Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013

Mariana Caminotti

CUOTAS DE GÉNERO, FEDERALISMO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN ARGENTINA

Mariana Caminotti
Universidad Nacional de San Martín y CONICET
 mariana.caminotti@hotmail.com

Abstract
El uso de cuotas de género para remover barreras discriminatorias en la nominación de candidatos es un
fenómeno global. Con variantes, estas medidas están presentes en más de cien países. La difusión
transnacional de las cuotas animó un corpus de investigaciones. Esta reciente literatura ha realizado
contribuciones al conocimiento de los patrones de adopción de cuotas en un conjunto de casos nacionales.
En cambio, su difusión en Estados federales donde las unidades crean reglas electorales propias ha sido
escasamente observada. En estos escenarios la carencia de comparaciones subnacionales ofrece una visión
parcial de las oportunidades de participación de las mujeres en los procesos y las instituciones
democráticas.
Este trabajo analiza la difusión de las leyes de cuota dentro de la Argentina, donde la ley de cupo
femenino vigente para las candidaturas al Congreso coexiste con veintidós leyes de cuota para candidaturas
provinciales. Se trata de la primera investigación subnacional comparada que estudia el diseño de cuotas
de género otorgando valor analítico al federalismo en el caso argentino.
Empíricamente, el análisis evidencia que el diseño de cuotas en las arenas provinciales no ha
seguido un único patrón y ha tenido variaciones significativas. La implicancia analítica es que el federalismo
electoral afecta la calidad de la democracia, posibilitando la coexistencia de estructuras desiguales de
oportunidad para la participación electoral de ciertos grupos (en nuestro caso las mujeres) y su acceso a las
instituciones formales del sistema político.

Key Words: cuotas de género, federalismo electoral, calidad de la democracia


Mariana Caminotti: Doctora en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (2009) y Master
of Arts in Development Management and Policy por Georgetown University (2005). Actualmente es Investigadora del
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina en el Centro de Estudios Federales y
Electorales (CEFE) de la Escuela de Política y Gobierno, y Profesora Adjunta en la Universidad Nacional de San Martín,
Argentina. Desde 2011 coordina la Maestría en Análisis, Derecho y Gestión Electoral de dicha universidad.
Versión borrador, por favor no citar sin autorización. Agradezco los comentarios de Marcelo Escolar y Ana
Laura Rodríguez Gustá a una versión anterior de este trabajo, así como los datos sobre composición de las legislaturas
provinciales facilitados por Germán Lodola.
1
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Mariana Caminotti

La vigencia de derechos, libertades y oportunidades para participar y afectar las decisiones políticas
es un atributo clave de la democracia (Dahl 2008); con todo, las democracias existentes varían en el grado
en que aquellas se hacen extensivas. Más allá de las prerrogativas reconocidas en el marco legal y
constitucional de los países, existen múltiples barreras que dificultan el ejercicio de la ciudadanía política
por parte de diferentes grupos. Una de las desigualdades políticas más universales son las basadas en el
género1. Como es sabido, en los regímenes democráticos todos los nacionales mayores de edad están
formalmente provistos del derecho de votar para elegir a sus representantes y de postularse para cargos
políticos. Sin embargo, en promedio, ocho de cada diez bancas en los Parlamentos y las legislaturas son
ocupadas por hombres (IPU 2013). Esta sistemática sub-representación de las mujeres evidencia un déficit
en el acceso igualitario a las instituciones, una dimensión fundamental de la calidad democrática (Levine y
Molina 2007, 2011).
Tras la tercera ola de democratización de América Latina, en un conjunto de países se adoptaron
leyes de cuota mediante reformas electorales que promueven la inclusión de mujeres en las candidaturas
partidarias. Argentina fue el primer país en sancionar una ley de cuota nacional en 1991, seguida en pocos
años por Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, México, República
Dominicana y más recientemente, Uruguay (Caminotti 2009). Países como Bélgica, España, Francia y
Portugal también tienen cuotas legales (Alnevall 2008, Meier 2008, Sineau 2008) pero en Europa occidental
son más frecuentes las cuotas de partido, de naturaleza voluntaria.
La difusión transnacional de las cuotas de género –que implica la migración de respuestas creadas
en un país hacia otros países– animó un conjunto de estudios y de investigaciones comparadas (Krook
2005a, 2009). Esta literatura ha contribuido a la identificación y explicación de los patrones de difusión de
las cuotas de género en los niveles nacionales; en cambio, la difusión de estas medidas dentro de Estados
federales donde las subunidades crean reglas electorales propias ha sido menos investigada2. En dichos
escenarios, la carencia de comparaciones intra-nacionales implica un vacío en el conocimiento acumulado,
en tanto ofrece una visión parcial de los incentivos institucionales que afectan la participación política de
las mujeres y sus oportunidades de presentarse como candidatas a lo largo del territorio estatal.
Este trabajo contribuye a llenar dicho vacío a través del análisis de la adopción de cuotas de género
al interior de la Argentina, donde la ley nacional de cupo femenino en vigencia para las candidaturas al
Congreso (Cámara de Diputados y Senado) coexiste con veintidós leyes de cuota para candidaturas
legislativas provinciales. Con la guía de un enfoque teórico que combina aportes del neo-institucionalismo
en ciencia política y sociología (Hall y Taylor 2001), analizo: i) la invención de las cuotas electorales en la
arena nacional, ii) la dinámica de su difusión subnacional y iii) el diseño de estas medidas en cada
jurisdicción provincial3. Se trata de la primera investigación subnacional comparada que estudia el diseño

1
Como lo sostienen Levine y Molina (2007), las barreras discriminatorias son aquellas que impiden a cierto grupo de
nacionales adultos la participación justa e igual en el proceso político. La literatura sobre género especifica que la
discriminación contra las mujeres puede ser directa o indirecta (en este último caso, se la infiere a partir de la
observación de resultados que las desfavorecen sistemáticamente).
2
Entre los escasos estudios existentes, Jones (1998) y Alles (2009) han investigado el impacto de los sistemas
electorales sobre la eficacia de las cuotas provinciales en Argentina, y Reynoso (2008) lo ha hecho para el caso de
México. Por su parte, Crocker (2005) ha investigado la adopción de cuotas a lo largo de América Latina y en las
provincias argentinas mediante un modelo de Event History Analyses, con vistas a determinar si este fenómeno
respondió a un proceso de difusión —que implica la migración de reglas y políticas ideadas en un sitio hacia otros— o
de convergencia.
3
Este trabajo resultado de una investigación basada en una extensa recopilación y análisis de información primaria y
secundaria. Las principales fuentes están dadas por el universo de leyes de cuota y decretos reglamentarios nacionales
2
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de cuotas de género en Argentina otorgando valor analítico al federalismo. Nuestra indagación sigue una
lógica de procesos (Scott 1995) cuyo objeto es el despliegue de eventos en un contexto histórico
delimitado4, y asume el esquema de narrativas analíticas propio de los estudios de trayectorias
institucionales (Barzelay y Gallego 2006).
El artículo se organiza en tres secciones. La primera sección ofrece una breve discusión de las
cuotas de género en perspectiva comparada y justifica el problema de investigación. La segunda sección
analiza la invención de las cuotas, su aprobación en el Congreso y su difusión al interior de Argentina,
poniendo en evidencia una variedad de respuestas subnacionales a la política de cuotas y su corolario en
términos de calidad de la democracia. Finalmente, las conclusiones sintetizan los resultados del trabajo y
discuten algunas implicancias para estudios futuros.

1. Cuotas en perspectiva comparada

El uso de cuotas para favorecer la inclusión de mujeres en la nominación de candidatos es un
fenómeno global (Dalherup 2006). Con variantes, estas medidas están presentes en más de cien países
(Krook y O’Brien 2010) muy variados en términos institucionales –parlamentarios y presidencialistas,
federales y unitarios– y en su nivel de desarrollo económico. Desde una perspectiva normativa, el uso de
cuotas presupone que la igualdad política formal (plasmada en leyes y Constituciones) debe ser afirmada
con reglas que persigan la igualdad real en el acceso a las instituciones En un plano pragmático, las cuotas
procuran atenuar los privilegios que detentan los hombres por medio de una “vía rápida” (Dahlerup 2006),
de corte institucional, imponiendo criterios de equidad en la selección de candidatos en lugar de esperar
que los cambios sociales produzcan transformaciones de carácter gradual. Es decir, estas medidas exigen
que los partidos nominen candidatas mujeres, colocando el acento en los actores que controlan el proceso
político (Dahlerup y Freidenvall 2003)5.
Las cuotas tienen múltiples implicancias para la democracia y el vínculo representativo, con lo cual
su adopción y su propagación son fenómenos de relevancia para la investigación sociopolítica. En efecto,
condiciones democráticas las cuotas son un mecanismo de ampliación de derechos políticos puesto que

y provinciales sancionados entre 1991 y 2011, las versiones taquigráficas de los debates plenarios de las leyes de
cuota en el Congreso de la Nación y las Legislaturas provinciales, noventa notas publicadas en medios nacionales de
prensa, y treinta y seis entrevistas con informantes clave. Las entrevistas fueron semi-estructuradas, organizadas por
tópicos, y ofrecieron información detallada acerca de qué ocurrió, con qué actores, cómo, cuándo y por qué. Este tipo
de entrevistas es el más recomendado para la reconstrucción de trayectorias de políticas públicas. La cantidad de
entrevistas
realizadas no fue determinada ex ante sino que respondió al criterio de saturación teórica, dependiente de los datos
obtenidos en el campo.
4
A diferencia de la lógica de variables que busca identificar relaciones causales y efectos netos para explicar un
resultado, los enfoques de procesos buscan dilucidar el modo en que distintos factores se unen para producir los
fenómenos analizados, siguiendo una estrategia relacional y configurativa (Tilly 1995).
5
La aplicación de cuotas puede generar imperativos más o menos compatibles con el sistema electoral, las tradiciones
y las reglas de decisión de los partidos políticos, y aún con los principios constitucionales de un país. Así pues, el
propósito de garantizar la selección de mujeres para cargos de representación popular ha despertado controversias
profundas en países con tradiciones liberales que enfatizan la igualdad de oportunidades. En estos escenarios, la
acción afirmativa y las cuotas de género suelen ser acusadas de ignorar la competencia y los criterios de mérito que
aseguraría la elección de las personas más idóneas (Bacchi 2006: 33). En cambio las cuotas pueden ganar legitimidad si
se ven sustentadas por tradiciones políticas sensibles a criterios de racionalidad sustantiva y por el reconocimiento
constitucional de las acciones afirmativas.
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buscan remover barreras discriminatorias que dificultan el acceso igualitario de las mujeres a las
instituciones del sistema político. Asimismo, al favorecer la incorporación de mujeres en los procesos de
toma de decisiones, las cuotas también pueden afectar la representación en un sentido sustantivo,
facilitando la expresión de perspectivas más diversas (Phillips 1995, Young 2000) e incorporando otras
preocupaciones y experiencias en las decisiones que organizan, modelan y transforman la realidad a través
de políticas públicas.
Las cuotas de género pueden ser de carácter voluntario o legal. En el primer caso (cuotas de
partido), las organizaciones partidistas asumen el compromiso de nominar candidatas y lo plasman en sus
estatutos. Este tipo de cuota surge hacia la década de 1970 en Noruega (Caul 2001), se divulga luego entre
partidos de Europa Occidental y predomina hasta 1990 (Krook 2005b)6. La segunda variante (leyes de
cuota) determina porcentajes de participación de las mujeres en las candidaturas por medio de una norma
legal (y/o un mandato constitucional) que alcanza a todos los partidos de un país o una unidad política.
Cuando las listas de candidatos son cerradas y bloqueadas, las leyes de cuota pueden incorporar mandatos
de posición que especifican en qué lugares deben ubicarse mujeres para impedir su emplazamiento en los
últimos puestos. Además, estas leyes pueden establecer mecanismos de enforcement tales como la no
oficialización de las listas o la imposición de sanciones a los partidos que incumplen la legislación.

Cuadro 1. Tipos de cuota electoral

Origen Aplicación
Cuotas voluntarias Reforma de estatutos partidarios Nominación de candidatos (listas
(de partido) (Europa Occidental)* electorales de los partidos)
Cuotas legales Reforma de la legislación Ídem
electoral o constitucional
(América Latina)*
*Entre paréntesis se indican las regiones donde cada tipo está más difundido.
Fuente: elaboración propia.

Como ya mencionamos, la meta de las cuotas es remover barreras discriminatorias en los procesos
de selección de candidatos, ampliando la participación de las mujeres en la oferta electoral de los partidos.
De esta manera, las cuotas pueden ser concebidas como políticas electorales de acción afirmativa que
procuran compensar desigualdades históricas y transformar patrones intra-partidarios de inclusión y
exclusión. En suma, estas medidas procuran generar cambios en los criterios de nominación y suelen
conmover otras reglas (formales e informales) que guían la negociación entre grupos políticos y la
formación de coaliciones. Así pues, las cuotas interactúan con reglas y prácticas establecidas, entre las
cuales pueden generarse fricciones7. En cambio, no modifican la estructura general del sistema electoral; a
saber, no implican cambio alguno en los métodos de asignación de bancas, las boletas partidarias ni las

6
A título ilustrativo se destacan las experiencias del Partido Laborista de Noruega (primero de Europa en adoptarlas),
el Partido Socialdemócrata de Alemania, el Partido Socialista Español y el Partido Laborista inglés. Cabe mencionar,
asimismo, la experiencia pionera del Partido Peronista en la Argentina de la década de 1950, que destinaba un tercio
de los cargos partidarios y las candidaturas legislativas nacionales a la llamada rama femenina del movimiento,
aunque no empleara el lenguaje de cuotas.
7
A menudo, las leyes de cuota despiertan acuerdos normativos en el momento de su adopción y controversias
operativas en su fase de instrumentación (Caminotti 2009), dando lugar a iniciativas divergentes de actores que
procuran garantizar su cumplimiento y otros que intentan minimizar el alcance de la legislación.
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circunscripciones. Cuando las cuotas están bien diseñadas lo esperable es que se modifique la composición
por sexo de las delegaciones legislativas, “pero las reglas de competencia entre partidos permanecen
intactas” (Htun 2004: 442, énfasis agregado).
Al favorecer la inclusión de mujeres en las candidaturas electorales (que son bienes escasos) las
cuotas implican una disminución del espacio para los hombres, quienes normalmente concentran mayores
recursos de poder en los partidos y protagonizan la toma de decisiones. A la luz del carácter redistributivo
de las cuotas de género, el avance global de estas medidas despierta interrogantes desafiantes para la
explicación sociopolítica. En efecto, como apunta Baldez (2003: 4), la difusión de las leyes de cuota es
desconcertante “en la medida en que parece violar una de las asunciones más ampliamente difundidas
acerca del comportamiento legislativo en ciencia política —a saber, que los políticos electos procuran
proteger sus posiciones”. Así pues, ¿por qué estos actores dan su apoyo a medidas que parecerían limitar
sus oportunidades de acceso a las candidaturas? Más aún, ¿por qué los hombres, numéricamente sobre-
representados en las instituciones democráticas, han consentido un cambio del estatus quo que podría
hacer peligrar sus posiciones?
En respuesta a estas intrigantes preguntas diferentes estudios sugieren que, a menudo, el apoyo a
las cuotas se ha visto acompañado de la presunción de que estas medidas no serían debidamente
implementadas luego de su adopción (Franceschet y Krook 2006, Piscopo 2006). Al mismo tiempo, en
algunos países (como Brasil y México) las leyes de cuota incorporaron “cláusulas de escape” capaces de
reducir su costo potencial para los candidatos de sexo masculino e incrementar su margen de maniobra8.
En Argentina, como veremos en la segunda sección, las lagunas de la ley nacional de cupo femenino
facilitaron su aprobación en el Congreso y trasladaron los conflictos a la fase de implementación.
Finalmente, en ciertos casos las cuotas nunca representaron una verdadera amenaza en vistas de las
características del sistema electoral, particularmente cuando se usan listas abiertas y voto preferencial por
candidatos que tienden a reducir su impacto.
Las cuotas de género pueden favorecer el acceso a las candidaturas, pero no garantizan por si solas
la elección de mujeres. En América Latina, el porcentaje de legisladoras electas tras la entrada en vigor de
las cuotas legales varió desde un exiguo 3% en la Cámara de Diputados de Paraguay hasta un 33% en el
Senado de Argentina (Araújo y Schmidt 2004: 6). Por su parte, la primera elección con cuotas realizada en
Brasil tuvo un desenlace sorpresivo: el porcentaje de diputadas federales electas en 1998 disminuyó
respecto de la elección anterior (1994), sin cuotas (Marx, Borner y Caminotti 2007). Aun así, en términos
agregados las cuotas legales contribuyeron a ampliar de las proporciones de legisladoras latinoamericanas.
A continuación la tabla 1 presenta la variación en los porcentajes de representación femenina en países de

8
En Brasil, la ley 9.504 aprobada en 1997 instituyó un porcentaje mínimo de 30% y un máximo de 70% para
candidaturas de mujeres y hombres a todos los cargos de elección proporcional (diputados federales, legisladores
estaduales y vereadores municipales). Sin embargo, dicha norma no establecía sanciones frente a su incumplimiento y
facultaba a los partidos a nominar un 50% más de candidatos vis-á-vis los escaños en juego (Htun 2003). En México,
una ley sancionada en 1996 recomendaba a los partidos que no más del 70% de sus candidaturas legislativas
correspondiera a un solo sexo, pero no obligaba a los partidos, e incluso permitiría cumplir el porcentaje ubicando a
las mujeres en posiciones “no expectables”, usualmente en las categorías de suplentes (Baldez 2003). En 2002, una
reforma del Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales incorporó una cuota para candidaturas al Senado y
a la Cámara baja más precisa y exigente. De acuerdo con esta ley, las listas de representación proporcional deben
incorporar al menos una mujer cada tres candidatos. En el caso de los distritos uninominales, no más del 70% de los
candidatos de un partido puede ser del mismo género. Sin embargo, esta legislación exceptúa aquellos casos en los
cuales los candidatos son seleccionados a través de primarias. De esta manera, la legislación electoral mexicana
permite que los partidos opten por no aplicar cuotas por género (Baldez 2008).
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América Latina con y sin leyes de cuota. (En el caso de los países que tienen ley de cuota, se incorporan
también los porcentajes de mujeres del período inmediatamente anterior a su entrada en vigor).

Tabla 1. Participación femenina en las legislaturas nacionales (o cámaras bajas) de América Latina
Posición Ley de cuotas Porcentaje de Porcentaje Diferencia
mundial vigente legisladoras anterior a las
2013 cuotas
Nicaragua 9 -- 40 -- --
Costa Rica 15 50/50 39 15.5 (1994) 24
Argentina 18 30 37 5 (1991) 25
México 19 30 37 14 (1994) 23
Ecuador 26 50/50 32 s/d --
El Salvador 41 --- 26 --- --
Bolivia 42 50/50 25 7 (1993) 18
Perú 62 30 21.5 11 (1995) 10.5
R. Dominicana 66 33 21 12 (1994) 9

Honduras 71 30 19.5 9 (1997) 10.5

Venezuela 81 --- 17 --- --
Chile 92 --- 14 --- --
Guatemala 97 --- 13 --- --
Paraguay 100 20 12.5 2.5 (1993) 17.5
Colombia 102 --- 12 --- --
Uruguay9 102 --- 12 --- --
Brasil 119 30 9 6 (1994) 3
Panamá 120 30 8.5 10 (1994) -1.5
Fuente: elaboración propia con datos de Inter-Parliamentary Union (2013) y Quota Project Database. Con las excepciones de
Argentina y Brasil, los porcentajes de legisladoras anteriores a la entrada en vigor de las leyes de cuota son tomados de Krook
(2008).

El impacto de las leyes de cuota depende de una configuración de factores que comprenden ciertas
características de su propio diseño (porcentaje, mandatos de posición y sanciones) y del sistema electoral
donde se aplican (tipo de fórmula de conversión de votos en escaños, tipo de lista y magnitud de distritos).
En efecto, respecto del sistema electoral estudios cross nacionales indican que los sistemas de
representación proporcional con listas cerradas y magnitudes de distrito elevadas son los más favorables
para el éxito de las cuotas de género (Barreiro et al. 2004, Htun y Jones 2002), especialmente si éstas
incluyen mandatos de posición que indican en qué lugares se deben emplazar las candidatas para poder
resultar electas10. Estos mandatos son viables solo cuando los electores deben elegir la nómina completa de
un partido sin posibilidad de efectuar cambios (listas cerradas y bloqueadas) y no así en sistemas donde es
posible escoger un único candidato o marcar preferencias. Respecto del diseño legal, además de los

9
En 2009, Uruguay sancionó una ley de cuotas que recién se aplicará en 2014, por lo cual no se la incorpora en la
tabla.
10
Si bien esta es la interpretación más aceptada en la literatura, existe un debate que aún no está saldado. Por una
comparación de los distintos resultados de las leyes de cuotas en Brasil y Perú, ambos con sistemas de RP de lista
“abierta”, puede verse Schmidt y Araújo (2004).
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mandatos de posición, es relevante la existencia de sanciones que penalicen el incumplimiento de la cuota

puesto que, de lo contrario, las normas pueden ser incumplidas sin costo alguno para las organizaciones
partidistas.
En suma, como el impacto de las cuotas electorales es fruto de la forma en que se combinan
diferentes variables, sus potenciales resultados pueden no ser completamente claros para los actores en la
fase temprana de adopción, dando lugar a aprendizajes y a procesos de reforma iterada al momento de su
implementación (Krook 2005a). En términos comparativos, la ley de cupo femenino de Argentina se
encuentra entre las más exitosas (ver la tabla 1), pero su alcance y exigencias se fueron moldeando
mediante reglamentaciones sucesivas, al compás de una serie de conflictos políticos y judiciales que se
desataron al momento de aplicar la cuota de género en el armado de las listas electorales.

1.1 Argentina como ‘leading case’: singularidades y omisiones

En 1991, durante la primera presidencia de Carlos S. Menem (Partido Justicialista, PJ), Argentina se
transforma en el primer país en instaurar cuotas legales en su legislación electoral, ideando una política de
acción afirmativa sin precedentes en el mundo. La ley 24.012 “de cupo femenino” reformó el Código
Electoral Nacional para exigir la incorporación de un mínimo de 30% de mujeres, y “en posiciones con
posibilidad de resultar electas”, como requisito para la oficialización de las listas de todos los partidos
políticos que se presenten a elecciones legislativas nacionales. El cupo femenino fue reglamentado
mediante dos decretos dictados por los Presidentes Menem en 1993 y Fernando De la Rúa (UCR) en el año
200011.
Además de este papel innovador, el caso de Argentina es singular por el rápido impacto de su ley
de cuota nacional. Desde la entrada en vigor del cupo femenino, la proporción de legisladoras nacionales
ha crecido en forma sostenida, ubicando al país a la vanguardia del proceso de inclusión de mujeres en las
instituciones democráticas. En las elecciones de 1993 —cuando el cupo fue aplicado por primera vez en la
renovación parcial de Diputados— la participación femenina se elevó de 5% a 14%, duplicándose a partir de
la siguiente elección (1995). El crecimiento de la participación de las mujeres resultó aún más pronunciado
en el Senado, donde pasó de 6% a 37% en una sola elección (2001).

11
La primera reglamentación explicitó que el 30% era una cantidad mínima y estableció mandatos de posicionamiento
de las candidatas en las listas. La segunda reglamentación especificó en forma taxativa los criterios de cálculo del cupo
según la cantidad de bancas obtenidas por cada partido en la elección anterior, lo hizo extensivo a las candidaturas al
Senado (inicialmente sólo regía para la categoría de diputados) y amplió los mecanismos de enforcement de la ley.
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Gráfico 1. Evolución de la participación femenina en el Congreso de la Nación (1983/2013)

50
45
40
35
30
25
20 Diputadas
15 Senadoras
10
5
0
1983/1985
1985/1987
1987/1989
1989/1991
1991/1993
1993/1995
1995/1997
1997/1999
1999/2001
2001/2003
2003/2005
2005/2007
2007/2009
2009/2011
2011/2013
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior de la Nación.

A la luz de las transformaciones en la composición por sexo del Congreso que transformaron al país
en un ejemplo en el contexto latinoamericano, la literatura comparada ubica a la Argentina como un caso
emblemático de éxito de las cuotas de género. Sin embargo, esta literatura omite una característica crucial
del federalismo argentino, donde cada provincia dicta sus propias reglas electorales para cargos
subnacionales. Este rasgo del federalismo electoral diferencia a Argentina de países federales como Brasil
—donde los legisladores nacionales y estaduales se eligen con métodos idénticos— y Estados Unidos,
donde se utilizan métodos similares (Jones 1998).

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Cuadro 2. Sistemas electorales y leyes de cuota en Argentina

Cargo Sistema electoral Magnitud de distrito Cuota de género

Presidente Elección directa (desde 1994), Único (país) No

ballotage atenuado

Gobernador Elección directa (fórmulas de Único (cada una de las No

(24 cargos) mayoría simple, absoluta, 24 provincias)
ballotage)

Diputado nacional RP D’Hondt con una barrera legal Cada provincia es un Sí (ley 24.012)
(257 cargos) del 3% del padrón distrital distrito de magnitud
variable

Senador nacional Lista incompleta: dos cargos para Cada provincia es un Sí (ley 24.012)
(72 cargos) el partido ganador y uno para el distrito trinominal
segundo más votado

Diputado provincial Determinado por cada legislación Cantidad y magnitud Sí (leyes

(980 cargos) provincial varían por provincia provinciales)

Senador provincial Determinado por cada legislación Cantidad y magnitud Sí (leyes

(180 cargos) provincial varían por provincia provinciales)

Fuente: elaboración propia basada en Calvo et al. (2001), Escolar y Calvo (2005) y Caminotti (2009)

En efecto, Argentina es un Estado federal donde la autoridad se encuentra dividida entre un

gobierno central y veinticuatro estados provinciales autónomos, con instituciones y tradiciones políticas
variadas (Escolar y Calvo 2005). Las provincias conforman los distritos para la elección de diputados y
senadores nacionales, gobernadores y (en algunos casos) legisladores subnacionales. En las elecciones
provinciales se emplean distintos métodos electorales12. Tanto la cantidad y la magnitud de los distritos
como la cantidad de electores distribuidos en ellos son variadas. La mayoría de las provincias utiliza listas
cerradas y bloqueadas, tres usan el doble voto simultáneo (o método de lemas: Chubut, La Rioja y Jujuy) y
una restante utiliza un sistema de voto preferencial por candidatos con tachas (Tierra del Fuego). En el
marco de esta pluralidad de reglas, la ley de cupo femenino que se empela en las elecciones legislativas
nacionales (donde están en juego 329 cargos) coexiste con veintidós leyes de cuota que rigen para las
elecciones legislativas provinciales (donde están en juego 1.160 cargos).
Durante la década de 1990 prácticamente todas las provincias establecieron leyes de cuota propias
a mediante procesos de reforma electoral. La secuencia temporal de estas reformas, como demuestra
Crocker (2005), indica que la adopción de cuotas de género en el nivel subnacional fue resultado de un
proceso de difusión desde arriba hacia abajo y no de convergencia o desarrollo paralelo, una explicación

12
Algunas provincias utilizan fórmulas de representación proporcional D’Hondt y Hare, con y sin piso, en distritos
plurinominales o único. Otras emplean fórmulas de mayoría simple y de lista incompleta, y otras utilizan sistemas
mixtos segmentados.
9
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alternativa. Con todo, pese a la relevancia que tienen las instituciones provinciales en el escenario político
argentino, las leyes de cuota provinciales no han sido objeto de investigaciones sistemáticas. Esto
representa una importante omisión, puesto que las provincias argentinas son ámbitos privilegiados de
acumulación de poder territorial y eventual proyección nacional. Como indica Lodola (2009), Argentina es
un ejemplo emblemático de federalismo robusto donde construcción de poder político tiene su locus
principal en las provincias y se organiza en torno de “un mosaico de subsistemas territoriales de partido”
donde los liderazgos nacionales ejercen una influencia reducida o nula en las carreras políticas.
En suma, desde el momento en que las reglas que organizan la competencia electoral en el nivel
subnacional pueden ampliar o limitar los marcos de oportunidad de las mujeres para acceder a las
instituciones democráticas y proyectar sus carreras políticas, un abordaje comprensivo de la política de
cuotas en el caso argentino no puede obviar los procesos de reforma electoral provincial y su interrelación
con la reforma nacional. Así pues, sin desconocer la importancia de comparar países para dar cuenta de las
cuotas de género como fenómeno global, es preciso “reducir la escala” (Snyder y Wolfson 2009) para
dilucidar los rasgos de las cuotas en distintas arenas de un país federal, otorgando valor analítico a la
arquitectura del Estado y a la naturaleza descentralizada del sistema político. De este modo, nuestra
indagación ilumina dimensiones inexploradas y efectúa una contribución a la literatura, ya que no se
conocen estudios anteriores que hayan abordado la adopción y el diseño de las cuotas provinciales en
perspectiva comparada.

2. La invención de una respuesta innovadora y su migración a las provincias

En la Argentina de la transición democrática, las mujeres se implicaron masivamente en los partidos y
fueron protagonistas clave de los movimientos de derechos humanos; sin embargo, entre 1983 y 1989 muy
pocas ocuparon bancas en el Congreso nacional. La primera ley de cuotas del mundo fue el fruto de la
acción política de un grupo de mujeres dirigentes y militantes de los principales partidos
(fundamentalmente de la UCR y el PJ). Estas mujeres, coaligadas en función de su común marginación del
poder, lograron instalar la idea de que la ausencia femenina de las instituciones formales del sistema
político era un déficit del proceso de democratización del país (Caminotti, 2009). Las cuotas voluntarias
empleadas por partidos socialdemócratas de Europa ofrecían un modelo al sugerir ideas cognitivas
(Schmidt 2008) sobre cómo alcanzar determinados fines13. Por su parte, la organización histórica del
peronismo—con sus ramas femenina, política y sindical, a cada una de las cuales se le asignaba un tercio de
las candidaturas— anclaba la noción de “cupo femenino” en la cultura política local.

2.1 La creación del cupo femenino

Al término de la Presidencia de Raúl Alfonsín (1983/1989, UCR) —bajo la cual cobraron fuerza
demandas de igualdad de género postergadas por décadas14— un grupo de dirigentes familiarizadas con las
experiencias europeas propuso crear cuotas de género voluntarias dentro de la UCR. La negativa de las

13
Desde la perspectiva del nuevo institucionalismo discursivo, que enfatiza la importancia de las ideas en los procesos
de creación y cambio institucional, las ideas cognitivas son aquellas que permiten dilucidar “lo que es y hay que hacer”
(Schmidt 2008: 306), proveyendo recetas, guías y repertorios para la toma de decisiones. Por su parte, las ideas
normativas remiten a los valores que informan los fines de la política.
14
Durante este período se producen importantes reformas de la legislación civil y familiar (ley de patria potestad
compartida, ley de divorcio vincular) y la ratificación de la CEDAW. En la década de 1980 también se crean organismos
específicos dentro del Estado para tratar asuntos de mujeres (Weathers 2007), conocidos como “maquinarias del
género” en la literatura comparada (True y Mintrom 2001).
10
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
Mariana Caminotti

jefaturas partidarias las condujo a explorar otras opciones y a idear la alternativa de imponer cuotas en
forma coercitiva, a través de una ley nacional. El 6 de noviembre de 1989, bajo el gobierno del Presidente
Carlos Menem (1989/1999, PJ), la senadora nacional Margarita Malharro de Torres (UCR, Mendoza)
presentó un proyecto de ley en la Cámara alta. Ese mismo mes, otra diputada nacional del Radicalismo
(Norma Allegrone, UCR) introdujo una iniciativa similar en la Cámara baja, co-firmada por legisladoras su
misma fuerza política, el Justicialismo y otros partidos. La campaña nacional por las cuotas legales fue,
desde su origen, protagonizada por mujeres y multipartidaria15.
El trámite de la propuesta en el Congreso revela la importancia de estas coaliciones de mujeres
políticas, cuyas integrantes desplegaron un amplio menú de actividades como la elaboración de
argumentos para ‘enmarcar’ debates y la movilización de mujeres de las bases partidarias. El 20 de
septiembre de 1990, en presencia de dirigentes y militantes que colmaban los palcos, el proyecto tramitado
en el Senado fue aprobado por votación unánime16. Según mis entrevistas a protagonistas del proceso, esta
veloz media sanción no reflejaba un acuerdo político amplio en torno de las cuotas, sino una táctica para
dar respuesta al reclamo de las mujeres de los partidos, especulando con el posterior rechazo en Diputados
o la pérdida de estado parlamentario del proyecto. Sin embargo, tras la media sanción la campaña por las
cuotas ganó escala y encontró un punto de apoyo crítico en el Estado, específicamente en el Consejo
Coordinador de Políticas Públicas para la Mujer creado el 8 de marzo de 1991 en el ámbito de la Presidencia
para impulsar políticas de igualdad y favorecer la vinculación entre la Nación y las provincias, liderado por
una dirigente feminista del Peronismo17.
Este Consejo, que puede ser considerado parte los mecanismos agrupados bajo la denominación de
“institucionalidad de género en el Estado” (Rodríguez Gustá 2008; True y Mintrom 2001), ofreció una
plataforma eficaz para las mujeres movilizadas en pos de la sanción de la ley. En efecto, una de las primeras
acciones realizadas fue la creación una comisión asesora con mujeres provenientes de las fuerzas políticas
con representación legislativa y el establecimiento de diálogos con legisladores y con autoridades de los
bloques18. Asimismo, otra estrategia concertada fue la creación de comisiones multipartidarias en todos los
distritos donde fuera posible, ya sea desde las llamadas “áreas Mujer” de los Ejecutivos o desde las
Legislaturas provinciales.
El cabildeo de estas dirigentes y la adhesión de la militancia femenina al reclamo de un cupo
motivaron el respaldo de un actor clave del sistema político —el Presidente— quien vio una oportunidad de

15
Si bien las dirigentes de la UCR y del PJ tenían desacuerdos políticos y programáticos, su escaso protagonismo en los
ámbitos de decisión las unificaría en la demanda de un cupo femenino. Para las mujeres del radicalismo, la exclusión
del poder marcaba una continuidad histórica pero entraba en contradicción con las expectativas de participación que
despierta la Presidencia de Alfonsín. Para las peronistas, la exclusión del poder contrariaba los mitos fundacionales del
partido, asociados con la figura de Eva Duarte y la rama femenina.
16
Durante el debate en un Senado casi íntegramente conformado por hombres, varios discursos aludieron a los
regímenes internacionales de derechos humanos, a las experiencias de los partidos europeos y al “tercio de
candidaturas femeninas” instituido en el Peronismo de los años ‘50. La autora del proyecto enfatizó el papel pionero
del Partido Peronista, convocando a sus pares a dar “el paso adelantado, moderno, ‘aggiornado’, de incorporar,
transitoriamente, un cupo a la mujer para que acceda a los poderes legislativos” y alcanzar “una democracia
definitiva” (Margarita Malharro de Torres, cf. Gallo y Giaccobone 2001: 59).
17
Virginia Franganillo.
18
El reclamo de cuotas también cosechó el respaldo de organizaciones sociales de mujeres. En 1990 las participantes
del Encuentro Nacional de Mujeres realizado en Termas de Río Hondo expresaron su aval a la propuesta de ley y
enviaron notas a las autoridades partidarias (Marx, Borner y Caminotti 2007). Sin embargo, la discusión de cuotas
quedó en gran medida confinada a la elite política.
11
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
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capitalizar su apoyo. Con el aval presidencial, el oficialismo finalmente convocó a una sesión especial para
tratar el proyecto de ley en la Cámara de Diputados. La ley 24.012 de cupo femenino fue aprobada el 6 de
septiembre de 1991 por amplia mayoría19. Las galerías del recinto estaban colmadas por cientos de mujeres
y varios centenares más esperaban en las calles de los alrededores del Congreso (Chama 2001).
En el debate legislativo no había posiciones partidarias nítidas. De hecho, varios oradores
destacaron las dificultades que generaría la aplicación del cupo y propusieron cambios al proyecto20. Con
todo, el pulso de la discusión en el recinto de la Cámara baja estaría signado por una gran presión ejercida
por la nutrida audiencia de mujeres ubicadas en las galerías y los palcos, que lanzaban constantes
expresiones de aprobación y desaprobación. Esta política de presencia puede ser considerada un
mecanismo de “coerción suave” (Dobbin et al. 2007), en la medida en que imponía costos a quienes se
manifestaban contarios a las cuotas o proponían modificaciones que podían dilatar la aprobación de la
ley21.
En la medida en que el proyecto de ley planteaba la exigencia de nominar mujeres “en
proporciones con posibilidad de resultar electas” (que son bienes políticos escasos), el debate puso en
juego cálculos instrumentales por parte de actores interesados en la preservación de posiciones de poder.
Así pues, las discrepancias en torno de su futura aplicación cobran sentido según la lógica de conveniencia
(March y Olsen 1997) de los legisladores que podrían ver peligrar sus propias posiciones en las listas una
vez que el cupo femenino entrara en vigor. Sin embargo, el lenguaje de “señales” y “actitud” sugiere que, al
mismo tiempo, el cupo femenino parecía una medida socialmente apropiada en un determinado entorno
de discurso. Aun así, las resistencias que la propuesta despertaba sólo lograron ser sorteadas mediante la
intervención presidencial.
En efecto, advertido de la presión de las mujeres movilizadas en el Congreso, el Presidente Menem
solicitó al Ministro del Interior (José Luis Manzano) que expresara su posición favorable en el recinto. Esta
intervención del Ejecutivo unificó el voto del bloque oficialista (con mayoría en la Cámara) y generó un

19
Entre los meses de mayo y septiembre de 1991, desde la comisión asesora de mujeres de partidos políticos se
movilizaron mujeres militantes de distintos distritos, se elaboraron y se distribuyeron folletos que publicitaban la
propuesta de ley, y se recurrió a los medios masivos de comunicación para instalar el tema. Asimismo, el día previo a
la sesión especial en Diputados se organizó una reunión del Foro Federal de Mujeres Parlamentarias de Argentina, que
aunaba a concejalas y legisladoras provinciales de distintos partidos políticos y jurisdicciones.
20
En el transcurso del debate uno de los legisladores que más énfasis hizo en las dificultades que planteaba el
proyecto planteaba que la capacidad del juez de no oficializar las listas “va a afectar y enferma esta reforma del
Código Electoral Nacional”. Específicamente, al legislador le preocupaba la situación de los distritos chicos donde más
de un partido estuviera en condiciones de obtener cargos. Cuando eso ocurriese, argumentaba, el lugar “con
posibilidad de ser electo” sería el primero de la lista, “y a la cabeza debe haber un candidato de sexo femenino [...] De
manera que esta situación se asemeja a un quiste que irá desarrollándose y destruyendo el espíritu de esta norma…”
(Diputado Diego Seguí; Cf. Gallo y Giacobone 2001: 80-88; énfasis nuestro). Por su parte, otros diputados que votaron
favorablemente el dictamen que ya había recibido media sanción en el Senado también vislumbraban las vicisitudes
que podría plantear la aplicación del cupo. Con todo, uno de los portavoces de esta posición entendía que el proyecto
de ley de cupo “es una señal política que va a obligar espontáneamente —no normativamente— a los partidos
políticos a ofrecer a la ciudadanía la representación de la mujer”. (Diputado Melchor Cruchaga, UCR, cf. Gallo y
Giacobone 2001: 83; énfasis nuestro).
21
Por políticas de presencia nos referimos, en este marco, a la práctica de acudir al Congreso durante el tratamiento
del proyecto de ley en aras de presionar a los legisladores para obtener su aprobación, en lo que dio en llamarse
“vigilancia del cupo”. Nuestro empleo del concepto se diferencia, en este punto, de su significado convencional
establecido por Phillips (1995), el cual remite a la importancia de las experiencias sociales de los legisladores en los
procesos de deliberación (entre ellas, sin son mujeres o varones). Véase el capítulo 1 de esta investigación.
12
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
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efecto de arrastre en gran parte de las demás bancadas, especialmente en la UCR, “que no quisieron
quedar frente a las mujeres movilizadas con una actitud contraria a la sanción de la Ley” (Durrieu 1999:
144). Los portavoces del PJ y de la UCR culminaron manifestando el apoyo de sus bancadas al proyecto y el
texto fue aprobado sin ninguna modificación22.
A partir de la promulgación de esta ley nacional, la idea de garantizar la equidad de género en la
política electoral y su vinculación con la democratización de la Argentina quedó instalada en el debate
político. El discurso23 creado en la campaña nacional por el cupo femenino tuvo un importante eco en la
reforma constitucional de 1994, que incorporó el principio de “igualdad real de oportunidades” entre
varones y mujeres en el acceso a cargos partidarios y electivos (Art. 37), facultó al Congreso a legislar y
promover medidas de acción positiva, en particular respecto de las mujeres, y otorgó rango constitucional a
la CEDAW24. Los debates de la Convención Nacional Constituyente de 1994 sugieren que el reclamo de
cuotas de género había unificado a las mujeres de distintos partidos y provincias, estas medidas eran
justificadas en términos de democratización política ello incrementaba el costo de oponerse abiertamente
a ellas en escenarios públicos.

2.2 Acuerdo normativo y desacuerdo operativo: la reglamentación del cupo nacional

La ley 24.012 exige nominar mujeres “en proporciones con posibilidad de resultar electas” pero no
establece un mandato de posición preciso en su articulado. Esta laguna de la normativa y la incertidumbre
acerca de su alcance abrieron cierto espacio para que los actores que votaron en forma positiva
especularan con la posibilidad de manipular la nueva regla en el futuro, en una suerte de “fuga hacia
delante” (Caminotti, 2009).
En vísperas de las elecciones nacionales de renovación legislativa de 1993, cuando el cupo
femenino se aplicaría por primera vez para la confección de listas de candidatos a la Cámara de Diputados,
el Presidente Menem dictó un decreto reglamentario que buscaba evitar conflictos interpretativos25. Con

22
La disciplina partidaria —otro mecanismo de “coerción suave” (Dobbin et al. 2007)— fue un dispositivo institucional
fundamental para la aprobación de la ley 24.012 de Cupo Femenino. En el Congreso de la Nación, la agrupación en
bloques garantiza el desarrollo de acciones coordinadas y limita las posibilidades de los legisladores de votar en
disidencia con su propio partido. Puesto que en 1991 el Presidente de la Nación pertenecía al partido que controlaba
el Congreso (gobierno unificado), la votación negativa de los integrantes del bloque del PJ a la ley de Cupo Femenino
hubiera tenido un costo político elevado. Por su parte, la posición del bloque oficialista acotó las opciones de los
legisladores del Radicalismo, quienes también votaron favorablemente un proyecto de ley reclamado por mujeres de
sus propias filas y respaldado por el Justicialismo.
23
Siguiendo a Schmidt (2008), la noción de discurso implica tanto un contenido sustantivo de ideas como un proceso
interactivo de transmisión. Estos procesos pueden cobrar dos modalidades. La primera (discurso de coordinación)
ocurre entre elites involucradas en la elaboración y justificación de políticas. La segunda modalidad (discurso
comunicativo) vincula a los actores políticos y el público, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, medios de
comunicación, redes de profesionales y la ciudadanía. Los rasgos formales del sistema político afectan estas
modalidades discursivas.
24
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW por su sigla en
inglés).
25
Tras considerar que la finalidad de la ley 24.012 era lograr “la integración efectiva de la mujer en la actividad
política” y que “se hace necesario unificar criterios generales en la aplicación de la norma citada… a fin de dar un
tratamiento homogéneo al tema en todos los partidos políticos evitando posteriores impugnaciones partidarias o
judiciales”, el Decreto 379 establecía una serie de criterios de cálculo del cupo femenino. Entre ellos el más
significativo planteaba que, para la aplicación del cupo, se debía tomar en cuenta el número de cargos que cada
partido renovara en la elección, y no la totalidad de los cargos en juego. De este modo, el decreto instituiría un
13
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
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todo, esta reglamentación no logró establecer un criterio uniforme y, en la primera mitad de la década de
1990, las impugnaciones de listas y las presentaciones judiciales fueron recurrentes26.
La divergencia de criterios empleados por las agrupaciones partidistas en diversos distritos
desencadenó procesos contenciosos que involucraron a al Poder Judicial y llegaron a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en 1999, que se pronunció sobre el caso bajo la Presidencia
de Fernando De la Rúa (UCR, 1999-2001). Tras este pronunciamiento del organismo, el Presidente dictó un
nuevo decreto reglamentario que precisó en forma taxativa el mandato de posición del cupo femenino y
sus criterios de cálculo, poniendo término al conflicto judicial y político27. Así pues, mientras entre 1993 y
1995 se contabilizaron setenta presentaciones ante la Cámara Nacional Electoral, en 2001 sólo se
registraron nueve casos (Lázzaro, 2008).
En suma, la instrumentación de la ley nacional de cupo femenino estuvo atravesada por situaciones
de conflicto que involucraron a diversos actores del sistema político y el Poder Judicial. La ley 24.012, que
ha posicionado a la Argentina entre los países del mundo con mayores proporciones de mujeres en sus
legislaturas nacionales, fue instituida y modelada al calor de esa lucha política. En dos momentos
relevantes —la primera elección con ley de Cupo Femenino en 1993 y la primera elección directa de
senadores nacionales en 2001— los presidentes Carlos S. Menem y Fernando de la Rúa apelaron a su poder
regulatorio y dictaron decretos que contribuyeron a clarificar las exigencias del cupo femenino. La primera
reglamentación de esta ley nacional amplió el alcance del conflicto e imprimió una dirección particular al
proceso de cambio, al clausurar otras opciones (como, por ejemplo, la posibilidad de que cada partido
adoptara sus propios criterios de cálculo del “porcentaje mínimo”). La segunda reglamentación, dictada
cuando dicho conflicto había logrado una amplia escala, logró poner término a la lucha judicial e intra-
partidaria trabada en torno de su alcance efectivo.

2.3 La difusión subnacional de las cuotas de género

La ley 24.012 de cupo femenino y la incorporación de las acciones positivas en la Constitución
nacional activaron la presentación de proyectos, la discusión y la aprobación de leyes de cuota en las
provincias. Argentina pasaba a ser un modelo para otros países y las provincias no podían permanecer al
margen de la innovación. Hacia mediados de la década de 1990 las provincias que habían instituido cuotas
eran citadas en otras jurisdicciones, alegando que se corría el riesgo de “quedar atrás”. Como lo
manifestaba un diputado provincial de La Pampa en 1994,

mandato de posición del cupo femenino vinculado con la magnitud de partidos. Asimismo, en una tabla anexa, el
decreto detallaba exactamente cuántas mujeres debían incluirse en las listas según la cantidad de cargos a renovar.
26
Una rápida mención a los casos del Justicialismo de Entre Ríos y la UCR ilustra estos conflictos. En 1993 en el distrito
se elegían 5 cargos de diputado nacional. El Frente Justicialista realizó internas y compitieron dos listas, cada una de
las cuales emplazaba mujeres en el cuarto y en el quinto lugar. La carta orgánica partidaria asignaba a la lista ganadora
los tres primeros puestos en la nómina de candidatos. Como resultado, las candidatas resultaron ubicadas en el quinto
y sexto lugar de la lista electoral. Una de ellas impugnó la lista ante el juzgado federal electoral en reclamo de su
ubicación en alguno de los tres primeros puestos, pero su solicitud fue desestimada. Luego la Cámara Nacional
Electoral falló a su favor y exigió al partido que rehiciera su lista.
27
Esta reglamentación deja en claro que dicho cálculo debe realizarse siempre a partir del primer lugar de cada lista y
que el cupo sólo se considera cumplido si se aplica también al número de cargos que cada partido, alianza transitoria
o confederación renueva en cada elección. El número de bancas que el partido renueva es equivalente al número de
cargos efectivos obtenidos en la elección inmediatamente anterior. Además, el nuevo decreto amplió la aplicación del
cupo a las candidaturas al Senado y facultó a la justicia electoral a reordenar de oficio las listas que no cumplan el
cupo.
14
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
Mariana Caminotti

…Podremos discutir mucho a favor o en contra de esta iniciativa [ley de cuota], pero esto es la expresión de un
movimiento mundial al cual le tenemos que dar lectura, es la historia de hoy (H. Cámara de Diputados de la Provincia
de La Pampa, Sesión del 1 de diciembre de 1994. Cf. Gallo y Giacobone, 2001: 278; énfasis nuestro).

El ciclo de adopción de leyes de cuota provinciales se inició en 1992, seguido de un ciclo de reformas
sustantivas de la legislación original en tres provincias (Caminotti 2009) y una posterior adopción en dos
casos tardíos28.

Cuadro 3. Adopción y reformas de leyes provinciales de cuota

Provincias
Adopción 1992 Santa Fe, La Rioja, Chaco, Mendoza, Santa Cruz, Corrientes
temprana 1993 Misiones, Río Negro
1994 Córdoba, Tucumán, San Juan, La Pampa, Salta, Tierra de Fuego
1995 Formosa, Buenos Aires
1996 Neuquén, Santiago del Estero
1997 Catamarca, San Luis

Reformas 2000 Córdoba, Santiago del Estero

(paridad) 2002 Río Negro

Adopción 2010 Jujuy

tardía 2011 Entre Ríos

Fuente: elaboración propia basada en Caminotti (2009)

En la arena nacional, las dirigentes políticas que abogaron por el cupo femenino crearon un
discurso multipartidario que asociaba la sub-representación de las mujeres con un déficit de democracia.
Según este discurso de coordinación (Schmidt 2008), que interpelaba fundamentalmente a las elites
políticas, las bajas proporciones de mujeres en las legislaturas era un resultado de la vigencia de prácticas
de discriminación al interior de los partidos. Las mujeres —“eternas militantes de las bases y eternas
ausentes en las listas”— eran una “holgada mayoría” del padrón pero una “relegada minoría” en los
espacios de decisión. Sin su reconocimiento como sujetos plenos de derecho —se indicaba— en el país no
había “democracia real”. Asimismo, la apelación a la tradición del Peronismo y a la figura política de Evita
fue recurrente en las provincias. En la retórica de los justicialistas, el apoyo a las cuotas no hacía sino
“continuar con algo que venimos reivindicando a lo largo de la historia de nuestro movimiento” (cf. Gallo y
Giacobone 2001: 410). Desde el Radicalismo —que carecía de una tradición análoga—se revindicaba la
autoría de la ley nacional29.

28
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Chubut no tienen una ley de cuota propia porque emplean la elección de sus
legisladores provinciales se rige por el Código Electoral Nacional. En este trabajo la Ciudad de Buenos Aires es
considerada una provincia más.
29
Detrás de esta retórica, las posiciones partidarias respecto de las cuotas variaron de provincia en provincia. El
Justicialismo y la UCR en general se manifestaban a favor de las medidas de acción afirmativa, pero asumieron
posiciones estratégicas diversas respecto del diseño de las cuotas en distintos escenarios políticos. Las únicas fuerzas
políticas normativamente contrarias a estas leyes fueron la Unión del Centro Democrático (UCD) y partidos
provinciales conservadores.
15
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
Mariana Caminotti

La emergencia de ideas consideradas legítimas, junto con la existencia de modelos y legados

históricos, son piezas importantes en los proceso de creación de instituciones novedosas. Sin embargo,
estos ingredientes no conducen al cambio institucional de manera automática. Para la aprobación de la ley
nacional de cupo femenino las mujeres coaligadas en su apoyo desplegaron acciones de persuasión y de
presión sobre actores clave del sistema político. El análisis del tratamiento y de la votación de las cuotas
provinciales muestra una gran homogeneidad en las ideas y los argumentos empleados. Asimismo las
prácticas políticas movilizadas para favorecer su aprobación legislativa, como la formación de coaliciones
multipartidarias de mujeres y la política de hacerse presente en los recintos, dejan entrever grandes
similitudes30.
Estas dinámicas pueden ser interpretadas como indicadores de isomorfismo discursivo, una
categoría propia que destaca la homogeneidad de las ideas y de las prácticas utilizadas para legitimar una
política, persuadir a otros actores o negociar su apoyo31. Con todo, más allá del isomorfismo discursivo, el
tratamiento de las cuotas en las Legislaturas provinciales despertó desacuerdos sobre su redacción y
alcances, los cuales provocaron heterogeneidad en el diseño de estas normas legales.

2.4 Variaciones de una política electoral de acción afirmativa

Durante la primera mitad de la década de 1990, el análisis de los debates legislativos provinciales
permite entrever que la adopción de cuotas tuvo un componente ceremonial y que la preocupación por la
eficacia de estas políticas electorales de acción afirmativa aparecía en un segundo plano frente al
imperativo de legitimidad (Caminotti, 2009)32. En cambio, en el posterior ciclo de reformas cobraron fuerza
las consideraciones de eficacia, a la luz de los aprendizajes sobre el impacto de las cuotas en elecciones
provinciales y de las reglamentaciones nacionales.
En el ciclo de adopción temprana (1992/1997) la redacción de varias leyes de cuota era imprecisa y
no especificaba criterios de implementación. En algunas provincias donde el debate público no mostró
grandes desacuerdos —por ejemplo, La Rioja y Mendoza— las imprecisiones parecerían fruto de una
emulación ritual de la ley nacional. En cambio, en provincias donde los debates fueron más conflictivos las
vaguedades en la redacción de las normas era más bien una expresión de los acuerdos políticos logrados.
Algunos proyectos fueron profundamente transformados como resultado de las negociaciones
emprendidas para su aprobación. Ante la falta de mayorías para producir dictámenes, varias leyes de cuota
fueron tratadas sobre tablas en sesiones especiales que, en ocasiones, peligraron o se postergaron por falta
de quórum (Corrientes, Río Negro, San Juan, Santa Fe).
En cuanto al diseño específico de la legislación, la mayoría de las normas provinciales establece
porcentajes similares a la ley nacional (mínimo de 30% de mujeres). Sin embargo, Santiago del Estero,
Córdoba y Río Negro siguen otro patrón, estableciendo criterios paritarios de participación. Estas provincias
innovaron al apartarse del modelo de porcentajes mínimos e instalaron la idea de la “participación
equivalente de géneros” en el debate político. Un segundo aspecto del diseño de cuotas concierne a los
30
En varias provincias se crearon coaliciones multipartidarias (Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Salta, Río Negro,
entre otras). Durante la discusión plenaria de los proyectos legislativos, distintas Legislaturas se vieron colmadas de
mujeres dirigentes y militantes de partido. Los debates plenarios contaron con nutridas audiencias, presentes con el
fin de influenciar la sesión. Con la excepción de algunas Legislaturas íntegramente conformadas por hombres, en la
mayoría de los casos las leyes de cuota fueron fruto de propuestas firmadas por legisladoras.
31
En este sentido, el isomorfismo discursivo se diferencia del isomorfismo institucional (Powell y DiMaggio 1991), que
remite a la homogeneidad de reglas institucionales y estructuras.
32
Por ejemplos ilustrativos, pueden verse los debates legislativos que tuvieron lugar en Santa Fe (1991, 1992), La Rioja
(1992), Mendoza (1992), Misiones (1993) y Córdoba (1994).
16
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
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mandatos de posición (MP) de las candidatas en las listas. El análisis comparado de la legislación muestra
que –con las excepciones de San Juan y Santa Cruz–, las leyes provinciales establecen que las candidatas
deben tener la posibilidad de resultar electas. Sin embargo, no todas incorporan MP para el logro de dicho
resultado. En efecto, algunas normas o sus reglamentaciones incorporan mandatos similares al establecido
en la normativa nacional (es decir, la cantidad de cargos que el partido obtuvo en la elección anterior como
base de cálculo del cupo mínimo o algún criterio análogo), otras presentan versiones disminuidas del MP
(considerando, por ejemplo, que todos los cargos son potencialmente elegibles y exigiendo ubicar una
mujer cada tres candidatos), mientras que otras normas directamente no establecen MP alguno33.
Tomando en cuenta estas dos dimensiones clave del diseño de cuotas (nivel de participación
requerido y mandato de posición), hemos construido una tipología que agrupa a las provincias en cuatro
categorías de cuotas de género; a saber: i) cuota plus (paridad y MP que exigen ubicar a las mujeres en
posiciones que favorecen efectivamente sus probabilidades de elección); ii) cuota nacional (porcentajes
mínimos y MP que toman en cuenta la cantidad de cargos obtenidos por los partidos en la elección anterior
para emplazar a las candidatas); iii) cuota disminuida (porcentajes mínimos y MP menos exigentes o
específicos que los dos anteriores); y iv) cuota ceremonial (porcentajes mínimos sin MP).

33
Por su parte, al igual que la ley nacional, la mayoría de las normas provinciales prevé la no oficialización de las listas
que no observen la cuota pero no explicita otros mecanismos de enforcement.
17
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
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Cuadro 4. Leyes provinciales de cuota: tipología

Cuota Mandato de Posición
(P+=paridad; (Si+=elección anterior o semejante;
P=porcentaje mínimo) Si= menos exigente; No)
GRUPO 1: cuota plus
1. Córdoba P+ Sí+
2. Sgo. del Estero P+ Sí+
3. Río Negro P+ Sí+

GRUPO 2: cuota nacional

4. Chaco P Sí+
5. Buenos Aires P Sí+
6. San Luis P Sí+
7. Corrientes P Sí+

GRUPO 3: cuota disminuida

8. Formosa P Sí
9. Mendoza P Sí
10. Neuquén P Sí
11. Salta P Sí
12. Santa Fe P Sí
13. Tucumán P Sí

GRUPO 4: cuota ceremonial

14. Catamarca P No
15. La Pampa P No
16. La Rioja P No
17. Misiones P No
18. San Juan P No
19. Santa Cruz P No
20. Entre Ríos P No
21. Jujuy P No
22. Tierra del Fuego P No
Fuente: elaboración propia basada en el análisis de contenido del universo de leyes de cuota y decretos reglamentarios provinciales
dictados entre 1992 y 2011.

El análisis del diseño de la legislación sugiere lo siguiente. Más allá de la nacionalización de la

campaña por la equidad de género en la política institucional y de la adopción de un mismo tipo de
respuesta en distintas unidades de la federación, la difusión subnacional de las cuotas electorales en
Argentina no remite a un proceso de simple emulación. Por el contrario, la difusión subnacional tiene
variantes y muestra distintos patrones de “reinvención” (Glick y Hays 1991). En efecto, como puede notarse
a partir de nuestra clasificación de las provincias, los actores que adoptan una respuesta ideada en otro
sitio pueden reinventarla en distintos sentidos, ya sea para limitar o para ampliar su alcance. Las provincias
agrupadas en las categorías “cuota disminuida” y “cuota ceremonial” de la tipología ilustran la primera
variante, mientras que las jurisdicciones agrupadas bajo “cuota plus” ejemplifican la segunda.
18
 Seminario de Investigación #13: 26 de abril de 2013
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En virtud de la diversidad de sistemas electorales provinciales y de las variaciones en el diseño de

las cuotas de género, no sorprende que los niveles de participación de las mujeres en las legislaturas
provinciales de Argentina sean heterogéneos (tabla 2). En un sentido estricto, nuestro análisis no permite
establecer en qué medida estos niveles de representación responden a factores institucionales vinculados
con la legislación electoral y en qué medida a otras variables. En cambio, lo que nos interesa destacar es
que el federalismo electoral posibilita la variación intra-nacional en las reglas que regulan el acceso a las
instituciones, generando derechos políticos diferenciados y marcos desiguales de oportunidad para ciertos
grupos de la ciudadanía (en nuestro caso, las mujeres).
Como lo sugerimos al inicio del texto, las desigualdades de género afectan la calidad de la
democracia en su dimensión clave, como lo es el acceso libre e igual a las instituciones del sistema político y
la representatividad de esas instituciones. Para calibrar este último aspecto medimos la proporcionalidad
de representación por género en las provincias argentinas (tabla 2), que es un indicador de calidad
democrática propuesto por Levine y Molina (2011)34.

34
Siguiendo la estrategia sugerida por dichos autores, utilizamos el estadístico LSq (least squares index) para calcular
la proporcionalidad entre el porcentaje de mujeres en la población de cada provincia y el porcentaje de mujeres
representadas en cada Legislatura. Éste se convierte en indicador de proporcionalidad restando la
desproporcionalidad de 100 (Levine y Molina 2007).
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Tabla 2. Participación de mujeres en las Legislaturas provinciales (1983-2013), en porcentajes

Cuota 1983 1991 1995 2003 2007 2013 Proporcionalidad
de RG*
(100-LSq)

Santiago del Estero CPlus (2000) 13 s/d 18 s/d 44 50 99,65

Río Negro CPlus (2002) 8 16 26 36 40 41 93,57
Tierra del Fuego CC (1994) -- 33 13 33 27 40 93,85
Córdoba - Diputados CPlus (2000) 14 11 27 33 29 39 90,86
Ciudad de Buenos Aires CN -- -- -- 38 33 37 87,75
Formosa CD (1995) 7 20 7 40 33 33 87,86
La Pampa CC (1994) 5 10 31 35 31 33 87,84
Jujuy CC (2010) 3 13 29 25 17 33 87,52
Santa Fe - Diputados CD (1992) 4 4 28 32 28 32 86,18
Chaco CN (1992) 13 6 31 38 44 31 86,23
Corrientes - Diputados CN (1992) 12 0 15 39 39 31 85,60
Mendoza - Diputados CD (1992) 6 4 17 17 17 31 85,82
Misiones CC (1993) 13 10 35 27 30 30 85,64
Chubut CN (1993) 11 11 30 30 26 30 85,61
La Rioja CC (1992) 28 83,93
Buenos Aires - Diputados CN (1995) 4 7 17 30 26 26 82,15
Tucumán CD (1994) 5 3 23 15 25 24 80,47
Entre Ríos - Diputados CC (2011) 4 7 7 14 14 24 80,51
San Juan CC (1994) 10 19 13 12 12 24 80,52
Neuquén CD (1996) 8 12 29 29 31 23 80,55
Salta - Diputados CD (1994) 14 13 7 17 17 20 78,20
San Luis CN (1997) 7 10 14 24 24 19 77,35
Santa Cruz CC (1992) 0 8 8 13 25 17 77,72
Catamarca - Diputados CC (1997) 9 6 15 25 25 s/d

CPlus= cuota plus.; CN= cuota nacional; CD= cuota disminuida; CC= cuota ceremonial
*Representación por género
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior de la Nación, las Legislaturas provinciales (estos últimos
proporcionados por Germán Lodola para el período 1983-2007) y el Censo Nacional de Población y Vivienda (INDEC, 2010).

3. Género, federalismo y calidad democrática: conclusiones y desafíos

Este trabajo analizó la invención de las leyes de cuota que exigen incorporar mujeres en las
candidaturas legislativas dentro de la Argentina, el primer país del mundo en adoptar esta política electoral
de acción afirmativa. A diferencia de las investigaciones comparadas abocadas a estudiar procesos de
difusión transnacional de las cuotas de género, hemos buscado esclarecer la difusión de estas respuestas
institucionales en distintas arenas de un país federal donde las subunidades tienen autonomía en materia
de regulación electoral. Analíticamente, nos interesó explorar el impacto del federalismo electoral en el
diseño de medidas que afectan la protección de derechos políticos de grupos marginalizados y sus
oportunidades de acceso a las institucionales. De hecho, este es el primer trabajo empírico que investiga el
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diseño de cuotas electorales provinciales otorgando valor analítico al federalismo.

Nuestro trabajo realiza dos contribuciones. En un plano empírico, el análisis muestra que el proceso
de invención de la ley nacional de cupo femenino instaló una idea normativa de equidad de género en el
debate político y legitimó un tipo de respuesta (cuota legal) en Argentina, pero el diseño de cuotas no ha
seguido un único patrón en las provincias. A partir del estudio comparado del contenido de la legislación en
una serie de dimensiones relevantes, construimos una clasificación tipológica que ilustra las variaciones
identificadas en el diseño de las cuotas. Esto nos permite afirmar que las cuotas de género no son medidas
que migraron desde la escala nacional a las provincias de manera homogénea, sino reglas variadas que
manifiestan la capacidad subnacional de “reinvención” (Glick y Hays 1991) de instituciones y políticas.
En un plano analítico, de la investigación realizada se desprende el siguiente argumento. Al crear
instituciones y reglas compartidas entre actores situados en unidades políticas superpuestas (Escolar y
Calvo 2005), las estructuras federales establecen canales fluidos para la difusión de respuestas
institucionales novedosas. Con todo, cuando las subunidades tienen autonomía en materia de regulación
electoral, el carácter federalizado del sistema de partidos (Gibson y Cao) y la dinámica propia de la
competencia electoral subnacional pueden provocar heterogeneidad en las normas que afectan el ejercicio
de la ciudadanía política y el acceso a las institucionales formales35.
En consecuencia, el federalismo electoral afecta la calidad de la democracia (Levine y Molina 2011) al
posibilitar la coexistencia de estructuras desiguales de oportunidad para la participación electoral de ciertos
grupos (en nuestro caso las mujeres) y su acceso al poder. Este rasgo, a nuestro juicio, debería concitar más
atención en la rica y creciente producción académica sobre calidad democrática y democratización
subnacional en países federales y políticamente descentralizados.

35
Por trabajos que estudian las desigualdades en la cobertura territorial de la ley y la protección legal de derechos
civiles y sociales en escenarios federales, puede verse Smulovitz (2010).
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