¿LEY DE FINANCIAMIENTO O

REFORMA TRIBUTARIA?
Febrero 2019

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Bogotá (Colombia)
CARACTERÍSTICAS

Proyecto inicial vs. Texto final

Vicios identificados en el trámite del

proyecto de ley
 PROYECTO INICIAL
Disminuir la carga tributaria de las empresas (bajar la tarifa de renta y permitir algunos
descuentos de este impuesto).

El esfuerzo tributario recaería en las personas naturales (impuesto al patrimonio, limitación de

deducciones y costo, aumento de tarifa de renta del 34% al 39%, mayor tributación a los
dividendos y gravamen a las pensiones).

Generalización del IVA y devolución a sectores de escasos recursos (compensación)

Creación de un sistema de tributación simple (reuniendo en un solo impuesto, el de renta, el de

consumo y el de industria y comercio).

Permite nuevamente la normalización tributaria de activos no declarados y la posibilidad de

conciliar los requerimientos hechos por la DIAN.

Medidas de control a la evasión.

De este proyecto inicial, básicamente se excluyó lo relacionado con el Impuesto al valor

agregado IVA (se estimaban recursos por $11 billones y se redujo a la mitad la expectativa de
recaudo que se tenía de $14 billones.
 TEXTO FINAL
PRINCIPALES TEMAS APROBADOS
PERSONAS JURÍDICAS

Reducción gradual del impuesto de Renta del 33% para el 2019, al 32% en 2020, 31% en 2021, y
30% en el 2022

Sobretasa al sector financiero de 4 puntos en el 2019 y de 3 puntos para el 2020 y 2021

Se permite descontar del impuesto de Renta el IVA pagado en la adquisición de bienes de

capital y el 50% del impuesto de Industria y Comercio (hoy deducible el 100% de la renta).
A partir del 2022 podrá descontarse el 100% del ICA. El costo del primero se estima en $6
billones vs el recaudo esperado que es $7.5 billones

Se disminuye el porcentaje de renta presuntiva de 3.5 a 1,5% por 2019 y 2020, y al 0% en

el 2021. (Esto aplica también a personas naturales)

Se da la oportunidad de establecer pactos de estabilidad jurídica para nuevas inversiones

Se dan ciertos beneficios para las empresas de la denominada “economía naranja” por 7 años
 TEXTO FINAL
PRINCIPALES TEMAS APROBADOS
PERSONAS NATURALES

Se eleva la tarifa de Renta del 34% hasta el 39%

Los dividendos superiores a $10 millones de pesos serán gravados a la tarifa del 15%.
Antes se gravaban así: de $0 a $20 millones, 0%; de $20 millones a $30 millones, 5%; y
más de $30 millones, 10%

El impuesto al patrimonio se causará por 3 años (2019, 2020, y 2021) para patrimonios
iguales o superiores a los $5 mil millones de pesos al 1° de enero de 2019. Se podrá
restar la casa habitacional hasta $462 millones y la tarifa será del 1%. Llevamos casi 20
años pagando este impuesto, se estima que a los contribuyentes se les ha quitado más
del 10% del patrimonio.
En el proyecto inicial se derogaba, entre otras normas, el artículo 340 y 341 del E.T., relativo
a deducción de costos y gastos de rentas no laborales. En la discusión, se volvió a incluir el
art. 341. Sin embargo, el tema de la depuración de costos y gastos para personas naturales
es confuso:
 TEXTO FINAL
PRINCIPALES TEMAS APROBADOS
CÉDULAS PARA PERSONAS NATURALES
Hay 3 cédulas cuya depuración se hará de forma independiente, conforme a las reglas generales (Artículo 26
del ET):
a) Rentas de trabajo, de capital y no laborales
b) Rentas de pensiones
c) Dividendos y participaciones (esta no admite costos ni deducciones)

La cédula a) sería la llamada cédula general, a la que se agrega una regla de limitación de “las rentas exentas y
las deducciones especiales”, de un 40% del resultado de ingresos totales menos ingresos no gravados, hasta
un límite de $172.720.800 anuales.

En la depuración de rentas de capital y no laborales, procederá la detracción de costos y gastos, conforme al

Estatuto Tributario, sin limitaciones.

Esta interpretación debe hacerse con base en el artículo 26 del Estatuto, conjuntamente con el nuevo artículo 336
(artículos 29 y 33 de la Ley 1943), porque la redacción de este último no es coherente con la lógica de depuración
de renta del artículo 26. Esto evidencia la intención de limitar las deducciones de las personas naturales, pero para
quienes no lleguen a los 5.040 UVT implicará una mejoría.
 TEXTO FINAL
PRINCIPALES TEMAS APROBADOS
MEDIDAS DE CONTROL A LA EVASIÓN
El delito por omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes por valor igual o superior
a 5.000 smlmv ($4,140 millones) (antes 7.250), se aplicaría independientemente de los
procedimientos administrativos de la DIAN para determinar el impuesto a cargo.

No obstante, se extinguiría la acción penal cuando el contribuyente corrija y pague por

inexactitudes inferiores a 8.500 smmlv ($7,038 Millones).

“La acción penal solo podrá iniciarse previa solicitud del Comité de la Unidad Penal
de la Dirección de Gestión Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –
DIAN”. No se presentará cuando la discrepancia sea consecuencia de una
interpretación razonable del derecho aplicable, siempre que las cifras sean correctas.

Lo mismo aplicaría al nuevo delito de defraudación o evasión tributaria (omisión de

ingresos o inclusión de pasivos inexistentes por valor superior a 250 e inferior a 2.500 smmlv)
– Entre $207 millones y $2,070 millones.
 TEXTO FINAL
PRINCIPALES TEMAS APROBADOS
OTRAS MEDIDAS
Permanece el impuesto al consumo para los restaurantes y hoteles, pero se establece IVA para restaurantes
con franquicias.

Se grava con el 2% de impuesto al consumo, la enajenación de bienes inmuebles ya sean nuevos o

usados. Anteriormente tenía el 5% de IVA sólo para venta de vivienda nueva.

Medidas para evitar subfacturación en transacción de bienes inmuebles, declarando bajo juramento que el
precio indicado en la escritura es real y no hubo pactos privados. .
Quienes tengan obligaciones fiscales a cargo, pagarán el interés corriente bancario más dos puntos, hoy
interés de mora.
Se establece el beneficio de auditoria consistente en disminuir los plazos para revisión de declaraciones
según los incrementos del impuesto neto de renta, mínimo del 30%.
Se crean dos impuestos relacionados con turismo:
* Para nacionales y extranjeros residentes o no en Colombia: cuando salgan deberán pagar el equivalente
a 1 dólar, los recursos se destinarán al ICBF para programas de prevención contra la explotación sexual y
pornografía de menores de edad.
* Se modifica el impuesto al turismo que hoy grava el ingreso de extranjero por vía aérea internacional
por la compra de tiquetes aéreos que tengan como destino el territorio colombiano (15 USD).
 TEXTO FINAL
PRINCIPALES TEMAS APROBADOS
OTRAS MEDIDAS

Se establece nuevamente el impuesto complementario de normalización tributaria: La tarifa para

legalizar activos omitidos sería del 13%. Si los recursos se traen y se invierten en el país, la tarifa sería del
6.5%.

Habría pactos de estabilidad jurídica para inversiones nuevas que generen mínimo 250 empleos e
inversiones superiores a 30 millones de UVT (Valor UVT 2019: $34,270). Aproximadamente 320 millones
de dólares.

Se crea comisión de expertos para estudiar una reforma tributaria territorial.

Se crea la Dirección especializada contra los delitos fiscales dentro de la Fiscalía General de la Nación.

Se crea comisión para estudiar beneficios para zonas francas.

PROYECTO FINAL -PRINCIPALES TEMAS APROBADOS
TEMAS DE INTERÉS ESPECIAL

Renta Cedular
 TEMAS DE INTERÉS ESPECIAL
Declaración Se deben adicionar dos declaraciones bajo juramento: 1ª.- Que el precio
bajo incluido en la escritura es real y que no ha sido objeto de pactos privados en los
juramento en que se señale un valor diferente. Si se dieron esos pactos, habría que informar el
la venta de precio real de éstos.
propiedades
Articulo 53 de 2ª.- Que no existen sumas que se hayan convenido o facturado por fuera de la
la Ley escritura; en caso positivo, señalar el valor. (No se observa la diferencia entre
(Modifica ambas declaraciones)
Artículo 90 del
Estatuto Sin estas declaraciones, tanto el impuesto sobre la renta, como la ganancia
Tributario) ocasional, el impuesto de registro, los derechos de registro y los derechos
notariales, serán liquidados sobre una base equivalente a cuatro veces el valor
incluido en la escritura, sin perjuicio de la obligación del notario de reportar la
irregularidad a las autoridades de impuestos para lo de su competencia y sin
perjuicio de las facultades de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -
DIAN para determinar el valor real de la transacción. Es, pues, una sanción por
no incluir esos juramentos.

Si hubo pactos y no se declararon, habría sanción tributaria a cargo de la DIAN

y, también, podría darse la acción penal por omisión de activos o defraudación
fiscal.
 TEMAS DE INTERÉS ESPECIAL

RETENCIÓN EN LA FUENTE POR

ENAJENACIÓN
DE ACTIVOS

Cuando el comprador del activo sea una persona

jurídica o sociedad de hecho: Será requisito previo al
otorgamiento de la escritura. El comprador pagará la
retención y la imputará en la declaración correspondiente,
de tal forma que el notario o la sociedad administradora
de la fiducia o fondo, según el caso, pueda verificar el
pago como requisito previo al otorgamiento de la
escritura pública o la transferencia de derechos o cuotas.
Le quita el carácter de agente
retenedor al notario, el cual se conserva
cuando el comprador sea persona
natural, pues el sujeto pasivo del
impuesto de renta es el vendedor.
 TEMAS DE INTERÉS ESPECIAL
TEMAS PROCESALES

Si el contribuyente
tuviere dificultades para
Notificación
leer el correo o recibir la En la norma
electrónica: Se
notificación electrónica, modificada, la
entenderá surtida en
tendría que informarlo a notificación se La notificación
la fecha de envío del
la DIAN para que ésta lo
correo electrónico, entendía surtida con electrónica será la
vuelva a enviar, o para
pero para el el “acuse de recibo forma preferente de
que proceda con la
contribuyente, el en la dirección o sitio notificación, tanto
notificación según las
plazo para responder electrónico asignado para la DIAN, como
reglas generales del
o impugnar por la Dirección de para la UGPP.
Estatuto Tributario, pero
comenzará a correr Impuestos y Aduanas
se mantiene que los
pasados 5 días del Nacionales”.
términos le comenzarán
recibo del correo.
a correr 5 días después
de la notificación.
 TEMAS PROCESALES DE INTERÉS

• Pese a todas las peticiones en contra, fue derogado el artículo 264 de la

Ley 223 de 1995: “Los contribuyentes que actúen con base en
conceptos escritos de la Subdirección Jurídica de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales podrán sustentar sus actuaciones en la
vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en los mismos. Durante el
tiempo en que tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones
tributarias realizadas a su amparo no podrán ser objetadas por las
DEROGATORIA DE autoridades tributarias. Cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas
POSIBILIDAD DE Nacionales cambie la posición asumida en un concepto previamente
APOYARSE EN emitido por ella deberá publicarlo.”
CONCEPTOS DE LA
DIAN • En la ponencia para primer debate de dijo que se derogaba “con el fin de
eliminar el carácter vinculante de los conceptos escritos emitidos por la
DIAN, para las autoridades tributarias, con el fin de que los conceptos que
emita sea como el de todas las entidades” (sic)
• Entonces, ya no son interpretación oficial para las mismas autoridades
tributarias que los emiten y, por tanto, tampoco para los contribuyentes.
¿Es esto lógico en un tema tan delicado como el tributario? Se disminuye
la seguridad jurídica para los contribuyentes.
 ¿Estaba desfinanciado el Presupuesto? ¿Cómo se calculó el
faltante? ¿$25 o $14 billones?
PRESUPUESTO GENERAL 2019
(BILLONES DE PESOS)

INGRESOS GASTOS
Variación Variación
2019 2019 2019 2019
Concepto % Concepto %
Proyecto Aprobado Proyecto Aprobado
2018/2019 2018/2019
Total Presupuesto de la
242,96 9,9% 229,68 FUNCIONAMIENTO 157,19 7,2% 160,24
Nación
Ingresos corrientes 144,78 3,4% 144,78
DEUDA 66,43 38,6% 51,93
Recursos de capital 85,04 25,1% 71,83
Fondos Especiales 11,07 -1,2% 10,99
Rentas Parafiscales 2,09 9,7% 2,09 INVERSIÓN 35,37 -9,4% 46,83
Establecimientos públicos 16,03 10,6% 15,32
TOTAL PGN 259,00 9,9% 245,00 TOTAL PGN 259,00 10,9% 259,00
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

El Presupuesto inicial no presentaba desfinanciamiento. Después se dijo que el faltante era de $25
billones. Finalmente se acordó que serían $14 billones. Se elevó la inversión en $11 billones y los
gastos de funcionamiento en $3 billones, para un total de $14 billones. Y para compensar, se
reprogramó el servicio de la deuda en $14 billones, hasta ahí queda balanceado nuevamente. Pero se
optó por reducir los créditos de $85 billones a $71.8 billones quedando desbalanceado el
presupuesto en $14 billones.
VICIOS IDENTIFICADOS EN EL TRÁMITE DE LA LEY
¿Ley de financiamiento o reforma tributaria? ¿Por qué su importancia?
• El Gobierno Nacional radicó el Proyecto de Ley de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del presupuesto nacional con el fin de recaudar $14
billones de pesos.

Se fundamenta en el artículo 347 de la Constitución Política, según el cual: “El

proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados.”

¿Debe limitarse la ley de financiamiento a la creación o modificación de impuestos

sólo para el año que está desfinanciado?
¿Puede crear impuestos para años posteriores al año desfinanciado?
Sabiendo que se requieren recursos, ¿tiene sentido reducir los impuestos hacia el
futuro?
VICIOS IDENTIFICADOS EN EL TRÁMITE DE LA LEY
Aval y constancias

En la discusión de las comisiones conjuntas el ponente manifestó que

habían muchas proposiciones pero que sólo le habían dado aval a pocas,
y que todas las proposiciones no avaladas quedaban como constancia
para segundo debate.

Aval sólo se requiere cuando la norma aumenta el gasto o crea

exenciones tributarias, las restantes no debían dejarse como constancias
sino someterlas a votación, lo cual no se hizo.

Esto es importante porque la Corte Constitucional ha dicho que las

constancias no tienen validez, pues se rompería el principio de
consecutividad, es decir, que los temas deben estar aprobados o
negados en todas las instancias del trámite.
VICIOS IDENTIFICADOS EN EL TRÁMITE DE LA LEY
Votación en bloque en la plenaria de la Cámara de
Representantes del texto aprobado en el Senado

Ya se habían votado varios artículos durante la discusión en la Plenaria de

la Cámara de Representantes cuando llegó la proposición de votar el
texto aprobado en el senado. Se sometió a votación y tuvo 97 votos a
favor y 51 en contra.

¿Qué pasa con los artículos ya aprobados en Cámara? ¿Eran iguales a los
que venían del Senado? ¿Eran diferentes? ¿Se tenía que reabrir la
discusión? ¿Algunos de los aprobados tenían modificaciones? Esto por
cuanto no debe existir proposición sustitutiva de otra proposición
sustitutiva.
VICIOS IDENTIFICADOS EN EL TRÁMITE DE LA LEY

No se leyó el título del proyecto ni se le preguntó a la plenaria

de Cámara si quería que el proyecto fuera ley de la República

En la Cámara de Representantes no se puso a consideración el título del

proyecto de ley, así como la pregunta si quieren que este proyecto fuese
Ley de la República. El titulo forma parte de la unidad de materia y debe
tener el mismo trámite del articulado, sin ello el proyecto de ley está
incompleto y por ende no debería sancionarse ni convertirse en Ley de la
Republica.
VICIOS IDENTIFICADOS EN EL TRÁMITE DE LA LEY

Inclusión de temas en las plenarias no aprobados en primer

debate en las comisiones

Las diferencias entre lo aprobado y el pleno no puede obedecer a asuntos

nuevos o no aprobados, pues no tendrían consecutividad.
Ejemplo: los impuestos al turismo, la sobretasa al sector financieros, etc.
VICIOS IDENTIFICADOS EN EL TRÁMITE DE LA LEY

¿La ley entra a regir a partir de su promulgación (publicación el

Diario Oficial) o cuando quedó a disposición del público el
Diario Oficial que incluye la reforma tributaria?
 ¿Qué tan cerca o lejos está otra reforma tributaria?
ÍNDICES
IPC, DEUDA INTERNA DEL GNC, DEUDA EXTERNA PÚBLICA Y GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
(Base 2010=100)
IPC (dic) Deuda Interna GNC Deuda Externa pública total Gastos de funcionamiento ajustado
200
190
180
170
160
150
140
130
120
110
100
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fuente: DANE, Banco de la República y Ministerio de Hacienda
(*) IPC de 2018 calculado según proyecciones del Gobierno, 3.5%
(**) Gastos de Funcionamiento para el 2017 se tomó el dato con la adición presupuestal aprobada por el Congreso.

Respecto de los datos del 2010:

* El gasto creció el doble de la inflación
* La deuda interna pública del GNC se duplicó
* La deuda pública externa creció más del 80%
 ¿Qué tan cerca o lejos está otra reforma tributaria?

Composición de los gastos PGN 2016 – 2019

($ Billones y participación %)
FUNCIONAMIENTO DEUDA INVERSIÓN

$ 36.9 $ 41.2 $ 39.0 $ 35.4 $ 46.8

$ 46.7 $ 51.4 $ 47.9 $ 66.4 $ 51.9

$ 126.8 $ 140.5 $ 146.6 $ 157.2 $ 160.2

2016 2017 2018 2019 2019

Fuente: Ministerio de Hacienda - Congreso de la República Inicial Aprobado
¿QUÉ TAN CERCA O LEJOS ESTÁ OTRA REFORMA TRIBUTARIA?

Mientras no haya un control efectivo a la evasión,

siempre se recaerá sobre los mismos.

De continuar con la tendencia de los gastos y no

redefinir el tamaño del Estado, una nueva reforma
tributaria estará siempre más cerca que lejos.