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Actuaciones objeto de impugnación

Indudablemente, uno de los aspectos más relevantes dentro del estudio del régimen legal
de los recursos administrativos lo constituye la definición de qué actos emitidos por la
Administración Pública pueden ser considerados objeto de impugnación. Por supuesto,
cada ordenamiento resuelve esta pregunta de manera distinta, sin embargo, existe cierto
consenso en considerar que en la medida que un procedimiento administrativo constituye
muchas veces una larga de secuencia de actos de la Administración, no todas las
decisiones que la entidad adopte en su desarrollo pueden ser objeto de impugnación toda
vez que esto tornaría el procedimiento en interminable y, en consecuencia, en inútil.

En este contexto, el ordenamiento peruano ha regulado a través de dos disposiciones

contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General los casos en los cuales
procede la contradicción de decisiones administrativas a través de la interposición de
recursos administrativos. Así, por un lado, en el artículo 109° de la LPAG, situado
orgánicamente en el capítulo correspondiente al inicio del procedimiento administrativo, el
legislador ha establecido que cabe cuestionar cualquier acto que viole, afecte, desconozca
o lesione algún derecho o interés legítimo en la forma prevista por esta ley. De una
revisión de las disposiciones posteriores es posible afirmar que la “forma prevista por esta
ley” es aquella que viene concretizada en el artículo 206° de la referida norma, el mismo
que, además de reiterar esta regla general de contradicción, delimita el objeto de
impugnación señalando que únicamente pueden ser cuestionados a través de recursos
administrativos: (i) los actos definitivos que ponen fin a la instancia, (ii) los actos de trámite
que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento administrativo, o (iii) los
actos de trámite que sitúen al administrado en un supuesto de indefensión.

En el primero de los casos, no cabe duda de que el legislador se refiere a aquél acto
administrativo que es probablemente la razón de ser del procedimiento administrativo, es
decir, al acto que es el objetivo que se busca lograr una vez iniciado el procedimiento
administrativo. En ese sentido, se está haciendo referencia a aquél acto que aprueba o
deniega una licencia, al que impone una sanción, al que deniega una pensión, al que
aprueba el otorgamiento de la buena pro en el marco de un proceso de selección, etc.
Como es evidente, ante un acto de esta naturaleza, en tanto se configura como una
decisión definitiva que genera efectos directos para un administrado determinado,
corresponde que proceda su impugnación a través de los recursos administrativos
correspondientes.

Asimismo, el legislador ha establecido que también procede, excepcionalmente, la

impugnación de actos de trámite. El rasgo de excepcionalidad se deduce porque para que
proceda la impugnación de un acto de esta naturaleza, el legislador exige que éstos
cumplan con ciertas condiciones como es el caso en el cual el acto de trámite impide
continuar con el procedimiento administrativo o genera un supuesto de indefensión en el
administrado. El primero de los casos puede venir dado por aquel acto que declara el
abandono en el procedimiento administrativo por asumirse la falta de interés del
administrado. El segundo puede configurarse, entre otros casos, cuando un acto de la
Administración deniega al administrado aportar medios probatorios por considerar que
éstos no son pertinentes.

Es evidente que esta excepcionalidad radica en la consideración de que solo aquellos

actos de trámite que puedan tener consecuencias graves y directas para los administrados
puedan ser objeto de impugnación y no aquellos que simplemente tienen efectos indirectos
o que suponen un mero impulso para la continuación de un procedimiento.

De estas disposiciones también se extraen otras conclusiones importantes como aquella

que permite afirmar que en el marco de un procedimiento administrativo no todo acto
administrativo, por solo tener la calidad de tal, resulta impugnable. Piénsese, por ejemplo,
en el caso del acto administrativo de imputación de cargos a través del cual se da inicio a
un procedimiento administrativo sancionador. Es claro que, a menos que por serios
defectos formales se constituya en un acto que cause indefensión, nos encontramos ante
un acto administrativo pero no frente a un acto impugnable. 

Ahora bien, el hecho de que no nos situemos frente a un acto impugnable pero éste
incurra en algún vicio o cause algún agravio al administrado, no quiere decir en ningún
caso que aquellos actos no puedan ser objeto de cuestionamiento por otra vía. La misma
norma establece residualmente que para el caso de los demás actos que deban ser objeto
de cuestionamiento lo que debe hacer el administrado es alegar su cuestionamiento en el
momento pero esperar el acto definitivo para cuestionarlos por la vía del recurso
administrativo correspondiente. En este supuesto, de verificarse la nulidad del acto de
trámite se deberá valorar si ésta también genera la nulidad del acto final o si es un hecho
perfectamente subsanable en cuyo caso se deberá preferir la conservación del acto.

A este respecto, por lo demás, hay que decir que, por reglas elementales de debido
procedimiento, la falta de denuncia oportuna de los actos irregulares no impide la
posibilidad de impugnación posterior vía recurso. Esto porque, además, debe entenderse
que las irregularidades en la actuación de la Administración, sujeta siempre a la legalidad,
no pueden quedar convalidadas en este caso, solo porque no fueron alegadas en su
momento por parte del administrado .[7]

En relación con aquellos actos que no son impugnables por la vía de los recursos
administrativos, es importante tomar en cuenta que existe también la alternativa de la
queja por defectos de tramitación. Una herramienta de naturaleza no impugnativa a
disposición del administrado que tiene por finalidad denunciar la comisión de
irregularidades en el desarrollo de un procedimiento administrativo frente al superior
jerárquico del órgano encargado de tramitar el mismo, con la finalidad de remitirle una
denuncia por incumplimiento de las normas procedimentales correspondientes. De este
modo, el administrado tiene a su disposición otro mecanismo de corrección o remedio
procesal  que, pese a no tener naturaleza impugnativa, puede ayudarlo a solicitar la
[8]

revisión de alguna presunta irregularidad formal. 

Ahora bien, no obstante la importancia de estas alternativas, consideramos que la
delimitación del concepto de acto impugnable resulta trascendental en la medida que la vía
del recurso administrativo es una camino inmediato y efectivo para que el administrado
reaccione frente a un hecho que le puede causar agravio. Si bien entendemos que el
objetivo del legislador ha sido delimitar lo más posible el uso de los recursos
administrativos para que éstos sean utilizados solo en aquellas situaciones en las que
resultan verdaderamente necesarios, lo cierto es que consideramos que, muchas veces, la
definición resulta ser demasiado estricta y termina dejando fuera de su ámbito actos cuyo
cuestionamiento debería permitir la interposición de un recurso administrativo.

Así, por ejemplo, en ninguno de los supuestos de acto impugnable es posible enmarcar la
posibilidad de interponer un recurso administrativo contra el dictado de una medida
provisional o medida cautelar dictada en el marco de un procedimiento administrativo.
Como sabemos, las medidas de esta naturaleza, pese al indudable agravio que pueden
causar al administrado, no constituyen un acto administrativo definitivo y no
necesariamente pueden considerarse actos de trámite que causen indefensión en todos
los casos. Recuérdese que, a diferencia de lo dispuesto en sede judicial, en la regulación
del procedimiento administrativo no está claro que una medida cautelar deba dictarse
siempre inaudita parte, razón por la cual pueden existir medidas provisionales que hayan
sido dictadas sin desatender el derecho de defensa de un administrado . En ese caso, es
[9]

decir en aquél supuesto en el que una medida cautelar no genera  per se un situación de
indefensión, ¿cómo podría ser impugnada en caso el administrado estime que la medida
preventiva es ilegal y que le causa un agravio irreparable? ¿Tendría el administrado que
esperar a que se dicte el acto definitivo para poder cuestionar recién en ese momento la
decisión?
Evidentemente una respuesta negativa a esta última pregunta supondría el riesgo de
generarle un grave perjuicio a un administrado, quién sabe irreparable, solo por no
permitírsele hacer uso de un recurso administrativo, en este caso, porque la ley no lo prevé
así.
Un supuesto parecido se presenta frente a aquellos actos dictados por la Administración
cuyo incumplimiento puede generar un perjuicio irreparable. Piénsese en un supuesto en
el cual la Administración solicita al administrado, como parte de la instrucción del