Auto 045/20

Referencia: Expedientes D-13576 y D-

13593

Actores: (i) Juan Estaban Sanín Gómez y

Manuel José Castro Noreña (D-13576);
(ii) Juan Manuel Charry Ureña (D-13593).

Recursos de súplica en contra del auto del

22 de enero de 2020 que rechazó las
demandas de inconstitucionalidad en
contra del artículo 203 de la Ley 1955 de
2019, “Por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022”.

Magistrado sustanciador:
CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, cumplidos los requisitos previstos en el Decreto
2067 de 1991 y en el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), ha proferido el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los

ciudadanos: (i) Juan Estaban Sanín Gómez y Manuel José Castro Noreña (D-
13576) y (ii) Juan Manuel Charry Urueña (D-13593) formularon, por
separado, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 203 de la Ley
1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-
2022”. Las demandas fueron acumuladas y asignadas por reparto al
magistrado Alberto Rojas Ríos.

Demanda del expediente D-13576

2. Los actores demandaron, en concreto, el aparte normativo “(…) el

Gobierno nacional, con base en estudios técnicos, determinará el valor
máximo de estas comisiones”, contenido en el artículo 203 de la Ley 1955 de
2019, por transgredir los artículos 13, 158 y 333 de la Carta Política1.

3. Para desarrollar su postura2, (i) señalaron que esta norma habilita al

Gobierno Nacional para fijar el precio que pueden cobrar los corredores de
seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en
el ramo asegurador de riesgos laborales. Así, esta regulación impediría a los
actores del mercado fijar “los precios de sus bienes y servicios” y “que los
negocien con sus destinatarios”. De esta manera, señalaron, el Estado
perturba el derecho a la libre competencia. En sustento de su afirmación,
también acudieron a varios artículos del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.

4. Argumentaron3 (ii) que la norma contiene una diferenciación entre los

corredores de seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la
intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales y los que se
dedican a la intermediación en los demás ramos del mercado asegurador, aun
cuando “se dedican profesionalmente a la misma actividad (…) se trata de
intermediarios para la colocación de seguros en el mercado”. Lo anterior, en
razón a que los primeros tendrían una comisión máxima fijada por el
Gobierno Nacional, al amparo de la disposición demanda, mientras que los
segundos tendrían un régimen de libre competencia en precios. Esta
distinción, a su juicio, carece de justificación, “al amparo de lo dispuesto por
el artículo 2.30.1.1.4 del Decreto 2555 de 2010”, que protege la libre
competencia entre distintos intermediarios y entidades aseguradoras.

5. Finalmente, (iii) señalaron que la disposición demandada vulnera el

principio de unidad de materia4, toda vez que no es un medio idóneo para la
consecución de las finalidades previstas en la parte general del PND. Esto por
cuanto, a su juicio, no existe una “relación evidente de medio a fin entre la
fijación de precios máximos pagaderos como contraprestación por la
intermediación de seguros en el ramo de riesgos laborales y la consecución
de la igualdad de oportunidades para todos los colombianos”. En ese sentido
–apuntaron–, a la luz de la sentencia C-092 de 2018, la disposición
demandada no es una medida "inequívocamente efectiva para la realización
de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan".

Demanda del expediente D-13593

6. El actor cuestionó el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 por

1
El contenido completo del artículo 203 la Ley 1955 de 2019 es el siguiente: “Servicios de promoción y
prevención. Modifíquese el segundo inciso del parágrafo 5° del artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, el cual
quedará así: En caso de que se utilice algún intermediario las ARL podrán pagar las comisiones del ramo con
cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las
inversiones de las reservas técnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la
cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administración. El
Gobierno nacional, con base en estudios técnicos, determinará el valor máximo de estas comisiones”.
2
Fls. 7 y 8 del expediente acumulado.
3
Fl. 9 ibídem.
4
Fls. 16-20 ibídem.
transgredir los artículos 13, 16, 38, 150, 158, 189-25, 333, 334, 339 y 341 de
la Carta Política. En su sentir, esta disposición “no tiene relación directa ni
específica con los planes y programas de la Ley 1955 de 2019, violando la
unidad de materia; desconoce los principios constitucionales de la
autonomía de la voluntad privada, libre competencia y la libertad
contractual al establecer que la comisión de los intermediarios queda sujeta:
i) al arbitrio exclusivo de una de las partes, ii) al tope fijado por el Gobierno,
iii) que la ARL cumpla con los deberes propios de cobertura de las
prestaciones del sistema, y iv) que el pago se haya asignado, de modo
específico, a los gastos administrativos de la ARL”5.

7. En criterio del actor6, (i) la norma que se cuestiona modificó “de

manera injustificada, desproporcionada e irrazonable las condiciones con
las cuales el intermediario de seguros tenía derecho a recibir la comisión por
la labor realizada”. En este caso, agregó, la ley otorgó un trato diferencial,
como quiera que dio un carácter “eventual” a dicha comisión, dado que su
valor depende de los criterios determinados por el Gobierno y la ARL.

8. (ii) El actor señaló que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 implica
riesgos fundamentales para las sociedades intermediarias de seguros del
Sistema General de Riesgos Laborales (SGRL), toda vez que “la fijación de
la comisión estaría sujeta al tope fijado discrecionalmente por el Gobierno,
además del cumplimiento de las condiciones adicionales para la causación
efectiva de la misma”. Según su postura, “ya no basta únicamente con que se
haya celebrado el contrato o negocio para que el intermediario tenga
derecho al pago de la comisión”7.

9. Por último, (iii) el actor señaló que el Legislador no puede legislar de

manera parcializada ni establecer criterios adicionales a las comisiones de los
intermediarios de seguros. Desde su punto de vista, esta reglamentación afecta
única y exclusivamente a un grupo de personas, estos intermediarios8.

Auto inadmisorio

10. Las demandas, luego de un análisis conjunto, fueron inadmitidas,

mediante auto del 6 de diciembre de 2019 9, porque no cumplieron los
requisitos de especificidad y suficiencia.

11. Sobre el pretendido cargo por desconocimiento de la libertad de

empresa, la autonomía privada y la libre competencia, el magistrado
sustanciador consideró que “los actores presentan una visión parcial del
ordenamiento jurídico superior, yerro que elimina la posibilidad de que
exista una antinomia entre la ley y la constitución, de manera que convierte la
5
Fl. 22 ibídem.
6
Fl. 36 ibídem.
7
Ibídem.
8
Fl. 39 ibídem.
9
Fls. 42 al 48 vto. ibídem.
censura global y vaga”. En su criterio, “el concepto de violación debe incluir
en su lectura de la vulneración de los principios de libertad de empresa,
autonomía de la libertad y libre competencia, la interacción con los criterios
constitucionales que advierten que las actividades relacionadas con la
seguridad social, como es del caso de la norma censurada, pueden ser objeto
de regulación, pues hace parte de la prestación de un servicio público bajo la
dirección, coordinación y control del Estado (Artículo 48 Constitución)”. Para
el magistrado, debe recordarse que “la norma opera exclusivamente en el
ámbito de la actividad aseguradora en el régimen de riesgos laborales.
Entonces, debe tenerse en cuenta en la demanda la pertenencia de la
disposición a esa parte del sistema de derecho. La carga reseñada es una
exigencia que hace parte del principio de razonabilidad, el cual ampara, en
principio, la facultad que tiene el legislador para regular la materia”.

12. Sobre la alegada violación al principio de igualdad consideró que la

demanda “jamás aborda con suficiencia la explicación que justificaría dar un
tratamiento distinto al previsto en la norma acusada, porque en su
argumentación no tiene en cuenta el contexto jurídico en que se aplica la
disposición accionada”. El magistrado invocó jurisprudencia de la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para poner de presente que
esta “implicaría romper la premisa de que los aseguradores de riesgos
laborales y los de otras ramas son sujetos comparables (…) Entonces, los
actores deben indicar por qué, a pesar del régimen jurídico distinto, existe un
trato diferenciado injustificado”.

13. Sobre la supuesta violación al principio de unidad de materia, el

magistrado señaló que la demanda “jamás explicó las razones por las cuales
considera que las normas señaladas no guardan relación objetiva y razonable
de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática con
los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Los actores
formularon cargos genéricos, vagos y abstractos, al señalar de manera
escueta y somera que no había conexidad entre el segmento demandado y el
Plan Nacional de Desarrollo”. Y agregó: “como reseñaron los actores en las
demandas, varios contenidos normativos del artículo 203 de la Ley 1955 de
2019 estaban en leyes del plan anterior. Entonces, no cumple[n] con la carga
de identificar el contenido normativo que jamás tendría conexidad con la Ley
del plan”.

14. Finalmente, frente al pretendido cargo, esgrimido por el demandante

Charry Ureña, por violación de los principios de generalidad, impersonalidad
proporcionalidad de la ley, el magistrado señaló que se trata de “una censura
global y vaga, dado que no señala con precisión cuál es la disposición
constitucional que contienen los parámetros señalados como quebrantados
por el actor, de manera que hace falta uno de los extremos indispensables
para iniciar el juicio de validez de la norma demandada. Tampoco advierte
en qué consiste la antinomia entre el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 y
los principios denunciados como conculcados (…) El actor jamás explicó
cómo una regulación especial en una rama de seguridad social entraña una
normatividad particular que convierte a la ley en una regulación individual y
personal. Ello es necesario si se tiene en cuenta que la regulación de los
aseguradores en riesgos laborales ha sido objeto de tratamiento en otras
leyes”.

15. En virtud de lo expuesto, de conformidad con el artículo 6° del Decreto

2067 de 1991, se les concedió a los accionantes un término de tres días,
contados a partir de la notificación del auto de inadmisión, con el fin de que
corrigieran la demanda.

16. De acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de la Corte

Constitucional el 16 de diciembre de 201910, el auto de inadmisión fue
notificado por medio del estado número 209 del 10 de diciembre del mismo
año, y su término de ejecutoria transcurrió entre los días 11, 12 y 13 de
diciembre. Dentro de dicho término, los accionantes presentaron escritos de
corrección de las demandas de inconstitucionalidad.

Corrección de la demanda D-13576

17. En su escrito11, los demandantes aceptaron que la norma acusada tiene

como “finalidad aparente (…) proteger los recursos del sistema de la
seguridad social y asegurar su destinación para los fines de dicho sistema”.
Señalaron que busca, así, resolver una antinomia, también “aparente”, entre la
tutela de los recursos de la seguridad social y la libertad de empresa y libre
competencia. No obstante, afirmaron que, en ese propósito, el Legislador
“rebasó” los límites de su margen de configuración.

18. Esto, por cuanto: i) “manda a que el Gobierno Nacional fije el tope
máximo de las comisiones pagaderas a los intermediarios del sector
asegurador en el ramo de riesgos laborales”; ii) sacrifica, con ello, los
principios de la libertad de empresa y libre competencia, y iii) actúa de manera
desproporcionada e irrazonable frente a los derechos consagrados en el
artículo 333 Superior.

19. Fundamentaron esta postura en dos razones12. En primer lugar, (a)

existen otros mecanismos que cumplen la misma finalidad de proteger los
recursos de la seguridad social, “sin sacrificar absolutamente” los principios
invocados. Según su postura, tal finalidad puede ser alcanzada “ordenando al
Gobierno Nacional que fije el monto máximo imputable a los recursos de la
seguridad social dentro de las comisiones que sean pagaderas a los
intermediarios de dicho sector”. Agregaron que “de este modo, las dinámicas
del mercado, la negociación entre ARL e intermediaros y la competencia
entre intermediarios del sector asegurador en el ramo de riesgos laborales
sería lo que fije el monto de las comisiones (…) mientras que sería el
10
Fls. 50 y 82 ibídem.
11
Fls. 51-69 ibídem.
12
Fls. 58-60 ibídem.
Gobierno Nacional quien (…) fijaría cuánto de ese monto pagadero a los
intermediarios, a título de comisión (…) podría ser imputable a los recursos
de la seguridad social”. En segundo lugar, (b) adujeron que la medida que
plantea la norma demandada no logra la finalidad que se propone. Para ello,
explicaron, mediante un recuento histórico, cómo la intervención estatal en el
mercado de seguros afectaría la competencia y el monto de las comisiones,
“con la consabida afectación de los recursos de la seguridad social a los que
podría imputarse los costos”.

20. Frente al cargo por violación al principio de igualdad 13, los actores
reiteraron que los sujetos comparables son los corredores de seguros, agencias
y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en el sector de riesgos
laborales y sus similares que operan en las demás ramas. Repitieron que el
criterio de comparación consiste en que se dedican a la misma actividad.
Señalaron que el trato dispar otorgado por la norma acusada es injustificado,
para lo cual adujeron las mismas razones que esgrimieron para sustentar la
desproporción de la norma. Argumentaron que “el hecho de que los afectados
por la disposición demandada sean intermediarios respecto de
administradoras del sistema de seguridad social en nada los distingue de los
intermediaros respecto de los demás ramos”. Al efecto, explicaron que la
actividad de intermediación en el sector de riesgos laborales es “exógena” al
sistema de seguridad social, es decir, “no hace parte del mismo”.

21. Frente al cargo por violación al principio de unidad de materia, los

demandantes precisaron que la norma desatendía los siguientes criterios14: (i)
temático, por cuanto “los agentes económicos que participan del mercado de
la intermediación de seguros en el ramo de riesgos laborales no tiene[n]
ninguna relación directa ni evidente con las familias como los principales
vehículos para la construcción de lazos de solidaridad”; (ii) causal, debido a
que la medida de la disposición demandada no tiene nada que ver con “el
estancamiento de la productividad, ni del incremento de las economías
ilegales, ni del aumento de la corrupción, de la percepción de la impunidad,
ni las dispares regionales, ni de la alta informalidad laboral y empresarial, ni
de los costos tributarios y regulatorios que desestimulan la actividad
empresarial, ni de los rezagos para la transformación digital, ni de la
vulnerabilidad frente a los desastres”; (iii) teleológico, porque la norma
atacada, al tener un contenido discriminatorio y afectar la libre competencia,
es una negación de la propia finalidad de la Ley 1955 de 2019, que busca la
igualdad de oportunidades para todos; (iv) metodológico, en la medida en que
la norma no tiene justificación por razones de “técnica legislativa”, como
resultado de las falencias anteriores, y (v) sistemático, toda vez que la norma
desatiende el criterio teleológico.
Corrección de la demanda D-13593

13
Fls. 61-63 ibidem.
14
Fls. 65-69 ibidem.
22. El actor reiteró que la intervención en materia de seguridad social debe
respetar la libertad de empresa y la libre competencia. Con cita del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, enfatizó sobre los límites que tiene el
Congreso en materia de instituciones aseguradoras, que se contrae a fijar
criterios y principios generales, pero no comprende la posibilidad de “dictar
una norma específica sobre las comisiones de los intermediarios de
seguros”15.

23. El demandante reiteró que el artículo atacado carece de nexo con la

parte general del Pan Nacional de Desarrollo, que “no hace ninguna
referencia a planes o programas relacionados con el Sistema de Seguridad en
riesgos laborales”. Advirtió que escasamente la Ley se refiere a este tipo de
regulaciones en los artículos que se reseñan a continuación: (i) 196, relativo a
los BEPS; (ii) 197, relativo a la intervención de la actividad financiera en
actualización de actividades y montos de cotización; (iii) 202, sobre objetos de
fondos de riesgos laborales, y (iv) 203 (la disposición demandada), “que no
tiene relación siquiera con la equidad laboral”16.

24. Sobre los principios de generalidad, impersonalidad y proporcionalidad

de la ley17, señaló que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 quebranta el
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Indicó que la norma
demandada deja al arbitrio del ejecutivo fijar el tope de la actividad
intermediaria y que, con esto, perturba de manera desproporcionada e
irrazonable los derechos de un determinado grupo, los intermediarios de
seguros.

Auto de rechazo

25. En auto del 22 de enero de 202018, el magistrado sustanciador decidió

rechazar las demandas. En su criterio, “los cargos continúan sin observar la
especificidad y suficiencia requerida para iniciar un juicio de validez de la
disposición demandada”.

26. En primer lugar, sobre el cargo por violación a la libertad de empresa, la

autonomía privada y la libre competencia, indicó: “no se cumplió la carga
argumentativa específica y suficiente requerida (…) que se relaciona con
incluir en el razonamiento de las demandas los contenidos normativos del
artículo 48 de la Constitución. Los actores jamás abordaron, ni descartaron
la premisa de que la Carta Política reconoce que la seguridad social es un
servicio púbico obligatorio que está por fuera de la disposición de la voluntad
de las partes. A ello se suma el carácter irrenunciable de los derechos y
garantías de los afiliados de tales modelos de atención, escenario que otorga
un grado amplio de configuración legislativa. En ese contexto, la Sala de
15
Fl. 73 ibídem.
16
Fl. 74 ibídem.
17
Fls. 75 y 76 ibídem.
18
Fls. 83-90 ibídem.
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha concluido que el
Sistema de Seguridad Social Integral no está sujeto al Código de Comercio”.
Así, continuó, “los censores debían (…) explicar por qué la supresión de la
norma demandada jamás hubiese aparejado una incompatibilidad con el
sistema de seguridad social, en riesgos laborales. Nótese que la misma
disposición cuestionada reconoce que las comisiones derivadas de las
cotizaciones o primas en donde se utilice algún intermediario en el sistema de
riesgos profesionales se efectúan con recursos de la seguridad social.
Inclusive, las ARL son las entidades encargadas de desembolsar ese dinero,
el cual hace parte de la seguridad social”.

27. Sobre el cargo por violación al principio de igualdad, señaló que los
actores “jamás realizaron un juicio relacional entre las labores y los
contextos normativos en que se desarrollan la intermediación de seguros en
temas de seguridad social y los demás ramos. Al respecto, solo argumentaron
que la intermediación en el sector de riesgos laborales es exógena al sistema
de seguridad social, por lo que estarían regímenes idénticos. Se olvidaron de
señalar si era o no aplicable el artículo 48 de la Constitución y la normativa
que se deriva del mismo, como la Ley 100 de 1993. Tampoco justificaron por
qué el legislador estaba obligado a otorgar un trato paritario entre un
intermediario que cobra una comisión por prestar un servicio dentro del
sistema de régimen de seguridad social de los riesgos laborales y los demás
intermediarios. Por consiguiente, continúa la falencia del cargo en uno de los
aspectos indispensables para iniciar el juicio de validez por desconocimiento
del principio de la igualdad”.

28. Sobre el cargo por violación al principio de unidad de materia, el

magistrado argumentó que los actores “presentaron de forma parcial los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, puesto que nunca indicaron la
forma en qué eliminar un tope en las comisiones de seguros no afectaría la
seguridad social de las personas, ni se relaciona con el objetivo de la
equidad. Así mismo, los censores justificaron el cargo en reproches que
proponen una disconformidad de la norma por razones de inconveniencia o
por los efectos de la misma, las cuales no son propios de un juicio de
constitucionalidad”. Agregó que, en las demandas, “[se] propuso un análisis
aislado de las disposiciones de la ley demandada y [se] omitió realizar un
estudio integral de la ley del plan”.

29. Sobre la violación de los principios de generalidad, impersonalidad y

proporcionalidad de la ley, invocada por el demandante Charry Ureña, el
magistrado sustanciador señaló que el actor “nunca explicó en qué consistía la
concreción de la ley y cómo se desconocían lo principios de generalidad e
impersonalidad de la ley. De ahí que, de la demanda y la subsanación no se
deriva por qué el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, que delega al
Gobierno Nacional la fijación de un tope de las comisiones en un sector de la
intermediación de los contratos de seguros era una regulación particular y
concreta. Ese requerimiento tiene asidero si se tiene en cuenta que, en el auto
admisorio y en este proveído, se consideró y se considera que ese sector de
intermediación se relaciona con el modelo de aseguramiento obligatorio que
debe garantizar unos mínimos irrenunciables. De la especialidad del régimen
jurídico no se desprende inmediatamente que esa regulación sea particular o
personal, por lo que el ciudadano tenía la carga de indicar esa concreción
inconstitucional de la ley”.

30. El auto de rechazo fue notificado el 24 de enero de 2020, por medio del
estado número 010. Dentro del término de ejecutoria, que transcurrió entre los
días 27, 28 y 29 de enero de 2020, los accionantes formularon, cada uno, el
correspondiente recurso de súplica19.

Súplica del expediente D-13576

31. En su escrito, los accionantes presentaron dos argumentos. En primer

lugar, (i) que el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad era
“incongruente” con el auto inadmisorio. Para ello, reseñaron, in extenso, una
serie de vicios argumentativos, atribuidos por el auto de rechazo a la demanda,
a los que, sin embargo, el auto inadmisorio no había hecho referencia
explícita20. En segundo lugar, (ii) que “las razones aducidas en la demanda y
su subsanación son suficientes para iniciar el juicio constitucional”. Al
efecto, transcribieron ampliamente los apartes del escrito de subsanación, en
orden a demostrar que, frente a cada cargo planteado, se efectuaron los ajustes
correspondientes, así21:

32. Frente al cargo por violación a la libertad de empresa, la autonomía

privada y la libre competencia, los actores señalaron que se explicó con
suficiencia: (a) el contenido del artículo 48 superior y su finalidad “aparente”;
(b) los límites de la regulación legislativa en esta materia, y (c) las razones por
las que la disposición demandada “rebasa” tales límites. Frente al cargo por
violación al principio de igualdad, señalaron que la subsanación cumplió con:
(a) “ratificar” los sujetos frente a los que el Legislador previó una distinción;
(b) “reafirmar” las razones por las que se trata de grupos comparables; (c)
señalar que “la intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales es
una actividad exógena al sistema de seguridad social”, y (d) indicar por qué la
norma prevé un “tratamiento discriminatorio” que “carece de justificación
constitucional”. Finalmente, frente al cargo por violación al principio de
unidad de materia, los demandantes adujeron haber cumplido con: (a)
identificar los objetivos de la parte general del PND; (b) acusar a una
disposición cierta del PND de no tener relación con dichos objetivos, y (c)
explicar las razones por las que la norma demandada carece de esa conexidad.

Súplica del expediente D-1359322

19
Fl. 127 ibídem.
20
Fls. 100-108 ibídem.
21
Fls. 109-126 ibídem.
22
Fls. 93-95 ibídem.
33. El actor comenzó por recordar que la acción pública de
inconstitucionalidad tiene naturaleza pública e informal y que no se rige por
formalismos técnicos. Luego de esto, efectúo un resumen de la demanda y
señaló que esta cumplía con los requisitos mínimos. También efectúo un
resumen del escrito de subsanación y sostuvo que los yerros que advirtió el
auto inadmisorio de la demanda se corrigieron.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

34. La Sala Plena es competente para resolver los recursos de súplica de la

referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del
Decreto 2067 de 1991.

B. Problema jurídico

35. Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le

corresponde a la Sala responder los siguientes problemas jurídicos:

(i) ¿Son procedentes los recursos de súplica sub examine?

(ii) ¿El magistrado sustanciador incurrió en un yerro o arbitrariedad al

rechazar las demandas de la referencia?

C. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos

36. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda
de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, “se le concederán tres días
al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los
requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En
contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de
la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una
revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de
inconstitucionalidad”23.

37. Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le

garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la
acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que
el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de
inconstitucionalidad”24. Por esa razón, la Corte ha señalado que la
argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación
del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas
inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el
recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones
23
Corte Constitucional. Auto A114 de 2004.
24
Corte Constitucional. Auto A263 de 2016.
que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con
miras a obtener su revocatoria”25.

38. Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de

presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el
yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de
rechazo”26. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera
insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que
impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”27.

D. Solución del caso

39. La Sala considera que los recursos de súplica de la referencia cumplen

con la finalidad a la que se refiere el apartado C de esta providencia y, por lo
tanto, son procedentes. En efecto, las súplicas no buscan corregir las falencias
argumentativas advertidas por el magistrado sustanciador en los autos de
inadmisión y de rechazo, ni modifican o se limitan a reiterar los argumentos
de inconstitucionalidad contenidos en las demandas y sus subsanaciones. Por
el contrario, plantean las razones por las que, a su juicio, el auto de rechazo es
errado, en la medida en que existirían elementos suficientes para surtir el
debate de constitucionalidad respectivo.

40. Hechas esas precisiones, la Sala considera que el magistrado

sustanciador no incurrió en yerro o arbitrariedad al rechazar las demandas de
la referencia, por lo que el auto objeto de súplica será confirmado en su
integridad.

41. Para empezar, el argumento relativo a la supuesta “incongruencia” entre

el auto de rechazo y el auto inadmisorio de la demanda es insustancial, por
varias razones: (i) los puntos que el auto inadmisorio ilustró tenían una
finalidad orientadora. En efecto, procuraban que los actores hicieran un
esfuerzo por justificar de mejor manera sus pretendidos cargos, con
argumentos específicos y suficientes. Ello no significa que esta ilustración
sirviera como una lista taxativa de temas por ajustar ni mucho menos que,
abordados tales temas en la subsanación, la demanda tuviera que admitirse. En
gracia de discusión, (ii) la Sala constata que los requerimientos del magistrado
sustanciador, en cada uno de los dos autos, no fueron distintos. Más allá de los
temas que se mencionaron, se trataba de que los actores comprendieran la
necesidad de construir un discurso lógico y completo que despertara una duda
mínima de constitucionalidad en relación con la norma controvertida.
Finalmente, (iii) lo cierto es que el argumento de incongruencia que se
esgrime en el recurso de súplica no ofrece ninguna razón concreta que hable a
favor de la aptitud sustantiva de la demanda.

25
Corte Constitucional. Autos A236 y A638, ambos de 2010.
26
Corte Constitucional. Auto A196 de 2002.
27
Corte Constitucional. Auto A027 de 2016.
42. Dicho lo anterior, la Sala no comparte la inconformidad de los
recurrentes. Por lo tanto, no es procedente revocar el auto de rechazo y, en su
lugar, ordenar la admisión de las demandas, que es lo que pretenden los
escritos de súplica28. Esto por cuanto las demandas y sus escritos de
subsanación no lograron presentar argumentos ciertos, específicos, pertinentes
ni suficientes, que permitieran adelantar el control de constitucionalidad
propuesto, como se explica a continuación.

43. No se cumplió con el requisito de certeza. Los demandantes efectuaron

una lectura descontextualizada de la norma y omitieron reparar en sus
finalidades y ámbito de aplicación. Los pretendidos cargos de
inconstitucionalidad partieron del supuesto de que el artículo 203 de la Ley
1955 de 2019, que modifica el parágrafo 5º del artículo 11 de la Ley 1562 de
201229, contiene una orden general al Ejecutivo para que determine el valor
máximo de las comisiones de los intermediarios de las ARL. Sin embargo,
pasaron por alto que dicha medida opera en caso de que esas instituciones
opten por pagar las comisiones “con cargo a las cotizaciones o primas,
incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las
inversiones de las reservas técnicas”. La disposición de estos recursos es
claramente facultativa, dado que el mismo Legislador acudió al vocablo
“podrán”. Si esta facultad no se ejerce, las ARL deben sufragar la
remuneración a los intermediarios con sus propios recursos, como de hecho lo
prevé el mismo parágrafo 5º. En este último caso, no opera el tope máximo
que la norma acusada ordena fijar al Gobierno. La Sala encuentra que esta es
la lectura prima facie plausible de la norma si, como lo reconocieron los
propios demandantes, su finalidad es proteger los recursos de la seguridad
social.

44. El incumplimiento del requisito de certeza se advierte en otros aspectos.

En efecto, en varios apartes de las demandas, los actores acudieron a una
interpretación subjetiva y personal de la disposición. Sucedió, por ejemplo,
cuando uno de los actores señaló que la norma modificaba “de manera
injustificada, desproporcionada e irrazonable las condiciones con las cuales
el intermediario de seguros tenía derecho a recibir la comisión por la labor
realizada”, con lo que se habría dado un “carácter eventual” a dicha
comisión30. Lo cierto es que el artículo impugnado no regula, restringe ni
condiciona el derecho de los intermediarios a recibir el pago de la comisión.
Simplemente, ordena al gobierno fijar un tope máximo a su monto, con
ocasión de la habilitación que el Legislador incorporó mediante el artículo 203
del PND, en el sentido de que que las ARL podrán llevar a cabo dichos pagos
con recursos de la seguridad social.

45. No se cumplió con el requisito de especificidad. Al abordar la norma

acusada, los accionantes no tuvieron en cuenta su interacción con la
28
Fls. 94 vto. y 126 del expediente acumulado.
29
“Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud
Ocupacional”.
30
Fl. 36 del expediente acumulado.
protección de los recursos de la seguridad social, como lo indicó el magistrado
sustanciador. Esto impidió que concretaran los argumentos por los cuales, a su
juicio, el artículo 203 en mención afectaba los principios de libertad de
empresa y de competencia “de una manera irrazonable y desproporcionada”.
Es cierto que dos de los actores intentaron fundamentar, en su subsanación,
dicho argumento de desproporción. Al efecto, se limitaron a señalar que el
Legislador bien hubiese podido, como medida alternativa, disponer que fuera
“el Gobierno Nacional quien (…) fijar[a] cuánto de ese monto pagadero a los
intermediarios, a título de comisión (…) podría ser imputable a los recursos
de la seguridad social”31. No obstante, más allá de esta propuesta de una
mejor legislación, los demandantes no explicaron por qué esta supondría, en
una medida igual, el cumplimiento de la finalidad que persigue la norma, con
un “sacrificio” menor de las mencionadas libertades económicas. Más
importante aún, no señalaron por qué la opción por la cual optó el Legislador
era, de entrada, inadecuada o irrazonable para el logro de dicha finalidad.

46. El incumplimiento del requisito de especificidad se advierte en otras

afirmaciones de las demandas. Así, por ejemplo, dos de los demandantes
enfatizaron que la tensión de los principios de libertad de empresa y de
competencia con la protección de los recursos de la seguridad social era tan
solo “aparente”, como igualmente lo era la finalidad perseguida por el
Legislador, pero no sustentaron tal postura. Tampoco explicaron por qué, de
una lectura contextual y plausible de la norma, se desprendía el “sacrificio
absoluto” de las libertades de empresa y de competencia 32, pese a que la
regulación legislativa tiene un alcance y ámbito de aplicación muy
específicos. Lo mismo se predica de la aseveración de que el Legislador no
puede “dictar una norma específica sobre las comisiones de los
intermediarios de seguros”33. En este punto, ninguno de los actores consiguió
ofrecer razones puntuales por las que el Congreso habría “rebasado” su
margen de configuración legislativa. Mucho menos, para fundamentar que el
mencionado artículo 203 es “parcializado”, esto es, dirigido a menoscabar los
derechos de un grupo específico de personas34.

47. No se cumplió con el requisito de pertinencia. Varias de las razones que

sustentaron la acusación fueron de naturaleza infraconstitucional, basadas en
argumentos legales y reglamentarios. Verbigracia, todos los demandantes
invocaron el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de
1993), bien para demostrar que la norma demandada desbordaba el margen de
configuración legislativa35, bien para tratar de evidenciar su supuesta
desproporción36. Esta falta de pertinencia también se predicó del intento de
dos de los actores por demostrar que la norma demandada no cumplía con su
finalidad. Para esos efectos, se limitaron a señalar, con base en conjeturas, que
31
Fl. 58 ibídem.
32
Ibídem.
33
Fl. 73 ibídem.
34
Fl. 39 ibídem.
35
Fl. 72 ibídem.
36
Fl. 7 ibídem.
“lo más probable” era que la norma demandada afectaría en el futuro la
competencia entre los intermediarios de las ARL, “con la consabida
afectación de los recursos de la seguridad social a los que podría imputarse
los costos”37.

48. Los demandantes no lograron cumplir con la carga argumentativa

exigida por la jurisprudencia para que se configure un verdadero cargo por
violación del principio de igualdad. A pesar del requerimiento del magistrado
sustanciador, los actores no indicaron por qué los intermediarios de seguros en
materia de riesgos laborales eran comparables con otro tipo de intermediarios,
a pesar de que la función de los primeros impactaba el sistema de seguridad
social. Dos de los demandantes, con invocación de un Decreto presidencial (el
2555 de 2010), intentaron acreditar que se trataba de “agentes de mercado que
se dedican a lo mismo” y que la actividad de los intermediarios a los que alude
la disposición era “exógena” al mencionado sistema38. Sin embargo, más allá
de estas aseveraciones genéricas, no especificaron las razones por las cuales la
protección a los recursos de la seguridad social no tenía incidencia en el
criterio de comparación de estos dos grupos, como para sostener que “en nada
se distinguen”39.

49. Con todo, los demandantes tampoco lograron satisfacer la carga

argumentativa por violación al principio de igualdad, porque no ofrecieron
razones concretas en virtud de las cuales el supuesto tratamiento diferencial
otorgado por la norma era irrazonable o no estaba constitucionalmente
justificado. Esta explicación era especialmente importante, a la luz,
justamente, del reconocimiento de que el artículo en mención busca proteger
los recursos de la seguridad social.

50. Los actores no lograron cumplir con la carga argumentativa exigida

por la jurisprudencia para que se configure un verdadero cargo por violación
del principio de unidad de materia. Los demandantes efectuaron una reseña
aislada y descontextualizada de los objetivos generales del Plan Nacional de
Desarrollo, como indicó el magistrado sustanciador. Por lo mismo, no
lograron explicar las razones por las cuales no existía conexidad o “relación
evidente de medio a fin” entre el artículo demandado y dichos objetivos. En
concreto, no señalaron, con exactitud, por qué el contenido de la disposición
acusada no tenía ninguna relación con el objetivo del Plan Nacional de
Desarrollo denominado “equidad en el trabajo”, máxime cuando, como
apuntó uno de los demandantes, esa subsección del PND contiene otras
normas en materia de riesgos laborales. Es cierto que dos de los actores
trataron de ofrecer razones acerca de esta falta de conexidad. Sin embargo, la
mayoría de estas razones partían de la base, no sustentada, de que la norma
tenía un contenido discriminatorio y afectaba la libre competencia.

37
Fls. 59 y 60 ibídem.
38
Fl. 63 ibídem.
39
Fl. 62 ibídem.
51. Finalmente, de lo expuesto se desprende que los argumentos esbozados
por los demandantes no lograron despertar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, que hiciera necesario un
pronunciamiento del juez constitucional. Por tal razón, las demandas tampoco
cumplieron el requisito de suficiencia.

52. A modo de conclusión, la Sala encuentra que los actores no corrigieron

las falencias argumentativas que, en términos generales, fueron puestas de
presente en el auto de inadmisión. Si bien el magistrado sustanciador hubiese
podido abordar con algo más de profundidad estos defectos, de ahí no se
desprende que el rechazo de las demandas haya sido errado, arbitrario o
irrazonable. Toda vez que se constata, más allá de las discrepancias que
mantienen los demandantes, que en el caso sub examine no logró configurarse
ningún verdadero cargo de inconstitucionalidad, no es procedente la
revocatoria del auto de rechazo. Por consiguiente, esta providencia será
confirmada en su integridad.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio

de sus facultades constitucionales y legales

RESUELVE

Primero.- CONFIRMAR el auto del 22 de enero de 2020 dictado por el

magistrado sustanciador Alberto Rojas Ríos, por medio del cual rechazó las
demandas identificadas con los números de radicación D-13576 y D-13593.

Segundo.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase.

No participa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado
 DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General