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de la Unión
Europea
Derecho de
Integración
Regional
Funcionamiento de la Unión
Europea
Para la exposición de este apartado, seguiremos los lineamientos
establecidos en el ABC of the European Union Law del año 2010 y
por los tratados de la Unión Europea y de Funcionamiento de la
Unión Europea en su redacción actual, a los fines de poder presentar
al alumno un esquema que recoja las recientes modificaciones
introducidas al sistema institucional por el Tratado de Lisboa.
CONSEJO
PARLAMENTO EUROPEO
27 Ministros
(Uno por Estado Miembro) 751 Miembros
COMISIÓN EUROPEA
TRIBUNAL DE
BANCO CENTRAL CUENTAS BANCO EUROPEO
27 Miembros
EUROPEO DE INVERSIONES
(Uno por Estado
Miembro)
2 Ello fue una de las exigencias presentadas por Irlanda para la realización del segundo referéndum sobre
la aceptación del Tratado de Lisboa.
(apartado 3 del artículo 17 del TUE). No pueden solicitar ni recibir
instrucciones de un Gobierno.
La sede de la Comisión Europea se encuentra en Bruselas.
Atribuciones
Ante todo, la Comisión es el motor de la política de la Comunidad.
En ella se originan todas las acciones comunitarias, puesto que le
corresponde presentar propuestas al Consejo para las normativas
comunitarias (el denominado derecho de iniciativa). Para ello, la
Comisión no puede actuar según su libre albedrío, sino que está
obligada a hacerlo si así lo exigen los intereses de la Comunidad;
también el Consejo (artículo 241 del TFUE), el Parlamento Europeo
(artículo 225 del TFUE) y un grupo de ciudadanos de la Unión
mediante una “iniciativa ciudadana” (apartado 4 del artículo 11 del
TUE) tienen la posibilidad de instar a la Comisión a que elabore una
propuesta. A partir del Tratado de Lisboa, en los casos específicos
previstos por los tratados, ciertos actos legislativos también pueden
ser adoptados a partir de iniciativas de un grupo de Estados
miembros o del Parlamento Europeo, o a partir de una
recomendación del Banco Central Europeo o a requerimiento de la
Corte de Justicia o el Banco Europeo de Inversiones.
La Comisión tiene competencias legislativas originarias en ciertas
áreas (por ejemplo, en el ámbito del presupuesto de la UE, de los
Fondos Estructurales, de la eliminación de discriminaciones fiscales
o de las ayudas y de las cláusulas de salvaguardia). Sin embargo,
mucho más amplias que estas competencias originarias son las
competencias delegadas por el Consejo y el Parlamento a la Comisión
para la ejecución de las medidas adoptadas por éste (artículo 290 del
TFUE).
Asimismo, la Comisión es la guardiana del Derecho de la Unión.
Controla la aplicación y ejecución del Derecho primario y derivado de
la Unión Europea por parte de los Estados miembros. Persigue las
violaciones del Derecho de la Unión en el marco del procedimiento
por incumplimiento de los Tratados (artículo 258 del TFUE) y, en
caso necesario, recurre al Tribunal de Justicia. También actúa en caso
de que personas físicas o jurídicas infrinjan el Derecho de la Unión e
impone en numerosos casos severas sanciones.
El papel de representante de los intereses de la Unión está
estrechamente relacionado con su papel de garante del Derecho. Por
principio, la Comisión no puede representar intereses distintos de los
de la Unión. Siempre debe intentar, en lo que a menudo son
negociaciones difíciles en el Consejo, hacer que prevalezcan estos
intereses y encontrar fórmulas de compromiso que los tengan en
cuenta. Para ello también le corresponde el papel de mediadora entre
los Estados miembros, para lo cual está especialmente capacitada en
virtud de su neutralidad.
Por último, la Comisión también es un órgano ejecutivo, si bien con
carácter limitado. Ello se refleja especialmente en el ámbito de la
legislación sobre competencia, en el que la Comisión desempeña las
actividades de una autoridad administrativa ordinaria. Comprueba
los hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta
sanciones. En el ámbito de los Fondos Estructurales y de la ejecución
del presupuesto, las competencias administrativas de la Comisión
tienen un alcance similar.
La Comisión representa a la Unión Europea ante las organizaciones
internacionales y se ocupa de las negociaciones en curso en el marco
del Derecho diplomático activo y pasivo. Con el correspondiente
mandato del Consejo, está facultada para negociar acuerdos con
organizaciones internacionales y terceros países, incluidos los
tratados de adhesión de los nuevos Estados miembros.
Finalmente, la Comisión representa a la Unión Europea ante los
órganos jurisdiccionales de los Estados miembros y, en su caso,
conjuntamente con el Consejo, ante el Tribunal de Justicia.
3El Acuerdo de Luxemburgo concede a un Estado miembro un «derecho de veto» sobre una medida
comunitaria en caso de que perjudique intereses estatales muy importantes. Mediante este procedimiento,
se resolvió una crisis en el año 1965, cuando Francia consideró que la financiación de la política agrícola
común no tenía en cuenta importantes intereses de su país y bloqueó durante más de seis meses la toma
de decisiones en el Consejo con una política de «silla vacía».
El siguiente cuadro resume la composición actual del Parlamento
Europeo, para el período 2009-2014:
Estructura e integración
El TJ está compuesto actualmente por 27 Jueces y 8 Abogados
Generales, designados por los Gobiernos de los Estados miembros de
mutuo acuerdo para un período de seis años. Cada Estado miembro
designa un Juez. Para salvaguardar la continuidad de la
jurisprudencia, la mitad de los cargos de Juez se ocupan cada tres
años, al inicio del año judicial, el 6 de octubre. Pueden ser reelegidos
una vez.
En sus actividades, el TJ es asistido por ocho Abogados Generales,
cuya designación es similar a la de los Jueces y que gozan de
independencia judicial. De los ocho Abogados Generales, cuatro
provienen siempre de los Estados miembros grandes (Alemania,
Francia, Italia y Reino Unido) y los otros cuatro alternativamente de
los 23 Estados miembros restantes. La institución del Abogado
General fue introducida en el TJ a fin de compensar la unicidad
original de la jurisdicción y la falta de instancias de recurso derivada
de ésta. La misión de los Abogados Generales consiste en presentar
al TJ, con las denominadas «conclusiones», una propuesta de
resolución —no vinculante— derivada de un dictamen jurídico
elaborado con plena independencia e imparcialidad sobre las
cuestiones jurídicas planteadas en el procedimiento. Las
conclusiones motivadas son parte integrante de la vista oral y se
publican, junto con la sentencia, en la Recopilación de
jurisprudencia. Los Abogados Generales sólo pueden influir en la
sentencia mediante el poder de convicción de sus conclusiones
motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni
en las votaciones.
Para los puestos de Juez y Abogado General deben elegirse personas
que ofrezcan absolutas garantías de independencia y reúnan las
condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de
las más altas funciones jurisdiccionales o que sean juristas de
reconocida competencia (artículo 253 del TFUE). Por ello cabe
designar para el puesto de Jueces y Abogados Generales del TJCE a
jueces, altos funcionarios, políticos, abogados o profesores
universitarios de los distintos Estados miembros. En todos los
Estados miembros, la elección de la persona y el procedimiento de
designación de los Jueces y Abogados Generales son competencia
exclusiva del poder ejecutivo.
El TJ cuenta con las siguientes posibilidades de integración:
El plenario de la Corte con 27 jueces; sigue siendo necesario sólo
en el proceso de destitución y procedimientos disciplinarios contra
miembros de los órganos de la Unión. Los casos también pueden ser
referidos a la Corte en pleno por el propio Tribunal de Justicia, pero
sólo en casos en los que estén involucradas cuestiones de
procedimiento o de precedentes. La Gran Sala con 13 magistrados;
y Salas de cinco y tres jueces.
Atribuciones
El TJ ostenta el poder judicial supremo y exclusivo para la resolución
de todas las cuestiones relativas al Derecho de la Unión.
Su misión general se describe así: «El Tribunal de Justicia garantizará
el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los
Tratados» (artículo 19 del TFUE).
Esta descripción general de su misión comprende los siguientes
ámbitos fundamentales:
1) control de la aplicación del Derecho de
la Unión, tanto por las instituciones de la UE
al ejecutar las disposiciones de los Tratados,
como por los Estados miembros y los
particulares por lo que se refiere al
cumplimiento de sus obligaciones derivadas
del Derecho de la Unión;
2) interpretación del Derecho de la Unión;
y 3) desarrollo del Derecho de la Unión.
El TJ desempeña esta misión en el marco de una función tanto
consultiva como judicial. Desempeña funciones consultivas al
elaborar dictámenes vinculantes sobre los convenios que la Unión
desea celebrar con terceros países u organizaciones internacionales.
Sin embargo, su función jurisdiccional tiene un peso muy superior.
En el marco de dicha función, el Tribunal lleva a cabo tareas que se
reparten entre diversos ámbitos jurisdiccionales en el ordenamiento
jurídico de los Estados miembros: así, el TJ, en calidad de tribunal
constitucional, dirime los litigios entre las instituciones de la Unión y
controla la legalidad de la legislación de la Unión; como tribunal
administrativo, controla los actos administrativos adoptados por la
Comisión o, de forma indirecta, por las autoridades de los Estados
miembros (sobre la base del Derecho de la Unión); en calidad de
tribunal de trabajo y de lo social, conoce de los asuntos que afectan a
la libre circulación y a la seguridad social de los trabajadores, así
como a la igualdad de trato de hombres y mujeres en la vida laboral;
como tribunal de hacienda, resuelve cuestiones relativas a la validez
e interpretación de las disposiciones de las directivas en materia fiscal
y aduanera; en calidad de tribunal penal, se ocupa del control de las
multas impuestas por la Comisión; y como tribunal civil, de los
litigios relativos a las demandas de daños y perjuicios, y de la
interpretación de las provisiones sobre el reconocimiento y la
ejecución de las decisiones judiciales en materia civil y mercantil,
entre otras cuestiones.
EL TRIBUNAL GENERAL
Bibliografía ampliatoria
Derecho de
Integración
Regional
Tratado de Lisboa
El Tratado de Niza.
El Tratado de Lisboa.
1Los poderes del Presidente también son reforzados en el Tratado de Niza: decide la organización interna
de la Comisión, atribuye responsabilidades a los miembros de la misma, nombra a los vicepresidentes, etc.
Como se vio en el apartado 2.1, el Tratado de Lisboa -firmado el 13 de
diciembre 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009-, introdujo
modificaciones sustanciales tanto al Tratado de Roma (también
llamado de la Comunidad Europea, o TCE), que pasó a llamarse a
partir de entonces, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
- TFUE); como al Tratado de Maastricht (también llamado Tratado
de la Unión Europea – TUE).
En este último, se incluyeron numerosas disposiciones que,
rescatadas de la fracasada Constitución Europea de 2004, recogían
preceptos de un gran simbolismo, con una vocación netamente
constitucional; no obstante, como se vio en el apartado 2.1.1, muchos
de ellos se hundieron con la propia Constitución.
Como resultado, quedó un reconfigurado Tratado de la Unión
Europea, el actual, que en su mismo nombre denota una poderosa
voluntad omnicomprensiva de toda la organización "Unión
Europea", acentuada por la nueva denominación del antiguo Tratado
CE, renombrado "Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea",
con inclinaciones derivativas o secundarias respecto al TUE.
A continuación, se resumen los aspectos centrales del nuevo tratado,
aclarando que las modificaciones que el mismo introduce al sistema
institucional, serán abordadas en detalle en los apartados
subsiguientes2:
Una Europa más democrática y transparente:
Mayor protagonismo del Parlamento Europeo: el Parlamento
Europeo cuenta con nuevas competencias sobre legislación,
presupuesto y firma de acuerdos internacionales. Se refuerza el
procedimiento de codecisión, que coloca al Parlamento Europeo
en pie de igualdad con el Consejo, para la mayor parte de la
legislación de la UE.
Mayor participación de los Parlamentos nacionales: los
Parlamentos nacionales pueden participar más en las labores de
la UE gracias a un nuevo mecanismo que garantiza que la Unión
sólo actúe cuando resulte más eficaz (subsidiariedad).
Mayor participación de los ciudadanos: gracias a la "iniciativa
ciudadana", un grupo de al menos un millón de ciudadanos de un
número significativo de Estados miembros puede pedir a la
Comisión que haga propuestas de legislación.
Retirada de la Unión: el Tratado de Lisboa prevé explícitamente
por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro se retire
de la Unión.
2 Este resumen ha sido elaborado sobre la base de la información proporcionada por el sitio web oficial de
la Unión Europea. Para más información, ver: http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_es.htm
Una Europa más eficaz
Eficacia en la toma de decisiones: la aprobación por mayoría
cualificada en el Consejo se amplía a otras políticas, con el fin de
agilizar las decisiones e incrementar su eficacia. A partir de 2014
la mayoría cualificada obedecerá al principio de doble mayoría
(mayoría de los Estados miembros y de la población), que refleja
la doble legitimidad de la Unión. La doble mayoría se alcanzará
cuando los votos favorables representen, como mínimo, el 55% de
los Estados miembros y el 65% de la población.
Un marco institucional más estable y racionalizado: Se crea el
cargo de Presidente del Consejo Europeo elegido por dos años y
medio, se vincula directamente la elección del Presidente de la
Comisión a los resultados de las elecciones europeas, se prevén
nuevas disposiciones relativas a la futura composición del
Parlamento Europeo y se introducen normas más claras sobre las
cooperaciones reforzadas y los aspectos financieros.
Mejorar la vida de los europeos: el Tratado de Lisboa mejora la
capacidad de la UE para abordar cuestiones que hoy día son
prioritarias para la Unión y sus ciudadanos: justicia, libertad y
seguridad, política energética, salud pública, protección civil,
cambio climático, servicios de interés general, investigación,
política espacial, cohesión territorial, política comercial, ayuda
humanitaria, deporte, turismo y cooperación administrativa.
Una Europa de derechos y valores, libertad, solidaridad y
seguridad
Valores democráticos: se especifican y consolidan los valores y
objetivos sobre los que se basa la Unión. Dichos valores
constituyen un punto de referencia para los ciudadanos europeos
y representan lo que Europa puede ofrecer a sus socios de todo el
mundo.
Derechos de los ciudadanos y Carta de los Derechos
Fundamentales: el Tratado de Lisboa conserva los derechos ya
existentes e introduce otros nuevos. En particular, garantiza las
libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos
Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurídicamente
vinculantes. La Carta contiene derechos civiles, políticos,
económicos y sociales.
Libertad de los ciudadanos europeos: se conservan y consolidan
las "cuatro libertades" y la libertad política, económica y social de
los ciudadanos europeos.
Solidaridad entre los Estados miembros: se establece que la
Unión y los Estados miembros actúan conjuntamente con espíritu
de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque
terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano.
También se hace hincapié en la solidaridad en el sector de la
energía.
Mayor seguridad para todos: la Unión tiene más capacidad de
actuación en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad, lo
que redunda en beneficio de la lucha contra la delincuencia y el
terrorismo. Las nuevas disposiciones sobre protección civil, ayuda
humanitaria y salud pública también pretenden impulsar la
capacidad de la UE para enfrentarse a las amenazas contra la
seguridad de los ciudadanos europeos.
Hacer de Europa un actor en la escena global
La figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad —que también es
Vicepresidente de la Comisión— da mayor peso, coherencia y
visibilidad a la actuación exterior de la UE.
El nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior asiste al Alto
Representante en el desempeño de sus funciones.
La personalidad jurídica única de la Unión fortifica su poder de
negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a escala
internacional y un socio más visible para otros países y
organizaciones internacionales.
El desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa
conserva un sistema especial de toma de decisiones. Sin embargo,
también prepara el terreno para la cooperación reforzada de un
grupo más reducido de Estados miembros.
Bibliografía
• Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario
Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma.
Bibliografía ampliatoria
Derecho de
Integración
Regional
Tratado de Ámsterdam
El Acta Única Europea (AUE)
En 1981, el Parlamento Europeo aprueba una resolución, en la que se
instaba a asumir la iniciativa de un nuevo impulso a la puesta en
marcha de la Unión Europea, y a proceder a la creación de una
comisión institucional encargada de proponer las modificaciones de
los tratados.
Posteriormente, en 1985, la Comisión aprueba el Libro Blanco, para
la consecución del mercado interior en 1992, un verdadero programa
de actuación de la Comunidad en dicho período.
Finalmente, el Acta Única Europea se firmará en Luxemburgo y la
Haya en febrero de 1986, entrando en vigor el 1 de Julio de 1987. Se
llama “Acta” por la traducción del término en inglés “act” (ley), y
“única” porque en un solo documento se modificaron los tres tratados
comunitarios.
EL AUE fue firmado por los 12 países miembros de la Comunidad en
ese momento. Su ratificación fue un proceso complicado: hubo
referéndum previo en Irlanda y Dinamarca, y severas oposiciones en
los parlamentos alemán, francés, griego e italiano.
El AUE pretende superar el objetivo del mercado común para
alcanzar el del “mercado interior”, que según su artículo 13 “implicará
un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de
mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de
acuerdo con las disposiciones del presente Tratado”.
Estos objetivos ya habían sido recogidos en los tratados iniciales, pero
habían tenido escaso éxito por las tendencias proteccionistas
nacionales encubiertas como obstáculos técnicos, fiscales, etc. El
AUE propone un plazo para lograr el objetivo: 31 de diciembre de
1992, proponiendo -para abolir los obstáculos nacionales que
impedían el ejercicio de las libertades-, la aprobación de 300
directivas hasta aquella fecha límite (Diez Moreno, 2006).
Para alcanzar este objetivo, el Acta introduce modificaciones en el
sistema organizativo:
A través del procedimiento de cooperación, se exige que el Consejo
requiera la unanimidad para modificar una propuesta de la
Comisión formulada por incorporación de las enmiendas del
Parlamento.
Se dota de existencia legal al Consejo Europeo, integrado por los
Jefes de Estado y Gobierno.
Se reducen los ámbitos en los que se exige la unanimidad, a favor
de mayorías cualificadas como sistema de adopción de las
decisiones del Consejo. La mayoría cualificada pasa así a ser el
sistema general para las Directivas relacionadas con el
establecimiento del mercado interior, política social, transportes,
etc.
Respecto a la Comisión, se autoriza una delegación de
competencias de ejecución por parte del Consejo, haciendo
efectivo lo que ya estaba previsto en los tratados.
El Tribunal de Justicia ve aligerada su carga por la creación de un
tribunal de primera instancia para temas de personal,
competencia, responsabilidad extracontractual, etc.
Además, se introdujo un capítulo para la cooperación en el ámbito de
la política económica y monetaria, se aumentan las competencias
comunitarias en diversos ámbitos (investigación, medioambiente,
políticas de cohesión social) y se sientan las bases para la
construcción paulatina de una política exterior europea.
El Tratado de Ámsterdam.
El Tratado de Ámsterdam representa otro paso más en el proceso de
construcción de la UE, que al igual que el AUE y el TUE, implicará
reformas en los tratados constitutivos con el fin de adaptarlos a la
evolución de dicha construcción.
Fue firmado el 2 de octubre de 1997, luego de complicadas
negociaciones, sobre todo en materia institucional, entre los Estados
miembros, entrando en vigor el 1 de mayo de 1999.
La versión final del Tratado lleva por título “Tratado de Ámsterdam,
por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados
Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos
conexos”, y consta de 15 artículos, distribuidos en tres partes.
La primera parte (Modificaciones Sustantivas) incluye las reformas
del TUE, de los Tratados Constitutivos y del Acta de elección del
Parlamento Europeo (Arts. 1 a 5).
La segunda parte (Simplificación) recoge la simplificación de los
Tratados, suprimiendo y adaptando numerosos preceptos de los
mismos (Arts. 6 a 11).
La tercera parte (Disposiciones Generales y Finales) contiene
disposiciones sobre la numeración, su vigencia ilimitada, la
ratificación y las lenguas del Tratado (Arts. 12 a 15).
Podemos afirmar que los principios y objetivos de la UE recogidos en
el Tratado de Maastricht fueron reafirmados por el Tratado de
Ámsterdam. Respecto a los objetivos, se mantiene inalterado el Art. 1
de aquél tratado, añadiendo sólo una referencia a la transparencia de
las decisiones. Se insiste además (Art. 2 del TUE) en la necesidad de
promover un alto nivel de empleo y un desarrollo sostenible,
subrayándose el carácter progresivo de la política de defensa común
y previéndose la nueva concepción de la UE como “espacio de
libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre
circulación de personas, conjuntamente con medidas adecuadas
respecto al control de las fronteras interiores, la inmigración, el asilo
y la prevención y la lucha contra la delincuencia”.
En cuanto a los principios básicos, el artículo 6 del TUE en su nueva
versión dispone que la UE se basa en los principios de libertad,
democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho, estableciendo en el artículo 7
un sistema de garantía del respeto de tales principios por los Estados
miembros, que puede derivar en la suspensión de ciertos derechos,
como el de voto en el Consejo.
En cuanto a la reforma institucional, la revisión de los tratados
realizada en Ámsterdam apunta a garantizar su eficacia de cara a la
futura ampliación de la UE (Diez Moreno, 2006). Las innovaciones
más importantes en este sentido, fueron:
Parlamento Europeo: Aumentan los supuestos de aplicación del
procedimiento de codecisión, que se convierte en norma general,
y se simplifican los procesos decisorios. El procedimiento de
cooperación sólo se mantiene en el ámbito de la UEM.
Consejo: se aumentan las decisiones a adoptar por mayoría
cualificada.
Comisión: se fortalece la posición de su Presidente, al intervenir
en su designación el Parlamento Europeo. Se amplían además las
capacidades de iniciativa de la Comisión, al aumentar las políticas
comunitarias o reforzar las existentes.
Tribunal de Justicia: se amplían sus funciones y competencias en
materia de derechos fundamentales, asilo e inmigración,
cooperación en asuntos de justicia e interior.
Tribunal de Cuentas: se amplían sus competencias en forma
considerable.
Comité de las Regiones: se reforman sus competencias,
concediéndole mayor autonomía, pudiendo ser consultado por el
Parlamento Europeo, al igual que el Comité Económico y Social.
Se deroga respecto a ambos cuerpos el protocolo que les fijaba una
estructura organizativa común.
Otras reformas importantes se dieron respecto a los siguientes
ámbitos: 1) Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJAI):
se diseñan acciones en común para la cooperación judicial y policial
en materia penal, así como para la prevención y lucha contra el
racismo y la xenofobia; 2) Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC): se adoptan medidas para reforzar su coherencia global,
previéndose la elaboración de estrategias, acciones y posiciones
comunes; 3) políticas comunitarias: se refuerzan sobre todo las
relativas a empleo, política social, salud pública, política de los
consumidores, política ambiental y servicios de interés económico
general; y 4) flexibilidad o cooperación reforzada, que refiere a la
posibilidad de que algunos Estados miembros cooperen de forma
más estrecha en ámbitos y materias específicos, utilizando el marco
institucional de la UE.
Bibliografía
• Ekmekdjian, M. A. (1996). Introducción al Derecho Comunitario
Latinoamericano (2ª Ed.). Buenos Aires: Depalma.
Bibliografía ampliatoria
Derecho de
Integración
Regional
Antecedentes
En esta unidad, examinaremos el proceso de integración regional
supranacional más desarrollado hasta la actualidad: la Unión
Europea.
Para ello, partiremos de una visión histórica e institucional, que
permitirá al estudiante reconocer los distintos intentos de
integración llevados adelante en el viejo continente, considerando las
causas de sus éxitos y fracasos hasta arribar la conformación
definitiva de la actual Unión Europea.
Ello supone realizar un abordaje de los principales aspectos regulados
por los sucesivos “tratados constitutivos” de la Unión, es decir, por el
Acta única Europea y los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza y
Lisboa, el último de los cuales fue el resultado de las negociaciones
posteriores al fracaso del Tratado Constitucional.
Finalmente, se analizará el sistema institucional de la Unión Europea
tal como se presenta hoy luego de sus sucesivas reformas,
identificando la estructura, integración y atribuciones de sus órganos
principales, como así también de otros organismos auxiliares
importantes.
Resulta importante aclarar que -dada la reciente entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, que introdujo modificaciones sustanciales a la
organización institucional de la Unión- es fundamental que el
estudiante se apoye en las versiones consolidadas post-Lisboa del
Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE), en cuanto que la bibliografía se
encuentra desactualizada y no existen aún manuales en español que
recojan estas novedades.
1Para la exposición de esta sección, se siguen los lineamientos de Borchardt, K. (2010). The ABC of
European Union Law. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de la Unión Europea.
A este grupo pertenece el Consejo de Europa, fundado el 5 de mayo
de 1949. En su Estatuto no se menciona la intención de formar una
federación o unión, ni se prevé la transferencia de la soberanía
nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de
Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la
unanimidad, según el cual, cada Estado puede vetar la adopción de
las resoluciones. De allí que el Consejo de Europa sea, por su propia
estructura, un órgano de cooperación internacional. En el marco del
Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia
de economía, cultura, política social y derecho (tal es el caso por
ejemplo, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950).
A este grupo pertenece igualmente la Organización de Seguridad y
Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la
Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE
persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki
de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del
fomento de medidas que generen confianza entre los Estados
europeos, la creación de una red de seguridad que permita la
resolución de conflictos por medios pacíficos.
Tercer grupo: la Unión Europea
El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión
Europea. La novedad de esta Unión respecto a las relaciones
interestatales tradicionales, radica en que los Estados miembros
renuncian a parte de su soberanía a favor de una Unión situada en su
centro a la que han dotado de competencias propias, independientes
de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la UE
está facultada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos,
son equivalentes a los estatales.
La primera piedra para la realización de la Comunidad Europea la
colocó el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman,
con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso
el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la
unificación de la industria europea del carbón y del acero.
Con ello se introducía, al mismo tiempo, una iniciativa histórica en
favor de una Europa organizada y viva, indispensable para la
civilización y sin la cual la paz en el mundo no puede ser
salvaguardada. El “Plan Schuman” se hizo realidad con la conclusión
del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y
del Acero (CECA), del 18 de abril de 1951 (también llamado Tratado
de París), con seis Estados fundadores: Bélgica, República Federal de
Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.
Como colofón, unos años más tarde los mismos países creaban,
mediante los Tratados de Roma del 25 de marzo de 1957, la
Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de
la Energía Atómica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades
con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.
La UE dio nuevos pasos con los Tratado de Amsterdam y Niza, que
entraron en vigor el 1 de mayo de 1999 y el 1 de Febrero de 2003
respectivamente. El objetivo de estas reformas fue el de preservar la
capacidad de la Unión para una acción efectiva, en el marco de un
proceso de ampliación que la llevó de 15 a 27 Estados miembros. Por
ello, estos dos tratados se enfocaron en cuestiones institucionales, y
comparados con reformas anteriores, el deseo político de profundizar
la integración Europea fue relativamente menor.
Las críticas que surgieron como consecuencia de estos procesos,
desembocaron en un debate sobre el futuro de la UE y su diseño
institucional. Como resultado de ello, se adoptó en el 2001 una
Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea, que abrió el camino
hacia la adopción de una constitución.
El primer paso para ello fue la creación de una Convención europea,
presidida por el ex-presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, que
diseñó el borrador del tratado constitucional que luego sería
aprobado, con algunas enmiendas, por los Jefes de Estado y Gobierno
en el año 2004.
La constitución estaba destinada a transformar a la Unión Europea y
a la Comunidad Europea -tal como las conocemos- en una nueva y
única Unión Europea basado en un único Tratado Constitucional.
Sin embargo, este intento de Constitución fracasó en el proceso de
ratificación. Después de 13 votos iniciales positivos, el Tratado fue
rechazado en los referendos de Francia (54,68% en contra) y los
Países Bajos (61,7% en contra).
Luego de un período de reflexión de casi dos años, un nuevo paquete
de reformas se puso en marcha en el primer semestre de 2007. Este
paquete de reformas representa un alejamiento de la idea de una
Constitución Europea en virtud de la cual todos los Tratados
existentes, serían derogados y sustituidos por un texto único
denominado "Tratado que establece una Constitución para Europa”.
En cambio, se elaboró un Tratado de Reforma que, como los Tratados
de Maastricht, Ámsterdam y Niza, realizó cambios fundamentales en
los tratados existentes de la UE con el fin de fortalecer su capacidad
para actuar dentro y fuera de la Unión, aumentar su legitimidad
democrática y mejorar la eficacia de su acción global.
Este nuevo tratado de reforma, firmado formalmente por los 27
Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007 en Lisboa, fue
redactado con inusitada rapidez. Ello se debió principalmente al
hecho de que los Jefes de Estado y Gobierno habían discutido
previamente en detalle -durante la reunión del Consejo Europeo de
junio de 2007- cómo y en qué medida se incorporarían los cambios
negociados en el 2004 a los Tratados existentes.
Sin embargo, su proceso de ratificación fue extremadamente
complejo. Aunque el Tratado de Lisboa, a diferencia del Tratado que
establece una Constitución para Europa, fue ratificado con éxito en
Francia y los Países Bajos, sufrió el revés de un primer referéndum en
contra en Irlanda el 12 de junio de 2008 (53,4% en contra). Sólo
después de una serie de garantías jurídicas sobre el ámbito de
aplicación (limitado) del nuevo Tratado, los ciudadanos irlandeses
fueron llamados a votar en un segundo referéndum en octubre de
2009. Esta vez, el Tratado recibió el amplio apoyo de la población de
Irlanda (67,1% a favor). El éxito de este referéndum también abrió el
camino para la ratificación del Tratado de Lisboa en Polonia y la
República Checa, que fueron los últimos Estados miembros en
proceder a ratificar el Tratado. Con estas ratificaciones, el Tratado
pudo entrar finalmente en vigor el 1 de diciembre de 2009.
El Tratado de Lisboa unifica la Unión Europea y la Comunidad
Europea en una sola Unión Europea. La palabra "Comunidad" se
reemplaza por la palabra "Unión". La Unión sustituye y sucede a la
Comunidad Europea. Sin embargo, la legislación de la Unión sigue
siendo moldeada por los siguientes Tratados:
1) Tratado de la Unión Europea: El Tratado de la Unión
Europea (TUE) ha sido completamente reestructurado en los
siguientes seis títulos: disposiciones Comunes (I), disposiciones
relativas a los principios democráticos (II), Disposiciones sobre las
instituciones (III), disposiciones sobre la cooperación
reforzada (IV), Disposiciones generales sobre la acción
exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política
común exterior y de seguridad (V) y Disposiciones finales (VI).
2) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: El
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) ha sido
desarrollado a partir del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, del cual conserva la estructura general. Los cambios
principales se refieren a la acción exterior de la UE y a la introducción
de nuevos capítulos, en particular en materia de energía, cooperación
policial y judicial en materia penal, el espacio, el deporte y el turismo.
3) Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de
Energía Atómica: El Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea de Energía Atómica (Tratado CEEA - "Euratom") ha sido
modificado en diversas etapas. En cada caso, las modificaciones
específicas se han realizado en Protocolos anexos al Tratado de
Lisboa.
El TUE y el TFUE tienen el mismo valor jurídico. Esta aclaración es
necesaria, ya que el nuevo título del antiguo Tratado CE (ahora
Tratado de Funcionamiento de la UE) y los aspectos que se regulan
en cada uno de ellos, dan la impresión de que el TUE es una especie
de constitución o tratado básico, mientras que el TFUE pretendería
ser un tratado de aplicación. Sin embargo, ni el TUE ni el TFUE son
de naturaleza constitucional.
Los términos utilizados en estos Tratados reflejan el cambio de
En la actualidad, la enfoque luego del fracaso del proyecto constitucional. La expresión
actuación y "Constitución" ya no se utiliza; el Ministro de Asuntos Exteriores de
funcionamiento de la la UE es ahora el "Alto Representante de la Unión para Asuntos
Unión Europea se asienta Exteriores y de Seguridad Común", y las definiciones de ley y ley
sobre los siguientes marco han sido abandonadas. Los Tratados modificados tampoco
tratados (con las reformas
introducidas por los
contienen artículos que se refieran a los símbolos de la UE, como la
sucesivos tratados de bandera, el himno o el lema. La primacía de la legislación de la UE no
Ámsterdam, Niza y está explícitamente establecida, pero se deriva, como antes, de la
Lisboa): jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
• Tratado de la Unión El Tratado de Lisboa también abandona los "tres pilares" de la UE. El
Europea (TUE). primer pilar, que consiste esencialmente en el mercado único y las
políticas de la CE, se fusiona con el segundo pilar, que consiste en la
• Tratado de política común exterior y de seguridad, y el tercer pilar, que abarca la
Funcionamiento de la cooperación policial y judicial en materia penal. Sin embargo, los
Unión Europea (TFUE). procedimientos especiales relativos a la Política Exterior y de
• Tratado constitutivo de la seguridad común, incluida la defensa europea, seguirán en vigor.
Comunidad Europea de Actualmente, la UE tiene 27 Estados miembros. Éstos comprenden
Energía Atómica.
en primer lugar los seis Estados fundadores de la CEE, a saber,
Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. El
1 de enero de 1973, Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido se unieron a
la Comunidad. La "ampliación hacia el sur" se inició con la adhesión
de Grecia el 1 de enero de 1981 y finalizó el 1 de enero 1986 con la
adhesión de España y Portugal. La siguiente ampliación tuvo lugar el
1 de enero de 1995, cuando Austria, Finlandia y Suecia se unieron a
la UE. El 1 de mayo de 2004, los Estados Bálticos de Estonia, Letonia
y Lituania y la República Checa, Hungría, Polonia, Eslovenia y
Eslovaquia, Estados de Europa Central y Oriental, más las dos islas
mediterráneas de Chipre y Malta, se incorporaron a la Unión
Europea. La ampliación hacia el Este se completó con la adhesión de
Bulgaria y Rumania, el 1 de enero de 2007. Ello amplió el número de
Estados miembros de 15 a 27 y aumentó la población de la UE de 90
a 474 millones de personas. Esta ampliación histórica de la UE es el
eje central de un largo proceso que ha conducido a la reunificación de
una Europa que había estado dividida durante más de medio siglo
por la cortina de hierro y la Guerra Fría.
Los veintisiete Estados Miembros que actualmente componen la Unión Europea
son:
Alemania Estonia Luxemburgo
Austria Finlandia Malta
Bibliografía ampliatoria
Derecho de
Integración
Regional
La Unión Política (UP).
Se trata del mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de
integración; se produce cuando la misma avanza mas allá de los mercados,
en cuanto que en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados
tienden no sólo a armonizar, sino a unificar las políticas en todos los
campos, incluyendo la política exterior y de seguridad y defensa. Todo ello
supone el establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones
obliguen a los Estados miembros (Arnaud, 1999).
Más allá de las dificultades para su conformación, no cabe duda que la unión
política es indispensable para que Europa se convierta en un actor político
mundial y pueda contribuir a la resolución de los retos a los que se enfrenta
la sociedad internacional del siglo XXI. La adopción de un Tratado de
reforma –el Tratado de Lisboa- en lugar de un verdadero Tratado
Constitucional, no es lo más plausible a medio-largo plazo como camino
hacia la unidad política, cuyo éxito reposa en la adhesión ciudadana al
proyecto europeo. Sin embargo, contiene elementos importantes en este
camino, como se analizará en la próxima unidad.
Conclusión
Bibliografía ampliatoria
Derecho de
Integración
Regional
La Unión Económica y
Monetaria (UEM).
Es la etapa de integración económica más compleja y perfecta: en ella, a
todas las condiciones anteriores, se le suma la existencia de una moneda
única para todos los Estados miembros, que son además regidos por una
política económica común (Freeland, 1996).
Existe un alto consenso entre los especialistas respecto a que en esta etapa
se deben crear no sólo organismos intergubernamentales, sino también
supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las
políticas de todos los estados miembros, a lo cual, sólo es posible llegar
mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de
uniformidad mencionado. Es decir, resulta necesario consolidar
instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias
para los países miembros y sus poblaciones, siendo de vital importancia que
estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán
la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el
predominio de un Estado sobre otros. Ejemplo de unión económica y
monetaria es hoy la Unión Europea. Si bien se abordará este tema en la
Unidad 2, es importante señalar que la unión económica y monetaria en el
marco de la Unión Europea se alcanzó a partir de un proceso que
comprendió tres fases, que marcaron una evolución mesurada aunque
progresiva, como se exhibe en el gráfico siguiente:
Fuente: Banco Central Europeo. http://www.ecb.int
Bibliografía ampliatoria
Derecho de
Integración
Regional
El Mercado común (MC).
En este modelo, también denominado mercado interior o mercado único, se
suman a la libre circulación de mercancías y servicios la libre circulación de
los factores de producción, aportados por los residentes en el territorio de
cualquiera de los países miembros (Ekmedjian, 1996).
Todo ello supone que los gobiernos de los distintos Estados -conforme a su
interés nacional- acuerdan el establecimiento de esta situación renunciando
a parte de su soberanía a las instituciones específicamente responsables de
su ejercicio y/o mediante una armonización mutua de las políticas
domésticas (Arnaud, 1999).
Bibliografía ampliatoria
Derecho de
Integración
Regional
Modelos y procesos de
integración regional
En la presente unidad, se analizarán los antecedentes históricos e
institucionales más relevantes del fenómeno de la integración regional
supranacional, a los fines de brindarle al alumno un panorama general y
comparado de sus características a lo largo del tiempo.
Caracteres generales
La integración así concebida es un proceso que puede darse tanto a nivel del
sistema internacional global, como en el ámbito geográficamente
restringido de los subsistemas regionales. De allí que pueda distinguirse
entre una integración internacional y una integración regional. La primera
–que constituye un aspecto de la dinámica de la sociedad internacional-
alude a la superación de entidades políticas menores, mediante su fusión en
entidades de mayor extensión superficial, y puede abarcar desde la simple
conclusión de tratados de paz y alianza hasta la formación de
confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados (Medina, citado
por Zelada Castedo, 1989).
En segundo lugar, la convicción de que había que evitar por todos los medios
la vuelta a un enfrentamiento entre los estados europeos. Las dos guerras
mundiales se habían iniciado como "guerras civiles" europeas, y nuestro
continente había sido el principal campo de batalla en ambas. Se trataba,
esencialmente, de buscar un acomodo entre Francia y Alemania, que
contara con el visto bueno de EE.UU. La unidad era el camino para
garantizar la paz.
1Aclaramos que otros autores hablan de niveles o etapas en el proceso de integración (ver por ejemplo
Ekmedjian, 1996).
comercio recíproco (Arnaud, 1999). Ello no significa que deban dejar sin
efecto todas las tarifas y derechos aduaneros al comercio entre sí; lo que
importa es que las mutuas tarifas sean más reducidas que aquéllas que
imponen a las importaciones de terceros países, diferencia que se denomina
“margen de preferencia”.
Por consiguiente, en este modelo, los Estados partes acuerdan suprimir las
tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio
recíproco de bienes, pero conservan cada uno de ellos autonomía e
independencia respecto de su comercio con terceros Estados.
Las Uniones Aduaneras han sido convalidadas por el artículo XXIV del
GATT, que las define como “la substitución de dos o más territorios
aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:
En el mismo artículo del GATT se expresa que las uniones aduaneras deben
tener por objeto "facilitar el comercio entre los territorios constitutivos, sin
obstaculizar por ello el de otras partes contratantes con estos territorios",
exigiéndose que “los derechos de aduana que se apliquen en el momento en
que se establezca dicha unión… no sean en conjunto, con respecto al
comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o
acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás
reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y
reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la
unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo
provisional, según sea el caso”.
En cuanto a las ventajas de una unión aduanera respecto a una zona de libre
comercio, se suelen señalar los menores costos de administración debido a
la eliminación de los controles internos sobre el origen de los bienes. Arnaud
(1999) señala que tal ventaja sin embargo, sería compensada con los costos
de convenir e implementar un sistema aduanero común y el establecimiento
del mecanismo de distribución de los ingresos aduaneros en una unión
aduanera.
Bibliografía ampliatoria