Semana1 PoliticaFiscal PoliticaTributaria

Curso de Política Fiscal y

Tributación

Unidad 1
Política Fiscal y Política Tributaria
Autor: Pablo Porporatto

MAESTRÍA VIRTUAL EN TRIBUTACIÓN INTERNACIONAL, COMERCIO EXTERIOR Y ADUANAS
CURSO: POLÍTICA FISCAL Y TRIBUTACIÓN

TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................... 4
1. Política Fiscal ..................................................................................................................................................................... 5
1.1. Evolución de la utilización de los instrumentos fiscales ................................................................... 5
1.2. Naturaleza instrumental de la Política Fiscal ......................................................................................... 6
1.3. Instrumentos y ramas de la Política Fiscal .............................................................................................. 6
1.4. Funciones y mecanismos de acción de la Política Fiscal .................................................................... 7
1.4.1. Función de asignación ................................................................................................................................... 7
1.4.1.1. Bienes públicos, bienes privados y el "principio de exclusión" .............................................. 7
1.4.1.2. Los bienes semipúblicos ........................................................................................................................... 8
1.4.2. Función de distribución ............................................................................................................................... 9
1.4.3. Función de estabilización ......................................................................................................................... 10
1.5. Democracia y Política fiscal ......................................................................................................................... 11
1.6. Resumen .............................................................................................................................................................. 12
2. Política Tributaria .................................................................................................................................................... 14
2.1. Complejidad de la Política Tributaria. .................................................................................................... 14
2.2. Límites de la Tributación .............................................................................................................................. 15
2.3. Concepto y objeto de la política tributaria ........................................................................................... 16
2.3.1. Objeto de la Política Tributaria .............................................................................................................. 17
2.3.2. Clasificación de los tributos ..................................................................................................................... 19
2.3.2.1. Impuestos .................................................................................................................................................... 20
2.3.2.2. Tasas .............................................................................................................................................................. 20
2.3.2.3. Contribuciones Especiales .................................................................................................................... 20
2.3.3. Impuestos al Comercio Exterior ............................................................................................................ 21
2.4. Los principios de la tributación ................................................................................................................. 22
2.4.1. La Suficiencia ................................................................................................................................................. 23
2.4.2. La Equidad ...................................................................................................................................................... 26
2.4.3. La Neutralidad ............................................................................................................................................... 27
2.4.4. La Simplicidad ............................................................................................................................................... 28
2.5. Particularidades del marco normativo que rige la materia .......................................................... 28
2.6. Rol de la Administración Tributaria en la Política Tributaria ...................................................... 29
2.7. Tributación y niveles de gobierno ............................................................................................................ 30

1


2.7.1. Tributación y gobiernos sub nacionales ............................................................................................ 30

2.7.2. Tributación y gobiernos supra nacionales ........................................................................................ 31
2.8. Resumen .............................................................................................................................................................. 33

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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1. Curva de Laffer ....................................................................................................................................... 25

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INTRODUCCIÓN
El Estado a través de la Política Fiscal y sus ramas (de ingresos y gastos) suministra bienes y
servicios imprescindibles para la convivencia social, dado que la sola actuación del mercado
en algunos casos presenta ciertas fallas y en otros evidencia necesidades de ajustes,
rectificación y/o regulación. La Política Tributaria ocupa hoy un lugar clave dentro de la
Política Fiscal dado que los Estados en la actualidad se financian principalmente del cobro de
tributos a los ciudadanos.
Al respecto, no hay que olvidar que los tributos no sólo persiguen un fin recaudatorio o
financiero sino que pueden, bajo ciertos y determinados diseños, servir a otros objetivos
tales como la redistribución del ingreso, la corrección de externalidades negativas, la
promoción del desarrollo, el forjamiento de una mejor relación ciudadano-‐ Estado o contrato
social, etc.
En esta asignatura se analizará el marco general de la Política Fiscal y dentro de ella se

revisará con detenimiento una de sus ramas, la Política Tributaria, su objeto, naturaleza y
fines. Los criterios, modelos y tipos de tributos serán estudiados también, como para conocer
y evaluar opciones y modalidades posibles y sus respectivos efectos.
La caracterización tributaria (nivel de presión tributaria y estructura de recaudación) de los
países de América Latina también se analizará en comparación con la de los países
desarrollados.

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1. POLÍTICA FISCAL
1.1. Evolución de la utilización de los instrumentos fiscales
Conforme las ideas de los economistas clásicos, los gastos del gobierno y los tributos serían
elementos perturbadores de la asignación óptima de recursos, toda vez que para ello debería
confiarse plenamente en el libre juego del mercado. Sin embargo, reconocían la existencia de
algunos tipos de bienes de interés general, que por su naturaleza no podrían ser
suministrados por el sector privado1, situación ésta derivada de una "falla de mercado", y
que por lo tanto sería el Estado el responsable de asegurar su provisión a la sociedad.
La crisis de los años 30, vino a demostrar que la economía no tiene una
tendencia natural a la utilización plena de los recursos y a la recuperación
automática de la estabilidad en todas las circunstancias. La "Teoría General
de la Ocupación, el Interés y el Dinero" de John Maynard Keynes, al
identificar la insuficiencia de la demanda efectiva como generadora de aquella crisis, creó las
bases para un nuevo concepto sobre las funciones del Estado en relación con el sistema
económico.
Fue entonces que el proceso ingreso-‐gasto del sector público pasó a considerarse como uno
de los mecanismos más adecuados para tales funciones correctivas y, así, la expresión
"Política Fiscal" se incorpora a la literatura especializada para designar su utilización como
instrumento de estabilización.
Con el correr de los años, se consideró que este instrumental podría ser utilizado
eficazmente, para alcanzar una gama de objetivos político-‐económicos mucho más amplia
que los incluidos en el limitado campo de la estabilización.

1 Se trataría de los denominados "bienes públicos", como por ejemplo la defensa exterior, los que, una vez que son
puestos a disposición de los usuarios, benefician a todos y no apenas a quien lo hubiera podido adquirir o sufragar,
sin q ue p ueda " excluirse" a n adie d e s u g oce.

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1.2. Naturaleza instrumental de la Política Fiscal
La formulación de políticas por el Estado consiste en que éste ejerza su poder optando entre
objetivos alternativos y, una vez hecha la opción, identificar y aplicar los instrumentos más
aptos para coadyuvar a su consecución.
La política fiscal constituiría una de las políticas de tipo instrumental y, por lo tanto, para
opinar sobre si ella es adecuada o no, habrá que tomar en cuenta la eficacia de los
instrumentos escogidos para lograr las metas y los objetivos propuestos. Como toda
herramienta, la política fiscal posee potencialidades y limitaciones operativas, es decir, puede
ser muy efectiva para apoyar la consecución de cierto tipo de objetivos, pero para la
consecución de otros puede resultar absolutamente ineficaz.
1.3. Instrumentos y ramas de la Política Fiscal
Se podrían considerar "grosso modo" como instrumentos de la política fiscal, los flujos que
integran el proceso ingreso-‐gasto del sector público y que constituyen elementos del
presupuesto, como lo son los gastos públicos y los ingresos públicos o de financiación de
dichos gastos. Tanto los gastos como los ingresos públicos, requieren que se defina su nivel y
estructura, con lo cual se podría hablar de una política de gastos públicos y de una política de
ingresos públicos como ramas de la política fiscal.
A su vez, los ingresos públicos cabe agruparlos en diferentes tipos de ingreso2

como lo son los ingresos tributarios, los demás ingresos corrientes y la deuda
pública. Tratándose de la determinación del nivel y estructura de los ingresos
tributarios, esto podría considerarse en términos generales como el cometido
de la política tributaria, como también una rama de la política fiscal.

2 Los ingresos públicos se clasifican en: "ingresos coactivos", los cuales comprenden los ingresos tributarios que
normalmente representan la principal porción del total de los ingresos públicos, "ingresos patrimoniales", que son
los q ue s e d erivan d e l a e xplotación d el p atrimonio p úblico ( beneficios d e e mpresas e statales, r ecursos n aturales d el
Estado, e tc.), " transferencias", c onstituidas p or d onaciones, p or e jemplo.

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1.4. Funciones y mecanismos de acción de la Política Fiscal
El instrumental fiscal puede servir a objetivos de cometidos muy variados. Entre las funciones
que puede cumplir la política fiscal cabe destacar especialmente tres de ellas que, al mismo
tiempo se corresponden con las conocidas "fallas del mercado", que representan situaciones
especiales que alejan al mercado en cuestión del paradigma de la competencia perfecta.
1.4.1. Función de asignación
La función de asignación de la política fiscal significa tender a modificar la asignación de

recursos, orientándola hacia un rumbo e intensidad que resulten propicios para la
consecución de los objetivos que se hayan trazado, siendo que no sería ese el rumbo o no
sería esa la intensidad de no mediar la aplicación de la medida fiscal. Esta función puede ser
llevada a cabo:
• En forma directa a través del proceso ingreso-‐gasto público, captando recursos del
sector privado para revertirlos bajo la forma de provisión de bienes y servicios.
• En forma indirecta, dentro del propio sector privado, a través de la utilización de las
políticas de ingresos y/o de gastos al generar ventajas o desventajas para ciertas
asignaciones alternativas de recursos por los agentes económicos, de manera de
inducir determinadas decisiones.
1.4.1.1. Bienes públicos, bienes privados y el "principio de exclusión"
Con referencia a la provisión de bienes y servicios por el Estado, cabe recordar la tradicional
diferenciación entre bienes públicos y bienes privados:
• La primera razón que la teoría clásica de las finanzas públicas argumentaba para
sustentar la provisión de bienes por el Estado, era el fallo del mercado para asegurar
el suministro de ciertos bienes de interés general, en este caso, los denominados
bienes públicos.

7


• Serían bienes públicos, aquellos bienes o servicios que una vez puestos a disposición
para un consumidor, los beneficios que de él se deriven serán accesibles a otros
individuos, sin que se puedan "excluir" de su usufructo a quienes no contribuyeron
para su adquisición o puesta a disposición.
El mercado no tendría condiciones de resolver la necesidad de existencia de esa clase de

bienes, puesto que el consumidor no estaría dispuesto a realizar ningún pago voluntario a los
proveedores, por la adquisición de un bien que sólo él pagaría y que beneficiaría no apenas a
él, sino también a un grupo de individuos o a toda una colectividad3. Consecuentemente,
sería el Estado el que tendría que proveer tal clase de bienes, a través del mecanismo
presupuestario.
1.4.1.2. Los bienes semipúblicos
Existen adicionalmente consideraciones de tipo social, en los cuales son muchas las
imperfecciones del mercado y por lo tanto la ineficacia de éste para resolver la provisión de
ciertos bienes para amplios sectores de la población.
Esto hace que aparezcan en escena bienes semipúblicos, bienes mixtos, bienes meritorios o
preferentes, cuya intervención estatal (provisión, producción, regulación, etc.) deviene
imprescindible, ahora ya no sólo en base a consideraciones de eficiencia, sino también en
criterios socios-‐políticos.
Por ejemplo, los servicios de educación primaria y de salud que son bienes
que generan externalidades positivas (bienes mixtos).

3 Con los bienes públicos se presenta el problema del free riders (viajero gratuito o parásito), en el sentido que los
ciudadanos se darían cuenta rápidamente que pueden disfrutar de ellos, una vez provistos, sin pagar nada y no
podrán ser excluidos. Se presenta entonces una falla de mercado, impidiéndose que el mercado privado suministre
tales b ienes, d ada l a f alta d e i ncentivos d e l os c onsumidores-‐ciudadanos p ara r evelar l as p referencias.

8


1.4.2. Función de distribución
La función de distribución de la política fiscal, se relaciona a la utilización del

instrumental fiscal para corregir la distribución del ingreso resultante del
juego de los mecanismos de mercado, aproximándola a un perfil más acorde
con los valores predominantes en una determinada sociedad.
El resultado en la distribución de la renta y la riqueza derivada de la aplicación de los

mecanismos de mercado, depende de una serie de factores ajenos a los esfuerzos del
individuo tales como acceso a la información, imperfecciones del propio mercado, grado de
educación, bienes recibidos en herencia, etc.
No obstante existir una opinión generalizada de que deben hacerse ajustes sobre la
distribución del ingreso resultante de los mecanismos de mercado, la dificultad está en
determinar cuáles son los criterios a aplicar y a través de qué instrumentos. También, se
señala que, en la medida que la redistribución puede afectar la eficiencia, esta última
posibilidad debería ser tomada en cuenta para fijar límites de hasta dónde debe perseguirse
una mayor equidad. La respuesta a todos estos interrogantes, independientemente de cual
sea la mejor solución técnica, estará influenciada también por los principios político-‐sociales
predominantes.
Desde el punto de vista del diseño y aplicación del instrumental fiscal, la forma más directa y
simple de propender a la redistribución sería, como lo señala Musgrave, alternativamente a
través de:
• la combinación de una imposición progresiva4 de las familias con ingresos superiores
con una subvención a las familias con menores ingresos;
• la aplicación de la recaudación proveniente de impuestos progresivos a la renta5 en la
financiación de servicios públicos, que benefician particularmente a las familias de

4
La imposición será progresiva cuando la carga proveniente de los tributos en su conjunto, aumente más que
proporcionalmente a m edida q ue a umenta e l i ngreso.

9


bajos ingresos, como por ejemplo los programas de viviendas populares, la

construcción de escuelas, hospitales y una extensa posibilidad de servicios que el
Estado podría suministrar a las comunidades pobres;
• la combinación de impuestos sobre bienes consumidos preponderantemente por
personas de altos ingresos, junto con subvenciones a otros productos consumidos
principalmente por personas de bajos ingresos, por ejemplo aplicar tributos a los
consumos de bienes de lujo o de alto valor (automóviles, joyas) con alícuotas altas
mientras que a los ítems de la canasta básica (pan, leche) se les aplica alícuotas bajas
o exenciones.
1.4.3. Función de estabilización
La función de estabilización, conocida también como el uso de las finanzas públicas con fines
compensatorios6, está relacionada con la aplicación del instrumental fiscal para mantener
una alta utilización de los recursos disponibles y la estabilidad monetaria. A diferencia de las
dos funciones comentadas anteriormente, la función de estabilización representa
particularmente una participación del Estado en la economía para hacer frente a problemas
coyunturales.
La idea básica es relativamente simple y propone actuar sobre el nivel de la demanda

agregada aumentándolo o disminuyéndolo, a través de cambios en el monto de los gastos
públicos y/o de los impuestos que modifiquen aquel nivel y lo aproximen al valor de la
producción, para corregir los desequilibrios entre oferta y demanda que pudieran generar
desempleo o inflación.
• Si el caso fuera enfrentar un cuadro recesivo con efectos negativos sobre el empleo, se
trataría de incrementar el nivel de la demanda pública y/o la demanda privada. La
primera, a través del aumento del gasto público evitando financiarlo de forma que tenga

5
Se tratará de un impuesto "progresivo" a la renta cuando la alícuota o tipo aplicable aumenta a medida que
aumenta e l i ngreso.
6
Se planteó inicialmente para enfrentar los efectos de la depresión económica mundial de 1930 y luego fue
reelaborada p ara a tenuar l os e fectos i nflacionarios d e l a S egunda G uerra M undial.

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efectos de contracción sobre la demanda privada. La segunda, a través del aumento de la
renta disponible por el sector privado, reduciendo los impuestos o aumentando los pagos
por transferencias.
• En caso de una situación de inflación derivada de un exceso de demanda agregada frente
al valor de la producción a precios corrientes, se trataría de reducir el nivel de la
demanda agregada mediante la reducción del gasto público y un incremento de los
impuestos que reste capacidad de demanda al sector privado.
Finalmente, es necesario destacar que no solamente es posible utilizar cambios en el nivel de
los gastos públicos y en la tributación para afectar la demanda agregada, sino que también,
en sentido inverso, las oscilaciones en el nivel de actividad económica afectan a los gastos
públicos y a los ingresos tributarios.
Así por ejemplo, ciertos impuestos estructurados con alícuotas progresivas,

como suele ser el caso de los impuestos personales a la renta, actuarán como
estabilizadores automáticos, ya que en una situación de recesión su
recaudación cabe esperar que caiga más que proporcionalmente en relación a
la disminución de la renta y, contrariamente, en una situación inflacionaria la recaudación
deberá incrementarse más que proporcionalmente a los aumentos nominales de renta.
1.5. Democracia y Política fiscal
La democracia coloca a la política fiscal en el centro de la relación entre los ciudadanos y el
Estado. El desempeño fiscal y el gobierno democrático pueden verse condicionados por los
bajos niveles de legitimidad fiscal.
Un buen gobierno democrático combina la legitimidad democrática, es decir la confianza de
los ciudadanos en esa forma de gobierno frente a otras, con la aceptación del
funcionamiento del sistema democrático. Igualmente, la legitimidad fiscal es reflejo de la
confianza que los ciudadanos depositan en la labor del gobierno en la recaudación de los
ingresos tributarios y su aplicación a través de gastos.

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Una explicación de esta falta de confianza en la política fiscal del gobierno puede deberse a
que los impuestos y las transferencias juegan un papel redistributivo exiguo. Cuando la
política fiscal no logra cerrar la brecha entre los que más ganan respecto de los que menos, la
credibilidad del sistema se ve afectada. A su vez las políticas fiscales de baja calidad
obstaculizan la generación de ingresos tributarios, frustran el gasto público y socavan la
legitimidad fiscal y democrática.
Reformas exitosas para el fortalecimiento de las instituciones fiscales incluyen la introducción
de reglas para controlar el déficit público, leyes de responsabilidad fiscal y medidas para
mejorar la transparencia.
En resumen, los gobiernos pueden mejorar su legitimidad fiscal:
• Fomentando un gasto público mayor, mejor y más justo.

• Impulsando el escrutinio y la evaluación de las políticas públicas para
fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.
• Ampliando la base tributaria de forma que los sistemas tributarios sean más justos y
equilibrados.
• Fortaleciendo la capacidad, autoridad y rendición de cuentas de los organismos
subnacionales de gobierno, en especial en lo referente a la imposición directa. La
legitimidad fiscal sin embargo no sólo es cuestión de capacidad. El fortalecimiento de las
capacidades administrativas sólo permite avanzar una parte del camino que la reforma
de la administración tributaria debe recorrer.
1.6. Resumen
Las funciones que puede cumplir la política fiscal son:
¡ Función de asignación

¡ Función de distribución
¡ Función de estabilización

12


La democracia coloca a la política fiscal en el centro de la relación entre los ciudadanos y el
Estado. El desempeño fiscal y el gobierno democrático pueden verse condicionados por los
bajos niveles de legitimidad fiscal.

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2. POLÍTICA TRIBUTARIA
2.1. Complejidad de la Política Tributaria.
La recaudación de impuestos es una de las acciones más complejas y conflictivas que

enfrentan los Estados, que se basa en un acuerdo tácito entre la sociedad, es decir los
ciudadanos, y el Estado y constituye una parte central de la relación entre ambos. Por lo
tanto, estudiar los elementos que condicionan la política tributaria es en gran parte estudiar
la relación del Estado con la sociedad.
Al respecto es importante reconocer la complejidad que rodea al diseño y aplicación de la

política tributaria y la imposibilidad de reducir su análisis a una lógica lineal de causa y efecto.
Cabe tener en mente una relación de doble vía entre la tributación y los rasgos constitutivos
de la sociedad, es decir, no sólo los efectos de la política tributaria tienen un profundo
alcance en los diferentes ámbitos de la sociedad –económico, político y social-‐ sino que
también éstos son a su vez determinantes de la forma que toma la política tributaria.
En este punto hay que subrayar la relevancia de la interacción de algunas variables ya que se
cree que la política fiscal, como expresión del contrato social entre el gobierno y los
ciudadanos, tiene sus fundamentos en la interacción de variables socioeconómicas, político-‐
institucionales y culturales.
Por otra parte, los factores íntimamente relacionados con la capacidad estatal para
determinar la política tributaria sin ser bloqueada por los grupos de interés son el nivel de
consenso social y la legitimación del gobierno. Son muchos los autores que señalan que los
regímenes democráticos que no cuentan con niveles suficientes de consenso social y
legitimación política encuentran severas complicaciones en la recaudación de ingresos
públicos.
Resulta conveniente por lo tanto preguntarse cuáles son las fuentes de

consenso social y legitimación del gobierno que determinan las características

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del contrato fiscal. Las respuestas están en estimular el debate público y ejercitar la
persuasión democrática. Por otra parte, para obtener el apoyo necesario en el Parlamento es
de gran relevancia la capacidad para formar alianzas políticas que den viabilidad a las
reformas.
2.2. Límites de la Tributación
La definición de la extensión de las actividades del gobierno y del nivel de ingresos tributarios
a recaudar, se derivan principalmente de factores históricos, políticos y sociales y no de la
determinación de políticas económicas de tipo instrumental como la política fiscal7.
Dentro de un plano teórico, la racionalidad de la determinación del nivel de tributación, es
decir del monto de recursos a ser captados por el gobierno vía tributos, debería establecerse
a partir del conocimiento del monto previsto de gastos públicos, de la definición de las
fuentes de recursos para financiarlos y de la participación relativa de cada una de ellas en ese
financiamiento.
Al mismo tiempo es necesario tener en cuenta que el monto de ingresos tributarios a
recaudar está afectado por diversas limitaciones, lo cual a su vez condiciona el nivel del gasto
público, especialmente considerando que en la generalidad de los casos la recaudación
tributaria es, y debería ser normalmente, la principal fuente de financiamiento de ese gasto.
En aquel sentido, Nicholas Kaldor señalaba la existencia en cada país de un "potencial
tributario", el cual podría ser captado por la tributación sin afectar la economía del sector
privado y que estaría constituido por el excedente del producto real sobre lo que cabría
considerarse como consumo esencial y la inversión reproductiva o, en otras palabras, el
"consumo innecesario", es decir el consumo que exceda las necesidades mínimas, o que
socialmente se consideren un mínimo razonable, y que por consiguiente puede ser contraído
sin efectos de desestímulo de la capacidad de trabajo y de los incentivos económicos. Al
mismo tiempo, este "potencial tributario" se vincula entre otros factores al nivel del ingreso
per cápita y a la distribución del ingreso, reconociéndose, a partir de aquella definición un
mayor potencial cuanto mayor sea el ingreso per cápita o esté más concentrada la

7
Aun prescindiendo de otros factores, según Kaldor, el monto de tributos a recaudar debe ser determinado por el
conjunto d e c ondiciones e conómicas y n o s implemente p or l as n ecesidades f inancieras d el g obierno.

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distribución del ingreso, esto último especialmente en economías con un bajo ingreso per
cápita8.
En general, se considera que existen factores que, más allá de la voluntad política de un
gobierno, afectan el nivel de ingresos tributarios a recaudar en un determinado país. Entre
estos factores cabría mencionar:
• el consenso social con la magnitud y funciones a desempeñar por el Estado;
• la aceptación de los tributos por la sociedad y la imagen del propio gobierno
• la capacidad de gestión de la administración tributaria y el grado de control del
cumplimiento de las obligaciones tributarias;
• la amplitud de la economía informal o sumergida
• el nivel de la renta per cápita como indicador básico del grado de desarrollo.
2.3. Concepto y objeto de la política tributaria
Partiendo de las consideraciones formuladas sobre la política fiscal, se puede establecer el

concepto y cometido de la política tributaria que como una rama de aquella comparte su
naturaleza de política instrumental.
Es importante tener presente, que recaudar los recursos suficientes para

financiar el gasto público es el objetivo esencial de la política tributaria, sin
perjuicio de que al mismo tiempo ellos puedan estructurarse para la
consecución de objetivos "extra-‐financieros o fiscales".
Por otra parte, intentar definir teóricamente un nivel óptimo de la carga impositiva no se
considera conveniente, puesto que ese nivel está íntimamente vinculado al papel que se le
adjudique al Estado y, por supuesto, al propio monto del gasto público, todo lo cual tiene que
ver con factores políticos, culturales y sociales. En consecuencia, la definición de aquel nivel

8
Así, en un país con una baja renta per cápita (p.e. us$1.000) y con una distribución del ingreso igualitaria, sería
difícil de encontrar excedentes del consumo necesario. Si la distribución fuera altamente desigual, sería posible que
existan en los individuos de altos ingresos, excedentes sobre aquel consumo que no se destinen a la inversión
reproductiva y q ue, p or l o t anto, c abría r ecaudar c omo i mpuesto.

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no es un problema de política tributaria sino un dato previo y necesario, a partir del cual se
plantean los que sí son problemas específicos de la política tributaria.
2.3.1. Objeto de la Política Tributaria
La política tributaria es la rama de la política fiscal que trata de:
• la distribución de la carga impositiva;

• los efectos de los tributos sobre el proceso económico.
A su vez, determinar la distribución de la carga impositiva involucra dos aspectos:
• Uno, relacionado con la conformación de la estructura técnico-‐formal del

conjunto de instrumentos por medio de los cuales se tributará;
• Otro, referido al nivel de las alícuotas a aplicar en los diferentes tributos y que
definirá la estructura de distribución de la carga impositiva.
Estructura técnico formal de los tributos
El primer aspecto se relaciona con la estructura y composición del sistema tributario y las
características particulares de cada uno de los tributos, aunque con abstracción de las
alícuotas, lo que envuelve problemas de política tributaria en lo que se refiere a la naturaleza
y amplitud de la base de imposición a definir. En ello, asumen especial relevancia cuestiones
propias del dominio de la técnica, de la administración y del derecho tributario.
Distribución de la carga tributaria
El segundo aspecto, se refiere a complementar la estructura técnico-‐formal del sistema

tributario con el elemento cuantitativo correspondiente a las alícuotas, las cuales definen la
estructura de distribución de la carga tributaria y la naturaleza de sus relaciones con la
distribución social, sectorial y espacial del ingreso y de la riqueza. Tales relaciones plantean
un segundo aspecto del dominio de la política tributaria.

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A título de ejemplo, para diferenciar los dos aspectos de la distribución de la

carga impositiva mencionados (estructura técnico-‐formal y nivel de las
alícuotas), imagínese el siguiente caso:
• Dos países, país A y país B, cuentan con sistemas tributarios que presentan una
estructura técnico-‐formal idéntica. Ambos sistemas están integrados por apenas dos
impuestos: un impuesto personal a la renta y un impuesto general al consumo, los
cuales son idénticos en cuanto a la definición y determinación de la base imponible,
sujetos pasivos y todo otro aspecto que se relacione a lo que podría entenderse como
estructura técnico formal. Sin embargo, uno de los países, el país A, otorga prioridad a
la formación de ahorro y el otro, el país B, a la redistribución equitativa del ingreso.
Esa diferencia de prioridades se reflejará en la distribución de la carga tributaria y se
podría instrumentar, aun partiendo de estructuras técnico-‐formales idénticas, a
través de la estructura y niveles de las alícuotas de la siguiente forma:
o El primero de los países, el país A, aplicaría en su impuesto personal a la renta
una única y reducida alícuota proporcional y reconocería exenciones sobre la
renta ahorrada y, al mismo tiempo, en su impuesto general al consumo
aplicaría una alícuota única elevada y no contemplaría exenciones.
o El otro país, el país B, en su impuesto personal a la renta aplicaría una escala
altamente progresiva y, en su impuesto general al consumo establecería una
alícuota general moderada y alícuotas diferenciales para ciertos bienes y
servicios suntuarios, consagrando la exención de bienes y servicios básicos.
Utilización de los efectos de los impuestos como parámetros para los agentes económicos
Otro orden de problemas que debe manejar la política tributaria, se refiere a la utilización de
los efectos de los impuestos sobre el proceso económico. Definida una estructura tributaria
dada, el sistema impositivo pasa a operar como un parámetro a tomar en cuenta por los
agentes económicos en sus procesos de decisión. El sistema influirá en su comportamiento

18


mediante las alteraciones que produzca en los niveles del ingreso disponible y en los precios
relativos de los bienes, servicios y factores, induciendo determinadas conductas.
La definición de ese parámetro y sus alteraciones en el curso del tiempo, constituyen en

manos del Estado un instrumento utilizable para influir en el ritmo y dirección que se desea
imprimir al proceso económico, conforme a los objetivos que vayan siendo definidos por las
políticas definidoras de objetivos.
Un aspecto muy interesante es el efecto que produce la tributación respecto de los

inversores extranjeros, donde el foco de análisis es el impacto de los Convenios para Evitar la
Doble Imposición. Algunos estudios parecen demostrar que la tributación tiene un impacto
leve en las decisiones de tales inversores, quienes se verían atraídos por otras cuestiones
(seguridad jurídica, infraestructura, etc.). Ante ello se despierta un interesante debate
respecto de la conveniencia de firmar tales Convenios principalmente desde la óptica de los
países de Latinoamérica quienes han suscripto los mismos principalmente para atraer
inversión extranjera con el consiguiente costo recaudatorio.
2.3.2. Clasificación de los tributos
Tradicionalmente, se adopta una clasificación tripartita de los tributos: impuestos, tasas y

contribuciones especiales. Esta clasificación es la más corriente tanto en la doctrina como en
los códigos tributarios. También el Modelo de Código Tributario del CIAT, adhiere a esa
clasificación y en su artículo 9 expresa:
"Art. 9 Concepto y clasificación de los tributos. Tributos son las prestaciones en dinero que
el Estado exige, en razón de una determinada manifestación de capacidad económica,
mediante el ejercicio de su poder de imperio, con el objeto de obtener recursos para
financiar el gasto público o para el cumplimiento de otros fines de interés general.
Los tributos se clasifican en:

19


a) Impuestos.
b) Tasas.
c) Contribuciones especiales."
2.3.2.1. Impuestos
Dentro de aquellos tres tipos de tributos, el impuesto podría ser considerado el de mayor
importancia, tanto por su potencial recaudatorio como porque es el que guarda mayor
afinidad con la utilización de la tributación como instrumento al servicio de otros objetivos
que no sean los estrictamente financieros. Se podría distinguir el impuesto de los demás
tipos de tributo, en que es el único que se hace exigible por una situación, el hecho
generador, que es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente. Esa
situación apenas tiene que reflejar una cierta capacidad de pago del sujeto que en ella se
encuadra. Vale decir, que el impuesto se apoya en el criterio de la capacidad contributiva y, a
diferencia de los otros dos tipos de tributo, es plenamente ajeno a cualquier posibilidad de
asimilación a los precios, sin perjuicio de que su recaudación se pueda encontrar afectada al
financiamiento de determinados bienes o servicios (por ejemplo, a la construcción y
mantenimiento de carreteras, en el caso de los impuestos a la gasolina).
2.3.2.2. Tasas
La tasa es el tributo exigible por la prestación efectiva o potencial (en el sentido de que si el
servicio está puesto a disposición su no utilización no exime del pago), de un servicio
individualizado hacia el contribuyente. El ser obligatorio su pago por mandato legal y tener
carácter coercitivo, permite diferenciarla de lo que cabría considerar un precio.
2.3.2.3. Contribuciones Especiales
Se acostumbra a considerar como contribución especial, aquel tributo cuya obligación de

pago se deriva de la obtención de beneficios especiales individualizados de la realización de
obras públicas, prestaciones sociales y otras actividades estatales y cuyo producto no
debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que

20


constituyen el presupuesto de la obligación. Podrían considerarse dentro de esta categoría

las contribuciones tales como las contribuciones de mejora, las contribuciones para la
seguridad y la previsión social.
Los ingresos tributarios, también suelen clasificarse con base en criterios

diferentes a los anteriormente expuestos. Por ejemplo, a los efectos de
elaborar informaciones estadísticas de recaudación, el Centro Interamericano
de Administraciones Tributarias, CIAT, utiliza un Manual de Clasificación, que se sugiere
revisar.
2.3.3. Impuestos al Comercio Exterior
Se trata de tributos, normalmente denominados aranceles, que se aplica a los bienes, que
son objeto de importación o exportación. El más extendido es el impuesto que se aplica
sobre las importaciones, mientras los aranceles sobre las exportaciones son menos
corrientes; también pueden existir aranceles de tránsito que gravan los productos que entran
en un país con destino a otro.
Pueden ser "ad valorem", como un porcentaje del valor de los bienes, o "específicos" como
una cantidad determinada por unidad de peso o volumen.
Los efectos fundamentales que provoca un arancel a la importación, en la economía de un
país son los siguientes:
• El efecto fiscal supone un incremento de la recaudación del Estado.
• Disminución de las importaciones y mejora de la posición de la balanza comercial de
los países.
• Aumento del precio de los productos objeto de arancel en el mercado nacional.
• Aumento de la producción nacional de bienes con arancel.
Al respecto, cabe traer a colación lo previsto en el mencionado Manual de Clasificación del
CIAT:

21


• Impuestos sobre el comercio exterior: incluye los impuestos contemplados en el

arancel de aduanas sobre las mercaderías que componen el comercio exterior y otros
tributos asimilables. Estos se diferencian en:
o Importaciones: cubre todos los gravámenes aplicados a los bienes que entran
al país. Incluye los gravámenes para fines de recaudación o protección, ya sea
sobre una base específica o ad valorem, en la medida en que estén
restringidos por ley a los productos importados. Incluye también otros cargos
sobre las importaciones tales como los derechos consulares, cargos por
tonelaje, impuestos estadísticos, derechos fiscales, impuestos adicionales que
no están basados en la lista de aranceles aduaneros, etc., siempre y cuando la
base de tributación sea la importación.
o Exportaciones: Los derechos de exportación incluyen todos los gravámenes
basados en el hecho de que todos los bienes están siendo enviados fuera del
país.
o Otros: se incluyen los impuestos que se aplican, a la venta o compra de
divisas, o ambos, ya sea a una tasa unificada de cambio o a diferentes tasas de
cambio. Los mismos constituyen un gravamen sobre el pago de las
exportaciones, importaciones, o invisibles más que un impuesto sobre la
importación o exportación misma. Por lo tanto, aquí se incluirían también
impuestos sobre las remesas al exterior, si fueren aplicados a la compra de
divisas extranjeras para este fin. También incluye esta categoría otros
impuestos aplicados a diversos aspectos del comercio y transacciones
internacionales, tales como impuestos aplicados exclusiva o
predominantemente sobre viajes al extranjero.
2.4. Los principios de la tributación
Los principios de la tributación emergen de enfoques del fenómeno de la imposición desde
diferentes ángulos: el económico, el jurídico, el social, el administrativo, etc. Ellos pretenden
servir de pautas u orientaciones para el diseño de los sistemas tributarios, de manera que se

22


preserven los valores o criterios técnicos que los conforman. Entre la enunciación de
principios o cánones a los que debería ceñirse la tributación, tal vez los de más amplia
difusión fueron los enunciados por Adam Smith en su obra "La Riqueza de las Naciones" de
1776, y que fueron repetidos y analizados a través de los años al tratar de esta materia. Estos
principios o cánones son cuatro:
• La justicia tributaria se alcanzaría mediante la generalidad (todos deben contribuir) y
la uniformidad (este último concepto se ha interpretado como proporcionalidad).
• La certidumbre se refiere a las normas del sistema tributario que tendrían que ser
precisas y claras, no dejando margen a la arbitrariedad.
• La comodidad en el sentido de que los tributos se implementarán de la forma y en la
oportunidad más conveniente para los contribuyentes.
• La economicidad, que significa que los tributos deberían representar la transferencia
mínima necesaria para el Tesoro Público.
Obviamente, con el correr de los años, los cambios históricos y las diferentes tendencias
ideológicas, esos principios fueron objeto de análisis, desarrollo, crítica y también de
sustitución. Entre la gran variedad de principios que así se enunciaran, se considera que
existen cuatro que cabe destacar, los cuales son aceptados con un alto grado de generalidad
y de su observancia emergen características deseables en un sistema tributario. Estos son: el
principio de suficiencia; el principio de equidad; el principio de neutralidad y el principio de
simplicidad.
2.4.1. La Suficiencia
El principio de suficiencia del sistema tributario se vincula a su capacidad de recaudar una

magnitud de recursos adecuada para financiar las acciones del Estado, cuyo costo se
entiende que debe ser socializado (es decir, compartido por toda la sociedad), sea para la
provisión de bienes públicos que no admiten la aplicación del principio de exclusión, sea por
determinaciones de naturaleza política que indican la necesidad de proveer una oferta
accesible a toda la población, de bienes considerados básicos o esenciales, por ejemplo, en el

23


campo de la salud o de la educación9. Para que el sistema tributario pueda cumplir con ese
requisito de suficiencia, debe estar provisto de tributos que presenten características de
generalidad. Esa generalidad estará determinada por la naturaleza y amplitud de las bases
económicas y de los sujetos pasivos alcanzados por los impuestos, la cual se verá
negativamente afectada por la cantidad de exenciones, objetivas y subjetivas, que se
establezcan en los tributos.
Además de la generalidad, en el sentido antes definido, la suficiencia del sistema tributario
dependerá también de otros dos factores:
• el nivel y estructura de las alícuotas y
• la eficacia con que aquel se aplique ese sistema.
El nivel y la estructura de las alícuotas se sujetan a limitaciones impuestas por aspectos
técnico-‐tributarios y estructurales del país de que se trate. El simple incremento de la
alícuota de un impuesto no significa un incremento correlativo en su recaudación. Por el
contrario, se puede llegar a un punto de inflexión que determine, la disminución de los
ingresos producidos por el impuesto ante la contracción promovida por éste en la base
económica sobre la que incide10. Esto, sin dejar de tomar en cuenta los estímulos a la
evasión que se derivan de las altas alícuotas y de los efectos de desincentivo que pueden
tener sobre la actividad económica.
En relación a los efectos de la variación de las alícuotas sobre el monto de recaudación, cabe
recordar la denominada "curva de Laffer", en razón de haber sido creada por Arthur Laffer en
los años 70 y que en su formulación original se centraba en el Impuesto a la Renta,
generalizándose posteriormente su aplicación para otros tributos.

9
Por otra parte, contrariamente a la existencia de "deseconomías externas" en las que el costo social excede al
privado, existe también la producción de bienes y servicios cuyos efectos externos son positivos (“economías
externas”), e s d ecir, e n q ue l os b eneficios s ociales s on m ayores q ue l os p rivados. S iendo l a s alud y l a e ducación d e l a
población características deseables para cualquier sociedad, la producción y consumo de estos servicios no sólo
benefician a q uienes l o d emanden y p aguen p or e llos, s ino a t oda l a c olectividad.

10
Por ejemplo, la concentración de la carga tributaria sobre el consumo en varios países, en especial a través de los
impuestos generales al consumo, habría provocado un cierto grado de saturación de ese tipo de imposición, no
respondiendo su recaudación en forma adecuada al incremento de sus bases o alícuotas y, al mismo tiempo,
generando la exclusión del consumo de los sectores menos favorecidos de la población y el crecimiento de las
actividades informales, lo cual estaría dando cuenta de que técnicamente se habría llegado próximo al agotamiento
de s us l ímites c omo i nstrumento d e c aptación d e r ecursos t ributarios.

24


Ilustración 1. Curva de Laffer
En términos simplificados, la curva de Laffer grafica la influencia del nivel de la alícuota con el
monto de recaudación, siendo que a partir de una alícuota cero que, obviamente, producirá
una recaudación nula, incrementándose sucesivamente esa alícuota se irán generando
incrementos de recaudación, hasta llegar a un punto de equilibrio en que se producirá una
inflexión (máxima recaudación) y los posteriores incrementos de alícuota tendrá un efecto de
disminución de la recaudación al incidir negativamente en el nivel de la respectiva base
económica tributable. Disminuirá el interés por obtener una renta, se contraerá el consumo,
aumentarán los costos muertos o cargas excedentes y los incentivos a evadir, etc.
En cuanto a la eficacia con la que se aplique el sistema tributario, ella dependerá de la
capacidad de gestión de las respectivas administraciones en las funciones de recaudación,
fiscalización y cobro de los tributos. Esa eficacia determinará en último término hasta qué
punto se identifica el "sistema tributario legal" con el "sistema tributario real o efectivo". Los
objetivos propuestos por las normas tributarias no se alcanzan simplemente con su
promulgación, sino a través de su efectiva ejecución. En este aspecto cabe resaltar la íntima
interrelación existente entre la política y la administración tributaria. El sistema tributario
adecuado para un determinado país no se deriva apenas de variables de naturaleza
económica o política, sino también de la capacidad de gestión existente, o por lo menos

25


potencial, de la respectiva administración. Por otro lado, la acción del administrador

tributario se verá favorecida o dificultada en razón de la adecuación que el sistema tributario
tenga con las condiciones estructurales y coyunturales del respectivo país. En otras palabras,
el formulador de la política tributaria debería atender a los postulados derivados de la teoría
económica y de la técnica tributaria en el diseño de la reforma tributaria de un determinado
país pero, al mismo tiempo, también es necesario que tome en cuenta la capacidad de
gestión existente o potencial de la respectiva administración tributaria para aplicarlas
eficazmente.
2.4.2. La Equidad
El principio de equidad a observar en la distribución de la carga tributaria, significa que la

misma observe la capacidad contributiva de quienes reciben la incidencia de los impuestos11.
Este principio se encuentra establecido en forma explícita en la Constitución de diversos
países12.
En términos de equidad, se acostumbran diferenciar dos aspectos: la equidad vertical, que
consiste en que los individuos reciban un tratamiento diferencial en la medida que presenten
un nivel desigual de capacidad contributiva, mayor carga tributaria relativa cuanto mayor
capacidad contributiva (progresividad), y la equidad horizontal que se configuraría cuando
sobre los individuos con idéntica capacidad contributiva incide igual carga tributaria.
Los efectos en términos de equidad vertical del sistema tributario, se derivan de una
distribución de la carga tributaria por tramos de ingreso que propicie una redistribución de
ese ingreso, haciéndolo más igualitario. Una de las formas de determinar la equidad de la
tributación, es verificando la participación relativa en la recaudación de los diferentes tipos
de tributo y, con el auxilio de la teoría de la incidencia tributaria, adjudicar a cada tipo de

11
D e conformidad con ese principio, los impuestos deben aplicarse y graduarse tomando en cuenta manifestaciones
de bienestar económico que representen indicadores de capacidad contributiva y así, tradicionalmente, se han
considerado como tales los ingresos, el consumo y la riqueza, es decir la renta obtenida, la renta consumida y la
renta a cumulada.

12
Así, por ejemplo, la Constitución Federal Brasileña de 1988, en su art. 145, párrafo 1, dispone: "Siempre que sea
posible, los impuestos tendrán carácter personal y serán graduados según la capacidad económica del
contribuyente..."

26


tributo el sesgo regresivo o progresivo correspondiente, para lo cual es importante observar
no apenas el tipo de tributo sino también como se encuentran estructurados en la respectiva
legislación los gravámenes que se encuadren en el mismo.
El tratar de la equidad del sistema tributario no significa desconocer la importancia del gasto
público, en cuanto a los efectos redistributivos que con él se pueden lograr. Sin embargo,
cabe señalar que parecería exagerada e irrealista la mención recurrente de la mayor
potencialidad redistributiva del gasto público, especialmente cuando con ello se pretende
justificar la despreocupación con la función redistributiva de la tributación o, peor aún, la
regresividad de los tributos.
Es verdad que la equidad fiscal (referida al proceso ingreso-‐gasto del Estado), en todo caso,
debe evaluarse en términos de la incidencia neta que tiene para los distintos segmentos de la
población, por nivel de ingresos, el conjunto de acciones tanto tributarias como de gasto
público.
2.4.3. La Neutralidad
El principio de neutralidad de la tributación, significa propiciar una mayor eficiencia

económica al atenuar los efectos de los tributos en la asignación de recursos y minimizar así
la carga excedente o costo muerto del impuesto. Se trata de restar peso a las
consideraciones de naturaleza tributaria en las decisiones de los agentes económicos,
pasando a regir con menores interferencias los mecanismos de mercado en la formulación de
esas decisiones, lo que evitaría que se generen distorsiones en la asignación de aquellos
recursos.
Aquel objetivo de neutralidad no es incompatible con la existencia de tratamientos
tributarios diferenciales como lo son, por ejemplo, la aplicación de los impuestos selectivos al
consumo o de regímenes de promoción a través de beneficios fiscales. Estas serían formas
predeterminadas de obtener efectos discriminatorios por medio de la tributación que
faciliten el logro de determinados objetivos extra-‐fiscales. No obstante, en muchas
oportunidades los tributos generan efectos discriminatorios que no son predeterminados ni
deseables del punto de vista de la eficiencia económica. Ellos son consecuencia de una

27


inadecuada estructura de aquellos tributos cuya aplicación produce distorsiones tales como
conspirar contra los incentivos a trabajar y a asumir riesgos.
Sin duda, la neutralidad de los sistemas tributarios en beneficio de una más eficiente
asignación de recursos, es el tema de naturaleza extra-‐fiscal que tuvo más peso en la
orientación de las reformas tributarias realizadas en el marco de los programas de ajuste
estructural, con una fuerte inspiración neoliberal.
2.4.4. La Simplicidad
El principio de simplicidad del sistema tributario implica, por una parte, propender a que en
su composición se integren apenas aquellos tributos que se apliquen sobre bases económicas
que manifiesten una efectiva capacidad contributiva y que, al mismo tiempo, permitan la
captación de un volumen de recursos que justifique su implantación. Por otro lado, la
simplicidad también está referida a la estructura técnica con la que se conforme cada uno de
los tributos integrantes del sistema tributario. Esto último estará condicionado en forma
inmediata por el grado de desarrollo socio-‐económico del país de que se trate y, asimismo,
por la capacidad de gestión de la respectiva administración tributaria. En todo caso, se trata
de dotar a cada uno de los tributos de una estructura técnica que suponga transparencia, en
el sentido de que permita el cabal conocimiento de las obligaciones de él emergentes y,
además que no genere costos injustificadamente elevados, tanto para el cumplimiento por
parte de los contribuyentes como para el control del mismo
2.5. Particularidades del marco normativo que rige la materia
El Poder Tributario del Estado es la facultad que el ordenamiento jurídico le reconoce al

Estado para imponer, modificar o suprimir en virtud de una ley obligaciones tributarias.
Conforme se expuso, debe existir una ley que establezca las obligaciones
tributarias, de allí la exigencia del Principio de legalidad en esta materia, que
significa que, no puede establecerse ningún tributo o carga impositiva sino
por medio de una ley del Parlamento. Se sostiene que no hay tributo sin ley

28


(nullum tributum sine lege), lo cual significa que no puede existir un tributo sin una ley
dictada previamente y que lo establezca en forma expresa. En términos genéricos se sostiene
que en un Estado de derecho nadie puede ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni
privado de lo que ella no prohíbe.
En ese marco se denomina Derecho Tributario o Derecho Fiscal a la rama del Derecho
Financiero que comprende el conjunto de normas jurídicas que regulan el nacimiento,
determinación y aplicación de los tributos, los derechos y obligaciones que nacen tanto para
el sujeto obligado como para el Estado acreedor.
Las fuentes del Derecho Tributario son la Constitución Nacional, los Convenios
internacionales, por ejemplo Convenios para Evitar la Doble Imposición, las leyes, los
reglamentos y decretos del Poder Ejecutivo y las resoluciones administrativas y otras normas
de menor orden.
2.6. Rol de la Administración Tributaria en la Política Tributaria
La Política Tributaria tiene que ver con el diseño y la Administración Tributaria con la
aplicación de los tributos. Son ámbitos separados de la tributación, la primera de
incumbencia del Ministerio de Hacienda o Finanzas que propone y el Parlamento que
sanciona las normas tributarias, dado el requisito de legalidad que rige en esta materia.
No obstante esta diferenciación de ámbitos de incumbencia, podemos decir

que la Administración Tributaria tiene alguna injerencia respecto de la
Política Tributaria, dado tiene contacto directo con la realidad y maneja
abundantes datos de la aplicación de los tributos, permitiéndole:
• Monitorear los efectos previstos en la Política Tributaria, para corroborar si en la
práctica efectivamente se están cumpliendo o no.
• Proponer correcciones o mejoras a la Política Tributaria cuando observe defectos,
efectos no previstos, vacíos o abusos.

29


• Soportar el análisis de alternativas de reformas tributarias que maneje del

Ministerio de Hacienda o Finanzas, midiendo posibles impactos y ayudándole a
aquél en su decisión.
Con relación a este punto cabe traer a colación a Milka Casanegra, ex funcionaria del Fondo
Monetario Internacional (FMI), quién popularizó la frase de que “en América Latina,
administración tributaria es política tributaria”, que es otra forma de decir que la
recaudación depende más del grado de cumplimiento que logra Tributación, que del diseño
del sistema tributario (política tributaria).
Este razonamiento está implícito en la afirmación de que hay que concentrar esfuerzos en
recaudar mejor los impuestos existentes y, solo después, pensar en reformas tributarias.
2.7. Tributación y niveles de gobierno
Seguidamente se expondrá una breve introducción de la tributación frente a distintos niveles
de gobiernos, ya sea subnacionales o supranacionales.
2.7.1. Tributación y gobiernos sub nacionales
En un sistema fiscal de múltiples niveles subnacionales de gobierno, la atribución de

competencias tributarias pueden realizarse de acuerdo a diferentes sistemas, que afectan
tanto a la asignación de los ingresos tributarios entre los diferentes niveles de gobierno como
a su participación en las esferas legislativa, administrativa y presupuestaria:
• Competencias concurrentes: Los diferentes niveles de gobierno pueden establecer

y aplicar todo tipo de tributos en forma concurrente.
• Separación de tributos: A cada nivel de gobierno corresponden el producto de
determinados tributos, no obstante la competencia para legislar y administrar
esos tributos puede ser resuelta de diferente forma.

30


• Repartición de tributos: La repartición de tributos significa la distribución de la

recaudación tributaria entre dos o más niveles de gobierno y supone excluir a los
niveles subnacionales de legislar sobre los impuestos.
• Imposición de sobretasas: La imposición de sobretasas implica un sistema en el
cual el nivel central establece las normas tributarias que definen todos los
elementos de los tributos, en tanto los niveles subnacionales imponen sobretasas
sobre esos mismos tributos.
• Sistemas mixtos: En el caso de los sistemas mixtos se aplican simultáneamente
más de un sistema de los descriptos precedentemente.
2.7.2. Tributación y gobiernos supra nacionales
Los procesos de integración económica para avanzar hacia el objetivo de lograr la libre
circulación de bienes y servicios y de factores de producción entre los países partícipes
requieren, entre otras acciones, la armonización de los sistemas tributarios, entendiendo por
ésta eliminar las asimetrías que puedan generar distorsiones en aquellos procesos y, al
mismo tiempo, posibilite la utilización de la tributación como instrumento para el logro de
objetivos regionales, cuando ello se estime conveniente.
Es posible diferenciar en tres planos la acción que cabría emprender en la armonización

tributaria:
• el de estructura formal de los tributos,

• el de los niveles de tributación,
• el de la administración y aplicación efectiva de la tributación.
Desde las etapas más incipientes, aun en las etapas preparatorias de esos procesos, se
requiere obtener un cierto grado de armonización en los instrumentos aduaneros de los
países participantes. Sin embargo, también cabe tener presente los efectos más manifiestos
de la tributación interna que deberán ser removidos para facilitar el avance de los procesos
de integración, y que pueden diferenciarse en tres grandes grupos:

31


• discriminación contra los bienes procedentes del exterior,

• distorsiones en las condiciones de competencia,
• distorsiones en la localización de las inversiones.
Pueden distinguirse en tres categorías de mecanismos de armonización

tributaria:
• La uniformación significa igualar los tributos en todos sus

elementos, es decir: igualar las respectivas legislaciones tanto en la definición de
aspectos de la estructura formal de los tributos como de los niveles de tributación.
• La compatibilización es un medio para adecuar la estructura formal de los tributos
para aplicar mecanismos compensatorios, capaces de neutralizar los efectos
distorsivos que podrían derivarse de una disparidad en los niveles de tributación.
• La instrumentación consiste en establecer divergencias en los sistemas tributarios
dirigidas a implementar una determinada estrategia de integración.
Las bases para la armonización de los sistemas tributarios deben seguir el rumbo trazado en
el campo aduanero, en el que la primera preocupación ha sido la armonización a nivel de
instrumentos, lo que una vez logrado, facilita la comparación de las políticas aduaneras, una
vez que ellas quedarán explícitas en los diferentes niveles de tributación expresados por las
alícuotas aplicables sobre conceptos o bases homogéneos. Por otro lado, desenvolviendo de
aquella forma la armonización tributaria, se estarán mejorando los instrumentos tributarios,
en la medida que las opciones técnicas formuladas surjan de la investigación y selección de
los criterios más convenientes y perfeccionados.
Siendo una constante en todas las formas posibles de integración económica la abolición
parcial o total de las barreras aduaneras intra-‐regionales como etapa inicial, surgen de esa
abolición ciertos efectos como son:
• el incremento de la competencia entre los productores de los países de la región y

32


• la promoción de nuevas inversiones por la expansión del mercado en que

circularán los productos sin tributos aduaneros o, al menos, con márgenes de
preferencia en relación a los productos similares procedentes de terceros países.
En cuanto a los tributos internos que inciden de forma más notoria sobre las condiciones de
competencia, son los denominados impuestos al consumo que recaen sobre la circulación de
bienes y servicios.
Con relación a localización de las inversiones, los tributos que aparecen en primer plano, en
cuanto a los efectos susceptibles de influir sobre esa localización, son los impuestos sobre las
utilidades de las empresas y el tratamiento tributario de las rentas y ganancias de capital, en
general.
Existen otros dos importantes temas vinculados a las necesidades de armonización a los
cuales se deberá prestar atención prioritaria. Estos temas son el de los acuerdos para evitar
la doble tributación internacional de la renta y el de los incentivos tributarios.
2.8. Resumen
La política tributaria, que es una rama de la política fiscal, comparte su naturaleza de política
instrumental y pueden considerarse en su cometido: la estructura formal y funcional del
sistema impositivo; la distribución social, sectorial y espacial de la carga impositiva; los
efectos de los tributos, como parámetros, sobre el comportamiento de los agentes
económicos, y la utilización de dichos efectos como herramientas dinámicas de acción del
Estado sobre el sistema económico.
Tributos son las prestaciones en dinero que el Estado exige, en razón de una determinada
manifestación de capacidad económica, mediante el ejercicio de su poder de imperio, con el
objeto de obtener recursos para financiar el gasto público o para el cumplimiento de otros
fines de interés general. Los tributos se clasifican en: impuestos, tasas y contribuciones
especiales.

33


Los tributos al comercio exterior, normalmente denominados aranceles, son aquellos que se
aplican a los bienes, que son objeto de importación o exportación.

34

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Curso de Política Fiscal y

TABLA DE CONTENIDO

2.7.1. Tributación y gobiernos sub nacionales ............................................................................................ 30

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

En esta asignatura se analizará el marco general de la Política Fiscal y dentro de ella se

1.1. Evolución de la utilización de los instrumentos fiscales

1.2. Naturaleza instrumental de la Política Fiscal

1.3. Instrumentos y ramas de la Política Fiscal

A su vez, los ingresos públicos cabe agruparlos en diferentes tipos de ingreso2

1.4. Funciones y mecanismos de acción de la Política Fiscal

1.4.1. Función de asignación

La función de asignación de la política fiscal significa tender a modificar la asignación de

1.4.1.1. Bienes públicos, bienes privados y el "principio de exclusión"

El mercado no tendría condiciones de resolver la necesidad de existencia de esa clase de

1.4.1.2. Los bienes semipúblicos

1.4.2. Función de distribución

La función de distribución de la política fiscal, se relaciona a la utilización del

El resultado en la distribución de la renta y la riqueza derivada de la aplicación de los

bajos ingresos, como por ejemplo los programas de viviendas populares, la

1.4.3. Función de estabilización

La idea básica es relativamente simple y propone actuar sobre el nivel de la demanda

Así por ejemplo, ciertos impuestos estructurados con alícuotas progresivas,

1.5. Democracia y Política fiscal

En resumen, los gobiernos pueden mejorar su legitimidad fiscal:

• Fomentando un gasto público mayor, mejor y más justo.

Las funciones que puede cumplir la política fiscal son:

¡ Función de asignación

2.1. Complejidad de la Política Tributaria.

La recaudación de impuestos es una de las acciones más complejas y conflictivas que

Al respecto es importante reconocer la complejidad que rodea al diseño y aplicación de la

Resulta conveniente por lo tanto preguntarse cuáles son las fuentes de

2.2. Límites de la Tributación

2.3. Concepto y objeto de la política tributaria

Partiendo de las consideraciones formuladas sobre la política fiscal, se puede establecer el

Es importante tener presente, que recaudar los recursos suficientes para

2.3.1. Objeto de la Política Tributaria

• la distribución de la carga impositiva;

• Uno, relacionado con la conformación de la estructura técnico-­‐formal del

Estructura técnico formal de los tributos

Distribución de la carga tributaria

El segundo aspecto, se refiere a complementar la estructura técnico-­‐formal del sistema

A título de ejemplo, para diferenciar los dos aspectos de la distribución de la

La definición de ese parámetro y sus alteraciones en el curso del tiempo, constituyen en

Un aspecto muy interesante es el efecto que produce la tributación respecto de los

2.3.2. Clasificación de los tributos

Tradicionalmente, se adopta una clasificación tripartita de los tributos: impuestos, tasas y

Los tributos se clasifican en:

2.3.2.3. Contribuciones Especiales

Se acostumbra a considerar como contribución especial, aquel tributo cuya obligación de

constituyen el presupuesto de la obligación. Podrían considerarse dentro de esta categoría

Los ingresos tributarios, también suelen clasificarse con base en criterios

2.3.3. Impuestos al Comercio Exterior

• Impuestos sobre el comercio exterior: incluye los impuestos contemplados en el

2.4. Los principios de la tributación

El principio de suficiencia del sistema tributario se vincula a su capacidad de recaudar una

Ilustración 1. Curva de Laffer

potencial, de la respectiva administración. Por otro lado, la acción del administrador

El principio de equidad a observar en la distribución de la carga tributaria, significa que la

El principio de neutralidad de la tributación, significa propiciar una mayor eficiencia

2.5. Particularidades del marco normativo que rige la materia

El Poder Tributario del Estado es la facultad que el ordenamiento jurídico le reconoce al

No obstante esta diferenciación de ámbitos de incumbencia, podemos decir

• Soportar el análisis de alternativas de reformas tributarias que maneje del

• Uno, relacionado con la conformación de la estructura técnico-‐formal del

El segundo aspecto, se refiere a complementar la estructura técnico-‐formal del sistema