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Resumen
1
Durante el presente año (2014), esta investigación ha ampliado su lapso de análisis para incorporar a
futuro el periodo legislativo 2010-2013. El reporte se encuentra en prensa.
2
metodología utilizada, en tercer lugar se expresan los resultados y su discusión,
finalizando con las conclusiones2.
2. Problema investigación
2
Este investigación, es fruto de la Tesis de pregrado “Pulso legislativo de la democracia en torno a la
institución de mecanismos de participación ciudadana en Chile: Análisis del periodo 2000-2009”,
elaborada por Esteban Vielma Salazar, para optar al grado académico de Licenciado en Ciencias Políticas
y Administrativas y al título de Administrador Público, Universidad de Los Lagos. Su dirección correspondió
a Claudio Rivera Mercado, Mg. en Ciencia Política, Universidad de Chile. Profesor Universidad de Los
Lagos. El financiamiento del estudio, correspondió a la Cámara de Diputados, a través de la Beca
Memorista Universitarios 2011. La tesis se trabajó bajo la tutela metodológica del Núcleo Gobernanza
Democrática y Desarrollo Regional, CISPO / Universidad de Los Lagos.
3
Visto lo anterior, las críticas a la democracia no se sustentan en su dimensión de fondo,
sino en su forma que no ha cumplido de manera contundente las promesas de progreso
social que se plantearon en las luchas por su institución en la década de los ochenta (De
la Maza, 2005; 2010), situación que es refrendada por una amplia cantidad de
investigaciones (Foster, 2010a).
Los problemas formales, recaen en que las instituciones han comenzado a tener
dificultades para generar gobernabilidad, visto los cambios socioeconómicos que
experimenta el país, que convergen en una proliferación de múltiples necesidades cada
vez más heterogéneas por parte de una sociedad civil cada vez más consciente de sus
derechos y deberes. En lo específico, la elite política y técnica debido a su alejamiento
de la ciudadanía propio del estilo de gobierno o gobernanza neoliberal, ha perdido
fuertemente la capacidad de canalizar las demandas sociales (De la Maza, 2010; Salazar
y Pinto, 1999).
Desde fines de los años noventa, ha surgido desde sectores de la sociedad política
chilena, la idea instituir legalmente instancias de participación de los ciudadanos en la
construcción de las políticas públicas, que permitan una mejor canalización y
satisfacción de demandas (De la Maza, 2010; Fernández M. I., 2005; Serrano, 1998),
discurso propio del modelo de ciudadanía republicana que promulga la idea de que el
ciudadano debe ser un miembro activo y deliberativo en la construcción de la sociedad
(Kymlicka y Norman, 1997; Mouffe, 1999; Ovejero, 2008; Pettit, 1999; Skinner, 2005).
Cabe expresar que para efectos de este trabajo, se establece una distinción entre el
concepto “participación ciudadana” y “participación política”. La primera, se define como
aquel conjunto de acciones deliberadas, a partir de las cuales la sociedad civil toma
parte en la construcción de las políticas que lleva a cabo el Estado para satisfacer las
necesidades públicas” (Baño, 1998; Canto, 2007; Cunill, 1991; Font 2001; Parés, 2009;
Velásquez y González, 2003); por otro lado, por participación política se entiende la
intervención de los ciudadanos en las instituciones clásicas de la democracia
4
representativa (Cunill, 1991). Ahora dentro de la participación ciudadana, la teoría
política señala que dos concepciones, la primera, denominada instrumental proveniente
del pensamiento liberal, donde el ciudadano participa en el proceso de políticas
emitiendo opiniones (derecho a voz), con el objeto de mejorar la eficacia y eficiencia de
los programas, las que no son vinculantes para la autoridad. La segunda, denominada
sustantiva, que es la que la participación que según la literatura mayormente contribuye
al fortalecimiento democrático, proviene del republicanismo, considera al ciudadano
como constructor activo de sus derechos y deberes, por ello este participa emitiendo
opiniones (voz) y decidiendo acciones (voto), teniendo como fin último la
democratización del sistema político, lo que implica la distribución del poder político
(empoderamiento ciudadano), principio fundamental de esta corriente. (Ovejero, 2008;
Fernández y Ordóñez, 2007; Fernández M. I., 2006).
En Chile, desde principios de los años noventa, Chile ha comenzado a sintonizar con
esta tendencia mundial. Sin embargo, cabe señalar que durante la década mencionada
el despliegue de mecanismos fue bastante acotado y promovieron una visión
instrumental (Salazar , 1998; Serrano, 1998; Garcés & Váldes, 1999; Fernández M. I.,
2005; De la Maza, 2010). Desde el año 2000, sin embargo, los gobiernos (Lagos y
Bachelet) han tratado de generar políticas más fuertes en el tema de la participación,
promoviendo una nueva visión de carácter sustantivo o empoderador. (De la Maza,
2010). Sin embargo, a pesar de los avances registrados, la situación actual del proceso
de institución de mecanismos de participación ciudadana en Chile, revela que el Estado
no cuenta con una política única y armónicamente articulada para promocionar su
ejercicio, y los mecanismos existentes se caracterizan por estimular acciones
participativas instrumentales, en contraste de los discursos del gobierno de estimular
una participación sustantiva (De la Maza, 2009; 2010; 2010).
5
torno a la institucionalización de mecanismos participación ciudadana” 3. Se busca
específicamente, analizar la evolución que ha experimentado la presentación de
proyectos de ley que instituyen sistemas de participación, caracterizar las iniciativas y
los mecanismos contenidos en estas y por último, evaluar la productividad legislativa del
Congreso Chileno en función de los proyectos de ley que establecen los mecanismos
mencionados. El análisis comprende desde el año legislativo 2000, periodo en que entra
en la agenda de gobierno la necesidad de generar una política nacional de participación
ciudadana, hasta el año legislativo 2009, en que se realizaron las últimas elecciones
legislativas y presidenciales.
3. Metodología
3
Conversación realizada con Gonzalo de la Maza, activo investigador sobre participación ciudadana en
Chile. Diálogo llevado a cabo bajo el alero del Núcleo de investigación Gobernanza Democrática y
Desarrollo Regional del Centro de Investigación Sociedad y Políticas Públicas, Universidad de Los Lagos;
Santiago 16 de Mayo de 2011. Véase más sobre su trabajo académico en
http://politicaspublicas.ulagos.cl/equipo-de-investigadores/gonzalo-delamaza/
6
11/03/2000 al 11/03/2010, que comprende el periodo legislativo 2000 – 20094. Sólo se
analizaron las iniciativas legales en su “primera versión”. Se excluyó indagar las
indicaciones hechas por los parlamentarios y el Presidente de la República durante el
proceso de tramitación. Tal decisión se justificó en base a que los proyectos de ley en
su versión original, por lo general, registran expresamente los objetivos que busca
promover su patrocinador, y aunque los cambios hechos por los actores con poder de
indicación no pueden ir por mandato constitucional en contra de las ideas matrices de
un proyecto legal, su introducción puede, a pesar de no trasgredir el espíritu de la
iniciativa, generar cambios considerables en los planteamientos que se promocionan en
la iniciativa legislativa original.
Para esto, a través del “Sistema de información legislativa del Congreso Nacional”5 –
fuente primeria de datos –, se accedió a la totalidad de proyectos de ley presentados al
parlamento en el periodo mencionado, los cuales ascendieron a 4.298. La revisión de
éstos (6 meses), reveló la existencia de 53 iniciativas que tienen entre sus objetivos
instituir mecanismos de participación ciudadana 6. Tales iniciativas legislativas
constituyeron la base de esta investigación.
4
Un año legislativo se divide en dos lapsos: la “legislatura ordinaria”, que comienza el 11 de Marzo de
cada año calendario y finaliza el 31 de enero del posterior, en que se produce la acción legislativa; y el
“receso parlamentario”, periodo vacacional de los parlamentarios que se produce desde el 31 de Enero al
11 de Marzo. Cabe señalar que en el periodo de receso, también puede haber actividad legislativa, si es
que así lo convocara el Presidente de la República en caso excepcional, como asevera el Artículo 32, Nº 2,
de la Constitución Política de Chile.
5
http://sil.congreso.cl/pags/index.html
7
una matriz de análisis documental, la cual se estructuró en dos ítems: uno que midió las
características de forma de las iniciativas legislativas, y otro que detalló las
características de los mecanismos participativos que promocionan. La elaboración del
instrumento, implicó el proceso de conceptualización y operacionalización de variables.
Cabe señalar que las escalas construidas para la medición de los indicadores de las
variables, fueron elaboración propia, basadas en ideas propuestas por la literatura.
En cuarto lugar, para evaluar la confiabilidad y validez del instrumento, se aplicó para el
caso de la primera una prueba de estabilidad temporal (Hernández, Fernández, y
Baptista, 2006; Vara-Horna, 2012), que comprometió la aplicación del instrumento dos
veces más en periodos distintos, los resultados en cada medición fueron idénticos. Por
otro lado, para evaluar la validez, se aplicó la prueba de validez de contenido. Para ello
se identificaron investigaciones con conocimiento del tema de investigación, que miden
los indicadores propuestos en este estudio con escalas similares.
En el caso de las escalas con que se miden los indicadores referentes al proceso
legislativo del Congreso Chileno se revisaron los trabajos de Berrios y Gamboa (2006);
De la Maza y Faúndez, 2006; Toro, Acevedo, y Matamala, 2010; Vielma (2010); Visconti
(2011).
8
3. Resultados y Discusión
Entre los años legislativos 2000 y 2009, ingresaron al Congreso Nacional 53 iniciativas
de ley que instituyen mecanismos de participación ciudadana en Chile. Éstas
equivalieron al 1,2 % de los 4.298 proyectos de ley introducidos a la institución durante
el periodo.
Ilustración 1
Evolución en el ingreso a tramitación legislativa de las iniciativas
14
Nº de iniciativas legislativas
12
10
8
6
4
2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
9
-2006) y Bachelet (2006 -2010), desde su campaña electoral plantearon la idea de
promover instancias de participación ciudadana como complemento de la
institucionalidad representativa, las que luego se materializaron en sus gobiernos a
través de diversas acciones. Esto en un contexto presidencialista, donde el ejecutivo
controla la mayoría de los temas que se debate en el espacio público, podría haber
influido a que el tema tomara relevancia política, generando una presentación
permanente de proyectos de ley para regularlo.
10
durante el receso parlamentario a una legislatura extraordinaria de sesiones, dentro de
las cuales tendría la facultad exclusiva de enviar proyectos de ley a tramitación legal
(BCN, 2009). Como se observa, el plazo para proponer propuestas de ley por los
parlamentarios se limitaba a cuatro meses y con la modificación constitucional, el ciclo
se amplía a once, razón que generó que éstos tuvieran un plazo temporal más amplio
para ir canalizando demandas sociales sobre participación ciudadana y presentar
iniciativas que les den solución, lo que se traduciría en un alza sustantiva en la
presentación de los proyectos de ley estudiados, que como se verá más adelante
proviene principalmente de miembros del poder legislativo.
Cabe señalar en forma hipotética, que el número de mociones podría haber sido mayor,
pero la existencia de materias de iniciativa exclusiva por el Ejecutivo y su convocatoria a
11
legislatura extraordinaria entre los años 2000 y 2005, pudo haber frenado en teoría la
posibilidad de una mayor cantidad de proyectos de ley por parte del Legislativo.
Por otro lado, la distribución anual en el ingreso a tramitación de las mociones (véase
Ilustración 1) es similar a la descrita para el caso de las iniciativas vistas en general.
Cabe señalar que las mociones, son las principales responsables del auge que tuvieron
los proyectos ley durante los años legislativos 2006 y 2008. Las razones tentativas de
esta situación como se señaló, recaerían en el ambiente político generado por la
promesa de gobierno ciudadanos de Bachelet y la creación de la legislatura única anual.
Visto los datos cabe señalar que a pesar que la Centro Izquierda es más propensa a
presentar iniciativas que promuevan la participación ciudadana, no obstante la Centro
Derecha no es un actor ausente en el asunto, sino que participa en un porcentaje
considerable de iniciativas de ley, por lo tanto se puede establecer que la preocupación
12
por introducir mecanismos participativos en Chile no es patrimonio exclusivo de un
bloque político.
Ilustración 2
Conglomerados políticos patrocinadores de la mociones
Presentación Centro
Conjunta Izquierda
40% 40%
Centro
Derecha
20%
Ilustración 3
Evolución en el ingreso a tramitación de mociones según bloque político patrocinador
10
Nª de inciativas legisltivas
8
6
4
2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
13
Las explicaciones tentativas al auge propositivo de la Centro izquierda, podría tener su
origen en la sinergia de dos elementos, uno pragmático y otro ideológico. El primero
dice relación a que en un contexto presidencialista, las agendas de los parlamentarios
están altamente influidas por las líneas programáticas del Gobierno de turno por lo que
el auge podría deberse a la influencia de las políticas por participación de Ricardo Lagos
y Michelle Bachelet, y más aún ya que ambos son de Centro Izquierda. El elemento
ideológico, por otro lado, plantea que el tema de la participación ciudadana siempre ha
sido un tema proveniente de la izquierda política, quien siempre ha abogado por la
distribución del poder en la sociedad, a diferencia de la derecha que incentiva la
limitación del poder.
Para este y todos los análisis posteriores sobre los bloques políticos que apoyan las
iniciativas legislativas, se debe señalar que éste se realizaron diferenciando mociones y
mensajes, y no viendo las iniciativas en general, visto que se consideró que si se
examinan los proyectos como un todo se puede caer en sesgo, puesto que el
Presidente de la República, tiene materias exclusivas de iniciativa legal como se afirmó
en los fundamentos teóricos, lo que podría acrecentar el número de proyecto
14
presentados por la Concertación que fue el bloque dirigió el Gobierno en el periodo de
estudio.
Ilustración 4
Evolución en el ingreso a tramitación de las iniciativas legislativas según concepción de participación
ciudadana que promueven
12
Nº de iniciativas de ley
10
8
6
4
2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Instrumental Sustantiva
15
Esta primacía de la participación ciudadana sustantiva desde el punto de vista
legislativo, podría tener su origen en el discurso político que ha tenido la administración
Lagos y Bachelet sobre el tema. Como se señaló, en la fundamentación teórica, ambos
presidentes han promovido la idea de generar espacios de convergencia entre Estado y
sociedad civil, que tengan con fin último la profundización democrática. En este sentido,
se podría argumentar de manera hipotética, que la fuerte capacidad del Ejecutivo para
introducir temas y conceptos en la agenda del Legislativo, debido al sistema
presidencialista, pudo haber influido en la presentación de proyectos de ley que
estimulen tal tipo de participación.
Ilustración 5
Concepción de participación ciudadana que promueven las mociones según bloque político que las
promueve
70% 60%
Porcentaje de mociones
60%
50% 43%
37%
40%
30% 20% 20% 20%
20%
10%
0%
Instrumental Sustantiva
16
Los resultados denotan que en Chile, cuando se legisla sobre participación ciudadana,
los parlamentarios indistintamente del color político, conciben la participación de manera
sustantiva. Esto podría romper la idea de que la Centro Derecha aboga por una
participación más instrumental, ya que es el bloque político que ideológicamente
promueve el modelo neoliberal de ciudadanía, que aboga por ese tipo de participación.
Sin embargo, este trabajo se sigue planteando la hipótesis de que quienes respaldan
estos proyectos son sectores más liberales que se alían con la Centro Izquierda, para
llevar a cabo la presentación de iniciativas.
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Ilustración 6
Concepción de participación ciudadana que promueven los mensajes según Presidente de la República
que las promueve
100%
Porcentaje de mensajes
80%
80%
63%
60%
38%
40%
20%
20%
0%
Ricardo Lagos Michelle Bachelet
Instrumental Sustantiva
De las 669 iniciativas convertidas en ley al Chile al 11/03/2010, los proyectos legislativos
que instituyen mecanismos de participación ciudadana equivaldrían a menos del 1% de
los proyectos publicados.
18
Si se desglosan los proyectos de ley según mociones y mensajes, se puede establecer
que el 87,5% de las mociones y un 46,2% de los mensajes se encuentran en primer
trámite constitucional. Como se aprecia en la Ilustración 7, los proyectos enviados por el
Ejecutivo tienen un mayor avance en el proceso de formación de la ley que los
propuestos por el Legislativo.
Ilustración 7
Trámite constitucional en que se encuentran las iniciativas ley según el Poder del Estado que las patrocina
100.0
87.5
90.0
% de iniciativas legislativas
80.0
70.0
60.0
46.2
50.0
40.0 30.8
30.0
20.0 15.4
10.0 7.7
10.0 0.0 0.0 0.0 2.5
0.0
Primer Segundo Aprobación Trámites Trámite de
trámite trámite presidencial eventuales finalización
Mensaje Moción
19
En el caso de las iniciativas que promueven una participación instrumental (véase
Ilustración 5), se puede establecer que éstas tienen un mayor avance en el proceso de
formación de la ley, y un mayor nivel de productividad legislativa del Parlamento en
comparación a su par.
Ilustración 8
Trámite constitucional en que se encuentran las iniciativas legislativas según concepción de participación
ciudadana que promueven
100.0 88.4
% de iniciativas legislativas
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0 40.0
40.0 30.0 30.0
30.0
20.0
4.7 4.7
10.0 0.0 2.3 0.0 0.0
0.0
Primer Segundo Trámites Trámite de Trámite de
trámite trámite eventuales aprobación finalización
presidencial
Instrumental Sustantiva
Por último cabe, se debe mencionar que casi la totalidad de los proyectos de ley
publicados (80%), presentan todos sus mecanismos cuando se transforman en ley.
Estos en su totalidad son mensajes que buscan estimular en Chile una participación
ciudadana instrumental. Las que no lo presentan son mociones de participación
sustantiva.
Los resultados no revelan nada nuevo dentro de la literatura sobre trabajo legislativo. El
sistema presidencialista chileno, entrega amplios poderes al Ejecutivo para controlar la
agenda legislativa. Esto limita fuertemente la capacidad de los parlamentarios para
convertir sus proyectos en ley. Estudios realizados por Toro et al (2010) y Visconti
(2011), revelan que desde el 11/03/1990, fecha del retorno a la democracia, al
11/03/2010, ingresaron al Congreso Nacional alrededor de 6600 proyectos de ley, de
los cuales alrededor del 70% fueron mociones y el 30% mensajes. Sin embargo al
20
analizar las leyes publicadas, se observa que el 80% de ellas fueron mensajes y solo el
20% mociones.
En este sentido Toro et al (2010) va más allá, y plantea que una gran cantidad de los
proyectos del legislativo nunca son analizados por la comisión legislativa
correspondiente, los cuales son archivados a futuro por cumplirse dos años sin que
ningún parlamentario se pronuncie sobre ellos.
Por otro lado, el avance en el trámite legislativo que han tenido los proyectos de
participación instrumental por sobre la sustantiva, tendría su origen en un tema de
voluntad política, visto que cada vez que se ha abierto el debate sobre la institución de
mecanismos sustantivos, la elite política sólo ha apoyado ello desde el discurso, pero al
momento de traducir esto en acciones, aparecen los fantasmas de la ingobernabilidad,
los que frena el debate. En este sentido, la participación instrumental, es más funcional
a la estabilidad.
21
Tabla 1
Fase de política pública en que se inscriben los mecanismos de acuerdo a su profundidad democrática
Nivel de profundidad
Fase de política pública democrática
Instrumental Sustantiva
Introducción del problema en la
0% 18,2%
agenda gubernamental
Diseño y formulación de las
18,2% 19,7%
alternativas
Decisión de la alternativa 0,0% 43,9%
Implementación 45,5% 3%
Evaluación y reformulación 36,4% 15,2%
Total 100% 100%
22
De acuerdo con el nivel de la administración del Estado en que se ejercen los
mecanismos (véase Tabla 2), tanto los de participación sustantiva como instrumental en
impactan fundamentalmente en el nivel local y nacional. Sus diferencias radican en que,
para el caso de los sustantivos, estos impactan mayoritariamente en el nivel nacional y
en menor medida en el local, sin embargo para el caso de los instrumentales esta
situación es inversa.
Esta situación comulga con la literatura, visto que en Chile históricamente los
mecanismos de participación se han instituido al interior de estos niveles. La primacía de
lo nacional tendría su origen la estructura centralista del Estado, e hipotéticamente se
podría aseverar que aquella es la razón del bajo número de mecanismos propuestos
en los niveles regional y provincial. . Por otro lado el auge del ámbito local, tendría su
origen en que todos los estudios sobre participación señalan que este es el área más
fértil para desarrollar experiencias participativas.
Tabla 2
Nivel de la administración del Estado en que se inscriben los mecanismos según su profundidad
democrática
Tomando en consideración el público al que van orientados (véase Tabla 3), se puede
establecer que en su mayoría los sistemas de participación sustantiva promocionan una
participación de tipo individual, a diferencia de los instrumentales que estimulan una
participación asociativa, la que se ejerce a través de organizaciones ciudadanas. Cabe
23
señalar que son pocos los mecanismos que promueven una participación mixta, y estos
son exclusivamente de carácter sustantivo.
Tabla 3
Público al que van dirigidos los mecanismos según su profundidad democrática
Nivel profundidad
Publico democrática
Instrumental Sustantiva
Individual 27,3% 63,6%
Asociativa 72,7% 25,8%
Mixta 0 10,6%
Total 100% 100%
Tabla 4
Frecuencia participativa que promueven mecanismos según su profundidad democrática
Nivel profundidad
Frecuencia democrática
Instrumental Sustantiva
Intensiva 45,5% 34,8%
Esporádica 54,5% 65,2%
Total 100% 100%
24
5. Conclusiones
Los proyectos que en mayor medida quedan en el primer trámite, son los que estimulan
una participación ciudadana sustantiva, a pesar de que son los que mayormente se
proponen. Los con mayor avance, y que en su mayoría logran ser ley, son los de
participación instrumental. En base a esta situación, surge la duda si el origen de esta
situación se encuentra en algunas limitaciones del diseño institucional del proceso
25
legislativo y/o en un tema de voluntad política. En este sentido como autores nos
apoyamos en la segunda, debido que el Congreso Nacional es un lugar de consensos,
donde la voluntad política por legislar sobre un tema, puede generar las condiciones
institucionales idóneas para la aprobación de una ley.
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