NUESTRO ACTUAL DILEMA: ¿CAMBIO O REFORMA DE

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PERUANA?

Patrocinio L. Correa Noriega

1. CAMBIO Y REFORMA CONSTITUCIONAL EN LA HISTORIA PERUANA:

Ciento ochenta y seis años han transcurrido, desde que los fundadores de la República intentaron
poner en vigencia la primera Constitución Política peruana de 1823. Ciento ochenta y seis años de
azarosa vida política, en la que militares y civiles se han disputado el poder del Estado,utilizando
modos violentos, a menudo reñidos con la normatividad constitucional.

Constituciones políticas no nos han faltado. En promedio, hemos cambiado de texto constitucional
cada 15 años. Lo que no hemos tenido es constitucionalidad ni supremacía de las cartas
fundamentales; lo que no hubo es democracia; lo que nos ha faltado y sigue faltándonos es
institucionalidad en el quehacer estatal.

Con mucha razón el maestro Jorge Basadre afirmaba que los gestores de la independencia fueron
nobles, generosos, idealistas, desprendidos y sacrificados, pero, a su vez, fueron también
incapaces de ubicarse en el tiempo y en el espacio. Vacilaron al momento de decidirse por el tipo
de Estado que habrían de construir. Unos propusieron la monarquía, sistema gubernamental del
pasado; otros, la república, régimen del porvenir. Todos ignoraban dónde comienza y dónde
termina el suelo patrio.

Vieron que EE. UU. de Norte América y Francia, entre otros países, se dieron sendas
constituciones, y trataron de imitarlos, quizá en una sana tentativa de no quedarse rezagados en la
historia. Así hicieron sus constituciones políticas, sin tener conocimiento preciso para qué les iban
a servir. Quizá la propia independencia se hizo únicamente para expulsar a los españoles de estos
territorios, sin saber lo que han de hacer después con el país, ni cómo habrían de gobernarlo.

1 Ello explica, sin duda, el porqué de tanta improvisación, de tantos ajetreos golpistas en torno de
la Casa de Pizarro, de los numerosos cambios de gobiernos de hecho y de tantas constituciones
que no llegaron a regir los destinos de la patria.

1.1. Superabundancia de Constituciones y Estatutos Políticos:

En 1823 nos dimos la primera Constitución, que no llegó a regir. Recién en 1827 se la puso en
vigenica, pero solo transitoriamente.

En 1826, Bolívar nos impuso su Constitución Vitalicia, con la firme intención de asegurarse, de por
vida, en el gobierno, y con la posibilidad, de designar, vía sucesión testamentaria, a su heredero en
el sillón presidencial. Duró siete semanas. Fue sustituida por la Constitución de 1823 que, como ya
lo dijimos, entró en vigencia de modo transitorio, hasta que el país se diera una nueva
Constitución.

En 1828 entró en vigencia la tercera Constitución Política del Perú. A ésta se le ha llamado la
“madre de las constituciones peruanas”, en razón de que las que le han sucedido, han sido copias
“reducidas o aumentadas”, pero copias al fin y al cabo, de la Constitución de 1828. Esto nos hace
pensar que si los peruanos hubiésemos tenido un espíritu ahorrativo, empresarial y práctico, la
hubiéramos conservado hasta hoy, reformándola para evitar que caiga en obsolescencia.

En 1834 entró en vigencia la cuarta Carta Política peruana. En un afán perfeccionista los
constituyentes de 1827, previeron la posibilidad de insertar reformas a la Constitución de 1828, lo
cual fue aprovechado más bien para derogarla definitivamente, elaborando un nuevo texto
constitucional muy parecido a su antecesor.

En 1839, luego de frustrarse la Confederación Peruano-Boliviana, en un intento de centralizar en

Lima el manejo del poder estatal, se dio una nueva Constitución, tan conservadora como la de
1826, pues entre otros aspectos, eliminaba los gobiernos municipales en todo el país, terminando
definitivamente con los remanentes federalistas de la primera década independentista.

En 1856, en procura de apertura democrática, se puso en vigencia la sexta Constitución Política

Peruana, de corte mucho más liberal que las de 1823, 1828 y 1834.

Al momento de promulgarla, Don Ramón Castilla, anunció la necesidad de hacer profundas

reformas en su contenido, con miras a viabilizar la gobernabilidad del Estado. En el fondo, lo que
realmente estaba diciendo, es que la aplicación de esta Carta era inviable.

En 1860 entró en vigencia la séptima Constitución Política peruana. Esta no nació de un órgano

constituyente, sino de la coordinación de fuerzas políticas existentes al interior del parlamento

ordinario de esa època. Fue una Constitución de consenso y duró hasta 1920, con un ligero
paréntesis de seis meses en 1867.

En 1867 entró a regir la octava Constitución Política peruana, ésta fue nuestra última Carta liberal
del siglo XIX. Como ya lo vimos en el acápite precedente, solo tuvo una corta duración de seis
meses. Derogada ésta, volvió a regir la vieja Constitución de 1860.

En 1920, con el propósito de introducir en nuestro sistema legislativo los derechos sociales,
económicos y culturales, entró en vigencia la novena Constitución Política peruana. La dictadura
de Augusto B. Leguía impidió su plena aplicación.

En 1933 nos dimos nuestra décima Carta Política. La intencionalidad del constituyente era ampliar
los derechos sociales, económicos y culturales.

Perseguidos los representantes más preclaros de ese momento histórico, fue imposible
materializar tan noble ideal. Se aprobó un texto sin mayores alcances que su predecesor.

En 1979 entró a regir la décimo primera Carta Fundamental de los peruanos. En ella se resumió el

consenso de todas las fuerzas políticas existentes en ese entonces. Su texto contiene lo más
avanzado del constitucionalismo social. Fue una de las mejores constituciones de América Latina.
En tanto que sus antecesoras fueron constituciones descriptivas, ésta fue nuestra primera
Constitución prescriptiva.

En 1993, con la clara intención de restringir los derechos sociales, económicos y culturales, entró a

regir la décimo segunda Constitución Política peruana.

La forma de procesarla, los particulares intereses de

sus promotores, etc., le han dado un talante de

ilegitimidad, por lo que su vigencia es muy

controvertida. Se ha llegado a decir que es un

Constitución nula. La gran mayoría de peruanos pugna

por reformarla totalmente o por sustituirla por un nuevo

texto constitucional o, en todo caso, por la vuelta a la

Constitución de 1979.

A las doce constituciones políticas que hemos

reseñado, hay que agregar un apreciable número de

estatutos políticos que han regido como si hubieran

sido constituciones. Ellos son:

a. El Reglamento Provisional de San Martín de

1821.

b. El Estatuto Provisional de San Martín de 1821.

c. El Pacto de Tacna de 1837.

d. El Estatuto Provisorio de 1855.

e. El Estatuto Provisional de 1879.

f. El Estatuto Revolucionario de las Fuerzas

Armadas de 1968.

g. Ley del Gobierno de Emergencia y

Reconstrucción Nacional de 1992.

Los mencionados no son los únicos. Debemos tener en

cuenta que cada gobierno de facto ha tenido su propia

ley que le servido de “constitución”.

1.2. Razones de Nuestra Exuberancia

Constitucional:

La razón central de nuestra superabundancia

constitucional es, sin lugar a dudas, nuestra crónica

falta de proyecto nacional. Existimos como comunidad

estatal, somos, más o menos, conscientes de nuestra

realidad presente, sabemos de dónde venimos,

conocemos la forma en que hemos evolucionado. Lo

triste es que no sabemos a dónde vamos ni lo que

vamos a ser en el futuro.

Éste, sin embargo, no es un mal de nuestro tiempo.

Estuvo con nosotros desde el mismo nacimiento de la

República. Despojamos del poder a los españoles y,

una vez que estuvimos en el gobierno del estado, no

supimos qué hacer con el país.

La estructuración del Estado peruano no fue la

respuesta dada por la clase dominante a las

necesidades del pueblo, sino una burda imitación de lo

que sucedía en Francia o en EE. UU. de Norte

América. Nuestras instituciones políticas tienen ese

sello. Tienen ese distintivo también las constituciones y

las leyes que se han dado a lo largo de la historia.

Sin objetivos, metas, estrategias y tácticas comunes,

hemos vivido buscando caudillos, en la vana creencia

de que éstos podrían darnos la orientación que

requeríamos para forjar nuestro desarrollo integral.

Lo que sucedía era que cada caudillo tenía su proyecto

personal o grupal, y, sin percatarse de ello, el país

entero enarbolaba dicho proyecto, muchas veces sin

conocerlo bien, y lo abandonaba tan pronto se daba

cuenta de sus estrecheces y limitaciones, para levantar

en alto otro proyecto de otro caudillo, con similares

caracteres y resultados.

La historia de los últimos treinta años es clara muestro

de lo que decimos. Buscamos a Belaúnde Terry para

que nos liberara de los militares; llamamos a Alan

García con la esperanza que iba a renovar el Estado y

la política peruana; votamos por Fujimori, persuadidos

de que con su lema “honradez, tecnología y trabajo”,

modernizaría el país; elegimos a Toledo para que nos

salve de la corrupción fujimorista; volvimos a llamar a

Alan García para que dirija un “cambio responsable”.

Como ninguno ha hecho lo que el país esperaba, ahora

seguimos buscando caudillos. Y esa es una forma

prehistórica de hacer política.

Con un proyecto nacional a largo plazo y metas de

mediano y corto plazo, sabríamos lo que debemos

hacer en economía, educación, inversión, etc.,

identificaríamos las leyes que nos faltan, pensaríamos

mejor a la hora de elegir a nuestros gobernantes, en

fin, el proyecto nos orientaría, informándonos si es o no

necesario hacer más constituciones o reformar la que

tenemos.

EE. UU. de Norte América es un país con proyecto.

Sabe lo que busca para el futuro. No pierde el tiempo

en redactar nuevas constituciones. La vieja

Constitución de 1787 la sigue conservando hasta

ahora.

Con un proyecto nacional, elaborado por todas las

fuerzas políticas de nuestro país, nosotros también

podríamos avanzar, hacia la solución definitiva de

nuestros seculares problemas, lo que nos permitiría

encauzar los esfuerzos del pueblo en procura de

nuevos y superiores destinos para todos los peruanos.

1.3. Conviene Seguir Haciendo y Deshaciendo

Constituciones?

No. Esa es una manera de distraer al país y desviarlo

de sus verdaderos fines. Nunca tendremos seguridad

jurídica si seguimos haciendo y deshaciendo

constituciones. Nunca tendremos un sistema legislativo

estable, confiable, predecible y creíble si no tenemos

un texto constitucional firme, rígido y perenne.

Si, como hemos dicho más arriba, hubiéramos

conservado la vigencia de la madre de las

constituciones peruanas, hubiésemos tenido claridad,

estabilidad y seguridad jurídica a todas luces, desde

1828.

No es que no trabajen los poderes del Estado. Si

trabajan. Pero si no hay proyecto nacional, su trabajo

es sin objetivos ni metas definidas. De avanzar

avanzan, pero sin rumbo ni concierto.

Penélope tejía en el día y destejía en la noche, para

evitar terminar una túnica. A nuestro modo nosotros

hacemos lo mismo con las constituciones políticas.

Penélope, sin embargo, sabía que tejiendo y

destejiendo evitaría un nuevo matrimonio, abrigando la

esperanza del retorno de Ulises, su marido. Nosotros

en cambio ¿qué perseguimos haciendo y deshaciendo

constituciones? ¡Honestamente, nada!.

2. PROPUESTAS DE CAMBIO Y REFORMA

CONSTITUCIONAL EN DEBATE:

Las propuestas que, sobre la reforma constitucional peruana,

se hallan actualmente en debate, son las siguientes:

Reformar la Constitución de 1993, retorno de la Constitución

de 1979 y elaboración de una nueva Constitución Política,

para cuyo efecto habría que convocar a una Asamblea o

Congreso Constituyente.

Veamos cada una de estas propuestas:

2.1. Reforma de la Carta Política de 1993:

Quienes manejan esta propuesta, afirman que es

necesario terminar con la vieja tradición de cambiar la

Constitución cada quinde años y, en vez de estar

dilapidando los dineros del erario público con

elecciones y referéndums constitucionales, tenemos

que dedicarnos a forjar el desarrollo nacional, tomando

a la Constitución del 93 como el núcleo duro de nuestro

bloque de constitucionalidad. Si hiciese falta

reformarla, habría que hacerlo en la medida y

proporción que fuese conveniente.

Por lo demás, esta Constitución se ha legitimado, dicen

sus mentores, en virtud del referéndum del 31 de

octubre de 1993, evento destinado a subsanar

cualquier defecto que su procesamiento pudo haber

contenido.

2.2. Retorno de la Carta Política de 1979:

Quienes piensan que la Constitución Política de 1993

es nula, ilegítima, irregular y espúmea, plantean su

inmediata sustitución por el texto constitucional de

1979, en la firme convicción de ésta fue la mejor Carta

Fundamental de América Latina. Señalan que, si hace

falta reformas, debe ponérsela en vigencia primero y

luego pasar a reformarla en todo aquello que resulte

necesario.

Resulta extraño que Valentín Paniagua, Alejandro

Toledo y el mismo Alan García, no hayan restituido

esta Constitución, cuando el Art. 307 de la misma

establece con claridad meridiana la obligación de

hacerlo una vez que se haya removido los factores que

tansitoriamente hubiesen impedido su vigencia.

Creemos que esta es la posición más razonable y

digna de ser tomada en cuenta con seriedad y

responsabilidad histórica nacional.

2.3. Elaborar una Nueva Constitución Política.

Una tercera posición se pronuncia por la inmediata

convocatoria a un Congreso o Asamblea

Constituyente, órgano supremo que tendría la misión

de dar al país un nuevo texto constitucional.

Está demás decir que discrepamos con este respetable

planteamiento. Si el Perú estuviese a punto de cambiar

de forma de Estado y adoptar un nuevo régimen, por

ejemplo convertirse en monarquía, en un Estado

federal, en una República popular socialista, o algo así,

tal vez si fuese necesario cambiar de Constitución

Política; pero, si vamos a seguir con el sistema

representativo de gobierno republicano, con los

lineamientos de una democracia formal y un sistema

económico social de mercado, no hace falta una nueva

Carta Política.

Líneas arriba hemos dicho que nuestras

constituciones, a partir de 1834, son copias de la

Constitución de 1828. Esta afirmación no la

sostenemos por mero prurito intelectual. Basta

comparar el contenido de las dos últimas

constituciones que hemos tenido, la de 1979 y 1993,

para darnos cuenta que cerca de un 80% del contenido

de la Carta vigente hoy en día, es copia fiel y exacta de

su predecesora. Ese 20% diferencial pudo haberse

introducido vía reforma constitucional; pero Fujimori,

Presidente de facto a la sazón, necesitaba una

Constitución con nombre propio para salvar sus

responsabilidades, y sin miramientos de ninguna

naturaleza, impuso a los peruanos la Constitución que

hasta hoy nos rige.

2.4. Crear el Modelo Peruano de Democracia

Directa.

De todo lo dicho hasta aquí, a modo de conclusiones,

podemos sostener las siguientes:

a. El Perú necesita articular un proyecto nacional, con

especificación clara de sus objetivos, metas,

estrategias y tácticas políticas, sociales, económicas y

culturales para los próximos cien años.

b. Solo de esa manera podremos darnos exacta

cuenta de lo que somos y prefigurar lo que debemos

ser en el futuro. Con ello elaboraremos un programa

que nos precise lo que debemos hacer en cada

momento del quehacer nacional. Solo así sabremos

qué tipo de Constitución necesitamos, qué leyes nos

hacen falta y qué gobernantes deberemos elegir.

c. Sabiendo el derrotero del país, conmoceremos el

itinerario de los gobernantes, sabremos el tipo de

control que deberemos ejercer los ellos. De este

modo la democracia no será una dádiva del poderoso

sino un requerimiemnto real y profundo del país.

d. Necesitamos crear una nueva cultura constitucional

que garantice una efectiva supremacía de nuestro

texto jurídico fundamental. Las autoridades, las leyes

y los hombres comunes y corrientes, estarán sujetos

a un solo mando, una sola estrategia, una sola

dirección. La Constitución Política será la biblia de la

democracia, del sistema de gobierno republicano y

del Estado de Derecho.

e. El Perú necesita un quiebre constitucional. Basta

ya de hacer y deshacer constituciones. En tanto se

articula el proyecto nacional que necesitamos con

urgencia, retomemos la Constitución de 1979 y

reformémosla del modo más idóneo para resolver los

problemas nacionales, irresolutos desde hace casi

dos siglos. Conquistemos, de una vez por todas, la

democracia formal y demos el definitivo paso a la

democracia real. Será el mejor aporte de la presente

generación a las que nos sucederán mañana en este

hermoso y rico suelo que se llama Perú.