VII SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS

PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES

Buenos Aires, 15 y 16 de Septiembre de 2005

Autor: Yedro Julio

“Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos

Aires”
2004

1) “Contexto Político, Social y Económico”

La crisis del Estado de Bienestar estuvo acompañada de una profunda pérdida de legitimidad de
los partidos políticos y las estructuras parlamentarias en las sociedades capitalistas. Los déficit
fiscales y los galopantes procesos inflacionarios provocaron la incapacidad del Estado de Bienestar
de dar respuestas mínimas a la ciudadanía formal que concede la democracia representativa. La
consecuencia más visible es el origen de un nuevo modelo económico y social caracterizado por
fuertes retrocesos sociales, una pérdida de poder efectivo de las instituciones políticas y una
menor capacidad de integración social y participativa de los sectores sociales y populares en las
democracias actuales. 1

Por ello, se hace necesario analizar los cambios en el capitalismo mundial y las transformaciones
en las relaciones sociales, indicando las mutaciones provocadas en la relación con el Estado y
observando la viabilidad de una democracia real, donde los ciudadanos tengan el poder y la
capacidad de gestionar el Estado

Ante esta situación y como respuesta a la grave crisis institucional ocurrida en al año 2001 en
toda la República Argentina; se hizo necesario la aplicación de políticas públicas que modifiquen la

1
“Presupuesto Participativo y formas de recuperar la Democracia”, Ricardo Romero, 2002.
 distribución del ingreso y del poder, y que conduzcan a la integración de los distintos sectores
sociales.

Así, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a través de la Secretaría de

Descentralización y Participación Ciudadana, puso en práctica el Presupuesto
Participativo (PP), un proceso de democracia participativa, voluntaria y universal que sirve para
el debate, elaboración, control y seguimiento del presupuesto anual de la Ciudad en su conjunto.
Desde ésta perspectiva, el Presupuesto Participativo resalta la importancia de la elaboración del
presupuesto, en la que la estrategia de planeamiento, de definición de prioridades, de asignación
de recursos y de control es definida y llevada adelante a través de organismos de gestión
asociada entre el Estado y la Sociedad. 2

No sólo se debe tener como objeto el control del Estado por parte de la Sociedad Civil en la
eficiencia de las cuentas públicas, sino que debe a su vez, politizar a quienes participan en el
mismo por medio de un profundo y constante proceso educativo, a ampliar la movilización popular
y a democratizar las decisiones que se adoptan respecto a que es lo que se hace con aquéllos
recursos públicos.

La influencia de la aplicación de dicha política en la ciudad de Porto Alegre por parte del
Partido de los Trabajadores de Brasil desde fines de los 80’ es crucial para el desarrollo de la
misma en la Ciudad de Buenos Aires. El contexto en el cual surgió el PP en Porto Alegre tuvo 3
características distintivas:

• El triunfo de un partido progresista que tenía un importante arraigo en determinados

sectores sociales y para el cual la implementación de este mecanismo era una
herramienta esencial para poder cumplir con sus lineamientos principales.

• El grado de movilidad y organización social fue importante en algunos sectores de la

sociedad civil del Brasil desde los principios de la década del 80 como consecuencia de la
lucha contra el gobierno militar.

• El avance de la globalización disminuyó el poder de los estados nacionales, obligando a

los estados locales o municipales a hacerse cargo de la resolución de cuestiones que en
otros tiempos estaban a cargo de los primeros. 3

La experiencia brasileña fue un motor fundamental para que los sectores progresistas de nuestra
ciudad (CTA / FLACSO / Poder Ciudadano / CIPPEC / Partidos Políticos) iniciaran las
reuniones necesarias para llevar a buen puerto esta iniciativa. Los resultados positivos obtenidos

2
“Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires”, Jorge Novarro, 2004.
3
“Democracia y Gestión Local. La experiencia del Presupuesto Participativo”, Raúl Pont, 2001.

2
 en Brasil con respecto a la inclusión social, la radicalización de la democracia y la descentralización
política administrativa fueron claves para llevar a cabo esta política a nivel local. 4

Este trabajo se centrará en la implementación del PP del año 2004 en la Ciudad de Buenos Aires,
la selección de este año se debe a que se lo considera el momento de consolidación de la
herramienta de participación analizada. Se tomarán en cuenta los antecedentes en la aplicación
de la misma en años anteriores y se evaluará su aplicación en el año en curso.

A pesar de la importancia de una política de este tipo, los resultados en los primeros años de
implementación en la Ciudad de Buenos Aires, distan de ser los obtenidos en distintas ciudades y
estados de Brasil. La falta de una conciencia participativa en amplios sectores sociales, como a su
vez, el temor de la dirigencia política ante la posibilidad de perder poder de gestión en manos de
la ciudadanía; dan cuenta del poco avance de la misma en la dirección deseada. Esto no quita la
posibilidad de realizar cambios para mejorar la implementación del presupuesto, solo que en el
contexto actual de poca movilización, el camino se muestra como un largo proceso de avances y
retrocesos, que esperamos, finalmente llegue al objetivo buscado.

2) “Crisis de Representación e implementación del Presupuesto Participativo en la

Ciudad de Buenos Aires”

Como consecuencia de la crisis desatada el 19 y 20 de diciembre de 2001, producto de una

profunda crisis económica, social y política y su derivación en una importante pérdida de
legitimidad de los partidos políticos y de las estructuras parlamentarias; se originaron en la
sociedad civil nuevas formas de participación ciudadana.

La sensación de ingobernabilidad, junto con la profundización de la pobreza y la extensión de la

desocupación, dieron lugar a alternativos canales de expresión popular. Los Movimientos
Piqueteros, las Asambleas Barriales y las Organizaciones Sociales, hicieron escuchar su reclamo
bajo la consigna de “que se vayan todos”.

En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, surgieron 112 Asambleas Populares sobre un total de
272 registradas en todo el territorio nacional. La mayor participación en las mismas, estuvo
representada por sectores pertenecientes a las clases media, media-alta y media-baja; debido a
la agudización del empobrecimiento de las mismas en el contexto social de crisis continua.

Otro canal de expresión espontáneo fueron los llamados “cacerolazos”, según encuestas
publicadas en los medios de comunicación, se registraron entre fines de diciembre de 2001 y
fines de marzo de 2002, en la Ciudad de Buenos Aires, 2014 cacerolazos. 5

4
“Presupuesto Participativo: La experiencia de Porto Alegre”, Tarso Genro – Ubiratán De Souza, Eudeba – CTA, 1998.

3
 Ante este marco, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a través de la Secretaría de
Descentralización y Participación Ciudadana, comenzó a convocar a los ciudadanos para
decidir en conjunto, las prioridades de inversión pública. En ese contexto, se abrió un espacio de
participación directa de los vecinos en los asuntos públicos; ya que la misma demanda nuevas
respuestas, nuevos canales de control y participación, nuevas formas de hacer política. 6

Dentro de una cobertura constitucional y debido al extendido reclamo popular por la ciudad, se
lanzó el Presupuesto Participativo con el objeto de:

• Promover la participación directa de los vecinos en los asuntos públicos.

• Reconocer que el barrio se había recuperado como foro de participación ciudadana.

• Promover la gestión asociada y la autogestión de la comunidad.

• Potenciar el control ciudadano de la gestión pública y de los servicios tercerizados.

• Rearticular la relación entre el Estado y la Sociedad Civil.

• Optimizar el uso de recursos escasos en un contexto de emergencia económica.

Los principales pasos para la organización de este proceso, fueron elaborados por el Gobierno de
la Ciudad en conjunto con las organizaciones impulsoras de la misma; cobra vital importancia la
labor de éstas en la inclusión del “carácter participativo del presupuesto” en la Constitución
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 7

Más allá de los objetivos generales que se propuso el Gobierno de la Ciudad; todo proceso de PP
debe garantizar a la ciudadanía durante todo el proceso:

• la generación y sistematización de la información relativa al presupuesto municipal de

modo tal que resulte clara y comprensible para la ciudadanía;

• garantizar el libre acceso a la información pública de manera completa, veraz, adecuada y

oportuna;

• difundir el régimen participativo para la formulación, elaboración y seguimiento del

presupuesto de gastos, recursos e inversiones;

5
Diario La Nación, Abril 2002.
6
Folletos Informativos PP, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 2003-2004.

4
 • asegurar la informalidad y accesibilidad en las instancias de participación pública;

• implementar una participación homogénea en todo el municipio, de manera que los

indicadores y parámetros de evaluación puedan ser comunes. 8

Antecedentes de Participación:

La consolidación de la implementación del PP en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, está

antecedida por experiencias de participación ciudadana en los asuntos públicos que dieron lugar a
dicha consolidación. Entre ellas encontramos la experiencia del CGP Nº 13, el Plan de Prioridades
Barriales 2002 y el Plan de PP 2003.

• Plan Piloto de PP / CGP Nº 13: en este Centro de Gestión y Participación (Nuñez /

Belgrano) se organizaron grupos de trabajo temáticos y durante un mes se realizaron 6
asambleas zonales que acopiaron una serie de problemas. Esto concluiría con un Catálogo
de Prioridades, que dio cuenta de las problemáticas comunes del barrio.9

• Prioridades Barriales 2002: durante el mes de junio del año 2002, se realizó un
intenso ejercicio de participación para que los vecinos establecieran prioridades barriales
en la ejecución del presupuesto de la segunda mitad del 2002. De esa experiencia piloto
participaron 4500 vecinos en 16 Foros Barriales, uno por cada CGP. Se trabajó en 8
Comisiones Temáticas y en ellos se definieron 338 prioridades barriales para ser
realizadas durante el 2º semestre del presupuesto que estaba en ejecución, luego de
mantener alrededor de 250 reuniones con funcionarios de todas las áreas centrales del
Gobierno. 10

• Presupuesto Participativo 2003: en julio de 2002 se inició el PP 2003 creándose

instancias formalizadas para la participación de ONG’s, organizaciones vecinales, redes,
entre otras; tanto a nivel central como en el ámbito de cada CGP. Para la gestión del PP,
se dividió al territorio en 16 zonas, tomando a los 16 CGP’s como áreas geográficas de
aplicación institucional, subdivididos en 43 Áreas Barriales, tomando en cuenta criterios de
identidad cultural y asegurando que la centralidad propia de cada barrio no resultara
fragmentada arbitrariamente. Se desarrollaron 43 Foros Barriales con 6 Comisiones
Temáticas cada uno. Luego, unos 9450 vecinos fueron definiendo sus prioridades, las que

7
Artículo Nº 52, Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, 1996.
8
“Participación Pública y Autonomía Municipal”, Daniel Sabsay, FARN, 2000.
9
“El 4P’ en el CGP 13, los primeros pasos del PP en la Ciudad de Buenos Aires, Leandro Querido, 2004.
10
Información obtenida del sitio Web del GCBA, www.buenosaires.gov.ar.

5
 votaron en los Foros de Cierre de cada área barrial. Finalmente, se desarrollaron los
Plenarios de Delegados Relatores por Comisiones Temáticas a escala de toda la Ciudad
con los secretarios de las áreas centrales del Gobierno y sus respectivos gabinetes. Con
ellos los Delegados pudieron definir en forma directa cómo cada prioridad establecida por
los vecinos iba a ser incorporada al Proyecto de Presupuesto 2003. 11
3) “Presupuesto Participativo 2004”

Para la implementación del PP en al año 2004 se realizaron modificaciones a la operatividad del

mismo a partir la evaluación de los elementos positivos y negativos rescatados en las experiencias
previas y establecidos en un reglamento elaborado por todos los actores participantes en el
mismo. 12

El elemento esencial en la eficacia de esta política, es la participación de los ciudadanos. Las

personas habilitadas para participar son: los habitantes mayores de 16 años, domiciliados en una
de las Áreas Barriales de cada CGP o que en ella desarrollen su actividad principal; las entidades
vecinales, no gubernamentales, redes y toda otra forma de organización con residencia en el CGP,
o que ejerza actividades comprobadas en el mismo y el Consejo Consultivo del CGP previsto en el
artículo 131 de la Constitución de la Ciudad.

La ciudad se divide en 51 Asambleas Barriales (dentro de la jurisdicción de los Centros de

Gestión y Participación) donde los vecinos debaten y llegan a acuerdos sobre las necesidades, las
iniciativas y las propuestas que se elaboran en busca de soluciones concretas.

Luego de trabajar en las Comisiones Temáticas, se ordenan los proyectos y acciones que el
Gobierno (luego de alcanzarse un consenso entre los Delegados Temáticos y el Poder Ejecutivo)
incorpora en el proyecto de Presupuesto Participativo que los legisladores votan anualmente.

Las Asambleas Barriales funcionan con una metodología de trabajo participativa que garantiza la
intervención efectiva de todos los vecinos y el aporte de las organizaciones no gubernamentales,
sociales, vecinales y de redes socio-gubernamentales.

El debate de los vecinos se realiza en 6 Comisiones Temáticas referidos a:

• Obras Publicas y Medio Ambiente

• Desarrollo Socio-Económico

11
Plan de Presupuesto Participativo 2003, Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana, Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, junio 2002.
12
Reglamento PP, Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, marzo
2003.

6
• Educación

• Salud

• Cultura, Turismo y Deporte

• Control y Seguridad

Al término del debate, los vecinos votan sus Delegados Temáticos que exponen en los
Plenarios de Cierre de las Asambleas Barriales y discuten con las Secretarias del Gobierno
de la Ciudad sobre las prioridades votadas por los vecinos. Las prioridades establecidas por los
vecinos a partir de los Núcleos Temáticos estarán definidas como acciones, programas,
proyectos de gestión asociada o propuestas; las que deberán ajustarse a un servicio público en los
que se encuentra organizada la gestión de gobierno.

A mayor cantidad de participantes en las Asambleas Barriales, mayor cantidad de acciones se

incorporarán a la Matriz Presupuestaria que formará parte del Proyecto de Presupuesto
para el año siguiente.

El proceso es gestionado por el Consejo Provisorio del Presupuesto Participativo 1 3 , siendo

tal un organismo integrado en su gran mayoría por los vecinos elegidos en las Áreas Barriales de
cada CGP; además participan organizaciones no gubernamentales, sociales y vecinales, como así
también funcionarios del Gobierno de la Ciudad, cuya finalidad es coordinar el PP, difundiendo y
organizando los diferentes mecanismos e instancias de participación y realizar el control y
seguimiento del presupuesto en ejecución.

En cada uno de éstos CGP, se constituye un Grupo Promotor Local formado por vecinos,
organizaciones no gubernamentales, sociales, vecinales, redes, instituciones académicas y de
investigación con el objetivo de promover y controlar su implementación. Como así también una
Unidad Ejecutora Local (UEL) con jurisdicción dentro del ámbito de cada CGP, que trabajará
en relación de colaboración con los miembros del Consejo de PP y con la Unidad Ejecutora
Central (UEC) que garantiza el cumplimiento del cronograma de gestión del PP en toda la
Ciudad de Buenos Aires en coordinación con las UEL y el Consejo de PP.

4) Aspectos teóricos de la Participación Ciudadana

A pesar de que se habla en ámbitos académicos de una crisis de representación en las

democracias representativas, se puede vislumbrar un sentido positivo a ésta afirmación. Esta crisis
de representación en los sistemas democráticos occidentales puede ser vista como una posibilidad

7
 de “cambio” en las formas de participación popular; la aparición de nuevas oportunidades que
permitan renovar los mecanismos de articulación política existentes es un ejemplo de tal cambio.

Los principales cambios que se esperan de la aplicación del PP en la Ciudad de Buenos Aires son
los siguientes 14:

• Sobre el Estado: el PP permite evitar la separación que genera la Democracia

Representativa entre el Estado y la Sociedad Civil, ciudadanizando el espacio público y
abriendo los mecanismos de participación y control social.

• Sobre la Democracia: el PP amplia la democracia representativa y la dota de

legitimidad con la participación ciudadana.

• Sobre la Sociedad Civil: el PP considera al ciudadano no sólo como un mero

contribuyente o un elector, lo incorpora al mismo proceso de gestión pública.

• Sobre el presupuesto: el PP replantea el concepto de presupuesto como idea

neoclásica de administración de recursos escasos; el PP estimula la generación de
políticas públicas y politiza la gestión pública.

• Sobre los espacios políticos: el PP genera espacios políticos de discusión y ciudadaniza

a la población, recuperando la participación en los problemas sociales y generando
solidaridad, reconstruyendo el tejido social.

Pero hay que tener en cuenta que existe un problema histórico, es decir, la apatía y el pesimismo
que a lo largo del tiempo se reflejaron sobre todo en las sociedades democráticas occidentales
burguesas, reduciendo el rol político de la ciudadanía a la de simples espectadores.

Ante los hechos producidos en diciembre de 2001, los ciudadanos no se conformaban con
desarrollar ese rol pasivo que se les había supuesto y empezaron a exigir poder hacer algo más
que reelegir o reemplazar a las elites políticas cada 4 años. La existencia de más información, de
más predisposición a actuar y las nuevas formas de participación política han permitido incorporar
a nuevos sectores en la vida política. Este conjunto de nuevas oportunidades de participación
convierten en obsoletas algunas de las viejas formas de participación y, muy especialmente, la
creencia en el monopolio del saber por parte de técnicos y políticos. 15

13
Resolución 99/DIC/2002 de la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana, GCBA.
14
“Ejes de debate para una Ley de Presupuesto Participativo”, Ricardo Romero, 2003.
15
Revista Proyectos 19/20, abril 2003.

8
A estos cambios se le agrega otra transformación en el terreno de la relación entre ciudadanos,
conocimientos y comportamientos políticos, debido a una mayor información y capacidad para
procesarla por un lado y una política más amplia y compleja por el otro.

Pero incluso en un escenario de participación plena, con ciudadanos incentivados para participar,
una dirigencia política dispuesta a aceptar tal movilización social y una vida política intensa y
estimulante; los recursos que el ciudadano podría dedicar a la vida política serían finitos y escasos
debido al rol crucial que juega un recurso tan limitado como es el tiempo. Esta limitación tiene 2
grandes consecuencias para tener en cuenta a la hora de pensar en la viabilidad de cualquier
experiencia participativa. En primer lugar, tener en cuenta la existencia de un tiempo finito y
sometido a múltiples presiones que limita la participación; y en segundo lugar, la necesidad de
que los participantes obtengan satisfacciones expresivas o instrumentales de su participación y no
se queden con la sensación de haber estado derrochando su tiempo.

Se puede esperar que los ciudadanos participen, pero no que vivan para participar. Y sin
embargo, en la realidad vamos a encontrarnos con todas las situaciones: desde muchas personas
que no participan nunca, hasta otras que parece que sí vivan para participar. Esto va a ser así,
debido a una distribución radicalmente desigual de diversos recursos. Por tomar algunos
ejemplos, están totalmente distribuidos desigualmente: el tiempo libre disponible, la capacidad
económica, los recursos educativos o la capacidad de acceder y de comprender las informaciones
políticas. Y probablemente estén mal repartidos el interés, el sentimiento de que uno debe o es
capaz de participar, el placer que se obtiene participando y otros sentimientos fundamentales que
nos llevan a implicarnos en los asuntos públicos.

Todos estos recursos mal distribuidos no coinciden en las mismas personas o grupos, podemos
encontrarnos personas con mucho tiempo libre, pero que no tienen una gran capacidad de
procesar información, de sentimiento de competencia política o de la estabilidad necesaria para
implicarse en los asuntos colectivos; del mismo que podemos encontrar personas con una fuerte
motivación y sentimiento de eficacia política adquiridos en una larga vida asociativa, a pesar de
carecer de una amplia educación formal. Pero es común que muchos de los recursos nombrados
sirvan para adquirir otros (el dinero compra tiempo, la educación sirve para adquirir competencia
política), por lo que el conjunto de recursos que favorecen la participación aparecen
estrechamente relacionados, dando como resultado, una muy desigual distribución social.

Esto trae aparejado un problema crucial: la intensidad de la participación va a ser también muy
desigual, con grupos de personas muy activas, frente a la absoluta pasividad de otros sectores.
Las desigualdades sociales y la experiencia se traducen en desigualdades políticas, con lo que se
produce una participación concentrada en sectores muy reducidos. 16

9
 La implementación de un proceso de PP, requiere de condiciones básicas para que el mismo
sea operativo:

• El PP debe ser creado y sostenido para que la participación tienda a incrementarse.

• Debe existir un importante esfuerzo de difusión y capacitación a los ciudadanos de los

mecanismos y posibilidades de participación.

• El acceso del ciudadano a la información se debe poder realizar sin ninguna restricción y
la información debe estar compilada en forma que se pueda relacionar con los sistemas
presupuestarios y contable.

• La información técnica de las obras propuestas en el presupuesto debe estar disponible

con la suficiente anticipación para la consulta de los participantes del proceso. 17

A su vez, la ampliación de la participación ciudadana que se busca con el PP, debe abordar
al menos 4 aspectos:

• La democratización del Estado y del Sistema Político.

• La descentralización, es decir el traspaso de competencias o capacidades de decisión

sobre distintas materias.

• El mejoramiento de las políticas sociales de superación de la desigualdad y la pobreza.

• La modernización de la administración, para lograr el traspaso de una cultura de súbditos

a una de ciudadanos titulares de derechos. 18

Otro aspecto importante es la fuerte presencia del Estado en la coordinación y organización del
proceso. A diferencia de Porto Alegre, que se entiende al proceso como un espacio público no
estatal, en la Ciudad de Buenos Aires existe la idea de cogestión, la cual hace que el
gobierno este presente con una fuerte influencia en las decisiones finales. Un ejemplo de esto es
la etapa final del proceso, cuando se elabora la matriz de presupuesto, las prioridades elegidas
por los vecinos se ponen en discusión con las distintas Secretarias del Gobierno de la Ciudad,
produciéndose así un mecanismo de compensación sobre el compromiso y la viabilidad del
proyecto. Por ello el presupuesto Participativo solo fija prioridades, el Gobierno de la Ciudad es el
que fija montos, y además, él mismo puede sugerir políticas prioritarias.

16
“Participación Ciudadana y Decisiones Públicas”, Joan Font, Universidad Autónoma de Barcelona, 2002.
17
“La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente”, Sabsay – Tarak, FARN, 1995.

10
 Hay que tener en cuenta la importante participación de las organizaciones no gubernamentales,
mas allá de que son fundamentales en la organización de los ciudadanos; se debe buscar la
mayor horizontalidad posible. No se debe limitar su accionar, pero si conseguir que ese sector
alcance al máximo posible de ciudadanos y que profundice sus mecanismos de democracia
interna, para que así tenga la mayor representatividad posible. Eso significa mantener las políticas
de apoyo económico que existen en muchos casos, pero complementarlas con mecanismos
dirigidos a su necesaria renovación en su gestión, cultura organizativa, etc. Quizás en algunos
casos las organizaciones sociales deban reconocer que no son los únicos representantes
ciudadanos. Pero una vez fijado su protagonismo, este no puede consistir en asistir a reuniones
genéricamente consultivas, sino que deben participar en el proceso de formulación de prioridades,
de adopción de políticas y de aplicación y evaluación de las mismas.

5) Análisis normativo del Presupuesto Participativo

Si la forma de democracia que impera en la República Argentina es la representativa, plasmada en

el artículo 22 de la Constitución Nacional “…el pueblo no delibera ni gobierna sino por
medio de sus representantes”. ¿Se puede llevar a la práctica una forma de participación
democrática y directa en la Ciudad de Buenos Aires? A pesar de los cambios producidos en las
democracias actuales, en donde se crearon otras formas de participación que implican una
intervención mas activa en el proceso de toma de decisiones por parte de os ciudadanos, siguen
siendo los representantes que hemos elegido los responsables de gobernar.

Mas allá de esto, a pesar que el artículo 39 de dicha Constitución establece que “los
ciudadanos tienen derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley”; tienen vedado
presentar proyectos referidos al presupuesto, entre otros temas. Se puede inferir un tipo de
participación semidirecta, pero no de participación directa. 19

Sin embargo, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires da un paso hacia adelante al

contemplar un proceso de democracia participativa, voluntaria y universal en el artículo 52: el
“carácter participativo del presupuesto”; los artículos posteriores 53, 54 y 55 fijan las
bases para el diseño del presupuesto. 20

Por otro lado, el 27 de agosto de 1998 fue sancionada la Ley nº 70 de Sistemas de Gestión,
Administración Financiera y Control del Sector Público 2 1 . La misma dispone:

18
“Fundamentos para el Presupuesto Participativo”, Roy Cortina, 2002.
19
Constitución de la Nación Argentina, 1994.
20
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, 1996.
21
Ley nº 70, BOCBA 555, 1998.

11
 • Art. 9º: Se garantiza la participación de la población en la elaboración y seguimiento del
Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de Inversiones Públicas
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a través de foros temáticos y zonales. A estos
efectos se articularan los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto Participativo.

• Art. 10º: Los sistemas establecidos y regulados por esta ley y toda norma que se dicte
en consecuencia tendrán en consideración las prioridades de asignación de recursos
elaborados por instancias de participación de la población.

• Art. 29º: El presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires tiene carácter participativo, el cual
se garantiza mediante la consulta a la población en el proceso de elaboración y
seguimiento.

La operatividad del PP fue posible gracias al proceso de descentralización llevado a cabo por el
Gobierno de la Ciudad en el año 1998 22 y a la creación plena de los Centros de Gestión y
Participación en el año 1999. 23 De no haberse creado los mismos, éste proceso hubiera sido
imposible. Por otra parte hay que tener en cuenta la Resolución nº 99 de la Secretaría de
Descentralización y Participación Ciudadana que dio lugar a la organización del PP por medio la
elaboración del Programa de PP en la ciudad. 24

6) “Aspectos Presupuestarios del PP 2004”

El PP no posee un monto fijo de asignación de recursos anuales, sino que intenta delimitar
políticas de gasto generadas en el debate ciudadano. La idea es construir un Presupuesto por
Programas 2 5 , con las prioridades decididas por la gente, es decir, clasificando de forma funcional
o agrupando gastos por función en las distintas Áreas Centrales del Gobierno de la Ciudad. Esta
forma de Sistema por Programa es la que propone la Ley Nº 70, al fijar montos, para luego
generar una participación controlada, donde el Gobierno le baja a la población un programa,
donde la misma prioriza en un sistema de asignación de recursos preestablecido.

Por lo tanto, la financiación en la ejecución de las prioridades votadas por los vecinos está sujeta
a los diferentes programas de acción de cada una de la Secretarías del Gobierno de la Ciudad, las
cuales evalúan la factibilidad de las acciones elegidas durante el proceso de PP. Por este motivo
se enunciaran los datos estadísticos mas importantes del Presupuesto 2004 del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires: 26

22
Decreto Nº 1958/98. Proceso de desconcentración de servicios y trámites (Primera Etapa).
23
Decreto Nº 2237/99. Estructura organizativa de los CGP’s (Segunda Etapa).
24
Resolución Nº 99, Secretaría de Descentralización y participación Ciudadana, BOCBA 1534, 2002.
25
“Finanzas Municipales”, Benedicto Caplan, Centro Interamericano de Capacitación en Administración Pública.

12
 • Presupuesto Total 2004: $4.129.762.273. De esta cifra el 64,4% fue destinado a
Servicios Sociales ($2.927.056.225), el 18,6 a Servicios Económicos ($845.004.574), el
11,6 % a la Administración Gubernamental ($528.497.191), el 3,7% a la Deuda Pública
($170.329.693) y el 1,6% a Servicios de Defensa y Seguridad ($71.987.590).

• Recursos Totales 2004: $4.550.875.273. Los ingresos provinieron de: Recursos

Tributarios 80,6% ($3.668.631.273), Recursos No Tributarios 4,7% ($215.756.086),
Transferencias Corrientes 13,7% ($621.307.150) y Otros Recursos 1% ($45.180.764).

• Recursos Tributarios: Ingresos Brutos ($2.714.115.000), ABL ($573.575.273),

Patentes ($291.370.000), Otros Tributarios ($89.571.000).

• Recursos No Tributarios: Derechos ($94.620.000), Multas ($40.878.000), Instituto

del Juego ($44.000.000), Tasas ($18.800.000), Otros no Tributarios ($17.458.086).

• Transferencias Corrientes: Régimen de Coparticipación Federal ($482.930.000),

Financiamiento Docente ($102.280.546), Otras Transferencias ($36.096.604).

• Otros Recursos: $45.180.764.

• Secretaría de Descentralización y Participación: los recursos totales fueron de

$22.825.870. De los cuales se destinaron $13.940.545 al funcionamiento de los 16
CGP’s; $1.225.043 a la Subsecretaría de Participación Ciudadana; $400.910 a la
Dirección General de Participación y Acción Comunitaria; $1.114.425 a la Subsecretaría
de Descentralización; $1.399.649 a la Dirección General de Gestión Local y $
$4.545.136 a la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana. Todos estos
para aplicarlos a Gastos en Personal, Bienes de Consumo, Servicios No Personales,
Bienes de Uso Transferencias.

Sin embargo, en el Plan de PP 2005 en ejecución, la Secretaría de Infraestructura y

Planeamiento destinó un fondo de $16.000.000 para obras de infraestructura local. El monto se
distribuyó entre los CGP’s, acordando en el Consejo de PP como criterio de distribución diferencial,
privilegiar a los de la franja sur de la ciudad (3, 4, 5, 8, 9) con una asignación de un millón de
pesos en cada caso. Los otros CGP’s dispusieron este año de 950.000 pesos par invertir en obras
de infraestructura local. Los listados de obras de infraestructura para la aplicación del fondo
fueron consensuados por los vecinos de todas las áreas barriales de cada CGP.

Para el Plan de PP 2006 se oficializó un incremento del 100% del Fondo de Obras Locales
(FOL) cuyo presupuesto será de $32.000.000 a distribuir entre los CGP’s.

26
Guía de Presupuesto 2004, Secretaría de Hacienda, Gobierno de la ciudad de Buenos Aires.

13
7) “Resultados de la Implementación del PP 2004”

La cantidad de participantes durante el PP 2004 fue de 14.000 vecinos, de los cuales votaron
9500 las prioridades en los Plenarios de Cierre de las Asambleas Barriales. Se constituyeron 51
Asambleas Barriales con referencia territorial en los 16 CGP’s, las que trabajaron en 6 comisiones
Temáticas donde los vecinos propusieron proyectos y eligieron 600 Delegados Temáticos, entre
titulares y suplentes.

Al comparar los distintos Núcleos Temáticos, se encontró en primer lugar el de Obras Públicas y
Medio Ambiente representando el 24,4% de las prioridades. El núcleo Temático Desarrollo
Económico quedó en segundo lugar con el 19,8% y tercero el Núcleo Salud con el 14,6%.

La cantidad de prioridades votadas fue de 1096, las cuales están en su totalidad ejecutadas. Los
núcleos temáticos fueron los mismos que los del año 2003. Las obras más emblemáticas que se
han ejecutado durante el transcurso del 2004 son: 27

• Secretaría de Infraestructura: reparación integral de la Plaza Salaberry, proyecto y

construcción de la obra de refuncionalización del espacio público que contiene un área
verde, el Centro de Salud Nº 4 y la Escuela Infantil Nº 6, en el barrio de Mataderos
perteneciente al CGP Nº 9 Área Barrial 2.

• Secretaría de Salud: nuevo edifico para el CESAC Nº 11, cito en Agüero entre Av.
Córdoba y San Luis. Contará con 550m2: 10 consultorios (2 con baño para atención toco
ginecológica y 1 equipado para odontología), enfermería y vacunatorio, farmacia,
administración, archivo y Salón de Usos Múltiples.

• Secretaría de Educación: Escuela Infantil Hipólito Vieytes, en Perú 782, DE 4º. 12

aulas nuevas terminadas para 256 niños. Plan de Obras incluido en Plan de Expansión
2004-2007.

Niveles de Conocimiento y Participación:

Luego de 3 años de implementación de esta herramienta en la ciudad y de una importante

campaña de difusión, aunque esporádica, los niveles de conocimiento entre los ciudadanos de
Buenos Aires son extremadamente bajos. En términos de participación efectiva, los números no
son más promisorios: sólo el 2% de los entrevistados afirmó haber participado de algún foro. Si

14
 tomamos los datos de participación, tenemos que 4.500 vecinos concurrieron al Plan de
Prioridades Barriales 2002; cerca de 9.000 lo hicieron en el PP 2003 y alrededor de 10.000 en el
PP 2004. Mientras que en el PP 2005 han tomado parte sólo 7.000 vecinos.

Se presentaron obstáculos antes y durante la realización del PP, en todos sus años de
implementación, los más salientes son: la escasa propensión de la población a integrarse a
procesos de participativos, en el marco de una sociedad que espera todo del Estado y con poca
credibilidad en las convocatorias participativas promovidas por el mismo, a pesar de la alta
movilización social de finales del 2001; la fragmentación de las visiones sectoriales en la
estructura municipal, concierta rigidez para adoptar alternativas de gestión asociada, provocó
dificultades en la implementación de los programas producto de este nuevo espacio publico; la
escasez y falta de continuidad de experiencias participativas efectivas que no permiten comprobar
los beneficios con respecto al modelo tradicional de gestión, todo ello ligado a la dificultad que
implica la insuficiencia de recursos humanos y de metodologías probadas que favorezcan y
potencien la participación.

Las políticas de descentralización y los mecanismos de participación que tienden a horizontalizar el

poder son en general resistidos desde las burocracias centrales. Esta tensión entre ciudadanos,
organismos descentralizados y áreas centrales es otro de los elementos que ha condicionado el
cumplimiento de las metas propuestas por los vecinos. Es de esperar que en la medida que el PP
y la descentralización se consoliden, se encuentren mecanismos para que este tipo de problemas
se relativice. 28

Sin embargo, existen muchos logros que hay que reconocer y que nos demuestran la posibilidad
de crecimiento de la participación en los procesos de participación ciudadana:

• La adopción de esta herramienta permite recuperar uno de los valores fundamentales de

la práctica democrática: la legitimidad social de las decisiones; brindando un espacio para
el ejercicio de una ciudadanía protagonista y generando al mismo tiempo una mayor
confianza e involucramiento en las acciones de gobierno.

• La priorización de las demandas, producto del proceso participativo, permite definir con
un criterio técnico la oportunidad del gasto del presupuesto, posibilitando de esta manera
un incremento de la productividad de la inversión pública.

• A su vez, este modelo de cogestión, vinculada a la estrategia de descentralización y

participación posibilitó alcanzar un nivel de respuesta mas equilibrado, desde el punto de
vista territorial y presupuestario.

27
Datos suministrados por la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana, GCBA, 2005.
28
¿Democracia Representativa vs. Democracia Participativa? La Falsa Disyuntiva, Florencia Polimeni, 2004.

15
 • En un contexto de desigualdades territoriales, el nuevo modelo permite a su vez
identificar la diversidad de problemáticas, que hacen a las distintas culturas e identidades
locales.

8) A modo de conclusión

La escasa eficacia del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos no está solamente

centrada en los mecanismos e instrumentos que el Gobierno pone a disposición de los
ciudadanos; es en parte la apatía de éstos y lo poco desarrollado que se encuentra en nuestra
población una cultura política participativa necesaria para lograr el bienestar y coordinar acciones
en pos del interés general. La pequeña luz de movilización que se vislumbró en diciembre de 2001
fue aplastada por la constante resolución de problemas de las “influyentes” clases medias y altas
que dieron por tierra cualquier intento de participación de los sectores más vulnerables.

Es por ello, que se debe buscar la participación del ciudadano no organizado; existen pocos
mecanismos que permitan su participación y, buena parte de los existentes terminan siendo
utilizados básicamente por los ciudadanos ya organizados. La utilización de mecanismos de
democracia deliberativa, siguiendo la lógica participativa, basados en la aleatoriedad y que utilicen
incentivos para compensar los costos de la participación, puede ser una de las líneas de trabajo.
Asimismo las redes informáticas abren grandes perspectivas en esta línea, sobretodo si pensamos
que algunos de los sectores con más potencial participativo pero a la vez más reacios ante las
organizaciones tradicionales, se encuentran entre los principales usuarios de internet (jóvenes).

Se debe a su vez potenciar un cambio hacia una cultura más participativa. Aunque no existen
políticas “mágicas” que puedan conseguir un cambio cultural por decreto, una perspectiva
progresista no puede pensar solo en como puede participar la sociedad realmente existente; sino
que debe plantearse transformar esa realidad y el logro de una cultura mas participativa a
mediano plazo parece un objetivo irrenunciable. Para ello, se debe realizar un análisis más
exhausto de este cinismo ciudadano hacia la política. Mientras tanto, un cambio en las conductas
y en los modos de trabajar de las organizaciones no gubernamentales y los partidos políticos, la
existencia de mas mecanismos de consulta ciudadana en la toma de decisiones, unos procesos
que permitan acercarse mas fácilmente al debate y a las decisiones políticas y un esfuerzo por
realizar una mayor educación democrática y participativa desde las instituciones, el sistema
educativo y los medios de comunicación podrían resultar útiles.

Se debe a su vez, valorar el ámbito local como potenciador de la participación ciudadana. A pesar
de los cambios que las nuevas tecnologías puedan introducir en este planteo; no hay duda de que
en el corto plazo y mediano plazo, una escala de gobierno local facilita el desarrollo de

16
instrumentos participativos, en tanto que abre la puerta al diálogo y a la interacción con los
gobernantes. Por ello, el gobierno local se ha considerado siempre como el escenario privilegiado
desde el cual pueden desarrollarse experiencias de participación ciudadana y se ha convertido en
el nivel de gobierno donde mas se ha avanzado en esta línea. A pesar de que también a nivel
regional y estadual puedan identificarse instrumentos de diálogo con los ciudadanos o con los
interlocutores sociales, la revisión de mecanismos existentes se basará sobretodo en el nivel local
y dejará de lado realidades mas conocidas y a la vez mas alejadas del ciudadano común, como
son todo el conjunto de instrumentos corporativos que existen desde el nivel regional hasta el
estadual.

Se debe realizar un análisis constante de los mecanismos de participación, ya que no existe hasta
el día de hoy un mecanismo participativo perfecto que reúna todas las características ideales.
Tener participantes representativos, informados, que sean lo mas numerosos posibles y que
salgan de la experiencia mas predispuestos a participar que antes, todo ello por poco o nada de
dinero y dando lugar a una resolución que tenga un fuerte impacto en la toma de decisiones final
es una cuadratura del circulo quizás excesiva. Sin embargo, ser conscientes de la amplia gama de
posibilidades existentes, de que a partir de estas ideas casi todo puede ser inventado y de cuales
son los déficit que se deben afrontar según cual haya sido la elección supone ya un paso
importante hacia delante.

Bibliografía y otras fuentes consultadas:

§ Revista Proyectos 19/20, Abril 2003.

§ Ley Nº 70, Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Publico de la
Ciudad. BOCBA 539, 1998.

§ Recomendaciones a la Ley de Presupuesto Participativo, Poder Ciudadano, 2002.

§ Constitución Nacional de la República Argentina, 1994.

§ Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 1996.

§ Presupuesto Participativo y formas de recuperar la Democracia, Ricardo Romero, 2002.

§ Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aire, Jorge Novarro, 2004.

§ Democracia y Gestión Local. La experiencia del Presupuesto Participativo, Raúl Pont, 2001.

17
§ Diario La Nación, Abril 2002.

§ Folletos Informativos PP, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 2003-2004.

§ Participación Pública y Autonomía Municipal, Daniel Sabsay, FARN, 2000.

§ El 4P’ en el CGP 13, los primeros pasos del PP en la Ciudad de Buenos Aires, Leandro Querido,
2004.

§ Información obtenida en el sitio web del GCBA, www.buenosaires.gov.ar.

§ Plan de Presupuesto Participativo 2003, Secretaría de Descentralización y Participación

Ciudadana, GCBA, junio 2002.

§ Reglamento PP, Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana, Gobierno de la

Ciudad de Buenos Aires, marzo 2003.

§ Ejes de debate para una Ley de Presupuesto Participativo, Ricardo Romero, 2003.

§ Participación Ciudadana y Decisiones Públicas, Joan Font, Universidad Autónoma de

Barcelona, 2002.

§ La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente, Sabsay – Tarak, FARN, 1995.

§ Fundamentos para el Presupuesto Participativo, Roy Cortina, 2002.

§ Decreto Nº 1958/98. Proceso de desconcentración de servicios y trámites (Primera Etapa),

1998.

§ Decreto Nº 2237/99. Estructura organizativa de los CGP’s (Segunda Etapa), 1999.

§ Resolución Nº 99, Secretaría de Descentralización y participación Ciudadana, BOCBA 1534,

2002.

§ Finanzas Municipales, Benedicto Caplan.

§ Guía de Presupuesto 2004, Secretaría de Hacienda, Gobierno de la ciudad de Buenos Aires.

§ “PP: La experiencia de Porto Alegre”, Tarso Genro – Ubiratán De Souza, Eudeba-CTA, 1998.

18
§ ¿Democracia Representativa Vs. Democracia Participativa? La Falsa Disyuntiva, Florencia
Polimeni, 2004.

19