ETICA PÚBLICA Y CORRUPCIÓN

Dra. Mariella Saettone Montero

I) Introducción

El tema que nos convoca en esta oportunidad, implica reflexionar sobre

el fenómeno complejo de la corrupción pública y su incidencia en la
Administración Pública del Estado de Derecho.

Como sabemos dicho fenómeno constituye una problemática tan

antigua como la condición humana ya que basta releer la historia
universal para constatar que a través de todas las etapas de la misma
ha existido está grave disfunción producto de una conducta no ética
que se da, lamentablemente tanto en las actividades laborales privadas
como públicas.

Pero que en este último caso refiere puntualmente al mal uso del poder
público por algunos de los hombres y mujeres que desempeñan
funciones en el ámbito estatal y público no estatal.

Desde el punto de vista de los efectos de la corrupción obviamente son

muy distintos según en el ámbito que ocurra, ya que en el ámbito
público, sin duda afecta a la sociedad toda y compromete el interés
general perseguido en el desarrollo de los cometidos estatales y en la
tarea que cumplen las personas públicas no estatales.

De todas formas es pertinente no olvidar que el fenómeno de la

corrupción siempre involucra por lo menos dos sujetos y uno de ellos
generalmente es un sujeto privado, persona física o jurídica que en
muchos casos la promueve.

 Prof. Adj de Derecho Público 2 de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República y Prof.

Agda de Derechos Humanos y Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la
Universidad Católica del Uruguay.

1
 Por esa razón este fenómeno complejo que es la corrupción tiene una
dimensión social que se vincula al concepto de ciudadanía responsable,
ya que para minimizarlo o en el mejor de los casos extinguirlo, se
requiere no solo un Estado eficiente en sus funciones administrativa y
jurisdiccional sino también una sociedad consciente de que ella forma
parte de un control externo para lograr la transparencia y que no es un
problema que le debe ser ajeno.

Como se advierte , esta problemática está vinculada al accionar humano

con conciencia y voluntad de infringir normas y principios establecidos
en aras del bien común en beneficio particular.

En esta exposición nos concentraremos en el análisis de la corrupción a

nivel público y su impacto en el contexto actual del Estado de Derecho
a la luz del marco normativo nacional e internacional que tratan este
fenómeno que distorsiona gravemente el sistema democrático en todo
el mundo y en especial en nuestro continente.

Resulta evidente y notorio que las proyecciones de la corrupción como

hecho que se da en el ámbito nacional e internacional de los Estados,
tiene consecuencias muchos más serias en un mundo globalizado en el
cual las acciones transnacionales son cotidianas, lo que lleva a
caracterizar hoy a este tipo de corrupción como una modalidad de la
criminalidad organizada.

Esta realidad conlleva implícitamente un gran desafío para los

operadores del sistema de justicia en lo que refiere a la persecución
penal, y prueba de ello la encontramos en el proceso que ha
conmocionado a Brasil en las últimas semanas, en el caso vinculado a
José Dirceu.

En efecto, hace unas semanas atrás el 12 de Noviembre del corriente el

Supremo Tribunal Federal de Brasil dictó sentencia en el mayor caso de

2
corrupción política en la historia de ese país, con veinticinco condenas y
siete absoluciones.

Este caso judicial fue llevado directamente por la Fiscalía General de

Brasil e involucra al ex jefe de gabinete del gobierno del ex Presidente
Lula entre los años 2003 al 2005. El alto funcionario fue
responsabilizado de instrumentar una red de sobornos mensuales a
congresistas a cambio de votos en el Congreso.

Por este mismo caso fueron condenados diez legisladores, ejecutivos

bancarios e intermediarios empresariales.

Según se ha probado por la Fiscalía General, el dinero para los sobornos

salía de contratos fantasmas entre una empresa estatal y agencias de
publicidad, la operación alcanza la cifra de alrededor de 143 millones de
reales.

El Tribunal Supremo Federal ha expresado en su sentencia que “la

responsabilidad del procesado es extremadamente elevada. El se valió
de sus posiciones de mando y preeminencia tanto en el Partido de los
Trabajadores como en el gobierno federal”.

Pero la afirmación del máximo órgano jurisdiccional de Brasil que

queremos rescatar para el tema que estamos analizando es la siguiente:
“la paz pública se quebranta cuando a través de un escándalo de
corrupción de esa envergadura, la sociedad pierde la fe en el Estado.”

Este caso de corrupción al nivel más alto nacional de un Estado no es

aislado, sino que existen múltiples ejemplos en varios países que han
sido relevados por los distintos medios de comunicación, especialmente
en los últimos años y que muestran claramente la potencialidad de daño
expansivo que tiene la corrupción en un Estado de Derecho.

Todos sabemos que es una tarea muy difícil recomponer la confianza

cuando ella se ha perdido y mucho más en los casos en los cuales la
ciudadanía pierde la credibilidad en el sistema político de un país, ya que
esa situación compromete implícitamente la gobernabilidad.

3
Como hemos dicho, existen además otros casos de corrupción que se
ejecutan también fuera del ámbito nacional de un Estado, involucrando
ciudadanos de varios países, y es que la globalización , si bien tiene
algunos elementos positivos tiene entre sus elementos negativos,
nuevas formas de poder y de dominación de marginalidad y de exclusión
que producen condicionamientos inéditos para la acción individual y
colectiva y presentan nuevos desafíos para la formulación de una ética
cívica en los ámbitos de la economía, la política y la cultura.1

En estos casos la corrupción transnacional constituye una modalidad de

criminalidad organizada.

II) Estado de Derecho y corrupción

Del punto de vista doctrinario como enseña Brewer Carias2, el Estado

democrático de Derecho está construido sobre cuatro elementos
fundamentales; en primer lugar la existencia de una Constitución como
norma suprema, directamente aplicable a los particulares, en segundo
lugar la democracia como régimen político, que tiene por objeto
asegurar el gobierno del pueblo como titular de la soberanía, en tercer
lugar el goce y ejercicio de los derechos humanos como fin esencial del
orden político y en cuarto lugar, el control del poder , como sistema
político constitucional que tiene por objeto impedir el abuso de quienes
ejercen el poder estatal.

Estos cuatro elementos como señala el profesor venezolano están

interrelacionados de tal manera que ninguno puede existir aisladamente
sin que exista el otro.

1
Michelini Dorando J- “ Bien común y ética cívica “ en “Ciudadania ,Democracia y Derechos Humanos”
Ed. Abya Yala Ecuador , 2009 pag. 215
2
Brewer Carias Allan- “ Nuevas reflexiones sobre el papel de los Tribunales Constitucionales en la
consolidación del Estado Democrático de derecho, defensa de la Constitución, control del poder y
protección de los derechos humanos” en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano T. 1 2007
Ed. Fundación Konrad Adenauer Stiftung pag 63 y sgtes

4
Estos mismos conceptos han sido reiterados a nivel del derecho
internacional de los derechos humanos, en la Carta Democrática
Interamericana suscrita en Lima el 11 de Setiembre del 2001, en el cual
se afirma en sus arts. 3 y 4 que la democracia representativa tiene
como componentes fundamentales; el respeto de los derechos
humanos, el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Derecho, las
elecciones libres y periódicas en base al sufragio universal y secreto, el
régimen plural de partidos y organizaciones políticas , la libertad de
expresión y prensa y la separación de poderes independientes.

Pero además se agrega la transparencia de las actividades

gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la
gestión pública, la subordinación constitucional de todas las instituciones
del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al
Estado de Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad.

Como vemos pues, para que se logre la democracia plenamente del

punto de vista sustancial deben tener efectiva vigencia todos estos
elementos estructurales que se han mencionado, lo que implica mucho
más que elegir representantes cada determinado tiempo.

Pero además es fundamental en este sentido, que se controle el poder,

ya que en caso contrario se compromete la gobernabilidad democrática.

Desde una perspectiva del derecho público, resulta evidente que la

doctrina mayoritaria y la jurisprudencia de los Tribunales
constitucionales más prestigiosos como es el caso de los Tribunales
constitucionales; alemán, español y colombiano, resaltan
especialmente la supremacía formal y sustancial que tiene hoy la
Constitución de cada Estado, y la interpretación del ordenamiento
jurídico inferior a la luz de las normas y los valores que informan la
máxima Carta.

III) Función pública- Fortalecimiento

Como todos sabemos la cara visible de un Estado para los ciudadanos

se conforma por las acciones de los distintos funcionarios públicos al

5
desarrollar las funciones estatales y cumplir los distintos cometidos
asignados por el derecho vigente.

Esto implica que todas las características constitutivas del Estado de

Derecho del punto de vista teórico, se evalúan en la compatibilidad
existente entre el discurso teórico y la acción real cotidiana que se
demuestra en el hacer público.

De lo cual se concluye que todas las brechas que se identifiquen entre el

deber ser y el ser son peligrosas para la sostenibilidad de un Estado
democrático de Derecho, porque lesionan la confianza legitima de las
personas en ese modelo de Estado afectando la credibilidad del mismo.

Justamente en un contexto democrático, el Estado tiene el desafío de

demostrar su eficiencia en su tarea instrumental de servicio a la persona
humana, debiendo funcionar su organización estatal con la coherencia y
transparencia necesaria en orden a alcanzar dicha finalidad.

En nuestro país el estatuto material de los funcionarios públicos se

encuentra contenido en la Constitución, en varias normas legislativas y
reglamentarias ya que la propia Constitución establece un régimen de
estatutos múltiples en los cuales se establecen los derechos y
obligaciones de los funcionarios.

Nuestra Constitución establece en los arts. 58 , 59 , 66 y 76 los principios

fundamentales referidos a los funcionarios públicos que constituyen las
premisas sobre las cuales se apoya todo el ordenamiento
infraconstitucional referido al ejercicio de la función pública.

En efecto, el marco de referencia de la Constitución indica además de las

otras disposiciones citadas que los funcionarios están al servicio de la
Nación y que el funcionario existe para la función y no la función para el
funcionario.

Sin perjuicio de las otras disposiciones constitucionales aplicables al

derecho al trabajo en general que son comunes a los funcionarios
públicos y privados.

6
La protección constitucional implícita a la profesionalización de la
función pública a nuestro juicio constituye a nuestro criterio, un
elemento esencial en la organización de la administración pública de un
Estado de Derecho.

Por otra parte también así lo ha entendido el Comité de Expertos de

Naciones Unidas3 pronunciándose sobre la función esencial de la
Administración Pública y la buena gestión ha señalado que el
aprendizaje continuo en las organizaciones públicas es necesario en tres
niveles: a) debe haber un enfoque interdisciplinario en la formulación
de políticas especialmente en los niveles altos, pero los funcionarios
deben mantenerse al tanto de los adelantos que se producen en sus
esferas de competencia b) en una organización que aprende es
especialmente importante fomentar las aptitudes de liderazgo, la
conciencia de la calidad, el trabajo en equipo y el desarrollo de la
capacidad de negociación y mediación y c) los funcionarios deben estar
actualizados en materia de tecnologías de información.

A nivel latinoamericano en el año 2003 se aprobó la V Conferencia

Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado en Bolivia “ Carta Iberoamericana de la Función Pública” en la
cual sin desconocer las particularidades de los sistemas nacionales de
función pública , se acordaron un conjunto de bases comunes, sobre las
cuales debiera articularse el diseño y funcionamiento de los diferentes
sistemas nacionales.

Resulta imposible con el tiempo del que disponemos hacer un análisis

profundo de dicho documento , por lo que solo señalaremos algunos de
los criterios consensuados por los Estados en relación a la función
pública: la preeminencia de las personas para el buen funcionamiento
de los servicios públicos, la profesionalidad de los recursos humanos, la
estabilidad del empleo público, la responsabilidad funcional por el

3
Informe del Comité de Expertos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas sobre
Administración Pública - Informe E/C 2002-3

7
trabajo realizado, el apego al Derecho, el diálogo , la transacción y el
consenso orientado al interés general.

A su vez se advierte que las políticas de gestión de empleo y los recursos

humanos, deben fundarse en los principios rectores de igualdad y no
discriminación, mérito, desempeño y capacidad como criterios
orientadores del acceso y la carrera, eficacia, efectividad y eficiencia de
la acción pública y de las políticas y procesos de gestión de empleo,
transparencia, objetividad e imparcialidad.

En el año 2006 se aprobó el Código Iberoamericano del Buen Gobierno,

el cual se inserta como se expresa en dicho instrumento en dos
tradiciones, una ética que sea consecuencia de un diálogo de
civilizaciones respetuoso de la pluralidad cultural y social de los diversos
pueblos del planeta y por otro en las tendencias universales promotoras
de la construcción de códigos deontológicos o de conducta que busca el
ejercicio correcto de las diversas prácticas profesionales.

Este Código establece pautas de conducta que abarcan la actuación de

gobernantes, Presidentes, Ministros, Secretarios de Estado, Directores
Generales, Directores de entes públicos. Dicho cuerpo normativo tiene
un capítulo referido específicamente a la ética gubernamental, en el cual
se establece el deber de los gobernantes de evitar el uso abusivo del
poder.

Este proceso evolutivo continua en el año 2008 con la aprobación de la

Carta Iberoamericana de calidad de la gestión pública en la cual se
vincula la calidad de la gestión pública con dos propósitos del buen
gobierno democrático; a) toda gestión pública debe estar referida a la
satisfacción del ciudadano ya sea como usuario o beneficiario de
servicios o como legitimo participante en el proceso de formulación ,
ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de
corresponsabilidad social y b) la gestión pública tiene que orientarse
por resultados por lo que debe sujetarse a controles, entre ellos el
control social y la rendición de cuentas.

8
Posteriormente en junio de 2009 se firmó la Carta Iberoamericana de
Participación ciudadana en la gestión pública como expresión de
compromiso por fortalecer los esfuerzos por democratizar las decisiones
públicas.

De lo expuesto se desprende que las Cartas Iberoamericanas y los

distintos Códigos Éticos aprobados en áreas de actividades específicas
apuntan justamente a establecer marcos éticos de principios rectores
para contextualizar el correcto ejercicio de la función pública. En este
sentido nos muestran la existencia de un consenso general en
profundizar las garantías jurídicas y éticas del funcionamiento operativo
del Estado de Derecho.

A nivel interno todos sabemos que el Decreto Nº 500/91 desarrolla

además del procedimiento administrativo, disciplinario y recursivo los
principios básicos del actuar administrativo y la premisa expresa de que
la Administración pública debe servir con objetividad los intereses
generales con sometimiento pleno al Derecho y en el marco de los
principios generales allí establecidos.

Por lo tanto como advierte claramente Durán4 será esa legalidad

presidida por los principios generales que derivan de la persona humana
con sus derechos y deberes, lo que determinará el derecho
administrativo o lo justo administrativo, ya que la Administración es
parte del Estado y éste tiene por finalidad el bien común, es obvio que
ella está alcanzada por dicha finalidad.

En caso de que no se cumplan estos requisitos de actuación se abre la

posibilidad de la justicia administrativa, y si bien como dice Tomás R.
Fernandez5 juzgar a la administración no es administrar ni debe serlo,
sin duda contribuye a que el Estado administre mejor y a su vez que se
protejan los derechos e intereses de los ciudadanos.

4
Duran Augusto – “ Estudios de Derecho Público volumen II “ Ed. A. Durán Montevideo , 2008
pág. 265
5
Fernandez Tomas Ramón- “ Juzgar a la Administración contribuye a administrar mejor” en Revista de
Derecho Administrativo Nº 15/16 Depalma Buenos Aires pág 33 y sgtes.

9
También es pertinente señalar que desde una perspectiva fáctica de las
disfunciones de la administración y del ejercicio de la función pública
adquieren especial relevancia los distintos procedimientos de
exigibilidad de rendición de cuentas a la misma.

En este sentido O Donnell6 estudiando los procesos de rendición de

cuentas ha tratado de explicar el rol que cumplen las instituciones de
responsabilidad (accountability) horizontal junto con las de
responsabilidad vertical y social en el fortalecimiento del sistema
democrático.

Es así que las primeras refieren a instituciones de balance o equilibrio ,

instituciones como es el caso del ombudsman, las auditorias, la
Institución de Derechos Humanos creada recientemente en nuestro
país, etc. que actúan en interacciones legalmente fundadas con actores
estatales en vista de acciones u omisiones presumiblemente ilegales.

Mientras que las instituciones de responsabilidad vertical vigilan la

relación entre gobernantes y gobernados, fundamentalmente es un
control por parte de la ciudadanía de tipo electoral siendo el voto el
mecanismo de evaluación de la gestión estatal. Pero también coadyuvan
muy significativamente en los procesos de rendición de cuentas distintas
instituciones que a través de su responsabilidad social denuncian y
señalan las disfunciones existentes poniendo en marcha mecanismos
institucionales estatales para corregirlas.

IV) Corrupción Normativa nacional e internacional

Ahora bien, una de las amenazas más serias para los Estados de Derecho
actualmente es la corrupción, que como dijimos antes en alguna de sus
dimensiones constituye un tipo de criminalidad organizada.

Como ya hemos dicho cuando se habla de la corrupción a nivel público,

este fenómeno se encuentra vinculado con el uso indebido del poder en
la función pública.
6
O Donnell Guillermo “ Accountability horizontal- La institucionalidad legal de la desconfianza política “
en Revista de reflexión y análisis político Nº 7 Buenos Aires 2001 pág 268 y sgtes.

10
En este sentido del punto de vista penal Malet7 advierte que siendo la
administración pública una organización jerarquizada, existen distintos
niveles de corrupción.

Expresa dicha autora8 que en los niveles superiores, quienes deciden

planifican y ejecutan actos de corrupción son los burócratas de mayor
jerarquía y frecuentemente dichos jerarcas autorizan a quienes están en
rangos más bajos, la realización de actos corruptos en la medida que ello
no implique una disminución de sus ganancias . Aunque también existen
situaciones en las cuales los estratos superiores desconocen la existencia
de actos de corrupción, asumiendo los funcionarios el riesgo de ser
detectados.

La tipificación de conductas funcionales vinculadas a la corrupción la

encontramos establecida en los arts. 143 a 177 del Código Penal en la
nueva redacción dada por la ley 17060.

En este sentido ha sido un gran aporte en el ámbito interno la

aprobación de la ley N 17060 que además de crear la Junta de
Transparencia y Ética Pública regula el mal ejercicio del poder público,
y su decreto reglamentario Nº 30 del 2003 que se aplican no solo a los
funcionarios públicos sino también a los funcionarios que prestan
funciones en las personas públicas no estatales.

Especialmente el Decreto Nº 30 del 2003 explícitamente establece que el

funcionario público debe actuar en todo momento en consideración del
interés público, que se expresa entre otras manifestaciones en la
satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en
la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones
adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones
funcionales , en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración
de los recursos públicos.

7
Malet Mariana - “ Estado de Derecho y Democracia su fuerza y vulnerabilidad ante la corrupción” en
Anuario Area Socio Juridica – 2008 Facultad de Derecho de la Universidad de la República Ed. FCU pág
51 y sgtes.
8
Malet Mariana – Ob. citada

11
Debe advertirse además que en este mes de Noviembre de 2012, el
Poder Ejecutivo promulgó la ley Nº 19007 que endurece la lucha contra
la corrupción en el Estado al aumentar las penas mínimas y máximas de
las figuras delictivas previstas en el Código Penal en los arts. 153, 155
156, 157,y 158 que refieren respectivamente al fraude, peculado por
aprovechamiento del error de otro, concusión, cohecho simple y
cohecho calificado.

Las penas se elevaran en un tercio si el infractor es senador, diputado,

ministro o subsecretario, magistrado, actuario o alguacil, funcionario
policial, militar de la Dirección General Impositiva o de Aduanas.

También establece la norma que si se trata de funcionarios que prestan

servicios en establecimientos de reclusión o detención de personas
también se incrementará en un tercio las penas mínimas y máximas.

Por otra parte en el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos

Humanos, la Convención Interamericana contra la corrupción ratificada
por Uruguay por ley Nº 17008 de 25 de Setiembre de l998, establece la
obligación de los Estados de promover y fortalecer los mecanismos
necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.

La implementación de esta obligación requiere medidas legislativas y

administrativas que comprendan normas de conducta para el
funcionario público, mecanismos para hacerlas efectivas, sistemas de
información confiables y mecanismos de rendición de cuentas
cristalinos, además de mecanismos de protección de los funcionarios
públicos y particulares que denuncien dichos actos.

Como sabemos el concepto de corrupción es amplio ya que abarca varias

conductas a saber; aprovechamiento de información reservada,
aprovechamiento de bienes del Estado , acción u omisión efectuada por
cualquier persona que si misma o por interpuesta persona procure la
adopción de una decisión en virtud de la cual obtenga ilícitamente haya
o no obtenido beneficio, detrimento del patrimonio del Estado,
desviación ajena a su objeto que hagan funcionarios de bienes muebles
o inmuebles del Estado.
12
El año pasado en la Conferencia de los Ministros de Justicia de los Países
Iberoamericanos en Madrid9, se acordó que el combate a la corrupción
es una prioridad , ya que se expresó que las pérdidas de recursos propios
de los Estados por actos de corrupción que trascienden las fronteras,
compromete el futuro de las sociedades pendientes de desarrollo.

Pero además se advirtió que la corrupción entre sujetos de diferentes

Estados es por sí misma una forma de criminalidad organizada, esto es
no se trata de sucesos esporádicos, sino prácticas que se enquistan en el
funcionamiento de algunas administraciones y de los individuos o
empresas que se relacionan con ellos. Por ello sería necesario como se
propuso, revisar los tipos referidos a los delitos contra la Administración
Pública que no han experimentado la evolución necesaria en los últimos
años a la vista de las nuevas funciones que ha ido últimamente
asumiendo el Estado .

Asimismo se expreso que conductas como la de una gestión desastrosa,

una administración desleal de los asuntos públicos no está de por si
castigada con pocas excepciones.

En otro orden debe tenerse en cuenta que la Corte Interamericana de

Derechos Humanos10 en el caso Palamara Iribarne y en el caso Ricardo
Canese, ha destacado muy especialmente que “el control democrático
por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la
transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad
de los funcionarios sobre su gestión pública”.

V) Ética pública

Jiménez de Aréchaga11 hace muchos años expresó claramente que el

Estado está limitado por el Derecho, el Derecho está limitado por la
9
Reunión Conferencia de los Ministros de Justicia de los Países iberoamericanos - Setiembre 2011
10
Corte Interamericana de Derechos Humanos - Sentencia Ricardo Canese c/ Paraguay de 31/8/ 2004 y
Sentencia Palamara Iribarne c/ Chile de 22/11/ 2005
11
Jiménez de Aréchaga Justino- Teoría de Gobierno T.1 Ed FCU , Montevideo 1993 pág 65 y sgtes.

13
razón, el gobierno es limitado en cuanto lo es el Derecho que el produce
y es limitado también en cuanto su actuación está subordinada al
Derecho.

La ética pública es a nuestro criterio una garantía del Estado de Derecho

porque los principios éticos en la función pública contribuyen a procurar
una efectiva y correcta gestión pública.

Del punto de vista fáctico la implementación de una conducta ética

depende de la acción humana voluntaria, ya que por otra parte es esta
última la que da vida al Derecho.

Si bien como hemos visto existen distintos marcos jurídicos que regulan
el ejercicio de la función pública así como el poder público, la
implementación real de los mismos depende en última instancia de la
elección de cada persona entre el bien y el mal. Aristóteles 12 lo
expresaba de esta manera “Tanto la virtud como el vicio están en
nuestro poder. En efecto, siempre que está en nuestro poder el hacer, lo
está también el no hacer y siempre que está en nuestro poder el no, lo
está el sí , de modo que si está en nuestro poder el obrar cuando es
bello, lo estará también cuando es vergonzoso, y si está en nuestro
poder el no obrar cuando es bello, lo estará asimismo el no obrar cuando
es vergonzoso.”

Como diría Alexy13 el Derecho incluye principios con contenido moral y

forma jurídica.

Según define el Profesor español Jaime Rodriguez Arana14, la ética

pública refiere al comportamiento de los funcionarios en orden a la
finalidad de servicio público que le es inherente ya que la idea de
servicio a la colectividad es el eje central de la ética pública como lo es la
conservación del bien común.

12
Aristóteles- Etica para Nicómano
13
Alexy Robert- “Teoría de los derechos fundamentales “ Ed. Centro de Estudios Politicos y
Constitucionales Madrid 2001 pág 86 y sgtes
14
Rodriguez Arana Jaime – “La ética en la función pública” trabajo publicado en internet.

14
Advierte este autor que “cada vez es más evidente la necesidad de una
ética pública que debe configurarse como una “ética de máximos”
fundada en principios o declaraciones universales que deben servir de
guía para la reflexión, la comprensión moral y la actuación pública, en
contraposición a una “ética de mínimos” basada en la mera formulación
negativa de lo que no se puede hacer “.

Y es que el sentido profundo que tiene la existencia de una

administración pública es la realización de distintos trabajos en beneficio
de todos, por lo que la idea de servicio es central para un correcto
entendimiento de la dimensión ética en la función pública y las
consecuencias a nivel social general ( daño social) que plantean los casos
de corrupción sistemáticos para el sistema democrático.

VI) El derecho a la buena administración y a la participación en los

asuntos públicos.

Toda persona tiene derecho a disponer de una Administración pública

eficiente, respetuosa de los derechos de la persona humana, y
transparente y el Estado tiene la obligación de conformar esta realidad.

Este derecho está previsto en algunas Constituciones modernas y en

especial en el art. 41 de la Carta de Derechos fundamentales de la
Unión Europea que además constituye la Parte II del tratado por el que
se establece una Constitución para Europa.

Es pertinente señalar que en Setiembre 2001, el Parlamento europeo

aprobó el Código europeo de buena conducta administrativa que se
funda en los principios de derecho administrativo y apunta a ser una
herramienta de garantía de los derechos de las personas en sus
relaciones con la Administración Pública.

En realidad la explicitación de este derecho humano visibiliza la esencia

de la característica de servicialidad del Estado de Derecho en relación a
la persona humana.

15
También debe advertirse que la implementación de una buena
administración es una construcción colectiva, por lo tanto es necesaria
una gestión participativa ya que el principio de participación dialógica,
permite valorar la contribución de todos y cada uno de los participantes
en la construcción del bien común.

Por lo que como señala Dorando Michelini15 “ … el supuesto primordial

del concepto de bien común en el marco de una nueva ética cívica no es
el de dividir o compartir equitativamente algún bien en particular, sino
el de reconocer a los demás como interlocutores válidos en una
comunidad ilimitada de comunicación; reconocer su autonomía y su
irrenunciable aporte a la búsqueda interpretativa, corresponsablemente
solidaria de lo que ha de valer como bueno y justo en un particular
contexto histórico y en determinados condicionamientos materiales y
culturales”.

En definitiva dice el autor16 una concepción dialógico – procedimental

del bien común pensada desde la interacción comunicativa y los
discursos prácticos puede hacer aportes a una nueva comprensión , más
amplia y radical de la solidaridad y la responsabilidad. Pero la
responsabilidad tiene que ser entendida como una corresponsabilidad
tanto en lo que respeta a la fundamentación autónoma de las
interpretaciones que han de ser aceptadas como válidas por todos,
como en lo que se refiere a la aceptabilidad de las consecuencias que
presumiblemente surjan de las interpretaciones compartidas y de la
aplicación y el seguimiento general de las normas bien fundadas.

En la vinculación del concepto de bien común y la ética los integrantes

de la sociedad tienen una coincidencia clave en valores “ fuertes”
vigentes como consensualidad establecida, capaces de articular la
identidad individual y colectiva en una comunidad culturalmente
integrada. No obstante sin duda la búsqueda del bien común implica
una reconstrucción dialógica y participativa del espacio público.
15
Michelini Dorando- Ob. citada
16
Michelini Dorando- Ob citada pag 234

16
VII) Conclusión

En síntesis como enseña Elías Díaz17 “El Estado de Derecho es la

institucionalización jurídico política de la democracia. Con él se trata de
convertir en legalidad (normas) el sistema de valores (libertad como
base) que caracteriza a la legitimidad democrática. Debe existir
coherencia interna entre principios éticos, basados en la libertad y la
efectiva autonomía individual, exigencias políticas de carácter
democrático y participativo, construcciones jurídicas institucionales para
la protección de libertades y derechos fundamentales o si se quiere
expresarlo distinto los Derechos Humanos constituyen pues la razón de
ser del Estado de Derecho”.

El argumento de la autoridad no resuelve el tema de la aplicación de la

conducta ética, sino que es la autoridad del argumento lo que debe
hacerlo a través de la Educación en Derechos Humanos estrechamente
ligada a la construcción de ciudadanía. Vivimos en una sociedad que nos
ha llenado de medios y nos quitó los fines y entonces muchas veces los
medios se convierten en fines.

Es en este contexto que se advierte el rol fundamental que cumplen los

derechos humanos en tanto están conformados por principios , valores
y normas orientados al reconocimiento y protección de la dignidad
humana y son por lo tanto la conciencia ético –jurídica alcanzada por la
humanidad presentando una naturaleza dual ética y jurídica.

Y no debemos olvidar tampoco como enseñó Perez Aguirre18 que los

Derechos Humanos no pueden comprenderse sin establecer nuevas
relaciones, en primer lugar con nosotros mismos para llegar luego a
cambiar las estructuras sociales y locales.

17
Diaz Elías-“Estudios de Derecho y Legitimidad democrática “ en “ Estado de Derecho” Ed. Siglo XXI
México 2002 pág. 61 y sgtes.
18
Perez Aguirre Luis s.j- “ Educación para la paz y los derechos humanos en Uruguay- Objetivos y
metodologías” Cuadernos Paz y Justicia Serpaj - Montevideo 1986

17
Como dice Haberle19 antes del Derecho positivo y más allá de él todos
quienes nos relacionamos con la existencia, interpretación y aplicación
del ordenamiento jurídico adherimos a una cierta antropología que
determina las actitudes frente al derecho, la política, la sociedad, la
economía y la cultura. Esa antropología que además está recogida en el
derecho actual implica una posición humanista basada en la dignidad de
la persona humana y constituye el mensaje esperanzador que debemos
transmitir a las generaciones futuras.

Evidentemente el fenómeno de la corrupción y la falta de ética pública

dañan el sistema democrático, lo cual nos afecta a todos los ciudadanos,
ya que este sistema persigue claramente por definición al igual que el
Estado de Derecho el bien común de todas las personas humanas.

El concepto de bien común se articula con la justicia y la equidad y

constituye una idea regulativa que permite orientar la interacción de los
seres libres y autónomos en la búsqueda de una convivencia en la que
sea posible conciliar las necesidades y aspiraciones individuales con los
intereses generales.

Pero por otro lado como se ha señalado en el informe del comité de

Expertos de Naciones Unidas del Consejo Económico y Social sobre la
buena gestión de los asuntos públicos20 , la administración pública debe
ir a una cultura del aprendizaje continuo, el concepto de Estado como
“organización que aprende”.

Asimismo se destaca en el informe que “en una era de rápido

crecimiento y mundialización, una organización que aprende se
convierte necesariamente en una organización que evoluciona, es decir
aprende a escuchar ya responder a los mensajes que le llegan de su
entorno” lo cual en el Estado es particularmente importante porque
acortaría la distancia entre él y los ciudadanos, reforzando su

19
Haberle Peter- “ Nueve ensayos constitucionales y una lección jubilar” Palestra- Lima 2004 pag 177 y
sgtes
20
Informe del Comité de Expertos de ONU citado ut-supra

18
credibilidad institucional, la confianza en su misión de servicio a la
persona humana.

La rendición de cuentas y la transparencia son signos saludables en un

sistema democrático, que requieren además una ciudadanía crítica
responsable y atenta que ejerza los controles pertinentes sobre la
actuación estatal, “haciéndose cargo” de su rol en un sistema
democrático.

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