierno democrático para negar el acceso de
sus ciudadanos a la información sobre cómo usa los recursos que son de todos y sobre cómo decide
utilizar la autoridad, que es legítima por el consentimiento de sus ciudadanos o para no permitir la
participación de los ciudadanos en sus decisiones. Sin embargo, en todos los países lo frecuente es
encontrar obstáculos para que los ciudadanos conozcan y participen en las decisiones de sus
gobiernos, el origen y destino de sus recursos.

En el último congreso del CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo),

celebrado en Quito (Ecuador) en noviembre de 2014, entre otros aspectos, se concluía que, a pesar
de que el imaginario colectivo comprende fácilmente el concepto de gobierno abierto y lo relaciona
con el buen gobierno o incluso la buena gobernanza, no existe todavía una propuesta conceptual
consensuada. Para diferentes autores y organizaciones, el gobierno abierto se vincula a una serie de
principios que no siempre son coincidentes. Sin duda, una primera referencia es el ya mencionado
Memorándum sobre Transparencia y Gobierno Abierto del estadounidense Presidente Obama que
introduce los principios de transparencia, colaboración y participación. En dicho documento, la
transparencia se vincula explícitamente con la rendición de cuentas y se define como la puesta a
disposición de los ciudadanos de información gubernamental que puede encontrarse y utilizarse
fácilmente. El documento, además, alienta a las agencias y departamentos a utilizar la tecnología con
este fin. Por su parte, la participación se relaciona con la implicación ciudadana en la formulación de
políticas públicas (Ej. En argentina el presupuesto participativo, mesas de concertación de actores
para el desarrollo estratégico), lo que se considera fundamental para mejorar la eficiencia del
gobierno y la calidad de sus decisiones. Finalmente, la colaboración va más allá del ciudadano como
individuo y de su derecho a saber, a participar en los procesos políticos: tiene en cuenta a otros
actores, internos y externos a la administración; persigue el trabajo conjunto y transversal en las
tareas propias de la administración.

La anterior definición por un lado reconoce implícitamente que el gobierno ya no puede

enfrentar sólo los complejos desafíos de su gestión, sino que se hace necesario, por tanto, una
participación más activa de los ciudadanos y sus organizaciones para generar mejores políticas

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públicas. Al mismo tiempo, el gobierno debe enfrentar ácidos cuestionamientos sobre el uso de los
recursos que provienen de los mismos ciudadanos a través de los impuestos. Por ello, cada vez se
hace más necesario generar un caso de negocios para poner sobre la mesa los beneficios y costos
que implica implantar una iniciativa de gobierno abierto y apertura de datos. A esta nueva tendencia
se le conoce datos abiertos de gobierno o en inglés Open Government Data (OGD) (2). Con ello, se
podrán despejar las dudas y temores sobre una iniciativa que cada vez se convierte no en una
opción, sino en un imperativo incluso moral para todos los países. De lo contrario, ¿cómo se
entendería cuestionar la necesidad de transparentar, por ejemplo, los gastos de nuestros
Gobernadores o de los intendentes en sus municipalidades? a modo de ejemplo, dos países en los
que estas iniciativas has causado alguna controversia son Chile y el Reino Unido. La legitimidad de
estas peticiones es obvia: todos estos recursos son financiados con el dinero de los impuestos de los
ciudadanos y empresas, hay por lo tanto, un derecho a su control y a una rendición de cuentas no
sólo por los órganos competentes (Tribunales de cuentas), sino que también por la ciudadanía.
Naturalmente, se requieren algunas provisiones para evitar un mal uso de la información y la
necesaria privacidad de alguna información sensible, pero debe ser siempre la excepción y no la
regla. Calderón y Lorenzo en su publicación del año 2010 definen: “Gobierno Abierto es aquel que
entabla una constante conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan,
que toman decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los
ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presenta y que comunica todo lo que
decide y hace de forma abierta y transparente.” Podemos citar varias otras definiciones, sin embargo,
todas coinciden en el establecimiento de una relación más estrecha entre el Estado y los
Ciudadanos, lo cual nos indica que la transparencia es sólo uno de los componentes del Gobierno
Abierto, la Participación y Colaboración agregan dos dimensiones fundamentales al concepto pues
precisamente permiten la creación de valor público al generarse políticas públicas más eficaces y por
sobre todo, dado el mayor involucramiento de la sociedad, tienden a ser más legitimadas
construyéndose simultáneamente una mayor confianza en las instituciones estatales. Se habla
incluso que el Gobierno Abierto está posibilitando una nueva forma de gobernar (Calderón) “Hablar
de Gobierno Abierto entonces no es sólo de la idea de gobernanza, ni de remozar la Administración
Pública, sino de reinventar y reorganizar todo el sistema (3)”.

La provisión de datos por parte de las administraciones públicas requiere pensar y adecuar los
procesos de producción y circulación de los mismos para afianzar su carácter democrático e
igualitario, pero también para mejorar técnicamente su reutilización. Es decir, los datos pueden ser
entregados en soporte papel, lo cual restringe notoriamente la posibilidad de reutilización de los
mismos o pueden ser presentados en formatos que faciliten al máximo su circulación y
revalorización. En este sentido, el objetivo final es que los gobiernos aumenten sus niveles de
transparencia, pero que, simultáneamente, sean conscientes del potencial que tiene la información y

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los datos abiertos de forma tal de proveerlos en formatos amigables (Ej. PDF, XLS, etc.) que
permitan su reutilización en provecho de la sociedad toda.

El gobierno electrónico al servicio del buen gobierno requiere de una tarea multidimensional,
interdisciplinaria e intersectorial, de carácter integral e integrador, que debe considerar las
dimensiones humanas y normativas además de las estrictamente tecnológicas. Necesita de las TIC,
claro, pero requiere además de nuevas formas de organizarse y organizar el trabajo, el armado de
redes humanas además de las redes tecnológicas, la atención de cuestiones legales y normativas y
cuestiones de educación y fortalecimiento de capacidades. El gobierno electrónico no es un fin en sí
mismo, sino un medio para mejorar la gestión. Impulsa una modificación sustancial de la forma de
trabajo: utiliza la tecnología para transformar, no para automatizar las formas tradicionales de
gestión. Si al mismo tiempo no se desarrollan nuevas formas de organizar el trabajo, la
modernización es aparente y la informatización se adapta a la estructura sin cambiar sus procesos y
procedimientos, mecaniza tareas manuales sin revisar sus objetivos, las necesidades de información
del usuario o los obstáculos normativos y es directamente absorbida por la lógica burocrática de la
organización, sin modificarla. Sobre la base la infraestructura de redes, la implementación del
gobierno electrónico requiere el replanteo total de la tecnología informática, debido a la disgregación
de información y la coexistencia de tecnologías heterogéneas no integrables entre sí, y el diseño de
un nuevo esquema de operación, en general centralizando los servidores de programas y de datos y
manteniendo en forma homogénea los desarrollos y el control de los puestos de trabajo y
descentralizando a gran escala el acceso y la operatividad. Pero con esto solo no alcanza.
Fundamentalmente, se requiere emprender la reorganización y rediseño de los procesos
administrativos y de gestión (estructura burocrática abierta), a partir de las nuevas premisas
tecnológicas, para arribar a condiciones reales de mejora de los servicios que los hagan más
accesibles, oportunos y adecuados, con mejor capacidad de respuesta y con menor costo. Hecho
este resguardo, respecto de la importancia de cuestionar los aspectos de gerenciamiento,
organización del trabajo y las dinámicas e inercias que ellos cristalizan, hay que decir que la
implementación del gobierno electrónico necesita de la expansión constante de la infraestructura de
redes y servicios. Pero sin políticas que favorezcan la cobertura de áreas geográficas y sectores
sociales actualmente desatendidos y rutas de las comunicaciones que garanticen el acceso para
todos, esta infraestructura de conectividad sólo genera desigualdad y obstaculiza –o concentra en
unos pocos- la sociedad de la información que las TIC hacen posible. Luego, el otro sustrato del
gobierno electrónico es la educación. La preparación intelectual será, cada vez más, el mayor factor
diferenciador entre las naciones y factor primordial de su desarrollo. Por eso es fundamental mejorar
la competitividad de nuestro conocimiento y producir conocimiento para el desarrollo, fortalecer la
investigación y el desarrollo; optimizar la vinculación tecnológica del sector científico-tecnológico, el
sector productivo y el gobierno. Un aspecto crucial a tener en cuenta desde el inicio: la seguridad de

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los datos. No sólo a nivel tecnológico como seguridad de redes, datos y aplicaciones, sino sobre todo
entendida como protección efectiva de la privacidad y de los datos personales. El marco legal aun no
da cuenta de la revolución digital y debe ser revisado a la par de los avances de las TIC, para
adecuar las normas a las nuevas problemáticas de la información y la comunicación e introducir las
previsiones relativas al acceso a la información pública, los delitos informáticos, las herramientas
como la firma digital y el documento electrónico, la defensa del consumidor digital, el comercio y el
gobierno electrónico, los contratos virtuales, los derechos intelectuales en internet, y demás
cuestiones emergentes derivadas de las nuevas tecnologías. Sin duda que para lograr esto es
necesario avanzar en la universalización de las TIC en los municipios, conectando a internet por lo
menos a la mitad de los gobiernos locales urbanos y a un tercio de los gobiernos locales rurales,
capacitando a los funcionarios públicos y asegurando las competencias en materia de estas
tecnologías en los gobiernos locales. Hay que alentar la sinergia en la provisión de servicios y
difundir modelos de acceso y conectividad en zonas alejadas o rurales, con la finalidad de impulsar la
adopción de las tecnologías para optimizar la gestión y la competitividad de la oferta productiva local.
Los gobiernos provinciales deben explorar sus posibilidades de fortalecer las gestiones municipales a
partir de facilitarles el acceso a internet y el desarrollo de funcionalidades de gobierno electrónico,
mediante el desarrollo provincial de redes de conectividad de última milla que lleven los servicios
digitales a todas las localidades. Sobre la base de esta incompleta infraestructura de acceso a
internet, el aprovechamiento de las tecnologías de información en municipios y provincias es muy
dispar. Algunos aprovechan las TIC para interactuar y abrir su gobierno, otros sólo publican datos
generales y estáticos del gobierno local, muchos no cuentan con páginas web propias. Crece el
número de municipalidades que tienen sitios web, pero siguen siendo pocas las que publican
información de gestión y presupuestaria. La práctica de publicar las licitaciones municipales no está
aún generalizada; siguen siendo escasos los calendarios de pago de impuestos y las guías de
trámites en línea. Pocos municipios incluyen en sus portales información sobre los planes de
desarrollo estratégico o municipal, y la información turística y de acción social más frecuentemente
publicada todo el trabajo que aún resta por hacer en relación con el desarrollo del gobierno
electrónico municipal en la Argentina. Tal vez hayan sido un tanto desmedidas las esperanzas
iniciales en los nuevos sitios web institucionales y en su crecimiento un tanto desordenado. ¿Están
testeando los organismos las capacidades de los ciudadanos con internet y sus herramientas
informáticas? ¿Están capacitando a sus empleados para manejarse eficazmente en el nuevo entorno
y los nuevos modos de relacionamiento con los ciudadanos? ¿Están difundiendo en la comunidad las
nuevas funcionalidades disponibles? ¿Cómo se comportan los agentes municipales en los puntos de
contacto presenciales? ¿No están enviando a la gente a consultar las páginas web sin resolver sus
dudas en forma presencial? Y fundamentalmente, más allá de las pantallas visualmente atractivas de
muchos portales municipales, ¿se ha realizado un trabajo equivalente en el backend (“desde el inicio

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al final de un proceso”)? Si bien hasta hoy no son tantos los municipios que emprendieron proyectos
de gobierno electrónico en forma amplia, la tendencia se va expandiendo. En la línea del trabajo
colaborativo, se debe analizar la posibilidad de encarar desarrollos conjuntos para municipios que
tengan similitudes de normas legales, tipo de población y sistemas administrativos, de modo de
reducir costos, generar un intercambio de experiencia y propiciar sinergias. En cuanto a la
implementación del gobierno electrónico, además de las páginas web con información sobre la
actividad estatal, las experiencias argentinas incluyen el establecimiento de sistemas únicos de
atención al ciudadano, que permiten ubicar rápidamente la derivación del tema y controlar
automáticamente los tiempos de respuesta; el desarrollo de medios de pago electrónico y de
mecanismos de contratación electrónica en el gobierno; la implementación de la firma digital en las
gestiones gubernamentales, tanto por parte de los funcionarios públicos como por los ciudadanos; la
reorganización de la función tributaria, incluyendo realización de trámites y pago de impuestos por
internet; el enlace de los organismos gubernamentales a través de tendidos de fibra óptica para la
transmisión de datos y telefonía; la reorganización de los sistemas registrales y territoriales,
incluyendo su interrelación informática con el área tributaria; el desarrollo de matrices insumo-
producto para incentivar la producción local con aprovechamiento de los recursos de la región; la
generación de un sistema de salud basado en herramientas informáticas, con automatización de la
asignación de turnos e historia clínica accesible desde cualquier punto del municipio, y el
establecimiento de oficinas de apoyo a la industria y comercio, con acceso a bases de datos, listado
de oportunidades comerciales y contactos con organismos nacionales sin moverse del lugar de
origen, entre otros. ¿Por dónde empezamos con el gobierno electrónico? Es fundamental identificar,
dentro del flujo de actividad de la organización municipal, cuáles son los puntos que mejor permiten
avanzar en las soluciones. Uno de ellos es la instalación de redes de alta velocidad que unen las
diferentes dependencias del municipio, permitiendo la interacción con el ciudadano sin que éste
tenga que desplazarse entre varias oficinas y la introducción de sistemas unificados de atención al
vecino del tipo ventanilla única. Este es habitualmente un logro que los ciudadanos valoran más que
otros avances de mayor costo. Otros retos son homologar la información que se publica en línea para
acceder a los servicios con la información que se provee en forma presencial (normativa,
procedimientos, requisitos) e integrar las intervenciones y articular con distintos niveles del estado.
Nuevamente, la posibilidad de que estas funcionalidades sean realmente una mejora de la gestión y
no una modernización aparente, es que se revise críticamente y se ordene el backend. Por eso, una
etapa previa a cualquier implementación es la reorganización y rediseño de los procesos internos, ya
que la introducción de tecnología hace innecesarios muchos trámites manuales y aparecen
requerimientos diferentes. Hay que identificar y enumerar los diferentes procesos y enunciar los
cambios que se producirán, determinar un calendario preliminar para implantarlos, sensibilizar a los
agentes para facilitar el proceso y capacitarlos en los nuevos procedimientos. Como venimos de

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decir, aprovechar para detectar, en esta revisión, los posibles puntos de mejora, es decir, los lugares
en donde las funcionalidades de TIC impactan con resultados de simplificación, agilidad, control y
transparencia.

En todos los municipios, grandes o chicos, los ciudadanos son cautivos de la administración
pública en tanto se ven obligados a ir a sus oficinas para ejercer sus derechos y cumplir obligaciones.
No conocen toda la legislación ni el alcance de los programas, servicios y acciones que el gobierno
local les brinda. Y lógicamente, quieren perder el menor tiempo posible en sus gestiones y trámites,
además de recibir la mejor atención y servicio. Independientemente del tamaño del municipio, las
personas básicamente quieren disponer de la información que necesitan para poder acceder a los
servicios públicos o resolver problemas con éstos. Esta información debe estar actualizada, y esta es
una posibilidad que brinda la tecnología en forma rápida, segura y en línea; debe ser comprensible,
incluso para personas de instrucción básica; debe ser suficiente y graduada en función de los
distintos tipos de destinatarios y sus necesidades o referencias para obtener mayor información en
caso de necesidad, y debe ser coherente o como decíamos antes, homologada, es decir, la misma
en todos los puntos y canales de información y de contacto (presencial, telefónica gratuita, fax,
página web, correo electrónico, guías de servicios y trámites). Como venimos diciendo, es tan
importante tener una buena página para establecer una buena relación con el ciudadano, como
ordenar el backend, y esto también vale para los municipios de menor tamaño. No tiene sentido
trabajar en procesos de gestión a través de internet, cuando lo único que se hace es completar un
formulario que después transita lentamente su proceso burocrático. Las tecnologías permiten revisar
los procesos para simplificarlos, agilizarlos evitando acciones redundantes o pasos innecesarios y
mejorarlos agregándoles valor. Si no aprovechamos esto, revisamos la organización, sus circuitos y
hacemos las intervenciones precisas en el momento adecuado, estaremos perdiendo una
oportunidad. Ahora bien, de cara a este ordenamiento del backend, es cierto que muy pocas veces
les preguntamos a los ciudadanos qué es lo que ellos necesitan en relación con los procesos. En
parte, es obvio: quieren trámites sencillos, breves, eficaces, resolutivos. Al vecino no le interesa tanto
el proceso, sino su resultado. Indagar la racionalidad y eficiencia del proceso, es nuestro tema. Pero,
en un sentido más amplio, hay poco interés en la consulta a los ciudadanos para el diseño y el
desempeño de los servicios públicos. A todos los niveles de gobierno, estamos en general con la
lógica de la oferta y no con la de la demanda, pensamos que nosotros sabemos lo que el otro –que
es el destinatario de nuestra acción- necesita, y no preguntamos ni indagamos sobre las
necesidades. Interpretamos qué es lo mejor para ellos desde nuestra visión y asumimos que esa
visión es adecuada, pertinente y suficiente. Muchas veces, simplemente hacemos lo que podemos
con los recursos que disponemos, y desarrollamos intervenciones sin demasiada relación con las
necesidades que realmente tenemos que cubrir. Los procesos de participación ciudadana enfocados
a esto todavía son primitivos y están en desarrollo. No obstante, es información que puede ser

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recolectada mediante la realización de encuestas, grupos focales, entrevistas a informantes claves,
blogs. Y debe haber espacios para la respuesta a consultas específicas, el desarrollo de sistemas de
reclamos y sugerencias para la provisión de información de retroalimentación. Es obvio, pero parece
requerirnos un trabajo adicional pensar en las personas a quiénes va dirigido el servicio, y muchas
veces son ellas mismas quienes nos dan las pistas para poder hacer las cosas mejor, con mayor
eficiencia y en menos tiempo, de forma más simple, amigable o efectiva. Así como en el desarrollo
tecnológico se da la co-construcción de innovaciones entre ingenieros, técnicos, empresas y
usuarios, debería haber un tipo de cooperación parecida entre gobierno local y ciudadanos. También
aquí hay que hacer trabajo colaborativo. Porque son los ciudadanos, en tanto usuarios, los que en
definitiva desarrollan nuevos usos para las herramientas tecnológicas, y con esto deciden finalmente
cuáles son los usos que van a predominar.

La implementación del gobierno electrónico requiere mucho trabajo aún. El camino crítico
parece ser crear infraestructura técnica que permita el acceso físico; crear capacidades y
conocimientos codificados y transmitidos en estándares; crear contenidos y aplicaciones públicas;
crear instrumentos que incluyen incentivos y regulación, y definir lineamientos estratégicos y sus
implicancias en las políticas. A nivel municipal, además del compromiso político y el liderazgo
gubernamental en cuanto a avanzar en esta dirección, requiere la conformación de un área ejecutora
competente y el desarrollo de la estrategia de implementación; la estandarización de normas y
tecnologías –dada la frecuente carencia de procedimientos sistematizados y la heterogeneidad
informática existente en los municipios, propia de la implementación modular-; la revisión y
adecuación de la legislación municipal, en especial en cuanto la implantación de mecanismos del tipo
de la firma electrónica y la digitalización de documentación, que afecta a los sistemas de tramitación
de expedientes, el sistema de archivos documentales y toda disposición relativa a la guarda o
depósito de documentación (4).

A continuación en el diagrama 1, se muestra en forma más esquemática la relación de estos

conceptos: gobierno abierto (transparencia, participación y colaboración) y datos abiertos, para la
creación de valor público.

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 VALOR
PÚBLICO

TRANSPARENCIA

COLABORACION
PARTICIPACION

GOBIERNO ABIERTO

ESTRUCTURA BUROCRATICA ABIERTA

Gobierno Electrónico

DATOS ABIERTOS

ACC

DATOS ABIERTOS

B - Datos Abiertos DATOS ABIERTOS-USO DE TECNOLOGIA

¿Qué son?
FA
Datos Abiertos es una iniciativa global, ligada a las políticas de Gobierno Abierto, que tiene
como objetivo que los datos y la información se pongan al alcance de todos y se publiquen en
formatos digitales para ser reutilizados y redistribuidos por parte de la ciudadanía. Los datos abiertos
no tienen restricciones de acceso, derechos de autor, patentes u otros mecanismos de control.

¿Para qué sirven?

Si bien las políticas de Gobierno Abierto no se agotan en la publicación proactiva de

información, facilitar el acceso de los ciudadanos a datos fehacientes, actualizados y libres para su
reutilización, constituye un paso fundamental en el camino hacia un Estado transparente y una

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 sociedad en condiciones más adecuadas para participar, de forma informada, en la elaboración de
políticas públicas.

Los datos abiertos son un medio para comprender mejor el funcionamiento del gobierno,
fortalecer el rendimiento de cuentas, modificar y mejorar la manera de prestar y acceder a los
servicios públicos, alentando a descubrimientos que mejoren la vida de la ciudadanía.

¿Por qué son importantes?

Al disponer de datos públicos a terceros, los gobiernos permiten que (empresas, periodistas,
investigadores y cualquier otro ciudadano) puedan desarrollar recursos y herramientas que generen
impacto positivo sobre sus comunidades.

Datos.gob.ar simplificará el proceso de búsqueda, descubrimiento y acceso a los datos de la

Nación, contribuyendo a su puesta en valor, y facilitando la toma de decisiones y la participación por
parte de los ciudadanos (5).

(1) Rabotnikof, Nora; “Lo público y sus problemas”, Instituto de Investigaciones Filosóficas, AM, México (1993).
(2) En rigor no son lo mismo Gobierno Abierto que apertura de datos de gobierno, pero para los efectos de este estudio
incluiremos dentro de gobierno abierto también la condición de apertura de datos.
(3) Calderón Cesar, Rubio Rafa, Gasco Mila, Zarate Alberto y Díaz Pablo. Guía práctica para abrir Gobiernos. Manual de
“OPEN GOVERNMENT” para gobernantes y ciudadanos. Goberna América Latina, escuela de Política y Alto Gobierno.
(4) Programa BID Mejora de la Gestión Municipal; Gestión Municipal y Gobierno Electrónico Participación, Transparencia y
Datos Abiertos. Presidencia de la Nación Argentina.
(5) Ministerio de Modernización. Presidencia de la Nación

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II - Transparencia

La transparencia de que estamos hablando no sólo es una barrera contra la corrupción, el

control social y los abusos de poder, sino que es aun más estricta, se refiere a que un gobierno
realmente transparente ofrezca a los ciudadanos suficientes datos de su gestión para que estos
puedan tratar estos datos y así tomar buenas decisiones, tanto para su beneficio como para
participar y colaborar de las decisiones de los gobiernos. Por lo tanto, no basta publicar datos, estos
deben ser primero relevantes, confiables y útiles en el sentido que permitan a los ciudadanos hacer
cosas que ellos consideren de valor. Se trata entonces, de una nueva idea de transparencia, que
está fuertemente apoyada en las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC). La idea es
simple, sólo un ciudadano bien informado de los asuntos públicos puede comprometerse con el
desarrollo político y social de su país (Calderón).

A -Transparencia presupuestaria y fiscal en el marco de gobierno abierto (6)

Existe a nivel mundial, lo que se denomina Alianza para el Gobierno Abierto (OGP – Open
Government Partnership). Es una iniciativa multilateral voluntaria que busca mejorar el desempeño
gubernamental, fomentar la participación cívica y mejorar la capacidad de respuesta de los gobiernos
hacia sus ciudadanos.

En sus primeros dos años, OGP creció de 8 a 60 países participantes, los cuales trabajan con
sociedad civil local, para desarrollar e implementar un plan de acción nacional de gobierno abierto.
Estos planes de acción nacionales incluyen compromisos para promover la transparencia, empoderar
a los ciudadanos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para fortalecer la
gobernanza (Gobierno relacional)

OGP ha establecido un Mecanismo Independiente de Evaluación (IRM – Independent

Reporting Mechanism) para evaluar periódicamente el avance de cada gobierno en lo que respecta a
sus compromisos, promoviendo así una mayor rendición de cuentas a nivel país.

OGP es supervisado por un Comité Directivo integrado por un número igual de representantes
de gobiernos y sociedad civil, un modelo único que personifica el objetivo de participación cívica.

Dicha Alianza, busca “propiciar compromisos concretos de parte de los gobiernos [a nivel
federal] para promover la transparencia, aumentar la participación ciudadana en los asuntos públicos,
combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza”. Estos
objetivos, enmarcados en la idea de un gobierno abierto, se han convertido en una aspiración de
buena parte de los países democráticos del mundo. Dos de los principales ejes del concepto de
gobierno abierto son la transparencia y la participación ciudadana, pues éste se inserta en el
reconocimiento de que los ciudadanos necesitan información para ver lo que sucede al interior del

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gobierno, y participación para darle voz a las opiniones que ello les merece. Es decir, el gobierno
abierto tiene que ver con la continua interacción entre la transparencia y la participación ciudadana.
Pero no se trata de una transparencia que opera desde la antigua premisa en la Alianza para el
Gobierno Abierto Construcción del Plan de Acción 2013-2015, que se daba por sentado que ésta, en
automático, garantiza el principio de publicidad. Se trata de una transparencia para la cual se trabaja
proactivamente. Tampoco se trata de una ciudadanía que participa en la deliberación política sólo en
las arenas de toma de decisiones limitadas, sino de un espacio sin fronteras predefinidas,
determinado por las nuevas tecnologías de la información y comunicación (Tics). Aunque su efecto
suele ser sobreestimado, lo cierto es que, en ciertos temas y contextos, las Tics pueden facilitar el
acceso a la información, reducir “las asimetrías previamente existentes y desafía las visiones
tradicionales sobre el sistema político y el ejercicio de la democracia” (Hoffman, Ramírez y
Bojórquez, 2013). Esta combinación de información, rendición de cuentas, participación y uso de
tecnología es relevante para la transparencia fiscal y presupuestaria, entendida como la posibilidad
de que los ciudadanos conozcan de manera completa, oportuna y clara la información sobre el origen
y destino de los recursos públicos. Solo con transparencia fiscal y presupuestaria un gobierno puede
ser efectivamente mejorar los servicios públicos: Comprende toda la gama de servicios públicos a la
población, tales como salud, educación, justicia, agua potable, electricidad y telecomunicaciones y se
busca promover la mejora de los servicios públicos o bien la innovación por parte del sector privado.
Aumentar la integridad pública: Ética pública, prevención y ataque a la corrupción, acceso a la
información, reformas financieras, así como promoción y afianzamiento de libertades de la sociedad
civil y de los medios de comunicación. Manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia:
Asignación de recursos presupuestarios, financiamiento tanto interno como externo y además la
conservación de recursos naturales. Construcción de comunidades más seguras: Seguridad pública,
respuesta y atención ante desastres naturales, riesgos ambientales y protección civil. Aumento de la
rendición de cuentas por parte de las empresas: Responsabilidad empresarial en temas tales como
medio ambiente, protección del consumidor, participación de la comunidad y lucha anticorrupción.
Con transparencia fiscal y presupuestaria, el gobierno abierto, en suma, promete contribuir a una
mayor y mejor transparencia, participación y colaboración de los ciudadanos en las políticas públicas,
de una manera renovada y potenciada por las nuevas oportunidades que traen consigo las TIC. Más
aún, la transparencia fiscal y presupuestaria es fundamental para lograr un gobierno abierto, puesto
que cualquier Estado que se precie de ser democrático, debe distinguir claramente entre los recursos
del Estado y los del gobernante. Es por ello que la transparencia fiscal implica “abrir al público las
estructuras y funciones del gobierno, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector
público y sus proyecciones”.

La transparencia presupuestaria es central, pues las reglas presupuestarias y la transparencia

del sistema presupuestario pueden afectar el gasto público y, en consecuencia, el desempeño fiscal

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de un gobierno. En efecto, la falta de transparencia incrementa la confusión de los votantes y, al
mismo tiempo, reduce el compromiso de los políticos de ser fiscalmente responsables. En otras
palabras, si los ciudadanos no entienden cómo las políticas se traducen en resultados concretos, y
cuánto se presupuesta para cada una, difícilmente podrán tener un control sobre el presupuesto y, en
consecuencia, los políticos pueden mantener una ventaja estratégica sobre los votantes: entre
menos conozcan y entiendan los ciudadanos sobre el ciclo presupuestario, los políticos pueden
actuar más estratégicamente, utilizar los déficits fiscales y gastar en exceso para alcanzar objetivos
oportunistas

En los últimos años, y a raíz del escepticismo de distintos académicos sobre los beneficios
efectivos de la transparencia fiscal y presupuestaria, los modelos normativos en los que se enmarca
el concepto se han venido complementando con diversos estudios empíricos, desarrollados en
distintos países del mundo. Más aún, un creciente número de investigadores se ha dado a la tarea de
comprobar la premisa de que la transparencia conduce a la rendición de cuentas y, que en última
instancia, genera mejores democracias.

La International Budget Partnership creó el Open Budget Index (OBI) con el objeto de medir el
estado de la transparencia presupuestaria, de la participación y de las acciones de monitoreo en los
diferentes países del mundo, para contar con un diagnóstico claro e identificar a dónde se deben
orientar los esfuerzos.

A-1 Encuesta de Presupuesto Abierto 2015

La Iniciativa de Presupuesto Abierto del International Budget Partnership(IBP) es un programa

global de investigación e incidencia que promueve la adopción de sistemas de finanzas públicas
transparentes, responsables y participativos.

La Iniciativa se desempeña en más de 100 países alrededor del mundo y busca lograr sus
objetivos de varias maneras:

• Realizando evaluaciones de transparencia presupuestaria y participación en los gobiernos

nacionales y subnacionales;

• Informando el campo de las finanzas públicas por medio del desarrollo de guías sobre
transparencia presupuestaria y publicando estudios de investigación sobre las causas y el impacto de
la transparencia presupuestaria.

• Construyendo coaliciones y apoyando la adopción de normas y estándares internacionales para la

presupuestación transparente y participativa.

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 Dicha iniciativa realiza la Encuesta de Presupuesto Abierto: una medición independiente y
comparativa de la transparencia, la participación y la vigilancia presupuestaria. Esta encuesta es
implementada por investigadores independientes en cada uno de los países encuestados que
realizan análisis para determinar las respuestas a 140 preguntas basadas en los hechos.

La Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 analizó 102 países de todo el mundo, teniendo en
cuenta tres aspectos: transparencia presupuestaria, participación pública en el proceso
presupuestario y las instituciones de vigilancia. La rigurosa metodología de la encuesta es realizada
por los investigadores de la sociedad civil y está diseñada para evaluar si los gobiernos publican el
tipo de información presupuestaria importante para la sociedad civil. Los cuestionarios son revisados
por expertos con considerable conocimiento práctico de los sistemas presupuestarios en el país
relevante, y se invita a los gobiernos a comentar sobre los hallazgos de la Encuesta.

El nuevo informe examinó en los 102 países el estado actual de la transparencia

presupuestaria y cómo ha cambiado con el tiempo; el grado en que las oportunidades para la
participación pública en el proceso presupuestario están presentes; y la fuerza de las dos
instituciones de control, el poder legislativo y la institución superior de auditoría.
Este año la encuesta reveló que una gran mayoría de los países encuestados carecen de sistemas
adecuados para garantizar que los fondos públicos se utilicen de manera eficiente y eficaz. Alrededor
de un tercio de los documentos presupuestarios que deberían publicarse en todo el mundo no están
siquiera a disposición del público. Tales documentos no se elaboran, únicamente se crean para uso
interno o se publican muy tarde. Resulta preocupante en particular que los gobiernos de muchos
países no publican siquiera un documento base que describa las políticas presupuestarias
propuestas por el gobierno, es decir, el Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo. Por otro lado, hay
razones para ser optimistas: la serie de informes de la Encuesta de Presupuesto Abierto que el IBP
ha publicado durante la última década indica que ha habido un progreso notable en materia de
transparencia presupuestaria, que continúa en 2015. La transparencia presupuestaria ha aumentado
en casi todos los países del mundo, y el progreso ha sido especialmente notorio entre los países en
los que menos información presupuestaria se proveía en el pasado.

16
 El estudio nos revela que Brasil está entre los primeros 4 países con mayor puntaje y en
América Latina ocupa el primer lugar con 77 puntos, Brasil no solo tiene un buen puntaje en materia
de transparencia presupuestaria, sino que también tiene un buen puntaje en la participación y las
dimensiones de vigilancia. Otro país con mayor puntaje en América Latina es Perú con 75 puntos, lo
que indica que el mismo provee información considerable en cambio Venezuela ocupa el último lugar
con 8 puntos, lo que indica que brinda información escasa o nula, falta de transparencia
presupuestaria, legislaturas débiles, auditores débiles y pocas o ninguna oportunidad de participación
del público. Los resultados nos revelan que en América Latina la mayoría de los países brindan
información presupuestaria limitada, con puntaje en el OBI de entre 41 y 60 indicando que no
proveen detalles suficientes para permitir debates presupuestarios informados.

(6)Cejudo Guillermo, CIDE, México, 2013.

17
ARGENTINA

ACTUALIZACIÓN DE ABRIL DE EL AÑO 2016

Reconocer e identificar mejoras en la transparencia presupuestaria desviaciones entre las
rondas de la Encuesta de Presupuesto Abierto, IBP evalúa periódicamente los componentes
esenciales de la transparencia en países de todo el mundo.

Encuesta de Presupuesto Actualización de abril del

ARGENTINA Abierto 2015 año 2016

Declaración Preliminar A disposición del público A disposición del

público

Propuesta de Presupuesto A disposición del público A disposición del

del Ejecutivo público

Presupuesto Aprobado A disposición del público A disposición del

público

Presupuesto Ciudadano no Producido No Producido

Durante el Año Informes A disposición del público A disposición del

público

Revisión de medio año no Producido no Producido

Informe de Fin de Año A disposición del público A disposición del

público

Informe de auditoría A disposición del público A disposición del

público

Fuente: internationalbudget.org

18
TRANSPARENCIA (ÍNDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO) 59/100

El Gobierno de Argentina ofrece al público limitada información presupuestaria.

Al 30 de abril de 2016, el gobierno de Argentina hace seis de los ocho documentos

presupuestarios clave disponibles para el público en un plazo compatible con las normas
internacionales. Este es el mismo número de documentos publicados Argentina en comparación con
el número que se encuentra en la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015, que evaluó los
documentos presupuestarios que estaban disponibles al público el 30 de junio de 2014.

Para mejorar la transparencia presupuestaria, Argentina debe producir y publicar el análisis de

medio año y presupuesto ciudadano.

PARTICIPACIÓN PÚBLICA 27/100

El Gobierno de Argentina es débil en proporcionar al público la oportunidad de participar en el

proceso presupuestario.

PRESUPUESTO DE SUPERVISIÓN

POR LEGISLADOR 30/100

La vigilancia del presupuesto por el legislador en la Argentina es débil.

POR AUDITOR 92/100

La vigilancia del presupuesto por la entidad de fiscalización superior en la Argentina

es adecuada.

RECOMENDACIONES

MEJORAMIENTO DE LA TRANSPARENCIA

Argentina debería dar prioridad a las siguientes acciones para mejorar la transparencia
presupuestaria:

Producir y publicar un Presupuesto Ciudadano y Medio Año.

19
 Aumentar la exhaustividad de la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo al presentar más
información sobre la clasificación de los gastos para los próximos años y la clasificación de los
ingresos para los próximos años.

Aumentar la amplitud del informe de fin de año mediante la presentación de más información
sobre programada versus los pronósticos macroeconómicos reales.

MEJORANDO LA PARTICIPACIÓN

Argentina debería dar prioridad a las siguientes acciones para mejorar la participación de
presupuesto:

 Establecer mecanismos creíbles y eficaces (es decir, audiencias públicas, encuestas, grupos
focales) para capturar una serie de perspectivas del público sobre asuntos presupuestarios.
 Celebrar audiencias legislativas sobre los presupuestos de los ministerios, departamentos y
agencias en el que se recibió el testimonio del público.
 Establecer mecanismos formales para el público a participar en investigaciones de auditoría.

LA MEJORA EN LA SUPERVISION

Argentina debería dar prioridad a las siguientes acciones para fortalecer la vigilancia del
presupuesto:

Establecer una oficina especializada de investigación y análisis del presupuesto como soporte
para el legislador.

Asegurarse de que el ejecutivo recibe la aprobación previa de la legislatura antes de

implementar un presupuesto suplementario.

B- Transparencia en la gestión pública (7)

B-1 Las modalidades para imponer y verificar la legalidad

La búsqueda de la transparencia en la Administración giró tradicionalmente en torno a un ciclo
realimentado entre: a) la estructura normativa, y b) el control de legalidad.

Aunque no pueden desconocerse los aspectos funcionales y el peso que han tenido y que aún
mantienen ambas vertientes, a continuación se tratará de señalar algunas de sus limitaciones en
relación con la transparencia.

20
 La superación de esas limitaciones constituye el propósito central de la implantación de las
tecnologías de gestión (Sistemas integrales de administración financiera. EJ. SIDIF en Nación y
SIDICO en Provincia de Mendoza)

a) La estructura normativa
La Administración tendió a actuar, más que con base en las necesidades y demandas sociales
percibidas, en el cumplimiento de un farragoso conjunto de normas de diverso origen ideológico,
conceptual y temporal, que en gran parte resultaban superpuestas y obsoletas.

Los ejes centrales de la estructura normativa estaban dados por la Ley de Contabilidad, la de
Obra Pública y la de Procedimientos Administrativos, con sus respectivas reglamentaciones.

Dichas normas pautaban, regulaban y fijaban los límites al "cómo" (los procedimientos), pero
no se disponía de pautas análogas con relación al "qué", es decir, a los objetivos por lograr por la
Administración.
En ese marco, las formas estaban por encima de la esencia en la atención de los funcionarios.
Por ejemplo, el presupuesto constituía prácticamente un mero mecanismo contable para obtener y
rendir los recursos anuales asignados a cada repartición, con relativa prescindencia de los
programas por ejecutar. De hecho, los presupuestos de los organismos eran frecuentemente,
elaborados y negociados por los departamentos de administración sin participación alguna de las
áreas sustantivas.

Al no contarse con políticas y planes con orientaciones y prioridades concretas, se generaba

una transferencia de la "planificación" hacia: a) el ámbito macroeconómico (el Ministerio de
Economía), que comúnmente imponía restricciones al gasto sin tener en cuenta la prioridad y la
pertinencia de los programas; y b) el ámbito discrecional de la burocracia, que asignaba los recursos
en función de sus propios criterios.

Aunque la razón de ser de las normas era preservar al ciudadano de las arbitrariedades del
funcionario, la opacidad emergente de la enmarañada complejidad de las mismas contribuía a
facilitar la discrecionalidad burocrática y la consecuente corrupción.

El burócrata desarrollaba su propio ámbito de poder a través de su pericia para aplicar la

normativa vigente, pudiendo así facilitar o impedir -en función de sus designios- el avance de los
trámites y la implementación de las decisiones.

b) El control de legalidad
Por su parte, los organismos de control (tribunales de cuentas, fiscalías y sindicaturas) tendían
a sustentar sus verificaciones en el cumplimiento de dichas normas (la legalidad de los actos), sin
tener demasiado en cuenta la calidad sustancial de la gestión.

21
 Era difícil sancionar a quien había cumplido las normas aplicables (contrataciones, compras,
trámites) aun cuando no hubiera alcanzado resultados favorables en su gestión, o los mismos fueran
netamente desfavorables.

Como las metas trascendentes no estaban definidas de manera sistemática y relativamente

precisa, prácticamente no podía ejercerse control ni evaluación sobre ellas.

Por otra parte, de acuerdo con las evidencias empíricas, por más que se le impusieran al
funcionario sucesivos rituales para rendir cuentas de sus resultados ante sus pares -ya fueran
unidades, sindicaturas u organismos de control- prácticamente todo en ese ámbito terminaba siendo
explicable, justificable y aceptable, dada la notable comprensión que exhiben las burocracias
públicas frente a ellas mismas.
En el pasado autoritario, el accionar del Estado y los actos de la Administración fueron
opacados por un presunto "interés público o razón de Estado", que debía ser salvaguardado con la
reserva y el secreto.
La consolidación de la democracia cambio dicho estado de cosas. Hoy la Sociedad reclama
transparencia en los actos de la Administración, junto con la calidad de los servicios.

Hasta la reforma de la administración financiera y de los sistemas de control (del año 1992), los
nuevos reclamos sociales no parecían aún reflejarse en la cultura organizacional de las reparticiones
públicas, que continuaba privilegiando el cumplimiento de normas rígidas y frecuentemente
anacrónicas, por encima de los objetivos substanciales y de la búsqueda de resultados.

La experiencia acumulada en materia de modelos de gestión en la Administración muestra que

las farragosas normas no lograron impedir el dolo por parte de los funcionarios y agentes públicos
cuando éstos tuvieron intención de cometerlo, sino que más bien contribuyeron a generar la
"industria de la excepción" o del "favor de agilizar un trámite".
A través de determinadas tecnologías de gestión, es posible inducir en cada organización
pública un nuevo modelo de gestión que reintegre al funcionario la responsabilidad por su gestión,
orientándolo a dar respuestas eficaces y transparentes a las demandas, necesidades y expectativas
de la Sociedad.

B-2 El descreimiento social en los sistemas de control y la confianza en los medios de la

opinión pública
Frente a la insuficiente confiabilidad que hoy inspiran en la Sociedad los representantes de los
poderes públicos y las dirigencias en general, las vías para el ejercicio cotidiano de la transparencia
desde afuera hacia adentro han quedado limitadas, prácticamente, a los medios de la opinión
pública.

22
 De acuerdo con datos provenientes de encuestas de opinión, la sociedad manifiesta hoy una
gran confianza en dichos medios como instrumentos sociales para la transparencia y para el control
de la conducta de los representantes y funcionarios públicos.

Algunas investigaciones periodísticas se han constituido en "puntas de lanza" para sacar a la

luz hechos irregulares en los poderes del Estado.
La cuestión central parece residir en que la realidad casi nunca es blanca o negra, sino que
casi siempre es compleja y plena de zonas grises.
Es preocupante la tendencia de ciertos medios a describir los hechos de interés público como
si fuera parte de una puja entre las fuerzas del mal y las del bien: de un lado toda la penumbra y las
"mafias; del otro lado toda la transparencia y el virtuosismo.
Las interpretaciones maniqueas de la realidad parecen ser generalmente el producto de
operaciones de prensa montadas en función de intereses políticos o económicos concretos y
tangibles.

En el océano del periodismo, hay medios que, como tiburones, atacan a cualquier presa; otros
que, como delfines, son sumisos para recibir los favores del poder, mientras que otros atacan como
pirañas para exhibir sangre (sensacionalismo).
Resulta evidente que el Estado debe respetar plenamente la libertad de los medios de opinión
pública -como axioma básico del sistema- y valorizarlos como una auténtica vía para la canalización
de críticas, demandas y reclamos por parte de la Sociedad.

También sería deseable que el Estado recupere paulatinamente la confiabilidad y el propio

protagonismo en la satisfacción de los imperativos de la transparencia republicana.

B-3 Tecnologías de rendición de cuentas sobre decisiones y resultados: planeamiento,

memoria de gestión, balance, audiencia pública.

a) Caracterización:
El punto de partida para la transparencia reside en dar sentido de propósito a la gestión
pública, de manera que la Sociedad pueda percibir y comprender claramente los objetivos, las
políticas, las metas, las prioridades, las actividades y los recursos asignados a los programas de
gobierno.

En el campo de la administración, el planeamiento estratégico es el proceso que integra la

visión, la misión y los valores compartidos de una organización, para establecer los principales
objetivos, metas y políticas, así como la secuencia coherente de las acciones para la consecución de
los objetivos y las metas.

23
 Sin pretender formular una reseña conceptual sobre planeamiento estratégico, dada la
abundante literatura disponible, parece oportuno delinear una breve síntesis de sus componentes.

La fase inicial se orienta a determinar, entre los actores centrales de la organización y sus
clientelas, la visión y la misión de la organización, arribándose a una formulación estratégica que
permite que todos los componentes e integrantes adquieran una visión compartida del destino
organizacional, y que articulen sus acciones en una misma dirección: ¨Qué tipo de organización
somos?, ¨Qué tipo de organización debemos y queremos ser?

Con base en dicha formulación estratégica, se desarrolla un análisis del entorno y de las
instituciones y actores externos relevantes, contemplando factores sociales, culturales, tecnológicos,
institucionales, políticos y competitivos, a fin de determinar las oportunidades y amenazas
previsibles.

Se arriba así a un diagnóstico y un pronóstico del entorno de la organización, a una proyección

de los futuros escenarios en que deberá insertarse y actuar para lograr sus objetivos, a una
detección de las oportunidades y amenazas, así como de cambios que podría inducir en el entorno
para lograr condiciones favorables y eludir o superar las desfavorables.

Posteriormente, se desarrolla un análisis interno de la organización, para identificar y evaluar

las fortalezas (recursos, capacidades) y debilidades (carencias, restricciones, limitaciones) de la
misma con relación a las oportunidades y amenazas identificadas en los escenarios.

Con base en dicho análisis, se determinan las ventajas sostenibles de la organización y las
capacidades que deberán desarrollarse.

Se formulan las opciones estratégicas primarias (posicionamiento, diferenciación), se elaboran

y reconsideran los roles medulares y se seleccionan las estrategia genéricas.

Se determinan las cuestiones estratégicas críticas (estructura organizacional, valores, modelos

de gestión, liderazgos, distribución del poder), las estrategias de apoyo, así como el potencial
sinérgico y de complementación con otras organizaciones y actores sociales.

Con base en dicha formulación, se determinan los equipos por desarrollar para la ejecución, el
monitoreo, el control y la evaluación del plan estratégico.

El plan estratégico constituye, para las organizaciones públicas, un referente básico para el
ejercicio de la transparencia republicana, dado que permite a cada organización difundir información
esencial sobre la gestión y, a la Sociedad, evaluar el rumbo adoptado, los resultados logrados, el
desempeño en la gestión, la eficiencia en la utilización de los recursos, y la calidad de la ejecución.

24
 Con base en dicho referente, los funcionarios pueden rendir cuentas de su desempeño a través
de las vías pertinentes (memorias de gestión, audiencias públicas, exhibición de tableros de control,
etc.).

b) Las experiencias en la Argentina

En el marco de la Ley 24.629, y con la finalidad de mejorar el desempeño del Sector Público
Nacional, el Decreto 928/96 del 8/8/96 establece las siguientes pautas de aplicación mandatoria para
un conjunto de organismos con alta significación social y económica
Plan estratégico acorde al nuevo rol del Estado, orientado al ciudadano y a la medición de
resultados. *

Modelo de gestión que promueva la jerarquización y participación de los recursos humanos. *

Programas especiales para potenciar los mecanismos destinados a prevenir y detectar eventuales
situaciones de fraude y corrupción. *

Sistema de información que fortalezca la transparencia en la gestión. *

Estado de resultados y memoria anual que contenga los principales indicadores del desempeño
operacional de cada organismo. *

Audiencia pública, convocada por la máxima autoridad de cada organismo para difundir los
resultados de la gestión.

A través de la imposición del planeamiento estratégico, los organismos alcanzados

desarrollaron actividades de análisis, reflexión y búsqueda de visiones compartidas sobre la misión
de la organización, las necesidades, demandas y expectativas de sus clientelas, las oportunidades y
amenazas, las fortalezas y debilidades, los objetivos, las políticas y las estrategias.

En general, los organismos nunca habían desplegado ese tipo de actividades, con excepción
de algunas consultorías que generalmente resultaron infructuosas debido a la carencia de marcos
políticos que validaran sus contenidos y resultados.

El proceso desarrollado en los organismos resultó útil para replantear su razón de ser en
función de las necesidades y expectativas percibidas en la ciudadanía, y de las perspectivas de los
respectivos entornos relevantes.

Sin perjuicio de la saludable novedad que representan localmente dichas actividades y sus
productos, la transparencia parece vincularse aquí nuevamente con la apertura "desde adentro".
Puede preverse que, a través de la práctica sistemática de los procesos de planeamiento, evaluación
y rendición de cuentas con creciente calidad, se avanzará hacia modalidades cada vez más
transparentes.

25
B-4 Tecnologías de gestión por resultados

a) Caracterización
Desde hace varias décadas, el modelo de gestión por resultados, como contrapuesto al modelo
de gestión por normas, se constituye en un eje central de los sucesivos proyectos de transformación
de la Administración Pública.
El supuesto subyacente el "nuevo" modelo se sustenta en que, como en todo sistema
burocrático tiende a hacerse lo que mejor se recompensa, la vía más racional para lograr resultados
consiste en incentivar -manifiesta y concretamente- la consecución de los mismos.
De acuerdo con dicho modelo, el desempeño de las organizaciones públicas, así como de los
equipos e individuos que las integran, debería programarse, controlarse, evaluarse, premiarse o
sancionarse con base en los resultados comprometidos.

Para ello, sería necesario hacer que cada organización y, en lo posible, cada integrante de la
Administración Pública:

1. Contraiga el compromiso de lograr resultados concretos y verificables, con una calidad

satisfactoria para los "clientes" externos e internos, según corresponda.
2. Rinda cuentas sobre los resultados logrados y la eficiencia-calidad de su desempeño en términos
de beneficio-costo.

3. Sea premiado o sancionado -y se mantenga en su puesto- en función de los resultados logrados.

b) Las experiencias en la Argentina

En el marco de la Ley 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional, se están promoviendo cambios progresivos en el sistema de presupuesto,
que resultan consistentes con la gestión y la evaluación por resultados.

Entre dichos cambios, merecen destacarse: a) la elaboración de presupuestos con definición

de objetivos, estrategias y planes de acción, por jurisdicción, programa y actividad, y b) la
implementación de sistemas de información integrada en el área financiera (SIDIF).

Tales instrumentos han desencadenado cambios sumamente profundos en la lógica de la

gestión de las organizaciones.

Como toda transición, la evolución resulta dispar en (y entre) los distintos organismos.

Sin perjuicio de algunos casos que han exhibido un relevante desempeño, en general puede
afirmarse que las experiencias desarrolladas no han alcanzado -hasta la fecha- la totalidad de los
resultados previstos.

26
 Algunas parecen haberse limitado prácticamente a la asimilación conceptual del modelo de
gestión, sin haber logrado concretar los cambios organizativos, culturales y operativos necesarios
para su instrumentación.

Otras parecen haber constituido meros reflejos de sucesivas modas en tecnologías de gestión,
pretendiendo forzar -con una aplicación formalista de conceptos y herramientas- la atención por los
resultados.
En otros casos, se establecieron incentivos para el cumplimiento de determinados requisitos
formales presuntamente asociados con el logro de resultados; por ejemplo, mayor autonomía y
discrecionalidad, libre disponibilidad de los "ahorros" generados, asignación de fondos reservados y
pluses salariales.
En el marco de dichas modalidades -y con excepción de algunos casos destacables- la
conducta exhibida por el aparato burocrático parece haber tendido frecuentemente a cumplir los
requisitos formales para apropiarse de los eventuales incentivos, sin modificar significativamente las
actitudes, las conductas y los desempeños substanciales.
También en este aspecto puede preverse que la práctica sistemática y los aprendizajes
emergentes de los análisis comparativos, darán lugar a sucesivos ajustes y aprendizajes que
redundarán en una creciente transparencia.

Resulta destacable, por ejemplo, el desempeño logrado por algunos hospitales públicos en el
marco del Decreto 578/93 (Hospital Público de Autogestión), que dispone -para las instituciones
alcanzadas- modalidades sistemáticas de planeamiento, participación de la comunidad, sistemas de
información y rendición de cuentas. Un indicador elocuente reside en el hecho de que, entre las seis
(6) instituciones galardonadas con el Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público (Ley 24.127),
tres (3) de ellas son hospitales públicos incluidos en el citado régimen.

B-5 Tecnologías de concertación y control social de calidad de servicios: carta compromiso

con el ciudadano
a) Caracterización
En general, las iniciativas referidas a la calidad de servicios en el sector público se originan en:
a) una Sociedad más exigente, b) los estándares de calidad que se están imponiendo a través de la
globalización, y c) las diversas presiones para aumentar la eficiencia de la gestión.

La idea de gestión de calidad combina conceptos tales como los niveles de servicio; la
información y la transparencia; la respuesta a consultas; la satisfacción de demandas, necesidades y
expectativas del cliente; la relación calidad-costo; la accesibilidad, disponibilidad y continuidad; la
adecuación y seguridad; la cortesía y la amabilidad; la corrección de errores, la atención de
sugerencias, reclamos y quejas.

27
 Las tecnologías de concertación y control social de la calidad inducen un despliegue de las
capacidades estratégicas por parte de las organizaciones públicas y les permiten lograr, con una
adecuada relación costo-efectividad, una mayor flexibilidad en la respuesta a las dinámicas
demandas y aspiraciones de los destinatarios.

Las "cartas compromiso" con la ciudadanía intentan crear un ámbito para el desarrollo de
acciones tendientes a la mejora continua de los organismos públicos desde la perspectiva de los
usuarios, a partir de la percepción que éstos tienen del desempeño de aquéllos.

Diversos países han desarrollado valiosas iniciativas y experiencias en este aspecto, y varias
de ellas se han tenido en cuenta para elaborar en la Argentina una propuesta adecuada a las
realidades y características de los organismos nacionales, provinciales y municipales.

b) Las experiencias en la Argentina

En el marco de las tendencias hacia el compromiso directo con la ciudadanía, la Secretaría de
la Función Pública viene desarrollando el "Programa Carta Compromiso con el Ciudadano", cuyo
principal objetivo es lograr que, desde el Estado, se trabaje focalizando en las expectativas y
aspiraciones de la Sociedad.

El Programa apunta a establecer qué puede esperar el usuario de los servicios públicos,
potenciando su derecho a ser escuchado (cuando se establecen los niveles de atención), informado
(en un lenguaje que pueda entender), respetado (sin ningún tipo de discriminación) y a recibir una
respuesta satisfactoria cuando las cosas no salen bien.

Así mismo, apunta a fortalecer la confianza del ciudadano en sus servicios públicos, a mejorar
su relación y percepción del funcionario del Estado, y a aumentar su nivel de compromiso en el
cumplimiento de las obligaciones con el fisco.

Los objetivos del Programa son:

Fomentar la participación ciudadana en la mejora de los servicios públicos.

Promover acciones tendientes a comprometer a los gerentes públicos en pos de una mayor
sensibilidad hacia los ciudadanos, orientando su desempeño en el marco de una administración por
resultados.

Generar las condiciones para ejercer un liderazgo gerencial para el cambio, posibilitando una
capacitación dirigida (potenciamiento) que garantice -en todos los niveles- la función pública. *
Alentar la incorporación y desarrollo de innovaciones dentro del sector público, mediante el
reconocimiento de las gestiones eficientes y el fomento de la cooperación técnica.

28
 En cuanto al plan de ejecución, el Programa se focaliza en el desarrollo de cinco actividades
principales:

Sensibilización sobre los principios y metodología de aplicación.

Diseño y elaboración de estándares para la medición y monitoreo de la gestión en cada organismo.

Especificación de las características de cada servicio en documentos de difusión pública en todos los
niveles ("Carta Compromiso").

Diseño, implementación y monitoreo periódico y sistemático del sistema de quejas y los sondeos de
satisfacción del usuario.

Elaboración, planificación y aplicación de estrategias de difusión y participación pública.

La creciente incorporación al Programa de las provincias y de diversos organismos públicos

con alta relevancia social, constituye un indicador de la disposición existente en el Sector Público
para enmarcar sus acciones en ámbitos de calidad acordes con los estándares establecidos en los
países de avanzada.

Para el desarrollo del Programa se cuenta con la colaboración de la Oficina de Servicio Civil del
Reino Unido, que es la responsable -en ese país- del "Citizen's Charter", reconocida
internacionalmente como la experiencia más evolucionada en la materia.

C - Transparencia presupuestaria a nivel provincial (8):

CIPPEC retomó las conclusiones del Índice de presupuesto abierto elaborado por el
International Budget Partnership, que se ha mencionado anteriormente, mide el grado de
transparencia presupuestaria de un gobierno y lo compara con el de cien países. Además, reeditó el
Índice de transparencia presupuestaria provincial (diseñado en 2010) que evalúa la disponibilidad de
información presupuestaria en los sitios web oficiales de cada provincia.
Hablar de transparencia es hablar de un derecho: el derecho de acceder a la información
pública. La transparencia es una condición necesaria (pero no suficiente) para poder ejercer este
derecho: cuando un gobierno transparenta las cuentas públicas, permite que tanto la ciudadanía
como los otros poderes del Estado evalúen las políticas públicas que se llevan adelante con los
fondos que provienen de los impuestos. En esta línea, el presupuesto es la forma que tienen los
gobiernos de plasmar su plan anual de trabajo. Un ciudadano que accede a la mayor cantidad de
información posible sobre cada etapa del proceso presupuestario, es un ciudadano que ejerce mejor
sus deberes y derechos, en particular en lo que refiere a evaluar y elegir a sus representantes. La

29
transparencia debería ser un compromiso y una política de Estado que se reafirme en forma
constante.
CIPPEC desarrolló en 2010 un índice inspirado en la metodología diseñada por IBP para los
gobiernos nacionales que evalúa la disponibilidad, exhaustividad y frecuencia de la publicación de
documentos presupuestarios en las páginas web oficiales de los gobiernos provinciales. Cada una de
las categorías relevadas posee una puntuación (que es mayor según el grado de actualización y
desagregación de la información presentada). La suma arroja un resultado de entre 0 (cero) y 10
(diez) puntos, siendo 10 el mayor puntaje posible.
Los documentos que se relevan y ponderan son:
• Últimas cinco leyes de presupuesto (2009- 2013).
• Presupuesto plurianual actualizado (puede ser 2012-2014 o 2013-2015).
• Informes de gasto con su desglose en siete clasificaciones: finalidad y función, objeto, ubicación
geográfica, jurisdicción, fuente de financiamiento, naturaleza económica y por programa.
• Informes sobre deuda pública: con detalle por tipo de acreedor
. • Recaudación: detallada por impuesto.
• Total de transferencias recibidas de la Nación.
• Transferencias a municipios (a departamentos o comunas) por distrito.
• Normativa presupuestaria y fiscal provincial.
• Organización de la información presentada y facilidad de acceso.
• Elaboración y publicación de un presupuesto ciudadano.
En 2010 se realizaron tres mediciones (en febrero, julio y noviembre) que revelaron una amplia
brecha entre el grupo de provincias que brinda más información presupuestaria y financiera a sus
ciudadanos y el que difunde información escasa o insuficiente.
El índice se reeditó en enero y marzo de 2013 con exiguas modificaciones metodológicas. Los
nuevos resultados muestran una mejora general en el nivel de acceso a la información
presupuestaria provincial. El promedio de puntajes de todas las provincias en la última medición
(marzo 2013) aumentó casi 30 % respecto a la primera (febrero 2010).
Resultados 2013
El promedio general de las cinco mediciones ubica a Mendoza en el primer lugar, seguida por
Córdoba, San Juan y Entre Ríos (son las únicas provincias que obtuvieron más de 7 puntos en todas
las mediciones). Las provincias más transparentes de la edición 2013 (promedio de enero y marzo)
son Mendoza y Córdoba (9,1 puntos), Tierra del Fuego (8,7 puntos) y Entre Ríos (8,68). El gráfico 2
presenta los resultados promedio de las tres mediciones de 2010 y de las dos de 2013.

(7)Transparencia y Tecnologías de Gestión. El caso de Argentina. Centro Latinoamericano de Administración para el

Desarrollo. Secretaria de la Función Pública. INAP (Instituto Nacional de Administración Publica. www.old.clad.org.
(8) Mapa de la transparencia presupuestaria en la Argentina. Nación o provincias: ¿quién lleva la delantera? Luciana Díaz
Frers, Estefanía Casadei, Juan Ignacio Surraco. DPP. Análisis 116.

30
 Mendoza lideró el ranking en tres de las cinco mediciones, por lo que se consolida como la
jurisdicción más transparente del país en materia presupuestaria. Córdoba siempre se ubicó entre los
primeros cuatro lugares, y en la última medición fue la provincia más transparente; además, su
puntaje promedio aumentó entre 2010 y 2013. San Juan y Entre Ríos, aunque fluctuantes, también
obtuvieron puntajes altos en todos los casos. Sin embargo, mientras que en 2013 Entre Ríos se
ubicó en el cuarto puesto y aumentó su puntaje promedio respecto del promedio de las tres
mediciones de 2010, San Juan lo disminuyó levemente y en 2013 se situó en el octavo puesto. En
2013, Tierra del Fuego ocupa el tercer puesto. Su ascenso es destacable porque hasta 2010 su
puntaje promedio era de 3,4 y ocupaba el puesto 21 del total de 24 jurisdicciones. Crear un sitio web

31
para transparentar sus cuentas públicas le permitió mejorar sustancialmente y obtener un promedio
de 8,7 puntos. Catamarca es otra jurisdicción que se destaca. En 2013 se ubicó quinta y mejoró su
puntaje promedio de 2010 en más de un punto. En enero de 2013, Santa Fe mostró una importante
mejoría (de más de dos puntos) respecto del promedio de 2010; pero su calificación cayó en marzo
debido a la falta de actualización de parte de la información presentada. Sin embargo, cabe destacar
que en la actualidad es una de las únicas cuatro provincias que cuentan con un sitio específico para
transparentar las cuentas públicas (junto a Córdoba, Tierra del Fuego y Chubut); además, es la única
jurisdicción que publica el gasto ejecutado clasificado por ubicación geográfica. Si bien esta
clasificación no es obligatoria para la LRF, resulta muy útil poder evaluar la equidad del gasto público
en todo el territorio provincial. La Ciudad de Buenos Aires avanzó notablemente en los últimos
meses. Si bien obtuvo un promedio de 6,95 puntos en 2010, en 2013 su promedio ascendió a 8,28 y
en marzo alcanzó la primera posición del ranking junto con Córdoba. Salta también se ubica entre las
diez provincias más transparentes. Su promedio de 2013 aumentó más de medio punto respecto del
de 2010, y en enero 2013 logró ubicarse en el quinto puesto. La Provincia de Buenos Aires publica
gran cantidad de información con un adecuado nivel de detalle. En 2013 aumentó su calificación
promedio en más de un punto respecto a 2010. Esta mejora se debe principalmente a que optimizó
su frecuencia de actualización: pasó de publicar información anual sobre ejecución del gasto a
publicarla en forma mensual. Otras provincias que exhiben una notable mejora y aumentaron más de
un punto su calificación fueron Tucumán, Misiones y Chaco. Chaco merece una mención especial
porque en enero de 2013 se ubicó en el último lugar del ranking con 1,65 puntos. Este puntaje se
debía a Fuente: CIPPEC, 2013. Portal de transparencia D C7 que gran parte de la información se
publicaba en planillas ilegibles. Sin embargo, la medición de marzo mostró que la provincia mejoró
sustancialmente la presentación de su información presupuestaria, elevando su puntaje a 7,40 y
ubicándose en el puesto número 13. En el lado opuesto de la tabla se encuentran las provincias
menos transparentes, que se repiten en todas las mediciones: La Pampa, La Rioja y Santa Cruz. Los
ciudadanos de estas provincias pueden conocer poco sobre la manera en que sus gobiernos
administran los fondos públicos. La Pampa, de toda la información relevada en 2013, solo publica las
leyes de presupuesto. La Rioja publica solo alguna información sobre el gasto ejecutado, la deuda
pública, la recaudación y las transferencias de Nación, pero con un atraso de casi diez meses.
Además, es la única provincia de la que no fue posible encontrar sus leyes de presupuesto. Santa
Cruz es, de estas tres, la más fluctuante. En febrero de 2010 salió última en el ranking, en julio pasó
al puesto 19 y en noviembre, al 17. En 2013 empeoró su situación y descendió al puesto 21 en enero
y al 23 en marzo. La provincia publica hoy tres de las últimas cinco leyes de presupuesto (2009, 2010
y 2011) y alguna información sobre el gasto, la recaudación y las transferencias de Nación, pero lo
hace con más de dos años de atraso. Además, no produce un presupuesto plurianual, no informa su
recaudación ni las transferencias que realiza a sus municipios.

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 En la edición 2013 se realizaron algunos cambios metodológicos:
• Se agregó el presupuesto ciudadano como ítem a relevar. Las mediciones de transparencia a nivel
internacional lo consideran esencial y a los gobiernos provinciales debería resultarles sencillo
producirlo y publicarlo. Además, un documento de este tipo genera un canal directo de comunicación
del gobierno con la ciudadanía y demuestra una marcada intención de darle transparencia a las
cuentas públicas.
• Se modificó una de las clasificaciones del gasto público evaluadas. En 2010 se verificó si los
gobiernos presentaban sus informes de gasto clasificados por resultados, pero ninguna provincia
cumplía con este requisito. En 2013 se optó por verificar si alguna provincia publicaba sus niveles de
gasto clasificado por programa. En la actualidad, solo tres de ellas incluyen este tipo de información:
Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Córdoba.

III - Participación:

Un gobierno participativo debiera promover la participación ciudadana en la formulación de

políticas públicas (Entiéndase a estas como acciones de gobierno con objetivos de interés público
que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la
atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en
la definición de problemas y soluciones), en la participación ciudadana en la formulación de políticas
públicas, en la aprobación de referéndum y en la participación de proyectos que lo afecten. Es claro
que hay distintos niveles de participación, lo importante es que existan los canales adecuados para
todos ellos. La mera información es solo un peldaño o un prerrequisito para la participación que en
definitiva significa entregarle poder al ciudadano. Es pasar de las comisiones cerradas al concepto
crowdsourcing (colaboración abierta distribuida o externalización abierta de tareas).

A - La participación ciudadana en la formulación y gestión de las políticas públicas (9):

Los procesos de democratización del Estado en A.L. no sólo han implicado un proceso de
reformas a la institucionalidad asociada al régimen político (Poder Ejecutivo, Legislativo y Partidos
Políticos), sino también a las instancias del propio aparato estatal y en particular a la gestión
gubernamental promovida desde estas instancias.
Estas transformaciones acaecidas en la gestión gubernamental dicen relación con la creación
de mecanismos para la participación de la sociedad civil tanto en la formulación de políticas y
decisiones públicas como en la gestión de servicios o programas públicos.
En este contexto entenderemos a la participación ciudadana como "el involucramiento e
incidencia de la ciudadanía (y población en general) en los procesos de toma de decisiones, en

33
temas y actividades que se relacionan al desarrollo económico, social y político, así como el
involucramiento en la ejecución de dichas decisiones, para promover en conjunto con actores
sociales e institucionales acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado"
Este proceso, ligado fundamentalmente a los procesos de descentralización, da cuenta de la
gran formalización del proceso de participación ciudadana acaecido en América Latina en la última
década, tanto por la vía jurídica (leyes de participación popular o promoción ciudadana en Bolivia o
Colombia) como por la vía orgánica estatal. Sin embargo, como lo señalara Cunill,
las evidencias recientes muestran que no se han producido avances a favor de una mayor
participación de la sociedad civil, particularmente de los actores no tradicionales, en la formulación de
las políticas y decisiones públicas.
Al respecto Cunill señala que "no obstante el discurso ampliamente favorecedor de la
participación ciudadana, ésta no ha encontrado condiciones propicias para su ejercicio en los
espacios gubernamentales, cuando se ha vinculado con la posibilidad de contribuir a su propia
democratización. Por el contrario, pudiera sustentarse más bien que las propias formas que se
tienden a adoptar para la institucionalización de la participación de la sociedad civil en la esfera
político estatal pueden ser explicativas de sus límites, habida cuenta que en vez de facilitar el
incremento de la representación social, ellas pueden legitimar la propia coorporativización del
aparato estatal, limitando aún más su publificación ."
Esta hipótesis planteada por Cunill, se sustentaría en el supuesto de que la participación
ciudadana constituye una potencialidad democratizadora, capaz de producir cambios en las
asimetrías de la representación política y social. Sin embargo, también se puede admitir que los
mecanismos de participación pueden asentar o aliviar las inequidades, generando condiciones para
legitimar o problematizar, respectivamente, sobre el modelo de desarrollo que las implica.
De ahí que para poder abordar los temas de la institucionalización de la relación del estado con la
sociedad civil por medio de la participación en las políticas y gestión públicas es necesario considerar
a los sujetos de la participación social, las modalidades de participación, así como los ámbitos en los
que se ejerce.
En general los sujetos de la participación con los que se relaciona el Estado tienen un acceso
diferenciado según sean los intereses sociales asociados a las instancias de decisión estatal, por
tanto se conforman a partir de intereses particulares y de la oferta estatal. Las modalidades más
favorecidas de participación en este contexto en la mayoría de América Latina., se expresan por
medio de la concepción de los sujetos como clientes o consumidores (más que como sujetos
políticos, afectando su capacidad de crítica y control que trascienda sus intereses particulares)
operando a favor de una relación más mercantil que política con las instituciones públicas –
estatales. En cuanto a los ámbitos de participación social, existe una clara tendencia en la región por
favorecer la participación ciudadana en el marco de la descentralización, relevando el ámbito local

34
como lugar privilegiado para ella (no obstante las limitaciones estructurales de cambio en este
ámbito)
Lo anterior nos llevaría a pensar por tanto que el desarrollo de mecanismos de participación
ciudadana desde el Estado no necesariamente estimula la organización social, sino que puede
devenir en desarticulación del tejido social y/o fortalecimiento de las asimetrías en la representación
social, redundando en el debilitamiento de la sociedad civil.
No obstante ello, el Estado no sólo ha contribuido al constreñimiento de la sociedad, sino que
también se ha fomentado un acceso diferencial a sus instancias de decisión por lo que le cabe a él
la responsabilidad del establecimiento de las condiciones que aumenten la capacidad de
representación e influencia, particularmente de los actores tradicionalmente excluidos, para que
puedan acceder y expresarse con autonomía frente a los aparatos estatales.
Están en juego por tanto, la creación de oportunidades dirigidas a tales actores, que involucran
no sólo su específico reconocimiento como sujetos políticos, sino el respeto a la organización social
preestablecida y cuando ella no existe, la extrema.
De lo que se trataría por tanto es de la necesidad de la politización de las relaciones entre el
Estado y la Sociedad Civil, frente a los procesos de fragmentación y exclusión social, política y
económica que caracteriza a la mayoría de los países en la región.

B - La participación de la Sociedad Civil en la gestión de Programas o Servicios Públicos:

Para muchos autores existe la tendencia en los últimos años hacia una mayor demanda de
participación de la sociedad civil en la gestión de los programas o servicios, sobre todo del campo
social.
Una de las explicaciones a este fenómeno radicaría más que en el desarrollo de movimientos
sociales autónomos, en la tendencia del propio Estado de impulsar, por medio de políticas post -
ajuste, la participación de privados en el desarrollo de sus actividades (ONG, Corporaciones o
asociaciones de voluntariado, Organizaciones Sociales de Base, etc.), enmarcadas dentro del
desarrollo de una cultura de la corresponsabilidad política y social.
Esta corresponsabilidad debiese por un lado posibilitar oportunidades para aumentar las
capacidades de desarrollo de la organización social y por otro lado la de ampliar la cobertura, la
calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos y con ello contribuir al logro de una
mayor equidad social.
Al respecto Nuria Cunill plantea que las evidencias prácticas con relación a este sentido no son
demasiado alentadoras, señalando que la tendencia sobre la base de estudios de casos reales " han
mostrado que el involucramiento de ciudadanos consumidores, a través de la ayuda voluntaria en la
producción de servicios públicos, aumenta la calidad de éstos - al ajustarse mejor a las necesidades

35
de los usuarios-, pero también incrementa sus costos; que está condicionada a la asistencia
financiera estatal, y, sobretodo, que dadas las resistencias burocráticas, tiende a quedar relegada
sólo a los servicios públicos periféricos o suplementarios"
En la misma línea, respecto a la prestación de servicios públicos por parte de las ONG, la
misma autora señala que, la eficiencia y efectividad de su gestión está determinada en gran medida
porque se desenvuelven a pequeña escala, poniendo en duda su capacidad de replicabilidad y de
ampliación de su cobertura, así como la estabilidad y sustentabilidad de los programas impulsados
por estas.
La experiencia tiende a mostrar que la participación de la comunidad en programas públicos
está asociada a sus costos de oportunidad, crecientemente elevados a causa de la crisis, lo que
obliga a relevar las actividades más estrictamente vinculadas a la supervivencia. Los programas
sociales que han sido desarrollados en América Latina en corresponsabilidad con la sociedad civil
exhiben entre sus resultados la fragmentación de los espacios de decisión y acción social, la lesión
del tejido social existente, junto con el hecho de que la condicionalidad de los aportes
gubernamentales a la exigencia de constituir determinados organismos hace a éstos altamente
inestables.
No obstante lo anterior y pese a los déficit identificados, la tendencia predominante es asumir a
la sociedad civil como un tercer sector, distinto del Estado y del Mercado (empresa privada) que
identifica al espacio de las asociaciones humanos que no se basan en la coerción, sino en
la interacción social para su reproducción.

C - Colaboración:

Representa un nivel mayor de compromiso que la participación. La colaboración invita a

diferentes sectores de la sociedad a trabajar juntos, reconociendo en ello que los ciudadanos poseen
información complementaria que puede ser usada para resolver problemas públicos. A diferencia de
la Participación, la Colaboración no necesariamente es masiva ni menos presencial.
Esto es posible a nivel de gobierno abierto. Por ejemplo, el sitio Apps.gov es una plataforma
puesta en marcha por el gobierno estadounidense en la que cualquier gobierno, empresa,
organización o ciudadano puede tomar aquella aplicación que le interese, algunas gratuitas otras no,
para su gestión. Otros ejemplos son el apoyo a la recolección de datos (en desastres por ejemplo),
en su sistematización y análisis, en la redacción de la política y la ejecución de la misma. En otras
palabras, el proceso ya no es ajeno a los colaboradores, sino que ellos son responsables de tareas
específicas.

(9) Participación Ciudadana y Políticas Públicas. Una problematización acerca de la relación Estado y Sociedad Civil en
América Latina en la última década. Alejandro Escobar L, Chile, 2004.

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IV - Conclusión

La Argentina y gran parte de las Provincias han optado por implantar un conjunto de
tecnologías de gestión -planeamiento, compromiso con el ciudadano, gestión de calidad,
administración financiera, memorias de gestión, audiencias públicas, firma digital, regulación de
conductas- para incrustar transparencia en la Administración. La implantación de estas tecnologías
deberá ser acompañada por una reformulación de las lógicas organizacionales, de los modelos de
gestión y de la capacitación de los recursos humanos, pero nada de esto es posible sin la voluntad
política de liderar el cambio de los viejos paradigmas culturales de la sociedad toda, promoviendo la
colaboración y participación ciudadana, sobre la base del acceso a la información pública, lo que
configura un gobierno abierto.
Pero la transición hacia la transparencia representa un desafío, no sólo para el Estado, sino
para el conjunto de la Sociedad. Si bien la transformación del Estado es una condición necesaria
para la transparencia, no resulta suficiente.

También deberán transformarse las actitudes de la ciudadanía para ejercer un control

responsable de la gestión pública y orientar eficazmente sus demandas y éticamente sus acciones
hacia el Estado. Los medios de la opinión pública independientes deberían también avanzar en un
perfil de investigación periodística responsable y efectiva, que esclarezca a la ciudadanía y neutralice
-en lo posible- la presión de los intereses sectoriales.

En síntesis, el fortalecimiento de la Sociedad Civil es también un requisito para la transparencia

y un caso ejemplo de ello es el que lidera Jaime Klein, funcionario del gobierno municipal de la
ciudad de San José , estado de Santa Catarina al Sur de Brasil, quien con un pequeño presupuesto
en su oficina, junto a un observatorio social conformado por 35 voluntarios y una red de ONGs,
analizan procedimientos licitatorios, cuentas públicas, etc., mediante la apertura de datos a los
ciudadanos, en virtud de una ley de acceso a la información pública.

Finalmente cabe destacar, que en Argentina el pasado 14 de Septiembre de 2016, fue

sancionada la ley 27.275, derecho de acceso a la información pública, lo que representa otro gran
avance en la búsqueda de la transparencia; solo queda que las Provincias y Municipios adhieran o
bien legislen en esta materia.

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Bibliografía

 Open Goverment, 10 ideas para hacer tu ayuntamiento abierto. Observatorio regional de la

sociedad de la información de Castilla y Leon.
 Rabotnikof, Nora; “Lo público y sus problemas”, Instituto de Investigaciones Filosóficas, AM,
México (1993).
 Calderón Cesar, Rubio Rafa, Gasco Mila, Zarate Alberto y Díaz Pablo. Guía práctica para
abrir Gobiernos. Manual de “OPEN GOVERNMENT” para gobernantes y ciudadanos.
Goberna América Latina, escuela de Política y Alto Gobierno.
 Programa BID Mejora de la Gestión Municipal; Gestión Municipal y Gobierno Electrónico
Participación, Transparencia y Datos Abiertos. Presidencia de la Nación Argentina.
 KAUFMAN, Ester; OSZLAK, Oscar. Teoría y práctica del gobierno abierto:lecciones de la
experiencia internacional. Buenos Aires: OEA, Red Gealc y IDRC, 2014.
 TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA Y FISCAL: LOS RECURSOS PÚBLICOS Y EL
GOBIERNO ABIERTO Guillermo M. Cejudo Centro de Investigación y Docencia Económicas,
CIDE
 Transparencia y Tecnologías de Gestión. El caso de Argentina. Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo. Secretaria de la Función Pública. INAP (Instituto Nacional
de Administración Pública. www.old.clad.org

 Participación Ciudadana y Políticas Públicas. Una problematización acerca de la relación

Estado y Sociedad Civil en América Latina en la última década. Alejandro Escobar L, Chile,
2004.
 Mapa de la transparencia presupuestaria en la Argentina. Nación o provincias: ¿quién lleva la
delantera? Luciana Díaz Frers, Estefanía Casadei, Juan Ignacio Surraco. DPP. Análisis 116.

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