135 InformeFinal PDF

CTTO 525 – 2014
Evaluación institucional y de resultados del programa “Planes

Departamentales para el manejo Empresarial de los Servicios de Agua y
Saneamiento” específicamente los sectores de acueducto y alcantarillado,
que permita identificar la capacidad institucional de los actores para
cumplir con los objetivos del PDA y también el grado de cumplimiento de
los objetivos y metas del programa, en el periodo 2008-2013.
Producto 4: Informe de Resultados de la Evaluación, Análisis Costo

Beneficio y tercera entrega de documentación bases de datos
Bogotá D. C., 14 de septiembre de 2015

Tabla de contenido
Introducción .................................................................................................................. 5
Resumen Ejecutivo ........................................................................................................ 5
1 Componente 1 – Evaluación Institucional ................................................................ 7
1.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –
PAP-PDA .................................................................................................................................... 7
1.1.1 Aspectos Generales................................................................................................. 7
1.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de actores y roles
(TASCOI) 10
1.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento – PDA...... 0
1.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT ................................................. 3
1.1.5 Gestores ................................................................................................................. 4
1.2 Estructura organizacional y funciones ............................................................................ 5
1.2.1 Gestores ................................................................................................................. 5
1.2.2 Relaciones interinstitucionales ................................................................................ 6
1.3 Planeación y articulación de recursos ............................................................................ 7
1.4 Preinversión y ejecución de inversiones ........................................................................ 9
1.4.1 Pre-inversión .............................................................................................................. 9
1.4.1.1 Calidad de Diseños ..................................................................................................... 9
1.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única ............................................................................... 10
1.4.1.3 Calidad de los contratistas ....................................................................................... 10
1.5 Aseguramiento de la prestación .................................................................................. 11
1.5.1 Fortalecimiento Institucional ................................................................................... 12
1.5.2 Esquemas de Prestación........................................................................................... 12
1.5.3 Asistencia Técnica .................................................................................................... 13
1.6 Componente ambiental ............................................................................................... 13
1.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los planes
ambientales ......................................................................................................................... 13
1.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales........... 14
2 Metodología ......................................................................................................... 15
3 Componente 1 – Evaluación Institucional .............................................................. 22
3.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –
PAP-PDA .................................................................................................................................. 23
3.1.1 Aspectos Generales............................................................................................... 23
3.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de actores y roles
(TASCOI) 33
3.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento – PDA.... 35
3.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT ............................................... 54
3.1.5 Gestores ............................................................................................................... 74
3.2 Estructura organizacional y funciones .......................................................................... 82
3.2.1 Gestores ............................................................................................................... 83
3.2.2 Municipios ...........................................................................................................105
3.2.3 Prestadores..........................................................................................................111
3.2.4 Relaciones interinstitucionales .............................................................................117
3.3 Planeación y articulación de recursos .........................................................................122
3.4 Preinversión y ejecución de inversiones .....................................................................140
3.4.1 Pre-inversión ...........................................................................................................140
3.4.1.1 Calidad de Diseños ..................................................................................................140
3.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única ..............................................................................143
3.4.1.3 Selección de Contratistas ........................................................................................149
3.4.2 Ejecución de Inversiones .........................................................................................149
3.4.2.1 Operatividad de las Obras .......................................................................................150
3.4.2.2 Calidad de los contratistas ......................................................................................157
3.5 Aseguramiento de la prestación .................................................................................167
3.5.1 Fortalecimiento Institucional ..................................................................................169
3.5.2 Esquemas de Prestación..........................................................................................173
3.5.3 Asistencia Técnica ...................................................................................................181
3.6 Componente ambiental ..............................................................................................196
3.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los planes
ambientales ........................................................................................................................196
3.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales..........199
4 2. Evaluación de resultados ................................................................................. 201
2.1. Información y consideraciones preliminares...............................................................203
2.2. Planeación y articulación de recursos .........................................................................211
4.1.1 2.4.1 Resultados agregados a nivel nacional .........................................................211
4.1.2 2.3.2 Resultados desagregados a nivel departamental .........................................213
4.1.3 2.2.3. Nivel municipal ...........................................................................................219
2.3. Ejecución de los recursos del sector ............................................................................232
4.1.6 2.3.3 Nivel municipal............................................................................................240
2.4. Aseguramiento de la prestación de los servicios .........................................................260
4.1.8 Esquemas de prestación del servicio ....................................................................260
4.1.9 Coberturas y continuidad .....................................................................................260
4.1.10 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA ......................................................261
4.1.12 Esquemas de prestación por departamento .........................................................266
4.1.13 Coberturas y continuidad .....................................................................................268
4.1.14 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA ......................................................271
4.1.15 2.4.3 Nivel municipal............................................................................................274
2.5. Relación entre variables institucionales y resultados..................................................293
4.1.16 2.5.1 Metodologías y Modelos aplicados ..............................................................293
4.1.17 2.5.2 Resultados de los modelos ..........................................................................298
4.1.18 2.5.1 Modelos Logit para Indicadores de Resultados ............................................310
5 Conclusiones ...................................................................................................... 315

6 Bibliografía ......................................................................................................... 323
Introducción
De acuerdo con lo estipulado en el contrato 525 de 2014 suscrito entre la Unión Temporal
Economía Urbana - Infométrika y el Departamento Nacional de Planeación, en este documento se
presenta el Informe de Resultados de la Evaluación y la Tercera documentación de las bases de
datos de la “evaluación institucional y de resultados del programa “Planes Departamentales para
el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento”, específicamente los sectores de
acueducto y alcantarillado, que permita identificar la capacidad institucional de los actores para
cumplir con los objetivos del pda y también el grado de cumplimiento de los objetivos y metas del
programa, en el periodo 2008-2013”
El Informe está organizado en cuatro capítulos: (i) Metodología; (ii) Evaluación Institucional; (iii)
Evaluación de Resultados; y (iv) Conclusiones.
El documento cuenta con once anexos. En el Anexo A se encuentran los criterios de evaluación y
las fuentes de información relativas a las variables incluidas en la matriz de valoración
institucional; en el Anexo B se propone la matriz de valoración institucional; en el Anexo C se
presentan los resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional para los diferentes
escenarios; en el Anexo D se encuentran los esquemas Organizacionales de los Gestores; en el
Anexo E se relacionan las salidas de encuestas a prestadores, delegados de Alcaldías y operadores
de planta mientras que en el Anexo F se encuentran las bodegas de registros administrativos; en el
Anexo G se relaciona el anexo técnico; en el Anexo H se presentan los documentos
departamentales; en el Anexo I se encuentra la tercera entrega de documentación de bases de
datos; el Anexo J se presentan as pruebas de diferencias de medias; finalmente en el anexo K se
presentan los Scripts de R.
Resumen Ejecutivo
Enfoque metodológico
Para realizar la evaluación en sus componentes Institucional y de Resultados se recopiló

información mediante diferentes instrumentos de recolección de información en el nivel nacional
y territorial. El operativo de trabajo de campo se desarrolló habiendo establecido algunas
premisas en función de los objetivos de la investigación. En este orden de ideas se definió un
universo de estudio de 914 municipios entre vinculados al Programa y no vinculados a ningún
esquema cuya población urbana según proyección DANE a junio de 2015 fuera mayor a 1.000
habitantes, de igual manera se incluyeron los municipios vinculados a esquema Bonos de Agua.
La definición final sobre el tamaño de muestra tuvo como premisas generales garantizar:
1) Un 95% de nivel de confianza;
2) Un error máximo permisible menor a 5% por categoría para fenómenos observados con
una presencia igual o superiores al 70%;
3) Un margen de error máximo permisible para los resultados del agregado de las ciudades,
inferior al 3% para frecuencias observadas de mínimo el 70%;
4) Un deff (efecto de diseño) igual a 1.
En cuanto al proceso de levantamiento de información se diseñó un operativo de campo enfocado

a los sectores de acueducto y alcantarillado que permitió identificar la capacidad institucional de
los actores para cumplir con los objetivos de la política como también el grado efectivo de
cumplimiento de los objetivos y metas del Programa en el periodo 2008-2013.
En cuanto a los instrumentos para la recolección de información en campo se diseñaron tres tipos
de formularios que se aplicaron de acuerdo a los actores, como referido en la tabla a continuación
(Tabla 5):
– Encuesta Especializada
– Entrevista Semi-Estructurada
– Formulario de Grupo Focal
Se realizaron grupos focales con actores del orden nacional a lo largo del operativo de campo con
el fin de esclarecer aspectos claves de la política. Adicionalmente se realizaron grupos focales en el
nivel regional a los que se convocaron representantes de municipios y prestadores en (6)
departamentos.
Para analizar los casos de municipios vinculados a PDA y al esquema de BA simultáneamente, se

escogieron tres estudios de caso – Girón, Mitú y El Guamo – que obedecieron al interés por la
combinación de la política de PDA con el financiamiento complementario de endeudamiento a
través de la figura de bonos de deuda. La metodología utilizada previó la realización de entrevistas
a los Secretarios de Hacienda y los prestadores municipales.
Para el análisis cuantitativo se recolectó información documental y registros administrativos en el

MVCT, DNP y SSPD – con el apoyo del DNP – información financiera – recursos disponibles
ejecutados por el FIA en el periodo 2008 – 2014; información de descertificación de municipios
provista por la SSPD; información de registros presupuestales del Formulario Único Territorial –
FUT – para el periodo 2004 – 2013; información de ejecución de proyectos y proceso de
viabilización en la Ventanilla Única del MVCT; indicadores de prestación del servicio de la SSPD;
Índice de Riesgo de Calidad del Agua para el consumo humano Potable IRCA entregado por el
Instituto Nacional de Salud; información acerca del tipo de prestador suministrada por la Dirección
de Desarrollo Urbano del DNP. De igual manera se formularon solicitudes de información a los
Gestores en formato Excel para complementar la información recopilada mediante las entrevistas
del gestor.
En cuanto al Plan de Implementación de Recomendaciones – PTIR el objetivo será presentar a las
entidades ejecutoras del Programa y al DNP las recomendaciones de la evaluación y los factores a
tener en cuenta para hacer uso de éstas en los procesos de toma de decisión.
-
1 Componente 1 – Evaluación Institucional
Para realizar la evaluación del componente institucional se definió un marco conceptual a partir
del cual se fijó la metodología utilizada.
El concepto de capacidad institucional fue fundamental al momento de definir la metodología

para realizar la evaluación institucional. La metodología utilizada para llevar a cabo la evaluación
institucional se centró en valorar la capacidad institucional de los actores que intervienen en el
Programa – entidades territoriales, Gestores y prestadores de los servicios – para cumplir los
objetivos de la política.
Para llevar a cabo el análisis sistémico se recurrió a la herramienta TASCOI a través de la cual se
describieron las diferentes instancias de coordinación e interacción de los actores en torno a los
objetivos del Programa. Para realizar la evaluación de la capacidad institucional del Programa se
recurrió a herramientas de análisis incluidas en la metodología SADCI – Sistema de Análisis de
Capacidad Institucional – a través del cual se pudo identificar el déficit de capacidad institucional y
su clasificación de acuerdo a posibles causas. Para el cálculo del Indicador Compuesto de
Capacidad Institucional se estructuró la matriz de valoración institucional con el fin de determinar
los indicadores más adecuados para valorar la capacidad institucional de los Gestores de la
política.
1.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y
Saneamiento – PAP-PDA
1.1.1 Aspectos Generales
1.1.1.1 Formulación inicial de los PDA
Los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -
PDA, se presentaron en el Conpes 3463 de 2007, como la estrategia principal para armonizar los
lineamientos de política que fueron definidos en el Conpes 3383 de 2005 "Plan de Desarrollo del
Sector de Acueducto y Alcantarillado", con el fin de dar solución a las limitaciones que se
plantearon a partir del diagnóstico del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico que se
presentó en este documento Conpes:
i) Estructura dispersa de la industria y desaprovechamiento de economías de escala

ii) Desarticulación de las diferentes fuentes de recursos (Sistema General de Participaciones
– SGP, tarifas, regalías, aportes del Gobierno Nacional, aportes de Departamentos y
Corporaciones Autónomas Regionales)
iii) Planificación y preinversión deficiente, que resultan en inversiones atomizadas, falta de
integralidad y de visión regional
iv) Limitado acceso a crédito
v) Lentitud en los procesos de modernización empresarial
Así mismo, en este documento Conpes, se definieron los principios bajo los cuales se
desarrollarían los Planes Departamentales:
 Acción interinstitucional coordinada y control más efectivo

 Preinversión y planeación regional e integral
 Articulación de fuentes de recursos, transparencia y compromisos locales
 Acceso eficiente al crédito
 Mayor celeridad y cobertura geográfica de la modernización empresarial
 Articulación de áreas rurales nucleadas
 Conformación de esquemas regionales y aprovechamiento de economías de escala
 Articulación con instrumentos de desarrollo urbano
Los Planes Departamentales se debían estructurar, de acuerdo con lo definido en el Conpes 3463,
en las siguientes fases: i) Diagnóstico, ii) Estructuración, e iii) Implementación y seguimiento.
Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 "Estado Comunitario: Desarrollo
para Todos" (Ley 1151 de 2007), se establecen los PDA como el mecanismo fundamental de
implementación de la estrategia del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.
En agosto de 2008, con la expedición del Decreto 3200, se reglamentaron los Planes
Departamentales de Agua, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el Conpes 3463 de 2007. Donde
se establecieros, entre otros las estructuras operativas que hacen parte del PDA: Comité Directivo,
Gestor, Gerencia Asesora y el Esquema Fiduciario para el manejo de los recursos. En este caso, se
presenta un cambio con respecto a lo definido en el Conpes, dado que incluye al Gestor (que
puede ser el mismo departamento o una ESP) y la Gerencia Integral es denominada "Gerencia
Asesora". Así mismo se definen las funciones de cada una de las estructuras operativas.
Posteriormente, en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, se identifica con respecto a
los PDA lo siguiente: "(…) A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta
inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecuándose a
características regionales específicas, lo cual acelerará la ejecución de inversiones. (…)"
1.1.1.2 Evaluación intermedia de los PDA
En el año 2010 se realizó una evaluación ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua1, en
la que ya se evidenciaban como debilidades de la política, entre otros, los siguientes aspectos:
 Ya se reportaba inconformidad con los diagnósticos que financió el Gobierno

Nacional. Además, que estos se demoraron en su contratación y ejecución más de lo
esperado.
 Ya se evidenciaba descontento con el mecanismo de ventanilla única en el proceso de
viabilización.
 Se advertía la poca relevancia del componente de fortalecimiento institucional
(asistencia técnica para la operación, vinculación de operadores, transformación
empresarial).
 Se advertía la no existencia de una visión clara del papel de los gestores, en términos
de no tener un parámetro para su dimensionar su capacidad esperada durante la
implementación de los PDA y en el largo plazo, la cantidad y perfil de profesionales en
áreas misionales y de apoyo.
1.1.1.3 Ajuste a los PDA
Como respuesta a los inconvenientes encontrados, la Ley 1450 de 2011, dentro de sus acciones
estratégicas presenta una segunda generación de los Planes Departamentales de Agua.
En esta segunda generación de Planes Departamentales, la Nación no asignó recursos para

ejecución de inversiones en el sector a través de Planes Departamentales de Agua, lo cual se
entiende como una respuesta a la baja ejecución de los recursos girados al FIA por los
departamentos y municipios. Lo anterior, se constituye en una deslegitimación de la política
sectorial en el sentido que en el marco de los PDA se debían articular las fuentes de recursos
disponibles con el fin de garantizar un mejor control de los recursos invertidos en el sector y
ejecutar obras de acuerdo a una planeación integral con visión regional.
Posteriormente, el Decreto 2246, se expide el 31 de octubre de 2012, y por medio de éste se

reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y se deroga el Decreto 3200 de 2008, el Decreto
2371 de 2009 y el Decreto 2311 de 2010.
Los principales cambios que se introducen en la política de Planes Departamentales de Agua en

virtud de la expedición del Decreto 2246 de 2012, son los siguientes:
 En cuanto a las estructuras operativas: en concordancia con lo definido en el Decreto

4214 de 2122, se definen como estructuras operativas del PDA: 1. El Comité Directivo y 2.
1
Rozo, J. Evaluación Ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua. DNP. 2010.
El Gestor. Así mismo define que en el caso que los departamentos tengan contratada una
Gerencia Asesora, ésta seguirá desempeñando sus funciones hasta la terminación del
contrato, salvo terminación anticipada dispuesta por las partes.
 En cuanto a los requisitos de participación de los municipios: se consolidan los requisitos

exigidos a los municipios para vincularse a un PDA. Así mismo, se presenta una
modificación en el parágrafo del artículo 16 del Decreto 3200 de 2008, que elimina la
condición para el municipio de tener operador especializado para que el Comité Directivo
decida si un municipio puede prescindir de todos o algunos de los requisitos de
participación de los municipios en el PDA.
 En cuanto a los procesos de contratación: se incluye la posibilidad que el municipio pueda

contratar obras en el marco del PDA, en los casos en los que el Comité Directivo lo
determine.
 En cuanto a las actividades de planeación realizadas en el marco del PDA: se incluyen los
instrumentos de planeación requeridos en el marco del PDA y el contenido mínimo de
éstos.
 En cuanto a las funciones del Gestor: el Gestor asume las funciones definidas para la
Gerencia asesora en el Decreto 3200 de 2008 y se le asignan funciones adicionales.
Posteriormente, el artículo 189 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expide el PND
2014 – 2018, mantiene vigente el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y modifica los dos parágrafos
contenidos en el mismo artículo2.
1.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de

actores y roles (TASCOI)
De acuerdo con el análisis sistémico realizado, a continuación se describen las distintas instancias
de coordinación e interacción que se dan en torno al cumplimiento de los objetivos de la política
de PAP-PDA, las entradas en términos de proveedores y tipos de suministros, las salidas en
términos de productos o servicios que entrega el PAP-PDA, los actores que tienen a cargo el
proceso de implementación del PAP-PDA, los clientes o usuarios, los organizadores e
intervinientes.
2
El parágrafo 1º con respecto al pago de pasivos laborales generados por los prestadores de los servicios
públicos liquidados y/o transformados, en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y el parágrafo 2º con respecto a la
implementación esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestación de estos servicios en los
municipios, incluyendo sus áreas rurales, a través de áreas de servicio exclusivo, de conformidad con la
reglamentación que para tal fin defina el Gobierno nacional.
 Actores: corresponden a los roles institucionales que desarrollan la misión del PAP-PDA.
Dentro de este grupo se encuentran los gestores, el patrimonio autónomo FIA, las
Autoridades Ambientales Regionales (en el marco del Plan Ambiental), Contratistas,
Interventorías y Consultorías.
 Suministradores: son organizaciones, entidades, personas naturales o jurídicas que
proveen los insumos necesarios (Figura 6) para desarrollar la misión del PAP-PDA. Dentro
de este grupo se encuentran las Entidades Territoriales, las Gobernaciones, Consultorías,
Autoridades Ambientales Regionales, Secretarías de Salud Departamentales, Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos, la ANI, la Nación, FINDETER, la banca multilateral,
personas naturales y jurídicas, población indígena.
 Clientes (Beneficiarios o Usuarios): son los beneficiarios directos e indirectos de los
productos o servicios (Figura 6) que produce el PAP-PDA. Dentro de este grupo se
encuentran las Entidades Territoriales, los prestadores de servicios públicos de agua y
saneamiento y los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de agua y saneamiento.
 Organizadores: son aquellos que forman parte de la política PAP-PDA y tienen la
responsabilidad por su efectiva operación. Dentro de este grupo se encuentran el MVCT y
el Comité Directivo del PAP-PDA.
 Intervinientes: son aquellas instancias, organismos, instituciones o personas que por fuera
del sistema ejercen influencia, interactúan, regulan o ejercen control sobre el proceso de
transformación, algunas de estas instancias se constituyen también en suministradores del
sistema. Dentro de este grupo se encuentran el Departamento Nacional de Planeación –
DNP, el MVCT, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la Nación.
Figura 1. Delimitación sistémica de la política PAP-PDA
Fuente: elaboración propia

1.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –
PDA
1.1.3.1 Estructuras operativas y funciones de los Planes Departamentales de Agua y

Saneamiento
Con la expedición del Decreto 2246 de 2012, se realiza una modificación a las estructuras
operativas del PDA (Figura 8), tal como se presenta a continuación.
Figura 2. Estructura operativa del PDA y funciones – Decreto 2246 de 2012
Fuente: Elaboración propia a partir del Capítulo II y IV del Decreto 2246 de 2012
 Se eliminan las Gerencias Asesoras como estructura operativa del PDA y se define que en
los casos en los cuales, por solicitud del Gestor y teniendo en cuenta las condiciones
técnicas e institucionales del Departamento, el Comité Directivo determinará la necesidad
de contratar consultorías especializadas cuando se detecten debilidades puntuales para el
desarrollo de las funciones del Gestor 3 . Así mismo, se determina que en aquellos
departamentos en los cuales se haya contratado una Gerencia Asesora, ésta seguirá
desempeñando sus funciones hasta la terminación del contrato, salvo terminación
anticipada dispuesta por las partes4.
 En cuanto a las funciones del Gestor, a continuación se presenta una comparación de las
funciones definidas en el Decreto 3200 de 2008 y las que se definen en el artículo 14 del
Decreto 2246 de 2012 (Tabla 5).
El Decreto 2246 se da un mayor alcance a la función del Gestor, en el sentido que ésta no se
circunscribe solamente al PDA, sino que también deberá atender los temas del sector de APSB a
3
Parágrafo del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012
4
Parágrafo Transitorio del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012
Informe de Resultados de la Evaluación, Análisis Costo Beneficio y
tercera entrega de documentación bases de datos
nivel departamental, como representante del Gobernador. En general se mantienen las funciones
que venía desarrollando el Gestor y se incluyen funciones adicionales, algunas que correspondían
a las funciones de la Gerencia Asesora.
1.1.3.2 Recursos para funcionamiento del Gestor
En Circular5 expedida por el MAVDT, en diciembre de 2009, se definen en el numeral 2, las

alternativas para la formalización de la remuneración de los Gestores. Tanto para los casos en que
los gestores sean ESP, como para los que son gobernación. En cuanto a las fuentes de financiación
para el pago de los gastos asociados al funcionamiento del Gestor, en esta circular se define que
estos deben ser cubiertos por los recursos aportados por el Departamento al PDA
correspondiente, dentro de los cuales se encuentran: recursos propios, recursos del SGP y
recursos de regalías directas.
1.1.3.3 Procesos de la cadena de valor identificados del PDA
De acuerdo con el análisis efectuado por la Consultoría y teniendo en cuenta los documentos de
política y el decreto que la reglamenta, se identificaron los siguientes procesos en la cadena de
valor (Figura 9) de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento.
Figura 3. Procesos Cadena de Valor del PDA
Fuente: Elaboración propia
5
http://www.minvivienda.gov.co/CircularesAgua/Circular%20Remuneración%20de%20gestores.PDF
1
1.1.3.4 Mecanismo de viabilización de proyectos
Se expidió la Resolución 379 de 2012 (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2012), la
cual deroga las resoluciones 813 de 2008, 533 de 2011 y 956 de 2011. En esta resolución se
determinan los requisitos de presentación, viabilización y aprobación de proyectos del sector de
APSB y se crea el "Mecanismo de Viabilización de Proyectos" el cual evaluará y aprobará los
proyectos del sector. Esta resolución fue modificada posteriormente por la Resolución 504 de
2013.
Así mismo, se expidió el Decreto 1873 de 2012, por medio del cual se crea el Mecanismo
Departamental de Evaluación, Viabilización y Aprobación de Proyectos del Sector de APSB, en el
marco de los PDA y otros programas regionales, financiados exclusivamente con recursos de las
entidades territoriales. Sin embargo, con este último decreto no se obtuvieron los resultados
esperados y no se logró consolidar este Mecanismo Departamental, al punto que en algunas
regiones del país ni siquiera se implementó. Con la expedición del Decreto 475 de 2015, se
redefine el Mecanismo Departamental, aprovechando las instancias o dependencias ya existentes
en las Gobernaciones que desarrollan estas funciones, como son las secretarías u oficinas de
planeación y sus respectivos Bancos de Proyectos.
1.1.3.5 Fondo de Inversiones de Agua – FIA
Los departamentos se vinculaban al esquema fiduciario al momento de la celebración del contrato

de fiducia mercantil, o posteriormente a la firma de éste, de acuerdo con el grado de avance que
tuviera en las fases del PDA respectivo. Por otra parte los municipios se vinculaban al contrato de
fiducia mercantil a través de la celebración de un Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero.
Sobre el tema de vigencias futuras se presentaron una serie de pronunciamientos de las entidades
de vigilancia y control, a través de la expedición de circulares conjuntas, producto de lo cual se
expide en diciembre de 2011 la Ley 1483, mediante la cual se reglamentó en forma expresa la
utilización de vigencias futuras excepcionales para los entes territoriales.
En este sentido, el 10 de diciembre de 2012, se firma el Otrosí No. 1 al contrato fiducia mercantil
irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos de los
Planes Departamentales de Agua, en el cual se realizan estas modificaciones, entre otras:
 Se define que los recursos financieros que los municipios destinan al pago de subsidios, no
serán girados al Consorcio FIA, a partir del 1º de enero de 2013.
 Se define que las operaciones de crédito ya no serán gestionadas por el FIA, ni se
registrarán en cabeza de éste.
2
 Se elimina el cobro de comisiones fiduciarias a los municipios por la administración de los

recursos
Con la eliminación de la posibilidad de utilizar las vigencias futuras excepcionales, el PAP-PDA

pierde la capacidad de ejecución de obras a gran escala que se tenía pensada inicialmente, dado
que con esta restricción se trabaja con base en la disponibilidad de recursos anual de cada
municipio.
1.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT
el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la cual se compone de dos direcciones: i)

Dirección de Desarrollo Sectorial, la cual está compuesta por tres grupos internos de trabajo:
Grupo de Política Sectorial, Grupo de Desarrollo Sostenible y Grupo de Monitoreo del SGP; y ii)
Dirección de Programas, la cual se compone de tres subdirecciones: Subdirección de
Estructuración de Programas, Subdirección de Gestión Empresarial y Subdirección de Proyectos.
(Figura 10)
Figura 4. Organigrama y funciones en el marco del PDA - Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico
Fuente: MVCT6 y entrevista Subdirección de Estructuración de Programas MVCT7
6
http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-agua/organigrama
3
En el marco de los Planes Departamentales de Agua, el Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico desarrolla sus funciones de la siguiente manera:
1.1.5 Gestores
1.1.5.1 Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional
Los resultados obtenidos del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional, se presentan a

continuación. A partir del ranking realizado, el grupo 1 obtuvo la valoración institucional más baja
y el grupo 4 obtuvo la valoración más alta. (Cuadro 10)
Cuadro 1. Resultados del indicador de capacidad institucional por tipo de gestor PAP-PDA
Ranking de valoración Gestor ESP Gestor Gobernación Total
de la capacidad
Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
institucional
Grupo 4 10 59% 2 13% 12 38%
Grupo 3 4 24% 3 20% 7 22%
Grupo 2 2 12% 6 40% 8 25%
Grupo 1 1 6% 4 27% 5 16%
Total 17 100% 15 100% 32 100%
Fuente: elaboración propia a partir del ranking del Indicador Compuesto de Capacidad
Institucional
Los resultados obtenidos evidencian que el mayor porcentaje de los gestores que son ESP (82%)
quedaron ubicados en los grupos 3 y 4 del ranking de valoración de la capacidad institucional,
mientras que sólo el 33% de los gestores que son gobernación, quedaron ubicados en estos dos
grupos. (Cuadro 10 y Tabla 8)
Tabla 1. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional por departamento

Ranking de valoración
de la capacidad Gestores ESP Gestores Gobernación
institucional
Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Córdoba,
Grupo 4 Cundinamarca, Magdalena, Meta, Atlántico, Antioquia
Risaralda, Sucre
7
Entrevista Subdirección de Estructuración de Programas – Líderes – Estructura y Funcionamiento MVCT, 26
de marzo de 2015, Bogotá D.C.
4
Grupo 3 Arauca, Huila, Tolima, Valle del Cauca La Guajira, Norte de Santander, Quindío
Caldas, Guainía, Guaviare, Nariño, San

Grupo 2 Chocó, Santander
Andrés, Vaupés
Grupo 1 Casanare Amazonas, Caquetá, Putumayo, Vichada
Fuente: elaboración propia a partir de los ranking del Indicador Compuesto de Capacidad
Institucional
1.2 Estructura organizacional y funciones
1.2.1 Gestores
1.2.1.1 Tipo de Gestor y esquemas organizacionales
Tabla 2. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales gestores PAP-PDA

Tipo Descripción
Tipo A En la estructura del Gestor se encuentran dependencias formalmente
definidas, en el mismo nivel jerárquico, que son responsables y lideran los
temas para los componentes técnico (preinversión y ejecución de obras) y
de aseguramiento de la prestación. La responsabilidad sobre el
componente ambiental se encuentra inmersa en la dependencia que lidera
el componente técnico.
Tipo B En la estructura del Gestor se encuentra una dependencia formalmente
definida para el componente técnico. La responsabilidad sobre el
componente de aseguramiento de la prestación se encuentra inmersa en
otras dependencias formales de la empresa o recae sobre un funcionario
que asume la supervisión de los contratos que se suscriban para realizar las
actividades propias de este componente. La responsabilidad sobre el
Tipo C La estructura del Gestor no cuenta con dependencias formales definidas,
se organiza mediante grupos de trabajo, que en su mayoría cuentan con un
líder, o se conforman por un único profesional que ejerce las funciones
propias de cada uno de los componentes de la política. En el caso del
componente de aseguramiento se puede presentar que se contrate a
través de una consultoría.
5
Tipo Descripción
Tipo D El Gestor es un prestador de servicios públicos, previamente constituido,
en el cual las funciones propias del Gestor fueron asignadas a funcionarios
de las áreas de la empresa con las competencias relacionadas a los
diferentes componentes de la política.
Tipo E El Gestor tiene una estructura básica para manejar los temas
administrativos y de aseguramiento del PAP-PDA y cuenta con una
gerencia integral o asesora para el manejo del componente técnico.
Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32
gestores del país.
Tabla 3. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales por departamento

Tipo de
Departamentos con Gestores ESP Departamentos con Gestores Gobernación
Estructura
Bolívar, Cesar, Chocó, Córdoba,
A Cundinamarca, Magdalena, Risaralda, Caldas, Nariño, Quindío
Sucre
Arauca, Boyacá, Casanare, Cauca,
B
Santander, Tolima, Valle del Cauca
Amazonas, Atlántico, Caquetá, Guainía,
C Guaviare, Norte de Santander, Putumayo,
San Andrés, Vaupés, Vichada
D Huila, Meta
E Antioquia, La Guajira
gestores del país.
1.2.2 Relaciones interinstitucionales
En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores se les solicitó que valoraran de 1
a 4, donde 1 es la calificación más baja y 4 la calificación más alta, las relaciones
interinstitucionales con los siguientes actores de la política: MVCT, gobernaciones, municipios y
autoridades ambientales regionales. Se encontró que más del 70% de los gestores consideran que
sus relaciones son buenas con los actores de la política, es decir, otorgaron una calificación de 3 o
más. Con el MVCT (74%), con las gobernaciones (92%), con los municipios (79%) y con las
autoridades ambientales regionales (73%). El 28% de los gestores no calificó su relación con el
MVCT, el 25% de los gestores no calificó su relación con la gobernación y con los municipios, y el
53% de los gestores no calificó su relación con las autoridades ambientales regionales. (Cuadro 41)
6
Cuadro 2. Calificación de los gestores sobre las relaciones interinstitucionales con los demás
actores de la política
Valoración MVCT Gobernación Municipios AAR
relaciones
interinstitucionales Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
4 11 48% 18 75% 11 46% 5 33%
3,5 0 0% 2 8% 2 8% 2 13%
3 6 26% 2 8% 6 25% 4 27%
2,5 2 9% 0 0% 1 4% 1 7%
2 3 13% 2 8% 3 13% 1 7%
1,5 0 0% 0 0% 1 4% 0 0%
1 1 4% 0 0% 0 0% 2 13%
Total de gestores
que reportaron 23 100% 24 100% 24 100% 15 100%
información
Gestores que no
reportaron 9 28% 8 25% 8 25% 17 53%
información
Total gestores 32 32 32 32
gestores.
1.3 Planeación y articulación de recursos
Se encuentra que actualmente los 32 departamentos cuentan con el Manual Operativo del PDA y
con PGEI (2013-2015), sin embargo PAEI, mientras que 25 departamentos cuentan con Planes de
Acción de uno o más municipios vinculados al PDA. Por su parte, mientras que únicamente 13
departamentos cuentan con un documento de Plan Ambiental concertado con la Autoridad
Ambiental (Tabla 6).
Tabla 1. Disponibilidad actual de instrumentos de planeación

PAEI 2014- Planes de Plan de Plan
Departamento
2015 Acción Aseguramiento Ambiental
Amazonas Sí Sí No No
Antioquia Sí 100% No No
Arauca Sí 100% Sí No
Atlántico Sí 0% No No
Bolívar Sí 67% No Sí
Boyacá Sí No Sí Sí
7
Caldas Sí 0% Sí No
Caquetá Sí 75% Sí Sí
Casanare Sí 100% Sí Sí
Cauca No No Sí Sí
Cesar Sí 95% Sí Sí
Chocó Sí 100% Sí No
Córdoba Sí 57% Sí No
Cundinamarca Sí 77% Sí Sí
Guainía Sí 100% No No
Guaviare Sí 100% Sí No
Huila No No No Sí
La Guajira Sí 100% No No
Magdalena Sí No No Sí
Meta Sí Sí No Sí
Nariño Sí No Sí Sí
Norte de Santander Sí 100% No No
Putumayo No 100% Sí No
Quindío No 100% Sí No
Risaralda Sí Sí Sí Sí
San Andrés y
Sí No No
Providencia No
Santander Sí 0% Sí No
Sucre Sí 43% Sí No
Tolima Sí Sí Sí Sí
Valle del Cauca Sí 93% No No
Vaupés No No No No
Vichada No 100% No No
Total 26 25 18 13
Fuente: Reportes Gestores y MVCT Nota: En los casos en que los Gestores no reportaron la disponibilidad de
Planes de Acción de los municipios se utilizó información de seguimiento a los instrumentos de planeación
del MVCT.
Cuadro 3. Disponibilidad de Planes de Acción

Proporción de Planes de Acción
Frec. %
Disponibles
Mayor al 75% 14 44%
Entre el 50% y el 75% 3 9%
Menor al 50% 4 13%
No cuentan con Planes de Acción 7 22%
No reportan No. de Planes* 4 13%
8
Total 32 100%
Fuente: Reportes Gestores, entrevistas semi-estructuradas con Gestores e
información de seguimiento a los instrumentos de planeación del MVCT. Los
departamentos para los cuales no se cuenta con esta información son: Amazonas,
Meta, Risaralda y Tolima.
En cuanto a la articulación de recursos, de acuerdo con las cifras de recursos recaudados del FIA
para el periodo 2008-2014, los recursos que representan una mayor proporción son los
correspondientes al departamento, que suman el 59% de los $3,5 billones recaudados a los largo
del periodo8. De esa manera, 28% de la bolsa corresponde a recursos del SGP departamental
mientras que 31% corresponde a otros recursos del departamento. Por su parte, 21% de los
recursos comprometidos corresponden al SGP de los municipios (18%) y a otros recursos de los
municipios (1%), al tiempo que 19% provienen del Presupuesto General de la Nación. Finalmente,
únicamente en Boyacá y Huila se reportan recursos comprometidos por parte de la Autoridad
Ambiental Regional en el PDA (Cuadro 51).
1.4 Preinversión y ejecución de inversiones
1.4.1 Pre-inversión
1.4.1.1 Calidad de Diseños
Las principales razones por las cuales se manifiesta la falta de calidad se presentan en el siguiente
cuadro:
Cuadro 4. Principales problemas en Diseños información 32 Gestores
Número de respuestas
Identificación Problema Participación
Afirmativas
Retrasos 23 74%
Requisitos VU 16 52%
Falta de Recursos 7 23%
Normatividad 5 16%
8
La cifra reportada corresponde al total de recursos recaudados en el FIA. Al respecto, vale la pena señalar
que en la medida en que los casos particulares de Cesar, La Guajira y Magdalena, la estructuración del PDA
es anterior a la formulación de la política, no todos los recursos de estos PDA se comprometieron al FIA. Es
así como, en el caso de Cesar no se cuenta con recursos reportados, mientras que en el caso de Magdalena
los recursos que se comprometieron corresponden a la zonas rurales.
9
Liquidación del contrato

sujeto a viabilización 4 13%
Comunidad 4 13%
Fuente: Entrevista Semiestructurada 32 Gestores, Elaboración propia
1.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única
Aunque existen múltiples críticas al proceso de viabilización por parte de los Gestores, reconocen
que existen beneficios derivados de dicho proceso, al proveer un rigor técnico a los proyectos y
garantizar que cumplan con todos los requisitos para que los proyectos se ejecuten con un mínimo
de inconvenientes. Las críticas se enfocan en la forma en que se ha implementado el proceso de
viabilización en la ventanilla única más que en el mecanismo como tal.
1.4.1.3 Calidad de los contratistas
Desde la perspectiva de los Gestores la calidad de los contratistas es considerada en su mayoría

como buena, en efecto de los 29 departamentos que reportan ejecución de obras, 55% califican la
calidad de los contratistas como buena, el 38% como regular y tan solo el 7% como mala como se
puede ver en el siguiente gráfico:
Gráfico 1. Calidad de los Contartistas
7%
36%
57%
Buena Regular Mala
10
Gráfico 2. Problemas Ejecución de Obras
Problemas con la Interventoría 14%
Comunidades/Oreden Público 24%
Problemas con Predios 45%
Dificulatades de orden político 48%
Reformulaciones 55%
Problemas de Diseño 66%
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
1.5 Aseguramiento de la prestación
El componente de aseguramiento en la prestación del servicio es fundamental para el desarrollo

del sector de agua potable ya que a diferencia de otros sectores de infraestructura, se requiere
una operación permanente de las obras. Para poder dar solución a las necesidades del sector se
requiere de una simultaneidad y una articulación entre el componente de infraestructura y el
componente se aseguramiento en la prestación del servicio ya que son actividades
complementarias.
Cuadro 5. Necesidad de Mejora en la prestación del servicio en el corto plazo

Tipo de vinculación Si
PDA 86,50%
BA 86,70%
Ninguno 91,90%
11
Total 87,40%
Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 519 elaboración propia
El 87,4% de los municipios considera que la prestación de los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado es susceptible de mejora en el corto plazo.
1.5.1 Fortalecimiento Institucional
Las principales dificultades que se encuentran a la hora de realizar fortalecimiento institucional

son:
Existe una alta rotación del personal por lo que las capacitaciones que se realizan deben repetirse.
En muchos casos dicha rotación está asociada a la incidencia política que ejercen los mandatarios
locales en el manejo de las personas prestadoras, especialmente si se tiene en cuenta que son una
fuente de empleo en municipios pequeños donde no existe un gran oferta de empleo formal.
Adicionalmente en muchos casos las empresas no son viables desde el punto de vista financiero
dado que los costos de prestación no están acorde con la capacidad de pago de los usuarios y por
tanto las tarifas que se cobran no reflejan los costos reales de prestación del servicio. A esta
dificultad se suma la falta de voluntad política para asumir el costo político de un incremento
tarifario de ser requerido de acuerdo con la percepción de los Gestores.
1.5.2 Esquemas de Prestación
Cuadro 6. Transformación Empresarial Realizada Encuesta Gestores

PRESTADOR Total
ESP APC EICE
Departamento DIRECTO general
Antioquia 13 13
Atlántico 4 3 7
Bolívar 8 7 5 20
Caldas 3 3
Cauca 5 4 1 10
Cesar 2 2
Choco 1 1 2
Córdoba 2 4 1 7
Cundinamarca 2 2
La Guajira 4 4
Magdalena 1 2 5 8
Nariño 2 2 1 5
Norte de Santander 1 2 3
12
Santander 3 3
Total general 32 23 4 30 89
Fuente: Entrevista semiestructurada a 32 Gestores, elaboración propia.
La mayor parte de los procesos de transformación empresarial concluyeron en la creación de una

Empresa de Servicios Públicos domiciliario, 32 de los 89 casos reportados. En 30 de los 89 casos
reportados se desarrolló un proceso de transformación empresarial de tal manera que el
municipio se consolidara como prestador directo que en la mayoría de los casos consistió en el
agotamiento de las disposiciones del Artículo 6 de la Ley 142 de 1994.
1.5.3 Asistencia Técnica
La mayoría de los Gestores adelantan actividades de asistencia técnica a los municipios y

prestadores, sin embargo esta se realiza por demanda, es decir que se presta en los casos que la
solicitan evidenciando una falta de planeación de las actividades. En efecto, hay un alto nivel de
informalidad y bajo seguimiento a las actividades realizadas en materia de Asistencia Técnica,
encontrado Gestores que no registran ni siquiera la asistencia técnica brindada.
1.6 Componente ambiental
1.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los

planes ambientales
El proceso de concertación para la elaboración de los planes ambientales, en el marco de la

política PAP-PDA, ha sido un proceso difícil, según lo manifestado por gran parte de los gestores
(47%), y lo que se evidencia en el hecho que sólo 44% de los gestores (Tabla 12 y Cuadro 93) tiene
aprobado este instrumento de planeación..
Tabla 4. Estado del Plan Ambiental por Departamento
Estado Plan Ambiental Gestores ESP Gestores Gobernación
Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar,

El Plan Ambiental se encuentra Cundinamarca, Huila, Magdalena,
Caquetá
aprobado y se está implementando Meta, Risaralda, Tolima, Valle del
Cauca
13
El Plan Ambiental se encuentra

aprobado y no se ha iniciado Córdoba Nariño
implementación
El Plan Ambiental se encuentra en Antioquía, Guainía, La Guajira,
Arauca, Santander, Sucre
proceso de concertación con la AAR Putumayo
Amazonas, Atlántico, Caldas,
No se ha logrado concertar con la Guaviare, Norte de Santander,
Casanare, Chocó
AAR para formular el Plan Ambiental Quindío, San Andrés, Vaupés,
Vichada
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la matriz de valoración institucional
gestores
1.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales
En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó a éstos acerca de
la gestión de los trámites ambientales y si habían definido una estrategia con las autoridades
ambientales para apoyar en este proceso a los municipios y prestadores. . (Cuadro 94)
Cuadro 7. Gestores que realizan actividades de apoyo en la gestión de trámites ambientales por
tipo de gestor PAP-PDA
Gestión de trámites Gestor ESP Gestor Gobernación Total Gestores
ambientales Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Cuentan con una
estrategia articulada ente
el Gestor y la AAR para la 4 24% 2 13% 6 19%
gestión de trámites
ambientales
No cuentan con una
estrategia concertada
pero se realizan
actividades de asistencia
o apoyo a la gestión de 5 29% 1 7% 6 19%
trámites en casos
puntuales y se observa
mayor agilidad o fluidez
en la gestión de trámites
14

No cuentan con una
pero se realizan
o apoyo a la gestión de
4 24% 4 27% 8 25%
trámites en casos
puntuales pero no se
observa mayor agilidad o
fluidez en la gestión de
trámites
No cuentan con una
estrategia concertada ni
se realizan actividades de 4 24% 8 53% 12 38%
asistencia o apoyo a la
Total general 17 100% 15 100% 32 100%
gestores
2 Metodología
Para realizar la evaluación en sus componentes Institucional y de Resultados se recopiló

información mediante diferentes instrumentos de recolección de información en el nivel nacional
y territorial.
Para realizar el trabajo de campo se definió un plan de trabajo de acuerdo al cual se definió la
metodología utilizada. El operativo de trabajo de campo se desarrolló habiendo establecido
algunas premisas en función de los objetivos de la investigación. En este orden de ideas se definió
un universo de estudio de 914 municipios entre vinculados al Programa y no vinculados a ningún
esquema cuya población urbana según proyección DANE a junio de 2015 fuera mayor a 1.000
habitantes, de igual manera se incluyeron los municipios vinculados a esquema Bonos de Agua.
En la siguiente tabla se explica la distribución de los municipios del universo de estudio definido
(Tabla 2).
Tabla 2. Descripción de la Población de interés.
Departamento No Vinculado Vinculado PDA Bonos de Agua Total
AMAZONAS 0 2 0 2
ANTIOQUIA 43 64 16 123
ARAUCA 1 6 0 7
15
Departamento No Vinculado Vinculado PDA Bonos de Agua Total
ATLANTICO 0 19 0 19
BOGOTA DC 1 0 0 1
BOLIVAR 4 21 7 32
BOYACA 11 61 1 73
CALDAS 0 27 0 27
CAQUETA 0 15 0 15
CASANARE 0 18 0 18
CAUCA 4 29 0 33
CESAR 4 17 1 22
CHOCO 11 7 4 22
CORDOBA 1 25 0 26
CUNDINAMARCA 7 87 0 94
GUAINIA 0 1 0 1
GUAJIRA 5 10 0 15
GUAVIARE 0 4 0 4
HUILA 1 36 0 37
MAGDALENA 0 17 4 21
META 2 25 0 27
NARINO 2 57 0 59
NORTE DE SANTANDER 10 17 6 33
PUTUMAYO 1 12 0 13
QUINDIO 1 11 0 12
RISARALDA 3 11 0 14
SAN ANDRES 0 2 0 2
SANTANDER 8 36 5 49
SUCRE 4 20 1 25
TOLIMA 5 42 0 47
VALLE DEL CAUCA 1 35 1 37
VICHADA 0 4 0 4
Total 130 738 46 914
Adicionalmente se definieron indicadores clave que resuelven el objetivo general de la evaluación

tales como: consistencia en la planeación y priorización de los recursos; integralidad y uso pleno
de la obra o intervención; consistencia con la realidad social; eficiencia en el manejo y ejecución
de los recursos del sector; conformación de esquemas regionales; esquemas para la prestación del
16
servicio con acciones de aseguramiento; sostenibilidad y eficiencia; y aspectos técnicos y

operativos.
Para la definición del diseño muestral se recurrió a un marco estadístico que utilizó como insumo
una base de datos con información de las entidades territoriales y de los Gestores del PDA.
El diseño de muestreo se caracterizó por incluir una muestra probabilística y estratificada:
- Por probabilístico se entiende que cada una de las unidades seleccionadas tiene una
probabilidad de selección, conocida y mayor de cero;
- Por estratificado se entiende que antes de la selección se clasificaron las diferentes
unidades de muestreo en función de variables independientes conocidas, el criterio para
definir la estratificación tuvo en cuenta las categorías consideradas dentro del ámbito
geográfico – municipios no vinculados a ningún esquemas, municipios vinculados al PDA y
municipios vinculados tanto a PDA como al esquema de Bonos de Agua; con la
estratificación se obtuvo la optimización del diseño muestral puesto que permitió la
obtención de errores mínimos de muestreo.
La definición final sobre el tamaño de muestra tuvo como premisas generales garantizar:
5) Un 95% de nivel de confianza;
6) Un error maximo permisible menor a 5% por categoría para fenomenos observados
con una presencia igual o superiores al 70%;
7) Un margen de error maximo permisible para los resultados del agregado de las
ciudades, inferior al 3% para frecuencias observadas de mínimo el 70%;
8) Un deff (efecto de diseno) igual a 1.
De esta manera el error absoluto esperado se encuentra alrededor de 0,10 para los estratos de
investigación y en general de 0,06 para el total del estudio.
En las siguientes tablas se explica el tamaño de la muestra de acuerdo a las categorías escogidas
para la investigación que definió un marco final de muestreo de 914 municipios (Tabla 3) y una
tabla en la que se explican los errores absolutos esperados y el tamaño de muestra finalmente
obtenido (Tabla 4).
Tabla 3. Tamaño de la muestra.
Universo de
Categoría
Municipios
Municipios no vinculados a
130
algún esquema
Municipios vinculados a
738
PDA
Municipios vinculados a
46
Bonos de Agua
Total 914
17
Tabla 4. Error absoluto esperado.

Error Máximo
Categoría Muestra Obtenida
Esperado
Municipios no
vinculados a algún 50 0,102
esquema
Municipios
74 0,099
vinculados a PDA
Municipios
vinculados a Bonos 46 NA
de Agua
Total 170 0,062
En cuanto al proceso de levantamiento de información se diseñó un operativo de campo enfocado

a los sectores de acueducto y alcantarillado que permitió identificar la capacidad institucional de
los actores para cumplir con los objetivos de la política como también el grado efectivo de
cumplimiento de los objetivos y metas del Programa en el periodo 2008-2013.
Los instrumentos diseñados para el levantamiento de información en los 170 municipios constaron
de dos formularios dirigidos a los funcionarios de la Secretaría de Planeación o Infraestructura y a
la empresa prestadora de servicios del municipio programados mediante un aplicativo digital en
dispositivos móviles de captura (DMC).
Es de mencionar que antes del inicio del operativo de campo se realizó una prueba piloto en la
cual se aplicaron las encuestas especializadas bajo condiciones reales y con fines de validación de
los instrumentos, una vez realizada se evaluaron y definieron ajustes a los procedimientos de
campo, en particular a las encuestas municipales.
En la prueba piloto participaron funcionarios del SEI s.a. y del comité técnico de seguimiento de la
evaluación que observaron y participaron de la aplicación de los instrumentos con el propósito de
evaluar los instrumentos utilizados.
Para el desarrollo de la prueba piloto se seleccionaron (5) municipios no contemplados en la

muestra teniendo en cuenta las tipologías de vinculación – municipios no vinculados a ningún
esquema, municipios vinculados a PDA y Bonos de Agua y municipios vinculados al esquema
Bonos de Agua – allí se aplicaron los instrumentos diseñados para municipios y prestadores.
18
En cuanto a los instrumentos para la recolección de información en campo se diseñaron tres tipos
de formularios que se aplicaron de acuerdo a los actores, como referido en la tabla a continuación
(Tabla 5):
– Encuesta Especializada
– Entrevista Semi-Estructurada
– Formulario de Grupo Focal
Tabla 5. Instrumentos / Actores.

No. Formulario Actor Cargo
Administración Secretario de infraestructura
1
municipal o de planeación
Gerente (empresas
Formulario de Encuesta medianas y pequeñas) o
especializada Prestador de los Directores de área de
2 Servicios de Acueducto planeación (empresas
y/o Alcantarillado grandes) y Técnico operador
de la planta en empresas
medianas y pequeñas.
3 Gestor del PAP-PDA Gerente y quien este designe
Formulario de Entrevista
Semi-Estructurada Director o encargado del PAP
4 Autoridad Ambiental
- PDA
MVCT
Director de
Programas/Subdirector de
proyectos y algunos
miembros del equipo /
Subdirector de
5 MVCT y DNP estructuración de programas
Formulario de Grupo Focal y líderes
DNP
Subdirección de Agua y
Saneamiento y algunos
miembros del equipo
Municipios y Secretario de infraestructura
6
Prestadores / Gerente
Las entrevistas semi-estructuradas se realizaron de forma presencial con los Gestores del PDA de
los (32) departamentos del país y las Autoridades Ambientales, adicional a la información
documental que les fue requerida.
Se realizaron grupos focales con actores del orden nacional a lo largo del operativo de campo con
el fin de esclarecer aspectos claves de la política, éstos se desarrollaron con el Grupo de
19
Evaluación y el Grupo de Seguimiento de la Subdirección de Evaluación de Proyectos, con la

Subdirección de Gestión Empresarial y con la Subdirección de Estructuración de Programas
(Líderes Departamentales) de la Dirección de Programas y con el Grupo de Desarrollo Sostenible
de la Dirección de Desarrollo Sectorial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Adicionalmente, se realizó una entrevista con un funcionario del MVCT cuyo objeto fue determinar
el esquema organizacional por el cual el MVCT ha atendido las funciones relacionadas con la
implementación de la política de PDAs.
Adicionalmente se realizaron grupos focales en el nivel regional a los que se convocaron

representantes de municipios y prestadores en (6) departamentos para lo cual fue necesario hacer
la convocatoria en (8) departamentos, se contó con la asistencia de (5) o más participantes entre
delegados de los municipios y de las empresas prestadoras de servicios; los grupos focales se
realizaron entre el 7 de mayo y el 12 de junio de 2015.
Para analizar los casos de municipios vinculados a PDA y al esquema de BA simultáneamente, se

escogieron tres estudios de caso – Girón, Mitú y El Guamo – que obedecieron al interés por la
combinación de la política de PDA con el financiamiento complementario de endeudamiento a
través de la figura de bonos de deuda. La metodología utilizada previó la realización de entrevistas
a los Secretarios de Hacienda y los prestadores municipales.
En cuanto al levantamiento de información se recolectó información del nivel nacional,

departamental y municipal que consistió de entrevistas en el nivel nacional y departamental y de
encuestas especializadas en el nivel municipal. En el ¡Error! No se encuentra el origen de la
referencia. se encuentran las salidas de las encuestas municipales realizadas a prestadores y
delegados de Alcaldías.
Para el análisis cuantitativo se recolectó información documental y registros administrativos en el

MVCT, DNP y SSPD – con el apoyo del DNP – información financiera – recursos disponibles
ejecutados por el FIA en el periodo 2008 – 2014; información de descertificación de municipios
provista por la SSPD; información de registros presupuestales del Formulario Único Territorial –
FUT – para el periodo 2004 – 2013; información de ejecución de proyectos y proceso de
viabilización en la Ventanilla Única del MVCT; indicadores de prestación del servicio de la SSPD;
Índice de Riesgo de Calidad del Agua para el consumo humano Potable IRCA entregado por el
Instituto Nacional de Salud; información acerca del tipo de prestador suministrada por la Dirección
de Desarrollo Urbano del DNP. De igual manera se formularon solicitudes de información a los
Gestores en formato Excel para complementar la información recopilada mediante las entrevistas,
allí se solicitó información relacionada con el esquema organizativo del Gestor, instrumentos de
planeación del PDA en el nivel departamental y municipal, contratación, asistencia técnica,
procesos de transformación empresarial e indicadores de prestación del servicio (urbano y rural).
20
En cuanto al Plan de Implementación de Recomendaciones – PTIR el objetivo será presentar a las

entidades ejecutoras del Programa y al DNP las recomendaciones de la evaluación y los factores a
tener en cuenta para hacer uso de éstas en los procesos de toma de decisión. Para desarrollarlo se
hará una identificación y mapeo de los actores haciendo uso de la herramienta TASCOI9, mediante
la cual se identificarán los actores y el rol que cada uno de ellos cumple, así como también la
interrelación que permite el cumplimiento de los objetivos del Programa.
A partir de los resultados obtenidos a lo largo de la consultoría se asociará a cada una de las
recomendaciones producto de la evaluación institucional y de resultados el actor responsable de
su implementación.
Las recomendaciones se definirán a partir de la relación que existe entre los objetivos de la
intervención evaluada, los objetivos de la evaluación, las conclusiones, las recomendaciones y los
efectos esperados sobre la intervención.
Para cada una de las recomendaciones formuladas se definirán los posibles mecanismos o
acciones de implementación y se describirán los supuestos bajo los cuales se deberá facilitar la
implementación de dicha acción y los riesgos asociados a estos escenarios.
Las recomendaciones serán clasificadas a partir de la identificación de los actores y del alcance de
la evaluación del Programa. Para este fin se realizará un Panel de Expertos que tendrá como
objetivo principal clasificar y priorizar las recomendaciones resultado de la evaluación institucional
y de resultados del Programa; estará compuesto por expertos del sector pertenecientes al nivel
nacional, a las entidades de regulación y vigilancia, académicos, exfuncionarios o consultores
vinculados a los actores y empresas agremiadas.
El Panel de Expertos se desarrollará en forma de taller, en el cual se conformarán mesas de

trabajo; para su realización se tendrá en cuenta que la evaluación no debe ser un fin en sí mismo,
sino que debe ser un medio para corregir los problemas que surgen durante la implementación de
la política, esto implica que la información que resulta de la evaluación debe ser incorporada en la
toma de decisiones permitiendo realizar los ajustes pertinentes.
Las recomendaciones se definirán a partir de la relación que existe entre los objetivos de la
intervención evaluada, los objetivos de la evaluación, las conclusiones, las recomendaciones y los
efectos esperados sobre la intervención; éstas se clasificarán y priorizarán de acuerdo con los
siguientes criterios:
9 Espejo, R., Shuhmann, W., Schwaninger, M. & Bilello, U. (1996). Organisational Transformation and
Learning. Chichester: Wiley
21
- Nivel de Incidencia de la Recomendación o Impacto: hace referencia a la capacidad de

influencia o impacto que tendría cada una de las recomendaciones en el cumplimiento de
los objetivos del Programa.
- Facilidad de Implementación o Factibilidad: hace referencia a la posibilidad de poner en
marcha las recomendaciones en el marco de funcionamiento del Programa.
3 Componente 1 – Evaluación Institucional
Para realizar la evaluación del componente institucional se definió un marco conceptual a partir
del cual se fijó la metodología utilizada.
El marco conceptual de la evaluación institucional tuvo en cuenta los elementos que confluyen
para que la intervención del Estado culmine en la materialización de los derechos de la población;
dichos elementos están representados en primer lugar por la política que determina los
lineamientos para mejorar problemas de carácter público, los instrumentos de la política – planes,
programas y proyectos – identifican los resultados esperados y al articularse determinan que la
política se lleve a cabalidad, en segundo lugar está la institucionalidad, entendida como las reglas
del juego que determinan la articulación entre los diferentes actores.
El concepto de capacidad institucional fue fundamental al momento de definir la metodología

para realizar la evaluación institucional; la idea era hacer referencia a la habilidad de las
organizaciones para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la
rendición de cuentas.10
La metodología utilizada para llevar a cabo la evaluación institucional se centró en valorar la

capacidad institucional de los actores que intervienen en el Programa – entidades territoriales,
Gestores y prestadores de los servicios – para cumplir los objetivos de la política.
En este sentido se analizó la estructura institucional del Programa, su relación con el contexto y los
resultados alcanzados teniendo en cuenta los procesos a nivel nacional y territorial, las
interacciones entre los actores y los recursos que utiliza el Programa. En particular se tomó en
consideración la capacidad de los actores en lo relacionado con planeación y ejecución
organizacional, técnica, administrativa y financiera. Adicionalmente se evaluó el flujo de las
relaciones interinstitucionales de cada uno de los actores habiendo identificado sus roles y la
alineación de estos para el cumplimiento de los objetivos del Programa.
10 Rosas Huertas, Angélica. Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional. Política y
Cultura, núm. 30, 2008, pp. 119-134, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco, México.
22
Para llevar a cabo el análisis sistémico se recurrió a la herramienta TASCOI a través de la cual se
describieron las diferentes instancias de coordinación e interacción de los actores en torno a los
objetivos del Programa. El insumo para este análisis fue la información secundaria relativa al
Programa, la información recolectada después de haber realizado las entrevistas y grupos focales
en el nivel nacional y el desarrollo de la prueba piloto. Antes del inicio del operativo de campo se
definió la identidad observada del Programa.
Para realizar la evaluación de la capacidad institucional del Programa se recurrió a herramientas

de análisis incluidas en la metodología SADCI – Sistema de Análisis de Capacidad Institucional – a
través del cual se pudo identificar el déficit de capacidad institucional y su clasificación de acuerdo
a posibles causas.
Para la identificación del déficit apenas mencionado se realizaron encuestas especializadas y

entrevistas presenciales a los actores clave del Programa de acuerdo a los instrumentos definidos
para la recolección de información en campo.
Las variables definidas para aplicar la metodología SADCI se utilizaron como categorías de
evaluación institucional asociadas a los actores relevantes del Programa teniendo en cuenta el rol
desempeñado; a continuación de presentan las categorías de análisis para la evaluación
institucional:
- Normas y Política;
- Relaciones Interinstitucionales;
- Estructura Organizacional y Funciones;
- Capacidad Financiera y Física para el Desarrollo de las Funciones.
Paralelamente se analizaron los resultados de acuerdo a la identificación de los siguientes

procesos:
- Planeación y Articulación de Recursos;
- Preinversión, Ejecución de Obras y Seguimiento;
- Aseguramiento de la prestación de los servicios;
- Componente Ambiental.
Para el cálculo del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional se estructuró la matriz de

valoración institucional con el fin de determinar los indicadores más adecuados para valorar la
capacidad institucional de los Gestores de la política, para realizar el análisis se tuvieron en cuenta
las categorías previamente mencionadas como también los procesos de la cadena de valor de la
política.
23
3.1 Caracterización de la Política de Planes Departamentales de Agua y

Saneamiento – PAP-PDA
3.1.1 Aspectos Generales
3.1.1.1 Formulación inicial de los PDA
Los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -
PDA, se presentaron en el Conpes 3463 de 2007, como la estrategia principal para armonizar los
lineamientos de política que fueron definidos en el Conpes 3383 de 2005 "Plan de Desarrollo del
Sector de Acueducto y Alcantarillado", con el fin de dar solución a las limitaciones que se
plantearon a partir del diagnóstico del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico que se
presentó en este documento Conpes:
vi) Estructura dispersa de la industria y desaprovechamiento de economías de escala

vii) Desarticulación de las diferentes fuentes de recursos (Sistema General de Participaciones
– SGP, tarifas, regalías, aportes del Gobierno Nacional, aportes de Departamentos y
Corporaciones Autónomas Regionales)
viii) Planificación y preinversión deficiente, que resultan en inversiones atomizadas, falta de
integralidad y de visión regional
ix) Limitado acceso a crédito
x) Lentitud en los procesos de modernización empresarial
En este diagnóstico sectorial, se advertía que los recursos del SGP financiaban alrededor del 40%
de la inversión en el sector y prácticamente la totalidad de ésta en municipios en los cuales las
tarifas que se cobraban no alcanzaban a cubrir la inversión, y en algunos casos, ni siquiera para
cubrir costos de administración y operación de los servicios. De tal forma, fueron planteadas las
siguientes deficiencias en la utilización de estos recursos11: (i) ausencia de planes integrales de
inversión y desarticulación con los planes de las empresas prestadoras de los servicios, (ii) desvío
de recursos por fuera del sector, (iii) inversiones dispersas e incompletas debido a la segmentación
de los recursos por vigencias presupuestales anuales y el deficiente acceso a crédito, y (iv)
atomización y asimetrías en la distribución geográfica de los recursos con relación a las
necesidades locales.
11
Silva y Rozo (2004) presentaron un primer diagnóstico sobre el tema del SGP en APSB (Publicación: El
Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, Revista Planeación y
Desarrollo, DNP, Vol. 36, No.2, 2006). En el año 2006, el DNP desarrolló estudios de caso sobre el uso del
SGP en algunos municipios, en conjunto con la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la SSPD
(Publicación: DNP, PGN, SSPD (2008)). En el año 2007, el DNP contrató la “Evaluación Integral del Sistema
General de Participaciones”, cuyos informes de avance corroboran la prevalencia de importantes
deficiencias en la asignación y uso de los recursos.
24
Durante los años 2005 a 2007 se estructuró y se inició la implementación de una primera versión
de los Planes Departamentales de Agua en La Guajira, Cesar y Magdalena12, lo cual sirvió como
experiencia para generalizar el esquema de lo que sería la nueva política sectorial.
El Conpes 3463 de 2007 define los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los
Servicios de Agua y Saneamiento como "la estrategia del Estado para acelerar el crecimiento de las
coberturas y mejorar la calidad de los servicios, al facilitar el cumplimiento de los siguientes
lineamientos de política: (i) efectiva coordinación interinstitucional al interior de cada nivel y entre
diferentes niveles de gobierno, (ii) acelerar el proceso de modernización empresarial del sector en
todo el territorio nacional, (iii) aprovechar economías de escala mediante la estructuración de
esquemas regionales de prestación, (iv) articular las diferentes fuentes de recursos y facilitar el
acceso del sector a crédito; (v) ejercer un mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la
regulación, y (vi) contar con planes de inversión integrales con perspectiva regional, de corto,
mediano y largo plazo" y así mismo para cumplir con las metas de prestación de los servicios
asociadas a los Objetivos de Desarrollo del Milenio a 201513 y a lo propuesto en el documento
Colombia Visión 201914.
Así mismo, en este documento Conpes, se definieron los principios bajo los cuales se
desarrollarían los Planes Departamentales:
 Acción interinstitucional coordinada y control más efectivo

 Preinversión y planeación regional e integral
 Articulación de fuentes de recursos, transparencia y compromisos locales
 Acceso eficiente al crédito
 Mayor celeridad y cobertura geográfica de la modernización empresarial
 Articulación de áreas rurales nucleadas
 Conformación de esquemas regionales y aprovechamiento de economías de escala
 Articulación con instrumentos de desarrollo urbano
Los Planes Departamentales se debían estructurar, de acuerdo con lo definido en el Conpes 3463,
en las siguientes fases: i) Diagnóstico, ii) Estructuración, e iii) Implementación y seguimiento, tal
como se presenta en la Figura 5.
12
Conpes 3393 de 2005, Conpes 3430 de 2006 y Conpes 3431 de 2006.
13
Conpes 091 de 2005: "Metas y Estrategias de Colombia para el Logro de los Objetivos del Desarrollo del
Milenio – 2015".
14
Documento Colombia Visión 2019, Capítulo Construir Ciudades Amables.
25
Figura 5. Fases de los Planes Departamentales
Fuente: Conpes 3463 de 2007, página 9.
i) La fase de Diagnóstico estableció la elaboración de unos diagnósticos integrales (técnico,

institucional, ambiental, financiero y social) que debían ser realizados con visión regional de
tal forma que permitieran identificar esquemas regionales potenciales de prestación de los
servicios para el aprovechamiento de economías de escala en la inversión, administración y
operación. Estos diagnósticos se realizarían sobre los prestadores, municipios y la
institucionalidad departamental y sería el insumo principal para las audiencias públicas
consultivas que se realizarían para el proceso de asignación de aportes de la Nación. Se
determinó, así mismo, que éstos podían ser cofinanciados por la Nación y que se concluirían a
más tardar en julio de 2007.
Para contratar el estudio de diagnóstico, el MAVDT y la Gobernación debían celebrar un

convenio de asistencia técnica en donde se definieran los compromisos de cada una de las
partes para el desarrollo de la consultoría. El resultado final de la consultoría sería el insumo
para definir las necesidades de inversión, el esquema institucional, las fuentes de financiación
y los requerimientos estimados de crédito para cada departamento.
26
ii) En la fase de Estructuración, los municipios y departamentos debían formalizar los

compromisos locales necesarios para hacer viables financieramente los Planes
Departamentales de Agua. En el caso de los departamentos, se debía firmar un convenio de
apoyo financiero con el MAVDT con el fin de formalizar los aportes de la Nación y la adopción
del esquema financiero e institucional. Por su parte, los municipios debían firmar un convenio
con su Gobernación en el que se establecieran los requisitos básicos para el compromiso de
recursos y su intención de vinculación al Plan. Así mismo en esta fase, los departamentos y
municipios deberían formalizar las autorizaciones por medio de ordenanzas y acuerdos,
respectivamente, para el compromiso de recursos al PDA y transformación y/o
fortalecimiento empresarial de la prestación de los servicios.
iii) La fase de Implementación y Seguimiento, sería liderada por la Gobernación a través de una
Gerencia Integral, la cual tendría la función de ajustar, especificar y ejecutar el plan de choque
de inversiones definido por la consultoría de diagnóstico, así como estructurar esquemas
regionales, apoyar en la vinculación de operadores especializados, apoyar en la renegociación
de contratos existentes, realizar el seguimiento a estos contratos y el manejo financiero del
PDA.
Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 "Estado Comunitario: Desarrollo
para Todos" (Ley 1151 de 2007), se establecen los PDA como el mecanismo fundamental de
implementación de la estrategia del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, teniendo en
cuenta lo siguiente: a) Los recursos que aporte el Gobierno Nacional para la ejecución de los PDA,
se condicionan al compromiso por parte de las entidades territoriales, de los recursos del SGP y de
regalías, así mismo se determina que los recursos de apoyo de la Nación al sector y los que
aporten las Corporaciones Autónomas Regionales, se ejecutarán en el marco de los Planes
Departamentales de Agua (artículo 91), b) Se establece que las obras de infraestructura en el
sector financiadas por las Corporaciones Autónomas Regionales serán entregadas como aportes a
municipios o empresas prestadoras, y se establece que estas corporaciones no podrán tener
participación accionaria en las empresas prestadoras (artículo 92), c) Se establecen los criterios
para la distribución entre los departamentos de los recursos aportados por la Nación para las
inversiones en el sector (artículo 93), d) Se establece la suma de $ 1 billón de pesos como el monto
de recursos destinados a audiencias públicas para el sector de Agua Potable y Saneamiento
Básico15 (artículo 94) y e) Se establece que el MAVDT es la entidad competente para recibir y
15
El Decreto 3170 de 2008, determina la distribución de los cupos indicativos de los recursos de
cofinanciación de la Nación para las inversiones regionales en agua potable y saneamiento básico, como
resultado de la aplicación de los criterios de equidad regional previstos en el artículo 93 de la Ley 1151 de
2007.
27
viabilizar los proyectos del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, que soliciten apoyo
financiero de la Nación, a través del mecanismo de "Ventanilla Única".
En agosto de 2008, con la expedición del Decreto 3200, se reglamentaron los Planes
Departamentales de Agua, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el Conpes 3463 de 2007. El
Decreto 3200 define los siguientes aspectos, entre otros:
i) Las estructuras operativas que hacen parte del PDA: Comité Directivo, Gestor, Gerencia
Asesora y el Esquema Fiduciario para el manejo de los recursos. En este caso, se presenta
un cambio con respecto a lo definido en el Conpes, dado que incluye al Gestor (que puede
ser el mismo departamento o una ESP) y la Gerencia Integral es denominada "Gerencia
Asesora". Así mismo se definen las funciones de cada una de las estructuras operativas.
ii) Establece dos fases para el desarrollo de los PDA. La primera fase que iniciaba con la
suscripción del convenio entre el MAVDT y el departamento. La segunda fase durante la
cual se implementaban las estructuras operativas, el esquema fiduciario y demás acciones
para alcanzar las metas del PDA, y que iniciaba con la entrega de los documentos definidos
por el decreto antes del 31 de octubre de 2008.
iii) Se definen los requisitos de participación de los municipios y de las autoridades
ambientales en un PDA.
iv) Los procesos de contratación sólo pueden ser adelantados por el Gestor o los operadores
de servicios públicos que presten en el municipio respectivo, en los casos en los que el
Comité Directivo lo determine.
Con el decreto 2371 de 2009, se modificó el artículo 5º del Decreto 3200 de 2008, ampliando el
plazo para la entrega de los documentos definidos para el inicio de la Fase II del PDA, al 31 de
diciembre de 2009 y el Decreto 2311 de 2010 modificó el artículo 22 del Decreto 3200 realizando
algunas precisiones sobre el giro de los recursos provenientes de regalías, compensaciones y
asignaciones del Fondo Nacional de Regalías.
Posteriormente, en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014: Prosperidad para Todos, en
el diagnóstico presentado en el capítulo de Vivienda y Ciudades Amables, se identifica con
respecto a los PDA lo siguiente:
"(…) A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser
ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecuándose a características
regionales específicas, lo cual acelerará la ejecución de inversiones. (…)"
3.1.1.2 Evaluación intermedia de los PDA
28
En el año 2010 se realizó una evaluación ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua16, en
la que ya se evidenciaban como debilidades de la política, entre otros, los siguientes aspectos:
 Ya se reportaba inconformidad con los diagnósticos que financió el Gobierno

Nacional. Además, que estos se demoraron en su contratación y ejecución más de lo
esperado.
 Ya se evidenciaba descontento con el mecanismo de ventanilla única en el proceso de
viabilización.
 Se advertía la poca relevancia del componente de fortalecimiento institucional
(asistencia técnica para la operación, vinculación de operadores, transformación
empresarial).
 Se advertía la no existencia de una visión clara del papel de los gestores, en términos
de no tener un parámetro para su dimensionar su capacidad esperada durante la
implementación de los PDA y en el largo plazo, la cantidad y perfil de profesionales en
áreas misionales y de apoyo.
3.1.1.3 Ajuste a los PDA
Como respuesta a los inconvenientes encontrados, la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 –
2014: "Prosperidad para Todos", Ley 1450 de 2011, dentro de sus acciones estratégicas presenta
una segunda generación de los Planes Departamentales de Agua, y define que se realicen las
siguientes acciones:
"(…)
 Adaptación diferenciada de la estructura operativa de los PDA, en función de
características regionales y de la capacidad institucional de departamentos,
municipios y prestadores.
 Fortalecer y acelerar procesos que permitan esquemas empresariales de prestación
eficiente, con cierres financieros y que aprovechen economías de escala. Para ello la
nación podrá implementar esquemas regionales eficientes y sostenibles para la
prestación de estos servicios, por motivos de interés social y cuando las características
técnicas y económicas lo requieran.
 Fortalecer los procesos de evaluación y viabilización de proyectos para acercarlos a las
regiones, de forma tal que se agilice su ejecución sin perder rigurosidad, y asegurando
el cumplimiento de las condiciones técnicas, socioeconómicas, financieras,
institucionales, ambientales y operativas necesarias.
 Articular diferentes alternativas de financiamiento públicas y privadas, a través del
mercado de capitales u otros instrumentos, con la estrategia de PDA II, garantizando
16
Rozo, J. Evaluación Ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua. DNP. 2010.
29
en todos los casos que se incluya la identificación y evaluación integral de los

proyectos, el aseguramiento de los recursos para el pago de subsidios a la demanda y
el cumplimiento de metas de coberturas reales. Adicionalmente, se vincularán de
manera más efectiva otras fuentes de recursos como las transferencias del sector
eléctrico a los municipios de que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
 Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la sostenibilidad
de la oferta del recurso hídrico, se promoverá la vinculación y mayor participación de
las Corporaciones Autónomas Regionales en los PDA II.
 Priorizar la incorporación de soluciones en acueducto y alcantarillado para la zona
rural en los PDA II, articuladas con las estrategias de vivienda rural, incorporando
esquemas eficientes de prestación de servicios.
 Formular un programa de financiación de conexiones intradomiciliarias dirigidas a la
población más pobre, financiado con recursos de la Nación, entidades territoriales y
crédito.
 Articular en cada departamento los instrumentos de planificación de los PDA II y los
regulatorios del sector, con la política de Vivienda y Desarrollo Urbano."
En el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011, se define lo siguiente sobre los Planes Departamentales
de Agua: "La estructuración y funcionamiento de los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -PDA- previstos en el artículo 91 de la Ley 1151
de 2007, se ajustará de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno
Nacional, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades
territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos, y la implementación efectiva de
esquemas de regionalización." Así mismo, sobre las inversiones de las Corporaciones Autónomas
Regionales en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, se define en el artículo 22 de la
misma Ley, entre otras cosas, que "(…) La ejecución de los recursos de destinación específica para
el sector de agua potable y saneamiento básico por las Corporaciones Autónomas Regionales,
deberá efectuarse en el marco de los PDA, lo anterior sin perjuicio de las inversiones que puedan
realizar las mismas en los municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA."
No obstante, en esta segunda generación de Planes Departamentales, la Nación no asignó

recursos para ejecución de inversiones en el sector a través de Planes Departamentales de Agua,
lo cual se entiende como una respuesta a la baja ejecución de los recursos girados al FIA por los
departamentos y municipios. Lo anterior, se constituye en una deslegitimación de la política
sectorial en el sentido que en el marco de los PDA se debían articular las fuentes de recursos
disponibles con el fin de garantizar un mejor control de los recursos invertidos en el sector y
ejecutar obras de acuerdo a una planeación integral con visión regional. Los proyectos financiados
con estos recursos fueron contratados a través de Findeter, lo que generó una falta de confianza y
pérdida de credibilidad en los PAP-PDA debido a que llegaron recursos directamente asignados
30
por la Nación a municipios, que en algunos casos, incluso no se encontraban vinculados al PAP-
PDA, y se vieron beneficiados con ejecución de obras en el sector de una manera rápida, situación
que no se estaba dando con los municipios vinculados a la política17.
Posteriormente, con la expedición del Decreto 4214 de 2011, conforme a lo definido en el artículo
21 de la Ley 1450 de 2011, se modifican las estructuras operativas del PDA, específicamente con
respecto a la Gerencia Asesora, se determina que en los eventos en que no se considere necesaria
la contratación de la Gerencia Asesora, el Gestor deberá asumir sus funciones y las obligaciones
definidas en el Decreto 3200 de 2008.
El Decreto 2246, se expide el 31 de octubre de 2012, y por medio de éste se reglamenta el artículo
21 de la Ley 1450 de 2011 y se deroga el Decreto 3200 de 2008, el Decreto 2371 de 2009 y el
Decreto 2311 de 2010.
Los principales cambios que se introducen en la política de Planes Departamentales de Agua en

virtud de la expedición del Decreto 2246 de 2012, son los siguientes:
 En cuanto a las estructuras operativas: en concordancia con lo definido en el Decreto

4214 de 2122, se definen como estructuras operativas del PDA: 1. El Comité Directivo y 2.
El Gestor. Así mismo define que en el caso que los departamentos tengan contratada una
Gerencia Asesora, ésta seguirá desempeñando sus funciones hasta la terminación del
contrato, salvo terminación anticipada dispuesta por las partes.
 En cuanto a las fuentes de recursos disponibles para la implementación del PAP-PDA: se

adicionan las siguientes fuentes: i) Recursos de inversión de los prestadores que quieran
ejecutar a través del PAP-PDA, y ii) Recursos del sector privado que se incorporen a la
estructuración y ejecución de proyectos en el marco de las asociaciones público privadas.
 En cuanto a los requisitos de participación de los municipios: se consolidan los requisitos

exigidos a los municipios para vincularse a un PDA, en los siguientes dos requisitos: i)
Convenio suscrito por el municipio con el Gestor y el Departamento, mediante el cuál se
hace partícipe del PDA, y se compromete a: implementar el instrumento para el manejo
de recursos, al aporte de los recursos para el cierre financiero del PDA, a implementar el
esquema institucional que se defina y a tomar las decisiones que resulten necesarias en
relación con la infraestructura y los bienes afectos a la prestación de los servicios, y ii)
Autorizar el giro directo de los recursos comprometidos al instrumento para el manejo de
17
Percepción obtenida del grupo focal realizado con líderes departamentales del PAP-PDA. Grupo Focal
Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y
Saneamiento Básico - MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C.
31
los recursos y/o a la persona prestadora de los servicios para el caso de los subsidios. Así
mismo, se presenta una modificación en el parágrafo del artículo 16 del Decreto 3200 de
2008, que elimina la condición para el municipio de tener operador especializado para que
el Comité Directivo decida si un municipio puede prescindir de todos o algunos de los
requisitos de participación de los municipios en el PDA.
 En cuanto a los procesos de contratación: se incluye la posibilidad que el municipio pueda

contratar obras en el marco del PDA, en los casos en los que el Comité Directivo lo
determine. Así mismo, se incluye una regla que determina que si transcurridos 20 días
hábiles desde la fecha en que se aprobó el inicio de contratación del proyecto el Gestor no
ha dado inicio al trámite para la contratación, éste será contratado por el municipio y/o
distrito beneficiario del proyecto siempre y cuando no se encuentre descertificado.
 En cuanto a las actividades de planeación realizadas en el marco del PDA: se incluyen

dentro del decreto explícitamente los instrumentos de planeación requeridos en el marco
del PDA y el contenido mínimo de éstos. Los instrumentos de planeación requeridos para
el PDA son: i) Manual Operativo, en el cual se incluye el Plan de Acción por Municipio, ii)
Plan General Estratégico y de Inversiones, iii) Plan Anual Estratégico y de Inversiones, iv)
Plan de Aseguramiento de la Prestación, y v) Plan Ambiental.
 En cuanto a las funciones del Gestor: el Gestor asume las funciones definidas para la
Gerencia asesora en el Decreto 3200 de 2008 y se le asignan funciones adicionales.
En las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018: "Todos por un Nuevo País"18, se define lo
siguiente: "A partir de la evaluación a los PDA el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en
coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, adelantarán acciones orientadas a su
ajuste y fortalecimiento como programa que tiene dentro de sus objetivos prioritarios apoyar el
manejo empresarial y la regionalización de la prestación de los servicios de APSB, para asegurar la
eficiente planeación, formulación y ejecución de proyectos y la sostenibilidad de las inversiones, en
zonas urbanas y rurales." De esta forma el artículo 189 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la
cual se expide el PND 2014 – 2018, mantiene vigente el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y
modifica los dos parágrafos contenidos en el mismo artículo19.
18
En el capítulo VI – Movilidad Social, como parte de las estrategias y acciones a seguir en el Objetivo 5 -
Impulsar la planificación, actuación coherente y articulada de los sectores de vivienda, agua potable y
saneamiento básico, bajo el concepto de “Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad”.
19
El parágrafo 1º con respecto al pago de pasivos laborales generados por los prestadores de los servicios
públicos liquidados y/o transformados, en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y el parágrafo 2º con respecto a la
implementación esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestación de estos servicios en los
32
3.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de

actores y roles (TASCOI)
De acuerdo con el análisis sistémico realizado, a continuación se describen las distintas instancias
de coordinación e interacción que se dan en torno al cumplimiento de los objetivos de la política
de PAP-PDA, las entradas en términos de proveedores y tipos de suministros, las salidas en
términos de productos o servicios que entrega el PAP-PDA, los actores que tienen a cargo el
proceso de implementación del PAP-PDA, los clientes o usuarios, los organizadores e
intervinientes.
 Actores: corresponden a los roles institucionales que desarrollan la misión del PAP-PDA.
Dentro de este grupo se encuentran los gestores, el patrimonio autónomo FIA, las
Autoridades Ambientales Regionales (en el marco del Plan Ambiental), Contratistas,
Interventorías y Consultorías.
 Suministradores: son organizaciones, entidades, personas naturales o jurídicas que
proveen los insumos necesarios (Figura 6) para desarrollar la misión del PAP-PDA. Dentro
de este grupo se encuentran las Entidades Territoriales, las Gobernaciones, Consultorías,
Autoridades Ambientales Regionales, Secretarías de Salud Departamentales, Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos, la ANI, la Nación, FINDETER, la banca multilateral,
personas naturales y jurídicas, población indígena.
 Clientes (Beneficiarios o Usuarios): son los beneficiarios directos e indirectos de los
productos o servicios (Figura 6) que produce el PAP-PDA. Dentro de este grupo se
encuentran las Entidades Territoriales, los prestadores de servicios públicos de agua y
saneamiento y los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de agua y saneamiento.
 Organizadores: son aquellos que forman parte de la política PAP-PDA y tienen la
responsabilidad por su efectiva operación. Dentro de este grupo se encuentran el MVCT y
el Comité Directivo del PAP-PDA.
 Intervinientes: son aquellas instancias, organismos, instituciones o personas que por fuera
del sistema ejercen influencia, interactúan, regulan o ejercen control sobre el proceso de
transformación, algunas de estas instancias se constituyen también en suministradores del
sistema. Dentro de este grupo se encuentran el Departamento Nacional de Planeación –
DNP, el MVCT, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la Nación.
municipios, incluyendo sus áreas rurales, a través de áreas de servicio exclusivo, de conformidad con la
reglamentación que para tal fin defina el Gobierno nacional.
33
Figura 6. Delimitación sistémica de la política PAP-PDA
Fuente: elaboración propia
34
3.1.3 Funcionamiento de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento –

PDA
3.1.3.1 Estructuras operativas y funciones de los Planes Departamentales de Agua y

Saneamiento
De acuerdo con lo definido en el Decreto 3200 de 2008, las estructuras operativas de los Planes
Departamentales de Agua y sus funciones (Figura 7), son las siguientes:
Fuente: Elaboración propia a partir del Capítulo II del Decreto 3200 de 2008
 El Comité Directivo, máxima instancia de decisión y coordinación del PDA.

 El Gestor, que podría ser el departamento o una Empresa de Servicios Públicos – ESP del
orden departamental, siempre que sus estatutos permitan la vinculación como socios de
los municipios que lo soliciten, y que se encargaría de la gestión, implementación y
seguimiento de la ejecución del PDA.
 La Gerencia Asesora, que debía ser una persona jurídica con experiencia e idoneidad en el
sector y que prestara asesoría y apoyo al Gestor en los diferentes aspectos relacionados
con la prestación de los servicios. El antes MAVDT, hoy MVCT, daría los lineamientos con
base en los cuales se debía contratar esta Gerencia Asesora.
 El esquema fiduciario, el cual se constituyó como FIA – Fondo de Inversiones en Agua
Potable.
De acuerdo con lo definido en Decreto 3200, artículo 9, el Comité Directivo se conformaría de la

siguiente manera: i) el Gobernador, ii) un delegado del Gobernador (responsable de los asuntos
relacionados con el sector de agua potable y saneamiento básico en el departamento), iii) dos
35
alcaldes en representación de los municipios, iv) un delegado del antes MAVDT, hoy MVCT, v) un
delegado del DNP, vi) un delegado de cada autoridad ambiental con jurisdicción en el
departamento, siempre y cuando haya suscrito el convenio de que trata el artículo 17 del Decreto
3200. La autoridad ambiental podrá ejercer el derecho al voto siempre y cuando se discutan
proyectos de carácter ambiental que cuenten con financiación de dicha autoridad, vii) como
miembros permanentes del Comité con voz pero sin voto: el Gestor, la Gerencia Asesora, un
representante del esquema fiduciario y el Vicepresidente de la República. Así mismo se establece
que este comité se debe reunir de manera ordinaria por lo menos una vez cada dos meses 20.
En lo que respecta a la Gerencia Asesora, las funciones principales definidas son la siguientes:
 Brindar apoyo y asesoría al Gestor en:

o Manual Operativo
o Propuesta de esquemas de transformación empresarial y fortalecimiento
institucional
o Priorización de proyectos a desarrollarse en cada municipio
o Plan Anual Estratégico y de Inversiones
o Presentación a los municipios de los proyectos a ejecutar en el respectivo
municipio (infraestructura y estrategia de fortalecimiento o transformación
empresarial)
 Preparar y ajustar los proyectos que serán ejecutados en el marco del PDA.
 Adelantar o contratar a través de terceros la interventoría de las obras, de acuerdo con lo
previsto en el contrato.
 Elaborar los documentos base para la contratación del PDA.
 Prestar asistencia integral directamente o por solicitud del Gestor, a todos los
participantes del PDA en aspectos técnicos, institucionales, legales, ambientales,
financieros y administrativos, de conformidad con el objeto del contrato.
 Ejercer la Secretaría Técnica del Comité Directivo.
Finalmente, para el Esquema Fiduciario se establecieron como principales objetivos 21 los

siguientes:
 "Concentrar en un solo vehículo financiero los recursos de los diferentes Participantes del
PDA.
 Maximizar la utilización de los recursos que transfieran los diferentes Participantes del PDA
para la ejecución y desarrollo de los PDA, efectuando entre otros, inversiones temporales
con los recursos existentes en el mismo.
20
Parágrafo Tercero. Decreto 3200 de 2008
21
Artículo 30, Decreto 3200 de 2008.
36
 Permitir ejecutar los PDA en menores tiempos a los esperados, dando la liquidez necesaria
a las obligaciones y compromisos adquiridos en desarrollo de los PDA que se encuentren en
ejecución.
 Servir de garantía y fuente de pago de las obligaciones financieras que adquiera el
Patrimonio Autónomo a través de créditos con la Banca Nacional o Internacional u otro
mecanismo de financiación que se implemente."
Posteriormente, con la expedición del Decreto 2246 de 2012, se realiza una modificación a las
estructuras operativas del PDA (Figura 8), tal como se presenta a continuación.
Fuente: Elaboración propia a partir del Capítulo II y IV del Decreto 2246 de 2012
 Se eliminan las Gerencias Asesoras como estructura operativa del PDA y se define que en
los casos en los cuales, por solicitud del Gestor y teniendo en cuenta las condiciones
técnicas e institucionales del Departamento, el Comité Directivo determinará la necesidad
de contratar consultorías especializadas cuando se detecten debilidades puntuales para el
desarrollo de las funciones del Gestor22 . Así mismo, se determina que en aquellos
departamentos en los cuales se haya contratado una Gerencia Asesora, ésta seguirá
desempeñando sus funciones hasta la terminación del contrato, salvo terminación
anticipada dispuesta por las partes23.
 El Comité Directivo se mantiene como la máxima instancia de decisión y coordinación, y se

presentan los siguientes cambios en su conformación:
22
Parágrafo del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012
23
Parágrafo Transitorio del artículo 5 del Decreto 2246 de 2012
37
o Se determina que el delegado del DNP solo participará y votará cuando el Comité
Directivo vaya a discutir y aprobar los instrumentos de planeación definidos en el
Decreto 2246.
o Se definen como miembros permanentes con voz pero sin voto: el Gestor, un
representante del instrumento para el manejo de recursos y un representante de
Anticorrupción de la Presidencia de la República.
 En cuanto a las funciones del Comité Directivo, se presentan algunos cambios con
respecto a las planteadas en el Decreto 3200, y éstas quedan de la siguiente manera24:
1. Aprobar, atendiendo el contenido mínimo previsto en el capítulo de instrumentos
de planeación del presente decreto, con base en la propuesta elaborada por el
Gestor, y los lineamientos definidos por el MVCT el manual operativo del PAP-PDA
y las modificaciones al mismo que resulten necesarias. Corresponderá al
Gobernador adoptar mediante decreto el manual operativo aprobado por el
Comité, así como las modificaciones respectivas.
2. Revisar, ajustar y aprobar las metas del PAP-PDA de acuerdo con las fuentes de
financiación disponibles y el análisis presentado por el Gestor del PAP-PDA.
3. Aprobar con base en la información presentada por el Gestor, el Plan de
Aseguramiento de la Prestación para los servicios públicos domiciliados de
acueducto, alcantarillado y aseo para cada uno de los municipios vinculados al
PAP-PDA.
4. Revisar y aprobar con base en la información presentada por el Gestor, el Plan
General Estratégico de Inversiones del PAP-PDA y aprobar el Plan Anual
Estratégico y de Inversiones y sus modificaciones.
5. Aprobar, con base en el convenio suscrito entre la autoridad ambiental
participante y el Departamento respectivo, la propuesta presentada sobre los
esquemas de trabajo y articulación de dicha autoridad ambiental con los demás
participantes del PAP-PDA, así como las modificaciones a dichos esquemas que
resulten necesarios. Esta propuesta deberá concertarse con el Gestor.
6. Darse su propio reglamento.
7. Las demás que le otorgue la normativa vigente, con el fin de implementar el PAP-
PDA.
 En cuanto a las funciones del Gestor, a continuación se presenta una comparación de las
funciones definidas en el Decreto 3200 de 2008 y las que se definen en el artículo 14 del
Decreto 2246 de 2012 (Tabla 5).
Tabla 5. Comparación Funciones Gestor Decreto 3200/08 y Decreto 2246/12
24
Artículo 13 del Decreto 2246 de 2012
38
Funciones Gestor - Decreto 3200 de 2008 Funciones Gestor - Decreto 2246 de 201225
1. Desarrollar las acciones necesarias para alcanzar el
1. Desarrollar las acciones necesarias para alcanzar cumplimiento de los objetivos de la política del sector
el cumplimiento de los objetivos de la política del de agua potable y saneamiento básico, la observancia
sector de agua potable y saneamiento básico, la de los principios y el cumplimiento de los objetivos y las
observancia de los principios y el cumplimiento de metas del PAP-PDA, así como atender los temas a nivel
los objetivos y las metas del PDA en el territorio departamental relacionados con el sector de agua
del Departamento respectivo potable y saneamiento básico como representante del
Gobernador.
2. Garantizar la adecuada implementación del PDA
3. Coordinar las acciones de los participantes del 2. Coordinar las acciones de los participantes del PAP-
PDA PDA
4. Ser el interlocutor ante los participantes del PDA 3. Ser el interlocutor ante los participantes del PAP-PDA
5. Garantizar el cumplimiento de lo previsto en el 7. Garantizar el cumplimiento de lo previsto en el
manual operativo del PDA. Manual Operativo del PAP-PDA.
24. Reportar y mantener actualizado el diagnóstico
6. Mantener actualizado el diagnóstico técnico
técnico base en el sistema de información que facilite
base e implementar un sistema de información
el seguimiento al PAP-PDA, en los términos en que lo
que facilite el seguimiento al avance del PDA.
señale el MVCT.
7. Adelantar las gestiones necesarias para una 26. Adelantar las gestiones necesarias para una efectiva
efectiva difusión del PDA ante la comunidad. difusión del PAP-PDA ante la comunidad.
8. Acatar las instrucciones dadas por el Comité 8. Acatar las instrucciones dadas por el Comité
Directivo del PDA, y tomar las medidas necesarias Directivo del PAP-PDA, y tomar las medidas necesarias
para su cumplimiento. para su cumplimiento.
9. Dar las instrucciones necesarias al esquema
12. Dar las instrucciones necesarias al instrumento para
fiduciario de manejo de recursos, en cumplimiento
el manejo de recursos, según lo previsto en el
de lo establecido por el Comité Directivo, según lo
respectivo contrato.
previsto en el respectivo contrato.
10. Adelantar, junto con el Gobernador del 13. Adelantar, junto con el Gobernador del respectivo
respectivo Departamento, el proceso de Departamento, el proceso de vinculación de los
vinculación de todos los municipios y/o distritos y municipios y/o distritos, autoridades ambientales y
demás participantes del PDA. demás participantes del PAP-PDA.
11. Gestionar y/o implementar directamente y/o
14. Gestionar y/o implementar directamente y/o en
en conjunto con los participantes del PDA,
conjunto con los participantes, alternativas de
alternativas de financiación de proyectos en el
financiación de proyectos en el marco del PAP-PDA.
marco del PDA.
16. Cuando su naturaleza jurídica se lo permita,
12. Cuando su naturaleza jurídica se lo permita, implementar instrumentos financieros para el
implementar instrumentos financieros para el apalancamiento de recursos, o gestionar y tomar
apalancamiento de recursos destinados al créditos para la ejecución e implementación de los
desarrollo del PDA. PAPPDA con cargo a los recursos comprometidos por
los actores.
13. Prestar, con el apoyo de la Gerencia Asesora, 17. Prestar asistencia a los Municipios y/o Distritos del
asistencia a los Municipios y/o Distritos departamento en los temas relacionados con la
participantes del PDA en los temas relacionados prestación de los servicios públicos de acueducto y/o
25
Resaltado en negrilla se especifica el texto que fue agregado a funciones previamente establecidas en el
Decreto 3200.
39
con la prestación de los servicios públicos de alcantarillado y/o aseo.

acueducto y/o alcantarillado y/o aseo.
14. Promover y adelantar las gestiones necesarias 10. Promover, estructurar y adelantar las gestiones
para implementar los esquemas de transformación necesarias para implementar los esquemas de
y fortalecimiento institucional en un Municipio y/o transformación y fortalecimiento institucional en un
grupo de Municipios y/o Distritos participantes del Municipio y/o grupo de Municipios y/o Distritos del
PDA, de acuerdo con lo aprobado por el Comité departamento, de acuerdo con lo aprobado por el
Directivo. Comité Directivo.
15. Adelantar procesos de contratación con cargo 18. Adelantar procesos de contratación con cargo a los
a los recursos del PDA FASE II, de acuerdo con lo recursos del PAP-PDA una vez los proyectos hayan sido
previsto en el artículo 7o del presente decreto, el viabilizados, de acuerdo con lo previsto en el presente
Plan Anual Estratégico y de Inversiones y los decreto, el Manual Operativo, el Plan General
lineamientos y parámetros generales de Estratégico de Inversiones y Plan Anual Estratégico y
contratación aprobados por el Comité Directivo, de Inversiones y el Plan de Aseguramiento de la
velando por la pluralidad de oferentes y la Prestación de los Servicios, velando por la pluralidad de
publicidad de dichos procesos. oferentes y la publicidad de dichos procesos.
16. Preparar, convocar y desarrollar audiencias
19. Preparar, convocar y desarrollar audiencias
públicas de rendición de cuentas para el
públicas de rendición de cuentas para el seguimiento a
seguimiento a los avances del PDA, así como
los avances del PAP-PDA, así como suministrar la
suministrar la información requerida por los
información requerida por los organismos de control.
organismos de control. También podrá desarrollar
También podrá desarrollar audiencias públicas para la
audiencias públicas para la divulgación de los
divulgación de los procesos de contratación que se
procesos de contratación que se adelanten en el
adelanten en el marco del PAP-PDA.
marco del PDA.
17. Asistir, con el apoyo de Gerencia Asesora, a las
20. Asistir a las entidades territoriales del
entidades territoriales participantes del PDA para departamento para efectos de la certificación a que se
efectos de la certificación a que se refiere el refiere el artículo 4o de la Ley 1176 de 2007 y la
artículo 4o de la Ley 1176 de 2007 y lo establecidoestrategia de monitoreo, seguimiento y control a que
en el Decreto 28 de 2008. se refiere el Decreto número 028 de 2008.
22. Rendir informe al Comité Directivo sobre el estado
y avance del aseguramiento de la prestación de los
18. Rendir informe de sus actuaciones y del estado
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo de cada
de avance del PDA, al Comité Directivo del PDA, en
uno de los municipios que conforman el PAP-PDA de
concordancia con lo establecido en el Manual
su jurisdicción, con la metodología y periodicidad que
Operativo.
establezca el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
19. Las que se le asignen en el manual operativo,
las necesarias para implementar el PDA y las
derivadas del presente decreto.
20. Las demás que, de acuerdo con su naturaleza 27. Las demás que, de acuerdo con su naturaleza
jurídica, le estén autorizadas por la ley. jurídica, le estén autorizadas por la normativa vigente.
40
4. Elaborar y concertar con el departamento las

propuestas de Manual Operativo, Plan General
Estratégico de Inversiones, Plan Anual Estratégico de
Inversiones, Plan de Aseguramiento para la Prestación
de los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo, y Plan Ambiental del PAP-PDA,
para ser presentados al Comité Directivo y suscribir
documento en donde se soporte técnica, económica y
legalmente el contenido de los instrumentos de
planeación. Dicho documento deberá ser concertado
previamente con las entidades territoriales teniendo
prueba documental de lo mismo.
5. Suscribir documento en donde se certifique los
gastos de consultoría.
6. Elaborar y concertar con el departamento y los
municipios el Plan de Inversiones del Sector de Agua
potable y Saneamiento Básico a desarrollarse en cada
municipio o grupo de municipios y/o distritos
participantes del PAP-PDA.
9. Apoyar en la estructuración e implementación del
Plan de Aseguramiento de la Prestación que debe
contener como mínimo lo establecido en el presente
decreto, que será presentado al Comité Directivo y sus
modificaciones.
11. Promover, estructurar y adelantar, en apoyo con la
Gobernación, las gestiones necesarias para que los
prestadores de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo que forman parte del PAP-PDA,
reporten la información al Sistema Único de
Información de Servicios Públicos, SUI, o el que haga
sus veces, con la oportunidad y calidad que determinen
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
15. Presentar los proyectos a través del mecanismo de
viabilización de proyectos y realizar las correcciones o
modificaciones necesarias; no obstante, los municipios
y/o distritos podrán presentar proyectos ante los
respectivos mecanismos de viabilización de proyectos.
21. Ejercer la Secretaría Técnica del Comité Directivo
quien deberá convocar con anticipación a las sesiones
de los Comités y elaborar actas de cada una de las
sesiones de los mismos y custodiar y mantener el
archivo de dichas actas. De igual forma deberá
preparar y/o recopilar la totalidad de los documentos
que se requieran para las sesiones y remitirlos con la
debida antelación a los integrantes de los Comités.
41
23. Enviar informe a todos los miembros del Comité

Directivo con una periodicidad de dos meses, en el que
se señale el avance del Plan Anual Estratégico de
Inversiones, detallando el cumplimiento de los
cronogramas allí fijados, las metas propuestas, el
estado de avance de los proyectos en ejecución y de los
procesos de contratación.
25. Reportar y mantener actualizados los indicadores
para el sector de agua potable y saneamiento básico
establecidos por el Gobierno Nacional.
Fuente: elaboración propia a partir de los decretos reglamentarios
Como se observa, con el Decreto 2246 se da un mayor alcance a la función del Gestor, en el
sentido que ésta no se circunscribe solamente al PDA, sino que también deberá atender los temas
del sector de APSB a nivel departamental, como representante del Gobernador. En general se
mantienen las funciones que venía desarrollando el Gestor y se incluyen funciones adicionales,
algunas que correspondían a las funciones de la Gerencia Asesora.
Por otra parte, en el Decreto 2246 se introduce la estructuración y concertación de Planes de

Acción con cada entidad territorial. Anteriormente un proyecto debía priorizarse en Comité
Directivo antes de presentarse al mecanismo de Ventanilla Única, lo que aseguraba que en el
Comité se le hacía un filtro con respecto a sí tenía estudios y diseños, si fue concertado, si el
proyecto estaba incluido en el Plan Maestro, entre otras cosas, y para radicarlo en la Ventanilla
Única, se necesitaba copia del acta de ese Comité Directivo. Este procedimiento generó
inconvenientes debido a que si el proyecto no contaba con predios o permisos o por alguna otra
razón no era viabilizado y no se podía ejecutar, los recursos estaban como “asignados” y era
necesario volver a Comité y realizar todo el trámite de nuevo, lo cuál demoraba aún mas la
ejecución. Con la definición de los planes de acción como obligatorios, donde no solo se debe
establecer un diagnóstico de los servicios en el municipio, sino que también se deben listar todos
los proyectos que se planean ejecutar, el Comité Directivo aprueba una serie de proyectos
priorizados y al tener algún inconveniente con un proyecto particular por predios o permisos,
simplemente se podría iniciar el proceso con otro proyecto y no dependían de que el Comité
Directivo se reuniera otra vez para aprobar otro proyecto, dando agilidad y algo de manejo al
Gestor que dinamizaba su acción en este proceso particular.
Con respecto a la forma de distribuir los recursos a los municipios, con la expedición del Decreto
2246 de 2012, fue necesario realizar un cambio, debido a que en muchas ocasiones ocurría la
situación que había proyectos que tenían recursos asignados y nunca llegaban a viabilizarse, por lo
que los recursos se quedaban sin ejecutar y también pasaba lo contrario, proyectos que lograban
viabilizarse y no tenían recursos para ser ejecutados. Por esta razón se realizaron ajustes a los
manuales operativos de los PDA y se empezó a manejar una bolsa de recursos del PAP-PDA, de tal
42
forma que no se hacía una asignación previa de recursos a un proyecto determinado, sino que los
recursos eran asignados cuando el proyecto se viabilizaba, esto favoreció a los municipios con
mayor capacidad pues eran los que contaban con proyectos diseñados.
Así mismo, la baja ejecución de proyectos que se estaba presentando, produjo un cambio en los
Manuales Operativos de los PAP-PDA, dado que inicialmente había una restricción en la ejecución
de los proyectos hasta el 50%, con el fin de garantizar que se realizaran actividades de
aseguramiento y procesos de transformación empresarial antes de finalizar la obra, esta
restricción frenaba la ejecución para que el aseguramiento fuera a la par. Con el fin de dinamizar la
ejecución de las obras esta restricción se eliminó de los Manuales Operativos y se liberó la
ejecución sin tener en consideración el aseguramiento.
3.1.3.2 Recursos para funcionamiento del Gestor
En Circular26 expedida por el MAVDT, en diciembre de 2009, se definen en el numeral 2, las

alternativas para la formalización de la remuneración de los Gestores. Para los casos en que los
gestores sean ESP, la circular define lo siguiente:
"Si el Gestor es una ESP, por crearse o previamente existente, se deberá celebrar un
contrato de prestación de servicios entre el Departamento y la empresa seleccionada. El
gasto correspondiente a la remuneración del Gestor, será un gasto propio de los Planes
Departamentales de Agua, a cargo del patrimonio autónomo en el cual se manejen los
recursos respectivos."
Para el caso en que el Gestor sea el propio departamento, se define lo siguiente:
"Si el Gestor del PDA es una dependencia del Departamento, los costos necesarios para el
cumplimiento de dicha función deben hacer parte del presupuesto del Departamento
respectivo. Para tal efecto, y con el fin de simplificar el procedimiento presupuestal, de los
ingresos que el Departamento destinaría al Plan Departamental por mandato legal, éste
podría apropiar lo que se concerte al respecto con el Ministerio en el acta respectiva."
En cuanto a las fuentes de financiación para el pago de los gastos asociados al funcionamiento del
Gestor, en esta circular se define que estos deben ser cubiertos por los recursos aportados por el
Departamento al PDA correspondiente, dentro de los cuales se encuentran: recursos propios,
recursos del SGP y recursos de regalías directas. En el caso que los gastos de funcionamiento sean
cubiertos con recursos de SGP, estos recursos se pueden incluir dentro del concepto de gasto de
promoción de esquemas regionales. Por otra parte, en el caso de los recursos de regalías directas,
26
http://www.minvivienda.gov.co/CircularesAgua/Circular%20Remuneración%20de%20gestores.PDF
43
en concepto 20091500214101 de fecha 26 de febrero de 2009, la Dirección de Regalías determina

que los gastos de funcionamiento del Gestor se pueden cancelar con cargo a estos recursos, dado
que estos gastos pueden entenderse como parte integral de los Planes Departamentales de Agua,
los cuales constituyen proyectos de inversión en agua potable y saneamiento básico.
3.1.3.3 Procesos de la cadena de valor identificados del PDA
De acuerdo con el análisis efectuado por la Consultoría y teniendo en cuenta los documentos de
política y el decreto que la reglamenta, se identificaron los siguientes procesos en la cadena de
valor (Figura 9) de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento.
Figura 9. Procesos Cadena de Valor del PDA
A continuación se presentan los procesos identificados y los principales productos (Tabla 6) de

cada uno de ellos.
Tabla 6. Productos generados por los procesos de la cadena de valor de la política de PDA
Proceso Descripción Productos que se generan
44

Planeación y articulación de Este proceso incluye todas las 1. PGEI
recursos actividades relacionadas con la 2. PAEI
identificación de necesidades de los 3. Plan de acción por
municipios del departamento, municipio
priorización de inversiones (tanto en 4. Manual Operativo
infraestructura como en
fortalecimiento institucional y/o
transformación empresarial) y
concertación con las entidades
territoriales, así mismo el análisis de
recursos disponibles y determinación
de requerimientos estimados de
crédito para poder ejecutar la
inversión proyectada.
Preinversión y ejecución de Este proceso incluye todas las 1. Estudios y diseños
inversiones actividades relacionadas con la 2. PMAA
elaboración de estudios y diseños, 3. Obras ejecutadas
viabilización de proyectos a través efectivamente funcionando
del mecanismo de viabilización de
proyectos, contratación y la
ejecución y seguimiento de las obras.
Aseguramiento de la Este proceso incluye las actividades 1. Plan de Aseguramiento de
prestación del servicio tendientes a garantizar la la Prestación
sostenibilidad de la prestación del 2. Operadores vinculados
servicio. 3. Procesos de
transformación empresarial
ejecutados
4. Renegociación de
contratos existentes para
ajustar metas por nuevas
inversiones
5. Municipios certificados
6. Plan de Gestión Social
45

Componente Ambiental Este proceso incluye las actividades 1. Plan Ambiental
realizadas en torno a la concertación 2. Cumplimiento de mínimos
con las Autoridades Ambientales en ambientales
la priorización de proyectos y 3. Obras ambientales
ejecución de obras con impacto ejecutadas
ambiental así como de gestión de 4. Compromiso de recursos
riesgo asociados a la prestación de por la AAR
los servicios de agua y saneamiento,
así mismo la gestión de trámites y
permisos tendientes a garantizar el
cumplimiento de los mínimos
ambientales en cada uno de los
municipios.
3.1.3.4 Mecanismo de viabilización de proyectos
En el artículo 95 de la Ley de PND 1151 de 2007 (Congreso de la República, 2007), se señala que
"El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el competente para recibir y
viabilizar los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que soliciten apoyo
financiero de la Nación a través del mecanismo de “Ventanilla Única”", así mismo dentro de las
funciones definidas al Comité Directivo del PDA, en el artículo 10 del Decreto 3200 de 2008, se
hace explícito que todos los proyectos que sean priorizados deberán ser presentados por el Gestor
para viabilización al mecanismo de Ventanilla Única y que sólo a los proyectos que sean
viabilizados se les dará aprobación para el inicio del proceso de contratación en el marco de los
Planes Departamentales de Agua.
El mecanismo de Ventanilla Única se encontraba reglamentado por la Resolución 1550 de 2005

(Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT, 2005), en la que se establecían
los criterios y las condiciones que debían cumplir los proyectos del sector que requirieran apoyo
financiero por parte de la Nación y que fueran presentados al entonces MAVDT, a través de la
Dirección de Agua Potable, Saneamiento Básico y Ambiental. En esta resolución, entre otros
aspectos se define lo siguiente: i) criterios para la presentación de proyectos (artículo 5), ii) el
proceso de viabilización de proyectos (artículo 6), iii) se crea el Comité Técnico, como instancia de
decisión, encargado de estudiar y recomendar la aprobación de los proyectos (artículo 7), iv)
criterios para el seguimiento a la ejecución de los proyectos (artículo 9), y v) se adoptan las guías
de elegibilidad y viabilidad de proyectos, y de ejecución, seguimiento e interventoría (artículo 10).
Posteriormente, las resoluciones 1244 de 2006 y 1310 de 2007, modifican algunos aspectos de
esta resolución.
46
Posteriormente, con la expedición de la Resolución 813 de 2008, se derogan las tres resoluciones
anteriores y entre otros aspectos, se define lo siguiente: i) se adopta la guía de acceso,
elegibilidad, presentación y viabilización de proyectos del sector de APSB que recibirán recursos de
apoyo de la Nación, mediante el mecanismo de Ventanilla Única, en el marco de los Planes
Departamentales de Agua, ii) se crea el Comité Técnico de Proyectos, que se encarga de emitir
concepto de viabilidad o no viabilidad de los proyectos presentados al mecanismo de Ventanilla
Única, y iii) que el Viceministerio de Agua y Saneamiento debe diseñar y desarrollar un sistema de
información de proyectos para realizar el seguimiento a los recursos asignados por el Gobierno
Nacional.
Con ocasión del Fenómeno de la Niña ocurrido en el año 2010, el Gobierno declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, y a través de la Resolución
533 de 2011 se definieron requisitos y se facilitaron los procedimientos para la presentación de
proyectos de rehabilitación, reconstrucción, prevención y/o mitigación del riesgo de los sistemas
de acueducto, alcantarillado y/o aseo afectados por el fenómeno de la niña y que se financiaran
con recursos de PDA, el Fondo de Calamidades y de la Línea de Crédito de Tasa Compensada, para
estos casos, no era requerido el concepto del Comité Técnico de Proyectos, sino directamente de
concepto emitido por el Viceministerio de Agua y Saneamiento, todo lo anterior con el objetivo de
dar una mayor celeridad a los procesos de viabilización de proyectos que buscaban dar solución a
las situaciones de emergencia. Posteriormente, con la expedición de la Resolución 956 de 2011, se
adiciona la posibilidad de acceder a recursos del Fondo Nacional de Calamidades para proyectos
de preinversión en rehabilitación, reconstrucción, prevención y/o mitigación del riesgo de los
sistemas de acueducto, alcantarillado y/o aseo.
Teniendo en cuenta los inconvenientes que se habían venido presentando con el mecanismo de
"Ventanilla Única" en relación a los largos tiempos que se venía demorando el proceso de
viabilización de proyectos en el marco del PDA y el retraso en la ejecución de obras, en la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 define en el artículo 250 que el Ministerio continuará
evaluando y viabilizando proyectos para los que se solicite apoyo financiero de la Nación, mientras
que para aquellos financiados exclusivamente con recursos de las entidades territoriales en el
marco de los PDA a través de un mecanismo regional, conforme a la reglamentación que para el
efecto expida el Gobierno Nacional.
Con el fin de reglamentar este artículo, se expidió la Resolución 379 de 2012 (Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2012), la cual deroga las resoluciones 813 de 2008, 533 de
2011 y 956 de 2011. En esta resolución se determinan los requisitos de presentación, viabilización
y aprobación de proyectos del sector de APSB y se crea el "Mecanismo de Viabilización de
Proyectos" el cual evaluará y aprobará los proyectos del sector. Esta resolución fue modificada
47
posteriormente por la Resolución 413 de 2013 (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT,
2013) y la Resolución 504 de 2013 (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2013).
Así mismo, se expidió el Decreto 1873 de 2012 (Presidencia de la República, 2012), por medio del
cual se crea el Mecanismo Departamental de Evaluación, Viabilización y Aprobación de Proyectos
del Sector de APSB, en el marco de los PDA y otros programas regionales, financiados
exclusivamente con recursos de las entidades territoriales. En este decreto se definen, entre otros,
los siguientes aspectos: i) se crea el Comité Técnico Departamental de Proyectos como instancia
asesora en el proceso de viabilización y aprobación, ii) se definen los requisitos para la
presentación de proyectos, iii) se definen los procedimientos y plazos para la viabilización y
aprobación de proyectos, y iv) se define que los evaluadores regionales podrán ser las empresas
de servicios públicos del sector de agua potable y saneamiento básico con experiencia en el
diseño, formulación, construcción y/u operación de sistemas de acueducto, alcantarillado o aseo,
que suscriban contrato y/o convenio con el Departamento para tal fin; siempre y cuando hayan
sido capacitadas en la materia por parte del MVCT.
Sin embargo, con este último decreto no se obtuvieron los resultados esperados y no se logró
consolidar este Mecanismo Departamental, al punto que en algunas regiones del país ni siquiera
se implementó. Entre otras cosas, los inconvenientes presentados se debieron principalmente al
hecho que, empresas prestadoras certificadas como evaluadores regionales, debían realizar un
cobro por este servicio, el cual representaba un rubro adicional que las entidades territoriales
debían considerar al momento de presentar los proyectos, y que en muchas ocasiones éstas no
contaban con estos recursos adicionales; así como también que estas empresas prestadoras
quedaban inhabilitadas para presentarse en convocatorias que se abrieran para la elaboración de
estudios y diseños, o de ejecución de obras de los proyectos que fueran evaluados.
Dado lo anterior, con la expedición del Decreto 475 de 2015 (Presidencia de la República, 2015), se
redefine el Mecanismo Departamental, aprovechando las instancias o dependencias ya existentes
en las Gobernaciones que desarrollan estas funciones, como son las secretarías u oficinas de
planeación y sus respectivos Bancos de Proyectos. De tal forma el Mecanismo Departamental de
Viabilización de Proyectos estará adscrito a la Oficina de Planeación, el Departamento
Administrativo de Planeación o la instancia departamental que haga sus veces, y contará con un
Comité Técnico Departamental de Proyectos, como instancia asesora en el proceso de viabilización
y aprobación. En este decreto, entre otros aspectos, se define lo siguiente: i) los requisitos de
presentación de proyectos, ii) procedimiento y plazos para la viabilización y aprobación de
proyectos, iii) los requisitos de viabilización, iv) que el MVCT expedirá la Guía para la presentación,
viabilización y aprobación de proyectos ante el Mecanismo Departamental de Viabilización de
proyectos del sector de APSB, y v) que el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico en
coordinación con otras entidades deberá efectuar procesos de capacitación técnica constante con
48
los responsables de la evaluación al interior de los departamentos. A la fecha, se está a la espera

que el MVCT expida esta Guía para iniciar la implementación del Mecanismo Departamental.
3.1.3.5 Fondo de Inversiones de Agua – FIA
El Patrimonio Autónomo Fondo de Inversiones de Agua – FIA, se creó mediante contrato de fiducia
mercantil irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos
de los Planes Departamentales de Agua, firmado el 11 de diciembre de 2008 entre el Consorcio
Fiduciario y los fideicomitentes directos (departamentos), de acuerdo a lo definido en el Decreto
3200 de 2008. El Consorcio FIA está integrado por Fiduciaria Bancolombia S.A., por Fiduciaria
Bogotá S.A. y por BBVA Fiduciaria S.A. (hoy BBVA Asset Management S.A.), entidades de servicios
financieros con amplia experiencia y reconocimiento en el sector fiduciario 27. Estas fiduciarias
fueron seleccionados por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, en virtud del
convenio interadministrativo de mandato irrevocable sin representación, suscrito con 21
departamentos, para realizar un proceso de Convocatoria Pública y selección de las fiduciarias
para conformar un Consorcio Fiduciario que constituiría el Patrimonio Autónomo FIA.
Los departamentos se vinculaban al esquema fiduciario al momento de la celebración del contrato

de fiducia mercantil, o posteriormente a la firma de éste, de acuerdo con el grado de avance que
tuviera en las fases del PDA respectivo. Por otra parte los municipios se vinculaban al contrato de
fiducia mercantil a través de la celebración de un Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero.
En virtud del contrato firmado, el Patrimonio Autónomo FIA, cumpliría con su objeto con el
desarrollo de la siguientes actividades, entre otras:
 Recibir y administrar los recursos recibidos para la ejecución de los PDA, a saber: i)
recursos provenientes de regalías y compensaciones, ii) recursos del Sistema General de
Participaciones del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico de los municipios y
departamentos, iii) recursos que las autoridades ambientales se comprometan a transferir
como aporte para la financiación y ejecución de los PDA, iv) recursos que la Nación se
comprometa a transferir como aporte a los departamentos28, v) los demás recursos que
aporten los departamentos y municipios y vi) los recursos que aporten los municipios con
destinación exclusiva a subsidios a los prestadores de servicios públicos domiciliarios de
APSB y vii) los rendimientos financieros que generen los recursos anteriormente definidos.
27
http://www.consorciofia.com (Consorcio FIA)
28
En el Decreto 3170 de 2008 (Presidencia de la República, 2008), se distribuyeron los cupos indicativos de
los recursos de confinanciación de la Nación para las inversiones en agua potable y saneamiento básico,
como resultado de la aplicación de los criterios de equidad regional previstos en el artículo 93 de la Ley 1151
de 2007, para cada departamento, del billón de pesos a que se refería el artículo 94 de la misma ley.
49
Estos recursos se manejan a través de cuentas diferentes para cada uno de los tipos de
recursos aportados.
 Recibir y administrar los recursos provenientes de los créditos que se otorguen al
Patrimonio Autónomo FIA29.
Así mismo, en el contrato de fiducia mercantil, se establecía la comisión fiduciaria en dos etapas: i)
la primera etapa comprendía desde la fecha de suscripción del contrato de fiducia mercantil hasta
la finalización del séptimo año de ejecución del mismo, y tenía un componente fijo y un
componente variable que dependía del número de municipios vinculados al Patrimonio Autónomo
FIA, y ii) la segunda etapa comprendía desde el octavo año de ejecución del contrato de fiducia
mercantil y correspondía únicamente al componente variable en función del número de
municipios vinculados.
En cuanto a los aportes de los departamentos y municipios en el Decreto 3200 de 2008 se definió
que éstos debían comprometer vigencias futuras para la ejecución y desarrollo del PDA por medio
de ordenanza30 y acuerdo31, respectivamente. Sobre el particular, el Viceministerio de Agua y
Saneamiento emitió una circular en septiembre de 2008, indicando, entre otras cosas, lo siguiente:
"El monto de las vigencias futuras a solicitar, deberá ser entre el SESENTA (60%) y el
OCHENTA (80%) por ciento de la asignación que la Nación determine de estos recursos en
cada vigencia para el respectivo municipio. La mencionada autorización debe cubrir por lo
menos QUINCE (15) años. (…) con destino al financiamiento de los componentes de
inversión y subsidios que sean definidos y concertados con cada municipio (…) Salvo en
casos excepcionales y con la debida justificación, se aceptarán porcentajes diferentes a los
mencionados."
Sobre el tema de vigencias futuras se presentaron una serie de pronunciamientos de las entidades
de vigilancia y control, a través de la expedición de circulares conjuntas, que se presentan a
continuación:
 En Circular Conjunta de septiembre de 2010, la Contraloría General de la República, el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría General de la Nación y la
Auditoría General, manifiestan entre otras cosas, lo siguiente: "(…) Las autorizaciones que
los gobernadores y alcaldes han venido solicitando a las respectivas asambleas
departamentales y concejos municipales, de lo que impropiamente han denominado
29
Al momento de la firma del contrato de fiducia mercantil existían ofertas en firme de otorgamiento de
líneas de crédito al Patrimonio Autónomo FIA por $ 1,489 billones de pesos por parte de varias entidades
financieras del país.
30
Artículo 5 del Decreto 3200 de 2008.
31
Artículo 16 del Decreto 3200 de 2008.
50
vigencias futuras, no encuentran sustento jurídico ni en el artículo 1 del Decreto 3629 de

2004 ni en la Circular 07 del 2007 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
cuyo alcance fue precisado en las Circulares 043 de 2008 y 05 del 2009. (…) Al constituir
dichas autorizaciones, operaciones de crédito, su trámite y aprobación ha de sujetarse a lo
previsto de manera perentoria por las leyes 358 de 1997 y 819 de 2003."
 En Circular Externa Conjunta de febrero de 2011, la Contraloría General de la República y
la Auditoría General, manifiestan en el numeral segundo que si "al comprometer las
autorizaciones de gasto con cargo a apropiaciones de Vigencias Futuras Excepcionales, se
establecen esquemas de financiamiento que constituyan operaciones de crédito público y
por ende deuda pública, en montos equivalentes al valor presente de la totalidad de flujos
futuros que se movilizan sobrepasando con ello los límites previstos en la Ley 358 de 1997,
éstas deberán revertirse."
 En Circular Externa Conjunta de agosto de 2011, la Contraloría General de la República y la
Auditoría General, manifiestan que "El uso inadecuado de las "vigencias futuras" por parte
de las entidades territoriales, es decir aquellas operaciones que se autorizan para traer a
valor presente flujos futuros de ingresos para obtener liquidez (p. ej. titularizaciones), son
en realidad operaciones de crédito público que deberán tramitarse de acuerdo con lo
establecido en las Leyes 358 de 1997 y 819 de 2003 y registrarse presupuestalmente de
manera que se refleje tanto la realidad de la operación como la razonabilidad financiera de
la misma, frente a las distintas alternativas de financiamiento."
Finalmente, se expide en diciembre de 2011 la Ley 1483 (Congreso de la República, 2011),

mediante la cual se reglamentó en forma expresa la utilización de vigencias futuras excepcionales
para los entes territoriales asociando taxativamente el plazo de ejecución de cualquier vigencia
futura aprobada, el plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. El artículo 1º de
dicha resolución, condiciona la autorización de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto
del año en que se concede la autorización, al cumplimiento de los siguientes requisitos:"
a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de
infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de
educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente
inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben
consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo
5° de la Ley 819 de 2003.
c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el
concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
51
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos

objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de
Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de
endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la
disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como
vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base
para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se
genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos
aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto

con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan
los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con
fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras
prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional,
previamente los declare de importancia estratégica."
Por otra parte, en el mes de mayo de 2011, en la "Evaluación de la Política de Planes

Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA"
(Contraloría General de la República, 2011), en el capítulo 8 – Conclusiones32, se indican entre
otras cosas, lo siguiente:
 "Persiste una baja ejecución de los recursos destinados por los entes territoriales a los PDA
ya que durante los dos años y tres meses que ha estado en funcionamiento el PA FIA, ha
recaudado $1.11 billones, realizando pagos a contratistas y gestores por $0.21 billones
(19.2%), indicando que se encuentran sin ejecutar $0.97 billones (82.6%) de los recursos
que evidencia retraso en el diseño, contratación y ejecución de las obras requeridas para el
aumento de las coberturas y el mejoramiento de la prestación de los servicios. Esto genera
inviabilidad a largo plazo del modelo gubernamental de los PDA.
 Los entes territoriales entregan al PA FIA recursos para inversión y también para subsidios.
Es decir, que se está utilizando un esquema financiero que incluye un costo innecesario
para el manejo de los subsidios al existir la posibilidad del giro directo por parte de los
municipios y distritos de estos recursos a los prestadores del servicio.
32
Evaluación de la Política de Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y
Saneamiento – PDA. (Contraloría General de la República, 2011). Página 105.
52
 Los elevados costos producto de la comisión fiduciaria para al menos 419 (67%) de los 624
municipios vinculados al PA FIA, asociado a la inexistencia de una relación de causalidad
entre los recursos transferidos al PA FIA y la comisión fiduciaria por los entes territoriales
(ET), revela debilidades en el diseño del esquema financiero gubernamental el cual debería
prever las cuantías mínimas a comprometer por cada ente territorial, relacionadas con el
costo de administración de la fiducia y moderar las comisiones según la capacidad
financiera de cada ET."
En este sentido, el 10 de diciembre de 2012, se firma el Otrosí No. 1 al contrato fiducia mercantil
irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de los recursos de los
Planes Departamentales de Agua, en el cual se realizan estas modificaciones, entre otras:
 Se define que los recursos financieros que los municipios destinan al pago de subsidios, no
serán girados al Consorcio FIA, a partir del 1º de enero de 2013.
 Se define que las operaciones de crédito ya no serán gestionadas por el FIA, ni se
registrarán en cabeza de éste.
 Se elimina el cobro de comisiones fiduciarias a los municipios por la administración de los
recursos
En concordancia con lo anterior, en la Circular 7000-2-87564 de diciembre de 2012 (Ministerio de

Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, 2012), se realizaron una serie de precisiones y
recomendaciones sobre el trámite de giro directo para subsidios e inversiones y vigencias futuras
excepcionales en el marco del PAP-PDA, a saber:
"Recomendaciones generales a las entidades territoriales:
 Autorizar el giro directo con base en lo definido en el artículo 13 de la Ley 1176 de

2007, el Decreto 1040 de 2012, y demás normas aplicables.
 En el marco del PAP-PDA y en un trabajo articulado entre el Departamento, Gestor y
Municipio, revisar en el Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero suscrito, las
proyecciones de inversiones y financiamiento realizadas con cargo a las autorizaciones
de vigencias futuras excepcionales con el alcance de pignoración de recursos del SGP-
ASPB, para que se ajuste dicha situación, tanto en la proyección de inversiones, como
de fuentes de financiamiento, con observancia al marco normativo vigente en materia
presupuestal y de endeudamiento.
 Para los proyectos que requieran financiamiento, el representante legal de la
respectiva entidad territorial podrá tramitar las operaciones de crédito atendiendo lo
dispuesto en las normas que le son aplicables, entre ellas la Ley 387 de 1997 y el
Decreto 2681 de 1993.
53
 El Departamento podrá promover la vinculación formal de sus municipios al PAP-PDA,

en los términos del artículo 8 del Decreto 2246 de 2012.
 Para los municipios que suscribieron Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero con
el Departamento y el Gestor para que a través del Consorcio FIA se administraran los
recursos destinados al pago de subsidios a los operadores, se recomienda a partir de la
vigencia 2013, modificar dicho convenio con el fin de eliminar el compromiso de
subsidios, teniendo en cuenta que el otrosí al contrato de fiducia mercantil FIA suscrito
en diciembre de 2012, no contempla la administración de dichos recursos.
 Los municipios que continúen vinculados al PAP-PDA deberán tramitar, ante el
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, a más tardar el 15 de marzo de 2013, la
autorización de giro directo para el pago de subsidios a los operadores de los servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con el fin de garantizar la sostenibilidad
financiera de los mismos.
 Los departamentos y municipios que continúen vinculados al PAP-PDA deberán
tramitar ante el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico a más tardar el 30 de
enero de 2013, el giro directo para inversión al Consorcio FIA teniendo en cuenta los
compromisos de inversión y materializado por medio del Convenio de Cooperación y
Apoyo Financiero. El compromiso de inversión, tendrá que apropiarse en el
presupuesto de gasto de cada entidad territorial.
 Los proyectos o las obras que se vayan a ejecutar en el marco de los PAP-PDA deberán
estar relacionadas en el respectivo Plan de Desarrollo y el Plan Plurianual de
Inversiones de cada entidad territorial.
 Con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones del sector de agua
potable y saneamiento básico SGP-APSB no habrá pignoración de dichos recursos por
medio de vigencias futuras para financiar proyectos, solo proceden las operaciones de
crédito público y sus operaciones conexas en los términos de la Ley 387 de 1997 y el
Decreto 2681 de 1993; excepto cuando se trate de vigencias futuras en el marco de la
Ley 1483 de 2011."
Con la eliminación de la posibilidad de utilizar las vigencias futuras excepcionales, el PAP-PDA

pierde la capacidad de ejecución de obras a gran escala que se tenía pensada inicialmente, dado
que con esta restricción se trabaja con base en la disponibilidad de recursos anual de cada
municipio.
3.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT
Con la Ley 1444 de 2011 se escindió del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
los objetivos y las funciones asignadas al Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico (artículo
11), así mismo se crea el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (artículo 14) y se determina
54
que sus objetivos y funciones serán aquellos escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial en el artículo 11 de la misma ley.
A través del Decreto 3571 de 2011 (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2011), se
define la estructura del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la cual se compone de dos
direcciones: i) Dirección de Desarrollo Sectorial, la cual está compuesta por tres grupos internos de
trabajo: Grupo de Política Sectorial, Grupo de Desarrollo Sostenible y Grupo de Monitoreo del
SGP; y ii) Dirección de Programas, la cual se compone de tres subdirecciones: Subdirección de
Estructuración de Programas, Subdirección de Gestión Empresarial y Subdirección de Proyectos.
(Figura 10)
Figura 10. Organigrama y funciones en el marco del PDA - Viceministerio de Agua y Saneamiento
Básico
Fuente: MVCT33 y entrevista Subdirección de Estructuración de Programas MVCT34
En el marco de los Planes Departamentales de Agua, el Viceministerio de Agua y Saneamiento

Básico desarrolla sus funciones de la siguiente manera:
33
http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-agua/organigrama
34
Entrevista Subdirección de Estructuración de Programas – Líderes – Estructura y Funcionamiento MVCT,
26 de marzo de 2015, Bogotá D.C.
55
 La Subdirección de Estructuración de Programas lidera la asistencia y el apoyo técnico en

la formulación e implementación del programa de Planes Departamentales de Agua a
departamentos, gestores y entidades territoriales.
 La Subdirección de Gestión Empresarial, se encarga de establecer los lineamientos y
prestar asistencia técnica y apoyo en la formulación y estructuración del Plan de
Aseguramiento para cada departamento en el marco del componente de aseguramiento
del PDA.
 La Subdirección de Proyectos se encarga de realizar la evaluación, viabilización y
seguimiento de los proyectos de inversión en el marco de los Planes Departamentales de
Agua.
 El Grupo de Desarrollo Sostenible de la Dirección de Desarrollo Sectorial, se encarga de
establecer los lineamientos y prestar asistencia técnica y apoyo en la formulación y
estructuración del Plan Ambiental para cada departamento en el marco del componente
ambiental del PDA.
3.1.4.1 Esquema organizacional y funcionamiento del VASB en el marco del PAP-PDA
Subdirección de Estructuración de Programas
La Subdirección de Estructuración de Programas se encarga de liderar el apoyo y asistencia técnica

en torno a la formulación e implementación de la política de PAP-PDA, además esta Subdirección
lidera los siguientes programas: i) proyectos en zonas rurales, ii) programa de conexiones
intradomiciliarias y iii) programa de residuos sólidos.
En esta subdirección se encuentra conformado un grupo "informal"35 denominado Líderes de

Planes Departamentales de Agua. Este grupo no cuenta con un Coordinador, cada Líder reporta
directamente al Subdirector. El grupo de Líderes (Figura 11) está conformado por 9 profesionales,
a los cuáles les corresponde atender de 2 a 3 departamentos, en consideración a la carga de
trabajo que genera cada uno. Adicionalmente, en la Subdirección cuentan con un equipo de tres
abogados que brinda apoyo jurídico a los Líderes PDA y con un profesional que apoya en la
articulación y consolidación de información que se genera sobre PAP-PDA en las diferentes
subdirecciones del Viceministerio.
Figura 11. Esquema organizacional y de funcionamiento del VASB en el marco del PAP-PDA
35
Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de
Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.
56
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevista realizada a la Subdirección de Estructuración de Programas

del VASB
Los Líderes se dedican exclusivamente a los PAP-PDA y tienen como función principal apoyar al
Gestor en la formulación de los instrumentos de planeación en el marco del PDA. Particularmente
en el caso del Plan de Aseguramiento y el Plan Ambiental, los líderes están atentos a que estos
instrumentos se estructuren y se coordinen con los actores correspondientes (líderes en las otras
subdirecciones competentes del VASB), de esta forma están prestando un apoyo tangencial al
Gestor en la estructuración de éstos y sirven como enlace con las diferentes dependencias del
VASB y el Gestor. Así mismo se encargan de realizar el monitoreo y seguimiento periódico a los
instrumentos de planeación. En el marco del proceso de viabilización, los Líderes realizan el
seguimiento del estado de los proyectos radicados en el mecanismo de viabilización y en cuanto al
seguimiento de las obras en ejecución el papel de los Líderes se centra en el manejo de la
información. Por otra parte, los Líderes son delegados como supervisores de los Convenios de Uso
de Recursos – CUR de cada departamento, de tal forma que realizan seguimiento a estos
convenios y presentan informes semestrales sobre los mismos.
Las funciones de los Líderes se encuentran enmarcadas en los contratos con cada profesional y en
toda la normatividad relacionada con la política de PAP-PDA y las funciones como supervisores de
los CUR. No cuentan con Manual de Funciones específico para desarrollar estas actividades. Así
mismo, no existe un manual de procesos y procedimientos que de cuenta de una estandarización
de las actividades a desarrollar dentro del MVCT para la promoción e implementación de la
política.
57
Los Líderes generan los informes de seguimiento semestrales de los CUR y adicionalmente revisan
los informes bimestrales que envían los Gestores, se realizan observaciones si hay lugar, y
aprueban el informe y se envía el reporte al SIGEVAS. Con la entrega de estos dos informes se
cumple con lo definido contractualmente y se formaliza el seguimiento que se realiza a la labor
que ejecutan los Líderes en cada uno de sus departamentos.
Por otra parte, en del Departamento Nacional de Planeación – DNP, se encuentra conformado un
grupo de Líderes de PDA, cuya responsabilidad se enfoca principalmente en el manejo de la
información de la política, realizan seguimiento a la ejecución de la política de PAP-PDA a través de
la información que genera y reporta tanto el FIA como el MVCT, en el marco de las funciones de
DNP. Estos profesionales no tienen dedicación exclusiva al PAP-PDA. Los Líderes del DNP tienen
contacto directo y trabajan articuladamente con los Líderes del MVCT para los precomités y
Comités Directivos, con el fin de formular recomendaciones y dar apoyo sobre los instrumentos de
planeación. Actualmente, este grupo se encuentra conformado por 4 profesionales, y de la misma
forma que los líderes del VASB, cada uno desarrolla su función en los departamentos que se les
asignan, y cada uno tiene asignado aproximadamente 9 departamentos. También cuentan con un
abogado que les sirve de apoyo para temas jurídicos en el marco de las labores que realizan para
el PAP-PDA.
Subdirección de Proyectos
La Subdirección de Proyectos está conformada por dos grupos: i) Grupo de Evaluación de

Proyectos y ii) Grupo de Seguimiento de Proyectos.
El Grupo de Evaluación de Proyectos presta asistencia técnica en la formulación de proyectos y

realiza la evaluación de los proyectos que son presentados ante el MVCT. Este grupo está
conformado por un coordinador, diez profesionales de planta y veinte contratistas para un total de
treinta funcionarios. El equipo de evaluadores está compuesto por ingenieros sanitarios,
ambientales y civiles, dos ingenieros especialistas en el tema eléctrico y un profesional que apoya
el tema financiero y presupuestal. Así mismo, cuentan con una secretaria auxiliar en el área de
correspondencia, que se encarga de realizar un primer filtro documental antes de radicar el
proyecto.
Así mismo el Grupo de Evaluación de Proyectos cuenta con cuatro funcionarios encargados de los
proyectos que son financiados por regalías y de los cuales se solicita concepto técnico por parte
del OCAD36, tienen esta tarea exclusiva y son remunerados con recursos del SGR; la evaluación se
36
Son los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, responsables de definir los proyectos de
inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del SGR, así como evaluar, viabilizar,
aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos y designar su ejecutor.
58
hace con base en la información que se carga al SUIFP, se hacen también mesas de trabajo y estos
funcionarios se desplazan a las regiones.
El profesional especialista en el tema eléctrico, presta apoyo a los evaluadores en el caso de

proyectos que incluyan un componente eléctrico. El profesional especialista en el tema financiero
está encargado de recopilar información para estructurar una guía de precios por región, que se
busca implementar con el fin de tener un parámetro con base en el cual evaluar este aspecto en
los proyectos que se presenten.
La rotación de personal en el Grupo es baja, en general los profesionales han presentado

continuidad a lo largo de los últimos años.37 "Esta permanencia del personal es una fortaleza en la
medida que les permite adquirir experiencia y agilidad que se ven reflejadas al momento de
desempeñar sus funciones"38.
La asignación de proyectos radicados a los evaluadores es realizada por el Coordinador del Grupo,
el cual se encarga de distribuir la carga de trabajo entre los evaluadores disponibles, es decir, la
asignación se hace con base en la disponibilidad de cada evaluador.
El Grupo de Seguimiento de Proyectos realiza el seguimiento a la ejecución de los proyectos

viabilizados por el MVCT cuando han sido financiados por la Nación; dentro de los proyectos
viabilizados a los que se realiza seguimiento, se encuentran aquellos que se ejecutan en el marco
del PAP-PDA. Para el caso de los proyectos viabilizados en el marco del PAP-PDA, se realiza un
seguimiento "de segundo piso", debido a que el MVCT no actúa como supervisor directo, este rol
es ejercido por los Gestores directamente a través de la contratación de la ejecución de obras e
interventorías. En coordinación con los Gestores del PAP-PDA hacen el seguimiento a las obras por
medio de visitas esporádicas, dependiendo de la complejidad del proyecto, en caso que haya
modificaciones a las condiciones de viabilidad, tienen la obligación de estudiarlas y si es necesario
reformularlo.
El Grupo de Seguimiento está en cabeza de un coordinador que tiene a cargo a un grupo de

profesionales responsables de cada departamento. El grupo de trabajo está compuesto por 17
ingenieros civiles o sanitarios; además hay un grupo de abogados, un profesional en el área
financiera y profesional administrativo que completan el equipo. El área jurídica es parte de la
Subdirección de Proyectos y maneja el trabajo para ambos grupos de acuerdo a una asignación
por departamentos, además asesoran al equipo técnico con base en consultas específicas. La
rotación del personal en el grupo ha sido baja.
37
Entrevista Grupal – Grupo de Evaluación de Proyectos – Subdirección de Proyectos – Viceministerio de
Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.
38
Ibídem.
59
A cada profesional del Grupo se le asigna un departamento teniendo en cuenta la carga de trabajo
que éste implique y también se tiene en cuenta el perfil y la experiencia del profesional que asume
la responsabilidad. Para la distribución de los departamentos se tiene en cuenta, por otra parte, la
carga de trabajo que implica la supervisión directa de proyectos, que son más demandantes.
Subdirección de Gestión Empresarial
La Subdirección de Gestión Empresarial tiene a cargo la coordinación del componente de

aseguramiento para los PAP-PDA. La Subdirección otorga "la no objeción" a las actividades que el
Gestor plantea que se van a desarrollar en el marco del Plan de Aseguramiento y el Comité
Directivo aprueba los recursos para implementarlo. Para la elaboración del Plan de Aseguramiento
la Subdirección estableció un documento guía en donde se dan los lineamientos generales para la
formulación de dicho documento. Así mismo, brindan asistencia técnica en la estructuración del
Plan de Gestión Social por parte de los Gestores, y dan visto bueno al mismo para la aprobación en
Comité Directivo.
Así mismo, la Subdirección tiene la obligación de brindar asistencia técnica por demanda, a los
Departamentos, Municipios y a los prestadores de servicios públicos con el objeto de asegurar la
prestación del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo. Esta asistencia técnica se brinda a
todos los municipios, estén o no vinculados al PAP-PDA. No cuentan con una estrategia definida
para apoyar y brindar asistencia técnica a los Gestores, pues consideran que "el Gestor debe tener
el know how en los temas de aseguramiento de la prestación"39, por lo que esta asistencia se
brinda por demanda.
La Subdirección está conformada por profesionales especializados entre los que se encuentran
profesionales asignados al tema social, profesionales asignados a los temas de aseguramiento de
la prestación y profesionales que se encargan de los proyectos especiales, en total cuentan con
veinte funcionarios. Para llevar a cabo sus funciones se distribuyen el trabajo por departamentos y
la asignación depende de la carga laboral que implica cada departamento. La mayoría de los
funcionarios son de planta, en la entrevista grupal realizada a la Subdirección se mencionó que
sólo hay dos o tres funcionarios que son contratistas. Han contado con continuidad en el personal,
incluso cuentan con profesionales que están trabajando en el VASB, antes de la escisión del
MAVDT. Tienen una baja rotación de personal.
La Subdirección, además de las obligaciones asociadas al componente de aseguramiento de los

PAP-PDA, se encarga de programas tales como Cultura del Agua y los programas de gestión social,
39
Entrevista Grupal– Subdirección de Gestión Empresarial – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico –
MVCT, 26 de mayo de 2015, Bogotá D.C.
60
además de los Proyectos de Modernización Empresarial (PME) que se venían desarrollando antes
de los PAP-PDA.
Grupo de Desarrollo Sostenible – Dirección de Desarrollo Sectorial
El Grupo de Desarrollo Sostenible se encarga de brindar apoyo en la elaboración de los Planes

Ambientales, que son uno de los cinco instrumentos de planificación con que cuentan los PAP-
PDA, éstos fueron ideados para estructurar el componente ambiental y formalizar una relación
entre los Gestores y las Corporaciones Autónomas Regionales en términos de asistencia técnica y
en temas específicos de gestión de trámites y gestión del riesgo. El Grupo apoya la estructuración
de estos documentos por parte del Gestor y mantiene una relación con las Corporaciones
Autónomas Regionales, favoreciendo la articulación entre éstas y el Gestor.
Para la formulación del Plan Ambiental se establecieron lineamientos básicos de acuerdo a unos
ejes temáticos para poder generar un impacto en el sector, estos aspectos se encuentran definidos
en un documento guía.
El equipo del Grupo de Desarrollo Sostenible está compuesto por doce funcionarios que se
encargan del componente ambiental de los PAP-PDA, así mismo se encargan de actuar como
enlace con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de coordinar la agenda
interministerial. Así mismo el grupo hace parte del Comité Técnico de proyectos de la Subdirección
de Proyectos.
3.1.4.2 Relaciones intrainstitucionales y manejo de la información en el marco de la

política de PAP-PDA
Al inicio de la implementación de la política, el VASB hacía parte del Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Territorio –MAVDT, y se encontraba conformado por la Dirección de Inversiones
Estratégicas y la Dirección de Gestión Empresarial. Dentro de esta última, existía la figura de
Coordinador de PDA y bajo una sola línea de mando que permitía que los esfuerzos dentro del
VASB se realizaran de una forma más articulada. Con la escisión del VASB al MVCT y la
reestructuración organizacional de éste, el Líder Departamental dejó de ser articulador integral de
la política y cada Subdirección entró a liderar los temas de su competencia (evaluación y
seguimiento de proyectos, componente ambiental, componente de aseguramiento) 40. De esta
forma, entre las diferentes dependencias del VASB que cumplen funciones en el marco de la
política, existe una comunicación transversal para el desarrollo de sus funciones y el manejo de la
información que se genera en cada componente.
40
Entrevista Subdirección de Estructuración de Programas – Líderes – Estructura y Funcionamiento MVCT,
26 de marzo de 2015, Bogotá D.C.
61
Sin embargo, la percepción obtenida del grupo focal realizado con los Líderes de PAP-PDA es que
esta restructuración generó desarticulación del trabajo y restricciones en el manejo de la
información de los diferentes componentes de la política 41. Los Líderes han perdido el liderazgo en
los temas del sector en el MVCT, y muchas veces no se enteran de lo que está pasando en sus
regiones, sino hasta mucho después de que han sucedido las cosas42 . Incluso, ha habido
situaciones en las que "a veces van tres o cuatro personas de diferentes subdirecciones y uno ni
siquiera sabe que ellos van, nos encontramos allá, a veces para hacer actividades iguales, a veces
uno no sabe ni que están haciendo, entonces se ha generado una desarticulación en el mismo
VASB, que por qué el Líder nos tiene que decir que hacer"43. De esta forma, últimamente la figura
del Líder de PDA se ha visto desdibujada, dado que es muy difícil en la estructura actual, que los
Líderes se encuentren enterados de todo lo que sucede, y que puedan ejercer su función como
articuladores de la política, liderando los temas del sector dentro del MVCT. Así mismo,
últimamente han tenido muchas restricciones para trasladarse a las regiones, por temas
presupuestales principalmente, situación que afecta su labor frente a los Gestores.
En cuanto al manejo de información, las restricciones obedecen principalmente a que esta

información se encuentra compartimentada en las diferentes subdirecciones, la información existe
pero no fluye o no se cuenta con ella cuando se necesita. Esto específicamente, con relación a la
información sobre los otros programas que maneja el MVCT y de los que no se obtiene
información, por ejemplo, información de otros proyectos que se financian y ejecutan por otros
programas, información sobre el programa de intradomiciliarias y sobre proyectos de la zona rural.
De esta forma, como no se tiene a la mano una sola base de información consolidada sobre el
sector, al momento de generar y construir informes, se debe recurrir a las páginas del FIA, del
SECOP, consultar el SIGEVAS, entre otros, para poder consolidar la información del sector y
generar los informes en el marco de las funciones de la Subdirección de Estructuración de
Programas. Así mismo, en cuanto a la presentación de informes por parte de los Gestores, aunque
existe una serie de formatos estandarizados para recopilar la información, todavía hay informes
que no se han estandarizado ni sistematizado lo que supone un inconveniente muy importante al
momento de tratar de consolidar información sobre la política.
3.1.4.3 Percepción del equipo del MVCT sobre el desarrollo en el tiempo de los procesos
que hacen parte de la política PAP-PDA
Planeación y articulación de recursos
41
Ibídem.
42
43
Líder PDA. Grupo Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas –
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.
62
Durante los años 2008 y 2009, se inició el proceso de formulación de los PGEI de cada
departamento. En primer lugar, se tuvo en cuenta el compromiso de vigencias futuras de
municipios y departamentos que fue proyectado a 15 años (2008 – 2023)44, así como también los
recursos asignados por la Nación en el Decreto 3170 de 200845. Con base en esta información, se
tenía la totalidad de recursos disponibles para el PDA de cada departamento. En segundo lugar, se
tomó como base para la formulación de los PGEI, las necesidades de inversión que se identificaron
en cada municipio. Estas necesidades tuvieron dos fuentes principales: i) los diagnósticos del
sector contratados por el Gobierno Nacional entre los años 2008 y 2009, y ii) la necesidades que
presentaron los municipios en el proceso de Audiencias Públicas46.
Los resultados de los diagnósticos contratados por el Gobierno Nacional, fueron entregados
durante el año 2010. En el grupo focal realizado con los Líderes de PDA en el departamento se
manifestó que estos diagnósticos en realidad no eran "diagnósticos", sino más bien eran una
"recopilación de información del sector" (Líder PDA. Grupo Focal Líderes Departamentales –
Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico -
MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C.), y que en algunos casos se identificaron errores en la
información contenida en éstos.
La distribución por municipio de los recursos disponibles de la bolsa del PAP-PDA la realizó el
Gestor, de manera general, utilizando como base los criterios de distribución del SGP, y en algunos
casos la relación entre población y necesidades de cada municipio del departamento. Teniendo los
recursos disponibles por municipio, el Gestor priorizó las inversiones a realizar en cada uno de los
municipios vinculados al PAP-PDA y formuló el PGEI con un horizonte de proyección de 5 años.
Para esta priorización, los criterios se definieron con base en el RAS, primero inversiones en
acueducto y teniendo en cuenta en primer lugar a las zonas rurales.
De acuerdo a las percepciones obtenidas en el grupo focal 47 realizado, estos PGEI fueron muy
técnicos en esta primera etapa y no se tuvieron en cuenta aspectos de los componentes de
aseguramiento, social y ambiental del PDA. Para estos componentes se dejaban unos porcentajes
de recursos indicados, pero no se planteaban proyectos concretos a realizar.
44
45
Decreto en el cual se determinan los cupos indicativos para cada departamento del billón de pesos a que
se refería el artículo 94 de la Ley1151 de 2007.
46
Decreto 3200 de 2008, Título III.
47
63
Posteriormente, cuando se elimina la posibilidad de utilizar las vigencias futuras, es necesario

reformular el PGEI, inicialmente se pensó en reformularlo para el cuatrienio (período de gobierno
de alcaldes y gobernadores), sin embargo, finalmente lo que sucedió fue que los PGEI inicialmente
formulados se fueron modificando de acuerdo a las condiciones de cada departamento. En
algunos casos se ajustaron diagnósticos, se ajustó la disponibilidad de recursos de acuerdo a la
disponibilidad del cuatrienio, entre otros.
De acuerdo a la percepción de los Líderes en el grupo focal realizado, con la caída de las vigencias
futuras, el PAP-PDA pierde la capacidad de ejecución de obras a gran escala que se tenía pensada
inicialmente, porque ahora todo se trabaja con base en la disponibilidad de recursos anual de cada
municipio.
Dado lo anterior, el proceso de planeación del PAP-PDA se enfoca en la formulación del PAEI. En
los primeros meses del año se aprueban los PAEI de cada departamento, que incluyen los cinco
componentes de la política: i) aseguramiento (en la que se incluye los costos de funcionamiento
del Gestor, el Plan de Aseguramiento y el Plan de Gestión Social), ii) infraestructura (preinversión,
obras en acueducto, alcantarillado y aseo, emergencias) y iii) ambiental (obras y gestión del
riesgo).
En la primera generación del PAP-PDA, este proceso de planeación (PAEI) lo hacía el Gestor, sin
embargo, se empezaron a presentar problemas debido a que en muchas ocasiones, y después que
el proyecto ya estaba viabilizado y se iba a iniciar la obra, se presentaba casos en los que el alcalde
no conocía el proyecto, "no estaba enterado" y no lo dejaba iniciar, incluso se presentaron casos
en los que la obra ya estaba ejecutada. Por esta razón, con la expedición del Decreto 2246, se
define la obligatoriedad de la formulación de un Plan de Acción con el municipio, en el que se
deben concertar con el alcalde todas las inversiones, en los diferentes componentes de la política,
que se van a ejecutar en el municipio, y debe estar firmado por el Gestor y por el Alcalde.
La implementación de esta figura, según la percepción obtenida del grupo focal de Líderes48,
desdibujó un poco el carácter técnico que se pretendía dar a la ejecución de obras en el PDA,
debido a que estos planes de acción en algunas ocasiones terminan siendo definidos de acuerdo a
voluntades de las administraciones municipales y de las mismas gobernaciones. No obstante lo
anterior, la implementación del Plan de Acción ha sido útil para articular mejor las inversiones en
los municipios, en el sentido que el alcalde tiene pleno conocimiento de que se va a ejecutar en su
municipio a través de PDA, y no se presentan casos, que pasaban anteriormente, de proyectos que
estaba trabajando el Gestor y cuando se daba cuenta esa obra había sido ejecutada directamente
por el alcalde.
48
64
En cuanto a la articulación de recursos, durante la primera generación de los PDA, todos los
recursos del Gobierno Nacional, se asignaban a través de la política; sin embargo, como
consecuencia de la dinámica que se había venido dando en la implementación de los PDA en torno
a la ejecución de los proyectos (demoras en ejecución, dificultades operativas en contratación,
entre otros) en este primer período, el MVCT con el fin de agilizar la ejecución de obras, buscó
asignar los recursos disponibles del PGN a través de otros actores. Adicionalmente, con la
coyuntura política que se generó con la liquidación del Fondo Nacional de Regalías y la liberación
de los excedentes, los cuales pasaron al MVCT para ejecutar inversiones específicas, todos los
recursos disponibles de la Nación para inversión en el sector se ejecutaron por un actor diferente.
Estos proyectos también iban al mecanismo de Ventanilla Única, sin embargo no estaban todos
articulados necesariamente con la política de PAP-PDA. Los proyectos financiados con estos
recursos fueron contratados a través de Findeter, "esto desbarajustó mucho el trabajo del Gestor y
se perdió toda la gestión que este había venido realizando con los municipios" (Líder DNP, Grupo
Focal Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de
Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.), lo que generó una falta de
confianza y pérdida de credibilidad en los PAP-PDA debido a que llegaron recursos directamente
asignados por la Nación a municipios, que en algunos casos, incluso no se encontraban vinculados
al PAP-PDA, y se vieron beneficiados con ejecución de obras en el sector de una manera rápida,
situación que no se estaba dando con los municipios vinculados a la política. Este escenario generó
una situación crítica que indudablemente afectó a la política, sin embargo, de acuerdo con la
percepción obtenida de los Líderes en el grupo focal49 realizado, a pesar de esto y de todos los
inconvenientes que pueda tener la implementación de la política, ha quedado demostrado que la
política fomenta un accionar en el sector que ha generado resultados favorables en la práctica.
La baja ejecución de proyectos que se estaba presentando, también produjo un cambio en los
Manuales Operativos de los PAP-PDA, dado que inicialmente había una restricción en la ejecución
de los proyectos hasta el 50%, con el fin de garantizar que se realizaran actividades de
aseguramiento y procesos de transformación empresarial antes de finalizar la obra, esta
restricción frenaba la ejecución para que el aseguramiento fuera a la par. Con el fin de dinamizar la
ejecución de las obras esta restricción se eliminó de los Manuales Operativos y se liberó la
ejecución sin tener en consideración el aseguramiento.
Con respecto a la forma de distribuir los recursos a los municipios, con la expedición del Decreto
2246 de 2012, fue necesario realizar un cambio, debido a que en muchas ocasiones ocurría la
situación que había proyectos que tenían recursos asignados y nunca llegaban a viabilizarse, por lo
que los recursos se quedaban sin ejecutar y también pasaba lo contrario, proyectos que lograban
viabilizarse y no tenían recursos para ser ejecutados. Por esta razón se realizaron ajustes a los
49
Ibídem.
65
manuales operativos de los PDA y se empezó a manejar una bolsa de recursos del PAP-PDA, de tal
forma que no se hacía una asignación previa de recursos a un proyecto determinado, sino que los
recursos eran asignados cuando el proyecto se viabilizaba.
Preinversión y ejecución de proyectos
Al inicio de la implementación de la política, se realizó una revisión sobre la disponibilidad de

planes maestros de acueducto y alcantarillado, en la cual se encontró que en la mayoría de los
casos los municipios no los tenían formulados y aquellos que se encontraban formulados no
cumplían con los requisitos mínimos y no podían ser utilizados. Dado lo anterior, el antes MAVDT
dio un lineamiento claro para la formulación de planes maestros y para realizar estudios y diseños
de proyectos puntuales en todo el país en el marco de la política de PAP-PDA, con este objetivo el
Gobierno Nacional invirtió $20.000 millones de pesos adicionales.
En el mecanismo de viabilización de proyectos la asignación de proyectos radicados a los

evaluadores se hace con base en la disponibilidad de cada evaluador. Esta práctica se implementó
a partir del 2012 con la expedición de la Resolución 379 de 2012, cuando se desmontó el esquema
anterior que se basaba en una asignación de proyectos por departamentos. Sin embargo, de
acuerdo con las percepciones obtenidas de los evaluadores del grupo50, el cambio de esquema de
asignación ha rezagado el trabajo de evaluación; porque por ejemplo con un único evaluador por
departamento en un desplazamiento a la región se podían evaluar varios proyectos, mientras que
al ser varios los evaluadores por cada departamento el proceso de evaluación se hace más lento,
al hacer más complicado el traslado a la región y adicionando a esto el hecho de la falta de unidad
de criterio51 de diferentes evaluadores para un mismo departamento. Anteriormente, con el
esquema de asignación por departamentos, el evaluador tenía una "memoria histórica" de los
proyectos que se habían llevado a cabo en un departamento en particular, tenía conocimiento
acerca de lo que se había invertido y lo que faltaba por invertir; otra ventaja adicional de este
esquema era que "los consultores se afinaban al evaluador" (Evaluador de Proyectos, entrevista
Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y
Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.), acomodándose al tipo de
evaluación, y "los proyectos salían más rápido" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo
de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento
Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.) haciendo más ágil el proceso porque desde el
punto de vista de la ingeniería los criterios base pueden ser los mismos pero a nivel de detalle el
criterio de cada ingeniero es diferente.
50
51
Durante la entrevista realizada al Grupo de Evaluación se mencionó el hecho de quejas constantes de los
Gestores respecto a la falta de unidad de criterio de los evaluadores del MVCT.
66
Después de la expedición del Decreto 2246 de 2012, se permitió a los alcaldes radicar
directamente proyectos al mecanismo de viabilización, ahora la radicación no es exclusividad del
Gestor. Así mismo, con la Resolución 379 de 2012 se permitió al MVCT emitir un concepto técnico
favorable a un proyecto, que no implicara la financiación de éste, con este tipo de viabilidad las
entidades territoriales pueden gestionar los recursos por otra vía, diferentes al PAP-PDA. Estos
cambios generaron una mayor afluencia de proyectos al MVCT, incrementando la demanda de
evaluaciones, así como también, la disponibilidad de recursos de otras entidades para inversión en
el sector, fuera de la bolsa de PAP-PDA; recursos de tasa compensada (FINDETER), regalías, DPS,
Ministerio del Interior, Cancillería, entre otros. Todo esto generó "una avalancha de proyectos que
no llegaban antes" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos,
Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de
2015, Bogotá D.C.), por lo que se dieron picos muy altos en el volumen de trabajo que fueron
creando un rezago en el mecanismo de evaluación de proyectos. Actualmente, en el mecanismo
de evaluación de proyectos "se tiene un rezago de más de 600 proyectos sin evaluar" (Evaluador
de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos,
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.). En estos
momentos no se tiene ninguna restricción para la radicación de proyectos en el mecanismo de
viabilización, sin embargo se ha tratado de disminuir el volumen de radicación implementando
una verificación documental previa de los requisitos, para que sólo se radiquen los proyectos que
tengan toda la documentación completa.
La Resolución 379 de 2012, reglamenta tiempos máximos para dar un concepto de devolución o
de requerimiento a un proyecto que haya sido radicado, pero en la realidad desde la radicación del
proyecto y su asignación a un evaluador puede pasar mucho tiempo, incluso "puede pasar un año"
(Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de
Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.),
dado el volumen de proyectos que se encuentran rezagados. Si la decisión es realizar un
requerimiento, aquí se presenta otro cuello de botella en el cual los tiempos de evaluación se
hacen aún mayores, por lo tiempos que se generan entre solicitud y respuesta. En ocasiones lo
que sucede es que por los tiempos que han transcurrido, los contratos de los consultores que
realizaron estos diseños ya se encuentran liquidados o están a la espera de un último pago (que es
un pequeño porcentaje del valor total), y la agilidad con la que éstos pueden responder a los
ajustes es poca, y en algunos casos simplemente no quieren realizar estos ajustes. Ante estos
casos, en el grupo focal52 realizado con los Líderes del PDA, se mencionó que se ha insistido a los
Gestores en que se deben buscar soluciones para resolver este problema particular, entre éstas
que el Gestor fortalezca su equipo técnico de tal forma que esté en capacidad de realizar los
52
67
ajustes que se soliciten, y no depender de un tercero. La percepción general de los evaluadores del
mecanismo de viabilización53, es que los ajustes no se hacen adecuadamente y por eso es
necesario volver a requerir y se alargan aún más los tiempos.
El alcance de la evaluación que se realiza a los proyectos ha tenido que ir al detalle porque se han
presentado inconsistencias en los proyectos viabilizados e inconvenientes en la ejecución de las
obras por más que los diseños hayan sido firmados por todos los responsables, incluida la
interventoría; debido a estos percances en ocasiones los evaluadores del Grupo de Evaluación de
Proyectos del MVCT han sido requeridos por las entidades de control. Por lo anterior, el alcance de
la evaluación que se hace de los proyectos es detallada. En la evaluación se tiene en cuenta la
coherencia del proyecto con los diagnósticos y la consistencia entre los diseños y la formulación,
pues puede que los diseños se hayan hecho bien pero que no correspondan a las necesidades del
municipio.
En la entrevista grupal54 realizada al Grupo de Evaluación de Proyectos del MVCT, se manifestó

que los diseños radicados en el mecanismo de evaluación, en un 80% son muy deficientes y el 20%
restante son aceptables y son viabilizados en un tiempo menor. Así mismo, según la percepción
obtenida del grupo de evaluadores, la calidad de los documentos de municipios vinculados al PAP-
PDA ha mejorado55, aunque existe todavía deficiencia, mientras que en el caso de los municipios
no vinculados los diseños por lo general son de mala calidad, "son regalados esperando que el
contratista haga la obra" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de
Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de
mayo de 2015, Bogotá D.C.), por esa razón son devueltos. Los principales problemas que se
observan en cuanto a la calidad de los diseños son deficiencias en los diagnósticos realizados, lo
que incide directamente en la identificación de las necesidades y posteriormente el diseño de la
solución. Adicionalmente, se presentan con mucha frecuencia problemas con predios, con la
topografía (que no coincide con la realidad), con permisos ambientales, concesiones y con los
permisos que otorga la ANI.
En cuanto a los Gestores, la percepción obtenida en la entrevista grupal de evaluadores56, es que

se ven presionados por los Gobernadores para ejecutar los recursos, "están afanados por ejecutar
sus proyectos" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos,
53
54
Ibídem.
55
Se obtuvo la misma percepción de los Líderes de PAP-PDA en el grupo focal realizado. (Grupo Focal
Líderes Departamentales – Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y
Saneamiento Básico - MVCT, 10 de marzo de 2015, Bogotá D.C.)
56
Ibídem.
68
2015, Bogotá D.C.). El Gestor debería ser un primer filtro, en cuanto a la evaluación y revisión de
proyectos, sin embargo, para quedar bien con el Gobernador "cuando ven que está medio bien
radican y que el MVCT pida ajustes y vamos nosotros ajustando" (Evaluador de Proyectos,
entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos, Subdirección de Proyectos, Viceministerio
de Agua y Saneamiento Básico, MVCT, 8 de mayo de 2015, Bogotá D.C.), los Gestores son
conscientes que tienen deficiencias pero les conviene que los proyectos estén en el MVCT. De esta
forma, justifican los retrasos, no en las deficiencias de los proyectos presentados, sino en la falta
de agilidad del MVCT en el proceso. No obstante, el grupo de evaluadores tiene una buena
comunicación con los Gestores, cuando los proyectos requieren ajustes contactan por medio del
Gestor a los consultores para explicarles las modificaciones que deben ser realizadas, de igual
manera con las alcaldías en caso sea el ente territorial quien presenta el proyecto.
Actualmente, el desplazamiento a las regiones por parte de los evaluadores es restringido, se

hacen aproximadamente cinco o seis desplazamientos al año, sobre todo por el volumen de
trabajo que se tiene en el Grupo, y éste se hace por solicitud directa del Gestor; y por lo general se
realizan cuando los proyectos son de gran impacto. Esta asistencia técnica tiene un reflejo positivo
en el proceso de viabilización pues "orienta al consultor a afinar el documento como se debe
presentar" (Evaluador de Proyectos, entrevista Grupal, Grupo de Evaluación de Proyectos,
2015, Bogotá D.C.), con el fin que cumpla con los requisitos solicitados y que al momento de
viabilizarlo sea más ágil el proceso.
En lo que respecta a la ejecución de proyectos, se presentan problemas con la entrega de las obras
a los municipios, que no quieren recibirlas aduciendo haber sido excluidos de los procesos de
formulación de los proyectos, en otros casos las entidades territoriales se desvinculan del proceso
de ejecución, desentendiéndose; otro de los obstáculos al momento de entregar las obras están
relacionados a los pasivos energéticos de las empresas prestadoras de servicios públicos, con la
construcción de infraestructura el operador de energía ve la oportunidad de cobrar lo que se le
adeuda impidiendo la operación del proyecto, además se han presentado casos en los que la
infraestructura habiendo sido construida no se pone en marcha por los costos o exigencias que
implica la operación. La percepción obtenida de la entrevista grupal57 realizada al Grupo de
Seguimiento de Proyectos, es que los componentes de aseguramiento de los PAP-PDA han estado
"quedados" en el acompañamiento a los municipios. En particular se han presentado problemas
en los proyectos que incluyen la instalación de micromedidores, debido a que los alcaldes y la
comunidad se oponen, también las plantas de tratamiento de aguas residuales son de las obras
que más presentan inconvenientes al momento de entregarlas, debido a que el municipio no tiene
57
Entrevista Grupal – Grupo de Seguimiento de Proyectos – Subdirección de Proyectos – Viceministerio de
69
la posibilidad de operarlas, sobretodo cuando son empresas municipales, pues no cuentan con el
personal idóneo.
Aseguramiento de la Prestación
Después de la expedición del decreto 2246 de 2012, la Subdirección de Gestión Empresarial se

encargó de revisar como era la dinámica del componente de aseguramiento de la prestación del
servicio en los PAP-PDA, debido a que las directrices estaban dadas pero no se había definido un
instrumento concreto de apoyo y asistencia técnica. Encontraron diversidad de interpretaciones
acerca de los lineamientos dados sobre el componente de aseguramiento, por lo que trataron de
darle orden a la puesta en marcha del componente (la mayoría de Gestores había adelantado la
fase I de aseguramiento, correspondiente a los diagnósticos), para que no quedara a criterio de los
Gestores, dada la diferencia de interpretaciones del alcance.
Se pretende que los recursos no sean sólo invertidos en consultorías con resultados a corto plazo,
sino que apunten a un ejercicio de fortalecimiento institucional; la percepción obtenida de la
entrevista58 realizada al Subdirector de Gestión Empresarial, es que la contratación de consultorías
en el componente de aseguramiento en ocasiones "se quedaba en documentos y nada más" y no
correspondía a una priorización adecuada. Desde el 2013 se ha venido construyendo una
formulación adecuada del componente de aseguramiento atendiendo a lo establecido en el
decreto, teniendo en cuenta al diagnostico realizado y además que se priorizaran las acciones a
tomar frente a los municipios descertificados, a municipios que tuvieran en riesgo la prestación o
estuvieran en crisis financiera o técnico-operativa, con el fin de direccionar las acciones a las
necesidades reales de los prestadores para que "la consultoría no fuera solo asesorar y capacitar
sino que se orientara a hacer" (Subdirector de Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de
Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015,
Bogotá D.C.), lo que se busca es la implementación de las estrategias que se definan para que haya
un impacto real de la política PAP-PDA en el sector.
La implementación de las acciones en el componente de aseguramiento "no ha sido fácil"

(Subdirector de Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial,
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.), en primer
lugar porque las administraciones municipales no le dan prioridad al aseguramiento de la
prestación del servicio, en segundo lugar porque los Gestores no son conscientes de la
importancia del componente, limitándose a contratar consultorías sin implementar los resultados,
en tercer lugar porque aunque se ha adelantado un ejercicio de concertación con las autoridades
58
Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26
de junio de 2015, Bogotá D.C.
70
locales la firma de actas de concertación no incluye la implementación de lo concertado sobretodo

en los aspectos tarifarios.
En cuanto a la implementación de los estudios realizados y de los resultados de las diferentes

acciones realizadas en el marco del componente de aseguramiento, la percepción obtenida en el
grupo focal59 realizado con los Líderes, es que la gestión que puede realizar el Gestor para que se
implementen los resultados de las actividades de aseguramiento es muy limitada, esto queda en
potestad del alcalde como responsable de la prestación de los servicios en el municipio. De la
única forma que se pueden lograr algunas acciones es a través de la intervención de la
Procuraduría, en algunos departamentos se hicieron mesas de trabajo que produjeron resultados.
Sin embargo, la Procuraduría no tiene la capacidad institucional para hacer seguimiento continuo,
y finalmente "el Alcalde termina relajándose" (Líder PDA, Grupo Focal Líderes Departamentales –
Subdirección de Estructuración de Programas – Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico -
MVCT, 4 de marzo de 2015, Bogotá D.C.) y no cumple con la totalidad con los compromisos.
Actualmente en la Subdirección de Gestión Empresarial está trabajando en estos temas, para
lograr implementar los estudios realizados y lograr la sostenibilidad del servicio en el tiempo.
El alcance del rol de la Subdirección de Gestión Empresarial es dar lineamientos generales

relativos al componente de aseguramiento y a la formulación del Plan de Aseguramiento, además
se pretende hacer seguimiento al estado de avance de la ejecución del plan de acuerdo a las
metas fijadas. La percepción obtenida en la entrevista60 realizada al Subdirector, es que el ejercicio
de acompañamiento que se hace desde el nivel central pase a ser responsabilidad del Gestor, por
lo que en el departamento se debe generar un know how para multiplicar este conocimiento a los
prestadores locales. Hay Gestores que son muy débiles organizacionalmente, que no son
conscientes de la misión y el rol que deben asumir en el PAP-PDA pues se limitan a contratar
consultorías pero no las implementan, "no tienen una visión hacia el futuro" (Subdirector de
Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y
Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.) en términos de asistencia técnica.
Los Gestores deben fortalecerse institucionalmente para asesorar y apoyar a los prestadores de
servicios públicos del departamento; muchos de los perfiles contratados para ejercer estas tareas
no corresponden a los cargos que ocupan, "se han politizado y hay una alta rotación de personal"
(Subdirector de Gestión Empresarial, Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial,
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26 de junio de 2015, Bogotá D.C.) por lo que
la tarea de brindar asistencia técnica por parte del MVCT es aún más ardua.
59
60
Entrevista, Subdirector de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 26
de junio de 2015, Bogotá D.C.
71
La asistencia técnica que presta el MVCT consiste en capacitaciones al personal de los prestadores,
ésta debe ser una tarea permanente sobre todo debido a la alta rotación de personal, en los temas
sociales se promueven los programas de control de perdidas, uso eficiente y ahorro del agua; sin
embargo, la idea es que los Gestores se apropien de este conocimiento de modo que puedan
brindar a su vez este tipo de asistencia. De acuerdo con la percepción obtenida de la entrevista
grupal61 realizada al equipo de la Subdirección de Gestión Empresarial, la figura del Gestor es
fundamental para desarrollar la asistencia técnica en aseguramiento de lo contrario el MVCT no
daría abasto, no tendría capacidad.
Con respecto a los procesos de transformación empresarial y al agotamiento del articulo 6º de la

Ley 142 de 1994, no hay un lineamiento claro por parte del MVCT, la percepción obtenida en la
entrevista 62 realizada al Subdirector, es que hay mucha informalidad al respecto, la
reglamentación existente no ha sido lo suficientemente clara y completa, por lo que los municipios
se limitan a sacar un aviso en la prensa local, pero es claro que esto no es suficiente para el
agotamiento de dicho artículo. En cuanto al rol de las entidades de control en estos casos, la
percepción obtenida en la entrevista con el Subdirector es que son "muy policivas" y se considera
que el marco normativo tiene que evolucionar hacia dar diferenciaciones de la tipología de
mercados en el tema regulatorio y reglamentario.
Para hacer frente a esta situación la primera medida que la Subdirección de Gestión Empresarial
ha tomado es que las empresas estén constituidas conforme a la Ley para ofertar la prestación de
los servicios, de hecho esto fue incorporado a los lineamientos del MVCT de acuerdo a los cuales
cuando se pretende realizar fortalecimiento institucional se tienen que tener en cuenta los
aspectos económicos, jurídicos e institucionales para llevar a cabo el proceso y el alcalde debe
tener en cuenta todas las opciones: vinculación de operadores, conformación de una empresa
municipal o renegociación de contratos. Sin embargo, la puesta en marcha de un proceso de
transformación empresarial depende de la instancia a la que corresponde la toma de decisiones
que es el Concejo Municipal y el Alcalde; muchos procesos se quedan en este punto. Por tal razón
el lineamiento del MVCT es que el consultor se debe encargar de hacer la gestión y las
recomendaciones, debe apoyar a los municipios en la toma de decisiones y en la socialización con
la comunidad, incluso realizar el acompañamiento en la liquidación de las empresas, con el fin de
asegurar el buen término este tipo de procesos.
Componente Ambiental
61
Entrevista Grupal, Equipo de trabajo de la Subdirección de Gestión Empresarial, Viceministerio de Agua y
Saneamiento Básico - MVCT, 26 de mayo de 2015, Bogotá D.C
62
Ibídem.
72
El componente ambiental no ha tenido la misma prioridad que tienen los demás componentes en
el marco de la política, por lo que su desarrollo se ha rezagado. Este hecho genera desventajas,
que según la percepción obtenida de la entrevista63 realizada a la Coordinadora del Grupo de
Desarrollo Sostenible del MVCT, los Gestores corren porque hay que cumplir un requisito, pero no
existe un interés para dar cumplimiento a todas las implicaciones de éste. Teniendo en cuenta
esto, el Grupo de Desarrollo Sostenible está tratando de internalizar en los Gestores el hecho que
el componente ambiental debe ser transversal desde la planeación, formulación y ejecución de la
política, "pero el cambio del chip no ha sido fácil" (Coordinadora Grupo de Desarrollo Sostenible,
Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible, Dirección de Desarrollo Sectorial,
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C.), desde el
nivel nacional al regional, tanto de autoridades ambientales como de Gestores.
Actualmente, la gran mayoría de los Planes Ambientales están enfocados en cumplir con los
mínimos ambientales, permisos y tramites ambientales, con el fin de que los proyectos puedan ser
viabilizados. Sin embargo, de acuerdo a lo expresado en la entrevista64 con la Coordinadora del
Grupo, se pretende que el componente ambiental vaya más allá y éste se incluya en los procesos
de planeación de la política.
Uno de los obstáculos a los que se enfrenta el componente ambiental actualmente, son las
limitaciones de Ley de las fuentes de recursos, por lo que hay inversiones que no pueden ser
ejecutadas directamente por el Gestor, lo que limita su capacidad de gestión en este componente.
Por esta razón el gran reto de la política es articular las prioridades de las corporaciones con las de
los departamentos par poder formular proyectos y poder ejecutar los recursos que las
corporaciones tienen disponibles, "se han presentado casos en que hay disponibilidad de recursos
por parte de las corporaciones y no hay proyectos formulados para invertirlos" (Coordinadora
Grupo de Desarrollo Sostenible, Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible,
Dirección de Desarrollo Sectorial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio
de 2015, Bogotá D.C.).
En cuanto al cumplimiento de mínimos ambientales, el Grupo de Desarrollo Sostenible brinda

asistencia técnica al Gestor y prestadores para poder solventar las deficiencias que han detectado.
Un problema crítico en este caso es el incumplimiento de las metas definidas en los PSMV , lo que
trae como consecuencia sanciones y también el aumento de factores regionales, con el
subsecuente aumento de tasas retributivas, que en la mayoría de los casos ni los municipios ni los
prestadores están en capacidad de pagar. Por esto, es necesario que los Gestores tengan la
capacidad de articularse con las corporaciones para evitar que los municipios se vean sujetos a un
63
Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible, Dirección de Desarrollo Sectorial,
Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C.
64
Ibídem.
73
exceso de demandas por parte de las Corporaciones y a la imposición de sanciones ligadas a las
metas fijadas, "la idea es que el Gestor esté en la jugada, que medie entre la corporación y los
municipios en cuanto a la aplicación de la normatividad" (Coordinadora Grupo de Desarrollo
Sostenible, Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo Sostenible, Dirección de Desarrollo
Sectorial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico - MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C.).
Para poder poner en marcha el componente ambiental es necesario que en el equipo del Gestor
tengan "un doliente", es decir un profesional que esté directamente encargado del componente
ambiental, no sólo para lo referente a los permisos y tramites ambientales; el reto al que se
enfrentan es que el trabajo en el componente ambiental sea integral y transversal al resto de los
componentes del PAP-PDA y que el Gestor tenga la capacidad de articular temas relacionados con
la gestión ambiental con las corporaciones.
En cuanto al rol de las corporaciones, la percepción obtenida en la entrevista65 realizada, es que en

algunas el trabajo es constante y lo realizan de la mano con los Gestores, mientras que otras
tienen una alta rotación de personal, lo que incide en el desarrollo de los procesos porque se
pierde continuidad cuando hay muchos interlocutores. En los casos en que quien está a cargo del
tema en las corporaciones es un técnico, los procesos se dilatan más, respecto a los casos en que
es un directivo quien está a cargo, la percepción es que esto se debe a que no tienen la autoridad
para darle agilidad a los temas, en estos casos el Grupo de Desarrollo Sostenible debe intervenir
para culminar la gestión.
Respecto a la participación de las corporaciones en el Comité Directivo, como lo define el Decreto

2246, éstas participan en los casos en que están invirtiendo recursos, sin embargo, la percepción
obtenida en la entrevista, es que esta condición favorece que se distancien las Corporaciones del
trabajo que desarrollan los Gestores; "para la implementación de la política los Gestores deberían
tener una opinión desde las corporaciones independientemente de las inversiones que realicen"
(Coordinadora Grupo de Desarrollo Sostenible, Entrevista Coordinadora del Grupo de Desarrollo
Sostenible, Dirección de Desarrollo Sectorial, Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico -
MVCT, 21 de julio de 2015, Bogotá D.C.).
3.1.5 Gestores
La matriz de valoración institucional se estructuró con el fin de determinar cuáles eran los
indicadores más adecuados para valorar la capacidad institucional de los gestores de la política. El
análisis realizado a partir de esta matriz se hizo de acuerdo con las principales categorías de
65
Ibídem
74
análisis de la evaluación institucional propuesta y con los procesos de la cadena de valor de la

política, tal como se presenta a continuación:
 Conocimiento de la política aproximado por la experiencia específica del personal del

gestor.
 Estructura organizacional y funciones.
 Capacidad financiera y física.
 Planeación y articulación de recursos.
 Preinversión y ejecución de inversiones.
 Aseguramiento de la prestación del servicio.
 Componente ambiental
Para cada una de las categorías de la evaluación institucional se validaron, en conjunto con el
comité técnico de la evaluación y a partir de un conjunto de variables propuestas por la
consultoría, las variables más adecuadas (Tabla 7) para estructurar el indicador de valoración
institucional, calculado a partir de la matriz de variables propuesta.
Tabla 7. Variables para la valoración de capacidad institucional de los gestores

Categorías de
evaluación Variables a evaluar
institucional
Conocimiento
Experiencia del
aproximado por
Experiencia del equipo
experiencia
personal directivo profesional
específica del
misional
personal
Estructura Procesos definidos Permanencia Esquema de
Manual de
organizacional y y certificación de en el cargo de contratación
funciones
funciones calidad los directivos del personal
Capacidad
Capacidad para
Capacidad financiera para el
hacer presencia
financiera y física funcionamiento
territorial
del gestor
Compromiso de Recursos
recursos de la disponibles por
Planeación y Compromiso
Disponibilidad de Disponibilidad de Gobernación número de
articulación de recursos del
Planes Maestros planes de acción adicionales a los habitantes de
recursos SGP municipios
del SGP municipios
departamental vinculados
Funcionamiento
Preinversión y
Calidad de diseños efectivo de las
ejecución
obras
75
Categorías de
evaluación Variables a evaluar
institucional
De acuerdo con
el diagnóstico,
desarrollo de
actividades de
Actividades de asistencia y
asistencia acompañamiento
acompañamiento Apoyo en el a los prestadores
Aseguramiento Plan de Plan de
para el proceso cargue al SUI de en lo siguientes
de la Prestación Aseguramiento Gestión Social
de Certificación los prestadores aspectos: legales,
de municipios en institucionales,
APSB administrativos,
financieros,
comerciales,
técnicos y
operativos
Trabajo
Compromiso de articulado para
Componente
Plan Ambiental recursos por la gestión de
ambiental
parte de la AAR trámites
ambientales
Fuente: elaboración propia.
En el Anexo A se encuentra para cada una de las variables, la fuente de información y los criterios
de evaluación utilizados para valorar dicha variable. A partir de estos criterios de valoración y
teniendo en cuenta la información obtenida de las entrevistas y reporte de los gestores se valoró
cada variable para cada uno de los gestores de los departamentos (Anexo B).
3.1.5.1 Proceso de cálculo del estimador ranking del desempeño institucional y su
proceso de clasificación
El objetivo de este proceso es tomar el conjunto de 23 indicadores institucionales construidos a

partir de recolección de información primaria, y construir un indicador que permita determinar un
ordenamiento de los Departamentos del país en términos de su desempeño institucional.
Para cumplir este objetivo, se aplica un esquema de trabajo que contempla 5 etapas, las cuales se
describen a continuación.
Depuración de la información
Esta etapa es de particular interés, pues al contar con una población objetivo de apenas 32
observaciones (departamentos) con información de 23 indicadores, la pérdida de datos hace que
sea compleja la aplicación de cualquier estrategia medianamente robusta de cálculo. En particular
76
es posible observar que dentro de la información recolectada, existen indicadores que presentan
datos faltantes hasta del 40% y 50%.
Para dar respuesta a esta problemática, se plantean tres alternativas para el manejo de
información faltante:
 Trabajar con la información disponible

El indicador se calcula con base en la información disponible, por tanto si a un
departamento le falta información para 5 de las 23 variables, el indicador compuesto de
capacidad institucional se calcula con los 18 indicadores disponibles.
 Imputar con los faltantes con el valor mínimo en cada indicador (castigo)
El indicador se calcula con toda la información completa, castigando los departamentos
con datos faltantes con el valor más pequeño en cada indicador institucional.
 Imputar con el valor mediano en cada indicador
Se asigna el valor mediano de cada indicador a los departamentos que presentan
información faltante en dicho indicador, lo que permite trabajar con la información
completa.
Estandarización de indicadores
Con el fin de estimar el indicador de desempeño, es necesario estandarizar todos los indicadores
institucionales de tal forma que queden en una misma escala de medida. Para tal efecto se utilizan
tres tipos de re-escalamiento, dependiendo de la naturaleza del indicador:
 Los indicadores reportados en porcentaje permanecen con formato de número con

valores entre 0 y 100.
 Los indicadores reportados en cuatro categorías se re-escalan, teniendo en cuenta el
ordenamiento, así:
i. 0 para la categoría 1
ii. 33 para la categoría 2
iii. 66 para la categoría 3
iv. 100 para la categoría 4
 Los indicadores con escala continua se re-escalan teniendo en cuenta la siguientes

expresión:
𝐼𝑖 − min⁡(𝐼𝑖 )
𝐼̃𝑖 =
max(𝐼𝑖 ) − min(𝐼𝑖 )
77
Determinación de pesos para los indicadores
Dado el restringido número de observaciones, aspecto que limita los métodos estadísticos que
pueden ser usados, el cálculo del indicador compuesto de capacidad institucional obedece al
promedio de los indicadores institucionales. Sin embargo, el peso asignado a cada indicador en el
promedio puede ser el mismo o diferencial de acuerdo con algún criterio prefijado. Para la
construcción de este indicador se plantean entonces dos alternativas:
1) Una ponderación simple, donde cada uno de los 23 indicadores disponibles tiene el mismo
peso en el indicador:
∑23 ̃
𝑖=1 𝐼𝑖
23
2) Una ponderación diferenciada de acuerdo con la relación de cada indicador con la

evolución de los indicadores de resultado. Esto es, para el conjunto de indicadores de
resultado: cobertura, continuidad e IRCA se calcula su evolución tomando el nivel en la
actualidad, momento t, y tomando un valor inicial de referencia, momento t0, de acuerdo
a la disponibilidad de información. Se calcula entonces la evolución del indicador como:
𝑅
𝐼𝑡,𝑡 0
= 𝐼𝑡𝑅 − 𝐼𝑡𝑅0
Donde 𝐼𝑡𝑅 es el indicador de resultado en el momento t y 𝐼𝑡𝑅0 es el indicador de resultado

en el momento t0.
La ponderación estará dada entonces por la importancia relativa de la asociación de cada

indicador institucional 𝐼̃ con el conjunto de indicadores de resultado 𝐼𝑡,𝑡
𝑅
0
, expresada en
términos del coeficiente de correlación múltiple.
El resultado de este procesamiento (Cuadro 8) se observa en el siguiente cuadro:
Cuadro 8. Correlaciones múltiples y pesos asignados por indicador institucional, según escenario
de manejo de datos faltantes
Disponibles Castigo Mediana
Nombre Indicador Institucional correlación pesos correlación pesos Correlación pesos
Experiencia específica Personal Directivo (18) 0.2852 0.0297 0.0906 0.0106 0.0839 0.0101
Experiencia específica Equipo profesional
0.5560 0.0580 0.3407 0.0398 0.4100 0.0493
misional (21)
Procesos definidos y certificación de calidad 0.4021 0.0419 0.4021 0.0470 0.4021 0.0484
78
Disponibles Castigo Mediana

Nombre Indicador Institucional correlación pesos correlación pesos Correlación pesos
Manual de funciones 0.2691 0.0281 0.3280 0.0383 0.2250 0.0271
Permanencia promedio en años de los
0.3917 0.0408 0.4157 0.0486 0.3934 0.0473
directivos (28)
Esquema de contratación del personal: % de
0.3786 0.0395 0.1838 0.0215 0.1787 0.0215
personal de planta (28)
Capacidad financiera para el funcionamiento 0.5490 0.0572 0.5490 0.0642 0.5490 0.0661
Presencia territorial 0.3194 0.0333 0.3194 0.0373 0.3194 0.0384
Disponibilidad de Planes Maestros 0.3370 0.0351 0.4467 0.0522 0.2784 0.0335
Planes de Acción 0.7837 0.0817 0.3357 0.0392 0.2716 0.0327
Compromiso recursos del SGP municipios. 0.6260 0.0653 0.6260 0.0732 0.6260 0.0753
Compromiso de recursos de la Gobernación
adicionales a los del SGP departamental (
0.3983 0.0415 0.3983 0.0465 0.3983 0.0479
Regalías + Otros Recursos/ Regalías + Otros
Recursos + SGP)
Recursos disponibles por número de
0.3410 0.0355 0.3410 0.0398 0.3410 0.0410
habitantes de los municipios vinculados
Calidad de diseños 0.3962 0.0413 0.3962 0.0463 0.3962 0.0477

Funcionamiento efectivo de las obras 0.3652 0.0381 0.2442 0.0285 0.3707 0.0446
Plan de Aseguramiento 0.3460 0.0361 0.3460 0.0404 0.3460 0.0416
Actividades de asistencia acompañamiento
para el proceso de Certificación de municipios 0.4945 0.0516 0.4945 0.0578 0.4945 0.0595
en APSB
Plan de Gestión Social 0.4085 0.0426 0.4085 0.0477 0.4085 0.0492
Apoyo en el cargue al SUI de los prestadores. 0.6317 0.0659 0.5774 0.0675 0.5035 0.0606
De acuerdo con el diagnóstico, desarrollo de

actividades de asistencia y acompañamiento a
los prestadores en lo siguientes aspectos: 0.2324 0.0242 0.2324 0.0272 0.2324 0.0280
legales, institucionales, administrativos,
financieros, comerciales, técnicos y operativos
Plan Ambiental 0.1822 0.0190 0.1822 0.0213 0.1822 0.0219

La AAR comprometió o articula recursos. 0.5179 0.0540 0.5179 0.0605 0.5179 0.0623
Se tiene un trabajo articulado para la gestión
0.3804 0.0397 0.3804 0.0445 0.3804 0.0458
de trámites ambientales
El Indicador Compuesto de Capacidad Institucional entonces toma la siguiente formulación:
∑23 ̃
𝑖=1 𝑤𝑖 𝐼𝑖
∑𝑖 𝑤𝑖
Cálculo del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional
Una vez obtenidas las ponderaciones y definidas las diferentes estrategias de manejo de la
información faltante, se realiza el cálculo del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional bajo
79
los diferentes escenarios planteados. En el Anexo C se encuentran los resultados del Indicador
Compuesto de Capacidad Institucional para todos los escenarios
Selección de escenario y clasificación
Con los diferentes escenarios calculados se hizo un análisis de experto sobre la clasificación,
seleccionando finalmente el escenario de la ponderación por evolución de resultados con
imputación por la mediana (Cuadro 9).
Cuadro 9. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional en el escenario

definido
Mediana
Departamento Ponderaciones Ponderaciones Ponderaciones
simples Resultados Evolución
ANTIOQUIA 76.239 73.242 74.223
ATLANTICO 66.464 68.695 71.989
BOLIVAR 59.939 61.535 65.965
BOYACA 55.449 60.847 76.329
CALDAS 39.515 42.295 42.050
CAQUETA 35.402 34.977 34.714
CAUCA 57.158 60.133 68.594
CESAR 73.431 71.650 72.766
CORDOBA 72.354 76.778 76.796
CUNDINAMARCA 66.214 68.604 77.251
CHOCO 48.709 47.694 44.995
HUILA 53.491 53.678 61.639
LA GUAJIRA 61.454 59.762 61.239
MAGDALENA 69.199 73.089 80.102
META 63.905 69.863 79.852
NARIÑO 32.888 33.712 44.555
NORTE DE
SANTANDER 55.866 55.703 59.052
QUINDIO 51.198 49.689 52.136
RISARALDA 59.737 62.440 65.763
SANTANDER 36.426 41.527 46.201
SUCRE 65.267 67.848 66.159
TOLIMA 41.472 44.534 57.333
VALLE DEL
CAUCA 56.481 57.674 59.266
ARAUCA 55.542 54.093 52.570
CASANARE 38.143 38.098 35.678
PUTUMAYO 35.743 33.710 31.954
SAN ANDRES 36.407 39.599 46.769
AMAZONAS 30.010 29.443 35.467
GUAINIA 42.909 43.462 40.659
GUAVIARE 34.001 31.957 39.243
VAUPES 27.632 30.394 43.025
80
Mediana
Departamento Ponderaciones Ponderaciones Ponderaciones
simples Resultados Evolución
VICHADA 25.354 22.681 24.790
Con el indicador de ranking seleccionado, se realizó un proceso de clasificación, que consistió en la

aplicación del método del algoritmo de k-means sobre el indicador. Previamente se evaluó el
número adecuado de grupos a conformar, en términos de la disminución de la Suma de Cuadrados
Dentro de los grupos, determinándose 4, como un número adecuado (Gráfico 3).
Gráfico 3. Número de grupos a conformar – disminución de suma de cuadrados
3.1.5.2 Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional
Los resultados obtenidos del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional, se presentan a

continuación. A partir del ranking realizado, el grupo 1 obtuvo la valoración institucional más baja
y el grupo 4 obtuvo la valoración más alta. Se encontró que el 38% de los gestores se encuentra en
el grupo 4, el 22% de los gestores se encuentra en el grupo 3, el 25% de los gestores se encuentra
en el grupo 2 y el 16% de los gestores se encuentra en el grupo 1, con la valoración más baja de
capacidad institucional. (Cuadro 10)
Cuadro 10. Resultados del indicador de capacidad institucional por tipo de gestor PAP-PDA
de la capacidad
institucional Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Grupo 4 10 59% 2 13% 12 38%
Grupo 3 4 24% 3 20% 7 22%
Grupo 2 2 12% 6 40% 8 25%
81

de la capacidad
institucional
Grupo 1 1 6% 4 27% 5 16%
Total 17 100% 15 100% 32 100%
Fuente: elaboración propia a partir del ranking del Indicador Compuesto de Capacidad
Institucional
Los resultados obtenidos evidencian que el mayor porcentaje de los gestores que son ESP (82%)
quedaron ubicados en los grupos 3 y 4 del ranking de valoración de la capacidad institucional,
mientras que sólo el 33% de los gestores que son gobernación, quedaron ubicados en estos dos
grupos. De tal forma, de acuerdo con este ranking de valoración, los gestores ESP tienen una
tendencia a tener una mejor capacidad institucional que los gestores que son gobernación.
(Cuadro 10 y Tabla 8)
Tabla 8. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional por departamento

Ranking de valoración
de la capacidad Gestores ESP Gestores Gobernación
institucional
Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Córdoba,
Grupo 4 Cundinamarca, Magdalena, Meta, Atlántico, Antioquia
Risaralda, Sucre
Grupo 3 Arauca, Huila, Tolima, Valle del Cauca La Guajira, Norte de Santander, Quindío
Caldas, Guainía, Guaviare, Nariño, San

Grupo 2 Chocó, Santander
Andrés, Vaupés
Grupo 1 Casanare Amazonas, Caquetá, Putumayo, Vichada
Fuente: elaboración propia a partir de los ranking del Indicador Compuesto de Capacidad
Institucional
3.2 Estructura organizacional y funciones
En este numeral se desarrollan los temas relacionados con la estructura organizacional y funciones
en el nivel departamental y municipal (entes territoriales y prestadores). En primer lugar, para los
Gestores, se presenta el tipo de gestor y esquemas organizacionales, seguido la caracterización del
personal vinculado a los gestores. Posteriormente se presenta la visión estratégica del gestor y su
82
capacidad para desarrollar los procesos de contratación de la entidad, y por último la capacidad
financiera del gestor y la evaluación del rol de las gerencias asesoras.
En segundo lugar, para el nivel municipal se presentarán los resultados obtenidos en las encuestas
especializadas sobre la forma en la cual se encuentran organizados institucionalmente, tanto los
municipios como los prestadores. Finalmente, se presentará la percepción del programa de los
diferentes actores (gestores, municipios y prestadores) y la valoración de las relaciones
interinstitucionales entre cada uno de ellos.
3.2.1 Gestores
3.2.1.1 Tipo de Gestor y esquemas organizacionales
Con respecto a la naturaleza o tipo de gestor, se encontró que el 53% de los gestores del país
están constituidos como ESP y el 47% restante hace parte de la gobernación del departamento.
(Cuadro 11)
Cuadro 11. Tipos de gestor según naturaleza

Tipo de Gestor Frecuencia %
ESP 17 53%
Gobernación 15 47%
Total 32 100%
gestores del país.
A partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se evidenció que en

algunos casos (22% de los gestores del país) se han presentado cambios o transformaciones en el
tipo de gestor a lo largo del tiempo. (Cuadro 12)
Cuadro 12. Cambios de tipo de Gestor durante el período de evaluación (2008-2014)

Tipo de transformación Departamento Descripción de la transformación Frecuencia %
En el año 2012 Acuatodos S.A. ESP,
creada en 2009, pudo iniciar su
Casanare
operación como Gestor en el
Dependencia de la departamento.
gobernación que pasó En el año 2010 se constituye Aguas del 3 9%
a ESP Chocó Chocó S.A. ESP e inicia operaciones en
2011.
En el año 2012 se constituyó la ESANT
Santander
S.A. ESP e inició operaciones en 2013.
83
Tipo de transformación Departamento Descripción de la transformación Frecuencia %

En el año 2010 se asignaron funciones
Guaviare del gestor a una dependencia de la
gobernación.
ESP que pasó a A partir del año 2010 se asignaron las
dependencia de la Nariño funciones del gestor a la Subsecretaría 3 9%
gobernación de Economía Regional y Agua Potable.
A partir del año 2013 se le asignan las
Vichada funciones del gestor a la Secretaría de
Infraestructura de la Gobernación.
En el año 2010 se creó Aguas de Sucre

Gerencia Temporal que
Sucre S.A. ESP que asumió el rol de Gestor en 1 3%
pasó a ESP
el departamento.
Total gestores con cambio 7 22%
Total gestores 32 100%
gestores del país.
Al inicio de la política PAP-PDA, el departamento de Casanare en el año 2009 constituyó la

empresa Acuatodos S.A. ESP, sin embargo, por un fallo judicial relacionado con vicios de
procedimiento en la creación de dicha empresa, fue necesario suspender la operación de la
misma. A partir de esa fecha y hasta el 2012 el rol del gestor en el departamento fue
desempeñado por la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación, cuando un fallo de segunda
instancia permite que la operación de la empresa y que ejerza la función de gestor. En lo que
respecta al Gestor del departamento del Chocó, éste inició sus funciones como una dependencia
de la gobernación y posteriormente en el año 2010, el gobernador del departamento decidió
constituir la empresa Aguas del Chocó S.A. ESP, la cual inició operaciones en el año 2011. Por otra
parte, el Gestor del departamento de Santander hacía parte de la Secretaría de Transporte e
Infraestructura de la Gobernación y posteriormente en agosto de 2013 se constituyó la empresa
ESANT S.A. ESP para asumir las funciones del gestor e inició operaciones en noviembre de 2013,
"se percibe que la creación de la ESANT incidió de manera positiva en la ejecución, pues se
recibieron procesos suspendidos o que no se habían liquidado que hoy en día están en ejecución,
liquidados, o resueltos, en la mayoría de los casos".66
En caso contrario, el Gestor del departamento del Guaviare se constituyó como la empresa Aguas
del Guaviare en el año 2008, "con el ingreso del gobernador hacia el año 2010, éste se dio cuenta
que la empresa no funcionaba correctamente (…)"67 y decidió quitar sus funciones y delegarlas a la
66
Documento de trabajo de campo. Departamento de Santander.
67
Documento de trabajo de campo, Departamento de Santander. Sección 1, Estructura organizacional y
funciones.
84
Secretaría de Planeación de la Gobernación, posteriormente en el año 2013, estas funciones

pasaron al Despacho del Gobernador, a través de un asesor que lidera el PAP-PDA en el
departamento. El Gestor del departamento de Nariño se constituyó como Aguas de Nariño en el
año 2008, sin embargo, "el rol y función de la empresa no cumplió con las expectativas" por lo cual
fue liquidada, a partir del año 2010 se le otorgaron las funciones de gestor a la Subsecretaría de
Economía Regional y Agua Potable, perteneciente a la Secretaría de Planeación de la Gobernación
de Nariño. Por último, el Gestor del departamento del Vichada se constituyó en el año 2008 como
Aguas del Vichada, la cual funcionó hasta diciembre de 2012 y se le asignan las funciones del
gestor a la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación.
El caso del departamento de Sucre, la implementación del PAP-PDA estuvo a cargo de una
"Gerencia Temporal" durante los años 2008 y 2009, posteriormente en el año 2010, la Gerencia
Asesora apoya la creación de la empresa Aguas de Sucre S.A. ESP que desde entonces asume las
funciones del gestor en el departamento.
Con respecto a las dependencias de la gobernación que asumen el rol del gestor, se encontró que
en la mayoría de éstos (27%) el rol del gestor es asumido por la Secretaría de Infraestructura y la
Secretaría de Planeación, le sigue con un 13% la Secretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico,
y en una menor proporción de los gestores, el rol es asumido por el Despacho del Gobernador con
un representante o asesor encargado del tema, la Secretaría de Vivienda, la Secretaría de Agua y la
Secretaría de Servicios Públicos. (Cuadro 13)
Cuadro 13. Dependencias de la gobernación que asumen funciones del Gestor de PAP-PDA
Dependencia de la Gobernación Frecuencia %
Secretaría de Infraestructura 4 27%
Secretaría de Planeación 4 27%
Secretaría de Agua Potable y Saneamiento
2 13%
Básico
Despacho del Gobernador 1 7%
Secretaría de Agua 1 7%
Secretaría de Servicios Públicos 1 7%
Secretaría de Vivienda 1 7%
Secretaría de Obras Públicas 1 7%
Total Gestores Gobernación 15 100%

gestores del país.
85
En los departamentos de Amazonas, Caquetá, Guaviare, La Guajira, Norte de Santander, Putumayo

y Vichada tienen designado un coordinador, asesor o representante que funge como líder en el
desarrollo de las funciones del Gestor, y responde directamente al Secretario o Gobernador. En el
caso de los departamentos de Nariño y Antioquia, existe un dependencia formal dentro de la
Secretaría que asumió el rol del gestor, en el primer caso es la Subsecretaría de Economía Regional
y Agua Potable que depende de la Secretaría de Planeación, y en el segundo caso, la Dirección de
Agua Potable y Saneamiento Básico, que depende de la Gerencia de Servicios Públicos, adscrita a
la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación. En el caso de los departamentos de Atlántico,
Caldas, Guainía, Quindío, San Andrés y Vaupés, el equipo de trabajo que desarrolla las funciones
propias del gestor, reporta directamente al Secretario.
En lo que respecta a los esquemas organizacionales a través de los cuales los gestores se organizan
para desempeñar sus funciones, en las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores
de PAP-PDA se les preguntó a éstos la forma en la que estaban organizados para cumplir con las
funciones definidas, a partir de la recopilación y análisis de la información obtenida se
esquematizaron las estructuras organizacionales de cada uno de los gestores, relacionando las
dependencias que se hacían cargo de cada proceso, así mismo si el personal a cargo era de planta,
por prestación de servicios o se desarrollaba a través de una consultoría68. A partir del análisis
realizado a los esquemas organizacionales de cada gestor se determinó que actualmente existen
cinco tipos de esquemas organizacionales (Tabla 9) bajo los cuales los gestores están
desempeñando sus funciones.
Tabla 9. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales gestores PAP-PDA

Tipo Descripción
Tipo A En la estructura del Gestor se encuentran dependencias formalmente
definidas, en el mismo nivel jerárquico, que son responsables y lideran los
temas para los componentes técnico (preinversión y ejecución de obras) y
de aseguramiento de la prestación. La responsabilidad sobre el
Tipo B En la estructura del Gestor se encuentra una dependencia formalmente
definida para el componente técnico. La responsabilidad sobre el
componente de aseguramiento de la prestación se encuentra inmersa en
otras dependencias formales de la empresa o recae sobre un funcionario
que asume la supervisión de los contratos que se suscriban para realizar las
actividades propias de este componente. La responsabilidad sobre el
68
En el Anexo D se presentan los esquemas organizacionales elaborados para cada uno de los gestores
PAP-PDA.
86
Tipo Descripción
Tipo C La estructura del Gestor no cuenta con dependencias formales definidas,
se organiza mediante grupos de trabajo, que en su mayoría cuentan con un
líder, o se conforman por un único profesional que ejerce las funciones
propias de cada uno de los componentes de la política. En el caso del
componente de aseguramiento se puede presentar que se contrate a
través de una consultoría.
Tipo D El Gestor es un prestador de servicios públicos, previamente constituido,
en el cual las funciones propias del Gestor fueron asignadas a funcionarios
de las áreas de la empresa con las competencias relacionadas a los
diferentes componentes de la política.
Tipo E El Gestor tiene una estructura básica para manejar los temas
administrativos y de aseguramiento del PAP-PDA y cuenta con una
gerencia integral o asesora para el manejo del componente técnico.
gestores del país.
Los tipos de esquemas organizacionales A y C, en el primer caso con dependencias formales y en el

segundo con grupos internos de trabajo, se pueden considerar como estructuras organizacionales
con un enfoque basado en procesos, en el sentido en que se han articulado las actividades de los
procesos de la política con las funciones de cada una de las dependencias o grupos del gestor. Este
tipo de estructura fomenta la creación de especialistas en las diferentes funciones con un alto
grado de conocimiento y experiencia en las mismas, lo que resulta importante en este caso, dado
el alcance de las funciones del gestor, definidas en el Decreto 2246 de 2012. En el caso del tipo de
esquema B, se presenta una variación con respecto al esquema organizacional tipo A, dado que el
proceso de aseguramiento de la prestación del servicio es liderado por una dependencia que tiene
a su cargo otros procesos del gestor, en este caso se puede presentar que las condiciones en
cuanto al nivel de especialización y conocimiento, así como tiempo de dedicación de los
funcionarios del área responsable no sea la misma que en el tipo de esquema A. En estos tres tipos
de estructura, las actividades propias del proceso del componente ambiental, están inmersas en la
dependencia que lidera el componente técnico69. Los tipos de esquema D y E, resultan ser atípicos
en la generalidad encontrada a lo largo del país (6% de gestores con esquema tipo D y 6% de
gestores con esquema tipo E), en el caso del esquema tipo D, corresponde a una estructura tipo de
una empresa prestadora de servicios públicos previamente creada, la cual asume las funciones
propias del gestor en el departamento y las asigna de acuerdo a las competencias de cada una de
sus áreas previamente constituidas. En el caso del esquema tipo D, este esquema se relaciona con
la figura de gerencia asesora, que se establecía en el Decreto 3200 de 2008, en la cual por medio
69
Al respecto, el gestor del departamento de Cundinamarca, se presenta como una excepción a la regla,
debido a que a pesar de haber sido clasificado en una estructura tipo A, el Asesor Ambiental y su equipo de
trabajo dependen de la Subgerencia General de la Empresa, y están ubicados en la estructura a nivel de
asesor/apoyo transversal de la Subgerencia.
87
de contrato o convenio, una empresa especializada lleva a cabo las funciones propias de uno o
más procesos de la política y el gestor con una planta de personal mínima realiza supervisión de
contratos y desempeña otras funciones propias no desarrolladas por ésta.
Se encontró que el 34% de los gestores tienen una estructura tipo A, el 31% tiene una estructura
tipo C, el 22% tiene una estructura tipo B y el 6% de los gestores tienen una estructura tipo D ó E
(Cuadro 14). Lo anterior evidencia una tendencia clara del tipo de organización que se ha venido
desarrollando, en la cual se encuentran identificados los roles al interior del Gestor y sus
responsabilidades con respecto a cada proceso de la política, en unos casos con dependencias
formalmente establecidas (gestores tipo A y B) que en su mayoría son ESP y en los otros con
grupos de trabajo que van surgiendo de acuerdo a las necesidades o funciones que se requieran
desarrollar (gestores tipo C), que corresponden a gestores que son gobernación. En este último
tipo de gestor, dado que las dependencias no están formalmente establecidas, se podría presentar
cierta inestabilidad organizacional con los cambios de líder o responsable de la dependencia
encargada.
Cuadro 14. Tipos de esquema organizacional según tipo de gestor PAP-PDA

Tipo de Gestor ESP Gestor Gobernación Total Gestores
Esquema
Organizacional Frecuencia % Frecuencia Frecuencia %
A 8 47% 3 20% 11 34%
B 7 41% 0 0% 7 22%
C 0 0% 10 67% 10 31%
D 2 12% 0 0% 2 6%
E 0 0% 2 13% 2 6%
Total general 17 100% 15 100% 32 100%
gestores del país.
Al relacionar el tipo de estructura con el tipo de gestor, se encontró que el 88% de los gestores
que son ESP, se encuentran organizados mediante esquemas organizacionales tipo A y tipo B, sólo
el 12% son empresas prestadoras anteriormente constituidas. En tanto, para el caso de los
gestores que son gobernación, el 67% se encuentran organizados mediante esquemas
organizacionales tipo C, el 20% mediante tipo A y el 13% mediante tipo E. Los tipos de estructura B
y D, sólo se presentan en gestores que son ESP, mientras que los tipos de estructura C y E, sólo se
presentan en gestores que son gobernación. (Cuadro 14 y Tabla 10)
Tabla 10. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales por departamento

Tipo de
Estructura
88
Tipo de
Estructura
Bolívar, Cesar, Chocó, Córdoba,
A Cundinamarca, Magdalena, Risaralda, Caldas, Nariño, Quindío
Sucre
Arauca, Boyacá, Casanare, Cauca,
B
Santander, Tolima, Valle del Cauca
Amazonas, Atlántico, Caquetá, Guainía,
C Guaviare, Norte de Santander, Putumayo,
San Andrés, Vaupés, Vichada
D Huila, Meta
E Antioquia, La Guajira
gestores del país.
Adicionalmente, se encontró que el 25%70 de los gestores manifestaron haber realizado algún tipo
de restructuración organizacional o piensan realizarla, respondiendo a las exigencias y a las
necesidades a las que se han enfrentado en su función como gestores. Esto evidencia que se está
empezando a generar una dinámica a nivel institucional en el sector que busca el fortalecimiento
de la organización interna del gestor, para poder cumplir con las funciones que tiene designadas.
En cuanto a los esquemas de gestión con los cuales trabajan los gestores, se identificó que el 9%
de los gestores se encuentra desarrollando la preinversión con personal propio 71, mientras el 91%
continua contratando con consultorías especializadas el desarrollo de esta actividad (Cuadro 15).
Por otra parte, en cuanto a las actividades asociadas a la formulación e implementación del Plan
de Aseguramiento, se encontró que el 38% de los gestores desarrollan estas actividades con
personal propio y el 63% contrata consultorías especializadas para el desarrollo de estas
actividades (Cuadro 15). De tal forma, se encontró que sigue siendo una práctica generalizada
recurrir a la contratación de consultorías especializadas para el desarrollo de actividades
relacionadas a estos dos componentes de la política. En lo que respecta a los esquemas de gestión
del proceso de preinversión, se encontró una tendencia en los gestores a fortalecerse con
personal especializado con el fin de apoyar el proceso de revisión y ajustes que fueran requeridos
en la etapa de viabilización de los proyectos, dados los problemas que se presentaron debidos a la
calidad de los diseños y a los largos tiempos de viabilización, que significaron un problema de tipo
contractual con los consultores que inicialmente los elaboraron. En lo que respecta a las
70
Los gestores que manifestaron haber realizado restructuraciones organizacionales en las entrevistas
semiestructuradas realizadas son de los departamentos de Cesar, Cundinamarca, Magdalena, Nariño,
Quindío, Risaralda y Sucre. El gestor del departamento del Cauca, manifestó estar iniciando el proceso de
restructuración organizacional para este año.
71
Con personal propio se hace referencia a personal contratado directamente por el gestor en cualquier
modalidad (de planta o por prestación de servicios).
89
consultorías contratadas para aseguramiento, de acuerdo a lo manifestado por los gestores en las
entrevistas semiestructuradas realizadas, en una gran parte están enfocadas al fortalecimiento
institucional (administrativo, comercial, financiero), en lo que respecta a asistencia técnico
operativa la mayor parte de los gestores la realiza por demanda (75%) y sólo 13% de los gestores
tienen programas establecidos para el desarrollo de este tipo de asistencia72 (Cuadro 15).
Cuadro 15. Esquemas de gestión utilizados para el desarrollo de las actividades en los
componentes técnico y de aseguramiento
No realizan la
Con personal propio Consultorías
Esquemas de gestión actividad
Total
en los componentes
Preinversión 3 9% 29 91% 0 0 32
Aseguramiento -
fortalecimiento 12 38% 20 63% 0 0 32
institucional
Aseguramiento -
asistencia técnica
0 0% 4 13% 0 0%
operativa con plan de
trabajo 32
Aseguramiento -
asistencia técnica 24 75% 0 0% 4 13%
operativa por demanda
gestores del país.
Con respecto a la disponibilidad de procesos y procedimientos documentados en los gestores, se

encontró que sólo el 3% de los gestores cuenta con una certificación de calidad, el 38% de los
gestores cuentan con procesos y procedimientos definidos, el 25% de los gestores se encuentran
en proceso de documentación de los procesos y procedimientos y el 34% de los gestores no
cuentan con procesos y procedimientos (Cuadro 16). Al realizar el análisis por tipo de gestor, se
encontró que en el caso de los gestores que son ESP, un gestor se encuentra certificado en calidad
(el gestor del departamento de Bolívar), el 53% de los gestores tienen procesos y procedimientos
definidos y esperan iniciar un proceso de certificación en calidad y el 35% de los gestores están en
el proceso de documentación e implementación de los procesos y procedimientos, tan solo un
gestor ESP73 no cuenta con procesos y procedimientos. En el caso de los gestores que son
gobernación, el 20% cuentan con procesos y procedimientos definidos, el 13% está en proceso de
documentación de sus procesos y procedimientos y el 67% no cuentan con procesos y
procedimientos definidos. (Cuadro 16)
72
Los gestores de los departamentos de Antioquia, Cauca, Cundinamarca y Magdalena, manifestaron tener
establecido un plan para llevar a cabo asistencia técnico operativa.
73
Gestor del departamento de Santander.
90
Cuadro 16. Disponibilidad de procesos y procedimientos según tipo de gestor PAP-PDA

Disponibilidad de Gestor ESP Gestor Gobernación Total
procesos y
procedimientos Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Cuentan con procesos y
procedimientos
1 6% 0 0% 1 3%
definidos y con
certificación de calidad
Cuentan con procesos y
procedimientos 9 53% 3 20% 12 38%
definidos
Están en proceso de
documentación de los
6 35% 2 13% 8 25%
procesos y
procedimientos
No cuentan con
procesos y
1 6% 10 67% 11 34%
procedimientos
definidos
Total 17 100% 15 100% 32 100%
Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas a los 32 gestores.
En este aspecto se marca una importante diferencia entre los gestores que son ESP y los gestores
que son gobernación, se evidencia una clara tendencia de los gestores que son ESP a estandarizar
sus procesos y procedimientos y buscar en un futuro una certificación en calidad, lo que
eventualmente les permitirá fortalecerse institucionalmente a partir del seguimiento y medición
de la gestión que realizan, mientras que los gestores que son gobernación no consideran este
aspecto dentro de sus prioridades.
3.2.1.2 Personal
En cuanto al esquema de contratación de personal, se solicitó a los gestores reportar el tipo de

vinculación de cada funcionario, esto es si el funcionario pertenece a la planta de la entidad o se
vincula por medio de contrato de prestación de servicios. Teniendo en cuenta sólo los gestores
que reportaron información, se encontró que el 39% de los gestores tienen menos del 50% del
personal vinculado por planta, y el 36% de los gestores tienen más del 50% del personal vinculado
por planta. (Cuadro 17)
Al revisar el esquema de contratación con respecto al tipo de gestor, para los gestores que
reportaron información se observó que en el caso de los gestores que son gobernación, en general
tienen un menor porcentaje de personal vinculado por planta, esto es el 46% de éstos tienen
menos del 50% del personal vinculado por planta, en tanto que los gestores que son ESP, el 33%
91
tienen menos del 50% del personal vinculado por planta (Cuadro 17). Así mismo, en lo que
respecta a la contratación de personal por prestación de servicios, algunos gestores manifestaron
que se presentaban problemas en la continuidad de las labores del gestor, debido a que estos
funcionarios se les debe terminar el contrato cada año, y por lo general pasan entre 1 ó 2 meses
hasta que se vuelven a contratar y regresan a sus labores74.
Cuadro 17. Esquema de contratación de personal según tipo de gestor PAP-PDA

Porcentaje de Gestor ESP Gestor Gobernación Total
personal de planta
del Gestor Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
50% - 100% 7 47% 3 23% 10 36%
1% - 49% 5 33% 6 46% 11 39%
No tienen vinculado
3 20% 4 31% 7 25%
personal de planta
Total de gestores que
reportaron 15 100% 13 100% 28 100%
información
Gestores que no
reportaron 2 12% 2 13% 4 13%
información
Total gestores 17 15 32
Fuente: Elaboración propia a partir del reporte de información de Gestores. Nota: los
departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Meta, Norte de Santander y
Vaupés.
A partir de la información reportada por los 32 gestores sobre el personal vinculado, se calculó un
indicador que muestra la relación entre el número de funcionarios del gestor y el número de
municipios vinculados. Se encontró que el 39% de los gestores tienen una relación de menos de un
funcionario por municipio vinculado, el 39% tiene una relación de hasta 2 funcionarios por
municipio vinculado, el 11% tiene una relación de hasta 3 funcionarios por municipio vinculado, el
11% tiene una relación de más de 3 funcionarios por municipio. (Cuadro 18)
De esta forma, se encontró que la mayor parte de los gestores (79%), tienen 2 o menos
funcionarios contratados por cada municipio vinculado. Se destacan los casos de Chocó, La Guajira
y Quindío, que tienen un relación de 3, 2,4 y 2,36 funcionarios por municipio vinculado
respectivamente. Así mismo, los casos de Amazonas, Guainía y Guaviare que tienen 5, 16 y 3,25
funcionarios por municipio respectivamente, esta alta relación se debe a que estos departamentos
tienen pocos municipios (2, 1 y 4, respectivamente); sin embargo, el número de funcionarios
vinculados al gestor están por debajo de la media de los datos reportados. (Tabla 11)
74
Los gestores que manifestaron este problema de continuidad de sus labores por terminación de contratos
de prestación son: Caldas, Caquetá, Nariño y Tolima.
92
Cuadro 18. Relación de funcionarios del gestor por municipio vinculado según tipo de gestor
PAP-PDA
Número de
Gestor ESP Gestor Gobernación Total
funcionarios/Número
de municipios
vinculados
Entre 0 y 1 6 40% 5 38% 11 39%
Entre 1 y 2 8 53% 3 23% 11 39%
Entre 2 y 3 1 7% 2 15% 3 11%
Mayor a 3 0 0% 3 23% 3 11%
Total de gestores que 15 100% 13 100% 28 100%
reportaron información
Gestores que no
2 12% 2 13% 4 13%
Vaupés.
Tabla 11. Caracterización de la relación de funcionarios del gestor por municipio vinculado según
tipo de gestor PAP-PDA
Número de funcionarios por
Gestores ESP Gestores Gobernación
municipio vinculado
Bolívar, Cauca, Huila, Risaralda, Antioquia, Atlántico, Caldas,
Entre 0 y 1
Santander, Valle del Cauca Caquetá, Nariño
Arauca, Casanare, Cesar,
Entre 1 y 2 Córdoba, Cundinamarca, Putumayo, San Andrés, Vichada
Magdalena, Sucre, Tolima
Entre 2 y 3 Chocó La Guajira, Quindío
Mayor a 3 Amazonas, Guainía, Guaviare
No reportaron información Boyacá, Meta Norte de Santander, Vaupés
Vaupés.
En lo que respecta a la identificación y delimitación de los roles al interior del Gestor, se solicitó a
los gestores que reportaran si contaban con un manual de funciones, que estableciera las
funciones y competencias laborales de los cargos que conforman el personal de planta. Se
encontró que el 63% de los gestores manifestaron contar con un Manual de Funciones y el 38%
manifestaron no contar con uno (Cuadro 19). Así mismo, algunos gestores manifestaron que el
93
personal contratista por lo general cuenta con una serie de actividades o funciones definidas en el
contrato de prestación.
Al realizar el análisis por tipo de gestor, se evidenció que el 88% de los gestores que son ESP,
cuentan con manual de funciones, mientras que sólo el 33% de los gestores que son gobernación
cuentan con este instrumento (Cuadro 19). Esto evidencia una clara tendencia de los gestores que
son ESP a la formalización y estandarización en los temas organizacionales, a diferencia de lo que
está sucediendo con los gestores que son gobernación, que en una mayor proporción no cuentan
con este instrumento definido, y los gestores que cuentan con manual de funciones, corresponden
a los de la gobernación, que están definidos en el marco de todas las funciones que realizan estos
funcionarios, no específicamente a las funciones en el marco del PAP-PDA.
Cuadro 19. Disponibilidad de manual de funciones según tipo de gestor PAP-PDA

Manual de Funciones Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Cuenta con MF 15 88% 5 33% 20 63%
No cuentan con MF 2 12% 10 67% 12 38%
Total 17 100% 15 100% 32 100%
gestores
A partir de la información reportada por los gestores sobre el personal vinculado, se realizó una
caracterización del nivel académico de este personal, y se encontró que de los 692 funcionarios
reportados, el 32% tiene nivel de postgrado, el 52% tiene nivel profesional, el 13% tiene nivel de
técnico o tecnólogo y el 3% alcanza el grado de bachiller. Así mismo, se encontró que tanto lo
gestores que son ESP como los que son gobernación, mantienen la misma tendencia (83% para
gestores ESP y 85% para gestores gobernación), en tanto la mayor parte del personal vinculado
tiene nivel de postgrado y profesional. (Cuadro 20)
Cuadro 20. Caracterización del nivel académico de personal según tipo de gestor PAP-PDA
Nivel académico del Gestor ESP Gestor Gobernación Total
personal vinculado Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Postgrado 132 28% 86 38% 218 32%
Profesional 255 55% 106 47% 361 52%
Técnico o tecnólogo 63 14% 30 13% 93 13%
Bachiller 16 3% 4 2% 20 3%
Total de funcionarios
de los gestores que
466 100% 226 100% 692 100%
reportaron
información
94
Fuente: Elaboración propia a partir del reporte de información de los 32 gestores. Nota: los
departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Meta, Norte de Santander,
Tolima y Vaupés.
Con respecto a la experiencia específica en el sector de agua potable y saneamiento básico del
personal vinculado al gestor, se solicitó a los gestores que reportaran la experiencia específica
para el personal vinculado de nivel directivo y el personal vinculado que realiza actividades
misionales. Para los gestores que reportaron la información, en cuanto al nivel directivo se
encontró que el personal vinculado de nivel directivo del 39% de los gestores tiene más de 10 años
de experiencia en el sector, en el 22% de los gestores el personal de nivel directivo tiene entre 5 y
10 años de experiencia en el sector, en el 39% de los gestores el personal de nivel directivo tiene
menos de 5 años de experiencia en el sector (Cuadro 21). Al realizar el análisis entre el
comportamiento del promedio de experiencia del personal del nivel directivo en gestores que son
ESP y que son gobernación, se encontró que 44% de los gestores que son ESP y el 33% de gestores
que son gobernación, tienen personal vinculado de nivel directivo con más de 10 años de
experiencia en el sector; así mismo, el 22% de gestores que son ESP y que son gobernación, tienen
personal vinculado de nivel directivo con experiencia entre 5 y 10 años en el sector. Por último,
una mayor proporción de gestores que son gobernación (44% gestores gobernación y 33%
gestores ESP) reportaron que la experiencia promedio del personal vinculado de nivel directivo es
menor a 5 años (Cuadro 21). Con los gestores que reportan información se evidencia una
tendencia en la cual el mayor porcentaje (61%) de gestores reportan que el nivel directivo de la
organización tienen experiencia en el sector de más de 5 años, lo que se considera deseable,
contra el 39% de gestores que reportan que el nivel directivo tienen experiencia en el sector de
menos de 5 años.
Cuadro 21. Años de experiencia del personal vinculado de nivel directivo según tipo de gestor
PAP-PDA
Experiencia promedio Gestor ESP Gestor Gobernación Total
personal nivel
directivo
Nivel directivo con
4 44% 3 33% 7 39%
más de 10 años
Nivel directivo entre 5
y 10 años de 2 22% 2 22% 4 22%
experiencia
Nivel directivo con
3 33% 4 44% 7 39%
menos 5 años
reportaron 9 100% 9 100% 18 100%
información
95
Gestores que no
reportaron 8 47% 6 40% 14 44%
información
departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Caquetá, Casanare, Cauca,
Cundinamarca, Guaviare, Meta, Norte de Santander, San Andrés, Santander, Tolima, Valle del
Cauca, Vaupés y Vichada.
Por otra parte, en cuanto a la experiencia específica en el sector del personal vinculado que
desarrolla actividades misionales en el gestor, se encontró que el 19% de los gestores tiene
personal vinculado con más de 10 años de experiencia en el sector, el 29% de los gestores tiene
personal vinculado con experiencia entre 5 y 10 años en el sector, el 52% de los gestores tiene
personal vinculado de menos de 5 años de experiencia en el sector (Cuadro 22). Al realizar el
análisis del comportamiento del promedio de experiencia del personal que realiza actividades
misionales en gestores que son ESP y que son gobernación, se encontró que en un menor
porcentaje (10% gestores ESP y 27% gestores gobernación) el personal vinculado tiene una
experiencia en el sector de más de 10 años, con una experiencia en el sector entre 5 y 10 años
(40% gestores ESP y 18% gestores gobernación), personal vinculado con una experiencia menor a
5 años (50% gestores ESP y 55% gestores gobernación). (Cuadro 22)
Cuadro 22. Años de experiencia del equipo misional según tipo de gestor PAP-PDA
Experiencia promedio Gestor ESP Gestor Gobernación Total
equipo misional Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Equipo misional con 1 10% 3 27% 4 19%
más de 10 años
Equipo misional entre
5 y 10 años de 4 40% 2 18% 6 29%
experiencia
Equipo misional con 5 50% 6 55% 11 52%
menos 5 años
reportaron 10 100% 11 100% 21 100%
información
Gestores que no
reportaron 7 41% 4 27% 11
información
departamentos que no reportaron esta información son: Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Guaviare,
Meta, Norte de Santander, Santander, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés y Vichada.
96
Con respecto al tiempo de permanencia promedio del personal vinculado de nivel directivo en el
gestor, se destaca el caso del departamento del Atlántico, en el cual la Secretaria de Agua Potable
y Saneamiento Básico tiene 10 años en este cargo y en el caso del gestor del departamento de
Antioquia que tiene un promedio de permanencia de 3,8 años (que se acerca a un período de
gobierno). Para el resto de gestores, se encontró que en el 36% de los gestores los funcionarios de
nivel directivo tienen una permanencia promedio entre 2 y 4 años y en el 61% de los gestores os
funcionarios de nivel directivo tienen una permanencia promedio de menos de 2 años (Cuadro
23). En este caso, se evidenció que los gestores que son ESP y que son gobernación, mantienen la
misma tendencia dado que en un mayor porcentaje de gestores (60% y 62%, respectivamente), la
permanencia de funcionarios del nivel directivo es inferior a 2 años en promedio (Cuadro 23). Esto
evidencia una falta de continuidad en la gestión que implica una baja en la productividad y la
producción de resultados asociados a la denominada "curva de aprendizaje" del personal, tiempo
en el cual se adquieren el conocimiento y se desarrollan las habilidades específicas para
desempeñar un cargo determinado.
Cuadro 23. Permanencia del personal vinculado de nivel directivo según tipo de gestor PAP-PDA
Tiempo promedio de Gestor ESP Gestor Gobernación Total
permanencia en el cargo
para el nivel directivo del
gestor
Más de 4 años 0 0% 1 8% 1 4%
Entre 2 y 4 años 6 40% 4 31% 10 36%
Menos de 2 años 9 60% 8 62% 17 61%
Total de gestores que 15 100% 13 100% 28 100%
Gestores que no
2 12% 2 13% 4 13%
departamentos que no reportaron esta información son: Meta, Norte de Santander, Valle del
Cauca y Vaupés.
3.2.1.3 Visión estratégica del gestor
En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó a los gerentes o
directivos sobre cómo visualizaban a su organización en el mediano y largo plazo. A partir de las
respuestas obtenidas, se identificaron dos tendencias muy claras sobre cómo consideran los
gestores que deben actuar buscando su permanencia en el sector y la continuidad de la política de
PAP-PDA que consideran importante para garantizar la sostenibilidad de la prestación de los
servicios de agua potable y saneamiento en sus regiones.
97
La primera tendencia identificada corresponde a la necesidad que ven los gestores en el

fortalecimiento institucional interno, de tal forma que les permita cumplir sus funciones de una
mejor manera, así como la permanencia en el tiempo del gestor para garantizar la continuidad de
la política. Los gestores que se encuentran en esta tendencia de visión, en todos los casos, hacen
parte de la gobernación del departamento75. En el caso particular del gestor del departamento de
La Guajira, el fortalecimiento institucional que buscan está enfocado a la creación de una ESP,
como parte de los requerimientos del Banco Mundial para poder prorrogar el crédito que se tiene
con esa entidad, y que le permita cumplir de una mejor manera sus funciones como gestor del
PAP-PDA. Por otra parte el gestor del departamento de Nariño, manifestó la importancia de tener
una mayor autonomía administrativa y financiera de la gobernación, así como definir una
estructura base de personal de planta que le permita crear una memoria institucional y una mayor
estabilidad en la organización. En el caso del departamento de Putumayo, la estrategia de
fortalecimiento institucional busca dar estabilidad al PAP-PDA de modo que no se vea sujeto a los
cambios políticos y que los nuevos funcionarios que lleguen puedan dar continuidad a los procesos
que se vienen adelantando.
La segunda tendencia identificada corresponde a la visión que tienen los gestores de generar
fuentes adicionales de ingreso que les permita tener autosostenibilidad financiera en el tiempo y
la posibilidad de seguir desempeñando sus funciones, sin depender de los recursos del PAP-PDA.
Los gestores que se encuentran en esta tendencia de visión, son en su gran mayoría gestores ESP76
y el gestor del departamento del Vichada, que hace parte de la gobernación. Bajo esta tendencia,
los gestores buscan convertirse en operadores de los servicios en los municipios o zonas de su
departamento donde se requiera la entrada de un operador, también prestar servicios de
consultoría o relacionados con los servicios de agua potable y saneamiento básico. A continuación
se presenta una serie de actividades previstas por los gestores, que consideran podrían ser
desarrolladas como fuentes adicionales de ingresos:
 Desarrollo de las interventorías de los contratos de operadores especializados, prestar el

servicio de laboratorio de calidad de agua para su región. (Gestor del departamento de
Arauca)
 Operador de los servicios de agua potable y saneamiento en los municipios que lo
requieran. (Gestores de los departamentos de Bolívar, Casanare, Magdalena, Risaralda,
Santander y Vichada)
 Servicios de consultoría en preinversión y aseguramiento. (Gestores de los departamentos
de Boyacá y Magdalena)
75
Los gestores que manifestaron tener esta visión a mediano y largo plazo son: Amazonas, Atlántico, Caldas,
Guainía, Guaviare, La Guajira, Nariño, Putumayo, Quindío y Vaupés.
76
Los gestores que manifestaron tener esta visión a mediano y largo plazo son: Arauca, Bolívar, Boyacá,
Casanare, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Risaralda, Santander, Sucre, Tolima y Vichada.
98
 Proyecto de facturación regional (cálculo de tarifas y facturación). (Gestor del

departamento de Sucre)
 Prestación de los servicios bajo tres esquemas diferentes: esquemas locales, esquemas
regionales por componentes (p. ej.: regionalizar el servicio de facturación o la telemetría) y
esquemas regionales convencionales. Así como también, prestar servicios de alquiler de
motobombas, plantas de tratamiento, cuadrillas de operarios, entre otros, actividades que
ya viene realizando el gestor del departamento de Cundinamarca para generar ingresos
adicionales. (Gestor del departamento de Cundinamarca)
Dentro de este grupo de gestores, los departamentos de Cauca y Tolima, a pesar que manifestaron
su visión de buscar fuentes alternativas de ingresos como prestadores o vendedores de servicios,
no hicieron referencia a actividades puntuales que quisieran desarrollar para generar estos
ingresos adicionales.
El gestor del departamento del Valle del Cauca, manifestó una posición contraria con respecto al
hecho que los gestores busquen convertirse en operadores de los servicios o prestadores de
servicios para obtener fuentes adicionales de ingresos, debido a que consideran que, en primer
lugar, para poder lograr esto debe haber un cambio en la normatividad de la política para que el
Gestor pueda obtener otras fuentes de ingresos y en segundo lugar consideran que este cambio
(volverse ESP que compita en el mercado), sería incongruente con el rol como Gestor. De tal
forma, manifestaron que la Nación debe definir directamente con qué recursos van a financiar el
funcionamiento del gestor en adelante, porque en la actualidad esto no está claro. De tal forma,
su visión de mediano y largo plazo está enfocada en contribuir en la formulación de política
pública y en resolver el tema de la financiación del PAP-PDA, porque si no lo hacen "se va a acabar
el programa, consideran que va a haber un colapso porque si se deja la preinversión quieta y no se
adelanta en ejecución, en unos años se desactualizan los estudios y no se podrán ejecutar las
obras"77.
Por otra parte, los gestores de los departamentos de Antioquia, Chocó y Huila, manifestaron que
la visión estratégica de su organización se basaba en la búsqueda de fuentes adicionales de
recursos para seguir implementando el PDA, sobre todo en la zona rural. El gestor del
departamento de Córdoba manifestó que hasta el momento no han pensado en estrategias o
actividades alternativas orientadas a la generación de ingresos adicionales. El gestor del
departamento de San Andrés, manifestó que la visión del gestor dependía exclusivamente del
77
Documento de trabajo de campo, Departamento del Valle del Cauca, sección 1, Estructura organizacional
y funciones.
99
gobernador, en ese sentido manifestaron no tener claro cual es el futuro del gestor en el
departamento, "es más una decisión política que técnica y está en cabeza del nominador"78.
3.2.1.4 Capacidad del gestor para desarrollar los procesos de contratación
En cuanto al proceso de contratación se encontró que en el caso de los gestores que son
gobernación, la etapa precontractual de los procesos de contratación es llevada a cabo por el área
jurídica y técnica del gestor con apoyo de otras áreas del mismo gestor en el caso que se considere
necesario. La etapa contractual es llevada a cabo por la dependencia de la gobernación encargada
para tal fin con el acompañamiento constante del gestor y la etapa postcontractual la ejerce por lo
general las áreas técnicas con el acompañamiento de la dependencia jurídica de la gobernación.
En estos casos, los gestores manifestaron tener buena capacidad, en términos de recurso humano,
para llevar a cabo los procesos de contratación requeridos. Los gestores de los departamentos de
Antioquia, Atlántico, Putumayo y Vaupés declararon acogerse al Manual de Contratación de la
gobernación para adelantar la contratación en el marco del PDA.
Por otra parte, los gestores que son ESP desarrollan sus procesos de contratación a través del área
jurídica o de contratación que tienen conformada. La etapa precontractual es realizada por las
áreas técnicas con el apoyo del área jurídica, la etapa contractual la desarrolla el área jurídica y la
etapa postcontractual la ejerce por lo general las áreas técnicas que son las designadas para
realizar la supervisión a los contratos suscritos. En general, los gestores manifestaron tener una
buena capacidad, en términos de recurso humano, para adelantar los procesos de contratación de
la entidad. Los gestores de los departamentos de Bolívar, Cundinamarca, Meta y Valle del Cauca
manifestaron que en la contratación relacionada con el funcionamiento de la entidad, se rigen por
el derecho privado, tal como establece la Ley 142 de 1994.
En lo que respecta a los tiempos de contratación, los gestores afirmaron que se rigen por lo que
estipula la Ley 80 de 1993 y que por lo general se cumplen los tiempos definidos en ésta. Sin
embargo, los gestores de los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, manifestaron que estos
tiempos son muy extensos y que en los casos en los que un proceso se declare desierto, el proceso
de contratación se puede demorar aún mas, por lo que consideran que al realizar la contratación
por derecho privado, los procesos de contratación serían mucho más ágiles y le daría más
capacidad de respuesta al gestor, en lo que respecta principalmente a los casos de obras que se
deben ejecutar como respuesta a situaciones de emergencia que se presenten.
Los gestores en general declararon que la concurrencia de oferentes en los diferentes procesos de
contratación ha sido buena, a excepción de los departamentos de Arauca y Casanare que
78
Documento de trabajo de campo, Departamento de San Andrés, sección 1, Estructura organizacional y
funciones.
100
manifestaron tener una poca concurrencia de oferentes debido principalmente a problemas de

orden público (en el caso particular de Arauca).
Los procesos de contratación en la mayoría de los casos son adelantados exclusivamente por el
gestor. A partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas, se encontró que en el caso de los
gestores de Caquetá, Cundinamarca y Santander se han llevado a cabo procesos de contratación
realizados directamente por los municipios y prestadores del servicio. En el caso del gestor del
departamento de Caquetá, la situación es de carácter político, dado que a partir de la destitución
del gobernador del período 2012-2015 y la posesión de la nueva gobernadora, se realizó una
reunión con los municipios vinculados al PAP-PDA, en la cual los municipios condicionaron su
permanencia en la política a la ejecución directa de los recursos por parte de ellos; de esta forma,
actualmente el gestor realiza toda la etapa precontractual y envía la documentación a los
municipios para que éstos se encarguen de llevar a cabo el proceso de contratación. En el caso del
gestor del departamento de Cundinamarca, aproximadamente el 20% de los procesos de
contratación han sido realizados directamente por el municipio, en estos casos la contratación de
la interventoría sigue estando a cargo del gestor; la decisión de entregar la contratación al
municipio es tomada por el Comité Directivo, a partir de la capacidad institucional que se observe
de éste para realizar dicho proceso de contratación. Por su parte, el gestor del departamento de
Santander manifestó que el Comité Directivo tomó la decisión, en un caso particular, de delegar la
contratación de la obra a la empresa de servicios públicos del municipio, mediante un convenio
administrativo a través del cual el gestor ejerce la supervisión al proceso realizado.
En general se observó que la naturaleza o tipo de gestor, no tiene incidencia en la capacidad que
tienen los gestores para llevar a cabo los procesos de contratación en el marco de la política, en
primer lugar, porque todos se deben regir por la Ley 80 de 199379, y en segundo lugar porque
tanto los gestores que son ESP como los que son gobernación han desarrollado esquemas de
gestión que les permiten desarrollar los procesos de contratación de una manera adecuada.
3.2.1.5 Capacidad financiera de los gestores
En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores se les preguntó cual era su
principal fuente de financiamiento, se encontró que el 63% de los gestores es financiado con el
SGP departamental, el 25% es financiado con recursos propios del departamento, el 16% con
regalías y el 6% con ingresos propios del gestor y el 9% no reportó la información de la fuente de
financiamiento (Cuadro 24), la suma de los porcentajes es mayor que 100% dado que algunos
79
El Decreto 4548 de 2009, establece en su artículo 1 que "los procesos de contratación que se adelanten
por el Gestor, en cumplimiento de las funciones asignadas por el artículo 12 del Decreto 3200 de 2008, se
rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en desarrollo de lo previsto en el
artículo 14 de la Ley 1150 de 2007. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones
previstas en el mencionado decreto."
101
gestores utilizan varias fuentes de financiamiento para cubrir sus gastos de funcionamiento. La
mayor parte de los gestores que son ESP (76%) se financian con recursos del SGP departamental,
mientras que en el caso de los gestores que son gobernación se encontró que se financian en una
igual proporción con recursos propios y con SGP departamental (50%). (Cuadro 24)
Cuadro 24. Fuentes de financiamiento del funcionamiento del gestor según tipo de gestor PAP-
PDA
Fuente de financiación Gestor ESP Gestor Gobernación Total
del funcionamiento Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
SGP Departamental 13 76% 7 47% 20 63%
Recursos propios del 1 6% 7 47% 8 25%
departamento
Regalías 3 18% 2 13% 5 16%
Ingresos propios del
2 12% 0 0% 2 6%
gestor
reportaron 19 112% 16 107% 35 109%
información
Gestores que no
2 12% 1 7% 3 9%
Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas a los 32 gestores. Nota: los
departamentos que no reportaron esta información son: Guaviare, Huila y Meta.
En el análisis realizado se encontraron dos casos atípicos en lo que respecta a las fuentes de
financiamiento. En primer lugar, el gestor del departamento del Cesar, reportó tener una fuente
adicional de financiamiento al SGP departamental, que proviene del contrato suscrito con un
operador especializado de aseo en los municipios en los que prestan el servicio, y que corresponde
al 4% del valor recaudado por el operador. En segundo lugar, el gestor del departamento de
Cundinamarca tiene un esquema de financiamiento particular, el cual está conformado por 3
rubros de ingresos: i) por cada proyecto viabilizado el gestor cobra 4% del total del contrato, el
primer 2% al momento de radicar el proyecto en el mecanismo de viabilización, y el 2% restante
cuando el proyecto es viabilizado (este es el principal rubro de ingresos), ii) contratos suscritos con
la gobernación para adelantar la interventoría de proyectos, y iii) prestación de servicios y alquiles
de equipos para la prestación de servicios de agua potable y saneamiento.
Por otra parte, el gestor del departamento del Cauca manifestó estar en el proceso de
estructuración de un convenio con la gobernación para el manejo de los recursos de los
municipios descertificados, lo cual sería una nueva fuente de ingresos adicionales, este nuevo
convenio sería financiado con recursos propios del departamento. Con respecto a este tema, los
gestores de los departamentos de Atlántico, Santander y Nariño manifestaron que por asignación
102
de funciones de la gobernación se encuentran manejando los recursos de los municipios

descertificados, sin embargo los gestores de Santander y Nariño manifestaron no estar recibiendo
remuneración por esta actividad.
Por otra parte, de acuerdo con información recopilada a partir de las entrevistas
semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, el 60% de los gestores consideran que no tienen
dificultades en términos de recursos para contratar personal y adquirir materiales y suministros,
contra un 31% de los gestores que declaran tener dificultades (Cuadro 25).
Cuadro 25. Capacidad financiera de los gestores por tipo de gestor PAP-PDA
procesos y
procedimientos Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
El Gestor declara no
tener dificultades en
términos de recursos
para contratar 14 82% 8 53% 22 69%
personal, adquirir
materiales y
suministros
El Gestor declara tener
dificultades en
términos de recursos
para contratar 3 18% 7 47% 10 31%
personal, adquirir
materiales y
suministros
Total 17 100% 15 100% 32 100%
gestores
3.2.1.6 Evaluación del rol de las Gerencias Asesoras
En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó cómo evaluaban
el rol de la gerencia asesora y cuál había sido el impacto de su salida en la gestión del gestor. La
percepción general obtenida de los gestores es que el desempeño que tuvieron las gerencias
asesoras fue malo, si se tienen en cuenta sólo los gestores que tuvieron una gerencia asesora (24
gestores en total), el 75% de los gestores manifestó que el desempeño fue malo contra un 21% de
los gestores que manifestó que el desempeño de éstas fue bueno (Cuadro 26), uno de los gestores
manifestó en la entrevista realizada no conocer el desempeño de la gerencia asesora en su
departamento (gestor del departamento de Guainía).
Cuadro 26. Desempeño de las gerencias asesoras en el país
103
% total
% total
Rol de la Gerencia Asesora Frecuencia gerencias
gestores
contratadas
Malo 18 56% 75%
Bueno 5 16% 21%
No tuvo gerencia asesora 8 25% -
No reportó información 1 3% 4%
Total 32 100% 24
gestores.
Los gestores de los departamentos de Antioquia, Caldas, Meta, Nariño y Norte de Santander (el
21% de los gestores) manifestaron que el rol ejercido por la Gerencia Asesora fue bueno y
fundamental como base para el trabajo que desempeña actualmente el gestor, así mismo
afirmaron que en general las gerencias cumplieron lo estipulado en los contratos y entregaron los
productos definidos y los procesos de empalme fueron satisfactorios80. En el caso del gestor de
departamento de Antioquia, actualmente tiene un convenio suscrito con la Universidad de
Antioquia, que cumple las funciones que en su momento cumpliría la gerencia asesora, el gestor
manifestó que esta figura ha sido clave en el éxito de la implementación del PAP-PDA.
Por otra parte, el 75% de los gestores (Cuadro 26) manifestaron que las gerencias asesoras no
cumplieron a cabalidad el objeto para el cual fueron contratadas, argumentaron que los diseños
realizados en un buen porcentaje tuvieron muchas deficiencias y fue necesario reformularlos,
incluso en un caso, el gestor manifestó que fue necesario aprobar recursos adicionales para el
ajuste de los planes maestros81, así mismo, en algunos casos los diseños no fueron entregados82 lo
que produjo retrasos en la ejecución de obras. El gestor del departamento del Cauca manifestó
que una de las razones para el mal desempeño de las gerencias asesoras era su desconocimiento
de las condiciones locales y que no acompañaban su trabajo con la presencia en el territorio
requerida para desempeñar sus funciones. Por otra parte, el gestor del departamento de Boyacá
manifestó que el mal desempeño también se debía a un problema en los contratos suscritos, éstos
eran muy básicos y limitados, lo que no daba suficiente claridad del alcance de las labores a
desempeñar y los productos a entregar. Así mismo, los gestores de los departamentos de Sucre y
80
A excepción del gestor del departamento de Caldas que manifestó que el proceso de empalme había sido
traumático.
81
Documento de trabajo de campo, Departamento de Bolívar, sección 1, Estructura organizacional y
funciones.
82
Uno de los casos más críticos se presentó en el departamento del Valle del Cauca, en el que la Gerencia
Asesora "dejó atrapada la preinversión", debido a que no cumplieron ni entregaron los estudios y diseños
para poder empezar la ejecución (105 proyectos en total). (Documento de trabajo de campo, Departamento
del Valle del Cauca, sección 1, Estructura organizacional y funciones.)
104
Vichada, manifestaron que los contratos con las gerencias asesoras fueron muy costosos y los
resultados que produjeron en la implementación del PAP-PDA, no fueron los mejores.
En el caso de los departamentos de Bolívar, Magdalena y Sucre, se presentó una situación

particular en tanto que a pesar que los gestores manifestaron que la gerencia asesora en términos
de su trabajo en el área técnica (estudios y diseños, interventorías), había tenido un mal
desempeño, calificaron como bueno el rol desempeñado por ésta en el componente de
aseguramiento, el cual fue vital, declararon, para haberse fortalecido institucionalmente como
gestor y además se dio una transferencia de conocimiento entre estas áreas que consideran
fundamental para el trabajo que vienen desarrollando en el componente de aseguramiento
actualmente.
Por otra parte, se encontró que en tres casos el gestor inició un proceso jurídico por
incumplimiento contra la Gerencia Asesora, en ninguno de los casos se ha producido fallo: i) el
gestor del departamento del Cauca, ii) el gestor del departamento del Cesar instauró un proceso
en su contra debido al incumplimiento en la entrega de los productos establecidos
contractualmente y de las falencias que se identificaron en los proyectos entregados, y iii) El
gestor del departamento del Valle del Cauca inició un proceso por incumplimiento debido al
incumplimiento en la entrega de los productos establecidos, afirmaron que el porcentaje de
avance del contrato sólo llegó al 20%.
Con respecto al impacto generado con la salida de las gerencias asesoras, los gestores
manifestaron en general, que el impacto fue bueno, dado que permitió al gestor fortalecerse y
ofrecer un apoyo integral a los municipios y prestadores, al asumir las funciones que tenían las
gerencias asesoras. Sin embargo, algunos gestores83 manifestaron que el proceso de salida de las
gerencias como tal fue traumático, en el sentido que no hubo empalme adecuado ni transferencia
de conocimiento, lo que dificultó inicialmente que el gestor asumiera las funciones que venían
desarrollando estas. De forma contraria, el gestor del departamento de Nariño afirmó que el
impacto de la salida de la Gerencia Asesora fue negativo en su caso, dado que pudo haber
ejecutado con mayor celeridad el plan de aseguramiento, la gerencia tenía la radiografía de
departamento y tenían la capacidad institucional para implementar las actividades propuestas y
como consecuencia de su salida, se perdió mucho tiempo, el plan fue formulado desde diciembre
de 2013 y por la salida de la gerencia y el tiempo que pasó hasta que el Gestor retomó el tema, el
plan fue aprobado sólo hasta octubre de 2014.
3.2.2 Municipios
83
Los gestores que manifestaron esta situación son: Caldas, Caquetá, Córdoba, Guaviare, La Guajira y
Vichada.
105
A partir de las encuestas especializadas realizadas a las administraciones municipales de 170

municipios, se encontró que para los tres tipos de vinculación84, en más del 70% de los municipios
la dependencia de la alcaldía responsable de los temas del sector de agua potable y saneamiento
básico es la Secretaría u Oficina Asesora de Planeación, donde los municipios con Bonos de Agua
presentan la mayor proporción (82,2%), seguido de los municipios no vinculados (82%) y
municipios vinculados a PDA (78,9%); en menos de 30% de los municipios, la dependencia
responsable fue reportada como "otra". (Cuadro 27)
Cuadro 27. Dependencias responsables de los temas del sector de APSB en las alcaldías
Secretaría u Oficina Asesora de
Tipo Otra, ¿Cuál?
Planeación
Vinculación
% Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%)
PDA 78,90% 582 (4,10%) 21,10% 156 (4,10%)
BA 82,20% 38 (0,00%) 17,80% 8 (0,00%)
Ninguno 82,00% 107 (4,40%) 18,00% 23 (4,40%)
Total 79,50% 727 (3,30%) 20,50% 187 (3,30%)
Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas especializadas realizadas a las
administraciones municipales de 170 municipios
Con respecto al cargo que lidera los temas del sector de APSB en la alcaldía municipal, se encontró
que en más del 60% de los municipios, para los tres tipos de vinculación, el cargo que lidera los
temas del sector es el Secretario de Planeación, donde los municipios con Bonos de Agua
presentan la mayor proporción (68,9%), seguido de los municipios vinculados a PAP-PDA (68,3%) y
los municipios no vinculados (67,9%); seguido del Secretario de Planeación y Obras Públicas, con
20% en el caso de los municipios con Bonos de Agua, 15,10% en los municipios vinculados a PAP-
PDA y 14,10% en los municipios no vinculados. Con menores proporciones, le siguen Jefe de la
Unidad de Servicios Públicos, Secretario de Servicios Públicos y otros cargos. (Gráfico 4)
Gráfico 4. Cargos de las alcaldías municipales responsables de los temas del sector de APSB
84
Las encuestas especializadas fueron realizadas a municipios vinculados a PAP-PDA, municipios vinculados
al esquema de Bonos de Agua y a municipios no vinculados.
106

Con respecto al tipo de vinculación de los funcionarios que lideran los temas relacionados al
sector, más del 90% de los municipios reportó que el tipo de vinculación de estos funcionarios era
mediante contrato laboral, donde la mayor proporción la presentan los municipios no vinculados
(96,1%), le siguen los municipios con Bonos de Agua (95,6%) y los municipios vinculados a PAP-
PDA (94,8%). En una proporción entre el 3% y el 6% de los municipios reportaron que el tipo de
vinculación de estos funcionarios era mediante contrato de prestación de servicios. (Cuadro 28)
Cuadro 28. Tipo de vinculación de funcionarios que lideran los temas asociados al sector de
APSB en las alcaldías
Tipo Contrato laboral Prestación de servicios
Vinculación % Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%)
PDA 94,80% 700 (2,40%) 5,20% 38 (2,40%)
BA 95,60% 44 (0,00%) 4,40% 2 (0,00%)
Ninguno 96,10% 125 (2,10%) 3,90% 5 (2,10%)
Total 95,00% 869 (1,90%) 5,00% 45 (1,90%)
Así mismo, los municipios no vinculados reportaron que en promedio el tiempo de dedicación de
estos funcionarios a los temas relacionados al sector es en promedio 43,4% de su tiempo, los
municipios con Bonos de Agua reportaron que la dedicación promedio es del 36,11% y los
107
municipios vinculados a PAP-PDA reportaron que la dedicación promedio es del 35,94%. (Cuadro
29)
Cuadro 29. Dedicación promedio del tiempo de los funcionarios responsables a los temas
asociados al sector de APSB en las alcaldías
Tipo de Dedicación
Vinculación % ee (%)
PDA 35,94% (3,04%)
BA 36,11% (0,00%)
Ninguno 43,64% (3,91%)
Total 37,12% (2,50%)
Por otra parte, los municipios de los tres tipos de vinculación reportaron que en promedio tienen 3
funcionarios como personal de apoyo para los temas asociados al sector de agua potable y
saneamiento básico. (Cuadro 30)
Cuadro 30. Personal de apoyo para los temas asociados al sector de APSB en las alcaldías
Tipo de Número de
ee
Vinculación personas
PDA 3 0,19
BA 3 0,00
Ninguno 3 0,19
En lo que respecta al seguimiento que realiza la administración municipal al operador de los

servicios de acueducto y alcantarillado, se le preguntó a las administraciones municipales si tenían
un documento formalmente establecido para realizar el seguimiento a los indicadores de
cobertura, continuidad y calidad, a lo que la mayor proporción de municipios vinculados a PAP-
PDA (51,3%) contesto que tenían documento formal, el 52,6% de los municipios no vinculados
contestó que tenían el documento formal y el 40% de los municipios con Bonos de Agua contestó
que tenían documento formal para realizar seguimiento. (Cuadro 31)
Cuadro 31. Municipios que cuentan con un documento formal para realizar seguimiento a los
indicadores de cobertura, continuidad y calidad
Tipo de Si
ee(%)
Vinculación % Frecuencia
PDA 51,30% 379 (5,60%)
108
Tipo de Si
ee(%)
BA 40,00% 18 (0,00%)
Ninguno 52,60% 68 (5,20%)
Total 51,00% 465 (4,50%)
En el caso de los municipios que poseen el documento formal, el 67,8% de los municipios
vinculados al PAP-PDA, el 66,7% de los municipios con Bonos de Agua y el 66,3% de los municipios
no vinculados reportaron que se trataba de un documento concertado y aprobado con el
municipio, alrededor del 18% de los municipios con los tres tipos de vinculación reportaron que se
trataba de un documento interno y alrededor del 14,7% de los municipios con los tres tipos de
vinculación reportaron que se trataba de un contrato. (Cuadro 32)
Cuadro 32. Tipo de documento formal utilizado para realizar seguimiento a los indicadores de
cobertura, continuidad y calidad
Concertado y aprobado con el
Tipo de Interno En un contrato
municipio
Vinculación
% Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%) % Frecuencia ee(%)
PDA 15,90% 60 (5,7%) 67,80% 257 (7,1%) 16,30% 62 (5,6%)
BA 16,70% 3 (0,0%) 66,70% 12 (0,0%) 16,70% 3 (0,0%)
Ninguno 22,60% 15 (6,6%) 66,30% 45 (7,3%) 11,10% 8 (4,8%)
Total 17,00% 78 (4,7%) 67,50% 314 (5,8%) 15,50% 73 (4,6%)
Con respecto al monitoreo y seguimiento de las obligaciones y metas del prestador de los
servicios, en una mayor proporción (94,7%) los municipios vinculados al PAP-PDA contestaron que
realizaban el seguimiento a las obligaciones y metas del prestador, le siguen los municipios no
vinculados (con el 84,2%) y los municipios con Bonos de Agua (con el 72,2%). (Cuadro 33)
Cuadro 33. Municipios que realizan monitoreo y seguimiento al cumplimiento de obligaciones y

metas del prestador
Sí
Tipo de
ee(%)
PDA 94,70% 359 (3,40%)

BA 72,20% 13 (0,00%)
Ninguno 84,20% 57 (6,00%)
109
Sí
Tipo de
ee(%)
Total 92,20% 429 (2,90%)

De acuerdo con la información recolectada, el mecanismo más común con el que las
administraciones municipales realizan el monitoreo y seguimiento a los prestadores de los
servicios, es la solicitud de informes periódicos para los tres tipos de vinculación, presentando una
mayor proporción (76,9%) los municipios vinculados con bonos de agua, le siguen los municipios
no vinculados (68,10%) y los municipios vinculados a PAP-PDA (63,6%). El segundo mecanismo
más común para realizar monitoreo y seguimiento, que es utilizado por alrededor del 43% de los
municipios, para los tres tipos de vinculación, corresponde a los informes de Junta Directiva de los
prestadores, en este caso la mayor participación es la de los municipios con Bonos de Agua
(46,2%) y le siguen los municipios vinculados a PAP-PDA. En una menor proporción los municipios
declararon realizar monitoreo y seguimiento a través de los informes de interventorías (alrededor
del 18,8% de los municipios) o a través de un sistema de información (alrededor del 14% de
municipios vinculados a PAP-PDA y no vinculados). Sólo el 3% de municipios vinculados a PAP-PDA
declaró no recibir ningún tipo de información. (Gráfico 5)
Gráfico 5. Mecanismos a través de los cuales se realiza monitoreo y seguimiento a las

obligaciones y metas de los prestadores de los servicios
90%
80% 77%
70% 68%
64%
60% Cuenta con un sistema de información para el monitoreo

y seguimiento
Solicita informes periódicos

50%
46%
42% El alcalde recibe informes en las reuniones de Junta

41% Direc va
40%
A través de informes de la interventoría del contrato con
el operador
30% 28% No recibe ningún po de información
20%
15% 14%
14% 13%
10%
3%
0% 0% 0%
0%
PDA BA Ninguno
Fuente:
Elaboración propia a partir de las encuestas especializadas realizadas a las administraciones
municipales de 170 municipios
110
No obstante lo anterior, los encuestadores reportaron que sólo pudieron constatar físicamente los
informes de monitoreo y seguimiento de cumplimiento de obligaciones y metas, en un 30,8% de
los municipios con Bonos de Agua, en un 14% de los municipios vinculados PAP-PDA y en un 5% de
los municipios no vinculados. (Cuadro 34)
Cuadro 34. Casos en los que se constató físicamente los informes de seguimiento
Sí
Tipo de
ee(%)
PDA 14,00% 50 (5,60%)

BA 30,80% 4 (0,00%)
Ninguno 5,00% 3 (4,10%)
Total 13,20% 57 (4,70%)
A partir de los resultados obtenidos, se evidencia que todavía un porcentaje muy bajo de
municipios se encuentra realizando seguimiento y monitoreo de los indicadores de prestación de
los servicios en su municipio de una manera formal (Cuadro 31), resultando los municipios
vinculados a bonos de agua, los que presentan una menor proporción. Dentro de estos
documentos formales utilizados, el que se utiliza en menor proporción es el contrato, seguido de
un documento concertado entre municipio y prestador.
3.2.3 Prestadores
En lo que respecta al tipo de vinculación de personal, los prestadores declararon que la mayor
parte de sus trabajadores (alrededor del 75,2% para el área administrativa y alrededor del 81,4%
para el área técnico operativa), para los tres tipo de vinculación de los municipios, se encuentra
vinculado por medio de contrato laboral. En los dos casos, la mayor proporción de trabajadores
vinculados por contrato laboral la presentan los prestadores de los municipios con bonos de agua
(87,6% para el área administrativa y financiera y 90,6% para el área técnico operativa), le siguen
los prestadores de los municipios no vinculados (73,5% para el área administrativa y financiera y
83,72% para el área técnico operativa) y finalmente los prestadores de los municipios vinculados a
PAP-PDA (64,4% para el área administrativa y financiera y 70,1% para el área técnico operativa).
En una menor proporción los trabajadores de los prestadores son vinculados a través de contratos
de prestación de servicios o por órdenes de servicio. (Gráfico 6)
111
Gráfico 6. Tipo de vinculación de los trabajadores de los prestadores de los servicios de

acueducto y alcantarillado por tipo de vinculación del municipio
100.00%
91%
90.00%
84%
88%
80.00%
70% 74%
70.00%
64%
60.00%
50.00%
1. Administra va y Comercial
2. Técnico Opera va
40.00%
30.00%
24%
21%
20.00% 16%
14%
9% 9% 11%
10.00% 7%
6% 4%
6%
3%
0.00%
PDA BA Ninguno PDA BA Ninguno PDA BA Ninguno
a. Contrato Laboral b. Prestación de Servicio c. Orden de trabajo
Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas especializadas realizadas a los prestadores de
170 municipios
Por otra parte, se encontró que la mayor parte de los prestadores (57,8% de municipios vinculados
a PAP-PDA, 54,7% de municipios no vinculados y 52,3% de municipios con Bonos de Agua)
declararon que contaban con manual de funciones en donde se establecen claramente los perfiles
de personal requeridos para cada cargo, en estos casos el encuestador tuvo la posibilidad de
verificar físicamente dicho documento. En una proporción menor (30% en municipios vinculados a
PAP-PDA, 29,5% de municipios con Bonos de Agua y 22,5% de municipios no vinculados) los
prestadores manifestaron que contaban con manual de funciones, pero el encuestador no tuvo la
posibilidad de verificar físicamente dicho documento. El resto de prestadores (22,8% de
municipios no vinculados, 18,2% de municipios con Bonos de Agua y 12,2% de municipios
vinculados a PAP-PDA) manifestaron no contar con manual de funciones. (Cuadro 35)
Cuadro 35. Número de prestadores de los servicios que cuentan con manual de funciones
Sí, pero no se pudo verificar
Tipo de Sí, se verificó físicamente No
físicamente
vinculación
PDA 57,80% 427 (5,50%) 30,00% 221 (5,20%) 12,20% 90 (3,70%)
BA 52,30% 24 (0,00%) 29,50% 14 (0,00%) 18,20% 8 (0,00%)
Ninguno 54,70% 71 (5,10%) 22,50% 29 (4,90%) 22,80% 30 (4,70%)
170 municipios
112
En las encuestas especializadas realizadas a los prestadores, se les preguntó si tenían procesos y
procedimientos definidos en un manual de operaciones u otro tipo de documentación para la
ejecución de las diferentes actividades en la prestación de los servicios, a lo que el mayor
porcentaje de prestadores manifestó contar con procesos y procedimientos, en donde la mayor
proporción de prestadores corresponden a municipios vinculados a PAP-PDA (44,2%), le siguen los
prestadores de municipios no vinculados (43,5%) y finalmente los prestadores de los municipios
con bonos de agua (40,9%), en estos casos el encuestador tuvo la posibilidad de verificar
físicamente dicho documento. En una proporción menor (34,1% en municipios vinculados a PAP-
PDA, 34,1% de municipios con Bonos de Agua y 30,5% de municipios no vinculados) los
prestadores manifestaron que contaban con procesos y procedimientos, pero el encuestador no
tuvo la posibilidad de verificar físicamente dicho documento. El resto de prestadores (26% de
municipios no vinculados, 25% de municipios con Bonos de Agua y 21,7% de municipios vinculados
a PAP-PDA) manifestaron no contar con procesos y procedimientos. (Cuadro 36)
Cuadro 36. Número de prestadores de los servicios que cuentan con procesos y procedimientos
Sí, pero no se pudo verificar
Sí, se verificó físicamente No
Tipo de físicamente
vinculación
PDA 44,20% 326 (5,50%) 34,10% 252 (5,30%) 21,70% 160 (4,60%)
BA 40,90% 19 (0,00%) 34,10% 16 (0,00%) 25,00% 12 (0,00%)
Ninguno 43,50% 57 (5,60%) 30,50% 40 (5,20%) 26,00% 34 (4,70%)
170 municipios
Con respecto al nivel académico de los gerentes de los prestadores de servicios públicos, se
encontró que en la mayoría de prestadores (56,4% de municipios vinculados a PAP-PDA, 49,7% de
municipios no vinculados y 47,7% de municipios con Bonos de Agua), los gerentes tiene un nivel
académico profesional. En una menor proporción, los gerentes de los prestadores tienen un nivel
de postgrado (alrededor del 33,8%), donde los municipios no vinculados tienen una mayor
proporción en este grupo (35,6%), y le siguen los prestadores que tienen gerentes con un nivel
técnico o tecnológico, donde los prestadores de los municipios con Bonos de Agua, tienen una
mayor proporción (18,2%). (Gráfico 7)
Gráfico 7. Nivel académico de los gerentes de los prestadores de los servicios de acueducto y
alcantarillado por tipo de vinculación del municipio
113
60.00%
55%
50%
50.00% 48%
40.00%
36%
34%
32%
PDA
30.00%
BA
Ninguno
20.00% 18%
12% 13%
10.00%
1% 2%
0% 0% 0% 0%
0.00%
Secundaria Media Técnica o tecnológica Universitaria Postgrado
170 municipios
En lo que respecta a la experiencia de los gerentes de los prestadores, se encontró que en general
tienen una experiencia específica en el sector promedio de 5,6 años (Cuadro 37) y que en
promedio tienen una permanencia en el cargo de 2,7 años, en donde los prestadores de
municipios vinculados a PAP-PDA tienen la mayor permanencia en el cargo, 3,3 años en promedio,
(Cuadro 38).
Cuadro 37. Experiencia específica en el sector de los gerentes de los prestadores

Tipo de Promedio
ee
vinculación (en años)
PDA 5,85 0,67
BA 5,84 0,00
Ninguno 5,06 0,64

170 municipios
Cuadro 38. Permanencia en el cargo de los gerentes de los prestadores

Tipo de Promedio
ee
PDA 3,35 0,40
BA 2,48 0,00
Ninguno 2,32 0,36
114
170 municipios
Por otra parte, en cuanto a los líderes técnicos de los prestadores de los servicios, se encontró una
diferencia en el comportamiento en prestadores de municipios PAP-PDA, en los que en una mayor
proporción, el líder técnico tiene el cargo de director (36,9% de los prestadores), mientras que la
mayor proporción de prestadores en municipios con bonos de agua (47,7%) y en municipios no
vinculados (36,7%) el líder técnico del prestador es el fontanero. No obstante lo anterior, en el
caso de los prestadores de municipios vinculados a PAP-PDA, en el 29% de los casos (segunda
mayor proporción de prestadores) los líderes técnicos son los fontaneros, lo que evidencia una
tendencia general en que los líderes técnicos de los prestadores de servicios de acueducto y
alcantarillado son fontaneros (alrededor de 37,8% de los prestadores de municipios en los tres
tipos de vinculación), seguido de directores (alrededor del 26,3% de los casos) y finalmente
Técnicos (alrededor del 19,2% de los casos) y Jefes (alrededor del 16,7% de los casos). (Gráfico 8)
Gráfico 8. Cargo que desempeñan los líderes técnicos de los prestadores de los servicios de
170 municipios
En cuanto al nivel académico de los líderes técnicos de los prestadores, se encontró que en una
mayor proporción los líderes técnicos en prestadores de municipios vinculados al PAP-PDA tienen
un nivel académico técnico o tecnológico (27,5%), le siguen los líderes técnicos con nivel
universitario (24,5%) y los líderes técnicos con un nivel de educación media (17,6%). En el caso de
115
los prestadores de municipios con bonos de agua, los líderes técnicos tienen un nivel académico
universitario (27,3%), seguido de nivel de educación media (25%) y técnica o tecnológica (18,2%).
En el caso de los prestadores de municipios no vinculados los líderes técnicos en una mayor
proporción (26,2%) tienen un nivel de educación media, seguido por los líderes con un nivel
académico universitario (23,3%) y un nivel técnico o tecnológico (22,4%). Se presentan en una
menor proporción de lo casos, líderes técnicos con un nivel de postgrado (alrededor de 13% para
los tres tipos de vinculación), con un nivel de educación primaria (alrededor de 11% para los tres
tipos de vinculación) y con un nivel de educación secundaria (alrededor de 5,9% para los tres tipos
de vinculación. (Gráfico 9)
Gráfico 9. Nivel de educación de los líderes técnicos de los prestadores de los servicios de
170 municipios
En lo que respecta a la experiencia específica en el sector de los líderes técnicos de los prestadores
de servicios, se encontró que en promedio, los líderes de prestadores de municipios vinculados al
PAP-PDA tienen 10,66 años de experiencia en el sector, seguido de los líderes de prestadores de
municipios no vinculados, con 9,44 años de experiencia en el sector y finalmente los líderes de
prestadores de municipios con Bonos de Agua, con 8,39 años de experiencia en el sector (Cuadro
39). Con respecto al tiempo de permanencia promedio en el cargo de los líderes técnicos, se
encontró que en promedio, los líderes de prestadores de municipios vinculados al PAP-PDA tienen
una permanencia en el cargo mayor (7,07 años), seguido de los líderes de prestadores de
municipios con Bonos de Agua con 5,89 años de permanencia y finalmente los líderes de
prestadores de municipios no vinculados con 5,39 años de permanencia. (Cuadro 40)
116
Cuadro 39. Experiencia específica en el sector de los líderes técnicos de los prestadores
Tipo de Promedio
ee
PDA 10,66 0,96
BA 8,39 0,00
Ninguno 9,44 0,97
170 municipios
Cuadro 40. Permanencia en el cargo de los líderes técnicos de los prestadores

Tipo de Promedio
ee
PDA 7,07 0,73
BA 5,89 0,00
Ninguno 5,39 0,76
170 municipios
3.2.4 Relaciones interinstitucionales
En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores se les solicitó que valoraran de 1
a 4, donde 1 es la calificación más baja y 4 la calificación más alta, las relaciones
interinstitucionales con los siguientes actores de la política: MVCT, gobernaciones, municipios y
autoridades ambientales regionales. Se encontró que más del 70% de los gestores consideran que
sus relaciones son buenas con los actores de la política, es decir, otorgaron una calificación de 3 o
más. Con el MVCT (74%), con las gobernaciones (92%), con los municipios (79%) y con las
autoridades ambientales regionales (73%). El 28% de los gestores no calificó su relación con el
MVCT, el 25% de los gestores no calificó su relación con la gobernación y con los municipios, y el
53% de los gestores no calificó su relación con las autoridades ambientales regionales. (Cuadro 41)
Cuadro 41. Calificación de los gestores sobre las relaciones interinstitucionales con los demás
actores de la política
relaciones
4 11 48% 18 75% 11 46% 5 33%
3,5 0 0% 2 8% 2 8% 2 13%
3 6 26% 2 8% 6 25% 4 27%
2,5 2 9% 0 0% 1 4% 1 7%
2 3 13% 2 8% 3 13% 1 7%
117

relaciones
1,5 0 0% 0 0% 1 4% 0 0%
1 1 4% 0 0% 0 0% 2 13%
Total de gestores
que reportaron 23 100% 24 100% 24 100% 15 100%
información
Gestores que no
reportaron 9 28% 8 25% 8 25% 17 53%
información
Total gestores 32 32 32 32
gestores.
Se obtuvo una percepción general en los gestores que a pesar de considerar que sus relaciones
son buenas con el MVCT, lo que bajaba la calificación de las relaciones con esta entidad era la
relación con el mecanismo de viabilización de proyectos, específicamente en la interacción del
gestor con los evaluadores del VASB. Por otra parte, algunos gestores 85 manifestaron
inconformidad debido a una interacción intermitente con el líder departamental, o un cambio
constante de éstos, lo que hace que se pierda tiempo mientras el nuevo líder conoce la situación
del departamento y los funcionarios del gestor. En el caso específico del departamento de
Córdoba, el gestor manifestó que los líderes deberían tener una mayor presencia en la región; así
mismo el gestor del departamento del Meta manifestó que "actualmente los gestores tienen que
desplazarse a Bogotá, el líder no llega a las regiones, no hay políticas claras hacia los gestores, no
dan plata y no hacen un acompañamiento real"86.
En cuanto a las relaciones con la gobernación, en general los gestores tiene una buena relación,
sólo dos gestores manifestaron tener una no muy buena relación con las gobernaciones
(calificaron con 2 a este actor). En primer lugar el gestor del departamento del Cesar manifestó
que tienen deterioradas las relaciones con el departamento lo que hace que todos sus procesos y
su financiamiento propio presenten retrasos. En segundo lugar el gestor del departamento de La
85
El gestor del departamento de Casanare manifestó que hace un año no tiene un líder asignado, el gestor
del departamento del Cesar manifestó que la relación con el líder no era constante, el gestor del
departamento del Guaviare manifestó que no tiene una buena relación con el líder, el gestor del
departamento de Risaralda manifestó que perdió el contacto con el líder, el gestor del departamento de
Putumayo afirmó que han tenido 5 líderes en 4 años y el gestor del departamento de Vaupés aseguró que
han cambiado su líder varias veces.
86
Documento de trabajo de campo, Departamento de Meta, sección 1, Estructura organizacional y
funciones.
118
Guajira, manifestó que "es un tema delicado ya que el Gestor es la misma Gobernación pero se
menciona que en los procedimientos "allá nada camina […] hacen lo que se les da la gana""87.
Por otra parte, algunos gestores88 manifestaron que la relación con la SSPD es muy poca, que no
perciben mucha presencia y apoyo por parte de esta entidad en el marco de la política, y que
perciben que el seguimiento que realiza en el marco del proceso de certificación es muy débil. Así
mismo, en particular el gestor del departamento del Valle del Cauca manifestó que han solicitado
asistencia técnica a la SSPD y no han recibido respuesta.
Con respecto a la relación de los gestores con las autoridades ambientales regionales, en las
entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se encontró una percepción general de
una relación difícil con las autoridades ambientales, en algunos casos, tanto gestores como
autoridades ambientales manifestaron inconvenientes en el flujo y manejo de información entre
las dos entidades lo que dificulta los procesos de concertación de los planes ambientales, así como
también la gestión de los trámites ambientales; esta situación se acentúa cuando hay más de una
autoridad ambiental con jurisdicción en el departamento. También algunos gestores y autoridades
ambientales 89 manifestaron una falta de claridad en los roles y responsabilidades de ambas
entidades en torno al Plan Ambiental, así mismo manifestaron que consideran que el interés en el
tema ambiental del gestor es circunstancial y que obedece más al cumplimiento de requisitos de la
política. Así mismo, algunas autoridades ambientales90 consideran que los gestores son muy
débiles organizacionalmente para manejar los temas ambientales y les falta asumir un liderazgo en
este aspecto en el departamento. Por otra parte, los gestores que han logrado una buena
articulación con las autoridades ambientales, manifiestan en algunos casos que se han generado
dinámicas de trabajo que han permitido avanzar en aspectos ambientales en el departamento, sin
embargo, en la mayoría de los casos la articulación se da en temas muy puntuales sobre mínimos
ambientales.
En cuanto a las relaciones con los municipios, los gestores en general manifestaron que
normalmente se presentan inconvenientes pero que estos se han podido sortear, por lo que más
del 50% de éstos calificaron la relación en 3 o más, los gestores que declararon tener una relación
no muy buena con los municipios fueron los de los departamentos de Amazonas, Cesar, La Guajira
y Putumayo.
87
Documento de trabajo de campo, Departamento de La Guajira, sección 1, Estructura organizacional y
funciones.
88
Gestores de los departamentos de: Arauca, Nariño y Valle del Cauca.
89
Gestores de los departamentos de: Caquetá, Casanare, San Andrés, CORPORINOQUIA con jurisdicción en
el departamento de Casanare y la CVC con jurisdicción en el departamento del Valle del Cauca.
90
CORPONARIÑO con jurisdicción en el departamento de Nariño, CORPOAMAZONIA con jurisdicción en el
departamento del Putumayo y CORMACARENA con jurisdicción en el departamento del Meta.
119
Por su parte, los municipios vinculados a PAP-PDA manifestaron con respecto a la articulación con
los actores, que las principales causas de la dificultad en la articulación con los actores del PAP-
PDA son, en primer lugar (49,9%) la falta de canales o espacios de comunicación eficientes,
seguido por la falta de la claridad de la normativa en cuanto a las competencias y roles (41,7%) y
en tercer lugar (32.3%) la capacidad técnica del gestor para acompañar a los municipios. (Gráfico
10)
Gráfico 10. Principales causas de la dificultad de la articulación entre los actores – encuesta
municipios
170 municipios
Por otra parte, los prestadores de los municipios vinculados a PAP-PDA, manifestaron con
respecto a la articulación con los actores, que las principales causas de la dificultad en la
articulación con los actores del PAP-PDA son, en primer lugar (60%) no hay canales de
comunicación eficientes, seguido por la falta de la claridad en cuanto a las competencias y roles
(35%) y en tercer lugar (33%) que no hay presencia del gestor en el territorio. (Gráfico 11)
Gráfico 11. Principales causas de la dificultad de la articulación entre los actores – encuesta
prestadores
120
170 prestadores
Con respecto a la presencia territorial, el 50% de los municipios manifestaron que la presencia del
gestor es ocasional, el 26% de los municipios manifestaron que el gestor no hace presencia, el 19%
de los municipios manifestaron que la presencia del gestor es activa y pertinente y sólo un 6% de
los municipios manifestaron que la presencia del gestor es muy activa y pertinente. (Gráfico 12)
Gráfico 12. Percepción de los municipios sobre la presencia del gestor en el territorio
121
170 municipios
Con respecto a este mismo tema, el 49% de los prestadores manifestaron que la presencia del
gestor es ocasional, el 28% de los prestadores manifestaron que el gestor no hace presencia, el
16% de los municipios manifestaron que la presencia del gestor es activa y pertinente y sólo un 7%
de los municipios manifestaron que la presencia del gestor es muy activa y pertinente (Gráfico 13).
Resultados que se muestran consistentes con lo manifestado por los municipios.
Gráfico 13. Percepción de los prestadores sobre la presencia del gestor en el territorio
170 prestadores
3.3 Planeación y articulación de recursos
En este apartado se desarrollan los temas relacionados con la planeación y articulación de

recursos en el nivel departamental. De esta manera, se estudia la disponibilidad de los diferentes
instrumentos de planeación, la participación de los diversos actores en su elaboración y su
implementación y seguimiento. Así mismo se identifica el alcance de dichos instrumentos y la
alineación con los objetivos de la política de Planes Departamentales de Agua. Sumado a esto se
revisará cómo se ha desarrollado la articulación de los recursos en el nivel departamental, lo cual
comprende identificar los diversos actores que realizan intervenciones en el territorio, así como
los aportes que realizan para dichas intervenciones, y los mecanismos o actores que fungen como
122
articuladores de dichas intervenciones. Para esto también se explora la valoración que los
Gestores hacen de la fiducia mediante la cual administran los recursos.
Se encuentra que actualmente los 32 departamentos cuentan con el Manual Operativo del PDA y
con PGEI (2013-2015), sin embargo PAEI, mientras que 25 departamentos cuentan con Planes de
Acción de uno o más municipios vinculados al PDA. Por su parte, mientras que únicamente 13
departamentos cuentan con un documento de Plan Ambiental concertado con la Autoridad
Ambiental (Tabla 6).
Tabla 6. Disponibilidad actual de instrumentos de planeación

PAEI 2014- Planes de Plan de Plan
Departamento
2015 Acción Aseguramiento Ambiental
Amazonas Sí Sí No No
Antioquia Sí 100% No No
Arauca Sí 100% Sí No
Atlántico Sí 0% No No
Bolívar Sí 67% No Sí
Boyacá Sí No Sí Sí
Caldas Sí 0% Sí No
Caquetá Sí 75% Sí Sí
Casanare Sí 100% Sí Sí
Cauca No No Sí Sí
Cesar Sí 95% Sí Sí
Chocó Sí 100% Sí No
Córdoba Sí 57% Sí No
Cundinamarca Sí 77% Sí Sí
Guainía Sí 100% No No
Guaviare Sí 100% Sí No
Huila No No No Sí
La Guajira Sí 100% No No
Magdalena Sí No No Sí
Meta Sí Sí No Sí
Nariño Sí No Sí Sí
Norte de Santander Sí 100% No No
Putumayo No 100% Sí No
Quindío No 100% Sí No
Risaralda Sí Sí Sí Sí
San Andrés y
Sí No No
Providencia No
Santander Sí 0% Sí No
123
Sucre Sí 43% Sí No
Tolima Sí Sí Sí Sí
Valle del Cauca Sí 93% No No
Vaupés No No No No
Vichada No 100% No No
Total 26 25 18 13
Fuente: Reportes Gestores y MVCT Nota: En los casos en que los Gestores no reportaron la disponibilidad de
Planes de Acción de los municipios se utilizó información de seguimiento a los instrumentos de planeación
del MVCT.
El proceso de formulación de los instrumentos actuales de planeación inició con la expedición del
Decreto 2246 de 2012, los Gestores realizaron la actualización de los PGEI con ajuste a dicha
norma. En este ejercicio de actualización se encuentra que el periodo de formulación del PGEI
tiende a corresponder al periodo de gobierno de los Gobernadores y Alcaldes, pues de los 32
departamentos 28 (88%) tienen vigencia hasta el 2015, mientras que sólo 3 (9%) tienen una
vigencia mayor (Cuadro 42).
Cuadro 42. Periodo de vigencia de los PGEI

Periodo PGEI Frec %
Hasta 2015 28 88%
Mayor a 2015 3 9%
NR 1 3%
Total 32 100%
Fuente: PGEI provistos, Reportes Gestores y entrevistas.
Actualmente no se cuenta con un reporte o documento oficial para Vaupés.
Esto se debe a varios factores: en primer lugar, este instrumento se articula con los Planes de
Desarrollo Departamentales y Municipales; en segundo lugar, las proyecciones de recursos
disponibles se hacen respecto al periodo de Gobierno de los Gobernadores y Alcaldes dadas las
restricciones en el uso de las vigencias futuras; y en tercer lugar, los funcionarios de los Gestores
identifican que las gestiones dependen en buena medida de los lineamientos y orientaciones del
gobierno de turno. Es así como la continuidad de dichos lineamientos depende del nivel de
acuerdo entre un gobierno y otro, así como de la calidad de los empalmes que se realicen. Por otra
parte, debido a la rotación de funcionarios en algunos departamentos se encontró que se perdió
buena parte del conocimiento del proceso de formulación de este instrumento (Amazonas,
Guainía acudió al VAS, Guaviare y Vaupés).
Por su parte, el PAEI se formula en conjunto con las administraciones municipales, tomando como
insumo los Planes de Acción o, en caso que no se contara con estos instrumentos, las inversiones
priorizadas en conjunto con las Alcaldías municipales. Sin embargo, de acuerdo con los Gestores,
124
en este documento se estipulan partidas globales para la ejecución de proyectos durante cada
vigencia a lo largo de los municipios vinculados al PDA y no proyectos específicos. A juicio de los
Gestores, esto se debe a que se maneja un nivel de incertidumbre en los tiempos y nivel de éxito
en el proceso de viabilización de proyectos, motivo por el cual la tendencia es, por un lado, a
establecer topes de inversión sin asociar inversiones específicas, y por otro, a modificar o
actualizar periódicamente dicho instrumento de acuerdo con los proyectos que se viabilizan y
tienen el cierre financiero para su ejecución.
En los departamentos de Arauca, Cauca y Guainía se identificó la necesidad de dar un enfoque

diferencial a los instrumentos de planeación. Dicho enfoque se refiere principalmente a la
búsqueda de un punto intermedio entre los lineamientos de la política y las necesidades locales,
donde se considera que hay un desencuentro entre estos dos aspectos. En los territorios se
percibe que debe manejarse una política con enfoque diferencial que tenga en cuenta las
condiciones sociales, económicas y geográficas de cada departamento. En el caso particular de
Arauca se ha tratado de salir un poco del esquema propuesto por el MVCT considerando que en el
departamento las empresas se han desarrollado principalmente en el ámbito comunitario y que
tienen un mercado con un alto nivel de incertidumbre a pesar que se han realizado muchas
inversiones por Regalías que han permitido que la cobertura y la calidad sean buenas. Por su
parte, en Guainía se percibe que la asignación de los recursos por regiones no es óptima, pues en
su caso particular los costos de transporte hacia el departamento y dentro del mismo son muy
altos y no se están teniendo en cuenta en la formulación de dichos instrumentos.
En general, se considera que los instrumentos de planeación son útiles en la medida en que
permiten identificar una ruta de acción y en que fomentan una mayor articulación entre las
entidades competentes en el sector de APSB; no obstante, una de las dificultades que se identifica
para su implementación es la articulación con los municipios y prestadores.
Se encuentra que menos de la tercera parte de los municipios vinculados al PAP-PDA conocen los
instrumentos de planeación de la política en el nivel departamental, de manera que el 27% declara
que conoce el PAEI, mientras que un 24% manifiesta que conoce el Manual Operativo del Gestor.
Por su parte, menos de la quinta parte de los municipios encuestados conoce el PGEI (19%) o el
Plan de Aseguramiento de la Prestación (17,4%) y tan sólo el 6,9% de los municipios vinculados al
PAP-PDA conoce el Plan Ambiental. Finalmente, Se encuentra que el 65% de los municipios
vinculados al PAP-PDA afirma que no conoce los Planes de Acción, mientras que el 35% declara
que sí los conoce (Cuadro 43).
Cuadro 43. Conoce los siguientes instrumentos de planeación del PDA, delegados Alcaldías
Intrumentos Frec % ee
Manual Operativo 179 24,30% (4,8%)
125
PGEI 141 19,10% (4,4%)

PAEI 200 27,10% (5,0%)
Plan de Aseguramiento
128 17,40% (4,1%)
de la Prestación
Plan Ambiental 51 6,90% (2,8%)
Plan de Acción del PDA
261 35,40% (5,2%)
para el municipio
Fuente: Encuestas administraciones municipales 170 municipios, pregunta 701.
Elaboración propia
Se encuentra que 14 (44%) departamentos cuentan con más del 75% de Planes de Acción
formulados, mientras que para 3 (9%) departamentos entre el 50% y el 75% de los municipios
vinculados cuentan con este instrumento. Por su parte, 4 (13%) departamentos cuentan con
menos del 50% de los Planes de Acción al tiempo que 7 (22%) de estos reportó no contar con este
instrumento. De los 32 departamentos, 4 no reportaron cuántos municipios cuentan con un Plan
de Acción concertado con el Gestor, no obstante, de acuerdo con información de seguimiento a
los instrumentos de planeación del MVCT estos departamentos cuentan con uno o más Planes de
Acción concertados (Cuadro 44).
Cuadro 44. Disponibilidad de Planes de Acción

Proporción de Planes de Acción
Frec. %
Disponibles
Mayor al 75% 14 44%
Entre el 50% y el 75% 3 9%
Menor al 50% 4 13%
No cuentan con Planes de Acción 7 22%
No reportan No. de Planes* 4 13%
Total 32 100%
Fuente: Reportes Gestores, entrevistas semi-estructuradas con Gestores e
información de seguimiento a los instrumentos de planeación del MVCT. Los
departamentos para los cuales no se cuenta con esta información son: Amazonas,
Meta, Risaralda y Tolima.
En la formulación de los Planes de Acción se percibe que los Alcaldes tienden a suscribir estos
documentos con el objetivo de ejecutar obras en el municipio pero no de suscribir las acciones
relacionadas con el fortalecimiento institucional. De acuerdo con los Gestores, incluso se
encuentran casos en que la firma de estos instrumentos se da con ocasión de la viabilización de
proyectos del MVCT en tanto es un requisito en dicho proceso. En este sentido, se considera que
aún no hay una comprensión acerca de los objetivos del PAP-PDA en tanto política para el
fortalecimiento integral del sector, sino que se percibe como una política orientada a la gestión de
obras de infraestructura:
126
“¿Sabe qué es lo otro que hay que hacer? Yo en eso sí me he metido mucho. Nosotros
tenemos que no decir sólo PDA sino tenemos que darle el título completo, tenemos que
institucionalizar el título completo de Planes Departamentales para el Manejo Empresarial
de Agua Potable y Saneamiento Básico. Ese tema empresarial… Todo mundo pega Plan
Departamental de Agua. Entonces todo mundo no, pun obra, acueducto, redes (…)
Empresarial, esa es la esencia. O sea, tener esquemas que mantengan las obras que nos
paguen, que no sigamos cometiendo los errores de seguir pagando la energía y los
químicos y todo con la platica del SGP. Sino que hayan esquemas sostenibles y viables, y
que lo importante es, llámese Unidad de Servicios, llámese APC, llámese empresa mixta,
social, esa es la esencia de todo. Yo por lo menos soy uno de los que es lo primero que digo
cada vez que hablo en un Concejo y hablo… empecemos por qué es PDA. ¿Qué es Plan
Departamental de Agua? Agua, obra tubo, planta. No vea, el título completico de esto
entonces es empresarial. Eso por lo menos eso hay que replicarlo muchísimo, desde el
título” (Entrevista semi-estructurada Gestor Norte de Santander, Área de Aseguramiento
de la Prestación).
En departamentos como Arauca, donde la operación del PDA inició recientemente, y por lo tanto
también es reciente la vinculación de los municipios, las administraciones municipales tomaron la
decisión de vinculares al PDA debido a las restricciones para el uso y articulación de recursos del
municipio, el departamento y la nación para la ejecución de proyectos del sector de APSB.
Los Gestores perciben que las principales dificultades relacionadas con la formulación de los
Planes de Acción tienen que ver con el cambio en las administraciones, que implica en ocasiones
reformulaciones por cambios en las priorización de proyectos, y con que estos instrumentos
dependen en buena medida de la percepciones y posturas de las administraciones municipales. Es
decir, consiste en un proceso de concertación entre las administraciones municipales y el Gestor
sin un rasero de criterios de priorización definidos, que depende de lo que cada actor considere
prioritario y, a juicio de los Gestores entrevistados, de la voluntad política de los Alcaldes.
Adicionalmente, en los casos de Chocó, La Guajira, Meta, Nariño, Putumayo y Tolima se refirió
explícitamente que los Planes de Acción se actualizan con los cambios de Alcaldes, anualmente o
incluso con una mayor periodicidad en la medida en que las administraciones municipales
identifican nuevas necesidades.
Adicionalmente, se considera que con el paso del tiempo, las administraciones municipales han
percibido que no se cumple con lo estipulado en los Planes de Acción, lo cual va en detrimento de
la relación con el Gestor y de la articulación en el marco del PAP-PDA: “Los Planes de Acción se
siguen acumulando y eso no es bueno para los municipios, no se pueden seguir formulando más
127
proyectos si no se avanza con los que vienen de tiempo atrás” (Entrevista semi-estructurada,
Gestor Caldas).
En este sentido, se arguye que esta percepción se relaciona con que los Alcaldes tienden a volcar
todas las necesidades de los municipios en estos instrumentos, en el caso particular de Casanare
se requirió el acompañamiento del MVCT para la suscripción de Planes de Acción con siete
administraciones municipales que se retractaron de firmar este instrumento al ver que no era
posible incluir todas las obras priorizadas por los municipios. Así mismo, se arguye que el
cumplimiento de los Planes de Acción depende también de la articulación y cumplimiento de los
actores involucrados en su implementación, pues la ejecución de obras pasa también por
gestiones que dependen de las Alcaldías como es el caso de la gestión predial.
Los criterios de priorización son diversos. De acuerdo con los municipios encuestados, la
priorización de las inversiones que se consignan en dichos instrumentos se realiza principalmente
por las Alcaldías municipales, bien sea a partir de los Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado,
o a partir de decisiones tomadas por los funcionarios encargados del sector (60,9%). Al evaluar si
existen diferencias entre los municipios vinculados al PDA, Bonos de Agua o Ningún esquema, se
encuentra que se la tendencia anteriormente señalada se mantiene a lo largo de los tres grupos;
sin embargo, se observa que una mayor proporción de municipios vinculados a Bonos de Agua
considera las recomendaciones del prestador en este proceso con respecto a los demás municipios
(20%), al tiempo que cerca de la tercera parte de los municipios vinculados al PDA cuentan con el
apoyo o acuerdan estos aspectos con el Gestor o el departamento (26,8%) (Cuadro 45).
Cuadro 45. Aspectos que se tienen en cuenta para la priorización de inversiones en el municipio,
delegados Alcaldías
PDA BA Ninguno Total
Las inversiones se priorizan:
Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %
La Alcaldía identifica de manera
321 43,50% 26 55,60% 65 49,70% 412 45,10%
independiente los proyectos con
funcionarios o asesores del sector (5,5%) (0,0%) (5,8%) (4,4%)
De acuerdo con el Plan Maestro de 110 14,90% 7 15,60% 26 20,30% 143 15,80%
Acueducto y Alcantarillado. (4,0%) (0,0%) (4,7%) (3,3%)
Por solicitud del prestador o según 108 14,70% 9 20,00% 23 17,50% 140 15,40%
su recomendación (3,9%) (0,0%) (4,2%) (3,2%)
De manera consensuada entre la 120 16,30% 2 4,40% 13 10,20% 135 14,80%

Alcaldía, el Gestor y el prestador. (4,1%) (0,0%) (3,6%) (3,3%)
Con el apoyo del Departamento o 77 10,50% 2 4,40% 3 2,20% 82 9,00%

Gestor (3,1%) (0,0%) (1,8%) (2,5%)
Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, elaboración propia.
128
Por su parte, no se observan diferencias por tipo de vinculación en cuanto a la percepción de los
prestadores encuestados en términos de su inclusión en los procesos de priorización de
inversiones, pues en todos los casos cerca del 60% de los prestadores encuestados declararon que
sí fueron tenidos en cuenta en estos procesos (Cuadro 46).
Cuadro 46. Ha sido consultado como prestador de los servicios de acueducto y alcantarillado en
los procesos de priorización de las inversiones realizadas en su municipio, prestador municipal
PDA BA Ninguno Total
Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %
Sí 435 59% 25 55% 75 57% 535 59%
No 303 41% 21 46% 55 43% 379 42%
ee (5,4%) (0,0%) (5,7%) (4,4%)
Fuente: Encuesta prestadores 170 municipios, pregunta 301. Elaboración propia
Por su parte, de acuerdo con los Gestores, para la priorización de inversiones se han tomado como
insumos los diagnósticos municipales y los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado. Sin
embargo, se encontró que en numerosos casos los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado
no estaban formulados o estaban desactualizados por lo cual se identificó la necesidad de llevar a
cabo su formulación o actualización. Así mismo, se realizaron ejercicios de priorización conjunta
con las administraciones municipales, prestadores e incluso con comunidades, donde se encontró
que en algunos casos las administraciones municipales tenían una baja disposición a trabajar con
el Gestor, razón por la cual en departamentos como Bolívar se optó por priorizar aquellos
municipios en donde se encontró una mayor disposición de estas administraciones para realizar
gestiones conjuntas por medio del PDA, pues se considera que la financiación de los proyectos a
los municipios depende de la gestión de la administración local, enfatizan que este proceso de
priorización se destina “a los alcaldes más eficientes y proactivos” (Entrevista semi-estructurada,
Gestor Caldas). Así mismo, en este proceso de concertación también se han evidenciado
dificultades asociadas a los cambios de administración, pues en estos casos es necesario socializar
nuevamente la política y definir las prioridades del trabajo conjunto.
Uno de los criterios que se identifica de manera transversal a lo largo de los Gestores es la
priorización de obras de acueducto sobre el alcantarillado, así como de las zonas urbanas, lo cual
responde a lineamientos dados por el MVCT de acuerdo con los entrevistados. No obstante, en
departamentos como Caquetá se dio la misma importancia a las zonas urbanas respecto a las
zonas rurales considerando que la composición del departamento es altamente rural.
Adicionalmente, de acuerdo con los Gestores, operativamente uno de los criterios de priorización
que más pesan es la viabilización en ventanilla única, de modo que se presentan numerosos
proyectos a dicho mecanismo, y los recursos se van ejecutando en la medida en que los proyectos
129
se van viabilizando. En este sentido, a pesar que en la mayor parte de los departamentos se
reconoce que las necesidades de inversión son superiores a los recursos disponibles, en el caso de
Cundinamarca señalan que, por el contrario, el problema radica en que “hay mucha plata y no
tienen en qué invertirla” (Entrevista semi-estructurada, Gestor Cundinamarca), pues hay recursos
en los bancos para desarrollar proyectos, pero consideran que el principal problema radica en la
viabilización y ejecución de proyectos.
Al respecto, en una escala de 1 a 4, donde 1 significa que la priorización de las obras no es nada
pertinente y 4 que es muy pertinente, una proporción igual o mayor al 80% de los prestadores de
municipios vinculados a Bonos de Agua o a Ningún esquema considera que la priorización
realizada por los municipios es muy pertinente o pertinente, mientras que esto es así para el 72%
de los municipios vinculados a PDA91.
Por su parte, en cuanto a las obras realizadas por el Gestor, el 40% de los prestadores en
municipios vinculados al PDA, el 91% de municipios en Bonos de Agua y el 84% de municipios No
vinculados a ningún esquema declaran que esta calificación no aplica. Esto se puede interpretar
como que el Gestor no ha realizado obras en estos municipios o que los prestadores desconocen si
el Gestor ha realizado este tipo de intervenciones. Es así como, del 60% de los municipios
vinculados a PDA (444 municipios) se reconocen obras contratadas por el Gestor, un 57% afirma
que las obras priorizadas por el Gestor son pertinentes o muy pertinentes, mientras que un 43%
considera que éstas son no pertinentes o nada pertinentes; así mismo, del 9% de municipios en
Bonos de Agua (4 municipios) que reconocen este tipo de obras, el 50% tiene una percepción
positiva mientras que el 50% tiene una percepción negativa en cuanto a su pertinencia.
Finalmente, del 16% de municipios no vinculados, el 60% considera que estas obras son
pertinentes, mientras que un 40% que no es así (Gráfico 14).
Gráfico 14. Calificación de la pertinencia de las obras de acueducto y alcantarillado priorizadas

en el municipio, prestador municipal
91
Se obtiene la proporción de municipios que otorgan una calificación favorable mediante la agrupación de
los municipios que otorgaron una calificación de 3 y 4.
130
Proyectos contratados directamente por el Proyectos contratados por el Gestor del PDA
municipio
100% 100%
80% 80%
60% 53% 60%

48% 48% 50% 50%
40%
40% 32% 34% 40% 32% 34%
25% 25% 25%
19% 18%
20% 14% 20%
10% 12% 10% 9%
7%6%
0% 0%
0% 0%
Muy Nada Muy Nada
pertinente pertinente pertinente pertinente
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuesta prestadores 170 municipios, pregunta 306. Elaboración propia
En cuanto a la disponibilidad de Planes Maestros, se solicitó a los Gestores reportar si los

municipios vinculados al PAP-PDA cuentan con este instrumento actualizado. Entre los
departamentos que reportaron este información se encuentra que el 59% cuenta con este
instrumento mientras que no se cuenta con información para el 27% de los municipios vinculados.
A su vez, en cuanto al Plan Maestro de Alcantarillado, los Gestores reportan que un 54% de
municipios vinculados cuenta con este instrumento, mientras que la proporción de municipios sin
reporte es del 25% (Cuadro 53 y Cuadro 48).
Para los Planes Maestros de acueducto las estadísticas reportadas se concentran principalmente
en 19 de los 32 departamentos del país en la medida en que reportaron la información solicitada.
Entre esto se destacan Bolívar, Santander y Casanare con una proporción de municipios que
cuenta con dicho instrumento superior al 95%, al tiempo que en Guainía se cuenta con este
instrumento para el único municipio del departamento. Por su parte, Caquetá, Antioquia, Quindío
y Cesar reportan que menos del 20% de los municipios vinculados cuentan con este instrumento,
mientras que Amazonas, Guaviare y Vichada reportan que ninguno de sus municipios cuenta con
él (Cuadro 53).
131
Respecto a los Planes Maestros de Alcantarillado, se cuenta con información de 20

departamentos, donde Santander y Chocó reportan proporciones superiores al 90% de municipios
con este instrumento, al tiempo que Guainía reporta que el único municipio del departamento
cuenta con este instrumento. Por su parte, Caquetá, Antioquia y Quindío reportan que menos del
20% de los municipios vinculados cuentan con éste, al tiempo que Amazonas, Cesar y Guaviare
reportan que ninguno de sus municipios cuenta con dicho instrumento.
Cuadro 47. Reporte de disponibilidad de Plan Maestro de Acueducto según información 32

Gestores
Mpios
Mpios vinculados al Sí No NA/NR
No Departamento
Dpto PAP-PDA*
No. % Frec. % Frec. % Frec. %
1 Bolívar 46 37 80% 37 100% 0 0% 0 0%
2 Guainía 1 1 100% 1 100% 0 0% 0 0%
3 Santander 87 61 70% 58 95% 2 3% 1 2%
4 Casanare 19 19 100% 18 95% 1 5% 0 0%
5 Valle del Cauca 42 40 95% 37 93% 3 8% 0 0%
6 Choco 30 15 50% 13 87% 1 7% 1 7%
7 Córdoba 30 28 93% 24 86% 0 0% 4 14%
8 Caldas 27 27 100% 23 85% 4 15% 0 0%
9 Risaralda 14 11 79% 8 73% 0 0% 3 27%
10 Norte de Santander 40 22 55% 12 55% 10 45% 0 0%
11 Cundinamarca 116 109 94% 55 50% 0 0% 54 50%
12 Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 0 0%
13 Caquetá 16 16 100% 3 19% 13 81% 0 0%
14 Antioquia 125 64 51% 11 17% 0 0% 53 83%
15 Quindío 12 11 92% 1 9% 10 91% 0 0%
16 Cesar 25 20 80% 1 5% 19 95% 0 0%
17 Amazonas 2 2 100% 0 0% 2 100% 0 0%
18 Guaviare 4 4 100% 0 0% 4 100% 0 0%
19 Vichada 4 4 100% 0 0% 4 100% 0 0%
Total general 675 519 77% 305 59% 76 15% 138 27%
*O en proceso de vinculación. Fuente: Reportes Gestores, elaboración propia. Nota: los departamentos que
no reportaron esta información son: Atlántico, Boyacá, Cauca, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño,
Putumayo, Tolima, San Andrés, Sucre y Vaupés.
132
Cuadro 48. Reporte de disponibilidad de Plan Maestro de Alcantarillado según información 32

Gestores
Mpios
Mpios vinculados al Sí No NA/NR
Departamento PAP-PDA*
Dpto
No No. % Frec. % Frec. % Frec. %
1 Guainía 1 1 100% 1 100% 0 0% 0 0%
2 Santander 87 61 70% 60 98% 0 0% 1 2%
3 Choco 30 15 50% 13 87% 1 7% 1 7%
4 Córdoba 30 28 93% 24 86% 0 0% 4 14%
5 Caldas 27 27 96% 23 85% 4 15% 0 0%
6 Casanare 19 19 100% 16 84% 3 16% 0 0%
7 Bolívar 46 37 80% 29 78% 8 22% 0 0%
8 Norte de Santander 40 22 55% 16 73% 6 27% 0 0%
9 Risaralda 14 11 79% 8 73% 0 0% 3 27%
10 Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 0 0%
11 Cundinamarca 116 109 94% 52 48% 0 0% 57 52%
12 Putumayo 13 12 92% 4 33% 8 67% 0 0%
13 Valle del Cauca 42 40 95% 12 30% 28 70% 0 0%
14 Vichada 4 4 100% 1 25% 3 75% 0 0%
15 Caquetá 16 16 94% 3 19% 13 81% 0 0%
16 Antioquia 125 64 51% 11 17% 0 0% 53 83%
17 Quindío 12 11 92% 1 9% 10 91% 0 0%
18 Amazonas 2 2 100% 0 0% 2 100% 0 0%
19 Cesar 25 20 80% 0 0% 20 100% 0 0%
20 Guaviare 4 4 100% 0 0% 4 100% 0 0%
Total general 675 517 77% 277 54% 113 22% 127 25%
Fuente: Reportes Gestores, elaboración propia. Nota: los departamentos que no reportaron esta
información son: Atlántico Boyacá, Cauca, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Tolima, San Andrés,
Sucre y Vaupés.
Por su parte, de acuerdo con las encuestas realizadas a las administraciones municipales de 170
municipios, se encuentra que más del 50% de los municipios, para los tres tipos de vinculación,
declara tener Planes Maestros para los servicios de Acueducto y Alcantarillado, donde los
municipios con Bonos de Agua presentan la mayor proporción (57,8%), seguido por los municipios
vinculados a PDA (51,4%). Por su parte, la proporción de municipios que manifiesta contar
únicamente con Plan Maestro de Acueducto está alrededor del 11%, donde los municipios no
vinculados a ningún esquema son los que mayor participación tienen en este grupo (11,9%),
seguidos por los municipios vinculados al PDA (10,8%); mientras que aquellos que manifiestan
contar únicamente con Plan Maestro de Alcantarillado representan cerca del 5%, donde los
133
municipios vinculados al PDA presentan una mayor proporción en este grupo (6,9%), seguido por
los municipios con Bonos de Agua (4,4%). Por último, cerca de la tercera parte de los municipios,
en los tres grupos, declara no contar con Planes Maestros para ninguno de los dos servicios, donde
la participación es mayor en el grupo de los municipios no vinculados a ningún esquema (35,8%),
seguido por los municipios vinculados al PDA (31%) (Cuadro 49).
Respecto a estas cifras se encuentran algunas divergencias en cuanto a las declaraciones de los
prestadores encuestados, quienes afirman que la proporción de municipios que no cuentan con
Planes Maestros para ninguno de los servicios es de 42%, en comparación con el 31,6% observado
en las encuestas municipales. A su vez, para todos los casos se observa que los municipios
Vinculados a PDA son aquellos que ostentan una mayor disponibilidad de estos instrumentos en
comparación con los otros grupos (Cuadro 49).
Cuadro 49. Disponibilidad de Planes Maestros por tipo de vinculación, encuestas a

administraciones municipales
Encuestas municipios Encuestas prestadores
Cuenta con:
PDA BA Ninguno Total PDA BA Ninguno Total
Planes maestros de % 51,40% 57,80% 50,40% 51,50% 46,30% 40,90% 40,20% 45,10%
Acueducto y Frec 379 27 66 472 342 19 52 413
Alcantarillado (5,6%) (0,0%) (5,7%) (4,5%) (5,6%) (0,0%) (5,7%) (4,5%)
ee(%)
Plan Maestro de % 10,80% 8,90% 11,90% 10,90% 8,30% 6,80% 3,90% 7,60%
Acueducto pero no Frec 80 4 15 99 61 3 5 69
de Alcantarillado (3,5%) (0,0%) (3,7%) (2,8%) (3,1%) (0,0%) (2,1%) (2,5%)
ee(%)
Plan Maestro de % 6,90% 4,40% 1,90% 6,00% 5,70% 4,50% 3,90% 5,30%
Alcantarillado pero Frec 51 2 2 55 42 2 5 49
no de Acueducto (2,8%) (0,0%) (1,5%) (2,3%) (2,6%) (0,0%) (2,1%) (2,1%)
ee(%)
No cuenta con plan % 31,00% 28,90% 35,80% 31,60% 39,70% 47,70% 52,00% 42,00%
maestro para
Frec 229 13 47 289 293 22 68 383
ninguno de los dos
servicios (5,2%) (0,0%) (5,6%) (4,2%) (5,5%) (0,0%) (5,8%) (4,5%)
ee(%)
Fuente: Encuestas administraciones municipales y prestadores 170 municipios, elaboración propia.
A su vez, de acuerdo con los municipios que cuentan con alguno de los Planes Maestros señalados,
los principales actores que participaron en su elaboración fueron el municipio y el prestador,
independientemente del tipo de vinculación, con participaciones iguales o superiores al 75% y el
49%, respectivamente. Por su parte, la participación del Gestor en la elaboración de los Planes
Maestros de los municipios vinculados al PDA es del 43%, al tiempo que el 13% de los municipios
encuestados en Bonos de Agua y el 6% de municipios no vinculados a ningún esquema manifiestan
que el Gestor del PAP-PDA los apoyó en esta labor. A su vez, el departamento participó en estas
actividades en menos de la cuarta parte de los municipios encuestados, independientemente del
tipo de vinculación; mientras que otras entidades las apoyaron en cerca de la tercera parte de los
134
municipios vinculados al PDA y en ningún esquema, y sólo a un 22% de aquellos vinculados a

Bonos de Agua. Finalmente, un 20% de municipios en Bonos de Agua declara no saber quiénes
participaron en la elaboración de este instrumento, mientras que esto es así menos del 10% de los
municipios en PDA o no vinculados a ningún esquema (Gráfico 15).
En cuanto a la percepción de los prestadores, se encuentran algunas tendencias semejantes a las

de los municipios, de manera que se reconoce que a los municipios como la principal entidad que
participó en la elaboración del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, mientras que en los
municipios vinculados al PDA se destacan los prestadores como actor que participó en este
proceso (54%), frente a los municipios en Bonos de Agua y No vinculados (proporciones menores
al 45%). Así mismo, en los municipios vinculados a Bonos de Agua, los prestadores afirman que el
Gestor del PAP-PDA no participó en este proceso, mientras que se observa una diferencia positiva
significativa en cuanto a la participación de los departamentos en el caso de los municipios No
vinculados a ningún esquema (42% según los prestadores, 13% según los municipios) y en el caso
de los municipios vinculados a PDA (36% según los prestadores, 25%% según los municipios).
Se observa que una mayor proporción de prestadores, frente a los delegados de Alcaldías, no sabe
qué entidades participaron o no respondió a la pregunta (13% y 7%, respectivamente, para el total
de municipios encuestados). Vale la pena resaltar que de tanto delegados de las Alcaldías como
prestadores, en municipios no vinculados a ningún esquema, reconocen que el Gestor participó en
la elaboración de este instrumento, mientras que únicamente los delegados de las Alcaldías
reconocen esta participación en municipios vinculados a Bonos de Agua (Gráfico 15 y Gráfico 16).
Gráfico 15. Entidades que participaron en la elaboración del Plan Maestro de Acueducto y
Alcantarillado
100%
77% 78%
80% 75%
59%
60% 51%
49%
43%
40% 31%
34%
25%
22% 19%
20% 13% 16%
6% 13% 6% 10%
0%
Municipio Prestador Gestor Departamento Otro NS/NR
PAP-PDA
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas administraciones municipales 170 municipios, pregunta 203. Elaboración propia.
135
Gráfico 16. Entidades que participaron en la elaboración del Plan Maestro de Acueducto y
Alcantarillado
100%
80%
67%
64%61%
60% 54%
44%42% 42%
40% 36% 36%
26%
21%
20% 17% 16%13% 14%
13%
4%
0%
0%
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas prestadores 170 municipios, pregunta 305. Elaboración propia.
Como se observa, el Gestor apoyó la labor de formulación o actualización de Planes Maestros en

los diferentes grupos de municipios. Esta necesidad se identificó en el marco de la realización de
diagnósticos para la formulación de los instrumentos de planeación del PDA, a saber: Planes de
Acción, PGEI y PAEI. Adicionalmente, al momento de formular las necesidades de inversión y
realizar el ejercicio de priorización se encontró que en ocasiones estos instrumentos estaban
desactualizados y no correspondían con las necesidades identificadas en los diagnósticos
realizados por el Gestor. De esta manera, en 14 departamentos los Gestores apoyaron la
formulación o actualización de Planes Maestros, de los cuales 10 corresponden a Gestores que son
ESP, mientras que 4 son Gobernaciones (Cuadro 50). Éste apoyo se brindó principalmente
mediante la contratación de consultorías externas, la Gerencia Asesora, y en algunos casos se
contó con el apoyo de empresas de larga trayectoria como la AAA de Atlántico. Sin embargo, en
casos como Nariño, se considera que los Planes realizados por la Gerencia asesora no tuvieron en
cuenta el contexto ni las necesidades de los municipios de lo cual se han derivado dificultades en
la identificación y priorización de intervenciones.
136
Cuadro 50. Apoyo brindado por los Gestores a los municipios vinculados al PDA por tipo de
Gestor
ESP Gobernación Total
Apoyo
Frec. % Frec. % Frec. %
Formulación o actualización 10 91% 4 50% 14 74%
Ninguno 1 9% 4 50% 5 26%
Subtotal 11 100% 8 100% 19 100%
NR 6 35% 7 47% 13 41%
Total 17 100% 15 100% 32 100%
Fuente: Reportes Gestores y entrevistas semi-estructuradas Gestores.
En cuanto a la articulación de recursos, de acuerdo con las cifras de recursos recaudados del FIA
para el periodo 2008-2014, los recursos que representan una mayor proporción son los
correspondientes al departamento, que suman el 59% de los $3,5 billones recaudados a los largo
del periodo92. De esa manera, 28% de la bolsa corresponde a recursos del SGP departamental
mientras que 31% corresponde a otros recursos del departamento. Por su parte, 21% de los
recursos comprometidos corresponden al SGP de los municipios (18%) y a otros recursos de los
municipios (1%), al tiempo que 19% provienen del Presupuesto General de la Nación. Finalmente,
únicamente en Boyacá y Huila se reportan recursos comprometidos por parte de la Autoridad
Ambiental Regional en el PDA (Cuadro 51).
Al examinar el comportamiento por departamentos, se observa que en Casanare, Meta y Valle del
Cauca los recursos del departamento representan más del 80% del total de recursos
comprometidos, mientras que en Arauca, Santander, Antioquia, Norte se Santander y Atlántico
representan entre el 60% y el 80%. Por su parte, el departamento de Cauca es aquel donde se
observa una mayor participación de recursos comprometidos de los municipios (47%), mientras
que en 6 departamentos no se cuenta con recursos de los municipios comprometidos al PDA (Valle
del Cauca, Casanare, Arauca, Atlántico, Chocó y Putumayo). A su vez, se encuentra que en tres
departamentos los aportes de la nación significan entre el 60% y el 80% de los recursos
comprometidos, siendo estos los tres casos con la más alta proporción de recursos de la nación.
92
La cifra reportada corresponde al total de recursos recaudados en el FIA. Al respecto, vale la pena señalar
que en la medida en que los casos particulares de Cesar, La Guajira y Magdalena, la estructuración del PDA
es anterior a la formulación de la política, no todos los recursos de estos PDA se comprometieron al FIA. Es
así como, en el caso de Cesar no se cuenta con recursos reportados, mientras que en el caso de Magdalena
los recursos que se comprometieron corresponden a la zonas rurales.
137
Cuadro 51. Distribución de recursos recaudados en el FIA por fuente y departamento para el
periodo 2008-2014
SGP APSB SGP APSB Recursos Recursos
Departamento Otros Dpto Otros Mpio
Dpto Mpios Nación AAR
Amazonas 9% 0% 43% 0% 47% 0%
Antioquia 67% 0% 23% 0% 11% 0%
Arauca 75% 1% 0% 0% 24% 0%
Atlántico 55% 9% 0% 0% 36% 0%
Bolívar 44% 12% 10% 0% 33% 0%
Boyacá 29% 29% 23% 0% 18% 1%
Caldas 30% 0% 32% 1% 37% 0%
Caquetá 35% 0% 13% 0% 52% 0%
Casanare 6% 92% 0% 0% 2% 0%
Cauca 28% 0% 47% 0% 25% 0%
Chocó 50% 0% 0% 0% 50% 0%
Córdoba 15% 42% 13% 1% 29% 0%
Cundinamarca 12% 50% 33% 0% 6% 0%
Guainía 17% 0% 37% 0% 45% 0%
Guaviare 16% 3% 21% 0% 59% 0%
Huila 15% 38% 24% 11% 9% 3%
La Guajira 82% 0% 0% 0% 18% 0%
Magdalena 100% 0% 0% 0% 0% 0%
Meta 9% 83% 3% 1% 4% 0%
Nariño 43% 0% 28% 0% 28% 0%
Norte de Santander 31% 34% 6% 0% 29% 0%
Putumayo 24% 0% 0% 0% 76% 0%
Quindio 26% 4% 14% 0% 56% 0%
Risaralda 28% 8% 23% 0% 42% 0%
San Andrés 10% 10% 11% 0% 69% 0%
Santander 28% 44% 13% 0% 16% 0%
Sucre 34% 4% 21% 6% 36% 0%
Tolima 30% 2% 43% 0% 25% 0%
Valle del Cauca 65% 17% 0% 0% 18% 0%
Vaupés 15% 0% 31% 0% 53% 0%
Vichada 12% 0% 9% 0% 79% 0%
Total 28% 31% 18% 1% 21% 0%
Fuente: Disponibilidad Consolidada FIA
138
Mediante la recolección de información en campo se encontró que el principal mecanismo a

través del cual los PDA recibieron aportes de la nación fueron las audiencias públicas, pues de
acuerdo con los Gestores, tras estas asignaciones los aportes de la nación que se han articulado
con el PDA para ejecutar obras de Acueducto y Alcantarillado han sido marginales.
Adicionalmente, en departamentos como Antioquia y Cauca se manifiesta que la Nación aún no ha
girado todos los recursos comprometidos a través de Audiencias Públicas lo cual ha limitado el
cumplimiento en las metas y actividades planteadas en los instrumentos de planeación.
No obstante lo anterior, en casos como Caldas se encontró que si bien no se han comprometido
recursos de la Nación en el FIA, se han contratado y ejecutado recursos de la Nación a través de
FONADE y FINDETER, de manera articulada con el Gestor.
En Cundinamarca (CAF), se han planteado la posibilidad de acceder a créditos. No obstante, en los

demás departamentos no se ha contemplado dicha posibilidad, pues algunos Gestores arguyen
que se espera que la Nación termine de desembolsar los recursos asignados mediante Audiencias
Públicas, otros manifiestan que las restricciones al uso de las vigencias futuras afectan su
capacidad de endeudamiento, mientras que otros sostienen que no cuentan con recursos para
pagar dichos créditos. Así mismo, algunos Gestores establecen que la voluntad política también
incide en la posibilidad de realizar estas gestiones. En casos muy puntuales como Casanare se
establece que no se ha considerado necesario gestionar créditos en la medida en que durante un
periodo de 5 años se acumularon recursos en el FIA y con estos recursos se han podido realizar los
proyectos planteados a la fehca. Los Gestores que manifiestan que no han planteado la posibilidad
de gestionar créditos, expresan, a su vez, que la fuente alternativa para financiar las inversiones
del sector a través del PDA son los recursos de la Nación.
Fruto de lo anterior, se encuentran departamentos como Chocó en que se cuenta con proyectos
con concepto técnico favorable por parte del Mecanismo de Viabilización pero sin cierre
financiero, en donde los Gestores buscan el apoyo de actores como el Gobierno Nacional para
poder ejecutar dichos proyectos antes que plantear la posibilidad de gestionar un crédito.
De acuerdo con los Gestores el FIA desempeña un papel satisfactorio en cuanto a la agilidad en los
trámites y desembolsos, a pesar que en algunos casos, como Bolívar donde se considera que es el
FIA quien determina los requisitos y procedimientos para el desembolso de los recursos y
consideran que algunos requisitos limitan la fluidez del proceso y no aportan a un mayor o mejor
control en la ejecución de los recursos “ponen problema por centavos” (Entrevista semi-
estructurada, Gestor Bolívar). Adicionalmente, se encuentra que no se han brindado
capacitaciones a los Gestores en cuanto al manejo de la fiducia, de manera que se surtió un
proceso de aprendizaje basado en la experiencia práctica de cada Gestor, tras el cual se considera
que la fluidez de los procesos ha mejorado.
139
3.4 Preinversión y ejecución de inversiones
El sector de agua potable y saneamiento básico se ha caracterizado en el pasado por inversiones

dispersas y desarticuladas lo que ha conllevado a que existan en Colombia un déficit en materia de
cobertura, calidad y continuidad. Con el objetivo de superar el mencionado déficit la política de los
PAP-PDA incluye un componente importante de inversión de inversión el cual debe estar
articulado con los demás componentes de la política. En este capítulo se analizara como se ha
comportado la inversión en el periodo de análisis para lo cual en primer lugar se analizará cómo se
ha desarrollado la pre-inversión en el sector de agua potable incluyendo temas como la calidad de
los diseños, la viabilización de proyectos a través del mecanismo de ventanilla única y el proceso
de selección de contratistas. En segundo lugar se analizará cómo se han desarrollado las
inversiones en para lo cual se evaluará tanto la operatividad de las obras como la calidad de los
contratistas.
3.4.1 Pre-inversión
3.4.1.1 Calidad de Diseños
En primer lugar se debe aclarar que la mayoría de los gestores contrataron estudios y diseños a
través de firmas consultoras, salvo algunos casos excepcionales como se muestra en el siguiente
cuadro.
Cuadro 52. Diseños según información 32 Gestores

DEPARTAMENTO Tipo de contratación
Antioquia Gobernación/Gerencia Asesora
Arauca El PDA no ha contratado
Córdoba Gerencia Asesora/Consultoría
Nariño Consultoría/municipios
San Andrés y Providencia Operador
Boyacá Consultoría/Gestor
Santander Consultoría/Gestor
Valle del Cauca Gerencia Asesora/Consultoría
El caso de Boyacá se resalta ya que el Gestor, que en un principio contrató los estudios y diseños a
través de consultorías, pero luego de realizar un análisis costo beneficio asumió dentro de las
140
funciones del Gestor los ajustes a diseños que se requieran y los nuevos. Algo similar ocurre con el
Gestor de Santander en el que se ha fortalecido el equipo y se estableció una prueba piloto para
para los acueductos regionales de Cicamocha y Barichara.
En el siguiente cuadro se presenta las respuestas entregadas por parte de los 32 gestores frente a
la calidad de los diseños elaborados en la etapa de pre-inversión. En primer lugar se identificaron
los principales problemas encontrados y luego se plantearon las acciones que llevaron a cabo para
solucionar dichos problemas.
Cuadro 53. Diseños según información 32 Gestores

Problemas en Diseño Acciones/Oportunidades
Asumieron directamente
Existen ESP conformadas

Problemas de Calidad
sujeto a viabilización
las Reformulaciones
Nueva contratación
en la zona urbana
Falta de Recursos
Alianza con ESP

Requisitos VU
Normatividad
Actualización
Comunidad
Retrasos
Departamento
Amazonas x x x x x
Antioquia
Arauca NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA NA
Atlántico x x x
Bolívar x x x x x
Boyacá x x x x x x x
Caldas x x x x
Caquetá x x x x
Casanare x x x x x
Cauca x x x x x
Cesar x x x x
Chocó x x x x x
Córdoba x x x x x
Cundinamarca x x x x
Guainía x x
Guaviare x x x
Huila x x x
La Guajira x
Magdalena x x x x x x x
141
Meta x x x x x
Nariño x x x x
Norte de Santander x x x x x x
Putumayo x x x x x x
Quindío x x x x
Risaralda x x x x x
San Andrés y Providencia x x x x
Santander x x x x x
Sucre x x x
Tolima x x x x
Valle del Cauca x x
Vaupés x x x x x
Vichada x x x x x
TOTAL 26 16 7 5 23 4 4 19 5 10 5 6
El principal problema que reportan los gestores se refiere a la calidad de los diseños para el cual 26
de los 31 departamentos que cuentan con diseños reportaron problemas en la calidad de los
productos entregados.
Las principales razones por las cuales se manifiesta la falta de calidad se presentan en el siguiente
cuadro:
Cuadro 54. Principales problemas en Diseños información 32 Gestores
Número de respuestas
Identificación Problema Participación
Afirmativas
Retrasos 23 74%
Requisitos VU 16 52%
Falta de Recursos 7 23%
Normatividad 5 16%
sujeto a viabilización 4 13%
Comunidad 4 13%
El principal problema identificado es el retraso en la entrega por parte de los contratistas de los
productos contratados que se dio en el 74% de los casos. El segundo problema se refiere a que los
productos entregados no cumplen con los requisitos mínimos para la viabilización en ventanilla
única con el 52%. En algunos casos las actividades contratadas con los consultores incluían el
142
proceso de viabilización, por lo que este resultado incide en los retrasos a la hora de entregar los
productos.
El 23% de los gestores afirman que no cuentan con los recursos suficientes para contratar y revisar
diseños de calidad. El 16% de los gestores afirma que han tenido problemas en la calidad de los
diseños por cambios en la normatividad, en especial se identifica los cambios en las normas de
sismo resistencia y las dotaciones de diseño que se incluyen en el RAS. Las modificaciones en las
normas tienen una relación directa con los retrasos lo que conllevo a la necesidad de
actualizaciones en los diseños.
El 13% de los gestores manifiesta tener problemas en la liquidación de los contratos ya que
sujetaron el pago final a la viabilización de los proyectos en ventanilla única generando posibles
desequilibrios económicos en los contratos ya que la viabilización no depende exclusivamente de
las actividades de diseño. En efecto, existen factores externos tales como los tiempos de
viabilización, la voluntad de los municipios que inciden en los tiempos de viabilización que no
dependen del contratista de diseños.
Finalmente, el 13% de los gestores manifiestan que los diseños entregados presentaron problemas
por no involucrar como insumo a la comunidad beneficiaria del proyecto.
3.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única
Aunque existen múltiples críticas al proceso de viabilización por parte de los Gestores, reconocen
que existen beneficios derivados de dicho proceso, al proveer un rigor técnico a los proyectos y
garantizar que cumplan con todos los requisitos para que los proyectos se ejecuten con un mínimo
de inconvenientes. Las críticas se enfocan en la forma en que se ha implementado el proceso de
viabilización en la ventanilla única más que en el mecanismo como tal.
En efecto, el Gestor de norte de Santander afirma que “..la viabilización genera valor agregado en
los proyectos y que anteriormente, cuando no se revisaban con tanta minucia los proyectos se
evidenciaban más dificultades, pues hoy no se tienen los mismos problemas de 2012. Por ejemplo,
anteriormente se firmaba una servidumbre pasiva y únicamente con sana posesión se viabilizaba,
pero en algunos casos los dueños se oponían y esto representaba dificultades para la ejecución del
proyecto”.
Así mismo el Gestor de Santander afirma que ““El Ministerio, hay que decir que sí apoya bastante,
bastante, bastante en lo técnico. O sea, el acompañamiento en lo técnico del Ministerio es
espectacular y fundamental. Además porque tiene un equipo humano de primera en ese tema de
143
hacer revisiones de proyectos y todas esas cosas. Pero también se demoran mucho las
viabilizaciones, porque pues está esa sola Ventanilla recibiendo todo el país”.
En lo que respecta a las dificultades identificadas por parte de los gestores frente al proceso de
viabilización de proyectos se encontró lo siguiente:
144
Cuadro 55. Principales Dificultades para la Viabilización de Proyectos

Proceso de Viabilización
Exceso de proyectos a los evaluadores y

Dificultades en proceso de Viabilización
Nuevas Exigencias luego de subsanadas
Fuentes de Financiación Identificadas

No se realiza verificación en terreno
Permisos Ambientales/Permisos de
Costos por particularidades del
las primeras observaciones
Predios y/o Servidumbre
cambio de evaluadores
Criterios del Evaluador
departamento
Requisitos VU
Tiempos
terceros
MUNICIPIO
Amazonas x x x x X
Antioquia x x x
Arauca x x
Atlántico x x
Bolívar x x x x x
Boyacá x x
Caldas x x x x x x X
Caquetá x x x
Casanare x x X
Cauca x x x x x x x X
Cesar x x x x x X
Chocó x x x x x x
Córdoba x x x x x x
Cundinamarca x x x x x x x x X
Guainía x x x x x x
Guaviare x x x x x
Huila x x x x
La Guajira x x x x x X
Magdalena x x x
Meta x x x x x
Nariño x x x x x x x
Norte de Santander x x x x x
145
Putumayo x x x x X
Quindío x x
Risaralda x x x x
San Andrés y Providencia x x x
Santander x x x x
Sucre x x x
Tolima x x x x x x
Valle del Cauca x x x
Vaupés x x x X
Vichada x x x
TOTAL 23 5 30 20 12 16 9 5 7 9 9
Para 23 de los 32 departamentos se identifican dificultades en el proceso de viabilización, aun

cuando para 30 de los 32 departamentos identifican demoras en proceso de viabilización. Frente
al tiempo que se tarda en viabilizar un proyecto se identifican todo tipo de causas que no
necesariamente son atribuibles al Ministerio como la presentación incompleta de la
documentación. Sin embargo, se identifica una falencia en los tiempos de respuesta del ministerio
y el reprocesamiento debido a cambios en los evaluadores o sobrecarga de trabajo para los
evaluadores.
Existen casos excepcionales en que el gestor manifiesta que han optado por ejecutar proyectos
por fuera del esquema del PDA debido a las dificultades al momento de viabilizar proyecto y ante
la presión por parte de los mandatarios locales para ejecutar las obras.
Frente al Decreto 475 de 2015, los gestores ven con muy buenos ojos que el mecanismo de
viabilización se descentralice, sin embargo advierten que existen riegos en cuanto a la calidad de
los evaluadores y la influencia que a nivel local se pueda ejercer por parte de los dirigentes
políticos. También se evidencia que podrían existir conflictos de interés al ser juez y parte en
proceso de viabilización a nivel local cuando el encargado de presentar el proyecto es quien emite
el concepto de viabilización.
Por ejemplo el Gestor de Nariño manifiesta que:
“Respecto a la implementación del mecanismo de viabilización regional, les parece una solución
interesante al problema que se presenta actualmente pero se considera que es algo riesgosa. El
temor radica en que en algún momento se politice el tema, que se obligue a que los proyectos sean
viabilizados sin el debido requisito. Consideran que los requerimientos técnicos, así sean
146
considerados como “una piedra en el zapato”, son necesarios para asegurar la calidad del
proyecto. Otra preocupación es que la viabilización quede supeditada al gobernador de turno, sin
una debida supervisión por parte del MVCT, se viabilizarían proyectos no necesariamente buenos
técnicamente.”
Asimismo el Gestor de Arauca manifiesta que:
“En cuanto a la descentralización del proceso de viabilización, se arguye que es importante

entender que para lograr esto los municipios deberían tener sus propios mecanismos de
formulación de proyectos, pero se considera que las administraciones municipales son muy débiles
en esto. En cuanto a la expedición del Decreto 475 de 2015, se considera que teniendo en cuenta
que los municipios del departamento son principalmente de categoría 6, no tienen estructuras
orgánicas para desarrollar los procesos de planeación y formulación. Por esta razón, se considera
que el filtro del MVCT es bueno, pues no se tienen los recursos para que un órgano colegiado
funcione en el nivel departamental. Así mismo, establece que en departamentos donde se tienen
muchos recursos sí puede ser necesario, pues presentan numerosos proyectos que se entierran en
el MVCT.”
Recomendaciones Gestores
 Para los proyectos de emergencia no debería ser necesario el proceso de viabilización ya

que los tiempos no son consecuentes con la necesidad de dar una solución rápida a las
emergencias.
 Desplazamiento de los evaluadores a las Regiones
 Capacitaciones a los Gestores por parte del Ministerio en el proceso de viabilización
 Asignación de un mismo evaluador durante todo el proceso de viabilización de un
proyecto
 Asignación de un mismo evaluador para cada departamento
Frente al proceso de viabilización la encuesta realizada a los municipios arrojo los siguientes
resultados:
Cuadro 56. Uso del Mecanismo de Ventanilla Única

Desistión de
Tipo Vinculación Utilizó VU ee(%) algún ee(%)
Proceso
PDA 51,50% (5,5%) 18,40% (6,1%)
147
BA 40,00% (0,0%) 44,40% (0,0%)

Ninguno 53,70% (5,7%) 48,20% (8,0%)
Total 51,30% (4,5%) 24,20% (5,1%)
Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 301, P 303 elaboración
propia.
Frente al uso del mecanismo de ventanilla única del viceministerio de agua, los municipios que
pertenecen al esquema de PAP-PDA hacen un mayor uso del mismo, con un 51,5% mientras que
en el esquema de Bonos de Agua solo el 40%.
Además de hacer un mayor uso de la ventanilla única, los municipios pertenecientes a los PAP-PDA
tiene una tasa de desistimiento significativamente inferior a los demás esquemas o a los que no
pertenecen a ninguno con el 18,4%.
Cuadro 57. Calificación Proceso de Viabilización

1. Baja 4. Alta
Tipo satisfacción 2 3 satisfacción No Sabe
Vinculación % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%)
PDA 24% 6% 21% 6% 32% 7% 16% 6% 8% 4%
BA 22% 0% 22% 0% 33% 0% 17% 0% 6% 0%
a. Tiempos de viabilización
Ninguno 25% 7% 34% 8% 33% 8% 0% 0% 8% 4%
Total 24% 5% 23% 5% 32% 6% 13% 5% 8% 3%
b. Retroalimentación y PDA 13% 5% 34% 8% 27% 7% 16% 6% 11% 5%
claridad de los ajustes BA 17% 0% 28% 0% 22% 0% 22% 0% 11% 0%
solicitados en el proceso Ninguno 29% 7% 26% 7% 22% 6% 15% 6% 8% 4%
de viabilización Total 16% 4% 33% 6% 26% 6% 16% 5% 10% 4%
c. Acompañamiento del PDA 19% 6% 24% 7% 26% 7% 21% 6% 10% 5%
personal del Ministerio BA 44% 0% 33% 0% 6% 0% 6% 0% 11% 0%
(equipo de Ventanilla Ninguno 40% 7% 15% 6% 26% 7% 11% 5% 8% 4%
Única o de viabilización)
en el desarrollo del 5% 5% 6% 5% 4%
proceso Total 23% 23% 26% 19% 10%
Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 302, elaboración propia.
Frente a los tiempos de viabilización no se marca una tendencia clara con respecto a la satisfacción
con la que la perciben, sin embargo es mayor la proporción de observaciones con baja satisfacción
que con alta satisfacción. De igual forma no se encuentran diferencias significativas entre
municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA y los municipios vinculados al esquema de
Bonos de Agua.
148
En cuanto a la retroalimentación en el proceso de viabilización los municipios pertenecientes a

uno de los esquemas reportan una mayor participación en la calificación de alta satisfacción que a
la de baja satisfacción. La calificación de media baja es la que tiene una mayor participación con un
32,7% en promedio.
Con respecto al acompañamiento si se encuentran diferencias entre los municipios que

pertenecen al esquema de PAP-PDA (18,7%), resaltando el hecho que los municipios que no
pertenecen a ningún esquema y los de Bonos de agua el 39,7 %y 44,4%, respectivamente,
califican con baja satisfacción el proceso de acompañamiento.
3.4.1.3 Selección de Contratistas
La totalidad de los Gestores se ciñen a las disposiciones de la Ley 80 para realizar sus
contrataciones, salvo en los casos en que los recursos proviene de la Banca Multilateral como es el
caso de la Guajira.
De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios el actor que ha contratado el mayor número
de contratos en los últimos 7 años ha sido el siguiente:
Cuadro 58. Contratación de Proyectos por actor contratante

Tipo Municipio Gobernación Gestor Prestador
Vinculación % Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec
PDA 65% 480 5% 15% 108 4% 13% 99 4% 7% 50
BA 84% 39 0% 0% - 0% 0% - 0% 16% 7
Ninguno 74% 96 5% 10% 13 4% 2% 2 2% 14% 18
Total 67% 615 4% 13% 121 3% 11% 101 3% 8% 75
Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 307, elaboración
propia.
Es decir, que aun cuando existen los PAP-PDA, los municipios siguen siendo los principales
contratantes de proyectos seguidos por la gobernación, luego el Gestor y por último los
prestadores de servicio.
3.4.2 Ejecución de Inversiones
De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios la Gobernación o el Gestor del PDA
ejecutaron inversiones en Acueducto y Alcantarillado en los últimos siete años de acuerdo con la
siguiente tabla:
149
Cuadro 59. P 312 Obras ejecutadas directamente por el Municipio

Tipo
Prestador Municipio
Vinculación
PDA 67,3% 58,1%
BA NA 24,4%
Ninguno 83,7% 30,2%
Total 67,7% 52,2%
Fuente:P 312 Encuesta Municipios P 403 Encuesta prestadores, elaboración propia.
3.4.2.1 Operatividad de las Obras
De acuerdo con las entrevistas realizadas a los Gestores de los 32 departamentos, en 5

departamentos no se han entregado obras por lo que no se puede evaluar su funcionalidad:
Cuadro 60. Departamentos sin entrega de Obras

Funcionamiento efectivo de las
Departamento
obras
ARAUCA No se han Entregado Obras
CASANARE No se han Entregado Obras
GUAVIARE No se han Entregado Obras
LA GUAJIRA No se han Entregado Obras
VICHADA No se han Entregado Obras
Fuente: Encuesta semiestructurada 32 Gestores
De los 27 departamentos que reportan haber entregado obras 18 reportan que las obras son
funcionales.
Cuadro 61. Departamentos Con obras funcionales

Departamento
obras
AMAZONAS Obras Funcionales
ANTIOQUIA Obras Funcionales
ATLANTICO Obras Funcionales
BOYACA Obras Funcionales
CALDAS Obras Funcionales
CAUCA Obras Funcionales
CESAR Obras Funcionales
150
CORDOBA Obras Funcionales

CUNDINAMARCA Obras Funcionales
HUILA Obras Funcionales
MAGDALENA Obras Funcionales
META Obras Funcionales
NORTE DE SANTANDER Obras Funcionales
QUINDIO Obras Funcionales
RISARALDA Obras Funcionales
SUCRE Obras Funcionales
TOLIMA Obras Funcionales
VALLE DEL CAUCA Obras Funcionales
Los departamentos que reportan que las obras que se han entregado han presentado problemas
son los siguientes:
Cuadro 62. Departamentos Con obras con problemas de funcionalidad

Departamento
obras
BOLIVAR Obras con Problemas
CAQUETA Obras con Problemas
CHOCO Obras con Problemas
NARINO Obras con Problemas
PUTUMAYO Obras con Problemas
SAN ANDRES Obras con Problemas
SANTANDER Obras con Problemas
VAUPES Obras con Problemas
Frente a las razones por las cuales las obras no se encuentran en adecuado funcionamiento el
Gestor de Bolívar manifiesta que:
“No todos los proyectos están en funcionamiento y eso es un problema en el que deben trabajar. Si
bien la responsabilidad del Gestor gira en torno a la ejecución de obras en los municipios, en
algunos casos los municipios han recibido la obra pero no la tienen funcionando como debe ser: no
compran los insumos, no pagan la energía. En los municipios el tema ha sido complicado, porque
no han entendido la magnitud de las obras que están recibiendo. Como Gestor, aseguran que el
procedimiento es informar a la Contraloría la situación. No ha sido muy alentador, pero es una
realidad. Sin embargo, hay algunos municipios en que las obras están funcionando de la mejor
151
manera, por lo que considera de manera general, que el tema es de voluntad política, que el
alcalde se apersone de su nuevo acueducto. El Gestor afirma que hay municipios con condiciones
sociales y financieras inferiores en los cuales las obras entregadas funcionan de manera adecuada,
así que es un tema principalmente de voluntad política.”
El Gestor de Caquetá manifiesta lo siguiente:
“Cuando se termina la construcción de las obras, dado que la contratación la realiza cada uno de
los municipios, no se realiza un acto formal de entrega, no hay un acta o documento que respalde
la entrega del mismo, por lo que el funcionario de la parte técnica reconoce que “hay una falencia
en este sentido, ni se tiene claro quien realizara la operación de las obras que se entregan”, es
decir que se tampoco se tiene claridad sobre quién debe operar cada una de las construcciones
entregadas y las condiciones de las mismas”.
El gestor de Chocó afirma que:
“Sostiene que en este esquema no hubo la planeación necesaria y los proyectos no contaron con
los diseños adecuados. Por esta razón, las obras financiadas quedaron mal estructuradas y no son
funcionales. Manifiesta que estas inversiones fueron tanto para las zonas urbanas como para las
rurales.”
El Gestor de Nariño afirma que:
“Al entregar una obra, realiza capacitaciones dependiendo del proyecto. En el caso de la
construcción de plantas de tratamiento de agua potable, es el contratista quien debe hacer la
capacitación y entregar los manuales correspondientes, aspectos que se encuentran incluidos en el
contrato. Afirman que para la construcción de plantas de tratamiento, la dotación de laboratorios
no se incluye, por lo que se hace una capacitación parcial. Aseguran que este no es un gasto
elegible (dadas las restricciones de utilización del SGP) en esas obras, lo que hace que las obras una
vez ejecutadas queden en stand by dado que no tienen cómo funcionar por la falta de equipos de
laboratorio.”
De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios la mayor parte de las obras se encuentra en
funcionamiento de manera adecuada como se puede ver en el siguiente cuadro:
Cuadro 63. P 311 Dificultades Para hacer uso de inversiones
152
presentaron
Dificultad
Ninguna
No se
Tipo
Componente % %
Vinculación
PDA 69% 31%
BA 70% 30%
a. Captación y aducción
Ninguno 79% 21%
Total 71% 29%
PDA 77% 23%
b. Planta de tratamiento BA 69% 31%
de agua potable Ninguno 79% 21%
Total 77% 23%
PDA 81% 19%
BA 86% 14%
c. Laboratorio de agua
Ninguno 89% 11%
Total 83% 17%
PDA 82% 18%
Acueducto
BA 92% 8%
d. Almacenamiento
Ninguno 93% 7%
Total 84% 16%
PDA 83% 17%
BA 86% 14%
e. Conducción
Ninguno 88% 13%
Total 84% 16%
PDA 89% 11%
BA 97% 3%
f. Redes de distribución
Ninguno 91% 9%
Total 89% 11%
PDA 92% 8%
BA 84% 16%
g. Estaciones de bombeo
Ninguno 83% 17%
Total 90% 10%
PDA 78% 22%
Alcantarillado
h. Redes de recolección
BA 96% 4%
y transporte de aguas
residuales Ninguno 97% 3%
Total 82% 18%
i. Estaciones de Bombeo PDA 83% 17%
153
BA 91% 9%
Ninguno 80% 20%
Total 83% 17%
PDA 84% 17%
j. Planta de tratamiento
BA 71% 29%
de aguas residuales o
lagunas de oxidación Ninguno 74% 27%
Total 81% 19%
Para el caso de acueducto, la mayor parte de la obras no presentan inconvenientes para su

funcionamiento ubicándose en un rango entre el 80% y el 90% de los casos, solamente se
encuentran por debajo del 80% las obras relacionadas con la captaciones de agua y plantas de
tratamiento de aguas residuales.
Para el caso de las obras de alcantarillado, de los tres tipos de obras ejecutadas, el rango que se
encuentran en adecuado funcionamiento se ubica entre el 80% y el 90%.
Los motivos por los cuales las obras no se encuentran en funcionamiento se presentan en los
siguientes cuadros:
Cuadro 64. P 311 Motivos Dificultades Para hacer uso de inversiones

Falta de recursos para la compra de insumos
Falta personal capacitado para su operación
Falta de recursos para el pago de la energía

No está en funcionamiento porque la obra
No está en funcionamiento porque la obra
La comunidad prefiere no conectarse a las

Cortes frecuentes del servicio de energía
Falta de recursos para la compra de
Daño por falta de mantenimiento
Daño por causas externas

no se conectó al sistema
(reactivos, cloro, etc.)

no se culminó
combustible
Ninguna
redes
Otras
Tipo
Componente % % % % % % % % % % % %
Vinculación
Acued
PDA 8% 0% 0% 4% 2% 11% 2% 2% 2% 2% 6% 69%

ucto
a. Captación y aducción
BA 13% 7% 0% 0% 3% 10% 0% 0% 3% 0% 10% 70%
154
Ninguno 5% 0% 3% 2% 2% 7% 2% 2% 2% 0% 5% 79%
Total 7% 0% 1% 3% 2% 11% 2% 2% 2% 2% 6% 71%
PDA 4% 2% 4% 0% 4% 4% 0% 0% 2% 2% 4% 77%
b. Planta de tratamiento BA 11% 11% 0% 0% 3% 3% 0% 0% 0% 3% 6% 69%
de agua potable Ninguno 8% 6% 5% 5% 3% 3% 0% 3% 3% 0% 3% 79%
Total 5% 3% 4% 1% 4% 4% 0% 0% 2% 2% 4% 77%
PDA 4% 0% 8% 4% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 81%
BA 0% 0% 0% 7% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 7% 86%
c. Laboratorio de agua
Ninguno 4% 0% 4% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 89%
Total 4% 0% 7% 4% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 3% 83%
PDA 4% 2% 0% 0% 2% 6% 0% 0% 0% 0% 4% 82%
BA 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 92%
d. Almacenamiento
Ninguno 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 93%
Total 4% 2% 0% 0% 2% 5% 0% 0% 0% 0% 4% 84%
PDA 5% 3% 0% 0% 0% 3% 0% 0% 0% 0% 7% 83%
BA 11% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 86%
e. Conducción
Ninguno 2% 0% 2% 0% 0% 8% 0% 0% 0% 3% 0% 88%
Total 5% 3% 0% 0% 0% 4% 0% 0% 0% 0% 6% 84%
PDA 2% 0% 0% 0% 2% 3% 0% 0% 0% 0% 8% 89%
BA 3% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 97%
f. Redes de distribución
Ninguno 0% 2% 2% 0% 0% 5% 0% 0% 0% 5% 2% 91%
Total 1% 1% 0% 0% 1% 3% 0% 0% 0% 1% 7% 89%
PDA 0% 0% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 92%
BA 0% 5% 0% 0% 5% 0% 0% 0% 0% 0% 5% 84%
g. Estaciones de bombeo
Ninguno 0% 5% 5% 5% 5% 12% 0% 5% 5% 0% 0% 83%
Total 0% 1% 4% 1% 1% 2% 0% 1% 1% 0% 3% 90%
PDA 4% 0% 2% 0% 6% 6% 0% 0% 4% 0% 6% 78%
h. Redes de recolección
BA 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 0% 96%
residuales Ninguno 0% 0% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 97%
Total 3% 0% 2% 0% 5% 5% 0% 0% 3% 0% 5% 82%
Alcantarillado
PDA 0% 0% 0% 0% 0% 6% 6% 0% 6% 0% 0% 83%
BA 0% 0% 0% 0% 9% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 91%
i. Estaciones de Bombeo
Ninguno 11% 0% 10% 10% 10% 10% 0% 0% 0% 0% 0% 80%
Total 1% 0% 1% 1% 2% 6% 5% 0% 5% 0% 0% 83%
PDA 4% 0% 0% 0% 4% 0% 0% 0% 0% 0% 8% 84%
j. Planta de tratamiento
BA 6% 12% 0% 0% 12% 0% 0% 0% 0% 0% 6% 71%
lagunas de oxidación Ninguno 5% 0% 6% 0% 6% 0% 0% 0% 0% 0% 16% 74%
Total 4% 1% 1% 0% 5% 0% 0% 0% 0% 0% 9% 81%
Fuente: Encuesta 170 Municipios P 311, Elaboración propia
155
Una de las prácticas que se considera es la mencionada por el Gestor de Antioquia que manifiesta
que cuando se termina la obra, se delega a EPM para que ellos sigan con el aseguramiento. Los
contratistas entregan los manuales de operación y todo lo relacionado al funcionamiento de las
obras. Se le paga a EPM para que arranque el funcionamiento de las mismas, las puestas en
marcha por lo general son buenas debido al fortalecimiento de EPM. De igual manera, se afirma
que no se conocen las necesidades de la planta hasta que no se arranque. En general, los recursos
para todo esto salen del SGP de la Gobernación93.
Una vez ejecutadas las obras, el proceso de entrega se ha dado de la siguiente manera:
Cuadro 65. Entrega de las inversiones al Municipio

de los activos y están registrados en
Acta donde se entrega la propiedad
Acta donde se entrega la propiedad
ee.ha suscrito ningún documento

registrados en la contabilidad del
Se recibieron las obras, pero no

la contabilidad del municipio
No ee.han recibido las obras

de los activos pero no están
Otra, ¿cuál?
municipio
No sabe
Tipo
Vinculación
% ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) %

PDA 23,0% 6,1% 20,9% 6,0% 11,7% 4,8% 20,9% 5,8% 21,0% 6,0% 2,5%
BA 18,2% 0,0% 9,1% 0,0% 36,4% 0,0% 9,1% 0,0% 18,2% 0,0% 9,1%
Ninguno 20,1% 8,6% 26,8% 9,4% 13,7% 7,5% 6,4% 5,0% 19,2% 7,9% 13,7%
Total 22,6% 5,5% 21,2% 5,4% 12,4% 4,3% 19,3% 5,2% 20,8% 5,3% 3,6%
Fuente: Encuesta 170 Municipios P 313, Elaboración propia
Resalta el hecho que tan solo el 22,6% de las obras hayan sido entregadas a los municipios y
registradas en la contabilidad como es el deber ser del procedimiento. Igualmente es diciente que
el 20,8% no sepa si las obras fueron entregadas, ya que es fundamental para el municipio tener
claridad de las inversiones que se realizan.
93 Entrevista Antioquia
156
3.4.2.2 Calidad de los contratistas
Desde la perspectiva de los Gestores la calidad de los contratistas es considerada en su mayoría

como buena, en efecto de los 29 departamentos que reportan ejecución de obras, 55% califican la
calidad de los contratistas como buena, el 38% como regular y tan solo el 7% como mala como se
puede ver en el siguiente gráfico:
Gráfico 17. Calidad de los Contartistas
7%
36%
57%
Buena Regular Mala
La calificación de cada uno de los Gestores a la calidad de los contratistas se presenta en la

siguiente Tabla:
Cuadro 66. Calidad de los Contratistas
CALIDAD DE LOS
MUNICIPIO
CONTRATISTAS
Amazonas Regular
Antioquia Buena
Arauca NA
Atlántico Buena
Bolívar Buena
Boyacá Regular
Caldas Buena
Caquetá NA
Casanare NA
Cauca Regular
157
Cesar Regular
Chocó Buena
Córdoba Regular
Cundinamarca Buena
Guainía Mala
Guaviare Mala
Huila Buena
La Guajira Buena
Magdalena Regular
Meta Buena
Nariño Regular
Norte de Santander Buena
Putumayo Regular
Quindío Buena
Risaralda Buena
San Andrés y Providencia Buena
Santander Buena
Sucre Buena
Tolima Regular
Valle del Cauca Buena
Vaupés Regular
Vichada Regular
Los principales problemas que se encuentran en la hora de ejecutar las obras se presentan en el
siguiente cuadro:
Cuadro 67. Problemas Ejecución de Obras
Principales Problemas Ejecución de
Obras
Problemas con Predios
Dificultades de orden
Problemas de Diseño
Comunidades/Orden
Problemas con la
Reformulaciones
Interventoría
político
Público
Departamento
Amazonas x
158
Antioquia X
Arauca NA NA NA NA NA NA
Atlántico x
Bolívar X X X X
Boyacá X
Caldas X
Caquetá NA NA NA NA NA NA
Casanare NA NA NA NA NA NA
Cauca x x x x
Cesar x x X
Chocó X
Córdoba x x x
Cundinamarca x x X
Guainía X X X
Guaviare x x
Huila x X
La Guajira X X X X
Magdalena X X X X
Meta X X
Nariño X X X
Norte de Santander X X X
Putumayo X X X X X X
Quindío X X
Risaralda X X
San Andrés y Providencia X X
Santander X X
Sucre X X X X
Tolima X X X
Valle del Cauca X X
Vaupés X X
Vichada X X
TOTAL 19 16 4 13 7 14
159
En 26 de los de los 29 Gestores se presentaron retrasos en la ejecución de las obras debido a

múltiples razones, solamente en Quindío, Cauca y Atlántico se manifiesta que no tuvieron retrasos
significativos.
En el siguiente gráfico se presentan las principales causas que dificultaron la ejecución de las
obras:
Gráfico 18. Problemas Ejecución de Obras
Problemas con la Interventoría 14%
Comunidades/Oreden Público 24%
Problemas con Predios 45%
Dificulatades de orden político 48%
Reformulaciones 55%
Problemas de Diseño 66%
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
La principal dificultad que se encontró está asociada a los diseños, ya sea por falta de calidad de
los mismos o que no reflejaban la realidad en terreno, especialmente en lo que respecta a la
topografía y la composición de los suelos. Otro inconveniente que se presentó con los diseños es
la desactualización de los mismos debido a los cambios en la normatividad en el tiempo en que se
realizó el diseño y en el momento en que se empieza a ejecutar la obra.
Otro inconveniente en la ejecución de las obras es la necesidad de realizar reformulación del

proyecto lo que a su vez implica retrasos en el cronograma de ejecución. En muchos casos esto
160
está asociado a los problemas de diseño mencionados anteriormente, sin embargo los tiempos de
reformulación se identifican con un factor de retraso en la ejecución.
El 48% de los Gestores manifiesta tener problemas de orden político al momento de ejecutar las
obras, en particular se destaca el hecho de la falta de colaboración por parte de las autoridades
locales en la ejecución del proyecto, que desde la perspectiva del Gestor se debe a que el Gestor el
que contrata la obra y no el Municipio.
A pesar de esto, consideran que es un grave error que los municipios puedan contratar por fuera
del conducto regular del PDA tal y como lo manifiesta el Gestor de Bolívar: “A pesar que los
alcaldes presentan proyectos por fuera del PDA, el MVCT les exige que pasen por una revisión
técnica del Gestor y después contratar por fuera. Es un error dejar por fuera al Gestor de la
supervisión de ejecución de obras, consideran que de esta forma se desdibuja la función del Gestor,
entonces para qué los crearon (PDA) si no se va a centralizar la ejecución las obras en éste94”.
Existe una preocupación por parte de los Gestores frente a la voluntad de contratar por parte de
los municipios tal y como lo manifiesta el Gestor de Caqueta: “Situación que empeoró, afirma el
funcionario, después del decreto 2246, ya que según la norma, si en 20 días no contrata la
gobernación, lo debe hacer el municipio”95.
Otro inconveniente que se presenta en la ejecución de las obras es la dificultada de gestionar los
aspectos relacionados con predios y servidumbres. En muchos casos esto está asociado a la falta
de colaboración por parte de las autoridades locales en la gestión predial. El gobierno nacional ha
tomado acciones para bridar herramientas en materia predial a través de la Ley 1742 de 2014 que
deben ser apropiadas por parte de los ejecutores de proyectos, pero que hasta el momento han
tenido un bajo grado de aplicación.
Resalta el hecho que algunos Gestores manifiestan inconvenientes al momento de viabilizar

proyectos por las exigencias de la ventanilla única frente al tema de predios y que aun así se
presenten problemas a la hora de ejecutar.
El hecho que se sigan presentando problemas con la gestión predial ratifica la necesidad que en el
proceso de viabilización exista rigurosidad en las exigencias en materia predial.
El 24% de los Gestores manifiesta tener problemas con las comunidades a la hora de ejecutar las
inversiones, principalmente porque no fueron tenidas en cuenta a la hora de elaborar los diseños.
94 Entrevista Bolívar
95 Entrevista Caquetá
161
Finalmente el 14% de los Gestores manifiesta que han tenido problemas con la interventoría de
los proyectos.
Por otra parte, partiendo de la encuesta realizada a los municipios los factores que tuvieron
incidencia en el cumplimiento de los cronogramas de ejecución de inversiones se presentan en la
siguiente tabla:
Cuadro 68.Factor de incidencia en el incumplimiento de los cronogramas de ejecución

4. El factor
incide en un
1. No ha tenido
alto grado
incidencia en retrasos 2 3
ASPECTO en retrasos
en el cronograma
en el
cronograma
Tipo
Vinculación % Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec ee(%) % Frec
PDA 53,50% 230 (7,4%) 16,50% 71 (5,5%) 16,40% 70 (5,5%) 13,70% 59
a. La
BA 36,40% 4 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 9,10% 1
disponibilidad
de predios Ninguno 21,10% 8 (8,7%) 0,00% 0 (0,0%) 53,30% 21 (10,7%) 25,60% 10
Total 50,20% 242 (6,6%) 15,30% 74 (4,9%) 19,90% 94 (5,0%) 14,60% 70
PDA 37,40% 160 (7,1%) 25,60% 110 (6,4%) 25,70% 110 (6,5%) 11,30% 48
b. La relación
BA 27,30% 3 (0,0%) 54,50% 6 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 18,20% 2
con las
comunidades Ninguno 26,60% 10 (9,4%) 13,70% 5 (7,5%) 53,30% 21 (10,7%) 6,40% 2
Total 36,20% 173 (6,4%) 25,20% 121 (5,7%) 27,60% 131 (5,8%) 11,00% 52
PDA 55,60% 239 (7,3%) 11,70% 50 (4,8%) 28,00% 120 (6,6%) 4,70% 20
c. Los
BA 45,50% 5 (0,0%) 36,40% 4 (0,0%) 18,20% 2 (0,0%) 0,00% 0
permisos
ambientales Ninguno 33,00% 13 (9,9%) 19,20% 7 (7,9%) 34,10% 13 (10,1%) 13,70% 5
Total 53,30% 257 (6,5%) 12,90% 61 (4,3%) 28,30% 135 (6,0%) 5,40% 25
PDA 37,40% 160 (7,1%) 20,90% 90 (6,0%) 25,80% 111 (6,4%) 15,90% 68
d. Los ajustes BA 18,20% 2 (0,0%) 45,50% 5 (0,0%) 36,40% 4 (0,0%) 0,00% 0
a los diseños Ninguno 33,00% 13 (9,9%) 19,20% 7 (7,9%) 35,00% 14 (9,7%) 12,80% 5
Total 36,50% 175 (6,3%) 21,30% 102 (5,4%) 26,90% 129 (5,8%) 15,30% 73
PDA 50,90% 218 (7,2%) 18,60% 80 (5,7%) 25,90% 111 (6,4%) 4,70% 20
e. La
BA 36,40% 4 (0,0%) 36,40% 4 (0,0%) 9,10% 1 (0,0%) 18,20% 2
disponibilidad
de materiales Ninguno 52,20% 20 (10,4%) 20,30% 8 (8,6%) 21,10% 8 (8,7%) 6,40% 2
Total 50,70% 242 (6,4%) 19,10% 92 (5,2%) 25,00% 120 (5,7%) 5,20% 24
PDA 30,00% 129 (6,7%) 18,70% 80 (5,8%) 32,80% 141 (6,9%) 18,40% 79
f. Los factores
BA 27,30% 3 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 27,30% 3 (0,0%) 18,20% 2
externos
(clima) Ninguno 20,10% 8 (8,6%) 25,80% 10 (8,9%) 33,00% 13 (9,9%) 21,10% 8
Total 29,10% 140 (6,0%) 19,50% 93 (5,2%) 32,70% 157 (6,2%) 18,70% 89
Fuente: Encuesta 170 Municipios P314, Elaboración propia
162
Los factores externos, los ajustes a diseños y la disponibilidad de predios son los factores que
tienen una mayor incidencia en los retrasos de la ejecución de las obras.
En cuanto a la calidad de las obras dependiendo de quién sea el contratante se tiene lo siguiente:
Cuadro 69. P 305 Calidad de la ejecución según Contratante (Municipio)

...contratados directamente por el municipio
No se ha
ejecutado la
ACTIVIDADES
Tipo actividad 1 2 3 3
Vinculación % % % % %
PDA 16% 2% 5% 44% 50%
BA 4% 5% 16% 53% 26%
Diseños de las obras
NINGUNO 12% 2% 7% 43% 48%
TOTAL 15% 2% 6% 44% 48%
PDA 16% 3% 8% 35% 54%
BA 4% 5% 14% 46% 35%
Construcción las obras
NINGUNO 10% 0% 7% 38% 55%
TOTAL 15% 3% 8% 37% 53%
PDA 23% 2% 3% 35% 60%
BA 7% 7% 10% 41% 43%
Interventoría de obras
NINGUNO 8% 2% 9% 39% 49%
TOTAL 20% 2% 5% 36% 57%
… contratados por el Gestor del PDA

No se ha
ejecutado la
ACTIVIDADES
Tipo actividad 1 2 3 3
PDA 30% 16% 16% 41% 27%
BA 24% 33% 33% 0% 33%
Diseños de las obras
NINGUNO 18% 0% 32% 52% 16%
TOTAL 28% 15% 17% 41% 27%
PDA 34% 5% 14% 39% 42%
BA 22% 49% 49% 0% 0%
Construcción las obras
NINGUNO 18% 0% 32% 52% 16%
TOTAL 31% 5% 15% 40% 40%
PDA 34% 11% 25% 28% 36%
Interventoría de obras
BA 22% 0% 49% 0% 49%
163
NINGUNO 22% 19% 60% 22% 0%

TOTAL 32% 11% 26% 28% 35%
La percepción de los municipios es que si las actividades son realizadas directamente por ellos los
la calidad es mejor. En efecto, califican con un 48% como muy satisfactorios la calidad de los
diseños de obras cuando estos son contratados por parte de los municipios frete a un 27% cuando
la contratación es adelantada por parte del PAP-PDA. Para la calificación de la calidad de la
construcción de las obras sucede algo similar, en donde se califica como muy satisfactorio el 53%
de la construcción de las obras frente a un 40%, situación que guarda la misma tendencia frente a
la interventoría de las obras.
Cuadro 70. P 305 Calidad de la ejecución según Contratante (Prestador)

Proyectos contratados directamente por el municipio
Tipo 1 2 3 4 No Aplica
Aspecto
PDA 5% 11% 38% 46% 20%
a. Diseños de BA 0% 7% 46% 46% 7%
las obras Ninguno 2% 22% 42% 34% 4%
Total 4% 12% 39% 44% 17%
PDA 2% 9% 45% 45% 21%
b.
BA 0% 5% 44% 51% 7%
Construcción
Total 2% 9% 45% 44% 18%
PDA 2% 17% 26% 56% 26%
c.
BA 5% 16% 34% 45% 14%
Interventoría
de obras Ninguno 8% 17% 43% 31% 8%
Total 3% 17% 30% 50% 22%
Proyectos contratados por el Gestor del PDA

Tipo 1 2 3 4 No Aplica
Aspecto
PDA 24% 14% 28% 35% 60%
a. Diseños de BA 0% 51% 51% 0% 96%
Total 23% 15% 28% 34% 67%
PDA 12% 34% 12% 42% 67%
b.
BA 0% 0% 100% 0% 98%
Construcción
Total 13% 34% 13% 40% 72%
164
PDA 10% 10% 43% 38% 71%

c.
BA 51% 0% 51% 0% 96%
Interventoría
de obras Ninguno 19% 61% 19% 0% 90%
Total 11% 13% 41% 35% 75%
Fuente: Encuesta 170 Prestadores P404, Elaboración propia
Desde la óptica de los prestadores también hay una mejor valoración cuando el municipio el
contratante de las obras, pero la diferencia no es tan significativa como en el caso de la
perspectiva de los municipios.
En cuanto al cumplimiento de los tiempos establecidos en el cronograma de ejecución, la encuesta

a los municipios arrojó los siguientes resultados:
Cuadro 71. Motivos de Incumplimiento cronograma

Motivos de incumplimiento
Una vez aprobados los Deficiente
Problemas Problemas Incumplimie Otros motivos Otros
proyectos se seguimiento
en los en la gestión nto del validados por la motivos no Otro
Actividad presentaron retrasos de la
diseños predial contratista interventoría validados
Tipo en la contratación interventoría
Vinculación % Frec % Frec % Frec % Frec % Frec % Frec % Frec % Frec
PDA 23% 37 23% 36 6% 9 12% 19 0% 0 6% 9 18% 28 36% 57
a. Proyectos contratados BA 13% 2 38% 6 13% 2 50% 8 31% 5 13% 2 13% 2 25% 4
directamente por el NINGUNO 23% 8 31% 10 23% 8 16% 5 0% 0 7% 3 7% 3 38% 13
municipio TOTAL 23% 47 25% 52 9% 19 15% 32 2% 5 7% 14 16% 33 35% 74
PDA 13% 30 28% 68 4% 10 33% 79 4% 10 4% 10 9% 21 54% 130
b. Proyectos contratados BA 0% 0 0% 0 0% 0 100% 1 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0
por el Gestor del PDA NINGUNO 0% 0 0% 0 23% 3 27% 3 27% 3 0% 0 23% 3 27% 3
TOTAL 12% 30 27% 68 5% 13 33% 83 5% 13 4% 10 9% 24 53% 133
De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios el cronograma de ejecución presenta un

mayor cumplimiento cuando las obras son contratadas por parte de los municipios frente al
cumplimiento cuando las obras son contratadas por los PAP-PDA.
Al igual que los gestores se evidencian problemas a la hora de ejecutar por motivos imputables a
los diseños, sin embargo en un menor grado desde la perspectiva de los municipios que desde los
gestores.
La gestión predial y el deficiente seguimiento por parte de la interventoría también aparecen con
factores que dificultan la ejecución de las obras. El incumplimiento por parte de los contratistas
también es un factor que afecta la ejecución de las obras lo cual es consistente en magnitud con la
valoración que realizan los Gestores.
Por otra parte, desde la perspectiva de los municipios los problemas en la ejecución de las obras,
aun cuando pueden obedecer a temas relacionados con la interventoría, no representan el mayor
problema.
165
Cuadro 72. P 308 Calificación Interventoría Municipios

1. No fue 4. Muy
ASPECTOS Tipo satisfactorio 2 3 satisfactorio
Vinculación % % % %
a. como garante de la PDA 4,65% 14,30% 45,17% 35,88%
calidad de las obras de BA 11,35% 15,95% 36,40% 36,40%
Acueducto y NINGUNO 1,94% 10,40% 44,14% 43,43%
Alcantarillado en su
municipio TOTAL 4,61% 13,71% 44,47% 37,21%
b. como garante del PDA 5,06% 16,52% 41,68% 36,87%
cumplimiento del BA 11,35% 15,95% 43,15% 29,55%
cronograma de las NINGUNO 1,94% 14,37% 38,12% 45,46%
obras de Acueducto y
Alcantarillado en su
municipio TOTAL 4,85% 16,08% 41,13% 37,94%
PDA 6,21% 12,54% 47,71% 33,53%
c. en el manejo de la BA 7,54% 7,54% 55,01% 30,03%
comunidad NINGUNO 2,02% 12,67% 37,81% 47,50%
TOTAL 5,53% 12,33% 46,43% 35,60%
PDA 1,50% 12,24% 43,65% 42,61%
d. en la relación con la
BA 4,95% 7,54% 49,94% 37,46%
administración
municipal NINGUNO 2,02% 10,30% 38,32% 49,36%
TOTAL 1,71% 11,72% 43,00% 43,46%
Frente a los cuatro aspectos preguntados a los municipios en la tabla anterior, en todos los casos
se supera el 80% para las calificaciones con puntaje 3 y 4 con lo cual se puede concluir que las
interventorías obtienen una buena calificación por parte de los municipios.
Cuadro 73. Adiciones y sanciones a contratos de obra
Tipo Se
SITUACIÓN
Vinculación realizaron
PDA 6,70%
BA 4,40%
a. Declaración de caducidad
Ninguno 0,00%
Total 5,60%
PDA 60,90%
b. Prórrogas BA 62,20%
Ninguno 62,00%
166
Total 61,10%
PDA 45,90%
BA 46,70%
c. Adiciones de presupuesto
Ninguno 52,00%
Total 46,90%
PDA 1,30%
BA 0,00%
d. Imposición de multas
Ninguno 0,00%
Total 1,00%
En general la imposición de multas y la declaración de caducidad de los contratos son bajas en el

sector, sin embargo las prórrogas y las adiciones son comunes. Para el caso de las prórrogas,
independientemente del esquema, superan el 60% de las veces y las adiciones en presupuesto
superan el 45% de las veces.
3.5 Aseguramiento de la prestación
El componente de aseguramiento en la prestación del servicio es fundamental para el desarrollo

del sector de agua potable ya que a diferencia de otros sectores de infraestructura, se requiere
una operación permanente de las obras. Para poder dar solución a las necesidades del sector se
requiere de una simultaneidad y una articulación entre el componente de infraestructura y el
componente se aseguramiento en la prestación del servicio ya que son actividades
complementarias.
De acuerdo con la encuesta realizada a los municipios hay una mejoría en la prestación de los
servicios públicos de acueducto y alcantarillado en los últimos 7 años.
Cuadro 74. Evolución en la prestación de los servicios de Acueducto y Alcantarillado

No hubo Mejoró un Mejoró
Tipo de Desmejoró
mejoría poco mucho
Vinculación
% ee Estimado ee Otro Ee Otro ee
PDA 1% 1% 19% 4% 33% 5% 48% 6%
Continuidad del servicio de BA 2% 0% 16% 0% 29% 0% 53% 0%
acueducto Ninguno 0% 0% 6% 3% 35% 5% 59% 6%
Total 1% 1% 17% 3% 33% 4% 50% 5%
PDA 4% 2% 28% 5% 24% 5% 43% 6%
Calidad del agua potable BA 0% 0% 16% 0% 24% 0% 60% 0%
Ninguno 0% 0% 16% 4% 26% 5% 59% 6%
167
Total 3% 2% 26% 4% 25% 4% 47% 5%

PDA 13% 4% 49% 6% 22% 5% 16% 4%
Calidad de las aguas BA
4% 0% 47% 0% 29% 0% 20% 0%
residuales vertidas al
Ninguno 6% 3% 35% 5% 34% 6% 26% 5%
cuerpo de agua receptor
Total 12% 3% 46% 5% 24% 4% 18% 3%
Fuente: encuestas administraciones municipales 170 municipios, P 504 elaboración propia.
La continuidad para el servicio de acueducto mejoró para el 80% de los casos de los municipios
que pertenecen al esquema de PAP-PDA, para los municipios pertenecientes al esquema de Bonos
de Agua mejoró en 82,4% y los que no pertenecen a ningún esquema mejoró en un 93% de los
casos. Es decir, que existe una mejora en la prestación del servicio independientemente del
esquema al cual pertenecen y por lo tanto no se puede dicha mejora exclusivamente a la política
de PAP-PDA, aun cuando las diferencias no son significativas.
Para el caso de la calidad del agua potable sucede algo similar, independientemente del esquema
al que pertenece el municipio, la calidad del agua potable mejoró en un 71,1%, siendo los
municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA los que mejoraron en menor proporción.
Resalta el hecho que para el 4% de los municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA la
calidad del agua desmejoró.
Para el caso de la calidad de los vertimientos, aunque existe una mejora, no se da en la misma
magnitud que para el servicio de acueducto resaltando el hecho que en el 46.4% de los casos no se
reporta ninguna mejoría. En parte esto se explica en la priorización de inversiones que se realiza
en el sector en donde se da prioridad al servicio de acueducto frente al servicio de alcantarillado.
Resalta el hecho que en un 13,4% de los casos la calidad de los vertimientos desmejoró en el
esquema de PAP-PDA.
Aun cuando los municipios consideran que ha habido una evolución en la prestación del servicio,
también es cierto que consideran que es necesario mejorar la calidad en la prestación del servicio
en el corto plazo.
Cuadro 75. Necesidad de Mejora en la prestación del servicio en el corto plazo

Tipo de vinculación Si
PDA 86,50%
BA 86,70%
Ninguno 91,90%
Total 87,40%
168
El 87,4% de los municipios considera que la prestación de los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado es susceptible de mejora en el corto plazo.
3.5.1 Fortalecimiento Institucional
Los municipios que no pertenecen a ningún esquema reportan un cumplimiento mayor que los
que pertenecen a algún esquema, e inclusive los que pertenecen al esquema de Bonos de Agua
reportan un mayor cumplimiento que los que pertenecen al esquema de PAP-PDA.
Cuadro 76. Fortalecimiento Institucional Encuesta Gestores

Se realiza Fortalecimiento
Departamento
Institucional
Amazonas No
Antioquia Si
Arauca Si
Atlántico Si
Bolívar Si
Boyacá Si
Caldas No
Caquetá No
Casanare No
Cauca Si
Cesar Si
Chocó Si
Córdoba Si
Cundinamarca Si
Guainía No
Guaviare Si
Huila No
La Guajira Si
Magdalena Si
Meta Si
Nariño Si
Norte de Santander Si
Putumayo No
Quindío No
Risaralda Si
San Andrés y Providencia No
Santander Si
169
Sucre Si
Tolima Si
Valle del Cauca Si
Vaupés No
Vichada No
De acuerdo con la información reportada por los Gestores 21 de los 32 Gestores realizan
actividades de fortalecimiento institucional en la zona urbana. Se pueden identificar dos grupos
entre los que no realizan fortalecimiento institucional, el primero que no lo realiza por que no
requiere gracias a la adecuada prestación de los servicios por parte de los prestadores, y un
segundo en el que no se realizan actividades de fortalecimiento institucional debido a falencias del
Gestor o falta de voluntad política por parte de los municipios.
En el primer grupo se encuentran los Gestores de Caldas, Quindío, Risaralda y San Andrés mientras
que en segundo grupo se encuentran los gestores de Vaupés, Vichada, Putumayo, Casanare,
Caquetá y Amazonas.
Una de las razones por las cuales se opta por la opción de fortalecimiento y no por la vinculación
de operadores especializados es la falta de viabilidad financiera de las operaciones debido a la
escala tal y como lo manifiesta el Gestor de Boyacá:
“Afirma que a pesar que el gobierno ha sido enfático en acabar con la prestación directa y crear
empresas de servicios públicos, los estudios técnicos de diagnóstico de tarifas han demostrado que
no es viable la creación de empresas de servicios públicos en la mayoría de municipios del
departamento, por múltiples razones. En primer lugar sostienen que en Boyacá aún no existe una
cultura de pago de los servicios públicos, no se puede aplicar una tarifa reglamentada y en
segundo lugar, los estudios demuestran que en Boyacá, el 70% de los municipios con prestación
directa no logran el punto de equilibrio financiero con el número de usuarios que tienen, por esta
razón, el Gerente afirma que no es viable una ESP con ese número de suscriptores.”
Las principales dificultades que se encuentran a la hora de realizar fortalecimiento institucional

son:
Existe una alta rotación del personal por lo que las capacitaciones que se realizan deben repetirse.
En muchos casos dicha rotación está asociada a la incidencia política que ejercen los mandatarios
locales en el manejo de las personas prestadoras, especialmente si se tiene en cuenta que son una
fuente de empleo en municipios pequeños donde no existe un gran oferta de empleo formal.
Adicionalmente en muchos casos las empresas no son viables desde el punto de vista financiero
dado que los costos de prestación no están acorde con la capacidad de pago de los usuarios y por
170
tanto las tarifas que se cobran no reflejan los costos reales de prestación del servicio. A esta
dificultad se suma la falta de voluntad política para asumir el costo político de un incremento
tarifario de ser requerido de acuerdo con la percepción de los Gestores.
Por el contrario, de acuerdo con la encuesta realizada a los municipios la tarifa si es susceptible de
incremento pero si se incrementa la calidad en la prestación del servicio:
Cuadro 77. P 520 Disponibilidad incremento Tarifario

No, el servicio debe No, el servicio debe
mejorar pero la tarifa no mejorar pero la tarifa no
Sí, es susceptible de
Tipo de debe aumentarse dada la debe aumentarse sino
incremento
vinculación capacidad de pago de la usar más eficientemente
población. los recursos
% Frec ee % Frec ee % Frec ee
PDA 84,30% 538 (4,3%) 6,20% 40 (2,9%) 9,50% 61 (3,5%)
BA 71,80% 29 (0,0%) 7,70% 3 (0,0%) 20,50% 8 (0,0%)
Ninguno 81,00% 96 (4,4%) 12,70% 15 (3,8%) 6,30% 7 (2,8%)
Total 83,20% 663 (3,5%) 7,30% 58 (2,3%) 9,50% 76 (2,8%)
La encuesta realizada a los municipios evidencia que tan solo el 51,5% de los municipios aplica la
regulación tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
básico.
Cuadro 78. Metodología Tarifaria Aplicada según Municipios
Sí, una tarifa fija
Sí, con la metodología Si pero no sabe con qué
Tipo de independiente del No cobra
de la CRA metodología
Vinculación consumo
% ee % ee % Ee %
PDA 51,50% (5,6%) 25,60% (4,9%) 14,90% (4,0%) 7,90%
BA 48,90% (0,0%) 31,10% (0,0%) 13,30% (0,0%) 6,70%
Ninguno 52,20% (5,8%) 33,90% (5,6%) 11,70% (3,6%) 2,20%
Total 51,50% (4,5%) 27,20% (4,0%) 14,30% (3,2%) 7,00%
Cuadro 79. Metodología Tarifaria Aplicada según Prestadores

1. Sí, con la metodología de
Tipo de 2. Sí, una tarifa fija 3. No cobra
la CRA
vinculación
% ee % ee % Ee
PDA 63,20% (5,3%) 32,80% (5,2%) 4,10% (2,2%)
BA 61,40% (0,0%) 36,40% (0,0%) 2,30% (0,0%)
Ninguno 55,80% (5,8%) 42,00% (5,8%) 2,20% (1,8%)
171
Total 61,90% (4,3%) 34,40% (4,2%) 3,70% (1,8%)

Fuente: encuestas prestadores 170 municipios, P 217 elaboración propia
Los prestadores reportan que el 61.9% aplica la metodología tarifaria expedida por la CRA,
proporción superior a la que reportan los municipio, sin embargo en la encuesta a los municipios
se un 14,3% no sabe que metodología aplican lo cual puede explicar las diferencias.
Otra dificultad que se ha identificado es la falta de articulación con el componente de

infraestructura, es decir que hasta tanto no se realicen las obras no se pueden llevar a cabo
actividades de fortalecimiento. Este hecho hace que se genere un círculo vicioso ya que los
usuarios no pagan las tarifas por que no se presta un buen servicio, pero no se puede prestar un
buen servicio porque la persona prestadora no cuenta con los recursos para cubrir sus costos.
Los criterios de asignación del Sistema General de Participaciones para agua potable no están
ligados al costo real de prestación de los servicio haciendo que en muchos casos cuando existen
particularidades96 en la prestación de los servicios los recursos no sean suficientes para cubrir la
demanda de subsidios.
Otra dificultad para adelantar procesos de fortalecimiento institucional es la amenaza de

competencia que ven los municipios en los Gestores ya que se han hecho a la idea que los
Gestores van a prestar el servicio y el municipio va a perder el control de la empresa. En ocasiones
esto ha dificultado la relación entre los Gestores y los municipios, pero en la medida en que se ha
socializado la política ha habido un mayor grado de receptividad por parte de los municipios.
También se identifica como una falencia la carencia de herramientas de presión a los alcaldes por
parte de los Gestores para que implementen las recomendaciones que se les brindan en proceso
de fortalecimiento.
Se identifican buenas prácticas que han arrojado buenos resultados tales como:
El Gestor del Atlántico manifiesta que “En cuanto a los procesos de fortalecimiento institucional,
aseguran que el departamento del Atlántico tiene la ventaja que en la gran mayoría de municipios,
el servicio de acueducto y alcantarillado es prestado por operadores especializados, salvo en los
municipios del sur del departamento. Señalan que antes de la llegada de estos operadores, la
prestación del servicio y la calidad del mismo era muy mala. Sostienen que tenían graves
problemas de salubridad y la calidad del agua no era apta para el consumo humano. Sin embargo,
con la llegada del operador Triple A, aseguran que se cuenta con la capacidad administrativa y
financiera para prestar el servicio de manera adecuada.”
96 Por ejemplo costos de energía, químicos o mercados muy pequeños

172
3.5.2 Esquemas de Prestación
Se solicitó información acerca de los procesos de transformación empresarial que han adelantado
los Gestores en sus respectivos departamentos obteniendo información para 21 departamentos
que representan información de 376 municipios.
Cuadro 80. Transformación Empresarial Encuesta Gestores

Total general
Departamento SI No NR
Amazonas 2 2
Antioquia 13 13
Atlántico 7 7
Bolívar 20 17 37
Caldas 3 3
Caquetá 16 16
Casanare 19 19
Cauca 10 29 39
Cesar 2 18 20
Choco 2 16 18
Córdoba 7 8 15
Cundinamarca 2 2
La Guajira 4 11 15
Magdalena 8 16 24
Nariño 5 65 70
Quindío 11 11
Risaralda 14 14
Santander 3 3
Sucre 22 22
Vichada 4 4
Total general 89 257 30 376
Para el caso del Amazonas y Vichada se ha detectado la necesidad de realizar procesos de

transformación empresarial, pero dentro de la estructura del Gestor no se cuenta con la capacidad
institucional ni la voluntad para realizarlos.
Para el caso de Quindío y Risaralda se cuenta con empresas consolidadas en la zona rural por lo
cual no amerita que se desarrollen procesos de transformación empresarial.
173
En el caso de sucre, los procesos de transformación empresarial se han dado por iniciativa de los
municipios sin que el Gestor participe en el desarrollo de dichos procesos.
Solamente se reportaron acciones de transformación empresarial en 14 de los 22 Departamentos.
Cuadro 81. Transformación Empresarial Realizada Encuesta Gestores

PRESTADOR Total
ESP APC EICE
Departamento DIRECTO general
Antioquia 13 13
Atlántico 4 3 7
Bolívar 8 7 5 20
Caldas 3 3
Cauca 5 4 1 10
Cesar 2 2
Choco 1 1 2
Córdoba 2 4 1 7
Cundinamarca 2 2
La Guajira 4 4
Magdalena 1 2 5 8
Nariño 2 2 1 5
Santander 3 3
Total general 32 23 4 30 89
La mayor parte de los procesos de transformación empresarial concluyeron en la creación de una

Empresa de Servicios Públicos domiciliario, 32 de los 89 casos reportados. En 30 de los 89 casos
reportados se desarrolló un proceso de transformación empresarial de tal manera que el
municipio se consolidara como prestador directo que en la mayoría de los casos consistió en el
agotamiento de las disposiciones del Artículo 6 de la Ley 142 de 1994.
Finalmente en 23 de los casos reportados se desarrolló un proceso que conllevó a que la

prestación del servicio fuera asumida por un APC97.
La principal dificultad que se ha encontrado para adelantar procesos de transformación

empresarial es la falta de voluntad política cuando la prestación directa por parte del municipio es
inviable.
97 Asociación Publico Comunitaria

174
Por otra parte, el estado de la prestación del servicio de acuerdo con la encuesta realizada a la
muestra de municipios se describe a continuación:
Cuadro 82. Prestación del servicio con convenio o contrato

Tipo de vinculación Si Frec No Frec ee %
PDA 72,20% 533 27,80% 205 (4,5%)
BA 64,40% 30 35,60% 16 (0,0%)
Ninguno 71,10% 92 28,90% 38 (5,0%)
Total 71,60% 655 28,40% 259 (3,7%)
Los municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA presentan un mayor número de convenios

o contratos con operadores para la prestación del servicio con un 72,2% frente a un 64,4% de los
municipios pertenecientes al esquema de bonos de agua, sin embargo no se presenta una
diferencia significativa en este aspecto frente a los municipios que no pertenecen a ningún
esquema.
Frente a los esquemas que se han adelantado en los últimos 7 años para para la prestación de los
servicios públicos de acueducto y alcantarillado se tiene lo siguiente:
175
Cuadro 83. Esquemas adelantados y apoyo recibido para la prestación del servicio
Apoyo Recibido
Superintendencia
Esquema Adelantado Gestor del No recibió
Departamento MVCT de Servicios
PDA apoyo
Públicos
Esquema Tipo
Sí ee % ee % ee % ee % ee % ee
propuesto Vinculación
PDA 20,4% 4,5% 46,2% 12,3% 33,5% 11,8% 13,2% 8,3% 0,0% 0,0% 7,0% 6,5%
a. Esquema BA 4,4% 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 0,0%
regional Ninguno 15,8% 4,1% 12,3% 9,3% 36,8% 13,7% 24,6% 12,2% 0,0% 0,0% 26,3% 12,8%
Total 18,9% 3,7% 41,3% 10,8% 34,2% 10,3% 14,5% 7,3% 0,0% 0,0% 10,0% 5,9%
b. Vincular un PDA 13,3% 3,7% 30,0% 13,9% 19,4% 11,7% 10,2% 9,1% 0,0% 0,0% 40,4% 15,0%
operador BA 13,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%
especializado Ninguno 10,0% 3,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%
mediante
contrato Total 12,8% 3,0% 24,9% 11,6% 16,1% 9,7% 8,4% 7,6% 0,0% 0,0% 50,6% 12,8%
c. Conformar PDA 28,4% 5,1% 14,3% 7,2% 23,4% 8,8% 4,8% 4,4% 14,9% 7,3% 42,6% 10,4%
una empresa BA 24,4% 0,0% 0,0% 0,0% 9,1% 0,0% 9,1% 0,0% 27,3% 0,0% 54,5% 0,0%
de servicios Ninguno 22,3% 4,9% 9,9% 7,8% 8,7% 6,7% 0,0% 0,0% 45,0% 12,6% 36,3% 12,2%
públicos
Municipal Total 27,3% 4,1% 13,1% 6,1% 20,9% 7,3% 4,4% 3,7% 19,2% 6,3% 42,3% 8,8%
d. PDA 13,4% 3,8% 29,3% 13,5% 9,6% 8,7% 10,1% 9,1% 10,1% 9,1% 40,9% 14,7%
Conformación BA 8,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%
de una Ninguno 24,2% 5,0% 17,2% 9,2% 8,0% 6,2% 8,0% 6,2% 8,0% 6,2% 58,7% 11,7%
empresa de
servicios 3,1% 10,0% 6,5% 6,8% 6,8% 11,0%
públicos mixta Total 14,9% 25,4% 8,9% 9,3% 9,3% 47,1%
e. PDA 4,2% 2,2% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Conformación BA 6,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 66,7% 0,0%
de una Ninguno 10,4% 3,1% 0,0% 0,0% 21,2% 15,2% 0,0% 0,0% 19,2% 15,0% 59,6% 19,3%
organización
autorizada
para 1,8% 0,0% 11,6% 0,7% 5,0% 10,0%
la zona urbana Total 5,3% 0,0% 69,8% 2,1% 5,8% 22,3%
f. PDA 16,3% 4,1% 25,0% 11,9% 25,1% 11,8% 0,0% 0,0% 8,3% 7,6% 41,6% 13,6%
Conformación BA 28,9% 0,0% 0,0% 0,0% 23,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 76,9% 0,0%
de Ninguno 25,9% 5,1% 7,5% 5,8% 31,0% 10,5% 0,0% 0,0% 22,7% 9,5% 38,8% 11,3%
organizaciones
autorizadas
para la zona 3,3% 8,6% 8,7% 0,0% 5,8% 9,9%
rural Total 18,4% 19,3% 26,2% 0,0% 10,8% 43,7%
g. PDA 10,9% 3,5% 24,2% 14,2% 12,4% 11,1% 0,0% 0,0% 12,4% 11,1% 51,1% 16,6%
Renegociación BA 6,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%
del Ninguno 13,9% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 13,9% 10,4% 0,0% 0,0% 86,1% 10,4%
176
contrato con
2,9% 11,2% 8,7% 2,2% 8,7% 13,3%
el operador Total 11,2% 18,9% 9,7% 2,7% 9,7% 59,2%
Acorde con la política de regionalización en la prestación de los servicios públicos de acueducto y

alcantarillado el 18,9% de los municipios aseguran haber adelantado acciones en este sentido.
Ahora bien, la conformación de esquemas regionales se ha adelantado en una proporción mayor
en los municipios que pertenecen al esquema de PAP-PDA que en el esquema de Bonos de Agua lo
cual es consistente con los fundamentos de cada esquema, el primero al ser de carácter regional
mientras que el segundo obedece a un carácter individual.
La conformación de empresas de servicios públicos municipales ha sido el esquema que más se ha

utilizado con un 27,3% para todos los esquemas lo cual es consistente con las realidades políticas
de los municipios Colombianos en los cuales existe resistencia por parte de las administradores
locales a entregar el servicio a un privado ya que consideran el control de las la prestación de los
servicios de acueducto y alcantarillado como un punto estratégico. Los municipios que pertenecen
a al esquema de PAP-PDA son los que más han utilizado la conformación de empresas
municipales, seguidos por lo que pertenecen al esquema de Bonos de Agua y por último lo que no
pertenecen a ningún esquema.
La conformación de empresas de servicios públicos mixtas se ha dado en el 14,9% de los casos,

13% menos que para el caso de la conformación de empresas de carácter exclusivamente público,
pero 2% mas que para la vinculación de operadores especializados.
La estrategia que menos se ha empleado en la zona urbana es la conformación de organizaciones

autorizadas con un 5,3%.
Si se parte del supuesto que las alternativas b, c, d y e conforman el universo de los posibles
esquemas de prestación de los servicios y que cada alternativa es excluyente se tiene lo siguiente:
Cuadro 84. Apoyo esquemas de prestación

Tipo
Sí
Vinculación
PDA 59,30%
BA 53,30%
Ninguno 66,90%
Total 60,30%
177
Es decir que en el 60,3% de los casos se ha adelantado algún tipo de esquema de prestación en el
cual los municipios pertenecientes al esquema de PAP-PDA superan en 6 puntos porcentuales al
esquema de Bonos de Agua.
La conformación de esquemas regionales es el esquema que más ha recibido apoyo por parte de
los diferentes actores que intervienen en la prestación del servicio, el actor que más apoya este
tipo de soluciones es el Gestor del PDA mientras que la SSPD no ha apoyado este tipo de iniciativas
en los municipios encuestados.
En un 50% de los casos se ha prestado apoyo a la vinculación de operadores especializados, pero

solo en los municipios que pertenecen al esquema de PAP-PDA, y quien ha apoyado en mayor
número de caso es el Gestor del PDA, mientras que una vez más no se ha recibido ningún tipo de
apoyo por parte de la SSPD.
Para la conformación de esquemas de prestación a través de una empresa de servicios públicos

municipal se ha recibido apoyo en un 57.7% de los casos siendo el Departamento el que más
apoya este tipo de iniciativas y el Gestor y la SSPD apoyan en igual proporción.
Para la conformación de empresas de servicios públicos mixtas se ha recibido apoyo en un 52% de

los casos siendo el Gestor el que más apoya este tipo de iniciativas mientras que las demás
entidades apoyan en proporciones similares.
La conformación de organizaciones autorizadas ha recibido un apoyo en el 88% de los casos, aun

cuando esta no es la alternativa que más se ha empleado y quien más ha apoyado este tipo de
iniciativas es el Departamento.
La renegociación de contratos ha sido apoyada en el 40% de los casos y quien mas la apoya es el
Gestor del PDA, mientras que la SSPD y la gobernación apoyan en un 12,4% de los casos y el MVCT
no ha apoyado este tipo de iniciativas.
Por otra parte resalta el hecho que el Gestor no ha apoyado en ningún caso cuando los municipios
pertenecen al esquema de Bonos de Agua.
En cuanto a la calidad del apoyo recibido, los municipios lo califican de la siguiente manera:
Cuadro 85. Satisfacción apoyo recibido para la conformación de esquemas

4. Fue muy
Esquema Tipo 1. No fue satisfactoria 2 3
satisfactoria
propuesto Vinculación
% Frec ee % Frec ee % Frec ee % Frec ee
178
PDA 7,60% 11 (6,9%) 7,10% 11 (6,6%) 64,30% 97 (12,4%) 21,00% 32 (10,4%)

a. Esquema BA 100,00% 2 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%)
regional Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 16,70% 4 (12,3%) 50,00% 11 (16,5%) 33,30% 7 (15,5%)
Total 7,40% 13 (6,2%) 8,10% 15 (6,0%) 62,30% 108 (11,2%) 22,20% 39 (9,4%)
b. Vincular un PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 33,30% 33 (18,6%) 66,70% 65 (18,6%)
operador BA
especializado Ninguno
mediante
contrato Total 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 33,30% 33 (18,6%) 66,70% 65 (18,6%)
c. Conformar PDA 8,80% 18 (8,0%) 7,90% 17 (7,2%) 33,20% 70 (12,8%) 50,00% 105 (14,0%)
una empresa BA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 80,00% 9 (0,0%) 20,00% 2 (0,0%)
de servicios Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 44,90% 13 (14,9%) 55,10% 16 (14,9%)
públicos
Municipal Total 7,30% 18 (6,7%) 6,60% 17 (6,0%) 36,50% 92 (10,8%) 49,70% 123 (11,8%)
d. PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 67,50% 67 (17,9%) 32,50% 32 (17,9%)
Conformación BA
de una Ninguno 19,40% 6 (14,1%) 19,40% 6 (14,1%) 61,10% 19 (17,5%) 0,00% 0 (0,0%)
empresa de
servicios (3,1%) (3,1%) (14,8%) (14,5%)
públicos mixta Total 3,80% 6 3,80% 6 66,20% 86 26,20% 32
e. PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 69,10% 21 (24,3%) 30,90% 10 (24,3%)
Conformación BA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 100,00% 3 (0,0%)
de una Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 52,50% 7 (28,7%) 47,50% 7 (28,7%)
organización
autorizada
para (0,0%) (0,0%) (20,4%) (20,4%)
la zona urbana Total 0,00% 0 0,00% 0 64,60% 28 35,40% 20
f. PDA 14,30% 17 (12,6%) 13,60% 16 (11,9%) 57,90% 69 (17,8%) 14,30% 17 (12,6%)
Conformación BA 0,00% 0 (0,0%) 33,30% 4 (0,0%) 66,70% 9 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%)
de Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 38,40% 13 (14,0%) 37,10% 13 (13,8%) 24,50% 8 (12,1%)
organizaciones
autorizadas
para la zona (9,3%) (9,6%) (13,5%) (9,7%)
rural Total 10,50% 17 20,10% 33 53,30% 91 16,20% 25
g. PDA 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 74,70% 60 (20,9%) 25,30% 20 (20,9%)
Renegociación BA
del Ninguno 0,00% 0 (0,0%) 100,00% 18 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%) 0,00% 0 (0,0%)
contrato con el
operador Total 0,00% 0 (0,0%) 6,50% 18 (5,6%) 69,80% 60 (20,0%) 23,70% 20 (19,6%)
En general el apoyo recibido por parte de los municipios es bien valorado y la mayor parte de las
veces se califica como satisfactorio o muy satisfactorio, en efecto solo en el caso de la
179
conformación de esquemas organizados la suma de satisfactorio y muy satisfactorio es menor al

85% con un 69,5%.
En cuanto a la situación de los esquemas implementados se tiene lo siguiente:
Cuadro 86. Estado actual de los esquemas propuestos
1. Está en
proceso de 3. Se 4. Se
estructuración 2. Está estructuró implementó
Tipo o se concluyó operando pero no se pero no opera
Esquema propuesto la implementó actualmente
Vinculación
estructuración
% ee % Ee % ee % ee
PDA 40% 12% 53% 12% 0% 0% 7% 6%

BA 50% 0% 0% 0% 0% 0% 50% 0%
a. Esquema regional
Ninguno 51% 14% 49% 14% 0% 0% 0% 0%
Total 42% 10% 52% 11% 0% 0% 6% 5%
PDA 10% 9% 71% 13% 19% 12% 0% 0%
b. Vincular un operador especializado BA 0% 0% 67% 0% 17% 0% 17% 0%
mediante contrato Ninguno 22% 16% 59% 18% 19% 14% 0% 0%
Total 11% 8% 69% 11% 19% 10% 1% 0%
PDA 5% 4% 72% 9% 14% 7% 10% 6%
c. Conformar una empresa 0% 0% 0% 0%
BA 9% 82% 0% 9%
de servicios públicos
Ninguno 19% 10% 71% 11% 10% 8% 0% 0%
Municipal
Total 7% 4% 73% 7% 13% 6% 8% 5%
PDA 20% 12% 60% 15% 10% 9% 11% 10%
d. Conformación de una 0% 0% 0% 0%
BA 0% 50% 25% 25%
empresa de servicios
Ninguno 17% 9% 83% 9% 0% 0% 0% 0%
públicos mixta
Total 19% 9% 65% 11% 8% 6% 9% 7%
PDA 0% 0% 69% 24% 31% 24% 0% 0%
e. Conformación de una 0% 0% 0% 0%
BA 0% 67% 0% 33%
organización autorizada para
Ninguno 21% 15% 60% 19% 0% 0% 19% 15%
la zona urbana
Total 7% 6% 66% 17% 20% 16% 8% 5%
PDA 8% 8% 84% 10% 8% 7% 0% 0%
f. Conformación de
BA 8% 0% 77% 0% 15% 0% 0% 0%
organizaciones autorizadas
Ninguno 24% 10% 54% 11% 8% 6% 15% 8%
para la zona rural
Total 12% 6% 77% 8% 8% 5% 3% 2%
g. Renegociación del PDA 25% 14% 75% 14% 0% 0% 0% 0%
contrato con el operador BA 0% 0% 100% 0% 0% 0% 0% 0%
180
Ninguno 28% 14% 72% 14% 0% 0% 0% 0%

Total 25% 12% 75% 12% 0% 0% 0% 0%
Frente a la conformación de esquemas regionales el 6,3% se implementó pero no se encuentra

operando resaltando el hecho que de los 2 esquemas regionales que están bajo el esquema de
Bonos de Agua uno no se encuentra operando y el otro está en proceso de estructuración.
Asimismo se resalta el hecho que el 93,7% de los esquemas regionales se encuentra operando o
esta en proceso de estructuración.
En cuanto a la operación mediante alguno de los esquemas planteados para la zona urbana, en el
que existe una mayor proporción de esquemas en operación es la conformación de empresas
municipales, seguido por la vinculación de operadores especializados, luego la conformación de
organizaciones autorizadas y por último la conformación de empresas mixtas, sin embargo las
diferencias no son significativas.
En general los Gestores han promovido esquemas regionales, sin embargo muchos de estos se han
visto frustrados por la dificultada de llegar a acuerdos políticos entre los municipios que hacen
parte del regional tal como lo manifiesta el Gestor del Tolima:
“En cuanto a la conformación de esquemas regionales, siguiendo las directrices de la Subdirección

de Gestión Empresarial, realizaron mesas de trabajo con municipios identificados por el MVCT, sin
embargo no obtuvieron resultados pues la falta de voluntad política obstaculizó el proceso, los
alcaldes no están dispuestos a ceder la autonomía entorno a la prestación de los servicios “hay una
serie de intereses que se cruzan ahí, […] que no permiten que los esquemas regionales funcionen”,
afirma el Gerente. En particular en el 2014 trabajaron para la conformación de un esquema
regional compuesto por cinco municipios (Suárez, Flandes, Espinal, Guamo, Ortega y Saldaña) con
el acompañamiento del Ministerio, sin embargo el proceso no pudo continuar por falta de voluntad
política.”
Igualmente se considera que la regionalización debe obedecer más a la solución a un problema

técnico o económico que a una política generalizada y por ende solo se puede aplicar en algunos
casos específicos. En efecto la regionalización está ligada a la existencia de economías de escala,
que cuando existen grandes distancias entre los municipios no se generan en el componente de
infraestructura.
3.5.3 Asistencia Técnica
La mayoría de los Gestores adelantan actividades de asistencia técnica a los municipios y

prestadores, sin embargo esta se realiza por demanda, es decir que se presta en los casos que la
181
solicitan evidenciando una falta de planeación de las actividades. En efecto, hay un alto nivel de
informalidad y bajo seguimiento a las actividades realizadas en materia de Asistencia Técnica,
encontrado Gestores que no registran ni siquiera la asistencia técnica brindada.
Salvo los casos de Antioquia y Cundinamarca, no se realiza un seguimiento minucioso al impacto

que genera la asistencia técnica brindada en la prestación del servicio.
En algunos departamentos que cuentan con empresas consolidadas, por lo menos en la zona
urbana no prestan ningún tipo de asistencia técnica tal y como lo manifiesta el Gestor del Quindío:
“Aseguran que en lo que respecta a las empresas y por ende al sector urbano, no tiene sentido
brindarles asistencia técnica ya que están muy bien consolidadas y cuentan con procedimientos ya
anteriormente establecidos. En lo que respecta a la parte rural, no se ha prestado asistencia
técnica. Creen que las empresas no necesitan asistencia técnica y que si llegasen a necesitar, el
Gestor serviría como un enlace más que como un asistente técnico.”
Esta situación se repite en los municipios del eje cafetero y el valle del cauca, en donde la
demanda de asistencia técnica es baja o por lo menos se limita a la zona rural.
Otro caso excepcional es el del departamento de San Andrés en el que solo se requeriría de
asistencia técnica en el Municipio de Providencia ya que en San Andrés existe un contrato de
operación con un operador especializado. Para el caso de Providencia que es prestador directo se
está adelantando una consultoría por parte del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio para
todo el componente de aseguramiento de la prestación.
Las principales actividades que se desarrollan en materia de asistencia técnica son:
Procesos Operativos:
 Gestión de pérdidas
 Calidad del agua.
 Calidad de Vertimiento
Procesos Comerciales
 Estudios de costos y tarifas
 Proyección del Balance entre subsidios y contribuciones
 Cargue al SUI
 Procedimiento para dar respuesta a las Peticiones, Quejas y Reclamos
Procesos Administrativos
 Manuales de Funciones
 Procedimientos Financieros
 Establecimiento de servicios públicos (CCU)
182
En los Departamentos de Vaupés y Vichada los municipios solicitan asistencia técnica para la
formulación de proyectos independientemente que estos vayan a ser presentados a viabilización
por parte del municipio o del Gestor.
La asistencia en temas técnico operativos solo la brindan los siguientes gestores:
Cuadro 87. Asistencia Técnico Operativa

ESP
Departamento
Antioquia 1
Cundinamarca 1
Magdalena 1
Cauca 1
Total general 4
En lo que respecta a la asistencia técnica en temas operativos los demás Gestores en general se
apoyan con los contratistas de obra a quienes se les exige la entrega de manuales operativos y en
unos casos puntuales como acompañamiento en el inicio de operaciones.
Gráfico 19 Asistencia Técnico al Municipio por parte de la Gobernación
183
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Gobernación Gestor MVCT
Fuente: Encuesta 170 municipio P 602
Existe una tendencia a que sea la gobernación la que presta mayor asistencia técnica a los
municipios inclusive por encima del Gestor, salvo en las categoría de fortalecimiento y certificación
del manejo del SGP de agua potable.
Sin embargo, frente a la calificación de la asistencia técnica se tiene que:
Gráfico 20 Valoración Asistencia Técnico al Municipio por parte de la Gobernación
184
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Fuente: Encuesta 170 municipio P 602
La frecuencia en que reciben asistencia técnica tiene una relación inversa con la calidad que
perciben los municipios de la asistencia técnica brindada.
En el aspecto en el que los municipios reciben asistencia técnica en menor grado por parte de la
gobernación es en la adquisición de predios o servidumbres con un 27,1%, mientras que para la
priorización e identificación de proyectos afirman haber recibido asistencia técnica en 65.6% de
los municipios.
Para las demás categorías los municipios reciben asistencia técnica por parte de la gobernación en
un rango entre el 60% y el 40%.
En lo que respecta a la gestión de recursos la gobernación tiende a prestar más apoyo a los
municipios que pertenecen al esquema de bonos de agua que a los que no pertenecen a ninguno
o al esquema de PAP-PDA.
En general obtienen una calificación de muy útil en un rango entre el 30% y el 40% lo que se
considera bajo.
185
En general para todas las categorías el Gestor presta asistencia en una mayor proporción a los
municipios que pertenecen al esquema de PAPA-PDA que a los que pertenecen a Bonos de Agua o
no pertenecen a ningún esquema.
Los municipios no reciben asistencia en la mayoría de las categorías en más del 50% de los casos,
en las categorías en donde más asistencia técnica se recibe es en la priorización de proyectos
(60,5%) y en el proceso de certificación (52,4%).
Frente a la asistencia técnica recibida por parte del Ministerio de vivienda ciudad y territorio se
mantiene la tendencia de los gestores en la cual se brinda en general mayor asistencia a los
municipios que pertenecen al esquema de PAP-PDA, pero se presta en una menor proporción. En
efecto en la categoría que más se presta asistencia técnica es en la priorización de proyectos (45%)
y en la que menos se presta es en la adquisición de predios y servidumbres (19,6%). Resalta
también el hecho que una proporción muy baja de los municipios califica como muy útil la
asistencia técnica brindada siendo la categoría de priorización de inversiones la mejor calificada
(16,75%) y la contratación de obras la que obtiene una menor proporción de valoraciones de muy
útil (6,2%).
Frente a si han recibido asistencia técnica y cómo perciben los prestadores la evolución de la
asistencia técnica en temas técnico operativos durante los últimos 7 años se tiene que:
Cuadro 88. Proporción de prestadores que NO han recibido asistencia técnica operativa
Tipo Municipio Gobernación Gestor del PDA
Actividad
Vinculación % ee(%) % ee(%) % ee(%)
PDA 55% 5% 74% 5% 69% 5%
i. Gestión Técnica –
BA 50% 0% 64% 0% 93% 0%
Operativa para calidad
Ninguno 39% 6% 70% 5% 88% 4%
del agua
Total 52% 4% 73% 4% 73% 4%
PDA 56% 6% 77% 5% 74% 5%
j. Otros aspectos de 0% 0%
BA 55% 80% 100% 0%
Gestión Técnico-
Ninguno 45% 6% 74% 5% 92% 0%
Operativa
Total 55% 5% 77% 4% 78% 4%
Fuente: encuestas Prestadores 170 municipios, P 502 elaboración propia
Tanto para la calidad de agua como para otros temas operativos más del 50% de los prestadores
reporta no haber recibido ningún tipo de asistencia técnica operativa. La situación se vuelve más
crítica cuando la asistencia la brinda la gobernación o el Gestor, que solo brindan asistencia en el
27% de los casos que se refieren a calidad del agua y en 23% en los demás aspectos técnico
operativos.
186
Cuadro 89. Situación de la Asistencia Técnico Operativa recibida por los prestadores por parte del
Estado en los últimos 7 años
No hubo Mejoró un Mejoró
Desmejoró No sabe
Aspecto Tipo mejoría poco Mucho
Vinculación % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%)
PDA 10% 3% 45% 6% 20% 4% 18% 4% 7% 3%
Asistencia técnica prestada
BA 14% 0% 36% 0% 25% 0% 16% 0% 9% 0%
por el Estado para gestión
Ninguno 4% 2% 38% 6% 46% 6% 4% 2% 8% 3%
técnico operativa
Total 9% 3% 44% 5% 25% 4% 16% 3% 7% 2%
Fuente: encuestas Prestadores 170 municipios, P 501 elaboración propia
El 53% de los prestadores reporta que la asistencia técnica prestada por el Estado no tuvo ninguna
mejoría o inclusive desmejoró frente 41% que manifiesta que mejoró. Hay una diferencia
significativa en los prestadores que consideran que la asistencia técnica mejoró mucho
dependiendo del esquema al que pertenecen, siendo la proporción más alta cuando pertenecen a
un esquema que cuando no pertenecen a ninguno.
En cuanto a las dificultades para la labor de asistencia técnica:
En primer lugar se identifica falta de conocimiento en temas técnicos y administrativos por parte
del personal existente tanto en los prestadores como en los municipios por lo que se requiere
realizar capacitaciones. Sin embargo, existe una alta rotación por parte del personal tanto de las
alcaldías como en los municipios de tal manera que las capacitaciones que se realizan a los
funcionarios se pierden en muchos de los casos.
También se identifica una limitación por parte de la mayoría de los Gestores en cuanto a recursos
para brindar asistencia técnica dado que se trata de procesos largo en donde se debe realizar una
transferencia de conocimiento por lo que en la mayoría de los casos la asistencia técnica brindada
se limita a temas de capacitación.
Por ejemplo el Gestor de Putumayo manifiesta que:
“el equipo del Gestor no tiene la capacidad física ni económica para llevarla a cabo, no obstante
han gestionado que entidades como la Superintendencia de Servicios Públicos brinden su asesoría
a los municipios. La capacidad del Gestor para prestar asistencia técnica está supeditada a la
capacidad de los mismos funcionarios, por esta razón solicitaron al MVCT que les fueran
impartidas capacitaciones en temas específicos con el fin de adquirir los conocimientos necesarios
para llevar a cabo sus funciones además de tener la capacidad de prestar asistencia técnica a los
municipios, sin embargo no han obtenido respuesta desde el nivel central.” Algunos Gestores como
187
es el caso del Huila han optado por cobrar las capacitaciones que realizan pero los recursos con
que cuentan los municipios son limitados.
La asistencia Técnica brindada por el Ministerio es sujeto de críticas por parte de los Gestores,
manifestando que aunque tienen la voluntad para realizarla, el tiempo que los funcionarios tienen
para brindarla es muy limitado y por tanto resulta más en una interventoría a la asistencia técnica
que los Gestores brindan.
Como buenas prácticas se identifican las siguientes acciones:
El Gestor de Antioquia quien presta asistencia técnica a través de un contrato suscrito con
Empresas Públicas de Medellín.Se afirma que se hizo un plan de requerimientos de asistencia
técnica, está planeado lo que se va a hacer en cada municipio. Ellos llevan dos procedimientos
financieros que les hacían falta. El resto de requerimientos están diagnosticados en una hoja de
ruta que muestra todo. Se afirma que EPM cuenta con 75 personas, de las cuales 50 son de
dedicación exclusiva en el marco del convenio que expira en Diciembre de 2015. Lo anterior
evidencia que EPM si tiene la capacidad para hacer seguimiento y asistencia técnica como tal
debido al amplio número de personal que manejan.
El Gestor de Boyacá suscribió un convenio con el SENA para capacitar a fontaneros y operadores
de planta en 20 municipios en los cuales se detectaron problemas graves en las plantas de
tratamiento, como resultado de esta capacitación se obtuvo una mejoría en los resultados del
IRCA en 17 municipios. La unión de esfuerzos con el SENA ha traído buenos resultados a algunos
Gestores, sin embargo ha tenido inconvenientes tal y como lo manifiesta el Gestor de Norte de
Santander:
“La articulación con el SENA ha sido difícil especialmente por temas de desplazamientos, pues el
SENA ofrece hacer las capacitaciones en ciudades capitales y piden cupos mínimos. En el actual
Plan de Acción, en el área de fortalecimiento, se está buscando que el SENA se comprometa con el
tema de competencias laborales, pues actualmente los municipios se están amparando en las
dificultades en la articulación con el SENA para justificar el no tener operadores certificados, lo que
se presenta como un periodo de transición aún cuando el requisito es que tengan competencia
laborales.”
Existen casos en los que los Gestores tienen la vocación de ser prestadores del servicio
sustituyendo las actividades de fortalecimiento, por ejemplo Aguas del Cesar presta el servicio de
aseo en 11 municipios o Aguas del Choco planea operar un regional de acueducto a través de una
filial en 8 municipios del Cocó.
188
Algunos Gestores han adelantado estrategias de Plan Padrino, en la cual una empresa de servicios
públicos le brinda asistencia técnica a un operador con deficiencia, obteniendo buenos resultados.
Ahora bien, algunos de estas iniciativas no han tenido los resultados esperados ya que el padrino
no obtiene remuneración alguno mientras que si se generan costos derivados del padrinazgo. La
recomendación general es que este tipo de iniciativas sean remuneradas de tal manera que
existan compromisos claros y verificables para cada una de las partes.
Frente a la asistencia a los municipios y prestadores en cuanto a los requerimientos del Sistema
Único de Información un total de 22 Gestores reportan que apoyan a los prestadores en el cargue
al Sistema Único de Información.
Cuadro 90. Cargue SUI Encuesta Gestores

Departamento Apoyo en el cargue al SUI de los prestadores.
Amazonas No
Antioquia Si
Arauca Si
Atlántico Si
Bolívar No
Boyacá No
Caldas Si
Caquetá Si
Casanare Si
Cauca Si
Cesar Si
Chocó Si
Córdoba Si
Cundinamarca No
Guainía Si
Guaviare Si
Huila No
La Guajira Si
Magdalena Si
Meta Si
Nariño No
Norte de Santander Si
Putumayo Si
Quindío No
Risaralda Si
San Andrés y Providencia Si
Santander No
189
Sucre Si
Tolima No
Valle del Cauca Si
Vaupés Si
Vichada No
Según los Gestores el 68,8% de ellos presta asistencia técnica a los prestadores en el cargue el SUI,
información que se contrasta con la encuesta realizada a los prestadores del servicio.
Cuadro 91. Asistencia Técnica para cargue al SUI
Trabajadores
Tipo de que han No es Poco Muy
Funcionario ee(%) ee(%) ee(%) ee(%)
vinculación recibido AT útil útil útil
para SUI
PDA 49,2% 5,6% 5,6% 3,6% 30,5% 7,3% 63,9% 7,7%
a. Funcionarios BA 45,5% 0,0% 5,0% 0,0% 25,0% 0,0% 70,0% 0,0%
del nivel Nacional
5,9% 0,0% 0,0% 51,9% 8,5% 48,1% 8,5%
(Superintendencia Ninguno 46,1%
de servicios 4,6% 2,9% 6,1% 6,4%
públicos) Total 48,5% 4,7% 33,4% 61,8%
PDA 23,0% 4,6% 0,0% 0,0% 29,0% 10,2% 71,0% 10,2%
b. Funcionarios BA 15,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%
del nivel
Ninguno 18,1% 4,5% 0,0% 0,0% 43,3% 13,2% 56,7% 13,2%
departamental
(Gobernación) Total 21,9% 3,7% 0,0% 0,0% 29,8% 8,7% 70,2% 8,7%
PDA 28,7% 5,0% 4,8% 4,5% 9,3% 6,0% 85,9% 7,3%
BA 11,4% 0,0% 0,0% 0,0% 40,0% 0,0% 60,0% 0,0%
c. Gestor del PDA Ninguno 22,2% 4,9% 0,0% 0,0% 37,7% 11,9% 62,3% 11,9%
Total 26,9% 4,0% 4,1% 3,8% 13,6% 5,4% 82,3% 6,4%
PDA 6,7% 2,8% 20,4% 17,3% 38,9% 19,9% 40,8% 20,8%
d. Funcionarios BA 4,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 0,0%
del nivel Ninguno 4,2% 2,4% 0,0% 0,0% 47,5% 28,7% 52,5% 28,7%
municipal 2,2% 17,5% 14,9% 38,4% 17,4% 44,1% 18,1%
Total 6,2%
Fuente: Encuesta prestadores de servicio en 170 Municipios P 211, Elaboración Propia
De acuerdo con la encuesta realizada a los prestadores, si reciben asistencia técnica para cargar al
SUI, sin embargo solo el 28,7 de los municipios reporta haberla recibido por parte del Gestor, que
difiere del 68,8 % reportado por los Gestores. El porcentaje de municipios que reporta haber
recibido asistencia técnica por parte del gestor es supera tanto a los municipios que pertenecen al
esquema de bonos de agua (11.4%) como a los que no pertenecen a ningún esquema. El 86% de
los municipios que reciben la asistencia técnica por parte del Gestor y que pertenecen al esquema
190
la califica como muy útil, mientras que los municipios que no pertenecen a ningún esquema o al
de Bonos de Agua tienen un menor grado de satisfacción con el 62,3% y 60% respectivamente.
El 26% de los prestadores manifiesta que ha recibido asistencia técnica para el cargue al SUI por
parte del Gestor, lo cual resulta bajo mientras que el 48% manifiesta haber recibido este tipo de
asistencia por parte de la SSPD. Sin embargo la calificación de la asistencia técnica brindada es
mejor calificada cuando es brindada por el Gestor, 82.3% muy satisfactorio, frente a 61.8% de los
prestadores califican como muy satisfactoria la asistencia recibida de la SSPD.
Los prestadores manifiestan que 66,2%98 se encuentra al día con las solicitudes de información del
SUI y manifiestan que las razones por las que no se encuentran al día son:
Cuadro 92. Motivos para no estar al día en los reportes al SUI

Tipo de
Razón Razón Falta de reporte al SUI
vinculación
PDA 8,80%
a. No cuenta con las herramientas tecnológicas para BA 12,50%
la generación de la información. Ninguno 11,10%
Total 9,30%
PDA 20,70%
b. No cuenta con los recursos humanos para la BA 25,00%
generación y cargue de la información Ninguno 16,40%
Total 20,20%
PDA 0,00%
c. No tiene conocimiento de la normatividad BA 6,20%
asociada al cargue de información. Ninguno 11,10%
Total 2,10%
PDA 33,20%
d. Se cuenta con la información y herramientas
BA 37,50%
pero no ha sido posible el cargue de la información
por dificultades con la plataforma. Ninguno 16,40%
Total 30,70%
PDA 41,80%
BA 56,20%
e. Otras, Ninguno 61,50%
Total 45,70%
98 Entrevista Semiestructurada prestadores Pregunta 208.

191
La mayor dificultada reportada se refiere a problemas con la Plataforma (30,7%) y en segundo

lugar se reporta con el 20,2% que no se encuentran al día con el cargue al SUI por falta de
personal.
192
2. En el momento en que
1. Hay un trabajador
se debe hacer el cargue
regular de la empresa 3. El gestor del PDA
Tipo de al SUI se contrata una 4. Ninguno
responsable del cargue carga la información
vinculación persona/asesor para
de la información al SUI.
llevar a cabo esta labor.
% ee(%) % ee(%) % ee(%) % ee(%)
PDA 48,00% (5,5%) 50,70% (5,4%) 0,00% (0,0%) 1,40% (1,3%)
BA 50,00% (0,0%) 47,70% (0,0%) 0,00% (0,0%) 2,30% (0,0%)
Ninguno 37,70% (5,6%) 55,90% (5,7%) 0,00% (0,0%) 6,40% (2,9%)
Total 46,50% (4,4%) 51,30% (4,4%) 0,00% (0,0%) 2,20% (1,1%)
De acuerdo con la encuesta a los prestadores del servicio para el cargue al SUI las modalidades se
dividen entre tener personal propio de la empresa (46,5%) y contratación de personal externo
(51,3%). En ningún caso se reporta que el Gestor sea quien realice el cargue de la información al
SUI.
Cumplir con los requerimientos de información del SUI se constituye en una dificultad
generalizada tanto para los prestadores como para los municipios. Aun cuando lo Gestores
brindan apoyo, en muchos casos la información que se carga presenta deficiencias pero lo hacen
con tal de evitar sanciones por parte de la SSPD. En casos particulares en la zona rural los
prestadores optan por no cargar nada de información para no estar en el radar de la SSPD
manifestando que si cargan información serán objeto de sanciones. Consideran que si bien
entienden las la función de la SSPD de vigilancia y control, se esperaría un mayor apoyo por parte
de esta para que se genere el incentivo a legalizarse como prestadores.
Por otra parte en cuanto a la función que tiene los Gestores de acuerdo con Artículo 14 del
decreto 2246 los Gestores de los PAP-PDA que establece lo siguiente:
“Asistir a las entidades territoriales del departamento para efectos de la certificación a que se
refiere el artículo 4° de la Ley 1176 de 2007 y la estrategia de monitoreo, seguimiento y control a
que se refiere el Decreto número 028 de 2008.”
De acuerdo con las visitas realizadas a los gestores, 28 de los 32 gestores destinan recursos para
este fin, exceptuando los Gestores de los departamentos de Vichada, Guaviare, Casanare y
Amazonas.
193
Los Gestores le prestan asistencia en el proceso de certificación a todos los municipios del
departamento independientemente si pertenecen al esquema de PAP-PDA.
Sin embargo, desde la perspectiva de los municipio no siempre reciben asistencia técnica por
parte del Gestor aun cuando si es del actor que más la reciben.
Gráfico 21 Asistencia Técnica proceso de Certificación

80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Asitencia Técnica en Certificación AT con calificación muy útil
Fuente: Encuesta 170 municipios P 602, elaboración propia
El Ministerio de Vivienda solo presta asistencia técnica al 30% de los municipio, sin embargo la
valoración de la asistencia técnica es la más positiva frente a los demás actores que la presta, 71%
frente 48% Gestor y 44% Gobernación que la califican como muy útil.
Los principales problemas que se han evidenciado es la falta de articulación con la SSPD de tal
manera que con antelación a que se descertifique un municipio se puedan tomar las acciones
correctiva. En efecto manifiestan que en ocasiones los gestores se enteran que un municipio va a
ser descertificado con solo días de antelación y por lo tanto no se puede dar un apoyo por la
premura en el tiempo.
También se ha identificado una debilidad financiera dado que los municipios no cargan
información verídica al SUI, hacen especial énfasis en que es un problema de la SSPD, debido a que
194
los requisitos de cargue de información son muy exigentes y rígidos por lo que los funcionarios
municipales “llenan por llenar”99 para cumplir y no ser descertificados. Este problema, afirma el
Gestor, tiene consecuencias al momento de estructurar los estudios de costos, dado que la
información que es "oficial" no concuerda con la realidad del municipio prestador.
En cuanto a la normatividad vigente, consideran que es “una norma hecha para grandes
prestadores”. En Cauca, los municipios pequeños no tienen capacidad para certificarse ni para
cumplir con los requisitos que define la norma. La normatividad debe ser precisa y acorde al
tamaño del prestador (Guapi ha tenido varios problemas con normatividad y facturación). La
actual normatividad de certificación no es coherente con la operatividad y realidad en la
prestación de los servicios. Sostienen que “la SSPD solo se limita a sancionar, cuando deberían
recomendar y proponer ajustes para orientar la certificación". Por esta razón consideran necesaria
la generación de mecanismos alternos para sensibilizar a los municipios en el manejo de recursos
del SGP, y no dárselo a las gobernaciones; consideran que se deben buscar incentivos para la
certificación de los municipios.
En el caso del Meta se presentó una situación particular:
“Adicionalmente se presenta en el departamento lo que ellos llaman la descertificación voluntaria

por parte de los municipios porque no quieren manejar los recursos “para ellos es un enredo”
prefieren delegar al departamento, “por la desidia”, no les importa, como es el caso de los
municipios de El Castillo, Mesetas y San Juanito que son municipios pobres que no tienen recursos
de regalías. Se aclara que la descertificación se da por las siguientes razones: por la prestación de
los servicios, el cargue de información al SUI, CHIP, FUT y a contaduría o por no haber llenado un
formulario con datos básicos del municipio como lo son el nombre y NIT de éste. Se manifiesta que
el equipo encargado hace las oportunas alertas a los municipios para que se preparen y realicen el
cargue de información, sin embargo muchos se descertifican “les gusta quitarse el problema de los
servicios públicos que ahora le compete al departamento”.
La mayoría de los departamentos no cuenta con la infraestructura y el personal para administrar

los recursos de los municipios descertificados que por demás es algo temporal. De ahí que algunos
Gestores manifiestan que manifiestan su inconformidad con los procesos de descertificación y
preferirían que se manejara con algo similar a lo que maneja la SSPD a través de acuerdos de
mejoramiento con los prestadores.
99 Entrevista Boyacá
195
3.6 Componente ambiental
3.6.1 Proceso de concertación y articulación de recursos en el marco de los

planes ambientales
El proceso de concertación para la elaboración de los planes ambientales, en el marco de la

política PAP-PDA, ha sido un proceso difícil, según lo manifestado por gran parte de los gestores
(47%), y lo que se evidencia en el hecho que sólo 44% de los gestores (Tabla 12 y Cuadro 93) tiene
aprobado este instrumento de planeación. Los principales problemas que se manifestaron en
torno al proceso de concertación tienen que ver principalmente por problemas en el flujo de
información entre entidades, la disposición de las Autoridades Ambientales Regionales para
sentarse a concertar con los gestores, falta de acuerdo en torno a la priorización de actividades o
inversiones a incluir en el Plan Ambiental, falta de recursos por parte de las Autoridades
Ambientales y falta de personal (tanto en el gestor como en la Autoridad Ambiental) que lidere
estos temas y permita darle una continuidad a los procesos.
Tabla 12. Estado del Plan Ambiental por Departamento
Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar,

El Plan Ambiental se encuentra Cundinamarca, Huila, Magdalena,
Caquetá
aprobado y se está implementando Meta, Risaralda, Tolima, Valle del
Cauca
El Plan Ambiental se encuentra
aprobado y no se ha iniciado Córdoba Nariño
implementación
El Plan Ambiental se encuentra en Antioquía, Guainía, La Guajira,
Arauca, Santander, Sucre
proceso de concertación con la AAR Putumayo
Amazonas, Atlántico, Caldas,
No se ha logrado concertar con la Guaviare, Norte de Santander,
Casanare, Chocó
AAR para formular el Plan Ambiental Quindío, San Andrés, Vaupés,
Vichada
gestores
Cuadro 93. Estado del Plan Ambiental por tipo de gestor PAP-PDA
Estado del Plan Gestor ESP Gestor Gobernación Total Gestores
Ambiental Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
El Plan Ambiental se
encuentra aprobado y se 11 65% 1 7% 12 38%
está implementando
196
Estado del Plan Gestor ESP Gestor Gobernación Total Gestores

Ambiental Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
encuentra aprobado y no
1 6% 1 7% 2 6%
se ha iniciado
implementación
encuentra en proceso de 3 18% 4 27% 7 22%
concertación con la AAR
No se ha logrado
concertar con la AAR para
2 12% 9 60% 11 34%
formular el Plan
Ambiental
Total general 17 100% 15 100% 32 100%
gestores
Los gestores que son gobernación han tenido los mayores inconvenientes en la formulación del
Plan Ambiental, dado que no han logrado concertar con las Autoridades Ambientales (60% de los
gestores que son gobernación) o apenas están iniciando el proceso de concertación (27% de los
gestores que son gobernación) (Cuadro 93). Sólo 2 gestores han logrado concertar el Plan
Ambiental y 1 ha tenido problemas con la ejecución del mismo. El gestor del departamento de
Nariño manifestó que no han podido iniciar la ejecución principalmente por falta de recursos y se
evidenció una falta de articulación y coordinación con CORPONARIÑO100. Se destaca el caso del
gestor del departamento del Atlántico, que manifestó que no contaba con Plan Ambiental dado
que todos los temas ambientales eran manejados directamente por la CRA, y que a pesar de esto,
se realizaba un trabajo conjunto y articulado con dicha autoridad ambiental que les ha permitido
desarrollar inversiones complementarias (Gestor – CRA – Triple A) de acuerdo a las necesidades
del departamento101. Por otra parte, los gestores de los departamentos de Amazonas, Casanare,
Córdoba, Guainía, Huila, La Guajira y Meta manifestaron haber recibido un apoyo importante por
parte del MVCT en los procesos de concertación con las autoridades ambientales, aunque en
algunos casos ni siquiera contando con este apoyo se ha logrado concertar.
Por otra parte, la mayoría (65%) de los gestores que son ESP han aprobado el Plan Ambiental y se
encuentran ejecutándolo sin mayores inconvenientes (Cuadro 93). Cabe destacar que los
departamentos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cundinamarca, Meta, Santander y Sucre, tienen más
de una Autoridad Ambiental Regional con jurisdicción en el departamento, lo que hace más
100
Documento de trabajo de campo, Departamento de Nariño, sección 5.1, Formulación y ejecución del Plan
Ambiental, articulación con las AAR.
101
Documento de trabajo de campo, Departamento del Atlántico, sección 5.1, Formulación y ejecución del
Plan Ambiental, articulación con las AAR.
197
complicado aún el proceso de concertación, en el caso del gestor de Bolívar sólo logró concertar el
Plan Ambiental con CARDIQUE, el gestor de Boyacá sólo tiene concertado el Plan Ambiental con
CORPOBOYACÁ, los gestores de los departamentos de Antioquia, Santander y Sucre están en
proceso de concertación y manifestaron las dificultades presentadas en este proceso, sólo el
gestor de Cundinamarca logró concertar el Plan Ambiental con las tres autoridades ambientales
regionales con jurisdicción en este departamento.
Con respecto al alcance de los Planes Ambientales, según lo manifestado por los gestores, en el
50% de éstos el alcance se limita al desarrollo y seguimiento de los mínimos ambientales, el 50%
restante determinaron un alcance más amplio que da cuenta de un proceso de concertación más
integral, en el cual se logró priorizar con las autoridades ambientales inversión en obras de
saneamiento básico, gestión del riesgo, entre otros temas. Por otra parte, algunas autoridades
ambientales afirmaron que perciben que el interés de los gestores con respecto al Plan Ambiental
es el cumplimiento de un requisito de ley, que la priorización de inversiones en el componente
ambiental se pretende hacer o se hace con base en proyectos previamente priorizados por el
Gestor, que no se está haciendo un proceso real de priorización que articule los intereses de las
autoridades ambientales, los municipios y las gobernaciones; esta es una de las razones por las
cuales los procesos de concertación han sido difíciles.
Con respecto a la articulación de recursos, el 28% de los gestores y autoridades ambientales

manifestaron que esta última había articulado recursos para la ejecución del Plan Ambiental. La
práctica general en estos casos es que tanto el gestor como la autoridad ambiental ejecutan los
recursos comprometidos independientemente (cada uno contrata y hace seguimiento a los
proyectos en ejecución), a excepción de CORPOBOYACÁ que aportó los recursos comprometidos al
FIA. En el caso particular del gestor del departamento de Cundinamarca, las tres autoridades
ambientales (CAR, CORPOGUAVIO y CORPORINOQUÍA) aportaron recursos y los manejan, en
algunos casos, a través de cuentas conjuntas para el desarrollo de las obras concertadas. Así
mismo, en los departamentos de Cesar, Córdoba, La Guajira y Meta, existían convenios entre las
autoridades ambientales y la gobernación, antes de la expedición del Decreto 2246 y la
reglamentación del Plan Ambiental como tal. Por otra parte, de acuerdo a la información obtenida
en las entrevistas con las autoridades ambientales, cuando se han comprometido recursos en el
marco del PAP-PDA esto se ha hecho de acuerdo a la planeación previamente realizada por éstas
(POMCAS, planes de acción), no se han invertido en el sector recursos adicionales a los ya
previstos por las autoridades ambientales. Así mismo, se evidenció que parte del problema para la
concertación de los planes ambientales, radica en la falta de recursos disponibles (tanto humanos
como financieros) por parte de las autoridades ambientales para hacer parte de estos procesos,
entre estas se encuentran CORPOAMAZONÍA (con jurisdicción en los departamentos de Amazonas,
Caquetá y Putumayo), CSB (con jurisdicción en el departamento de Bolívar), CODECHOCÓ (con
198
jurisdicción en el departamento de Chocó), CDA (con jurisdicción en los departamentos de

Guainía, Guaviare y Vaupés) y CORPOMOJANA (con jurisdicción en el departamento de Sucre).
3.6.2 Gestión de trámites ambientales y cumplimiento de mínimos ambientales
En las entrevistas semiestructuradas realizadas a los 32 gestores, se les preguntó a éstos acerca de
la gestión de los trámites ambientales y si habían definido una estrategia con las autoridades
ambientales para apoyar en este proceso a los municipios y prestadores. Se encontró que sólo el
16% de los gestores tienen una estrategia definida con la AAR para la gestión de trámites
ambientales, el 19% no cuentan con una estrategia pero realizan actividades de asistencia o apoyo
en la gestión y observan que hay agilidad en la gestión de trámites por parte de la AAR, el 25% de
los gestores no cuentan con estrategia pero realizan actividades puntuales de asistencia, sin
embargo no observan agilidad en la gestión de trámites por parte de la AAR y el 38% restante no
realizan actividades de apoyo en la gestión de trámites a los municipios. Al realizar el análisis con
respecto al tipo de gestor se evidenció que los gestores que son gobernación, en un mayor
porcentaje (53%) no realizan actividades de apoyo a la gestión de trámites ambientales, mientras
el 53% de gestores que son ESP, contra el 20% de gestores que son gobernación, cuentan con una
estrategia articulada o realizan actividades puntuales de asistencia o apoyo a la gestión de
trámites ambientales. (Cuadro 94)
Cuadro 94. Gestores que realizan actividades de apoyo en la gestión de trámites ambientales
por tipo de gestor PAP-PDA
Cuentan con una
estrategia articulada ente
el Gestor y la AAR para la 4 24% 2 13% 6 19%
ambientales
No cuentan con una
pero se realizan
o apoyo a la gestión de 5 29% 1 7% 6 19%
trámites en casos
puntuales y se observa
mayor agilidad o fluidez
en la gestión de trámites
199

No cuentan con una
pero se realizan
o apoyo a la gestión de
4 24% 4 27% 8 25%
trámites en casos
puntuales pero no se
observa mayor agilidad o
fluidez en la gestión de
trámites
No cuentan con una
estrategia concertada ni
se realizan actividades de 4 24% 8 53% 12 38%
asistencia o apoyo a la
Total general 17 100% 15 100% 32 100%
gestores
Se evidencia nuevamente, con respecto a la gestión ambiental, que los gestores que son
gobernación, presentan en una mayor proporción, inconvenientes o debilidades específicamente
en el apoyo a los municipios en la gestión de los trámites ambientales. Así mismo, las AAR de los
departamentos de Amazonas, Arauca y Caquetá manifestaron que percibían debilidades técnicas
en el gestor para poder brindar apoyo en la gestión de trámites a los municipios.
Por otra parte, se le pidió a los gestores que calificaran la agilidad o fluidez de las AAR en la gestión
de trámites ambientales en su departamento, se encontró que el 38% de los gestores califica la
gestión en trámites ambientales como buena, el 22% manifestó que la agilidad en la gestión de
trámites ambientales ha mejorado y el 25% de los gestores manifestaron que la agilidad en la
gestión de trámites es mala. El 16% de los gestores no calificaron la agilidad en los trámites
ambientales, estos gestores corresponden a algunos de los cuales no realizan apoyo a los
municipios en este aspecto. (Cuadro 95)
Cuadro 95. Calificación de los gestores de la agilidad o fluidez en la gestión de trámites

ambientales por parte de las AAR
Facilidad y agilidad en la Total Gestores
realización de trámites
ambientales Frecuencia %
Buena 12 38%
Ha mejorado 7 22%
200
Mala 8 25%
El gestor no califica la gestión de
5 16%
trámites
Total general 32 100%
gestores
Algunas autoridades ambientales102 manifestaron que han percibido un mejoramiento en la

calidad de los documentos que se presentan en la solicitudes de trámites ambientales, situación
que perciben se debe al acompañamiento del gestor a los municipios en la presentación de este
tipo de solicitudes. En este mismo sentido las AAR de los departamentos de Cesar, Chocó y
Magdalena manifestaron que perciben diferencias entre la calidad de los documentos y tiempos
de respuesta a los requerimientos que presentan los municipios vinculados al PAP-PDA y no
vinculados, sin embargo, de manera general las AAR manifestaron que no había tal diferencia, bajo
el argumento que éstas brindan asistencia técnica a todos los municipios (sin diferenciación).
4 2. Evaluación de resultados
Introducción
En la primera parte se plantean algunas consideraciones que contextualizan la interpretación de
los datos y el alcance de la evaluación de resultados, que tienen que ver con la disponibilidad de
información y la pertinencia de la segmentación entre municipios vinculados y no vinculados a los
PDA, como lo pide el diseño de la evaluación en los términos de referencia. Lo anterior teniendo
en cuenta la variedad de determinantes para que un municipio decidiera entrar o no al programa,
así como el diseño mismo del programa y su evolución.
En la segunda parte se presenta un análisis descriptivo de las variables de resultados y sus
indicadores por procesos de los PDA, que son en su mayoría los procesos naturales de
funcionamiento del sector: Planeación y articulación de recursos, ejecución de los recursos del
sector, aseguramiento de la prestación de los servicios. Los resultados se refieren a productos de
los procesos, a indicadores de recursos y a indicadores de prestación de los servicios. Al interior de
cada proceso del PDA, se presentan los resultados en el siguiente orden: (i) Agregados a nivel
nacional; (ii) Desagregados a nivel departamental; y (iii) Nivel municipal, que corresponde a la
102
CORANTIOQUIA (con jurisdicción en el departamento de Antioquia), CARDIQUE (con jurisdicción en el
departamento de Bolívar), CORPOBOYACÁ (con jurisdicción en el departamento de Boyacá), CRC (con
jurisdicción en el departamento de Cauca), CORPOCESAR (con jurisdicción en el departamento del Cesar),
CODECHOCÓ (con jurisdicción en el departamento del Chocó), CORPOGUAJIRA (con jurisdicción en el
departamento de La Guajira), CORPAMAG con jurisdicción en el departamento del Magdalena, CARSUCRE
con jurisdicción en el departamento de Sucre) y CORTOLIMA con jurisdicción en el departamento del
Tolima).
201
información recolectada mediante encuestas a la muestra de administraciones municipales y

prestadores de los servicios.
En este análisis se debe tener en cuenta que hay variables cualitativas y cuantitativas y, por otra
parte, que la disponibilidad de información asociada a grupos de variables es diferente según las
siguientes dos dimensiones:
- Nivel de agregación territorial: Regional, departamental, municipal.
- Cobertura geográfica: Nacional (registros administrativos nacionales y encuestas del
DANE), municipios vinculados a los PDA (por reporte que hicieron los Gestores de los PDA
en el marco de esta Evaluación) y la muestra de municipios para la que se realizó una
encuesta especializada en el marco de esta Evaluación (a la alcaldía y al prestador principal
de cada municipio).
En la Tabla 7
Tabla 7. Síntesis de variables asociadas a resultados de los PDA
Procesos Variables de resultados
Planeación y
Planes Maestros, PSMV, comportamiento de recursos aportados por
articulación de
fuentes, articulación de inversiones ambientales.
recursos
Variables relativas al proceso de viabilización de proyectos, dinámica de la
inversión en estudios y diseños, Ejecución de obras (Estado de contratos,
Ejecución de los
Percepción de calidad), Ejecución de recursos disponibles, uso pleno de las
recursos del sector
obras, Indicador de riesgo en el marco del seguimiento al SGP en APSB,
Indicadores de certificación de municipios en APSB.
Migración de municipios entre tipos de
prestador, Procesos de vinculación de
Esquemas para la
operadores especializados, Acciones de
prestación del servicio con
Aseguramiento de acciones de aseguramiento fortalecimiento institucional de prestadores,
la prestación de los Esquemas regionales estructurados y
servicios conformados
Indicadores de prestación Indicadores de gestión, Indicadores de

del servicio servicio (Cobertura, Continuidad, Calidad)
Los resultados se presentan con segmentación entre municipios vinculados a los PDA, los
vinculados exclusivamente al esquema de bonos de agua y los que no se vincularon a ninguno de
los dos esquemas. Se presentan también algunos resultados por categorías de municipios y en
algunos casos se combina la segmentación por tipo de prestador de los servicios.
Finalmente, en la tercera parte se presentan modelos que relacionan las variables institucionales
con los resultados a nivel departamental y municipal.
202
2.1. Información y consideraciones preliminares
Información
Se distinguen tres categorías de fuentes de información para el desarrollo de los modelos de

evaluación del programa:
1) Registros administrativos. Corresponde a la información que proporciona datos sobre el

comportamiento de la población objeto de análisis y que por lo general son mantenidos a
través de sistemas de información administrados por entidades públicas y privadas.
Dentro de este tipo de fuentes sobresalen las siguientes en este análisis:
a. Formato Único Territorial – FUT.

i. Ingresos
ii. Gastos
iii. Municipios descertificados
b. Informes de monitoreo a los recursos del SGP
c. Sistema Único de Información – SUI
d. Formatos C2 y C3 de seguimiento de proyectos
e. Financiamiento de Inversiones en Agua – FIA
2) Información reportada por los Gestores del PDA
3) Fuentes secundarias.
a. Censo de población y vivienda 2005
b. Gran Encuesta Integrada de Hogares
Unidades de observación y análisis

Para la estimación de los diferentes modelos se puede establecer dos unidades de observación,
sobre las cuales se realiza de manera diferenciada los análisis y se corren los modelos:
1) Los Departamentos
2) Los Municipios
Además de esto, se puede distinguir diferentes categorías de análisis al interior de cada una de las
unidades de observación:
1) Departamentos:
a. Tipo de gestor: Gobernación o ESP
b. Presencia de gerencia asesora: Si o No
2) Municipios:
a. Tipo de vinculación: vinculados a PDA, vinculados a BA o no vinculados
b. Tipo de prestador: municipios prestador directo, ESP o EICE (privada o mixta),
Organización Autorizada
203
Indicadores y disponibilidad de información
A partir de las fuentes de información mencionadas y disponibles, y teniendo en cuenta las

unidades de observación y análisis, se plantea una batería de indicadores, sobre los cuales se
realiza todos los análisis cuantitativos y que se expresan en la siguiente tabla:
Tabla 8 Lista de indicadores para la estimación de modelos y años de disponibilidad de

información
Indicador Forma de cálculo Departamento Municipio
Viviendas con servicio/Total 2005, 2008, 2010, 2012, 2005, Año Base y 2014
Cobertura Acueducto Cabecera
viviendas*100 2104 (Gestores)
Cobertura Acueducto Resto
Cobertura Alcantarillado Viviendas con servicio/Total 2005, 2008, 2010, 2012, 2005, Año Base y 2014
Cabecera viviendas*100 2104 (Gestores)
Cobertura Alcantarillado Resto
Viviendas con servicio 7 días 24
Continuidad 7-24 2008, 2010, 2012, 2104
horas/Viviendas con servicio*100
[Horas de prestación en la
Continuidad Año Base y 2014 (Gestores)
semana/(7*24)]*(%suscriptores)
IRCA Calculado por la fuente 2007, 2011, 2013, 2014
[(Municipios sin riesgo y riesgo bajo) t -

(Municipios sin riesgo y riesgo bajo)t-1] -
Mejoramiento neto IRCA [(Municipios Sin información, inviables y 2007, 2011, 2013, 2014
en riesgo alto)t - (Municipios Sin
información, inviables y en riesgo alto) t-1)
(Municipios sin riesgo y riesgo bajo)t -

Mejoramiento bruto IRCA 2007, 2011, 2013, 2014
(Municipios sin riesgo y riesgo bajo) t-1
Porcentaje de municipios en nivel Municipios sin riesgo y riesgo

2007, 2011, 2013, 2014
bajo y sin riesgo IRCA bajo/Municipios total
Porcentaje de municipios Sin

Municipios Sin información, inviables y
información, Inviables y en Riesgo 2007, 2011, 2013, 2014
en Riesgo alto/Municipios total
alto IRCA
Indicador de desempeño Construcción propia a partir de

2014
institucional del PDA información de los gestores
Municipios con prestador ESP u

Municipios ESP u OA 2007, 2014
OA/Municipios total
Porcentaje de municipios que Municipios que migraron de prestador

2007, 2014
migraron a ESP u OA directo a ESP/Municipios total
Porcentaje de municipios cuyos Municipios con prestador ESP

2007
prestadores son ESP privadas privada/Municipios total
204
Porcentaje de municipios cuyos

Municipios con prestador ESP públicas o
prestadores son ESP públicas o 2007
mixtas/Municipios total
mixtas
Años de funcionamiento del 2015-Año de inicio de funcionamiento

Corte 2015 Corte 2015
esquema actual del esquema actual
Porcentaje de municipios Municipios descertificados/Municipios

2008, 2010, 2011, 2012 2008, 2010, 2011, 2012
descertificados totales
Habitantes en municipios vinculados a

Porcentaje de población en PDA 2014
PDA/Habitantes totales*100
Nivel de riesgo del SGP Calculado por la fuente 2013
Porcentaje de municipios en
Municipios sin riesgo/Municipios totales 2013
riesgo Alto y Medio SGP
Nivel de Recaudo Valor recaudado/Valor facturado*100 2003-2014 2003-2014

Índice de desempeño fiscal Calculado por la fuente 2007-2013 2007-2013
Participación Regalías en Gasto en APSB proveniente de

2004-2013 2004-2013
inversión de APSB regalías/Gasto en APSB*100
Gasto total en APSB/Número de

Inversión en APSB por persona 2004-2013 2004-2013
personas
Inversión en APSB respecto a la
Gasto total en APSB/Gasto total*100 2004-2013 2004-2013
inversión total
Inversión en Estudios y Diseños Gasto en EyD/Gasto total en APSB 2004-2013 2004-2013

Gasto en EyD proveniente de
Inversión en Estudios y Diseños
regalías/Gasto total en APSB proveniente 2004-2013 2004-2013
proveniente de regalías
de regalías*100
Porcentaje de Aportes de la Aportes de la Nación/(Aportes de la

2004-2013 2004-2013
Nación en proyectos (C2) Nación + Contrapartida)*100
Proyectos con problemas Proyectos con problemas/Proyectos

2004-2013 2004-2013
respecto al total totales*100
Regalías recibidas respecto a Valor de regalías recibidas/Ingresos

2004-2013 2004-2013
ingresos totales (control) totales
Porcentaje de proyectos Proyectos viabilizados/Proyectos

2007-2012 2007-2012
viabilizados en VU presentados en VU*100
Tiempo medio de priorización- Meses promedio entre priorización y

2007-2012 2007-2012
viabilización de proyectos viabilización de proyectos
Tiempo medio de viabilización de Meses promedio entre radicación y

2007-2012 2007-2012
proyectos viabilización de proyectos
Número medio de devoluciones Promedio de proyectos devueltos al

2007-2012 2007-2012
de proyectos menos una vez
Número total de proyectos Total proyectos viabilizados 2007-2012 2007-2012
Porcentaje de ejecución de Valor ejecutado/Valor recursos

Corte 2014 Corte 2014
recursos FIA disponibles*100
205
Porcentaje de municipios donde Municipios con ejecución/Municipios

Corte 2014
se ha ejecutado totales
Valor medio de ejecución por Valor ejecutado en FIA/Total proyectos

Corte 2014
proyecto viabilizados
Dependiendo del nivel de análisis y de los años disponibles se estima en cada caso el o los modelos
aplicables de acuerdo lo descrito a continuación.
Implicaciones de la evolución del diseño y de la implantación del programa
Certificación municipios: Gestor apoya a todos los municipios y no solo vinculados.

Criterios de distribución de recursos entre municipios:
Si Gestor no contrata en 20 días después de viabilización, entonces el municipio contrata
directamente.
(Manual operativo?): Proporción de recursos ejecutables (50%) antes de realizar ajustes
institucionales de esquema de prestación.
Existencia de Gerencia Asesora
Decreto 2246 de 2012: Comité Directivo determina si prescinde de los requisitos de participación
de los municipios: Compromiso recursos del SGP, giro directo, implementar esquema institucional.
Formalizó instrumentos de planeación.
FIA: Otrosí contrato FIA no genera acceso a crédito. Además sentencia vigencias futuras.
Año de inicio de PDAs por departamento.
Segmentación del análisis
Diseño de la Evaluación: vinculados y no vinculados y tipo de Gestor…

Tipo de Con Sin
Total
Gestor Gerencia Asesora Gerencia Asesora
ESP 13 4 17
Gobernación 13 2 15
Total 26 6 32
Se debe tener en cuenta que la gran mayoría de municipios del país (82%) están vinculados a los
PDA. Proporcionalmente es mayor la participación de municipios de categoría 6º y aunque ésta va
disminuyendo progresivamente en las categorías superiores (Cuadro 96)103, seguramente persiste
alguna heterogeneidad al interior de los grupos de municipios vinculados en cuanto a resultados
esperados por efecto de los diferentes componentes de los PDA. Adicionalmente, comparar
103
Los municipios del país se clasifican en categorías (Especial y 1º a 6º), atendiendo su población y sus
recursos fiscales como indicadores de sus condiciones socioeconómicas (Ley 636 de 1994).
206
indiscriminadamente municipios vinculados con no vinculados, cuando estos últimos pueden

haber elegido no entrar al programa justamente por no requerir los servicios del PDA, puede no
ser un referente de análisis adecuado.
Cuadro 96. Distribución de municipios vinculados y no vinculados a PDA según categorías

Sin vinculación Vinculados a PDA Vinculados a BA
Total
Categoría Número de Número de Número de
% % % municipios
municipios municipios municipios
E 4 66.7% 2 33.3% 0 0.0% 6
1 5 29.4% 10 58.8% 2 11.8% 17
2 5 26.3% 12 63.2% 2 10.5% 19
3 6 26.1% 16 69.6% 1 4.3% 23
4 4 17.4% 18 78.3% 1 4.3% 23
5 7 25.0% 21 75.0% 0 0.0% 28
6 127 12.9% 820 83.2% 38 3.9% 985
Total 158 14.4% 899 81.7% 44 4.0% 1101
No se establecieron condiciones de entrada de los municipios al programa, aunque es claro que la

política se planteó para superar de forma integral problemas de disponibilidad o capacidad para
desarrollar procesos de pre-inversión, articulación de recursos, acceso a crédito, capacidad
institucional de los municipios y esquemas deficientes de prestación de los servicios. En este
sentido, se esperaba que fueran los municipios débiles en dichos aspectos los que entraran o por
lo menos, que fueran los principales beneficiarios. Sin embargo, en la práctica no ha sido así en
todos los casos. Como hipótesis algunos municipios pudieron entrar con el único interés de
acceder a recursos adicionales, a pesar de que institucionalmente tenían la capacidad de suplir los
procesos sectoriales y tenían su esquema de prestación empresarial resuelto, lo cual puede
determinar unos resultados independientemente de la participación en el programa.
No obstante lo anterior, se pueden encontrar algunos determinantes diferenciadores entre
municipios que se vincularon y los que no lo hicieron. Tomando de forma agregada los municipios
del país, solo resultan significativas las diferencias de medias de cobertura de alcantarillado (se
vincularon los municipios con mayores rezagos), el IRCA (se vincularon los municipios con menor
calidad del agua) y la participación de regalías en la inversión en APSB (Cuadro 97).
Cuadro 97. Diferencia de medias en indicadores antes del año 2008 según vinculación o no de
municipios al programa
Municipios Prueba de
Municipios
NO diferencia
Indicador vinculados p-valor
vinculados de medias -
a PDA
a PDA Estadística t
Cobertura Acueducto Cabecera (1) 91.7% 89.8% 1.088 0.2778
Cobertura Acueducto Resto (1) 57.5% 56.5% 0.528 0.5977
207
Cobertura Alcantarillado Cabecera (1) 78.9% 82.5% -1.651 0.0998**

Cobertura Alcantarillado Resto (1) 44.9% 43.7% 0.643 0.5206
IRCA (2) 21.6 15.2 4.049 0.0001***
Índice de desempeño fiscal (3) 61.7 61.5 0.278 0.7816
Participación Regalías en inversión de APSB (4) 10.3% 8.4% 1.768 0.0781**
Inversión en APSB por persona (4) 475.3 443.3 0.555 0.5788
Inversión en APSB respecto a la inversión total (4) 15.5% 15.7% -0.265 0.7911
Regalías recibidas respecto a ingresos totales (4) 3.4% 3.2% 0.213 0.8316
Porcentaje de Aportes de la Nación en proyectos (5) 79.6% 83.0% -1.065 0.2897
Proyectos con problemas respecto al total (6) 9.0% 9.2% -0.063 0.9503
Significativo al nivel *** 0.05, ** 0.1, * 0.15
(1) DANE, Censo 2005.
(2) Índice de Riesgo de la Calidad del Agua, Instituto Nacional de Salud (2007).
(3) DNP (2007)
(4) FUT
(5) MVCT, VAS. Formato C2 (Acumulado 2003-2007)
(6) MVCT, VAS. Formato C2 (Acumulado 2003-2007)
Sin embargo, al observar los indicadores por categorías de municipios, la diferencia de medias es
representativa para todos los indicadores de cobertura y para el IRCA en el grupo de categorías 1º
a 3º (los municipios vinculados presentaban peores indicadores de servicio), mientras que entre
los de categoría 6º, donde se encuentra la gran mayoría de municipios del país, las coberturas son
más bajas de forma generalizada pero la diferencia de medias es significativa únicamente para el
IRCA.
208
Cuadro 98. Diferencia de medias en indicadores antes del año 2008 según vinculación o no de
municipios al programa y según categorías de municipios
Especial Categorías 1, 2 y 3 Categorías 4 y 5 Categorías 6
En No En No En No En No
Indicador p-valor p-valor
PDA PDA PDA PDA PDA PDA PDA PDA
Cobertura Acueducto
97.7% 96.5% 93.8% 97.4% 0.0833** 93.4% 87.6% 91.5% 88.8% 0.1899
Cabecera
Cobertura Acueducto
47.0% 56.0% 59.8% 70.2% 0.079** 64.1% 51.0% 57.2% 55.2% 0.3577
Resto
Cobertura Alcantarillado
95.8% 92.9% 90.0% 96.8% 0.0285** 83.9% 80.9% 78.1% 80.6% 0.3303
Cabecera
Cobertura Alcantarillado
37.9% 49.3% 40.8% 54.7% 0.029*** 42.8% 45.8% 45.2% 42.0% 0.1101
Resto
IRCA 27.1 2.7 8.8 2.8 0.0201*** 9.5 5.6 22.9 18.2 0.0107***
Índice de desempeño
68.3 73.9 69.1 76.3 0.0156*** 67.3 68.7 61.1 58.7 0.0132***
fiscal
Participación Regalías en
14.0% 1.9% 13.1% 9.9% 0.4470 17.7% 18.4% 9.8% 7.6% 0.0462***
inversión de APSB
Inversión en APSB por
94.0 185.1 310.8 185.5 0.3698 414.6 547.7 486.7 474.8 0.8500
persona
Inversión en APSB /
4.7% 5.9% 9.4% 8.0% 0.4149 12.6% 16.1% 16.0% 16.9% 0.1484
inversión total
Regalías / ingresos
0.6% 1.3% 4.5% 0.9% 0.0845** 5.5% 9.6% 3.2% 3.1% 0.8629
totales
Porcentaje de Aportes de
65.0% 54.5% 82.0% 75.6% 0.4947 75.9% 78.1% 79.8% 86.9% 0.0208***
la Nación en proyectos
Proyectos con problemas
12.5% 0.0% 5.1% 5.6% 0.9407 8.8% 2.0% 9.4% 11.2% 0.6745
respecto al total
Significativo al nivel *** 0.05, ** 0.1
En Anexo se presentan pruebas de diferencia de medias en variables entre municipios vinculados a

PDA y los no vinculados desagregados en vinculados a bonos de agua y no vinculados a alguno de
los dos esquemas.
Además del promedio del índice IRCA incluido en los cuadros anteriores, conviene observar la
distribución de municipios entre los diferentes niveles de riesgo por tipo de vinculación, pues la
caracterización de los grupos indica que hay una mayor proporción de municipios en los niveles de
riesgo medio, alto e inviabilidad sanitaria entre los vinculados a PDA y a Bonos de Agua, es decir,
una mayor proporción de municipios con mejor desempeño en calidad del agua no se vincularon al
programa (Cuadro 99).
209
Cuadro 99. Distribución de municipios entre niveles de riesgo por tipo de vinculación antes del
programa (año 2007)
Sin vinculación Vinculados a PDA Vinculados a BA Total
Nivel de riesgo IRCA
No. de No. de No. de No. de
2007 % % % %
municipios municipios municipios municipios
Sin información 15 9.5% 42 4.7% 5 11.4% 62 5.6%
Inviable Sanitariamente 2 1.3% 27 3.0% 1 2.3% 30 2.7%
Alto 15 9.5% 149 16.6% 7 15.9% 171 15.5%
Medio 35 22.2% 255 28.4% 11 25.0% 301 27.3%
Bajo 28 17.7% 200 22.2% 5 11.4% 233 21.2%
Sin Riesgo 63 39.9% 226 25.1% 15 34.1% 304 27.6%
Total 158 100% 899 100% 44 100% 1101 100%
Una segmentación relevante en el sector es por tipo de prestador de los servicios (Empresa de
Servicios Públicos- ESP, de naturaleza pública, privada o mixta, organización autorizada de tipo
comunitario y municipio prestador directo), pues la capacidad institucional y los indicadores de
servicio pueden diferir entre éstos. Esta segmentación indica una distribución relativamente
homogénea de municipios de los diferentes tipos de prestador principal (mayor número de
usuarios) entre municipios vinculados y no vinculados (Cuadro 96). Cabe resaltar que la alta
participación de municipios prestadores directos dentro del total (54%) y que estos se concentran
dentro del grupo de municipios de categorías 5º y 6º.
Cuadro 100. Distribución de municipios según tipo de prestador de los servicios entre tipos de
vinculación (año 2007)
Sin vinculación Vinculados a PDA Vinculados a BA Total
Tipo y clase de
No. de No. de No. de No. de
prestador % % % %
municipios municipios municipios municipios
ESP Mixta 12 7.6% 42 4.7% 4 9.1% 58 5.3%

ESP Privada 17 10.8% 68 7.6% 4 9.1% 89 8.1%
ESP Pública o EICE 35 22.2% 184 20.5% 10 22.7% 229 20.8%
ESP Sin definir 2 1.3% 30 3.3% 1 2.3% 33 3.0%
Organización
autorizada 10 6.3% 82 9.1% 2 4.5% 94 8.5%
Municipio Prestador
directo 82 51.9% 493 54.8% 23 52.3% 598 54.3%
Total 158 100% 899 100% 44 100% 1101 100%
210
2.2. Planeación y articulación de recursos
4.1.1 2.4.1 Resultados agregados a nivel nacional
Cuadro 101. Gasto Inversión en APSB sobre gasto inversión total y per cápita por vinculación,
2004-2008 vs. 2009-2013
Gasto en APSB/Gasto total Gasto en APSB Per cápita
Periodo Sin Sin
PDA BA PDA BA Total
Vinculación Vinculación
2004-2008 8.4% 5.7% 4.8% 257 246 141 246
2009-2013 4.4% 9.1% 8.2% 195 310 270 267
Fuente: MHCP, Reportes de municipios y departamentos al FUT
Cuadro 102. Participación de regalías en el gasto inversión total de APSB por vinculación,
2004-2008 vs. 2009-2013
Gasto regalías Gasto Estudios y Diseños
/Gasto APSB /Gasto total de Regalias
Sin Sin
Periodo PDA BA Total PDA BA Total
Vinculación Vinculación
2004-2008 8.7% 25.3% 6.4% 19.9% 0.6% 1.1% 1.7% 1.1%

2009-2013 15.7% 25.7% 7.6% 22.4% 0.6% 2.6% 5.1% 2.3%
Total 11.9% 25.5% 7.2% 0.6% 1.1% 4.1%
Fuente: MHCP, Reportes de municipios y departamentos al FUT
Cuadro 103. Crecimiento de aportes de la Nación a proyectos viabilizados en el MVCT –
Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs.2009-2013
Contrapartida local
Tipo de Aportes Nación
(departamentos y municipios)
Vinculación
Periodo
de Valor Valor
municipios Tasa Tasa
(Millones $ de (Millones $ de
Crecimiento Crecimiento
2014) 2014)
Sin 2004-2008 279,331 143,268

222% 320%
Vinculación
2009-2013 899,117 602,406
2004-2008 1,372,756 425,093
PDA 141% 351%
2009-2013 3,303,130 1,916,983
Bonos de 2004-2008 52,764 15,709

30% -57%
Agua
2009-2013 68,787 6,717
211
2004-2008 1,704,851 584,070

Total 151% 333%
2009-2013 4,271,033 2,526,105
Fuente: A partir de registros administrativos del MVCT, VAS (Formato denominado C2 en Excel)
Cuadro 104. Participación de aportes de la Nación en el valor de los proyectos viabilizados –
Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs.2009-2013
Bonos de
Periodo No vinculados PDA Total
Agua
2004-2008 66% 77% 77% 75%
2009-2013 60% 63% 91% 63%
Diferencia entre períodos
-6% -13% 14% -12%
en puntos porcentuales
Cuadro 105. Participación de los aportes de la Nación en el valor total de los proyectos
viabilizados en el MVCT por categoría de municipio, 2009-2013
No vinculados Vinculados a PDA Vinculados a Bonos de agua

Categoria
Municipio No. de Aportes Nación No. de Aportes Nación No. de Aportes Nación
municip /Inversión total municipios /Inversión total municipios /Inversión total
E 4 41.6% 2 89.1% 0 NA
1 5 96.4% 10 56.4% 2 96.5%
2 5 98.7% 12 71.7% 2 80.0%
3 6 96.7% 16 71.3% 1 NA
4 4 96.4% 18 79.0% 1 100.0%
5 7 99.8% 21 73.5% 0 NA
6 127 69.2% 820 58.0% 38 81.1%
Total 158 60% 899 63% 44 91%
Cuadro 106. Tasa de crecimiento de aportes de la Nación y contrapartida local

2004-2009 vs. 2009-2013
Vinculados a Bonos de
No vinculados Vinculados a PDA
Categoria Agua
Municipio Aportes Contrapartida Aportes Contrapartida Aportes Contrapartida
Nación local Nación local Nación local
E 1084% 796% 155% -74% 0% 0%
1 30% -93% 104% 656% 214% -77%
2 184% -93% 245% 730% 33% -86%
3 195% 0% 67% 241% 0% 0%
4 113% -96% 406% 131% 428% -100%
5 153% -92% 264% 384% 0% 0%
212
6 70% 813% 114% 379% -46% 5%

Total 222% 320% 141% 351% 30% -57%
4.1.2 2.3.2 Resultados desagregados a nivel departamental
Cuadro 107. Recaudo del FIA por por departamento y fuentes de recursos (a diciembre de 2014)
Otros
SGP SGP Recursos Regalías Regalías
DEPARTAMENTO Recursos
Depto. Municipios Nación Depto. Municipales
Depto.
CAUCA 28% 47% 25% 0% 0% 0%
TOLIMA 30% 43% 25% 2% 0% 0%
AMAZONAS 9% 43% 47% 0% 0% 0%
GUAINÍA 17% 37% 45% 0% 0% 0%
CUNDINAMARCA 12% 33% 6% 9% 0% 41%
CALDAS 30% 32% 37% 0% 1% 0%
VAUPÉS 15% 31% 53% 0% 0% 0%
NARIÑO 43% 28% 28% 0% 0% 0%
HUILA 15% 24% 9% 38% 11% 0%
BOYACÁ 29% 23% 18% 29% 0% 0%
RISARALDA 28% 23% 42% 0% 0% 8%
ANTIOQUIA 67% 23% 11% 0% 0% 0%
GUAVIARE 16% 21% 59% 0% 0% 3%
SUCRE 34% 21% 36% 4% 6% 0%
QUINDIO 26% 14% 56% 0% 0% 4%
CÓRDOBA* 15% 13% 29% 39% 1% 4%
CAQUETÁ 35% 13% 52% 0% 0% 0%
SANTANDER 28% 13% 16% 20% 0% 24%
SAN ANDRÉS 10% 11% 69% 0% 0% 10%
BOLÍVAR 44% 10% 33% 12% 0% 0%
VICHADA 12% 9% 79% 0% 0% 0%
N. DE
SANTANDER 31% 6% 29% 34% 0% 0%
META 9% 3% 4% 83% 1% 0%
VALLE DEL CAUCA 65% 0% 18% 0% 0% 17%
ARAUCA 75% 0% 24% 0% 0% 1%
ATLÁNTICO 55% 0% 36% 0% 0% 9%
CASANARE 6% 0% 2% 92% 0% 0%
CHOCÓ 50% 0% 50% 0% 0% 0%
LA GUAJIRA* 82% 0% 18% 0% 0% 0%
MAGDALENA* 100% 0% 0% 0% 0% 0%
213
PUTUMAYO 24% 0% 76% 0% 0% 0%

CESAR*
TOTAL 28% 18% 21% 23% 1% 8%
Fuente: Registros FIA
*Estos departamentos no canalizaron la totalidad de sus recursos a través del FIA.
Cuadro 108. Ejecución de recursos canalizados por el FIA por departamento y fuentes de
recursos (a diciembre de 2014)
Otros
SGP SGP Recursos Regalías Regalías
DEPARTAMENTO Recursos
Depto. Municipios Nación Depto. Municipales
Depto.
CÓRDOBA 92% 68% 92% 125% 54% 100%
QUINDIO 77% 57% 88% 100%
RISARALDA 97% 51% 87% 53%
CUNDINAMARCA 72% 50% 97% 99% 100%
SUCRE 91% 43% 96% 100% 48%
N. DE SANTANDER 81% 43% 75% 100% 0%
HUILA 85% 42% 98% 100% 95%
NARIÑO 74% 40% 100% 100%
CAUCA 73% 38% 94%
CALDAS 77% 37% 88% 73%
SANTANDER 88% 37% 98% 70% 74%
TOLIMA 84% 35% 97% 36%
BOYACÁ 99% 33% 60% 78% 0%
ANTIOQUIA 61% 29% 99%
VAUPÉS 60% 27% 54%
GUAVIARE 67% 27% 89% 36%
VICHADA 85% 26% 97%
BOLÍVAR 90% 24% 100% 75%
AMAZONAS 38% 20% 84%
CAQUETÁ 66% 13% 79%
META 85% 10% 93% 100% 100%
GUAINÍA 94% 8% 77%
SAN ANDRÉS 38% 0% 61% 54%
VALLE DEL CAUCA 84% 0% 100% 89%
ARAUCA 76% 97% 0%
ATLÁNTICO 80% 100% 97%
CASANARE 92% 100% 97%
CESAR
CHOCÓ 88% 79%
214
LA GUAJIRA 59% 0%
MAGDALENA 75%
PUTUMAYO 74% 38%
TOTAL 74% 39% 90% 91% 84% 95%
Cuadro 109. Participación de las fuentes de recursos para inversión en APSB de los municipios y
departamentos según FUT – Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs. 2009-2013
Sin Vinculación PDA BA Total General
Fuente 2004- 2009- 2004- 2009- 2004- 2009-
2008 2013 2008 2013 2008 2013 2004-2008 2009-2013
Cofinanciación
Departamental 5.0% 2.1% 4.8% 5.7% 6.2% 3.6% 4.9% 5.3%
Cofinanciación
municipal 4.5% 0.7% 4.1% 0.2% 7.1% 0.1% 4.2% 0.3%
Cofinanciación
nacional 0.0% 2.3% 0.0% 1.2% 0.0% 7.1% 0.0% 1.4%
Crédito 11.4% 3.6% 3.2% 1.4% 7.1% 28.6% 5.3% 1.9%
Otros recursos 23.7% 4.0% 2.9% 0.7% 4.8% 6.7% 8.1% 1.1%
Recursos propios 18.7% 32.6% 4.2% 2.5% 11.3% 8.1% 7.9% 5.3%
Regalías -
Directas 8.8% 12.4% 41.7% 33.4% 3.2% 6.4% 32.9% 31.1%
Regalías - FNR 0.6% 2.8% 5.7% 36.7% 0.4% 0.9% 4.3% 33.2%
Regalías - Otras 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
SGP - Agua 13.2% 37.9% 27.9% 17.7% 47.4% 37.7% 24.5% 19.8%
SGP - Otros 11.8% 1.3% 4.4% 0.3% 10.0% 0.7% 6.4% 0.4%
Varios 2.4% 0.2% 1.2% 0.1% 2.6% 0.0% 1.5% 0.1%
Valor total 4,012,635 3,237,045 6,636,615 8,830,401 243,747 505,863 10,892,997 12,573,309
Fuente: Construcción propia a partir de datos del FUT, MHCP
215
Cuadro 110. Distribución de la inversión en APSB de los municipios y departamentos por usos
según FUT – Por tipo de vinculación, 2004-2008 vs. 2009-2013
Sin Vinculación PDA BA Total General
Concepto 2004- 2009- 2004- 2009- 2004- 2009-
2004-2008 2009-2013
2008 2013 2008 2013 2008 2013
Ambiental 4.2% 1.4% 2.7% 0.3% 7.2% 1.3% 3.1% 0.4%
Déficit de
0.0% 0.2% 0.0% 0.2% 0.0% 1.4% 0.0% 0.3%
Inversión
Gestión Integral
De Residuos 0.0% 0.6% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1%
Sólidos
Institucional 1.0% 4.0% 1.7% 1.7% 1.4% 1.4% 1.5% 1.9%
Interventorías 2.1% 0.7% 1.9% 0.2% 0.3% 0.8% 2.0% 0.2%
Inversión -
Alcantarillado 11.7% 3.9% 7.2% 4.3% 1.6% 1.6% 8.2% 4.3%
Pluvial
Inversión -
42.1% 31.6% 52.0% 47.4% 50.9% 57.7% 49.5% 46.1%
General
Inversión - Macro
0.2% 0.3% 0.1% 0.0% 0.3% 1.2% 0.1% 0.1%
y Micro medición
Inversión -
Potabilización Del 0.6% 10.9% 0.5% 1.5% 1.2% 6.6% 0.5% 2.4%
Agua
Inversión -
Reducción de
3.7% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.0% 0.0%
agua no
contabilizada
Inversión -
Tratamiento 15.8% 5.7% 12.9% 34.0% 9.5% 7.5% 13.5% 31.1%
Aguas Residuales
Pasivos Laborales 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0%
Pre-inversión
(Estudios y 1.9% 4.0% 2.8% 0.7% 1.7% 2.1% 2.6% 1.0%
Diseños)
Reservas de
3.5% 1.8% 2.6% 0.9% 3.6% 3.1% 2.8% 1.0%
Inversión
Saneamiento
1.9% 0.6% 2.5% 0.2% 6.3% 0.8% 2.4% 0.3%
Básico Rural
Subsidios 9.8% 34.0% 11.7% 6.7% 11.5% 12.3% 11.2% 9.2%
Transferencia Al
1.5% 0.1% 1.5% 1.7% 4.4% 1.9% 1.5% 1.5%
PDA
Valor total 4,012,635 3,237,045 6,636,615 8,830,401 243,747 505,863 10,892,997 12,573,309
216
Fuente: Construcción propia a partir de datos del FUT, MHCP

Cuadro 111. Planes Maestros de Acueducto–Municipios Vinculados a PDA, 2008-2013
Municpios No No saben
No. Disponibles Disponibles
vinculados Disponibles /No
Departamento Mpios 2008 2015
al PAP-PDA 2015 responden
Dpto
No. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %
Bolívar 46 37 80% 36 97% 37 100% 0 0% 0 0%
Guainía 1 1 100% 0 0% 1 100% 0 0% 0 0%
Santander 87 61 70% ND 0% 58 95% 2 3% 1 2%
Casanare 19 19 100% 1 5% 18 95% 1 5% 0 0%
Valle del
Cauca 42 40 95% 34 85% 37 93% 3 8% 0 0%
Choco 30 15 50% 0 0% 13 87% 1 7% 1 7%
Córdoba 30 28 93% 24 86% 24 86% 0 0% 4 14%
Caldas 27 27 100% 23 85% 23 85% 4 15% 0 0%
Risaralda 14 11 79% 1 9% 8 73% 0 0% 3 27%
Norte de
Santander 40 22 55% 0 0% 12 55% 10 45% 0 0%
Cudinamarca 116 109 94% 22 20% 55 50% 0 0% 54 50%
Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 3 50% 0 0%
Caquetá 16 16 100% 1 6% 3 19% 13 81% 0 0%
Antioquia 125 64 51% 0 0% 11 17% 0 0% 53 83%
Quindío 12 11 92% 0 0% 1 9% 10 91% 0 0%
Cesar 25 20 80% 1 5% 1 5% 19 95% 0 0%
Amazonas 2 2 100% 0 0% 0 0% 2 100% 0 0%
Guaviare 4 4 100% 0 0% 0 0% 4 100% 0 0%
La Guajira 15 10 67% 0 0% ND 0% 0 0% 10 100%
Putumayo 13 12 92% ND 0% ND 0% 0 0% 12 100%
Vichada 4 4 100% 0 0% 0 0% 4 100% 0 0%
Total 675 519 77% 146 28% 305 59% 76 15% 138 27%
Fuente: Recolección de información en Gestores PDA
217
Cuadro 112. Planes Maestros de Alcantarillado–Municipios Vinculados a PDA, 2008-2013

Municpios No No saben
No. Disponibles Disponibles
vinculados Disponibles /No
Departamento Mpios 2008 2015
al PAP-PDA 2015 responden
Dpto
No. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %
Amazonas 2 2 100% 0 0% 0 0% 2 100% 0 0%
Antioquia 125 64 51% 0 0% 11 17% 0 0% 53 83%
Arauca 7 6 86% 3 50% 3 50% 3 50% 0 0%
Bolivar 46 37 80% 10 27% 29 78% 8 22% 0 0%
Caldas 27 27 96% 23 85% 23 85% 4 15% 0 0%
Caquetá 16 16 94% 1 6% 3 19% 13 81% 0 0%
Casanare 19 19 100% 0 0% 16 84% 3 16% 0 0%
Cesar 25 20 80% 0 0% 0 0% 20 100% 0 0%
Chocó 30 15 50% 0 0% 13 87% 1 7% 1 7%
Córdoba 30 28 93% 24 86% 24 86% 0 0% 4 14%
Cudinamarca 116 109 94% 21 19% 52 48% 0 0% 57 52%
Guainía 1 1 100% 0 0% 1 100% 0 0% 0 0%
Guaviare 4 4 100% 0 0% 0 0% 4 100% 0 0%
La Guajira 15 10 67% 0 0% 0 0% 0 0% 10 100%
Nortre de
Santander 40 22 55% 0 0% 16 73% 6 27% 0 0%
Putumayo 13 12 92% 0 0% 4 33% 8 67% 0 0%
Quindío 12 11 92% 0 0% 1 9% 10 91% 0 0%
Risaralda 14 11 79% 1 9% 8 73% 0 0% 3 27%
Santander 87 61 70% 0 0% 60 98% 0 0% 1 2%
Valle del Cauca 42 40 95% 10 25% 12 30% 28 70% 0 0%
Vichada 4 4 100% 0 0% 1 25% 3 75% 0 0%
Total general 675 517 77% 99 19% 277 54% 113 22% 127 25%
Fuente: Recolección de información en Gestores PDA
218
Gráfico 22. Estudios de planes maestros contratados por Gestores de PDA por año de
culminación
70 64
60
50 44
40 36
32 34 31
30
20
10 11 11
10 7
2 4 2 2
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Acueducto Alcantarillado
Fuente: Recolección de información en Gestores PDA (Reporte de 19 departamentos para

acueducto y de 20 para alcantarillado)
4.1.3 2.2.3. Nivel municipal
En este apartado se abordan los temas relacionados a la planeación y pre inversión de las obras en
el sector de acuerdo a los resultados de las encuestas tanto a prestadores de los servicios como a
administraciones municipales de los 170 municipios de la muestra. Se describen los resultados
relacionados a los Planes de acción municipales, Planes maestro de Acueducto y Alcantarillado,
Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV, priorización de los proyectos de
inversión, monto invertido en estudios, diseños y articulación de las inversiones ambientales.
Se observa que los municipios vinculados al PDA han tenido mayor participación en ejercicios de
concertación convocados por la Gobernación o el Gestor del PDA para la identificación y
priorización de proyectos de acueducto y alcantarillado con respecto al resto de los municipios
(Gráfico 23). En cuanto a la elaboración de los diseños de proyectos de ambos servicios, los
municipios vinculados al PDA han participado en más ejercicios de concertación con la
Gobernación o el Gestor respecto a los vinculados a Bonos de Agua y a los no vinculados (Gráfico
23) Se identifica que los prestadores de servicios, independientemente de su vinculación al PDA,
son consultados para la priorización de las inversiones realizadas en sus municipios e identificación
de los componentes de asistencia técnica requeridos en alrededor un 50% de los casos (Gráfico
24).
219
Gráfico 23. Participación en ejercicios de concertación convocados por Gobernación o el Gestor

del PDA
80,0%
68,7%
70,0%
60,0%
48,5%
50,0%
39,9%
40,0% 35,8% 34,2%
29,5%
30,0% 26,7%
17,8% 15,6%
20,0%
10,0%
0,0%
PDA BA Ninguno
Identificación y priorización de proyectos de acueducto y alcantarillado

Elaboración de los diseños de proyectos de acueducto y alcantarillado
Priorización de inversiones ambientales desde una perspectiva regional
Fuente: Encuestas administraciones municipales de 170 municipios, elaboración propia.

Gráfico 24. Ha sido consultado como prestador a los siguientes ejercicios?
70%
58,9% 57,4%
60% 53,2% 54,5%
50% 45,5% 46,2%
40%
30%
20%
10%
0%
PDA BA Ninguno
Priorización de las inversiones realizadas en su municipio

Identificación de los componentes de asistencia técnica requeridos
Fuente: Encuestas prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propia.

En cuanto a los instrumentos de planeación, se observa que según las respuestas de las 170
administraciones municipales más del 50% de los municipios afirma contar con Planes Maestros
de Acueducto y Alcantarillado (Gráfico 25). Así mismo, se identifica que un alto porcentaje (Cerca
del 30%) de municipios que respondieron no contar con un Plan Maestro para ninguno de los dos
servicios (Gráfico 25). En cuanto a los prestadores de servicios, se evidencian diferencias respecto
a las administraciones municipales. Cerca del 40% de los prestadores municipales afirmaron contar
220
con Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado y hasta el 52% de los prestadores (Sin
Vinculación) identificaron no contar con ningún Plan Maestro de los dos servicios (Gráfico 26).
Gráfico 25. Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado. Encuestas Municipales.
60% 58%
51% 50%
50%
40% 36%
31% 29%
30%
20%
12%
11% 9%
10% 7% 4%
2%
0%
Cuenta con Plan Cuenta con Plan Cuenta con planes No cuenta con plan
Maestro de Acueducto Maestro de maestros para los dos maestro para ninguno
pero no de Alcantarillado pero no servicios, Acueducto y de los dos servicios
Alcantarillado de Acueducto Alcantarillado
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas administraciones municipales 170 municipios, elaboración propia.

Gráfico 26. Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado. Encuestas Prestadores.
60%
52%
50% 46% 48%
41% 40% 40%
40%
30%
20%
8% 7%
10% 6% 5%
4% 4%
0%
Cuento con Plan Maestro Cuento con Plan Maestro Cuento con planes No cuento con plan
de Acueducto pero no de de Alcantarillado pero no maestros para los dos maestro para ninguno de
Alcantarillado de Acueducto servicios, Acueducto y los dos servicios
Alcantarillado
PDA BA Ninguno
Se percibe que para la elaboración de los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado según las
administraciones municipales, el Municipio y el Prestador son los agentes más determinantes, con
221
presencia de participación en más del 75% y 50% de los municipios respectivamente (Gráfico 27).
El Gestor del PDA constituye otro agente importante en la participación para la elaboración de los
Planes Maestros, específicamente para los municipios vinculados al PDA (Gráfico 27).
Adicionalmente, tanto para municipios vinculados como no vinculados al PDA, la participación del
Departamento es bastante baja y no supera el 25%. Se identifica que para los prestadores de
servicios las entidades que más participan en la elaboración son las mismas que para las
administraciones municipales, sin embargo evidencian una mayor participación del Departamento,
especialmente los municipios no vinculados al PDA donde el 43% de los prestadores consideran
participación de dicha entidad (Gráfico 28).
Gráfico 27. Entidades que participaron en la elaboración de los Planes Maestros. Encuestas
Municipales.
90%
80% 77% 75% 78%
70%
59%
60%
51% 49%
50% 43%
40% 34%
31%
30% 25%
22%
19%
20% 13% 16%
13% 10%
10% 6% 6%
0%
El Gestor del El El prestador El municipio Otro NS/NR
PDA Departamento
PDA BA Ninguno
222
Gráfico 28. Entidades que participaron en la elaboración de los Planes Maestros. Encuestas
Prestadores.
80%
70% 67%
64%
61%
60% 54%
50% 44% 42%
42%
40% 36% 36%
30% 26%
21%
20% 17% 16%
13% 14%
13%
10% 4%
0%
0%
El Gestor del El El prestador El municipio Otro NS/NR
PDA Departamento
PDA BA Ninguno
Respecto a la priorización de proyectos de inversión en los municipios, se observa que más del
44% de los municipios reportan que la alcaldía identifica de manera independiente los proyectos
de inversión, contrario a los reportes de priorización con el apoyo del Departamento o Gestor
donde especialmente los municipios no vinculados al PDA identifican falta de priorización conjunta
con dichas entidades (Gráfico 29). Independientemente de si los municipios están vinculados al
PDA, no es común priorizar las inversiones solicitadas o recomendadas por el prestador de los
servicios (Gráfico 29).
223
Gráfico 29. Priorización de proyectos de inversión en los municipios. Encuestas Municipios

60% 56%
50%
50%
44%
40%
30%
20% 20%
20% 18% 16% 16%
15%
15%
11% 10%
10%
4% 4%
2%
0%
Se priorizan las La Alcaldía La priorización se La priorización se Los proyectos de
inversiones identifica de realiza con el apoyo realiza de manera inversión se
solicitadas por el manera del Departamento o concensuada entre priorizan de
prestador o según independiente los Gestor la Alcaldía, el gestor acuerdo con el Plan
su recomendación. proyectos, bien sea y el prestador. Maestro de
con funcionarios o Acueducto y
aseosores del Alcantarillado.
sector.
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas 170 administraciones municipales, elaboración propia.
Se identifica que los municipios no vinculados al PDA cuentan con un mayor porcentaje de
prestadores principales de Acueducto y Alcantarillado con Plan de Saneamiento y Manejo de
Vertimientos PSMV aprobado respecto a los municipios vinculados al PDA y al esquema Bonos de
Agua (Gráfico 30).
224
Gráfico 30. Prestador principal de Acueducto y Alcantarillado del municipio con PSMV aprobado.
Encuestas Municipales.
72% 71%
70% 69%
68%
66%
65%
64%
62%
60%
PDA BA Ninguno
De acuerdo con los resultados de las administraciones municipales, en cuanto a la evolución de los
aspectos de Planeación y pre inversión en los últimos siete años, se identifica que tanto para los
municipios vinculados como los no vinculados a PDA, el aspecto en el que más se registró
evolución fue el de la identificación y priorización de inversiones urbanas, donde alrededor del
80% de los municipios identificaron mejoría alguna (Gráfico 31). El aspecto en el que menos se
registró mejoría para todos los municipios fue el de la identificación y priorización de inversiones
rurales, donde más del 30% registró desmejora o no mejoría (Gráfico 31). En cuanto a la calidad de
estudios y diseños de los proyectos se evidencia que el 27% de los municipios vinculados al PDA
perciben desmejora o no mejoría frente al 15% de los vinculados a Bonos de Agua y el 16% de los
municipios no vinculados (Gráfico 31). Para los prestadores de servicios, tanto la disponibilidad
como la calidad de los estudios y diseños no ha presentado mejoría alguna (Gráfico 32). Se observa
que la priorización de las inversiones es el aspecto en el que más mejoría han identificado los
prestadores de servicios (Gráfico 32).
225
Gráfico 31. Evolución de los aspectos de Planeación y Pre inversión en los últimos siete años.
100%
90% 18%
16% 22%
30% 24% 26%
27% 30% 27% 28% 30% 27%
80% 27%
31%
33%
70%
60%
50%
56%
50% 43% 55%
44% 38% 42%
33% 42%
60% 44% 56%
49%
40%
56%
42%
30%
20%
20% 16% 26% 27% 27% 30%

24% 18% 21% 24%
10% 15% 10% 11% 12%
9%
9%
5% 3% 4% 3% 4% 3% 4% 4%
0% 2% 2% 2% 2% 1% 2%
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
BA
BA
BA
BA
BA
PDA
PDA
PDA
PDA
PDA
La cantidad de La identificación y La identificación y La Disponibilidad La Calidad de

aportes de priorización de priorización de de estudios y estudios y diseños
recursos públicos - inversiones inversiones rurales diseños de de proyectos
del Estado urbanas proyectos
(Nacional,
municipal,
departamental)
Desmejoró No hubo mejoría Mejoró un poco Mejoró Mucho
226
Gráfico 32. Evolución de los aspectos de Planeación y Pre inversión en los últimos siete años.
Encuestas Prestadores.
100%
90%
26% 26%
80% 22% 24%
30% 37%
41% 27% 39%
34%
30% 34%
70%
60%
50% 42%
34% 25% 46% 44%
25% 50% 26%
42% 30%
40% 30%
36%
30%
20% 23% 30%

24%
27% 24%
12% 15% 27% 22% 25% 22%
19%
10%
9% 8% 7%
6% 4% 5%
0% 3% 2% 2% 2%
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
BA
BA
BA
BA
PDA
PDA
PDA
PDA
La cantidad de aportes La priorización de La disponibilidad de La calidad de estudios y

de recursos públicos - inversiones realizadas estudios y diseños de diseños de proyectos
del Estado proyectos
227
En cuanto a la asistencia técnica para aspectos de planeación y pre inversión se observan altos
porcentajes de inasistencia técnica por parte de la Gobernación y el Gestor del PDA respecto a los
aspectos de Planeación y Pre inversión (Gráfico 33 y Gráfico 34). Se identifica que los municipios
reportan mayor inasistencia técnica por parte de la Gobernación respecto a los prestadores de
servicios para todos los aspectos (Gráfico 33). En cuanto al Gestor del PDA, tanto municipios como
prestadores registran inasistencia para todos los aspectos (Gráfico 34). Se evidencia que para los
municipios vinculados al PDA, el porcentaje de municipios que no recibe asistencia técnica por
parte del Gestor del PDA es considerablemente más alto desde el punto de vista de los municipios
respecto al de los prestadores (Gráfico 34).
Gráfico 33. No recibimiento de asistencia técnica por parte de la Gobernación. Encuestas

Municipios y Prestadores
90%
83%
80% 80%
80% 77% 78%
73% 73% 73% 73%
73% 73% 72%
68% 69% 71% 70%
70%
65% 66%
64%
62% 62%
61% 60% 60%
58% 59%
60% 58%
52%
50% 51%
50%
45% 44%
42%
41%
40%
35%
31%
30%
20%
10%
0%
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
BA
BA
BA
BA
BA
BA
PDA
PDA
PDA
PDA
PDA
PDA
Identificación y Elaboración de Gestión de Elaboración de Viabilización de Trámites ante la

Priorización de Planes Maestros recursos estudios y proyectos de CAR
proyectos públicos para diseños inversión
inversión
Prestador Municipio
228
Fuente: Encuestas administraciones municipales y prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propia.
Gráfico 34. No recibimiento de asistencia técnica por parte del Gestor del PDA. Encuestas
Municipios y Prestadores.
120%
98% 98% 98%

100% 96% 96%
93%
93% 96% 96% 94%
93% 89% 90% 90%
88% 90% 88% 90%
86% 88%
82%
84% 80%
80% 76%
67% 67% 69%

65%
59%
60% 55% 56%
42% 42% 43%

39%
40%
30%
20%
0%
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
BA
BA
BA
BA
BA
BA
PDA
PDA
PDA
PDA
PDA
PDA
Identificación y Elaboración de Gestión de Elaboración de Viabilización de Trámites ante
Priorización de Planes recursos estudios y proyectos de la CAR
proyectos Maestros públicos para diseños inversión
inversión
Prestador Municipio
Fuente: Encuestas administraciones municipales y prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propia.
Se observan bajos índices de utilidad en la asistencia técnica por parte de la Gobernación tanto
para Municipios como para Prestadores independientemente de su vinculación o no al PDA
229
(Cuadro 113). Se identifica que en general los municipios perciben con menor utilidad la asistencia
técnica de la Gobernación respecto a los prestadores de servicios (Cuadro 113). Se evidencia que
tanto para municipios como para prestadores, la asistencia técnica de la Gobernación para la
identificación y priorización, y la elaboración de los planes maestros de proyectos ha sido más util
para los municipios vinculados al PDA con respecto al resto (Cuadro 113). Respecto a la utilidad de
la asistencia técnica por parte del Gestor del PDA si bien existen altos índices de inasistencia
(Gráfico 34) una vez la han recibido, se ha registrado poca utilidad (Cuadro 114). En ninguno de los
aspectos de Planeación y pre inversión se observa más del 25% de municipios con calificación
“muy útil” lo cual denota la baja utilidad que perciben los municipios y prestadores a la asistencia
técnica brindada por el Gestor del PDA (Cuadro 114).
Cuadro 113. Utilidad Asistencia Técnica de la Gobernación. Encuestas a Prestadores y

Municipios.
Tipo Encuesta Prestadores Encuesta Municipios
Aspecto
Vinculación No es útil Poco útil Muy útil No es útil Poco útil Muy útil
Identificación PDA 22% 23% 24% 10% 15% 15%

y Priorización BA 4% 27% 7% 2% 18% 11%
de proyectos
Ninguno 22% 24% 12% 4% 30% 6%
Elaboración PDA 16% 18% 22% 4% 14% 14%

de Planes BA 7% 11% 9% 5% 9% 9%
Maestros Ninguno 16% 16% 10% 6% 14% 2%
Gestión de PDA 23% 28% 14% 5% 9% 26%
recursos
BA 9% 9% 11% 2% 11% 14%
públicos para
inversión Ninguno 6% 24% 21% 2% 19% 14%
Elaboración PDA 20% 18% 18% 4% 11% 12%

de estudios y BA 9% 18% 9% 7% 5% 9%
diseños Ninguno 8% 30% 12% 4% 18% 6%
Viabilización PDA 27% 16% 16% 4% 3% 20%

de proyectos BA 11% 11% 16% 2% 14% 11%
de inversión Ninguno 12% 24% 12% 4% 20% 10%
PDA 12% 15% 15% 3% 11% 7%
Trámites
BA 9% 20% 11% 5% 16% 7%
ante la CAR
Ninguno 12% 14% 4% 6% 2% 8%
Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicios, elaboración propia.
230
Cuadro 114. Utilidad Asistencia Técnica del Gestor del PDA. Encuestas a Prestadores y
Municipios.
Tipo Encuesta Prestadores Encuesta Municipios
Aspecto
Vinculación No es útil Poco útil Muy útil No es útil Poco útil Muy útil
Identificación PDA 23% 30% 17% 8% 14% 23%

y priorización BA 2% 16% 0% 0% 2% 2%
de proyectos
Ninguno 8% 14% 2% 2% 10% 2%
Elaboración PDA 19% 19% 23% 5% 12% 18%

de planes BA 2% 2% 2% 0% 5% 2%
maestros Ninguno 6% 6% 0% 2% 8% 0%
Gestión de PDA 16% 27% 15% 7% 14% 21%

recursos
públicos para BA 2% 0% 0% 0% 2% 5%
inversión
Ninguno 0% 8% 4% 4% 12% 0%
Elaboración PDA 14% 31% 14% 3% 11% 19%
de estudios y
diseños de BA 2% 9% 0% 0% 2% 2%
obras Ninguno 8% 12% 0% 2% 8% 0%
Viabilización PDA 15% 23% 19% 4% 12% 17%

de proyectos BA 2% 2% 0% 0% 0% 2%
de inversión Ninguno 4% 8% 0% 4% 6% 0%
PDA 15% 19% 10% 4% 12% 15%
Trámites
BA 0% 2% 0% 5% 0% 0%
ante la CAR
Ninguno 10% 0% 0% 2% 4% 0%
Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicios, elaboración propia.
231
2.3. Ejecución de los recursos del sector
Cuadro 115. Tiempo transcurrido entre priorización de proyectos en Comité Directivo PDA y
Radicación para viabilización en el MVCT según tipo de Gestor del PDA, 2007-2009 vs.2010-2012
GESTORES ESP GESTORES GOBERNACIONES
Periodo No. de Media Desv. No. de Media Desv.
proyectos (meses) Est. proyectos (meses) Est.
2007-2009 258 7.94 8.39 124 4.83 9.28
2010-2012 491 4.70 5.84 139 3.65 5.48
Total 749 5.82 7.00 263 4.21 7.54
Fuente: Cálculos propios a partir de registros administrativos del MVCT, VAS
Cuadro 116. Tiempo transcurrido entre radicación de proyectos para viabilización en el MVCT y
su viabilización según tipo de Gestor del PDA, 2007-2009 vs.2010-2012
GESTORES ESP GESTORES GOBERNACIONES
2007-2009 201 4.74 6.14 107 4.89 5.04

2010-2012 316 2.34 3.84 112 3.87 3.97
Total 517 3.27 5.00 219 4.37 4.56
Cuadro 117. Tiempo transcurrido entre radicación de proyectos para viabilización en el MVCT y
su viabilización - Gestores del PDA con o sin Gerencia Asesora, 2007-2009 vs.2010-2012
Gestor con Gerencia Asesora Gestor sin Gerencia Asesora

2007 - 2009 198 4.27 4.69 110 5.81 7.30

2010 -2012 243 3.68 3.99 185 1.51 3.49
Cuadro 118. Tiempo transcurrido entre radicación de proyectos en el MVCT y su viabilización –

Por categorías de municipios, 2007-2009 vs.2010-2012
Categoria 2007-2009 2010-2012
232
Municipio Desv. No. de Desv. No. de

MEDIA MEDIA
Est. Proyectos Est. Proyectos
1 8.29 4.78 3 1.74 1.38 22
2 1.95 1.78 31 1.09 0.86 15
3 6.59 6.73 20 2.37 4.46 19
4 5.27 7.31 12 4.22 3.44 12
5 6.94 6.00 11 2.19 3.16 10
6 4.84 5.82 230 2.87 4.09 350
Total 4.79 5.78 308 2.74 3.93 428
Cuadro 119. Número de devoluciones de proyectos promedio durante su viabilización según tipo
de Gestor del PDA, 2007-2009 vs.2010-2012
2007-2009 2010-2012
Numero GESTORES GESTORES

GESTORES ESP GESTORES ESP
Devoluciones GOBERNACIONES GOBERNACIONES
0 21% 11% 34% 22%

1 39% 28% 39% 36%
2 26% 34% 18% 24%
3 o más 14% 27% 9% 17%
No. de
258 124 492 139
proyectos
Cuadro 120. Número de devoluciones de proyectos promedio durante su viabilización - Gestores

del PDA con o sin Gerencia Asesora, 2007-2009 vs.2010-2012
2007-2009 2010-2012
Gestor con Gestor con
Número de Gestor sin Gestor sin
Gerencia Gerencia
Devoluciones Gerencia Asesora Gerencia Asesora
Asesora Asesora
0 9% 23% 45% 22%
1 33% 37% 35% 41%
2 35% 24% 18% 20%
3 o más 23% 16% 2% 17%
No. de
142 240 244 387
proyectos
233
Cuadro 121. Estado de proyectos viabilizados en el MVCT según vinculación de municipios –

2004-2008 vs.2009-2013
PDA No vinculados
Estado Proyecto
2004-2008 2009-2013 2004-2008 2009-2013
Cancelados 3.46% 2.36% 5.56% 0.00%
Incumplimiento 3.19% 1.68% 1.11% 0.54%
Suspendidos 2.08% 9.81% 1.67% 7.03%
En Desarrollo 4.71% 23.23% 30.56% 19.46%
Terminados 86.57% 62.93% 61.11% 72.97%
No. de proyectos 722 1907 180 185
Fuente: Cálculos propios a partir de registros administrativos del MVCT, VAS (Formato
denominado C2 en Excel)
Cuadro 122. Proporción de contratos con problemas
2004 - 2008 2009 - 2013
% de proyectos
% de proyectos suspendidos
Tipo de Proyectos Proyectos suspendidos o con
o con declaración de
vinculación Presentados Presentados declaración de
incumplimiento
incumplimiento
Vinculados a PDA 722 6.65% 1907 3.99%
No vinculados 129 10.08% 185 0.54%
Total 851 7.17% 2092 3.68%
234
Gráfico 35. Proporción de contratos con problemas viabilizados por el MVCT, 2004-2014*
16%
14%
% de municipios con problemas
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
No vinculados al PDA Vinculados PDA
*Contratos con problemas: Cancelados, declaración de incumplimiento o en proceso jurídico
Cuadro 123. Proporción de municipios según nivel de riesgo en el marco del monitoreo al uso de
los recursos del SGP-APSB por vinculación, 2014
Tipo de Riesgo Calificación
Riesgo alto Riesgo bajo Sin riesgo
Vinculación medio Promedio
Sin Vinculación 6.3% 50.6% 16.5% 26.6% 0.68
PDA 7.6% 56.6% 10.9% 24.9% 0.67
BA 20.5% 45.5% 18.2% 15.9% 0.59
Total 7.9% 55.3% 12.0% 24.8% 0.67

Fuente: A partir de datos del Informe de Monitoreo a Recursos del SGP-APSB 2014, MVCT.
Cuadro 124. Ejecución de recursos del SGP comprometido en PDA y girados al FIA
Categoria Ejecución SGP
Municipio Municipal
1 65.0%
2 45.0%
3 48.0%
4 38.0%
5 29.0%
235
6 37.0%
Total 39.0%
Cuadro 125. Meses promedio transcurridos entre priorización de proyectos en Comité Directivo
y radicación en MVCT para viabilización – Por departamento, 2007-2009 vs. 2010-2012
236
2007-2009 2010-2012
DEPARTAMENTO Desv. # de # Municipios Desv. # de # Municipios
MEDIA MEDIA
Est. Proyectos con proyectos Est. Proyectos con proyectos
GUAINIA 3.51 6.37 9 1 0.00 0.00 7 1
GUAVIARE 13.43 12.29 3 3 0.00 0.00 1 1
SUCRE 13.21 14.26 5 5 0.22 0.22 2 2
N. DE SANTANDER 0.75 0.50 5 5 0.65 0.35 8 8
CORDOBA 5.18 6.07 40 23 1.07 0.95 12 2
CHOCO 0 0 1.20 1.34 11 8
VALLE DEL CAUCA 0 0 1.23 1.46 4 3
AMAZONAS 0 0 1.24 0.90 6 2
ATLANTICO 1.47 3.37 23 13 1.36 1.09 13 3
NARINO 1.29 1.97 15 14 2.42 3.12 25 17
VAUPES 4.92 3.49 3 2 2.63 3.15 6 1
CUNDINAMARCA 9.87 7.27 89 51 2.68 3.91 147 42
ANTIOQUIA 0 0 2.89 4.72 19 17
BOYACA 0 0 2.90 4.05 35 31
CAQUETA 2.03 0.00 2 2 3.80 2.56 7 7
CALDAS 5.30 6.28 5 4 4.39 6.65 39 18
TOLIMA 0 0 5.04 5.79 36 27
HUILA 7.24 8.03 23 11 5.36 5.88 16 3
MAGDALENA 7.91 8.33 45 21 5.41 3.94 31 6
GUAJIRA 0.75 1.33 18 6 5.58 4.35 8 3
META 5.06 6.45 16 5 5.95 5.60 36 22
CESAR 0 0 6.03 6.49 25 14
CAUCA 0.40 0.52 15 12 6.59 7.60 48 18
QUINDIO 15.72 14.64 24 8 7.34 5.84 12 3
SANTANDER 0 0 8.42 7.03 49 36
RISARALDA 2.57 3.07 7 6 9.04 7.79 18 4
SAN ANDRES 1.18 0.69 7 1 9.98 10.06 7 1
BOLIVAR 15.03 12.43 18 17 16.93 0.63 2 2
ARAUCA 0 0 0 0
CASANARE 0 0 0 0
PUTUMAYO 0 0 0 0
VICHADA 2.65 2.53 10 4 0 0
TOTAL 6.94 8.82 382 214 4.47 5.78 630 302
237
Cuadro 126. Meses promedio transcurridos entre radicación de proyectos en MVCT para y su
viabilización – Por departamento, 2007-2009 vs. 2010-2012
2007-2009 2010-2012
DEPARTAMENTO Desv. # de # Municipios Desv. # de # Municipios
MEDIA MEDIA
Est. Proyectos con proyectos Est. Proyectos con proyectos
QUINDIO 5.27 6.26 24 5 0.44 0.39 12 5
SANTANDER 0 0 0.44 0.89 49 36
CORDOBA 3.47 2.82 40 19 1.09 1.00 12 6
BOLIVAR 4.19 2.84 18 5 1.53 0.00 2 7
GUAVIARE 15.43 12.60 3 1 1.70 0.00 1 2
CUNDINAMARCA 4.68 5.81 89 22 1.72 4.15 147 62
MAGDALENA 2.54 4.04 45 18 1.84 2.53 31 7
HUILA 11.99 12.96 23 6 2.06 1.63 16 5
ATLANTICO 3.85 2.42 23 13 2.19 0.90 13 1
AMAZONAS 0 0 2.23 1.09 6 2
SUCRE 8.26 5.77 5 3 2.35 1.78 2 1
RISARALDA 1.58 2.14 7 4 2.65 1.64 18 5
CAQUETA 2.87 1.23 2 1 2.85 1.58 7 9
CALDAS 3.57 2.21 5 4 3.18 2.54 39 14
NARINO 6.15 4.62 15 14 3.36 3.54 25 17
META 5.43 3.06 16 4 3.53 3.25 36 15
CAUCA 7.74 4.55 15 9 3.71 4.13 48 12
CHOCO 0 0 3.75 2.17 11 2
VALLE DEL CAUCA 0 0 3.78 2.56 4 3
ANTIOQUIA 0 0 3.87 6.17 19 15
SAN ANDRES 8.21 1.61 7 1 4.16 5.82 7 1
CESAR 0 0 4.28 4.01 25 9
TOLIMA 0 0 5.70 4.04 36 8
GUAJIRA 4.62 6.39 18 6 5.76 3.57 8 2
BOYACA 0 0 6.06 4.50 35 9
VAUPES 2.97 0.53 3 1 6.57 1.19 6 1
N. DE SANTANDER 3.25 1.84 5 4 6.91 7.77 8 3
GUAINIA 5.70 3.36 9 1 11.50 1.13 7 1
ARAUCA 0 0 0 0
CASANARE 0 0 0 0
PUTUMAYO 0 0 0 0
VICHADA 0.98 0.70 10 4 0 0
TOTAL NACIONAL 4.79 5.78 308 145 2.74 3.93 428 260
238
Cuadro 127. Proporción de contratos con problemas por departamento, 2004-2008 vs. 2009-
2013
2004 -2008 2009 -2013
Municipios No Municipios No
Municipios en PDA Municipios en PDA
vinculados vinculados
DEPARTAMENTO
No. Total % con No. Total % con No. Total % con No. Total % con
proyectos Problemas proyectos Problemas proyectos Problemas proyectos Problemas
AMAZONAS 5 0% 0 14 7% 0
ANTIOQUIA 20 5% 24 13% 64 6% 23 4%
ARAUCA 0 0 2 0% 2 0%
ATLANTICO 24 8% 0 77 8% 0
BOGOTA DC 0 0 0 3 0%
BOLIVAR 12 8% 7 0% 60 8% 32 0%
BOYACA 27 7% 3 0% 60 3% 4 0%
CALDAS 26 4% 0 102 2% 0
CAQUETA 29 7% 0 11 0% 0
CASANARE 2 50% 0 5 0% 0
CAUCA 102 5% 8 0% 134 3% 9 0%
CESAR 40 15% 8 0% 20 5% 7 0%
CHOCO 7 0% 17 18% 14 0% 26 8%
CORDOBA 53 2% 0 106 0% 0
CUNDINAMARCA 41 12% 5 0% 338 4% 2 50%
GUAINIA 14 7% 0 17 0% 0
GUAJIRA 23 4% 6 0% 45 0% 4 0%
GUAVIARE 14 0% 0 9 0% 0
HUILA 23 0% 0 80 1% 0
MAGDALENA 38 0% 4 0% 98 1% 2 0%
META 10 20% 2 0% 43 7% 4 0%
NARINO 30 3% 0 119 7% 0
N.DE
13 0% 11 0% 66 0%
SANTANDER
PUTUMAYO 2 50% 0 2 0% 0
QUINDIO 21 0% 1 0% 48 6% 2 0%
RISARALDA 2 0% 4 0% 37 3% 6 0%
SAN ANDRES 2 0% 1 0% 16 0% 1 0%
SANTANDER 36 11% 15 13% 102 2% 8 0%
SUCRE 25 0% 10 0% 14 0% 23 0%
TOLIMA 37 30% 3 0% 37 5% 1 0%
VALLE DEL
23 4% 0 139 12% 3 0%
CAUCA
239
VAUPES 9 0% 0 18 6% 0
VICHADA 12 0% 0 10 10% 0
TOTAL 722 6.8% 129 7.8% 1907 4.0% 162 2.5%
4.1.6 2.3.3 Nivel municipal
En este apartado se abordan los temas relacionados con el proceso de ejecución tanto de las
inversiones como los recursos del sector. En ese sentido, se estudiará el comportamiento de la
ejecución de las inversiones y los recursos del sector para los municipios vinculados al esquema de
los Planes Departamentales del Agua, así como también al esquema Bonos de Agua y municipios
sin ningún tipo de vinculación. Dentro del análisis se incluirá el cumplimiento en los cronogramas
de ejecución, se revisará el estado de la ejecución de las obras y estado de los contratos y
percepción de calidad de los mismos. Por otra parte, se analizará la ejecución de recursos
disponibles e indicadores de certificación de municipios en Agua Potable y Saneamiento Básico
APSB.
En cuanto al Mecanismo de viabilización de proyectos (Ventanilla Única) del VAS se observa que
independientemente de si los municipios son vinculados al PDA o no, más del 40% de los mismos
han utilizado dicho mecanismo (Gráfico 36). Según la percepción de los municipios, se observa
baja satisfacción en el acompañamiento del personal del Ministerio en el desarrollo de los
procesos (Gráfico 37) y en la retroalimentación y claridad de los ajustes solicitados en el proceso
(Gráfico 38) respecto a los tiempos de viabilización (Gráfico 39). Específicamente en cuanto al
acompañamiento del personal del Ministerio, el 21% de los municipios vinculados al PDA se
encuentran en alta satisfacción frente al 6% de los vinculados a Bonos de Agua y el 11% de los no
vinculados (Gráfico 37). Respecto a la retroalimentación y claridad de los ajustes solicitados en el
proceso de viabilización no hay diferencia sustancial entre los municipios vinculados al PDA y el
resto del país. Más del 45% de los municipios se encuentran en niveles bajos de satisfacción
(Gráfico 38). Para los tiempos de viabilización no hay diferencias significativas en satisfacción entre
los municipios vinculados al PDA y el resto del país. Se observa una mayor proporción de
municipios altamente satisfechos vinculados al PDA y al esquema Bonos de Agua frente a los
municipios no vinculados (Gráfico 39).
240
Gráfico 36. Municipios que han utilizado Mecanismo de viabilización de proyectos del
Viceministerio de Agua (Ventanilla Única) para la viabilización de proyectos de acueducto y
alcantarillado. Encuestas Municipales
60% 53,70%
51,50%
50%
40,00%
40%
30%
20%
10%
0%
PDA BA Ninguno
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales, elaboración propia.

Gráfico 37 Acompañamiento del personal del Ministerio (equipo de Ventanilla Única o de
viabilización) en el desarrollo del proceso. Encuestas Municipales
50%
44%
45%
40%
40%
35% 33%
30% 26% 26%

24%
25% 21%
19%
20%
15%
15% 11%
10%
6% 6%
5%
0%
PDA BA Ninguno
1. Baja satisfacción 2 3 4. Alta satisfacción
241
Gráfico 38. Retroalimentación y claridad de los ajustes solicitados en el proceso de viabilización.

Encuestas Municipales
40%
34%
35%
28% 29%
30% 27% 26%
25% 22% 22% 22%
20% 17%
16% 15%
15% 13%
10%
5%
0%
PDA BA Ninguno
Gráfico 39. Tiempos de viabilización. Encuestas Municipales.

40%
33% 34% 33%
35% 32%
30%
25%
25% 24%
21% 22% 22%
20% 17%
16%
15%
10%
5%
0%
0%
PDA BA Ninguno
En cuanto a las dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en infraestructura y equipos
para el servicio de Acueducto, se observa que tanto en municipios vinculados al PDA como en el
resto del país, estos reportan mayores problemas en el uso de las inversiones con respecto a los
242
que registran los prestadores de los servicios. (Cuadro 128 y Cuadro 130). Las dificultades más
significativas en captación y aducción registradas por los municipios fueron daños por causas
externas y no funcionamiento de las obras debido a que no se culminaron (Cuadro 128). Respecto
a las plantas de tratamiento de agua potable tanto los municipios vinculados a Bonos de Agua
como los no vinculados identifican dificultades debido al no funcionamiento de las obras debido a
que no se culminaron o no se conectaron (Cuadro 128). En cuanto a los laboratorios de agua, los
municipios vinculados al PDA identifican dificultades debido a la falta de personal capacitado para
su operación mientras que los vinculados a Bonos de Agua las registraron debido a falta de
recursos para la compra de insumos (Cuadro 128). Para la conducción, los municipios reportaron
dificultades debido a que las obras no están en funcionamiento porque no se culminaron. En
general la dificultad que más observan los municipios es la no culminación de las obras y los daños
por falta de mantenimiento o por causas externos (Cuadro 128).
Respecto a las dificultades observadas por los municipios en el servicio de Alcantarillado, estas se
presentaron en su mayoría en las estaciones de bombeo. Los municipios no vinculados reportaron
inconvenientes en estaciones de bombeo debido a la no culminación de las obras, falta de
personal capacitado, falta de recursos para la compra de insumos, daños por falta de
mantenimiento y daños por causas externas (Cuadro 129). Los municipios vinculados a los Bonos
de Agua reportan dificultades en cuanto a plantas de tratamiento de aguas residuales debido a
que no se conectaron las obras a los sistemas y a daños por falta de mantenimiento (Cuadro 129).
En cuanto a las dificultades identificadas por los prestadores para el servicio de acueducto, se
observa que las más recurrentes fueron debido a que no se culminaron las obras, la falta de
recursos para la compra de insumos y a daños externos (Cuadro 130). Respecto a las plantas de
tratamiento de agua potable los prestadores de los municipios no vinculados al PDA registraron
problemas debido a la no culminación de las obras, falta de personal capacitado para la operación
de las obras, daños por causas externas y al no conectarse al sistema mientras los prestadores de
municipios vinculados al PDA reportaron inconvenientes debido a la no culminación de las obras,
falta recursos para la compra de insumos, daños por falta de mantenimiento, daños por causas
externas y cortes frecuentes en el servicio de energía (Cuadro 130). Los prestadores de municipios
vinculados a Bonos de Agua registraron inconvenientes en el Almacenamiento, debido a la no
culminación de las obras y al no conectarse a los sistemas (Cuadro 130).
Respecto a las dificultades de los prestadores de municipios vinculados al PDA en el servicio de
Alcantarillado, se observan correspondientes a las plantas de tratamiento de aguas residuales
debido a la no culminación de las obras, al no conectarse a los sistemas y a la falta de personal
capacitado para la operación de las obras (Cuadro 131). Los prestadores de municipios vinculados
a Bonos de Agua identificaron dificultades relacionadas con las estaciones de bombeo, en redes de
recolección y transporte de aguas, y en plantas de tratamiento de aguas residuales debido a la no
culminación de obras. En cuanto a las obras en estaciones de bombeo, los prestadores de
243
municipios vinculados al PDA identifican dificultades debido a cortes frecuentes del servicio de
energía (Cuadro 131).
244
Cuadro 128. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Acueducto. Encuestas Municipios.
Falta de
Falta de
No está en Falta recursos Falta de Cortes La
No está en Daño recursos
funcionamiento personal para la Daño por falta recursos frecuentes comunidad
funcionamiento por para el
Acueducto porque la obra capacitado compra de de para la del prefiere no Otras Ninguna
porque la obra causas pago de
no se conectó para su insumos mantenimiento compra de servicio de conectarse a
no se culminó externas la
al sistema operación (reactivos, combustible energía las redes
energía
cloro, etc.)
PDA 7,6% 0,0% 0,0% 3,8% 2,0% 11,4% 2,0% 1,9% 1,9% 1,9% 5,7% 69,4%
Captación y
aducción BA 13,3% 6,7% 0,0% 0,0% 3,3% 10,0% 0,0% 0,0% 3,3% 0,0% 10,0% 70,0%
Ninguno 4,6% 0,0% 2,6% 2,3% 2,3% 7,3% 2,3% 2,3% 2,3% 0,0% 4,6% 78,6%
Planta de PDA 4,3% 2,0% 4,2% 0,0% 4,2% 4,3% 0,0% 0,0% 2,1% 2,1% 4,1% 77,0%
tratamiento de BA 11,4% 11,4% 0,0% 0,0% 2,9% 2,9% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 5,7% 68,6%
agua potable
Ninguno 7,5% 5,7% 5,3% 5,3% 2,5% 2,5% 0,0% 2,5% 2,5% 0,0% 2,5% 79,0%
PDA 3,9% 0,0% 7,5% 3,7% 3,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 81,1%
Laboratorio de
agua BA 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 85,7%
Ninguno 3,6% 0,0% 4,1% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 88,8%
PDA 3,9% 2,0% 0,0% 0,0% 2,0% 5,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 82,2%
Almacenamiento BA 3,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,8% 92,3%
Ninguno 3,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 93,1%
PDA 5,0% 3,2% 0,0% 0,0% 0,0% 3,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,7% 83,3%
Conducción BA 10,7% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,6% 85,7%
Ninguno 2,4% 0,0% 2,4% 0,0% 0,0% 7,8% 0,0% 0,0% 0,0% 2,7% 0,0% 87,5%
PDA 1,6% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 3,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,1% 88,6%
Redes de
distribución BA 2,6% 2,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 97,4%
Ninguno 0,0% 2,2% 2,2% 0,0% 0,0% 4,6% 0,0% 0,0% 0,0% 4,6% 2,2% 91,1%
PDA 0,0% 0,0% 4,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 91,8%
Estaciones de
bombeo BA 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 84,2%
Ninguno 0,0% 5,4% 5,4% 5,4% 5,4% 11,5% 0,0% 5,4% 5,4% 0,0% 0,0% 83,1%
245
Cuadro 129. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Alcantarillado. Encuestas Municipios.
Falta de
Falta de
No está en Falta recursos Falta de La
No está en Daño recursos Cortes
funcionamiento personal para la Daño por falta recursos comunidad
funcionamiento por para el frecuentes
Alcantarillado porque la obra capacitado compra de de para la prefiere no Otras Ninguna
porque la obra causas pago de del servicio
no se conectó para su insumos mantenimiento compra de conectarse a
no se culminó externas la de energía
al sistema operación (reactivos, combustible las redes
energía
cloro, etc.)
Redes de
PDA 4,0% 0,0% 2,0% 0,0% 6,0% 5,8% 0,0% 0,0% 4,1% 0,0% 5,8% 78,3%
recolección
y BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,2% 0,0% 95,8%
transporte
de aguas
residuales Ninguno 0,0% 0,0% 2,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 97,2%
PDA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,5% 5,5% 0,0% 5,9% 0,0% 0,0% 83,1%
Estaciones
de Bombeo BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 9,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 90,9%
Ninguno 10,9% 0,0% 9,5% 9,5% 9,5% 9,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 79,6%
Planta de
PDA 4,1% 0,0% 0,0% 0,0% 4,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3% 83,5%
tratamiento
de aguas BA 5,9% 11,8% 0,0% 0,0% 11,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,9% 70,6%
residuales o
lagunas de
oxidación Ninguno 5,0% 0,0% 5,7% 0,0% 5,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 15,8% 73,5%
Cuadro 130. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Acueducto. Encuestas Prestadores.
246
Falta de
No está en Falta recursos Falta de Falta de Cortes La
No está en Daño
funcionamiento personal para la Daño por falta recursos recursos frecuentes comunidad
funcionamiento por
Acueducto porque la obra capacitado compra de de para la para el del prefiere no Otras Ninguna
porque la obra causas
no se conectó para su insumos mantenimiento compra de pago de la servicio conectarse
no se culminó externas
al sistema operación (reactivos, combustible energía de energía a las redes
cloro, etc.)
PDA 0,0% 0,0% 0,0% 2,1% 0,0% 8,5% 0,0% 0,0% 2,1% 0,0% 8,4% 80,8%
Captación y aducción BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,6% 92,9%
Ninguno 5,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,1% 86,8%
PDA 2,1% 0,0% 0,0% 2,1% 2,2% 2,2% 0,0% 0,0% 2,2% 0,0% 4,4% 86,9%
Planta de tratamiento
de agua potable BA 2,9% 0,0% 2,9% 5,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,9% 85,3%
Ninguno 2,6% 11,5% 2,7% 0,0% 0,0% 2,6% 0,0% 0,0% 3,0% 0,0% 5,6% 80,6%
PDA 0,0% 0,0% 3,0% 2,9% 0,0% 3,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 88,0%
Laboratorio de agua BA 0,0% 0,0% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 95,2%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 3,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 94,1%
PDA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3% 91,7%
Almacenamiento BA 4,0% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,0% 88,0%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,5% 92,6%
PDA 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 2,4% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,4% 88,1%
Conducción BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,8% 92,3%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,5% 93,5%
PDA 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,9% 5,8% 88,4%
Redes de distribución BA 2,9% 2,9% 0,0% 0,0% 0,0% 2,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 94,3%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,5% 94,5%
PDA 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 0,0% 92,0%
Estaciones de bombeo BA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,1% 93,9%
Fuente: Encuestas prestadores de servicios 170 municipios, elaboración propi
Cuadro 131. Dificultades para hacer uso efectivo de las inversiones en Alcantarillado. Encuestas Prestadores.
247
Falta de
recursos
No está en Falta para la Falta de Falta de Cortes La
No está en Daño
funcionamiento personal compra Daño por falta recursos recursos frecuentes comunidad
funcionamiento por
Alcantarillado porque la obra capacitado de de para la para el del prefiere no Otras Ninguna
porque la obra causas
no se conectó para su insumos mantenimiento compra de pago de la servicio conectarse
no se culminó externas
al sistema operación (reactivos, combustible energía de energía a las redes
cloro,
etc.)
PDA 0,0% 2,5% 0,0% 2,5% 0,0% 7,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,9% 85,1%
Redes de recolección
residuales BA 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 85,7%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10,6% 89,4%
PDA 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 0,0% 0,0% 92,9%
Estaciones de Bombeo
BA 10,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 90,0%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 12,4% 87,6%
PDA 4,8% 4,5% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 90,7%
Planta de tratamiento
lagunas de oxidación BA 6,2% 0,0% 0,0% 0,0% 6,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,2% 87,5%
Ninguno 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,0% 93,0%
248
Se observa que tanto los municipios como los prestadores de servicio de los municipios no
vinculados al PDA registran haber ejecutado obras en el marco del PDA (Gestor) en los últimos
siete años (Gráfico 40 y Gráfico 41). En cuanto a la calidad de los aspectos de ejecución de las
inversiones en proyectos contratados directamente por los municipios se observa una diferencia
sustancial entre las percepciones de las administraciones municipales y los prestadores de
servicios (Cuadro 132 y Cuadro 133). Sin embargo, la percepción de la calidad de los aspectos es
buena tanto para las administraciones municipales como los prestadores. Más del 40% de las
administraciones municipales califican de alta calidad los aspectos de ejecución contratadas
directamente por los municipios (Cuadro 132) mientras que alrededor del 35% de los prestadores
las califican igual.
En cuanto a los aspectos de ejecución contratados directamente por el PDA, la percepción tanto
de las administraciones municipales como de los prestadores de servicio no es buena. Se observa
que el 29% de los municipios vinculados al PDA identifican que no se han ejecutado diseños de las
obras. El 34% de los municipios vinculados al PDA registran que no se han ejecutado construcción
de obras y el 34% de los mismos no registran interventoría en las obras (Cuadro 134). Menos del
20% de los municipios califican de alta calidad la ejecución de los aspectos contratados
directamente por el PDA (Cuadro 134) y menos del 13% de los prestadores de los municipios los
califican igual (Cuadro 135).
Gráfico 40. ¿Se ejecutaron obras en el marco del PDA (Gestor) en los últimos 7 años? Encuestas
Municipales
70%
61%
60%
49%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
PDA Ninguno
¿Se ejecutaron obras en el marco de El PDA (Gestor) en

los últimos 7 años?
249
Gráfico 41. ¿Se ejecutaron obras en el marco de El PDA (Gestor) en los últimos 7 años?
Encuestas Prestadores
60,00%
50,60%
50,00%
40,00%
32,60%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
PDA Ninguno
Se ejecutaron obras en el marco del PDA (Gestor) en los

ultimos 7 años
Cuadro 132. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados directamente por el Municipio.

Encuestas municipales.
Tipo 1. Baja 4. Alta

ACTIVIDADES No Aplica 2 3
Vinculación calidad calidad
PDA 15,90% 1,40% 4,00% 36,80% 41,90%

Diseños de las
obras BA 4,40% 4,40% 15,60% 51,10% 24,40%
NINGUNO 11,90% 2,20% 6,10% 37,80% 42,00%
PDA 16,10% 2,60% 6,60% 29,70% 44,90%

Construcción las
obras BA 4,40% 4,40% 13,30% 44,40% 33,30%
NINGUNO 10,00% 0,00% 6,10% 34,40% 49,50%
PDA 22,80% 1,40% 2,60% 26,90% 46,30%

Interventoría de
obras BA 6,70% 6,70% 8,90% 37,80% 40,00%
NINGUNO 8,00% 2,20% 8,00% 36,20% 45,50%

250
Cuadro 133. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados directamente por el Municipio.

Actividades Tipo Vinculación No Aplica 1. Baja calidad 2 3 4.Alta calidad
PDA 20,40% 4,10% 8,40% 30,10% 37,00%

Diseños de
las obras BA 6,80% 0,00% 6,80% 43,20% 43,20%
Ninguno 3,90% 1,90% 21,30% 40,30% 32,60%
PDA 20,50% 1,30% 7,00% 35,40% 35,70%

Construcción
las obras BA 6,80% 0,00% 4,50% 40,90% 47,70%
Ninguno 5,80% 1,90% 11,90% 43,60% 36,70%
PDA 25,80% 1,40% 12,50% 19,20% 41,20%

Interventoría
de obras BA 13,60% 4,50% 13,60% 29,50% 38,60%
Ninguno 7,80% 7,80% 16,10% 39,70% 28,60%

Cuadro 134. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados por el Gestor del PDA. Encuestas
municipales.
No se ha
Tipo 1. Baja 4. Alta
ACTIVIDADES No Aplica 2 3 ejecutado la
Vinculación calidad calidad
actividad
PDA 20,10% 8,00% 8,00% 20,40% 13,50% 29,90%

Diseños de
las obras BA 68,90% 2,20% 2,20% 0,00% 2,20% 24,40%
NINGUNO 70,00% 0,00% 3,90% 6,40% 1,90% 17,80%
PDA 17,40% 2,60% 6,60% 19,10% 20,20% 34,00%

Construcción
las obras BA 73,30% 2,20% 2,20% 0,00% 0,00% 22,20%
NINGUNO 70,00% 0,00% 3,90% 6,40% 1,90% 17,80%
PDA 17,50% 5,40% 11,90% 13,70% 17,60% 34,00%

Interventoría
de obras BA 73,30% 0,00% 2,20% 0,00% 2,20% 22,20%
NINGUNO 68,10% 1,90% 6,10% 2,20% 0,00% 21,70%

251
Cuadro 135. Calidad de Aspectos en Proyectos contratados por el Gestor del PDA. Encuestas
Prestadores.
No Aplica 1. Baja Calidad 2 3 4.Alta Calidad
PDA 60,2% 9,4% 5,5% 11,1% 13,8%
Diseños de las
obras BA 95,5% 0,0% 2,3% 2,3% 0,0%
Ninguno 92,0% 0,0% 4,2% 1,9% 1,9%
PDA 67,0% 4,1% 11,1% 4,1% 13,8%
Construcción las
obras BA 97,7% 0,0% 0,0% 2,3% 0,0%
Ninguno 92,0% 1,9% 3,9% 2,2% 0,0%
PDA 71,1% 2,8% 2,8% 12,3% 11,0%
Interventoría de
obras BA 95,5% 2,3% 0,0% 2,3% 0,0%
Ninguno 90,0% 1,9% 6,1% 1,9% 0,0%
Se observa que según las administraciones municipales de los municipios vinculados al PDA, los
problemas más frecuentes una vez aprobados los proyectos contratados directamente por el
municipio tienen que ver con retrasos en la contratación o problemas en los diseños ( Gráfico 42).
Para los proyectos contratados por el Gestor del PDA, un porcentaje significativo reporta
problemas en los diseños e incumplimiento de los contratistas (Gráfico 43). En cuanto a los
municipios con ningún tipo de vinculación, un alto porcentaje de ellos registran problemas en los
diseños, retrasos en la contratación y problemas de gestión predial (Gráfico 42). Los municipios
vinculados al esquema Bonos de Agua identifican problemas debido al incumplimiento del
contratista tanto para proyectos contratados directamente por el municipio como por proyectos
contratados por el Gestor (Gráfico 42 y Gráfico 43). Se reporta deficiente seguimiento a las
interventorías y problemas en los diseños en los municipios vinculados a Bonos de Agua con
proyectos contratados directamente por el municipio (Gráfico 42).
252
Gráfico 42. Una vez aprobados los proyectos contratados directamente por el municipio se presentaron
problemas en:
60%
50%
50%
38% 38%
40% 36%
31% 31%
30% 25%
23% 23% 23% 23%
16% 18%
20%
13% 13% 12% 13% 13%
10% 6% 6% 7% 7%
0% 0%
0%
PDA BA NINGUNO

Gráfico 43. Una vez aprobados los proyectos contratados por el Gestor del PDA se presentaron
problemas en:
120%
100%
100%
80%
54%
60%
40% 28% 33%
23% 27% 27% 23% 27%
20% 13% 9%
0% 0% 0% 0% 4% 0% 4% 0% 4% 0% 0% 0% 0%
0%
PDA BA NINGUNO
253
Los prestadores de servicios identifican una clara diferencia en cuanto al cumplimiento de los
tiempos establecidos en el cronograma de ejecución entre los proyectos contratados
directamente por el municipio y los proyectos contratados por el Gestor del PDA. Se observa que
el 79% de los prestadores consideran que efectivamente se cumple con los tiempos del
cronograma para los proyectos contratados por el municipio, mientras el 19% lo considera para los
proyectos contratados por el Gestor del PDA (Gráfico 44).
Gráfico 44. Se ha cumplido con los tiempos establecidos en el cronograma de ejecución de:
Encuesta Prestadores
90%
79%
80% 74%
70% 64%
60%
50%
40%
30%
19%
20%
10% 6%
0%
0%
PDA BA NINGUNO
Proyectos contratados directamente por el municipio

Proyectos contratados por el Gestor del PDA

Las administraciones municipales califican como satisfactorio el desempeño de los contratistas
que ejecutan las obras de mayor cuantía tanto en Acueducto como en Alcantarillado, incluyendo el
cumplimiento del cronograma (Cuadro 136), contradiciendo la percepción de los prestadores de
servicios (Gráfico 44). En cuanto al manejo de la comunidad, los municipios sin vinculación al PDA
registran mayor satisfacción (54%) respecto a los vinculados al PDA (34%) y a los vinculados al
esquema Bonos de Agua (33,3%) para el servicio de Acueducto (Cuadro 136). Se observa que en
cuanto a la calidad de las obras para ambos servicios, una mayor proporción de los municipios no
vinculados a ningún esquema identifican que el desempeño de los contratistas que ejecutan las
obras de mayor cuantía encuentra altos niveles de satisfacción respecto a los vinculados al PDA y
al esquema Bonos de Agua (Cuadro 136).
254
Cuadro 136. Calificación del desempeño de los contratistas que ejecutan las obras de mayor
cuantía en los últimos 7 años. Encuestas Municipales.
Tipo de 1. No fue 4. Fue muy
Servicio Actividad Vinculación satisfactorio 2 3. satisfactorio
Cumplimiento PDA 6,6% 16,1% 37,9% 28,7%
del BA 8,9% 11,1% 51,1% 24,4%
cronograma Ninguno 4,2% 18,1% 41,1% 32,6%
PDA 6,6% 6,6% 44,7% 34,0%
Manejo de la
Acueducto BA 8,9% 8,% 44,4% 33,3%
comunidad
Ninguno 0,% 5,8% 35,8% 54,2%
PDA 2,6% 12,1% 40,7% 36,0%
Calidad de las
obras BA 8,9% 15,6% 35,6% 37,8%
Ninguno 2,2% 6,1% 31,9% 53,7%
Cumplimiento PDA 6,6% 12,2% 34,8% 28,8%
del BA 8,9% 4,4% 51,1% 20,0%
cronograma Ninguno 7,8% 6,0% 47,3% 30,2%
PDA 2,6% 6,7% 46,0% 25,9%
Manejo de la
Alcantarillado BA 8,9% 13,3% 35,6% 28,9%
comunidad
Ninguno 1,9% 6,1% 41,5% 41,9%
PDA 4,0% 5,5% 46,0% 27,1%
Calidad de las
obras BA 4,4% 17,8% 35,6% 33,3%
Ninguno 1,9% 1,9% 37,4% 50,1%
Se observará la percepción de la evolución de los aspectos de ejecución de las inversiones en los

últimos siete años tanto para administraciones municipales como para los prestadores de servicios
con el fin de determinar el comportamiento de dicha ejecución después de la implementación de
la política del PAP –PDA (Gráfico 45 y Gráfico 46). Se identifica que tanto para prestadores de
servicios como para las administraciones municipales de municipios vinculados al PDA el aspecto
que más ha evolucionado ha sido el de la calidad de las obras (Gráfico 45 y Gráfico 46). Se observa
que el aspecto en el que menos evolución identificaron los municipios y prestadores fue el de
infraestructura en Alcantarillado. En cuanto a la eficiencia en los procesos de contratación, un
mayor porcentaje de municipios y prestadores de municipios vinculados al PDA identifican
desmejora o no mejoría respecto al resto del país. Respecto a la infraestructura en obras de
acueducto, una mayor proporción de municipios vinculados al PDA identifica desmejora o no
mejoría respecto al resto del país (Gráfico 45).
255
Gráfico 45. Calificación de la evolución de aspectos sobre las inversiones en los últimos 7 años.
Encuesta Prestadores.
100%
90%
26%
24% 22%
80% 34% 24%
27% 36%
41% 36% 33%
30%
43% 36% 33%
70% 41%
60%
43%
29%
50%
44% 46% 50%
23% 36%
34% 42%
40% 41% 34%
23%
46% 34%
32%
30%
31%
20%
31% 28%
20% 18% 23%
23% 18% 17%
25% 16% 16% 16%
10% 22%
12%
6% 4% 4% 5% 6% 5% 6% 5% 5% 6%
0% 1% 2% 2%
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
BA
BA
BA
BA
BA
PDA
PDA
PDA
PDA
PDA
La infraestructura La infraestructura La calidad de las La eficiencia en Las interventorías

para el acueducto para el obras los procesos de de obras
alcantarillado contratación
Fuente: Encuestas a 170 prestadores de servicios, elaboración propia.
256
Gráfico 46 Calificación de la evolución de aspectos sobre las inversiones en los últimos 7 años.
Encuesta Municipios.
100%
90%
22% 28%
30% 30% 22%
80% 27% 33%
41% 30% 36% 40% 21% 29%
36% 40%
70%
60%
35%
50% 50%
36%
49% 49% 58%
40% 33% 54% 44% 43%
51%
43% 49%
47% 48%
30%
20% 32%
29% 20%
22%
10% 15% 16% 16% 18% 9% 10%
12% 2% 10% 7% 8%
6% 7% 4% 4%
4% 2% 2% 4% 2% 3% 4% 3% 2% 4%
0% 1%
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
BA
BA
BA
BA
BA
PDA
PDA
PDA
PDA
PDA
La infraestructura La infraestructura La calidad de las La eficiencia en los Las Interventorías

para el acueducto para el obras procesos de de obras
alcantarillado contratación
En cuanto a la asistencia técnica para contratación de obras y certificación en Agua Potable y

Saneamiento Básico brindada por la Gobernación se observa que los prestadores de servicio
registran mayor porcentaje de inasistencia respecto a los municipios (Gráfico 11). Respecto a la
contratación de obras en específico, el 84% de los prestadores de municipios vinculados a Bonos
de Agua afirmó no haber recibido asistencia técnica por parte de la Gobernación, frente al 73% de
257
los prestadores de municipios vinculados al PDA y al 70% de los no vinculados (Gráfico 11). Para la
certificación de Agua Potable y Saneamiento Básico, más del 40% de los municipios y del 60% de
los prestadores registran no haber recibido asistencia de la Gobernación (Gráfico 47).
En cuanto a la asistencia técnica por parte del Gestor del PDA, el 72% de los prestadores y el 56%
de los municipios vinculados al PDA manifestaron no haber recibido asistencia alguna para la
contratación de obras (Gráfico 48). Para la certificación en Agua Potable y Saneamiento Básico, el
70% de los Prestadores y el 39% de los Municipios vinculados al PDA admitieron no haber recibido
asistencia por parte del Gestor del PDA (Gráfico 48).
Gráfico 47. Inasistencia técnica por parte de la Gobernación.
90% 84%
80% 73% 74%
67% 70% 68%
70% 64%
60%
60% 55% 56%
50%
50% 43%
40%
30%
20%
10%
0%
PDA BA Ninguno PDA BA Ninguno
Contratación de obras Certificación en Agua Potable y
Saneamiento Básico
Prestador Municipio
Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales y prestadores de servicio, elaboración propia.

Gráfico 48. Inasistencia técnica por parte del Gestor del PDA. Encuestas Municipio y Prestador
100% 98% 91% 92% 94% 93%
89%
90% 84% 80%
80% 72% 70%
70%
60% 56%
50% 39%
40%
30%
20%
10%
0%
Contratación de obras Certificación en Agua Potable y Saneamiento
Básico
Prestador Municipio
258
Respecto a la utilidad de la asistencia técnica en contratación y certificación en Agua Potable por

parte de la Gobernación, se observa mayor porcentaje de municipios en nivel “muy útil” respecto
a los prestadores de servicios (Cuadro 137). En cuanto a la certificación en Agua Potable y
Saneamiento Básico, existe una mayor proporción de municipios vinculados a Bonos de Agua que
identifican alta utilidad en la asistencia técnica de a Gobernación, frente al resto de municipios
(Cuadro 137).
En cuanto a la utilidad de la asistencia técnica por parte del Gestor del PDA, los municipios y
prestadores de vinculados al PDA encuentran que una vez haya asistencia técnica, ésta resulta por
lo general útil (Cuadro 138). En cuanto a la certificación de Agua Potable y Saneamiento, más el
50% de los municipios PDA afirman haber recibido asistencia técnica con algún grado de utilidad,
mientras que del 30% de prestadores que respondieron haber recibido asistencia técnica, el 25%
la califica con algún grado de utilidad (Cuadro 138).
Cuadro 137. Utilidad Asistencia Técnica de la Gobernación. Encuestas a Prestadores y

Municipios.
Encuesta Municipios Encuesta Prestadores
Tipo
Aspecto No es
Vinculación Poco útil Muy útil No es útil Poco útil Muy útil
útil
PDA 16,3% 14,7% 19,0% 2,7% 10,9% 13,8%
Contratación de
obras BA 4,4% 13,3% 15,6% 4,5% 2,3% 9,1%
Ninguno 10,0% 18,3% 8,0% 3,9% 20,2% 6,4%
Certificación en PDA 9,4% 15,0% 20,5% 4,1% 14,9% 6,9%
Agua Potable y BA
4,4% 13,3% 26,7% 0,0% 15,9% 15,9%
Saneamiento
Básico Ninguno 16,3% 21,7% 19,5% 1,9% 20,3% 18,0%
Cuadro 138. Utilidad Asistencia Técnica del Gestor PDA. Encuestas a Prestadores y Municipios.
Tipo Encuesta Municipios Encuestas Prestadores
Aspecto Vinculación No es útil Poco útil Muy útil No es útil Poco útil Muy útil
PDA 12,0% 16,2% 16,2% 4,0% 9,5% 15,1%
Contratación
de obras BA 2,2% 4,4% 2,2% 0,0% 0,0% 2,3%
Ninguno 1,9% 3,9% 0,0% 0,0% 8,0% 0,0%
Certificación PDA 9,5% 27,0% 24,5% 5,4% 8,3% 16,2%
en agua
BA 2,2% 6,7% 2,2% 2,3% 2,3% 2,3%
potable y
saneamiento
básico Ninguno 10,2% 6,2% 3,9% 0,0% 8,0% 8,0%
259
2.4. Aseguramiento de la prestación de los servicios
4.1.8 Esquemas de prestación del servicio
Cuadro 139. Tipo de prestador

Sin vinculación
2014
Prestador Organización No.
ESP
Tipo de prestador Directo Autorizada municipios
ESP 97.0% 1.5% 1.5% 66
2007 Prestador Directo 30.5% 56.1% 13.4% 82
Organización Autorizada 20.0% 20.0% 60.0% 10
PDA
2014
Prestador Organización
ESP Total
Tipo de prestador Directo Autorizada
ESP 90.7% 4.3% 4.9% 324
BA
2014
Prestador Organización
ESP Total
Tipo de prestador Directo Autorizada
ESP 94.7% 5.3% 0.0% 19
Fuente: A partir de información del DNP
4.1.9 Coberturas y continuidad
Cuadro 140. Coberturas de acueducto y alcantarillado

Censo GEIH
Indicador de Cobertura
2005 2008 2010 2012 2014
Acueducto Cabecera 94.6% 97.5% 97.0% 97.1% 97.6%
Alcantarillado Cabecera 90.0% 93.1% 91.5% 92.6% 92.8%
Acueducto Resto/Rural 56.7% 82.1% 82.4% 83.2% 84.3%
Alcantarillado Resto/Rural 39.9% 63.3% 62.6% 65.8% 68.7%
260
Fuentes: DANE, Censo 2005 y GEIH (Gran Encuesta Integrada de Hogares)
Cuadro 141. Continuidad acueducto

Continuidad acueducto
2008 2010 2012 2014
( % 7 días 24 horas)
GEIH 83.0% 81.7% 82.1% 82.2%
Cabecera
ECV 80.5% 80.7%
GEIH 61.1% 59.6% 62.3% 62.4%
Resto/Rural
ECV 60.1% 60.3%
Fuentes: DANE, GEIH (Gran Encuesta Integrada de Hogares) y ECV (Encuesta de Calidad de Vida)
4.1.10 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA
A partir de la matriz de transición entre categorías del Índice de Riesgo de Calidad del Agua (IRCA)
entre 2007 y 2014 (Cuadro 142), se observa que únicamente 422 municipios (38% del total)
mejoraron hasta o permanecieron en los niveles de riesgo bajo o sin riesgo, mientras que 539
municipios (49% del total) empeoraron o permanecieron en las categorías de riesgo alto, inviable
sanitariamente o no generan información de calidad del agua. Por otra parte, 140 municipios (13%
del total) mejoraron solo hasta el nivel de riesgo medio. Es decir, hay un desmejoramiento neto en
el agregado nacional y el 62% de los municipios del país no alcanzaron o no permanecieron en los
niveles de riesgo bajo o sin riesgo.
Cuadro 142. Matriz de transición entre categorías de IRCA - Municipios del país, 2007-2014
2014
Sin Inviable
Alto Medio Bajo Sin Riesgo Total %
Información Sanitariamente
Sin Información 34 8 4 7 4 5 62 5.6%

Inviable
7 4 5 8 3 3 30 2.7%
Sanitariamente
2007 Alto 16 9 46 46 32 22 171 15.5%
Medio 23 7 94 79 50 48 301 27.3%
Bajo 11 2 60 59 46 55 233 21.2%
Sin Riesgo 11 0 47 47 45 154 304 27.6%
Total 102 30 256 246 180 287 1101 100.0%
% 9.3% 2.7% 23.3% 22.3% 16.3% 26.1% 100%
Fuente: Construcción propia a partir de datos del INS (Instituto Nacional de Salud)
Se resalta la gran diferencia de la concentración de municipios en niveles de inviabilidad sanitaria y

riesgo alto entre categorías de municipios: Solo el 6% de los municipios del grupo de categorías
especial a 5º se encuentran en dichos niveles, mientras que esa proporción es del 28% entre
municipios de categoría 6º. El desmejoramiento neto del IRCA nacional es más evidente entre
municipios de categoría 6º (Cuadro 143).
261
Cuadro 143. Distribución de municipios según nivel de riesgo IRCA por categorías de municipios
– Municipios del país, 2007 - 2014
Municipios Categorías
Municipios Categoría 6o.
Nivel de riesgo IRCA Especial a 5o.
2007 2014 2007 2014
Sin Información 0.0% 6.9% 6.3% 9.5%
Inviable Sanitariamente y Alto 5.2% 6.0% 19.8% 28.3%
Medio 10.3% 12.1% 29.3% 23.6%
Bajo 20.7% 19.8% 21.2% 15.9%
Sin Riesgo 63.8% 55.2% 23.4% 22.6%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
No. de municipios 116 985
Los municipios no vinculados a PDA tuvieron un mejoramiento neto en el IRCA, en contraste con
los vinculados, y dicha diferencia se generó solo después de 2011. Entre 2011 y 2014, solo el 36.6%
de los municipios vinculados a PDA migraron hasta o permanecieron en riesgo bajo o sin riesgo,
mientras que esta participación fue del 50% entre los no vinculados. En el mismo período la
proporción de municipios que migraron a riesgo alto, inviabilidad sanitaria o sin información fue
de 46.8% entre los vinculados y solo de 31.7% entre los no vinculados (
Gráfico 49).
Gráfico 49. Distribución de la migración de municipios entre categorías de riesgo –

Desagregación entre municipios vinculados y no vinculados a PDA, períodos 2007-2011 y 2011-
2014
100%
31,7%
80%
46,8%
56,4%
% de municipios
58,5%
60% 17,8%
16,6%
40%
13,6% 15,3% 50,5%
36,6%
27,9% 28,2%
20%
Vinculados a No vinculados Vinculados a No vinculados
PDA PDA
2007-2011 2011-2014
A Riesgo Alto, Inviable Sanitariamente o Sin Información
A Riesgo Medio
A Riesgo Bajo o Sin Riesgo
262
263
Gráfico 50. Distribución de municipios de categorías Especial a 5º por categorías de riesgo –

Desagregación entre municipios vinculados y no vinculados a PDA, 2007 y 2014
90,0% 81,1%
78,4%
80,0%
70,0%
60,0% 55,7%
50,0% 44,3%
40,0%
24,1% 2007
30,0%
21,5% 2014
17,7% 16,2%
20,0% 13,9% 13,5%
8,9%
10,0% 5,4% 7,6% 2,7% 6,3% 2,7%
0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
0,0%
No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA
Sin Inviable Medio Bajo Sin Riesgo
y Riesgo Alto
Gráfico 51. Distribución de municipios de categoría 6º por categorías de riesgo –

Desagregación entre municipios vinculados y no vinculados a PDA, 2007 y 2014
35,0%
30,5% 30,3%
29,8% 29,1%
30,0% 27,3%
24,2% 23,4% 22,2%
25,0% 22,1%
20,9% 21,1%
20,0% 17,6% 17,0% 16,6%
15,2% 14,5%
15,0% 12,1% 12,7%
2007
10,0% 8,4%
2014
5,1%
5,0%
0,0%
No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA No PDA PDA
Sin Inviable Medio Bajo Sin Riesgo
y Riesgo Alto
264
Por tipo de prestador

Gráfico 52. Distribución de municipios por categorías de riesgo y desagregación por tipo de
prestador principal – Municipios del país, 2007 y 2014
80% 75.0%
60.2%
60% 54.1%
42.9% 41.2%
36.2% 34.9%
40% 31.7%
33.6%
27.0% 28.4%
23.5%
18.1% 19.9%
20%
8.6% 7.0%
0%
2007
2014
2007
2014
2007
2014
2007
2014
ESP Privada ESP Pública o Organización Prestador Directo
Mixta Autorizada
Inviable Sanitariamente y Riesgo Alto Bajo y sin riesgo
Cuadro 144.
Grupo de ESP ESP Pública Prestador Organización
municipios Privada o Mixta Directo Autorizada
Nivel de
según
Riesgo
vinculación a 2007 2014 2007 2014 2007 2014 2007 2014
PDA
Sin Sin Vinculación 8% 23% 12% 17% 10% 5% 4% 13%
Información Vinculados 5% 7% 3% 9% 8% 9% 5% 6%
Inviable Sin Vinculación 4% 0% 10% 7% 15% 24% 25% 33%
Sanitariamente
Y Alto Vinculados 10% 9% 20% 31% 21% 30% 23% 34%
Sin Vinculación 15% 4% 16% 9% 29% 45% 42% 13%
Medio
Vinculados 28% 9% 25% 22% 31% 28% 34% 26%
Sin Vinculación 23% 15% 13% 13% 19% 8% 13% 25%
Bajo
Vinculados 25% 24% 22% 15% 22% 17% 19% 18%
Sin Vinculación 50% 58% 49% 54% 27% 18% 17% 17%
Sin Riesgo
Vinculados 31% 52% 30% 22% 18% 16% 18% 16%
No. de municipios por tipo de
128 518 306 149
prestador
265
Cuadro 145. Proporción de municipios descertificados, 2008-2012

Sin
Año PDA BA
Vinculación
2008 4.6% 1.6% 0.0%
2010 3.3% 3.0% 0.0%
2011 15.3% 15.6% 22.2%
2012 13.7% 16.1% 12.8%
Total 18.8% 17.4% 22.2%
Fuente: Registros administrativos, SSPD
Cuadro 146. Distribución de las causas de descertificación, 2008-2012
Causa Descertificación 2008 2010 2011 2012
Destinación y giro SGP-APSB 0% 65% 100% 1%
Creación y funcionamiento del FSRI 24% 81% 5% 29%
Aplicación estratificación socioeconómica 10% 48% 7% 1%
Metodología de balance subsidios y
contribuciones 48% 87% 49% 26%
Agotamiento artículo 6 Ley 142 de 1994 57% 45% 23% 40%
Aplicación metodologías tarifarias 57% 42% 51% 53%
Reporte de información SUI 62% 42% 3% 46%
Cumplimiento normas de calidad del agua 19% 23% 22% 11%
Descertificados 21 31 150 149
Fuente: Registros administrativos, SSPD
4.1.12 Esquemas de prestación por departamento
Cuadro 147. Distribución de prestadores principales en municipios vinculados a PDA según tipo,
2007 - 2014
2007 2014
Municipios Municipio Municipio
Departamento Organización Organización
Vinculados ESP Prestador ESP Prestador
Autorizada Autorizada
Directo Directo
AMAZONAS 1 100% 0% 0% 100% 0% 0%
CALDAS 26 92% 8% 0% 100% 0% 0%
QUINDIO 11 91% 9% 0% 100% 0% 0%
RISARALDA 11 73% 9% 18% 100% 0% 0%
266
VALLE DEL CAUCA 37 97% 3% 0% 95% 0% 5%

HUILA 36 44% 50% 6% 94% 3% 3%
CAQUETA 15 20% 67% 13% 93% 7% 0%
CASANARE 19 32% 58% 11% 89% 11% 0%
SUCRE 21 38% 62% 0% 86% 0% 14%
ATLANTICO 23 65% 26% 9% 83% 4% 13%
GUAJIRA 10 70% 30% 0% 80% 10% 10%
ANTIOQUIA 64 48% 48% 3% 78% 17% 5%
META 26 27% 73% 0% 77% 23% 0%
CORDOBA 27 67% 30% 4% 74% 4% 22%
PUTUMAYO 12 33% 50% 17% 67% 8% 25%
TOLIMA 42 36% 45% 19% 67% 26% 7%
CHOCO 14 7% 79% 14% 57% 21% 21%
CAUCA 38 32% 50% 18% 53% 8% 39%
ARAUCA 6 17% 50% 33% 50% 17% 33%
BOLIVAR 36 25% 72% 3% 50% 25% 25%
CESAR 20 70% 25% 5% 50% 35% 15%
SAN ANDRES 2 100% 0% 0% 50% 50% 0%
NARINO 60 23% 58% 18% 45% 18% 37%
CUNDINAMARCA 109 18% 68% 14% 40% 55% 5%
SANTANDER 61 18% 74% 8% 34% 49% 16%
BOYACA 101 10% 82% 8% 34% 50% 17%
N. DE
SANTANDER 22 18% 77% 5% 32% 59% 9%
MAGDALENA 26 31% 46% 23% 27% 42% 31%
VICHADA 4 25% 75% 0% 25% 25% 50%
GUAVIARE 4 25% 75% 0% 25% 50% 25%
GUAINIA 1 0% 100% 0% 0% 0% 100%
VAUPES 3 0% 100% 0% 0% 100% 0%
TOTAL 888 36% 55% 9% 59% 27% 14%
267
4.1.13 Coberturas y continuidad
Gráfico 53. Cobertura de acueducto cabecera (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)
6%
Chocó
Bolívar I
4% Sucre
Cambio en Cobertura 2008-2014
II
2%
0%
La Guajira
Córdoba
-2% III
IV Nariño
-4% Magdalena Boyacá, Tolima, Risaralda,
Cundinamarca, Quindío,
-6% Cauca Huila, Cesar, Caldas,
Santander,N.deSantander,
-8% Meta Valle, Caquetá, Atlántico,
Antioquia
-10%
37% 75% 80% 85% 90% 95% 100%
Cobertura Acueducto Cabeceras 2014
Fuente: Construcción propia a partir de datos de la GEIH, DANE
Gráfico 54. Cobertura de alcantarillado cabecera (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)
15%
La Guajira
II I
10%
Bolívar
5%
Córdoba Cesar
III
Cauca
0%
IV Nariño
Magdalena Atlántico
Caquetá
Chocó -5% Boyacá, Santander,
Risaralda, Caldas,
-10% Quindío, Meta, Tolima,
Sucre Cundinamarca, Valle, N.
de Santander, Antioquia
-15%
30% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%
Cobertura Alcantarillado Cabecera 2014
268
269
Gráfico 55. Cobertura de acueducto resto/rural (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)
I
25% II
Cauetá Valle Meta
20%
Córdoba
15% Huila
10% Cauca N. de Santander
Cesar Risaralda
5%
Cundinamarca III
Bolívar Caldas
0%
IV Santander Nariño Sucre
-5% Atlántico
Magdalena Boyacá
-10% Antioquia
Quindío
-15% Tolima
La Guajira
-20%
39% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%
Cobertura Acueducto Resto 2014
Gráfico 56. Cobertura de alcantarillado resto/rural (2014) vs. Cambio en cobertura (2008-2014)
30%
25% Boyacá
20% Caldas
II I
15% Bolívar Cauca
10% N. de Santander Santander
Magdalena Valle
Chocó Atlántico Meta
5% Antioquia
Cesar Cundinamarca
Huila
Tolima Nariño
0%
IV Risaralda Caquetá
-5% Sucre
III
La Guajira Quindío
-10% Córdoba
25% 35% 45% 55% 65% 75% 85% 95%
Cobertura Alcantarillado Resto 2014
270
Cuadro 148. Continuidad servicio de acueducto por departamento - cabecera y resto, 2008-2014
Cabecera Resto
Departamento Cambio Cambio
2008 2014 2008 2014
2008-2014 2008-2014
Chocó 35.2% 60.4% 25.3% 68.4% 74.2% 5.8%
Córdoba 40.4% 56.8% 16.3% 0.6% 25.1% 24.6%
Boyacá 66.4% 74.0% 7.6% 28.3% 60.3% 32.1%
Meta 35.0% 39.6% 4.7% 44.6% 47.9% 3.3%
Huila 79.3% 82.7% 3.4% 88.2% 74.4% -13.9%
Santander 94.8% 97.8% 3.0% 77.9% 77.0% -0.9%
Atlántico 88.3% 90.0% 1.7% 28.7% 30.9% 2.2%
Caldas 98.4% 99.5% 1.2% 89.2% 92.2% 3.0%
Risaralda 97.3% 98.4% 1.1% 94.5% 95.2% 0.7%
Nariño 78.3% 78.9% 0.6% 77.2% 75.3% -1.8%
Antioquia 94.5% 94.2% -0.3% 79.1% 86.0% 6.9%
Valle del
Cauca 92.1% 91.6% -0.4% 82.5% 83.4% 0.9%
Quindio 98.1% 96.6% -1.6% 97.1% 99.4% 2.2%
Bolívar 67.5% 65.8% -1.6% 24.1% 17.5% -6.6%
Sucre 7.6% 5.6% -2.0% 3.3% 0.0% -3.3%
Caquetá 51.7% 47.6% -4.1% 33.0% 46.9% 13.9%
Cesar 57.1% 52.4% -4.7% 35.1% 27.0% -8.0%
Cauca 85.3% 78.8% -6.5% 71.2% 60.2% -11.0%
Cundinamarca 86.1% 79.5% -6.6% 71.9% 52.0% -19.9%
N. de
Santander 25.7% 18.7% -7.0% 62.9% 41.1% -21.7%
La Guajira 11.0% 2.0% -9.1% 27.6% 2.6% -25.0%
Magdalena 34.1% 24.0% -10.1% 18.8% 8.8% -10.0%
Tolima 67.1% 55.0% -12.1% 56.9% 61.8% 4.9%
Total 83.0% 82.2% -0.7% 61.1% 62.4% 1.3%
Fuente GEIH, DANE
4.1.14 Índice de Riesgo de la Calidad del Agua - IRCA
Gráfico 57. IRCA: Mejoramiento neto departamental en proporción de municipios (2007-2014) y

situación actual (2014) – Municipios vinculados al PDA
271
100%
Quindío Arauca Risaralda
% de municipios en riesgo bajo o sin riesgo
I
Antioquia
80%
Cundinamarca
II
III
Cauca
Atlántico Córdoba
60% Tolima
Sucre
año 2014
Vichada Caquetá
San Andrés Santander
40% Cesar Valle IV
V Cesar Casanare Meta Magdalena
Bolívar
Boyacá N. de Santander
20%
VI La Guajira Putumayo
Caldas Huila Nariño Chocó
Amazonas Guanía, Guaviare, Vaupés
0%
-200% -150% -100% -50% 0% 50% 100% 150%
Mejoramiento neto en % de municipios
272
Cuadro 149. IRCA: Mejoramiento neto departamental (2007-2014) y proporción de municipios

en categorías de riesgo bajo o sin riesgo (2014) –
Desagregación entre municipios vinculados a PDA y no vinculados
Municipios Número de municipios Mejoramiento neto Riesgo bajo o sin
vinculados/ 2007-2014 riesgo 2014
DEPARTAMENTO
Total Vinculados No Vinculados No Vinculados No
Departamento a PDA vinculados a PDA vinculados a PDA vinculados
RISARALDA 78.6% 11 3 136.4% 66.7% 100% 67%
ARAUCA 85.7% 6 1 66.7% 0.0% 100% 100%
QUINDIO 91.7% 11 1 36.4% 0.0% 100% 100%
ANTIOQUIA 51.2% 64 61 9.4% 19.7% 81% 98%
CUNDINAMARCA 94.0% 109 7 14.7% -28.6% 76% 71%
CORDOBA 96.6% 28 1 100.0% 0.0% 68% 0%
CAUCA 90.5% 38 4 10.5% 100.0% 63% 100%
ATLANTICO 100.0% 23 0 -8.7% 0.0% 61% NA
TOLIMA 89.4% 42 5 47.6% 40.0% 57% 60%
CAQUETA 100.0% 16 0 43.8% 0.0% 56% NA
SUCRE 80.8% 21 5 0.0% 0.0% 52% 60%
VICHADA 100.0% 4 0 -25.0% 0.0% 50% NA
SAN ANDRES 100.0% 2 0 -50.0% 0.0% 50% NA
SANTANDER 70.1% 61 26 6.6% 15.4% 48% 58%
VALLE DEL
CAUCA 97.6% 41 1 -4.9% 0.0% 37% 100%
CASANARE 100.0% 19 0 0.0% 0.0% 32% NA
CESAR 80.0% 20 5 -45.0% -40.0% 30% 80%
BOLIVAR 78.3% 36 10 -33.3% -30.0% 28% 20%
MAGDALENA 86.7% 26 4 57.7% 25.0% 27% 0%
META 93.1% 27 2 40.7% 0.0% 26% 0%
N. DE
SANTANDER 55.0% 22 18 -50.0% -66.7% 23% 11%
BOYACA 82.1% 101 22 -55.4% -59.1% 22% 14%
LA GUAJIRA 66.7% 10 5 -130.0% -40.0% 10% 0%
PUTUMAYO 92.3% 12 1 -58.3% 200.0% 8% 100%
NARINO 96.9% 62 2 -90.3% 0.0% 6% 0%
CHOCO 46.7% 14 16 0.0% 0.0% 0% 6%
GUAVIARE 100.0% 4 0 0.0% 0.0% 0% NA
VAUPES 100.0% 3 0 0.0% 0.0% 0% NA
GUAINIA 100.0% 1 0 0.0% 0.0% 0% NA
AMAZONAS 100.0% 2 0 -50.0% 0.0% 0% NA
HUILA 97.3% 36 1 -152.8% -100.0% 0% 0%
CALDAS 100.0% 27 0 -170.4% 0.0% 0% NA
273
4.1.15 2.4.3 Nivel municipal
En esta sección se abordarán los temas relacionados al aseguramiento de la prestación de los

servicios. Se utilizaron los reportes de los indicadores en la prestación de los servicios (Coberturas
y Continuidad), así como los indicadores de gestión administrativa, comercial y operativa. También
se estudiarán los procesos de vinculación de operadores y las acciones de fortalecimiento
institucional de los prestadores, así como también la conformación de esquemas regionales y
vinculación de zonas rurales.
Se observa que tanto para las administraciones municipales como para los prestadores de
servicios, los porcentajes de cobertura de Acueducto en la zona urbana aumentaron
significativamente entre 2008 y 2014 (Gráfico 58 y Gráfico 59). En cuanto a la cobertura de
Acueducto para la zona rural, los municipios vinculados a los esquemas de Bonos de Agua
registraron una mejoría sustancial pasando del 54% al 76% mientras que los vinculados y no
vinculados al PDA no registraron cambios en el intervalo de tiempo (Gráfico 58).
Gráfico 58. Indicadores de Cobertura de Acueducto en zonas urbana y rural. Encuestas

Municipales.
100% 91% 91% 92%
90% 86% 84% 85%
80% 76%
70%
58% 58%
60% 54% 54% 54%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
Cobertura de acueducto en la zona urbana
Cobertura de acueducto en la zona rural
Gráfico 59. Indicador de Cobertura de Acueducto en zona urbana. Encuestas Prestadores.
274
94% 93%
93%
93%
92%
92%
91%
91%
90%
89%
89%
88%
88%
87%
86%
85%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas 170 prestadores de servicios, elaboración propia.
Respecto a los indicadores de cobertura de Alcantarillado, se observa divergencia entre los
resultados observados de las administraciones municipales y los prestadores de servicios (Gráfico
60 y Gráfico 61). Para las administraciones municipales, los indicadores de cobertura en la zona
urbana han disminuido tanto para los municipios vinculados al PDA como a los Bonos de Agua
(Gráfico 60). En cuanto a los prestadores, se observa que la cobertura de Alcantarillado para zona
urbana aumentó en el intervalo de tiempo (Gráfico 61). Se identifica que la cobertura de
Alcantarillado para zonas rurales aumentó para todos los municipios en el intervalo del tiempo
(Gráfico 60).
275
Gráfico 60. Indicadores de Cobertura de Alcantarillado en zonas urbana y rural. Encuestas

Municipales.
90% 84% 83%
77% 77% 79%
80% 71%
70% 61%
57%
60% 49% 49% 49%
50% 41%
40%
30%
20%
10%
0%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
Cobertura de alcantarillado en la zona urbana
Cobertura de alcantarillado en la zona rural

Gráfico 61. Indicador de Cobertura de Alcantarillado en zona urbana. Encuestas Prestadores.
86%
84%
84% 83%
83%
82%
80% 80%
78%
78%
76%
76%
74%
72%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
En cuanto a la continuidad de Acueducto, no se observan diferencias significativas entre las

administraciones municipales y los prestadores de servicios de los municipios vinculados al PDA y
276
no vinculados (Gráfico 62). Respecto a los vinculados a Bonos de Agua, se observa que las
administraciones municipales consideraban un mayor índice de continuidad para el primer año de
la observación respecto a los prestadores de servicio (Gráfico 62 y Gráfico 63). No se observan
diferencias significativas para los municipios vinculados al PDA y los no vinculados en el índice de
continuidad en el intervalo del tiempo (Gráfico 62 y Gráfico 63). Para los municipios vinculados a
Bonos de Agua se observa una disminución significativa en el índice pasando de 98,2% en 2008 a
81,4% en 2014 (Gráfico 62).
Gráfico 62. Encuestas Municipios. Índice de Continuidad de Acueducto.
100,0% 98,2%
88,5%
81,4% 83,7%
80,0% 71,2% 72,8%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
Índice de Continuidad
277
Gráfico 63 Encuestas Prestadores. Índice de Continuidad de Acueducto.

100,0%
81,3% 82,9%
74,3% 75,6% 76,4% 77,4%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
Índice Continuidad

Respecto a los indicadores de índice de agua no contabilizada se observa que en general los
prestadores registraron mayores valores en relación a las administraciones municipales para los
dos intervalos de tiempo (Gráfico 64 y Gráfico 65). Se evidencia que los municipios disminuyeron
su índice de agua no contabilizada en el intervalo de tiempo. Se observa que según los prestadores
de servicio, los municipios vinculados a Bonos de Agua bajaron su índice de agua no contabilizada
de 84% a 36% entre 2008 y 2014 (Gráfico 65). Los municipios vinculados al PDA disminuyeron el
índice alrededor de 16% para las administraciones municipales y 30% para los prestadores de
servicios. Respecto a los municipios no vinculados a ningún esquema, se identificó una
disminución en el índice de 15% según las administraciones municipales y 4% para los prestadores
de servicio (Gráfico 64 y Gráfico 65).
En cuanto al porcentaje de usuarios con micro medición en la zona urbana, los prestadores de
servicio registran índices más altos respecto a las administraciones municipales (Gráfico 64 y
Gráfico 65). Se identifica que se ha disminuido el porcentaje de usuarios con micro medición para
todos los municipios vinculados del país. La disminución más significativa en los registros de los
prestadores se evidencia en los municipios vinculados a Bonos de Agua al pasar de 91% a 63%
(Gráfico 65). Para los municipios vinculados al PDA, se pasó de 55% a 47% según las
administraciones municipales y de 68% a 54% según los prestadores de servicios (Gráfico 64 y
Gráfico 65).
278
Gráfico 64. Indicadores de Índice de agua no contabilizada y porcentaje de usuarios con micro
medición. Encuestas Municipales.
100%
79%
80%
60% 63%
55% 58%
60% 55% 53%
44%47% 41% 40%
40% 31%
20%
0%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
Índice de agua no contabilizada
Porcentaje de usuarios con mircromedición zona urbana

Gráfico 8.
Gráfico 65. Indicadores de Índice de agua no contabilizada y porcentaje de usuarios con micro
medición. Encuestas Prestadores
100% 91%
90% 84%
80%
80%
68%
70% 63% 62%
58%
60% 54%
50% 49%
50% 45%
40% 36%
30%
20%
10%
0%
2008 2014 2008 2014 2008 2014
PDA BA Ninguno
Índice de agua no contabilizada zona urbana
Porcentaje de usuarios con micromedición zona urbana
Fuente: Encuestas a 170 prestadores de servicios, elaboración propia
279
En cuanto a la evolución en los últimos 7 años de la continuidad de Acueducto, se observa que

tanto para los prestadores como para las administraciones municipales se reportó mejoramiento
(Gráfico 66 y Gráfico 67). Más del 48% de los municipios y prestadores evidencian un gran
mejoramiento en la continuidad de acueducto.
Gráfico 66. Evolución en los últimos 7 años de la Continuidad del servicio de Acueducto.
70%
59%
60% 53%
48%
50%
40% 33% 35%
29%
30%
19%
20% 16%
10% 6%
1% 2% 0%
0%
PDA BA Ninguno
Continuidad del servicio de acueducto
Desmejoró No hubo mejoría Mejoró un poco Mejoró mucho

Gráfico 67. Evolución en los últimos 7 años de la Continuidad del servicio de Acueducto.
70% 66% 64%
62%
60%
50%
40%
30%
19% 18% 20%
20% 15%
11% 10%
10% 4% 5% 6%
0%
PDA BA Ninguno
Continuidad del servicio de acueducto
Respecto a la evolución en los últimos siete años de la calidad de agua potable se observa una
clara mejoría desde las percepciones tanto de los prestadores como de las administraciones
280
municipales (Gráfico 68 y Gráfico 69). Según los resultados de los prestadores de servicio, más del
62% de los municipios identificaron una gran mejoría en la calidad del agua potable en los últimos
7 años (Gráfico 69). En cuanto a los resultados de las administraciones municipales, más del 43%
de los municipios evidenció gran mejoría (Gráfico 68).
En cuanto a la calidad de las aguas residuales, tanto las administraciones municipales como los
prestadores de servicios no identifican mejoría en los últimos 7 años (Gráfico 68 y Gráfico 69).
Según la percepción de las administraciones municipales, más del 35% consideran que la calidad
de las aguas residuales no mejoró (Gráfico 68) mientras alrededor del 50% de los prestadores
municipales consideró lo mismo (Gráfico 69).
Gráfico 68. Evolución en los últimos 7 años de la Calidad del agua potable y aguas residuales.
70%
60% 59%
60%
49%
50% 47%
43%
40%
35% 34%
28% 29%
30% 24% 24% 26% 26%
22%
20%
20% 16% 16% 16%
13%
10% 4% 4% 6%
0% 0%
0%
Calidad del agua potable Calidad de las aguas residuales vertidas al
cuerpo de agua receptor
281
Gráfico 69. Evolución en los últimos 7 años de la Calidad del agua potable y aguas residuales.
80% 75%
70% 66%
62%
60% 55%
52%
49%
50%
40%
30% 27%
22% 22%22% 20%
20% 16%
12% 11% 14% 20%
11% 12%
10% 7% 8%
4% 6% 5%
2%
0%
Calidad del agua potable Calidad de las aguas residuales
En cuanto a los procesos adelantados para la prestación de servicios en los últimos años, se
observa que los municipios han adelantado significativamente procesos en conformar una
empresa de servicios públicos (Cuadro 150). Aunque la mayoría de municipios afirman no haber
recibido apoyo, respecto a la conformación de una empresa de servicios públicos las dos entidades
que más brindan apoyo son la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el
Departamento (Cuadro 151). Se identifica que para la conformación de esquemas regionales, los
municipios vinculados al PDA son los que evidencian mayor apoyo por las entidades,
especialmente por el Gestor del PDA y/o el Departamento (Cuadro 151). Respecto a la vinculación
de un operador especializado, se evidencia que tanto los municipios vinculados a Bonos de Agua,
como los no vinculados no reciben apoyo por parte de ninguna entidad, mientras los vinculados al
PDA afirman recibir apoyo del Gestor, Departamento y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
(Cuadro 151).
En lo que respecta a la calificación del apoyo recibido, se observa que en su gran mayoría, los
municipios califican en niveles 3 y 4 de satisfacción a dicho apoyo (Cuadro 152). En cuanto a los
esquemas regionales, el 100% de los municipios vinculados a Bonos de Agua consideran que no
fue satisfactorio el apoyo del departamento (Cuadro 151 y Cuadro 152). Para la renegociación de
los contratos con el operador, el 100% de los municipios no vinculados califican con satisfacción
282
media –baja el apoyo recibido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Cuadro 151 y
Cuadro 152).
Cuadro 150. Procesos adelantados para prestación de servicios en los últimos 7 años. Encuestas
Municipales.
Proceso PDA BA Ninguno
Esquema regional 20% 4% 15%
Vincular un operador especializado
mediante contrato 13% 13% 10%
Conformar una empresa de servicios
públicos Municipal 28% 24% 22%
Conformación de una empresa de
servicios públicos mixta 13% 9% 24%
Conformación de una organización
autorizada para la zona urbana 4% 7% 10%
Conformación de organizaciones
autorizadas para la zona rural 16% 29% 26%
Renegociación del contrato con el
operador 11% 7% 14%
Cuadro 151. Apoyo de las entidades para prestación de servicios en los últimos 7 años.
Superintendencia
Gestor No recibió
Procesos Departamento MVCT de Servicios
PDA apoyo
Públicos
PDA 46% 34% 13% 0% 7%
Esquema regional BA 0% 50% 0% 0% 50%
Ninguno 12% 37% 25% 0% 26%
Vincular un operador PDA 30% 19% 10% 0% 40%
especializado mediante BA 0% 0% 0% 0% 100%
contrato Ninguno 0% 0% 0% 0% 100%
Conformar una empresa PDA 14% 23% 5% 15% 43%
de servicios públicos BA 0% 9% 9% 27% 55%
Municipal Ninguno 10% 9% 0% 45% 36%
Conformación de una PDA 29% 10% 10% 10% 41%
empresa de servicios BA 0% 0% 0% 0% 100%
públicos mixta Ninguno 17% 8% 8% 8% 59%
Conformación de una PDA 0% 100% 0% 0% 0%
organización autorizada BA 0% 0% 33% 0% 67%
para
la zona urbana Ninguno 0% 21% 0% 19% 60%
Conformación de PDA 25% 25% 0% 8% 42%
organizaciones BA 0% 23% 0% 0% 77%
autorizadas
para la zona rural Ninguno 8% 31% 0% 23% 39%
Renegociación del PDA 24% 12% 0% 12% 51%
283
contrato con el operador BA 0% 0% 0% 0% 100%

Ninguno 0% 0% 14% 0% 86%
Cuadro 152. Calificación apoyo recibido sobre los procesos adelantados para la prestación de
servicios.
1. No fue 4. Fue muy
Procesos satisfactoria
2 3
satisfactoria
PDA 8% 7% 64% 21%
Esquema regional BA 100% 0% 0% 0%
Ninguno 0% 17% 50% 33%
Vincular un operador PDA 0% 0% 33% 67%
especializado mediante BA 0% 0% 0% 0%
contrato Ninguno 0% 0% 0% 0%
Conformar una empresa PDA 9% 8% 33% 50%
de servicios públicos BA 0% 0% 80% 20%
Municipal Ninguno 0% 0% 45% 55%
Conformación de una PDA 0% 0% 68% 33%
empresa de servicios BA 0% 0% 0% 0%
públicos mixta Ninguno 19% 19% 61% 0%
organización autorizada para BA 0% 0% 0% 100%
la zona urbana Ninguno 0% 0% 53% 48%
Conformación de PDA 14% 14% 58% 14%
organizaciones autorizadas BA 0% 33% 67% 0%
para la zona rural Ninguno 0% 38% 37% 25%
PDA 0% 0% 75% 25%
Renegociación del
contrato con el operador BA 0% 0% 0% 0%
Ninguno 0% 100% 0% 0%
Respecto a la situación actual el esquema de prestación de servicios se observa que en su mayoría

los procesos están bien sea en operación o en proceso de estructuración (Cuadro 153). En cuanto
a los esquemas regionales, el 50% de los municipios vinculados a Bonos de Agua afirman que se
implementó pero no opera actualmente. Se observan bajos porcentajes de municipios vinculados
al PDA en cuyo caso se implementó el esquema de prestación de servicios pero no opera
actualmente, para todos los procesos (Cuadro 153). En general, más del 50% de los municipios
afirman que su actual esquema de prestación de servicios está operando (Cuadro 153).
284
Cuadro 153. Situación actual del esquema de prestación de servicios. Encuestas Municipales
Está en proceso
Se estructuró Se implementó
de estructuración Está
pero no se pero no opera
o se concluyó la operando
implementó actualmente
Procesos estructuración
PDA 40% 53% 0% 7%
Esquema regional BA 50% 0% 0% 50%
Ninguno 51% 49% 0% 0%
Vincular un operador PDA 10% 71% 19% 0%
especializado mediante BA 0% 67% 17% 17%
contrato Ninguno 22% 59% 19% 0%
Conformar una empresa PDA 5% 72% 14% 10%
de servicios públicos BA 9% 82% 0% 9%
Municipal Ninguno 19% 71% 10% 0%
empresa de servicios BA 0% 50% 25% 25%
públicos mixta Ninguno 17% 83% 0% 0%
organización autorizada para BA 0% 67% 0% 33%
la zona urbana Ninguno 21% 60% 0% 19%
Conformación de PDA 8% 84% 8% 0%
organizaciones autorizadas BA 8% 77% 15% 0%
para la zona rural Ninguno 24% 54% 8% 15%
PDA 25% 75% 0% 0%
Renegociación del
contrato con el operador BA 0% 100% 0% 0%
Ninguno 28% 72% 0% 0%
Para la prestación del servicio en las zonas rurales, se observa que en mayor proporción, los
municipios vinculados al PDA (43%) han convocado al prestador para que preste el servicio y
además se han realizado las actividades propuestas, frente a la proporción de municipios
vinculados a Bonos de Agua (20%) y los no vinculados (36%). En menor proporción para municipios
vinculados y no vinculados al PDA se afirma que si bien se han realizado convocatorias o apoyo al
prestador para la zona rural, no se han realizado las actividades propuestas (Gráfico 70).
Se observa que un mayor porcentaje de municipios vinculados al PDA han realizado procesos de
fortalecimiento o conformación de esquemas para la prestación rural frente al resto de municipios
(Gráfico 71).
285
Gráfico 70. ¿Ha convocado al prestador para que preste el servicio en la zona rural o apoye a
prestadores rurales? Encuestas Municipales.
50%
43%
40%
36%
33%
30%
20%
20%
16%
14%
10%
0%
PDA BA Ninguno
Sí y se han realizado las actividades propuestas

Sí pero no se han realizado las actividades propuestas
Gráfico 71. Fortalecimiento o conformación de organizaciones prestadoras de servicio en zonas

rurales. Encuestas Municipales
70%
60%
60%
49% 50%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
PDA BA Ninguno
PDA BA Ninguno
286
Se observa que un mayor porcentaje (57%) de municipios vinculados al PDA tienen conocimiento
del Índice de Riesgo de la Calidad del Agua IRCA respecto a los municipios vinculados al esquema
Bonos de Agua (42%) y a los no vinculados a ningún esquema (53%) (Gráfico 72). Se identifica un
alto porcentaje de municipios en nivel sin riesgo según el IRCA (Gráfico 73). Se evidencia un
porcentaje mayor de municipios no vinculados a ningún esquema (92%) en nivel sin riesgo
respecto a los municipios vinculados al esquema Bonos de Agua (74%) y a los vinculados al PDA
(67%) (Gráfico 73).
Gráfico 72. Conocimiento del Índice de Riesgo de la calidad del Agua IRCA. Encuestas
Municipales.
60% 57%
52%
50%
42%
40%
30%
20%
10%
0%
PDA BA Ninguno
¿Conoce el indicador de Calidad de Agua IRCA?
287
Gráfico 73. Nivel de Riesgo según el IRCA para el año 2014. Encuestas Municipales.
100% 92%
90%
80% 74%
69%
70%
60%
50%
40%
30% 22%
20%
11% 11%
10% 2% 4% 5% 5% 2% 4%
0%
Inviable Alto Medio Bajo Sin Riesgo
Sanitariamente
PDA BA Ninguno
Con el fin de identificar el impacto de la política del PAP – PDA se observa la evolución de los
aspectos en la prestación de los servicios en los últimos siete años según las administraciones
municipales y los prestadores de servicios (Gráfico 74 y Gráfico 43). Se evidencia que para un
porcentaje significativo de prestadores de servicios se desmejoró o no hubo mejoría en cuanto a la
asistencia técnica prestada por el estado para la gestión técnico operativa (Gráfico 74). El aspecto
en el que se ha identificado algún grado de mejoría para una mayor proporción de prestadores de
servicios corresponde a la operación de los sistemas. Se observa que más del 70% de los
prestadores identificó mejoría alguna en ese sentido (Gráfico 74).
El aspecto en el que una mayor proporción de administraciones municipales identificó mejoría
alguna corresponde también a la operación de los sistemas, donde más del 80% registró una
mejora (Gráfico 75). En cuanto a los trámites ambientales, el 36% de los municipios no vinculados
al PDA registran desmejora o no mejoría frente al 23% de los municipios vinculados al PDA (Gráfico
75).
288
Gráfico 74. Evolución de los aspectos de la prestación de los servicios en los últimos siete años.
Encuesta prestadores
100%
90% 4%
18% 16%
80%
43% 36%
46% 40%
70% 52% 46%
20% 46%
25%
60%
50%
40% 30% 38%

34%
23% 36% 32% 45% 36%
30%
38%
20%
20% 14%
18% 18%
10% 14%
14% 14%
10%
3% 4% 6% 4%
0% 2% 2%
La operación de los Sistemas La Gestión Comercial Asistencia técnica prestada por el
Estado para gestión técnico
operativa
289
Gráfico 75. Evolución de los aspectos de la prestación de los servicios en los últimos siete años.
Encuestas Municipios.
100%
90%
24%
24%
26% 18%
80%
27% 38%
37% 39%
40%
70%
60%
36%
50% 49% 54%
41%
40% 55%
39% 42%
45%
30% 44%
28%
20%
19% 22%
20%
10% 10% 15%
11% 16%
9% 8%
1% 4% 4% 2% 1% 2%
0%
La Operación de los Sistemas Los trámites ante la Autoridad El fortalecimiento del
Ambiental Prestador del servicio
Un alto porcentaje de operadores de planta identificaron suspensión o fallas en la prestación del

servicio desde enero de 2014 debido a fallas en las redes de distribución, tanto municipios
vinculados al PDA como no vinculados (Gráfico 76). También se observa un alto porcentaje de
operadores que afirmaron haber presentado suspensiones o fallas debido a fallas en el suministro
de energía, donde el 41% de los operadores de planta de municipios vinculados al PDA sobresale
frente al 37% de los municipios vinculados a Bonos de Agua y el 30% de los municipios sin ninguna
vinculación (Gráfico 76).
290
En cuanto a la recurrencia de las suspensiones o fallas en la prestación del servicio desde enero de
2014, se observa que en promedio en los municipios vinculados al PDA se han presentado 19
debido al no pago del servicio de energía, por las 12 veces promedio debido a fallas en el servicio
de suministro de energía. Para el resto de aspectos, en los municipios vinculados al PDA se han
presentado fallas o suspensiones en un promedio de 7 veces desde enero de 2014 (Gráfico 77).
Respecto a los municipios vinculados al esquema Bonos de Agua, en promedio se han presentado
21 fallas o suspensiones en la prestación debido a falla en el servicio de suministro de energía y 11
fallas o suspensiones debido a fallas en las redes de distribución (Gráfico 77).
Para los municipios no vinculados a ningún esquema, se presentaron en promedio 11 fallas o
suspensiones debido a problemas de caudal y calidad de la fuente y 10 debido a falla en el servicio
de suministro de energía (Gráfico 77).
Gráfico 76. Suspensión o fallas en la prestación del servicio desde enero 2014. Encuestas
Operadores
60% 55%
52%
51%
50% 44%
41%
40% 37%
30% 28%
30% 28%
23%
21% 19%
20% 18% 16%
9%
10% 7% 7%5%
3% 4%
2%
0%
Falla en el No pago del Por falta de Por fallas Fallas en las Problemas Por daños en
servicio de servicio insumos técnicas en redes de de caudal y el sistema de
suministro energía químicos la PTAP distribución calidad de la abducción
de energía fuente
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas a 170 Operadores de servicio, elaboración propia.
Gráfico 77. Veces promedio suspensión o fallas desde enero 2014. Encuestas Operadores
291
25
21,3
20 19,1
15
12,2
11,4 11,1
9,9
10
7,3 7,2 6,9 7,0 6,9
5,7 6,3
5,4
5 3,0 3,3 3,1
2,0 1,5 2,1 2,1
0
Falla en el No pago del Por falta de Por fallas Fallas en las Problemas Por daños en
servicio de servicio insumos técnicas en redes de de caudal y el sistema de
suministro energía químicos la PTAP distribución calidad de la abducción
de energía fuente
PDA BA Ninguno
Fuente: Encuestas a 170 Operadores de servicio, elaboración propia.
292
2.5. Relación entre variables institucionales y resultados
4.1.16 2.5.1 Metodologías y Modelos aplicados
Se realiza la estimación de los siguientes modelos a partir de los indicadores planteados

previamente:
Modelos de diferencias en diferencias – DID para la evaluación del efecto del esquema
La estimación DID utiliza cuatro datos para deducir el impacto de una política o cualquier otra
variable de choque (denominada tratamiento), sobre la población tratada, es decir, mide el efecto
del tratamiento sobre el tratado. Este tipo de mediciones supone que el grupo tratamiento y el
grupo control tienen características similares y tienen la misma tendencia en el tiempo. En la
Ilustración 1 se muestra la forma en que funciona este tipo de estimaciones; los cuatro puntos
corresponden a las medias de cada grupo.
Ilustración 1 Esquema de funcionamiento de la estimación DID
El efecto del tratamiento sobre el tratado es calculado mediante la expresión:
𝛿1 = (𝜇 𝑇,𝑡1 − 𝜇𝐶,𝑡1 ) − (𝜇 𝑇,𝑡0 − 𝜇𝐶,𝑡0 )
Donde 𝜇 𝑇,𝑡1 es la media del tratamiento en el momento después (t1), 𝜇 𝑇,𝑡0 es la media del
tratamiento en el momento antes (t0), 𝜇𝐶,𝑡1 es la media del grupo control en el momento después
y 𝜇𝐶,𝑡0 es la media del grupo control en el momento antes.
Para la aplicación a la evaluación de los PDA se plantea entonces la discriminación entre

vinculados (tratamiento) y no vinculados (control), tomando información de los indicadores
presentados en la Tabla 8 en un periodo anterior al comienzo de implementación del esquema (t0)
y en un periodo actual (t1), de acuerdo a la disponibilidad de información.
293
La estimación de los efectos, se realizó mediante la implementación de un modelo de regresión

lineal de la forma:
𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟 = 𝛽0 + 𝛿0 𝑡 + 𝛽1 𝑃𝐷𝐴 + 𝛿1 (𝑡 ∗ 𝑃𝐷𝐴) + 𝜀
Donde se incluyeron otras variables control como el tipo de prestador para los municipios y la
presencia de gerencia asesora y el tipo de gestor para los departamentos.
Modelos de Análisis de Varianza de medidas repetidas
Cuando se realizan muchas mediciones sobre una misma unidad experimental, las mediciones
tienden a ser auto-correlacionadas. Para tener en cuenta este tipo de correlaciones es frecuente
utilizar métodos tales como el Análisis de Varianza Multivariado. Si dichas mediciones pueden ser
consideradas como respuestas a diferentes niveles de un factor experimental como el tiempo, ésta
correlación puede tenerse en cuenta mediante un análisis de medidas repetidas.
Tal es el caso de la información de los indicadores disponibles, para los cuales es posible obtener
diferentes mediciones para una misma unidad experimental (el municipio) en el tiempo.
Mediante este modelo es posible estimar los siguientes efectos de interés:
 Efectos entre sujetos. En este caso el efecto entre vinculados y no vinculados o entre los
tipos de prestador.
 Efectos dentro de sujetos. En este caso el efecto del tiempo en la evolución de los
indicadores.
 Interacción entre los dos tipos de efectos. La interacción permite determinar si existen
diferencias significativas en la evolución en el tiempo entre vinculados o no vinculados y
entre los tipos de prestador de los municipios.
Modelos de regresión para establecer asociaciones
Dentro de la batería de métodos utilizados para la evaluación del PDA se hace referencia a los
tradicionales modelos de regresión lineal simple y múltiple.
Los modelos de regresión lineal múltiple son utilizados en el análisis a nivel de municipio para
determinar el grado de explicación que tiene el conjunto de variables institucionales en la
evolución de los indicadores de resultado.
Los modelos de regresión lineal simple, por su parte, son utilizados con el mismo objetivo en el
nivel departamental. La razón de usar modelos simples y no múltiples en el análisis departamental
obedece a que dada la cantidad reducida de datos (32 departamentos) los modelos paramétricos
con muchas variables se debilitan al realizar estimaciones con muy pocos grados de libertad.
294
La evolución de los indicadores de resultado esta medida en términos de la diferencia en dos

períodos de tiempo:
𝐼𝑅𝑒 = 𝐼𝑅,𝑡1 − 𝐼𝑅,𝑡0
La forma general del modelo de regresión lineal múltiple estimado a nivel de municipio es la
siguiente:
𝐼𝑅𝑒 = 𝛽0 + 𝛽1 𝐼1 + ⋯ + 𝛽𝑘 + 𝜀
Donde {Ij (j=1…k)} es el conjunto de indicadores institucionales para los cuales se busca establecer
si son determinantes de la evolución de los resultados.
Para el caso de los departamentos, alternativamente se realizó la estimación de modelos de

regresión no paramétricos, de tal forma que pudieran ser incluidos todos los indicadores
institucionales. En particular se utiliza una Regresión Kernel (Hayfield & Racine, 2008), la cual se
basa en la determinación de unos puntos de evaluación y unos anchos de banda (bandwith) sobre
los cuales posteriormente es posible estimar un modelo y extraer las predicciones, errores
estándar de las estimación, etc.
Este modelo es aplicado sobre la información de los departamentos, de la misma forma como se
aplicó el modelo de regresión lineal múltiple en los municipios y los resultados en términos de
identificar la significancia de los indicadores institucionales en la explicación de la evolución de los
resultados tienen la misma forma de presentación.
Análisis de cluster para clasificación de departamentos por resultados
Los análisis de cluster son técnicas estadísticas de segmentación, por medio de las cuales se busca
conformar grupos de observaciones en términos de las características dadas por una o más
variables de interés, de tal forma que los grupos conformados sean homogéneos al interior y
heterogéneos entre ellos.
Se distinguen dos formas de realizar el proceso de cluster: los métodos jerárquicos y los no
jerárquicos:
 Los métodos jerárquicos (aglomerativos) parten de la partición más amplia del universo,
tomando cada observación como un grupo y de forma iterativa va juntando grupos hasta
llegar a un solo grupo conformado por todas las observaciones. A través del análisis de un
dendograma (diagrama de árbol) es posible determinar un punto de corte adecuado que
optimiza el proceso de clasificación.
 Los métodos no jerárquicos se caracterizan por arrancar con una partición inicial del
universo, para después y por medio de un proceso iterativo buscan una partición “mejor”
de dicho universo.
295
Para este análisis se hace uso de ambas aproximaciones en busca de una clasificación del universo
de departamentos a partir de los indicadores de resultado tanto en nivel actual como en
evolución. El conjunto de variables objeto de clasificación es el siguiente:
 Cobertura del servicio de acueducto en la cabecera

 Cobertura del servicio de acueducto en resto
 Cobertura del servicio de alcantarillado en la cabecera
 Cobertura del servicio de alcantarillado en resto
 Continuidad en la cabecera
 Continuidad en resto
 Porcentaje de municipios en nivel bajo y sin riesgo IRCA
 Evolución de la cobertura del servicio de acueducto en la cabecera
 Evolución de la cobertura del servicio de acueducto en resto
 Evolución de la cobertura del servicio de alcantarillado en la cabecera
 Evolución de la cobertura del servicio de alcantarillado en resto
 Evolución de la continuidad en la cabecera
 Evolución de la continuidad en resto
 Mejoramiento bruto IRCA
 Mejoramiento neto IRCA
El método jerárquico permite hacer una primera exploración en términos de la determinación de

los grupos y la forma en que estos se agrupan. Por medio del método no jerárquico se realiza el
proceso de clasificación final para la obtención de los grupos.
La principal limitante del análisis planteado es la falta de información para los indicadores
asociados a coberturas y continuidad, pues éstos son extraídos de los resultados de la Gran
Encuesta Integrada de Hogare – GEIH, la cual no tiene representatividad para todos los
departamentos del país. Por esta razón, subsidiariamente se realiza un análisis de cluster sobre los
indicadores de IRCA (que presentan información en todos los departamentos), la cual sirve como
información auxiliar para asignar los departamentos faltantes a los grupos generados.
Los dendogramas para la clasificación con todos los indicadores y con los indicadores de IRCA son
mostrados en la Ilustración 2 y la Ilustración 3, donde se establece un agrupamiento óptimo en 5
grupos.
Ilustración 2 Dendograma para la clasificación de departamentos con todos los indicadores de

resultado
296
Ilustración 3 Dendograma para la clasificación de departamentos con indicadores IRCA
Posteriormente se aplica el algoritmo de k-means fijando 5 grupos a conformar, utilizando todos

los indicadores y utilizando solo los indicadores IRCA.
El resultado es un indicador compuesto de tipo categórico ordinal, por medio del cual se sintetiza
el comportamiento de todos los indicadores de resultado antes planteados.
Modelos logit ordenados sobre la clasificación de departamentos por resultados
La clasificación de los departamentos a partir de indicadores de resultado, de acuerdo con la

metodología expuesta anteriormente, se convierte ahora en una variable respuesta en otro tipo
de modelos, donde se quiere establecer la relación de un conjunto amplio de indicadores
institucionales en la explicación de los resultados.
297
Dada la naturaleza de la variable respuesta (categórica ordinal) es necesario utilizar Modelos

Lineales Generalizados con función de enlace acumulativa. En particular se hace uso de los
modelos de regresión logística ordenada (o modelos de odds proporcionales), los cuales tienen la
siguiente forma:
𝑃(𝑌 ≤ 𝑗)
𝑙𝑜𝑔 ( ) = 𝛽𝑗0 + 𝛽1 𝑋1 + ⋯ + 𝛽𝑘 𝑋𝑘
1 − 𝑃(𝑌 ≤ 𝑗)
Este modelo, tal como sucedió en el caso de la regresión lineal, presenta problemas al incluir un
número importante de variables con un número reducido de observaciones (los 32
departamentos). De esta forma, se aplican estos modelos de forma univariada, ingresando uno a
uno los indicadores institucionales. Posteriormente y observando la significancia estadísticas de
los parámetros se construye un modelo multivariado que incorpora las variables significativas y
por medio de métodos de selección (backward y forward) se determina el mejor modelo.
Recursos computacionales
Para la estimación de los modelos se hizo uso del paquete estadístico R (R Core Team, 2013),
particularmente se utilizaron los siguientes paquetes:
 Paquete “np”. Por medio de esta librería se realiza la estimación de los modelos de
regresión no paramétricos Kernel.
 Paquete “VGAM”. Por medio de este paquete se realiza la estimación de los modelos logit
ordenados.
 Paquete “stat”. Se utiliza para la estimación de los modelos de regresión lineal (lm()), los
anova (glm()) y los procesos de clasificación (kmeans() y hclust()).
4.1.17 2.5.2 Resultados de los modelos
Para cada unidad de observación entonces se calculan los modelos obteniéndose los resultados
mostrados en esta sección.
Modelos a nivel de departamento
La información a nivel de departamento representa el mayor acervo de indicadores entre los

niveles de observación planteados. Primero se realiza una revisión de la correlación lineal
existente entre los diferentes indicadores planteados, a través del coeficiente de correlación de
Pearson (Pearson, 1985).
Revisadas las correlaciones lineales, se estiman modelos de regresión lineal entre cada una de las
variables de resultado en términos de su evolución (It – It0) y cada uno de los indicadores
institucionales planteados. Estos modelos son realizados de manera individual por cada variable
dado el número reducido de observaciones (32 para los departamentos), sin embargo también se
muestran los resultados para modelos de regresión multivariados no paramétricos.
298
Finalmente, se muestra los resultados de la estimación de los modelos de diferencias en

diferencias (DID), los cuales permiten establecer si existe un efecto significativo del esquema en el
tiempo. Estos modelos además se aplican sobre otras variables de control para determinar su
significancia.
4.1.17.1.1 Matrices de correlación
Las matrices de correlación permiten hacer un primer acercamiento a las relaciones lineales
existentes entre cada uno de los indicadores institucionales generados y la evolución de los
indicadores de resultado.
Tabla 9 Coeficiente de correlación de Pearson entre la evolución de los indicadores de Cobertura

y todos los indicadores institucionales
Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura
Indicador Acueducto Acueducto Alcantarillado Alcantarillado
Cabecera Resto Cabecera Resto
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 0.3292 0.5467 0.2470 0.4126
Porcentaje de municipios descertificados -0.1530 0.1346 0.2455 0.5455
Índice de desempeño fiscal promedio -0.4017 -0.0100 0.0019 0.1125
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 0.3917 0.0963 0.0395 0.3513
Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.3898 0.5376 -0.0270 0.4490
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -0.1679 -0.2716 -0.4552 -0.2431
Porcentaje de recaudo -0.5588 -0.8147 0.0442 -0.3848
Indicador Institucional compuesto 0.1533 0.2416 -0.0103 0.3732
Número de años de funcionamiento del esquema actual -0.0422 0.1065 0.0472 0.0175
Inversión por persona en APSB 0.2075 0.4942 -0.0016 0.1143

Porcentaje de inversión en APSB 0.2033 0.3953 -0.1589 0.0119
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.1933 0.4076 0.0519 0.2266
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -0.1148 0.1554 0.2057 0.1040
Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente
de regalías -0.3083 -0.0829 0.1644 -0.0056
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.2250 0.2252 -0.0911 0.3918
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 0.0872 0.2209 0.1076 -0.0724
Tiempo promedio entre priorización y radicación de
proyectos -0.0501 0.1647 -0.1479 -0.0070
Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los
presentados en VU -0.0828 0.1424 0.0583 0.2974
Porcentaje de proyectos con problemas -0.1794 0.0478 -0.1071 0.1303
Tiempo promedio entre radicación y viabilización de
proyectos -0.2534 -0.0716 0.1310 -0.4338
Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.6489 0.6487 -0.1213 0.2905

Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.0238 -0.0140 -0.0587 -0.1986
Porcentaje de población en PDA -0.2206 0.1621 0.1640 0.3367
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas -0.4792 -0.5302 0.0255 -0.4416
299
Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura

Indicador Acueducto Acueducto Alcantarillado Alcantarillado
Cabecera Resto Cabecera Resto
Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al
total 0.1986 0.4504 0.0445 0.0861
Se empieza a evidenciar allí que algunas de las variables presentan altos noveles de correlación
con la evolución de las coberturas, destacándose particularmente el nivel de recaudo y el
porcentaje de municipios en los departamentos con EPS privadas.
Tabla 10 Coeficiente de correlación de Pearson entre la evolución de los indicadores de

Continuidad e IRCA y todos los indicadores institucionales
Porcentaje de Porcentaje de
Continuidad
Continuidad municipios Sin municipios en Mejoramiento
Indicador Cabecera (7-
Resto (7-24) información, Inviables nivel bajo y sin neto IRCA
24)
y en Riesgo alto IRCA riesgo IRCA
Porcentaje de municipios SGP en riesgo

-0.1252 -0.0063 0.0953 0.1255 0.0169
alto y medio
Porcentaje de municipios
-0.2858 -0.1255 0.1995 -0.0680 -0.1434
descertificados
Índice de desempeño fiscal promedio -0.3811 -0.0959 -0.0135 0.0813 0.0512
Porcentaje de ejecución de recursos en
0.3552 0.0604 -0.4896 0.2480 0.3958
FIA
Valor promedio de los proyectos
0.1128 0.0597 -0.1225 0.0304 0.0819
ejecutados
Porcentaje de municipios donde se
-0.2603 -0.1789 0.0960 0.0734 -0.0052
realizó ejecución
Porcentaje de recaudo -0.0357 0.0460 0.0531 -0.1509 -0.1100
Indicador Institucional compuesto -0.0975 -0.0313 -0.3356 0.1210 0.2449

Número de años de funcionamiento del
-0.3692 -0.2278 0.1405 -0.1495 -0.1559
esquema actual
Inversión por persona en APSB 0.1445 -0.0400 -0.0630 -0.0116 0.0274
Porcentaje de inversión en APSB 0.1430 -0.0564 0.0157 -0.0044 -0.0108

Porcentaje de la inversión en APSB
0.0207 -0.1483 0.0634 -0.0515 -0.0617
Porcentaje de la inversión en APSB en
-0.1616 -0.1088 -0.0456 -0.0046 0.0219
Estudios y Diseños
Porcentaje de la inversión en Estudios y
-0.2390 -0.0821 -0.0663 0.0059 0.0381
Diseños proveniente de regalías
Porcentaje de aportes de la nación en
0.0750 0.0285 -0.1460 -0.0743 0.0378
proyectos
Porcentaje de proyectos con al menos
-0.4636 -0.2566 0.0186 0.1124 0.0508
una devolución
Tiempo promedio entre priorización y
-0.2223 -0.1973 0.1066 0.1290 0.0129
radicación de proyectos
Porcentaje de proyectos viabilizados
-0.0940 0.0608 0.1010 0.1112 0.0061
respecto a los presentados en VU
Porcentaje de proyectos con problemas -0.3043 0.0297 -0.0320 0.0238 0.0301
Tiempo promedio entre radicación y
-0.2074 -0.0758 0.1053 -0.2204 -0.1750
viabilización de proyectos
Porcentaje de municipios con ESP
0.0324 -0.0726 0.2112 -0.0070 -0.1167
privadas
Porcentaje de municipios con prestador
0.1635 0.1526 0.0323 0.1023 0.0380
ESP u OA
300
Porcentaje de población en PDA -0.1327 0.0940 0.1518 -0.1444 -0.1592

Porcentaje de municipios con ESP
0.1057 0.1973 -0.0757 0.0833 0.0855
públicas o mixtas
Porcentaje de ingresos provenientes de
0.0668 -0.0651 0.1447 -0.0562 -0.1077
regalías respecto al total
Para la evolución de los indicadores de continuidad e IRCA, las correlaciones con los indicadores
institucionales son en general más bajas, destacándose el porcentaje de ejecución de recursos en
FIA.
4.1.17.1.2 Modelos de regresión
Dado el reducido número de observaciones se realizó el proceso de estimación de modelos de

regresión lineal tomando cada una de las variables explicativas de manera independiente. En la
Tabla 11 se muestra los coeficientes estimados, el p-valor y el código de significancia, para
determinar si cada una de los indicadores institucionales explica los cambios en las coberturas de
Acueducto y Alcantarillado.
Tabla 11 Resultados de regresiones lineales individuales sobre la evolución de los indicadores de

cobertura
Cobertura Acueducto Cobertura Alcantarillado Cobertura Alcantarillado
Cabecera Cabecera Resto
p p p
Indicador Coeficiente p valor Sig Coeficiente valor Sig Coeficiente valor Sig Coeficiente valor Sig
Gerencia asesora -0.021 0.305 -0.003 0.903 0.041 0.588 -0.072 0.290
Tipo de gestor EPS 0.010 0.603 0.000 0.980 -0.029 0.673 0.019 0.762
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 0.049 0.125 0.082 0.007 ** 0.139 0.256 0.209 0.050 .
Porcentaje de municipios descertificados -0.069 0.486 0.060 0.540 0.411 0.259 0.825 0.007 **
Porcentaje de recaudo -0.123 0.006 ** -0.179 0.000 *** 0.036 0.841 -0.287 0.070 .
Índice de desempeño fiscal promedio -0.004 0.057 . 0.000 0.964 0.000 0.993 0.004 0.609
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de
0.043 0.377 0.090 0.054 . 0.043 0.814 0.170 0.298
regalías
Inversión por persona en APSB 0.000 0.342 0.000 0.017 * 0.000 0.994 0.000 0.604
Porcentaje de inversión en APSB 0.237 0.352 0.460 0.062 . -0.693 0.469 0.047 0.957
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y
-0.557 0.602 0.752 0.479 3.728 0.346 1.702 0.637
Diseños
Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños
-0.441 0.152 -0.118 0.707 0.877 0.454 -0.027 0.980
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.309 0.302 0.309 0.301 -0.468 0.679 1.818 0.064 .
Porcentaje de proyectos con problemas -0.095 0.413 0.025 0.828 -0.212 0.627 0.233 0.553
-0.001 0.820 0.002 0.453 -0.006 0.501 0.000 0.975
proyectos
-0.006 0.243 -0.002 0.746 0.011 0.551 -0.033 0.039 *
proyectos
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 0.013 0.692 0.033 0.311 0.060 0.625 -0.036 0.743
-0.011 0.707 0.019 0.517 0.029 0.791 0.133 0.168
presentados en VU
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 0.119 0.065 . 0.029 0.662 0.045 0.858 0.359 0.100
Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.000 0.066 . 0.000 0.008 ** 0.000 0.903 0.000 0.032 *
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -0.026 0.519 -0.037 0.292 -0.293 0.066 . -0.109 0.347
Porcentaje de ingresos provenientes de regalías
0.219 0.364 0.495 0.031 * 0.183 0.840 0.321 0.696
respecto al total
Número de años de funcionamiento del esquema
-0.001 0.849 0.003 0.629 0.005 0.831 0.002 0.937
actual
Porcentaje de población en PDA -0.038 0.312 0.028 0.460 0.106 0.455 0.196 0.116
Indicador Institucional compuesto 0.000 0.485 0.001 0.267 0.000 0.963 0.004 0.079 .
Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.134 0.001 *** 0.133 0.001 *** -0.093 0.581 0.202 0.179
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas -0.065 0.021 * -0.072 0.009 ** 0.013 0.908 -0.202 0.035 *
Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.005 0.914 -0.003 0.950 -0.045 0.790 -0.137 0.364
301

p p p
Indicador Coeficiente p valor Sig Coeficiente valor Sig Coeficiente valor Sig Coeficiente valor Sig
Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1
Así mismo, en la Tabla 12 se muestra los resultados para la evolución en la continuidad, donde
solamente el porcentaje de proyectos con al menos una devolución es significativo al 5%, aunque
indicadores como el índice de desempeño fiscal, los años de funcionamiento del esquema y la
ejecución en el FIA presentan significancia al nivel de 10%.
Tabla 12 Resultados de regresiones lineales individuales sobre la evolución de los indicadores de

continuidad
Continuidad Cabecera (7-24) Continuidad Resto (7-24)
Indicador Coeficiente p valor Sig Coeficiente p valor Sig
Gerencia asesora -0.069 0.102 0.058 0.417
Tipo de gestor EPS 0.037 0.341 0.045 0.489
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio -0.040 0.569 -0.003 0.978
Porcentaje de municipios descertificados -0.272 0.186 -0.200 0.578
Porcentaje de recaudo -0.017 0.872 0.035 0.839
Índice de desempeño fiscal promedio -0.008 0.073 . -0.003 0.671
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.010 0.925 -0.119 0.510
Inversión por persona en APSB 0.000 0.511 0.000 0.860
Porcentaje de inversión en APSB 0.354 0.515 -0.226 0.803
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -1.663 0.461 -1.805 0.630
Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías -0.725 0.272 -0.403 0.716
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.219 0.734 0.136 0.900
Porcentaje de proyectos con problemas -0.342 0.158 0.055 0.896
Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos -0.005 0.308 -0.007 0.379
Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos -0.010 0.342 -0.006 0.738
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución -0.146 0.026 * -0.134 0.249
Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados en VU -0.026 0.670 0.028 0.788
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 0.228 0.096 . 0.063 0.789
Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.000 0.608 0.000 0.792
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -0.069 0.313 -0.103 0.507
Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total 0.156 0.762 -0.256 0.774
Número de años de funcionamiento del esquema actual -0.024 0.083 . -0.025 0.308
Porcentaje de población en PDA -0.049 0.546 0.057 0.677
Indicador Institucional compuesto -0.001 0.658 0.000 0.890
Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.014 0.883 -0.053 0.748
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 0.030 0.631 0.092 0.379
Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.071 0.456 0.110 0.498
Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1
Para la evolución de los indicadores de IRCA, por su parte, resulta tener una explicación
significativa el tipo de gestor, el porcentaje de ejecución de recursos en FIA y el indicador
institucional compuesto.
Empeoramiento IRCA Mejoramiento IRCA Cambio neto IRCA

p p p
Indicador Coeficiente valor Sig Coeficiente valor Sig Coeficiente valor Sig
Gerencia asesora -0.026 0.866 0.058 0.710 0.084 0.771
Tipo de gestor EPS -0.301 0.014 * 0.204 0.110 0.505 0.029 *
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 0.113 0.604 0.151 0.494 0.038 0.927
Porcentaje de municipios descertificados 0.525 0.274 -0.181 0.712 -0.706 0.434
Porcentaje de recaudo 0.101 0.773 -0.290 0.410 -0.391 0.549
Índice de desempeño fiscal promedio -0.001 0.942 0.007 0.658 0.008 0.781
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.133 0.730 -0.109 0.780 -0.241 0.737
Inversión por persona en APSB 0.000 0.732 0.000 0.950 0.000 0.882
Porcentaje de inversión en APSB 0.117 0.932 -0.033 0.981 -0.150 0.953
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -0.497 0.804 -0.051 0.980 0.446 0.905
de regalías -0.203 0.723 0.019 0.975 0.222 0.839
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos -1.822 0.425 -0.939 0.686 0.883 0.837
302
Porcentaje de proyectos con problemas -0.087 0.864 0.064 0.899 0.151 0.872
proyectos 0.010 0.589 0.013 0.513 0.002 0.948
proyectos 0.016 0.594 -0.035 0.260 -0.051 0.373
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 0.026 0.925 0.161 0.569 0.135 0.797
presentados en VU 0.129 0.602 0.144 0.566 0.015 0.975
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA -1.143 0.004 ** 0.586 0.171 1.729 0.025 *
Valor promedio de los proyectos ejecutados 0.000 0.504 0.000 0.869 0.000 0.656
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 0.123 0.671 0.109 0.745 -0.014 0.982
total 1.360 0.430 -0.535 0.760 -1.895 0.557
Número de años de funcionamiento del esquema actual 0.029 0.443 -0.031 0.414 -0.060 0.394
Porcentaje de población en PDA 0.248 0.407 -0.238 0.430 -0.486 0.384
Indicador Institucional compuesto -0.007 0.060 . 0.003 0.509 0.010 0.177
Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.387 0.246 -0.013 0.970 -0.400 0.525
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas -0.083 0.680 0.092 0.650 0.175 0.642
Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.048 0.861 0.154 0.578 0.106 0.836
Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1
La necesidad de estimar modelos individuales, dada por el reducido número de observaciones

conduce a explorar otras alternativas para la determinación de la asociación de los indicadores
institucionales con la evolución de los indicadores de resultado. En tal sentido, se estima modelos
multivariados no paramétricos, para los cuales se determina en cada caso la significancia del
estimador obtenido y así el nivel de asociación con los resultados.
En términos de la evolución de las coberturas se puede ver que esta es explicada en gran medida
por el conjunto de indicadores institucionales evaluados, como se expresa en la Tabla 13.
Tabla 13 Regresiones no paramétricas sobre la evolución de los indicadores de cobertura

Indicador
p p p p
Estimador Sig. Estimador Sig. Estimador Sig. Estimador Sig.
valor valor valor valor
Indicador Institucional compuesto 412.8 0.000 *** 1947.8 0.000 *** 69.2 0.150 270.9 0.000 ***
Porcentaje de municipios con ESP privadas 22.9 0.000 *** 63.9 0.053 . 0.3 0.000 *** 0.6 0.000 ***
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 2.9 0.000 *** 87.0 0.000 *** 1.4 0.236 335.0 0.000 ***
Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 1.5 0.000 *** 75.8 0.000 *** 0.9 0.825 51.4 0.000 ***
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 3.7 0.000 *** 139.3 0.040 * 1.3 0.000 *** 44.2 0.000 ***
Porcentaje de municipios descertificados 1.4 0.000 *** 0.0 0.000 *** 0.3 0.281 112.6 0.000 ***
Porcentaje de recaudo 1.6 0.000 *** 15.5 0.033 * 0.7 0.000 *** 3.3 0.000 ***
Índice de desempeño fiscal promedio 32.7 0.000 *** 1035.6 0.000 *** 12.4 0.003 ** 162.1 0.000 ***
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de
3.2 0.000 *** 27.1 0.053 . 0.6 0.038 * 6.7 0.000 ***
regalías
Inversión por persona en APSB 0.3 0.000 *** 16153.8 0.038 * 302.6 0.251 8165.4 0.000 ***
Porcentaje de inversión en APSB 0.4 0.000 *** 31.7 0.045 * 0.1 0.175 9.8 0.000 ***
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños 0.0 0.000 *** 1.3 0.073 . 0.0 0.962 1.7 0.000 ***
Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños 0.2 0.000 *** 2.6 0.000 *** 0.1 0.015 * 3.7 0.000 ***
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 1.7 0.000 *** 40.9 0.000 *** 0.1 0.108 18.4 0.000 ***
Porcentaje de proyectos con problemas 4.4 0.000 *** 20.5 0.000 *** 0.3 0.000 *** 11.9 0.000 ***
Tiempo promedio entre priorización y radicación de 2642.3 0.000 *** 1760.4 0.055 . 14.5 0.000 *** 144.8 0.000 ***
proyectos
582.4 0.000 *** 163.6 0.000 *** 7.4 0.005 ** 0.0 0.000 ***
proyectos
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 8.6 0.000 *** 66.9 0.000 *** 1.4 0.321 1.5 0.000 ***
Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los 30.0 0.000 *** 62.2 0.033 * 1.0 0.193 0.9 0.000 ***
presentados en VU
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 5.8 0.000 *** 18.1 0.000 *** 0.5 0.158 3.7 0.000 ***
Valor promedio de los proyectos ejecutados 104890.9 0.000 *** 152694.1 0.000 *** 4492.6 0.551 6985.5 0.000 ***
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 9.8 0.000 *** 112.4 0.000 *** 1.2 0.110 2.7 0.000 ***
Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto
0.3 0.000 *** 7.1 0.070 . 0.1 0.015 * 0.3 0.000 ***
al total
Número de años de funcionamiento del esquema actual 34.6 0.346 308.6 0.065 . 3.7 0.003 ** 10.6 0.000 ***
Porcentaje de población en PDA 18.4 0.000 *** 42.5 0.043 * 0.6 0.038 * 3.0 0.000 ***
Tipo de gestor EPS 289.2 0.000 *** 0.1 0.070 . 2.4 0.013 * 27.8 1.000
303
6.6 0.366 5.1 0.000 *** 2.0 0.005 ** 9.6 1.000

Gerencia asesora
Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1
En la Tabla 14 se encuentran los resultados para los indicadores de continuidad. Contrario a lo

observado en las variables de cobertura, la evolución en los indicadores de continuidad no parece
estar explicada por un gran número de variables institucionales, pues solamente resultan
significativos el número de años de funcionamiento del esquema y el tipo de gestor. Lo mismo
ocurre con la evolución del IRCA, donde resultan significativos el porcentaje de proyectos con
problemas y el porcentaje de municipios con prestador EPS pública, de acuerdo con los mostrado
en la Tabla 15.
Tabla 14 Regresiones no paramétricas sobre la evolución de los indicadores de continuidad

Continuidad Cabecera (7-
Continuidad Resto (7-24)
24)
Indicador
p
Estimador Sig. Estimador p valor Sig.
valor
Indicador Institucional compuesto 165.9 1.000 514.5 0.787
Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.7 1.000 0.6 0.812
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 2.8 0.807 0.1 0.669
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 2.0 0.614 0.0 0.797
Porcentaje de municipios descertificados 0.2 0.529 4.2 0.632
Porcentaje de recaudo 0.8 1.000 2.8 0.827
Índice de desempeño fiscal promedio 0.5 1.000 83.8 1.000
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 1.1 0.426 2.4 0.790
Inversión por persona en APSB 1.7 1.000 3863.1 0.684
Porcentaje de inversión en APSB 0.3 1.000 0.4 0.777
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños 0.0 0.774 0.0 0.682
Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías 0.1 0.624 0.3 0.810
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.3 0.396 0.3 0.709
Porcentaje de proyectos con problemas 0.7 1.000 0.4 0.722
Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos 26.0 0.662 221.9 0.734
Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos 67.3 1.000 17.4 0.476
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 4.4 0.381 21.5 0.774
Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados en VU 0.0 1.000 4.8 0.890
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 3.7 1.000 4.0 0.722
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 3.5 1.000 9.1 0.692
Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total 0.1 1.000 0.3 0.694
Número de años de funcionamiento del esquema actual 16.4 0.033 * 436.0 0.163
Porcentaje de población en PDA 0.7 1.000 0.4 0.757
Tipo de gestor EPS 8.0 0.038 * 0.4 0.206
Gerencia asesora 1.2 0.318 3.1 0.649
Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1
Tabla 15 Regresiones no paramétricas sobre la evolución de los indicadores de IRCA

Empeoramiento IRCA Mejoramiento IRCA Cambio neto IRCA
Indicador
p
Estimador p valor Sig. Estimador Sig. Estimador p valor Sig.
valor
Indicador Institucional compuesto 7.6 1.000 50.2 1.000 216.2 0.950
Porcentaje de municipios con ESP privadas 0.0 1.000 0.0 1.000 0.1 1.000
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 0.4 1.000 0.1 0.988 0.5 0.000 ***
Porcentaje de municipios con prestador ESP u OA 0.1 1.000 0.4 1.000 1.6 1.000
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio 0.1 1.000 0.1 1.000 0.2 1.000
Porcentaje de municipios descertificados 0.0 1.000 0.1 1.000 0.0 1.000
Porcentaje de recaudo 0.2 1.000 0.2 1.000 1.2 1.000
Índice de desempeño fiscal promedio 1.1 1.000 0.5 1.000 18.0 1.000
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías 0.1 1.000 0.0 1.000 0.0 1.000
Inversión por persona en APSB 41.3 1.000 75.7 1.000 363.6 1.000
304
Porcentaje de inversión en APSB 0.0 1.000 0.0 1.000 0.0 1.000

Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños 0.0 1.000 0.0 1.000 0.0 1.000
0.0 1.000 0.0 1.000 0.1 1.000
de regalías
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos 0.0 1.000 0.0 1.000 0.0 1.000
Porcentaje de proyectos con problemas 0.0 0.802 0.1 0.000 *** 0.1 1.000
1.5 1.000 1.8 1.000 4.8 1.000
proyectos
0.7 1.000 2.5 1.000 0.9 1.000
proyectos
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución 0.1 1.000 0.3 1.000 0.1 1.000
0.1 1.000 0.1 1.000 0.3 1.000
presentados en VU
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 0.1 1.000 0.0 1.000 0.3 1.000
Valor promedio de los proyectos ejecutados 388.1 1.000 686.4 1.000 190.9 1.000
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución 0.1 1.000 0.3 1.000 0.3 1.000
0.0 1.000 0.0 1.000 0.0 1.000
total
Número de años de funcionamiento del esquema actual 1.0 1.000 1.3 0.333 0.8 1.000
Porcentaje de población en PDA 0.1 1.000 0.2 1.000 0.1 1.000
Tipo de gestor EPS 0.2 1.000 0.7 0.674 0.1 0.093 .
Gerencia asesora 0.2 0.855 0.3 0.995 0.9 0.085 .
Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1
4.1.17.1.3 Diferencias en Diferencias (DID)
Este tipo de modelos permite determinar si existe un efecto del esquema PDA en la evolución de
los diferentes indicadores, comparando con un grupo control, en este caso los municipios no
vinculados.
Para realizar el ejercicio es necesario realizar agregaciones de los diferentes indicadores, donde
esto es posible, de acuerdo si está vinculado al esquema PDA o no y tomando dos referentes en el
tiempo: uno antes o al comienzo de la implementación (t0) y otro actual (t).
Adicional a las pruebas sobre los efectos, se realiza las pruebas de significancia estadística sobre la
diferencia entre vinculados y no vinculados, sobre la diferencia de la medición antes y después y
sobre otras variables de control de interés (presencia de Gerencia Asesora y Tipo de Gestor).
Tabla 16 Modelos de diferencias en diferencias a nivel de departamento

Indicador Efecto Estimador p valor Sig.
Antes-Después -0.131 0.542
Vinculación PDA -0.067 0.499
Tipo de gestor (ESP=1) 0.042 0.684
Porcentaje de municipios con nivel IRCA bajo y
Gerencia Asesora -0.118 0.309
sin riesgo
Efecto diferencias en diferencias PDA 0.003 0.983
Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor 0.114 0.435
Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 0.083 0.614
Antes-Después 0.290 0.176
Porcentaje de municipios sin información,
Gerencia Asesora 0.131 0.257
inviables o en riesgo alto en IRCA
Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -0.216 0.140
Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora -0.191 0.245
Vinculación PDA 0.001 0.959
Tipo de gestor (ESP=1) -0.001 0.977
Porcentaje de municipios descertificados
Efecto diferencias en diferencias PDA 0.097 0.001 ***
305
Indicador Efecto Estimador p valor Sig.

Porcentaje de recaudo Gerencia Asesora -0.083 0.260
Porcentaje de la inversión en APSB
Inversión por persona en APSB Gerencia Asesora -66.73 0.664
Efecto diferencias en diferencias PDA -37.97 0.838
porcentajeInversionAPSB Gerencia Asesora -0.02374 0.369
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios
y Diseños
Porcentaje de la inversión en Estudios y
Diseños proveniente de regalías
Porcentaje de aportes de la nación en
proyectos
Efecto diferencias en diferencias PDA -0.000585 0.974
Antes-Después 1.568E-17 1.000
Porcentaje de proyectos con problemas Gerencia Asesora -0.01891 0.642
Efecto diferencias en diferencias PDA -4.638E-17 1.000
Efecto diferencias en diferencias Tipo de Gestor -8.784E-18 1.000
Efecto diferencias en diferencias Gerencia Asesora 2.801E-17 1.000
Porcentaje de municipios con prestador EPS u
OA
Significancia: '***': 0.001, '**': 0.01, '*': 0.05, '.': 0.1
306
De manera general se puede observar que no se presentan diferencias significativas, ni en la

medición de impacto del esquema (Efecto diferencias en diferencias PDA), ni en las diferencias
simples en el tipo de vinculación, el antes/después, el tipo de gestor y la gerencia asesora.
Solamente se puede destacar el efecto DID del esquema PDA en el porcentaje de municipios
descertificados, aunque con un sentido contrario al esperado. En todo caso, en los modelos DID a
nivel de municipio mostrados más adelante se puede observar de mejor manera la medición de
estos impactos.
Modelos a nivel de municipio
Los indicadores a nivel municipal, si bien permiten hacer representaciones más adecuadas de
algunas mediciones, presentan un número más reducido de información disponible a ese nivel de
desagregación.
Se realiza sobre esta información primero una revisión de las asociaciones a través del coeficiente
de correlación de Pearson. Posteriormente se estiman los modelos de regresión lineal y los
modelos DID. Finalmente se estiman para algunos indicadores con información disponible, anovas
de medidas repetidas.
4.1.17.1.4 Correlaciones y modelos de regresión
Dado que a nivel municipal no se tiene información vigente de los indicadores de cobertura y
continuidad, las correlaciones y modelos son realizados sobre el indicador IRCA medido como
cantidad numérica y no como categoría. Adicionalmente se incluye el indicador de Porcentaje de
Recaudo algunas veces como variable institucional y otras veces como variable de resultado.
En la Tabla 8 se puede observar los coeficientes de correlación de Pearson donde no se encuentra

niveles de asociación muy altos entre las variables de resultado y las variables institucionales.
Tabla 17 Coeficientes de correlación de pearson sobre la información de municipios

Evolución Evolución
Indicador
Nivel IRCA Recaudo
Evolución Nivel IRCA 1 -0.045
Evolución Recaudo -0.045 1
Nivel de riesgo del SGP -0.024 0.001
Porcentaje de municipios descertificados -0.043 0.009
Nivel de Recaudo -0.135 0.481
Índice de desempeño fiscal 0.101 -0.027
Participación Regalías en inversión de APSB 0.094 0.002
Inversión en APSB por persona 0.062 -0.090
Inversión en APSB respecto a la inversión total 0.086 -0.021
Inversión en Estudios y Diseños 0.114 0.016
Inversión en Estudios y Diseños proveniente de regalías 0.047 0.024
Porcentaje de Aportes de la Nación en proyectos (C2) 0.049 0.014
Proyectos con problemas respecto al total -0.019 -0.020
307
Evolución Evolución
Indicador
Nivel IRCA Recaudo
Tiempo medio de viabilización de proyectos -0.070 -0.035
Tiempo medio de priorización-viabilización de proyectos -0.017 -0.006
Número medio de devoluciones de proyectos 0.110 0.039
Porcentaje de proyectos viabilizados en VU 0.048 0.021
Porcentaje de ejecución de recursos FIA 0.054 0.008
Regalías recibidas respecto a ingresos totales (control) 0.067 -0.039
Porcentaje de municipios que migraron a ESP u OA 0.021 0.079
A pesar de las bajas correlaciones, los modelos de regresión permiten identificar indicadores
institucionales significativos en la explicación de la evolución del IRCA como el Nivel de riesgo del
SGP, el índice de desempeño fiscal, la inversión en APSB y la inversión en estudios y diseños. Del
lado del recaudo el número de indicadores relevantes es menor, pero se destaca la inversión en
APSB por persona y la migración de municipios prestadores directos a ESP.
Tabla 18 Modelos de regresión sobre municipios

Evolución Recaudo,
Evolución IRCA, Municipios en Evolución IRCA, Municipios de Evolución Recaudo, Municipios en
Municipios de categoría 6 en
Indicador PDA categoría 6 en PDA PDA
PDA
Estimador Pr(>|t|) Sig. Estimador Pr(>|t|) Sig. Estimador Pr(>|t|) Sig. Estimador Pr(>|t|) Sig.
(Intercept) -28.96 0.019 * -20.92 0.143 -0.016 0.929 0.013 0.950
Nivel de riesgo del SGP -21.24 0.000 *** -23.25 0.000 *** 0.033 0.701 0.016 0.856
Municipios descertificados -3.30 0.358 -3.37 0.375 0.009 0.861 0.006 0.912
Nivel de Recaudo -3.95 0.367 -4.18 0.373
Índice de desempeño fiscal 0.45 0.013 * 0.33 0.116 -0.003 0.266 -0.003 0.287
Participación Regalías en inversión de
-10.26 0.327 -10.54 0.353 0.105 0.476 0.120 0.449
APSB
Inversión en APSB por persona 0.00 0.443 0.00 0.420 0.000 0.025 * 0.000 0.025 *
79.50 0.013 * 89.86 0.010 ** 0.600 0.133 0.594 0.162
inversión total
Inversión en Estudios y Diseños 233.34 0.001 *** 235.44 0.001 ** -0.164 0.858 -0.166 0.860
Porcentaje de ejecución de recursos
3.42 0.339 2.75 0.481 -0.007 0.885 -0.008 0.885
FIA
Regalías recibidas respecto a ingresos
70.43 0.121 74.38 0.122 -1.036 0.114 -1.028 0.129
totales (control)
Municipios que migraron a ESP u OA -1.88 0.489 -1.83 0.521 0.117 0.003 ** 0.120 0.003 **
R2= 0.0952 0.099 0.051 0.055
R2 Ajustado= 0.0746 0.076 0.027 0.029
4.1.17.1.5 Modelos de diferencias en diferencias
La Tabla 19 muestra los resultados de estimar el modelo DID como una regresión, a la cual se
incluye el tipo de prestador como variable de control y sobre la cual también se mide el efecto
DID.
Solamente para en el porcentaje de aportes de la nación a proyectos se observa un impacto

significativo del esquema, mientras que el efecto de pertenecer a EPS (efecto tipo prestador)
resulta significativo en varios de los indicadores analizados a nivel de municipio.
Tabla 19 Modelos de diferencias en diferencias por municipio

Todos los municipios Municipios de Categoría 6
Indicador Efecto
Estimador p valor Sig. Estimador p valor Sig.
308

Indicador Efecto
Antes-Después 9.739 0.000 * 10.370 0.000 *
Vinculación PDA 6.203 0.001 * 4.825 0.017 *
IRCA Tipo de prestador -5.857 0.000 * -3.467 0.021 *
Efecto diferencias en diferencias PDA 0.244 0.924 -0.776 0.787
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador -1.246 0.543 -1.291 0.557
Antes-Después 0.269 0.000 * 0.271 0.000 *
Vinculación PDA 0.001 0.949 0.001 0.956
Municipios descertificados Tipo de prestador 0.002 0.887 0.003 0.873
Efecto diferencias en diferencias PDA 0.026 0.316 0.025 0.399
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador -0.216 0.000 * -0.210 0.000 *
Antes-Después -0.144 0.000 * -0.122 0.005 *
Vinculación PDA -0.071 0.011 * -0.032 0.318
Nivel de Recaudo Tipo de prestador 0.051 0.020 * 0.032 0.179
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 0.004 0.908 0.009 0.796
Antes-Después -0.02768 0.149 -0.02798 0.152
Vinculación PDA 0.01984 0.130 0.02136 0.121
Participación Regalías en inversión de
APSB Tipo de prestador 0.02446 0.016 * 0.01853 0.078
Efecto diferencias en diferencias PDA 0.008235 0.657 0.008332 0.669
Antes-Después 118.9 0.320 128.4 0.318
Vinculación PDA 28.46 0.728 15.37 0.865
Inversión en APSB por persona Tipo de prestador -136.2 0.032 * -97.48 0.159
Efecto diferencias en diferencias PDA -48.54 0.674 -61.34 0.632
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 12.08 0.899 -11.2 0.912
Antes-Después -0.05194 0.000 * -0.05162 0.000 *
Vinculación PDA -0.002613 0.603 -0.00784 0.145
inversión total Tipo de prestador -0.04092 0.000 * -0.02998 0.000 *
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 0.02765 0.000 * 0.02084 0.001 *
Antes-Después -0.0001754 0.888 -0.00002538 0.985
Vinculación PDA 0.0006141 0.472 0.0005636 0.561
Inversión en Estudios y Diseños Tipo de prestador -0.00008128 0.903 0.00001107 0.988
Antes-Después 0.002495 0.872 0.00864 0.613
Vinculación PDA 0.006833 0.430 0.007826 0.422
Inversión en Estudios y Diseños
proveniente de regalías Tipo de prestador -0.004445 0.499 -0.001666 0.820
Antes-Después -0.0798 0.318 -0.0761 0.422
Vinculación PDA -0.03268 0.427 -0.06589 0.191
Porcentaje de Aportes de la Nación
en proyectos (C2) Tipo de prestador -0.05348 0.076 -0.04766 0.158
Efecto diferencias en diferencias PDA -0.2226 0.001 * -0.2103 0.017 *
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 0.1324 0.024 * 0.08953 0.154
Antes-Después -1.567 0.000 * -1.378 0.000 *
Vinculación PDA 0.02189 0.906 0.2277 0.172
Proyectos con problemas respecto al
total Tipo de prestador 0.4659 0.001 * 0.02904 0.795
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador -0.4552 0.046 * -0.02401 0.895
Antes-Después -2.062 0.705 -5.53 0.437
Vinculación PDA 3.063 0.332 3.252 0.311
Tiempo medio de viabilización de
proyectos Tipo de prestador -2.642 0.004 * -2.313 0.019 *
Efecto diferencias en diferencias PDA -2.41 0.657 0.9898 0.889
Efecto diferencias en diferencias Tipo Prestador 2.935 0.012 * 2.59 0.038 *
Antes-Después -0.8039 0.875 -0.9479 0.857
Vinculación PDA 3.327 0.193 3.363 0.204
Tiempo medio de priorización-
viabilización de proyectos Tipo de prestador -0.3743 0.565 -0.3979 0.579
Municipios que migraron a ESP u OA Antes-Después -1.136E-16 0.000 * 9.005E-15 0.000 *

Vinculación PDA -2.579E-18 0.842 1.976E-15 0.097
309

Indicador Efecto
Efecto diferencias en diferencias PDA 3.259E-18 0.859 -7.617E-16 0.652
4.1.17.1.6 Anovas de medidas repetidas
El análisis de varianza de medidas repetidas permite determinar si existen diferencias significativas

por tipo de vinculación, por tipo de prestador y por la interacción de ambas en el tiempo. Los
resultados de la Tabla 20 indican que para los indicadores analizados no existen diferencias en la
evolución en el tiempo entre vinculados y no vinculados, mientras que si hay diferencias en la
evolución entre los municipios que tienen prestador EPS u OA y los que son prestadores directos.
Tabla 20 Anova de medidas repetidas sobre municipios

Estadístico Wilks'
Indicador Efecto p valor Sig.
Lambda
Tiempo 0.943 <.0001 ***
Tiempo*Tipo de vinculación 0.996 0.2383
IRCA
Tiempo*Tipo de prestador 0.986 0.0369 *
Tiempo*Tipo de vinculación*Tipo de prestador 0.989 0.0901
Tiempo 0.911 <.0001 ***
Municipios descertificados
Tiempo*Tipo de prestador 0.941 <.0001 ***
Tiempo 0.977 0.284
Nivel de Recaudo
Tiempo*Tipo de prestador 0.963 0.4689
Tiempo 0.972 0.0001 ***
Inversión en APSB respecto a la Tiempo*Tipo de vinculación 0.998 0.9505
inversión total Tiempo*Tipo de prestador 0.994 0.9239
Tiempo 0.972 <.0001 ***
Inversión en APSB por persona
Tiempo*Tipo de prestador 0.999 0.9999
Tiempo 0.961 <.0001 ***
Regalías recibidas respecto a Tiempo*Tipo de vinculación 0.997 0.8578
ingresos totales (control) Tiempo*Tipo de prestador 0.982 0.095 .
4.1.18 2.5.1 Modelos Logit para Indicadores de Resultados
Existe correlación entre el Indicador Compuesto de Capacidad Institucional y el de resultados

Gráfico 78. Indicador compuesto de Resultados vs. Indicador compuesto de Capacidad
Institucional
310
Santander Arauca Valle Cauca C/marca

5
Quindío Tolima Risaralda Antioquia
Indicador compuesto de resultados
Nariño Huila
4 Boyacá
Caldas N.de
Santander
Caquetá
3
Sucre
Cesar
Magdalena
Bolívar
Meta
Atlántico
Córdoba
Casanare
2
Vichada Amazonas San Andrés La Guajira
1
Putumayo
Guaviare
Vaupés
Chocó
Guanía
0
20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85
Indicador compuesto de Capacidad Institucional
No hay relación directa entre ejecución de recursos y el indicador Compuesto de Resultados

(Gráfico 79. Relación entre ejecución per cápita y resultados.
Gráfico 79. Relación entre ejecución per cápita y resultados
5
Indicador Compuesto de Resultados
0
0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000
Ejecución per cápita municipios vinculados a PDA
311
Cuadro 154. Modelos Logit univariados para Indicadores de Resultados

Indicador Compuesto Indicador de Resultado
Indicador de Resultados IRCA
Coef. p valor Sig Coef. p valor Sig
Variables institucionales del Gestor y cobertura del PDA
Indicador Compuesto de Capacidad Institucional Gestor PDA 0.054 0.014 * 0.056 0.012 *
Tipo de gestor (ESP=1) 1.862 0.008 ** 1.912 0.008 **
Gerencia asesora (Sí=1) -0.621 0.422 -0.307 0.686
Número de años de funcionamiento del esquema actual 0.154 0.409 0.045 0.809
Porcentaje de población en PDA -1.044 0.484 -0.934 0.529
Capacidad económica del municipio y gestión comercial
prestador
Índice de desempeño fiscal promedio 0.138 0.105 0.174 0.051 .
Índice de desempeño fiscal promedio (Municipios PDA) 0.108 0.166 0.125 0.123
Porcentaje de recaudo 7.466 0.001 ** 2.433 0.226
Porcentaje de recaudo (PDA) 7.629 0.000 *** 2.135 0.227
Ejecución de recursos en el PDA y articulación de recursos
Inversión por persona en APSB -0.001 0.186 0.000 0.557
Inversión por persona en APSB (Municipios PDA) -0.001 0.198 0.000 0.570
Porcentaje de inversión en APSB sobre inversión total (PDA) -24.782 0.002 ** -13.059 0.071 .
Porcentaje de inversión en APSB inversión total -27.354 0.001 *** -14.361 0.042 *
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos -2.243 0.160 -1.201 0.433
Porcentaje de aportes de la nación en proyectos (PDA) 24.219 0.052 . 16.026 0.166
Porcentaje de ejecución de recursos en FIA 3.032 0.163 5.364 0.024 *
Porcentaje de ingresos provenientes de regalías respecto al total -10.212 0.239 -3.132 0.715
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías sobre
total
-3.367 0.080 . -1.240 0.505
Porcentaje de la inversión en APSB proveniente de regalías (PDA) -3.883 0.053 . -1.784 0.356
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños -25.006 0.252 -20.582 0.340
Porcentaje de la inversión en APSB en Estudios y Diseños (PDA) -21.271 0.214 -16.607 0.318
Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de
-4.662 0.222 -4.343 0.328
regalías
Porcentaje de la inversión en Estudios y Diseños proveniente de
-4.114 0.243 -3.268 0.376
regalías (PDA)
Concentración de la inversión
Porcentaje de municipios donde se realizó ejecución -1.463 0.321 -1.411 0.339
Gestión municipal sectorial
Porcentaje de municipios descertificados -0.591 0.793 -0.310 0.891
Porcentaje de municipios descertificados (PDA) -1.427 0.550 -0.689 0.774
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio -7.292 0.000 *** -2.930 0.014 *
Porcentaje de municipios SGP en riesgo alto y medio (PDA) -6.150 0.000 *** -2.406 0.037 *
312
Gestión de proyectos
Porcentaje de proyectos con al menos una devolución durante
viabilización
-3.375 0.029 * -1.336 0.320
Porcentaje de proyectos con problemas 3.373 0.368 5.421 0.147

Porcentaje de proyectos con problemas (PDA) -1.642 0.511 -0.124 0.960
Porcentaje de proyectos viabilizados respecto a los presentados
-0.733 0.544 -0.238 0.843
en VU
Tiempo promedio entre priorización y radicación de proyectos 0.112 0.249 0.097 0.296
Tiempo promedio entre radicación y viabilización de proyectos -0.253 0.109 -0.368 0.047 *
Tipo de prestador de los servicios
Porcentaje de municipios con ESP privadas -2.277 0.181 0.164 0.921
Porcentaje de municipios vinculados a PDA con EPS privadas -2.015 0.225 0.381 0.815
Porcentaje de municipios con ESP públicas o mixtas 2.740 0.013 * 1.639 0.110
Porcentaje de municipios de categoría 6 con EPS privadas -2.371 0.201 0.112 0.951
Porcentaje de municipios prestadores directos -1.840 0.186 -1.815 0.204
Porcentaje de municipios prestadores directos vinculados a PDA -1.890 0.173 -1.854 0.192
Porcentaje de municipios prestadores directos de categoría 6 -1.185 0.379 -1.480 0.286
Fuente: Estimaciones propias
Cuadro 155. Modelo Logit para Indicador Compuesto de Resultados
Std.
Coeficiente Estimador z value Pr(>|z|) Sig
Error
(Intercept):1 -6.9841 2.4977 -2.8 0.00517 **
(Intercept):2 -5.8277 2.4202 -2.41 0.01604 *
(Intercept):3 -3.3748 2.2666 -1.49 0.13651
(Intercept):4 -1.7787 2.1967 -0.81 0.41811
Indicador Compuesto de Capacidad
0.0715 0.0271 2.63 0.00844 **
Institucional Gestor PDA
Porcentaje de inversión en APSB -18.1351 8.99 -2.02 0.04367 *
Porcentaje de recaudo 8.842 2.4648 3.59 0.00033 ***
Cuadro 156. Modelo Logit para Indicador Compuesto del IRCA

Std.
Coeficiente Estimador z value Pr(>|z|) Sig
Error
(Intercept):1 -18.624 6.819 -2.73 0.0063 **
(Intercept):2 -17.357 6.758 -2.57 0.0102 *
(Intercept):3 -16.396 6.703 -2.45 0.0144 *
(Intercept):4 -14.712 6.558 -2.24 0.0249 *
Porcentaje de inversión en APSB -22.073 8.303 -2.66 0.0078 **
Índice de desempeño fiscal promedio 0.255 0.103 2.48 0.0131 *
313
Tipo de gestor ESP 1.818 0.756 2.4 0.0162 *

314
5 Conclusiones
Los problemas que se presentaron durante la primera generación de los PAP-PDA que ocasionaron
la baja ejecución de los recursos girados al FIA en esta primera etapa, fueron el detonante para
una serie de cambios que se han venido presentando y que se han constituido en una
deslegitimación de la política sectorial. En primer lugar, las dinámicas que se generaron con
respecto a la asignación de recursos de la Nación a través de programas o planes que desarrolla el
MVCT, diferentes al PAP-PDA, han desvirtuado los principios bajo los cuales la política fue definida,
en tanto que la política pretendía articular las fuentes de recursos disponibles con el fin de
garantizar un mejor control de los recursos invertidos en el sector y ejecutar obras de acuerdo a
una planeación integral con visión regional. En segundo lugar, la restricción que existía
inicialmente que condicionaba la ejecución de obras al 50% hasta tanto no se iniciaran las
actividades propias del componente de aseguramiento en el municipio, fue eliminada, provocando
que el componente de aseguramiento quedara relegado y no se tuviera un avance significativo en
este aspecto en el sector.
Por otra parte, las dificultades que se venían presentando en la ventanilla única del MVCT, y la
incertidumbre en torno a la viabilización de proyectos (especialmente por los largos tiempos de
evaluación y viabilización), tuvo como consecuencia que la priorización de los proyectos a ejecutar
terminara siendo definida precisamente por esta instancia (proyecto que es viabilizado primero, es
ejecutado primero) y no por el ejercicio de priorización técnica que hizo inicialmente el gestor
como parte del ejercicio de planeación realizado.
Con la caída de las vigencias futuras y el otrosí al contrato suscrito con el FIA que elimina la
posibilidad de acceso a crédito, el PAP-PDA pierde la capacidad de ejecución de obras a gran
escala que se tenía pensada inicialmente, dado que actualmente se planea con la disponibilidad de
recursos de la vigencia.
Con respecto a la institucionalidad del Gestor
Los resultados obtenidos del análisis realizado sobre la estructura organizacional y funciones
evidencian que se ha consolidado en el sector una institucionalidad base, con una tendencia a un
esquema organizacional enfocado en procesos, que busca articular las actividades de la cadena de
valor de la política con las funciones de cada una de las dependencias o grupos internos de trabajo
del gestor. Dentro de esta tendencia, los gestores que son ESP presentan esquemas
organizacionales estables, en el sentido que sus estructuras organizacionales son de carácter
formal, mientras que los gestores que son gobernación presentan una tendencia a establecer
315
esquemas organizacionales a través de grupos internos de trabajo que van surgiendo de acuerdo a
las necesidades o funciones que se requieran desarrollar.
Los gestores que son ESP tienden a estandarizar procesos y procedimientos, y ha identificar y
delimitar los roles dentro de la organización (a través del manual de funciones), lo que evidencia
una tendencia a la formalización y estandarización en temas organizacionales que eventualmente
les permitirá fortalecerse institucionalmente a partir del seguimiento y medición de la gestión que
realizan y de la evaluación al desempeño de sus funcionarios. De manera contraria, precisamente
en este aspecto, se considera la principal debilidad en la mayor parte de los gestores que son
gobernación.
Por otra parte, para el desarrollo de los procesos de preinversión y de aseguramiento de la

prestación del servicio, se mantiene una tendencia a contratar consultorías especializadas. Sin
embargo, con respecto al proceso de preinversión, se evidenció una tendencia en los gestores a
fortalecerse con personal especializado con el fin de apoyar el proceso de revisión y ajustes que
fueran requeridos en la etapa de viabilización de los proyectos. Con respecto al proceso de
aseguramiento de la prestación, el gran esfuerzo se encuentra concentrado en el fortalecimiento
institucional, aspecto en el cual están enfocados la mayoría de planes de aseguramiento, y se ha
dejado de lado la asistencia técnico operativa (la mayoría de los gestores realiza este tipo de
asistencia por demanda), esto se considera una debilidad importante, dado que este aspecto es
esencial para asegurar la sostenibilidad del servicio en el mediano y largo plazo.
Con respecto al personal del Gestor
La evidencia hace concluir que los gestores han logrado formar una base de capital humano que se
considera importante para el sector, dado que la mayor parte de ésta tiene un nivel académico de
profesional y postgrado, y en la mayoría de los casos cuentan con una experiencia específica en el
sector que se considera adecuada para un buen desempeño de las funciones que deben cumplir.
Esta tendencia se observó para los dos tipos de gestores, lo cual hace que esta situación adquiera
una mayor importancia. Sin embargo, en el caso de los funcionarios de nivel directivo se evidenció
un nivel de rotación alto, lo que se considera una debilidad importante de los gestores como
organización, dado que esto trae como consecuencia una falta de continuidad en la gestión que
puede implicar una baja en la productividad y la producción de resultados asociados a la
denominada "curva de aprendizaje" del personal (tiempo en el cual se adquieren el conocimiento
y se desarrollan las habilidades específicas para desempeñar un cargo determinado). Además, esta
situación implica la generación de costos adicionales en la selección, contratación y capacitación
de este nuevo personal, y el costo asociado a la pérdida del conocimiento o memoria institucional,
sobre todo en los casos en los que no existe un nivel de estandarización en procesos y
procedimientos, así como en el manejo y gestión de la información que produce la organización.
316
Con respecto a la visión estratégica del Gestor
Se identificaron dos tendencias con respecto a la visión estratégica de mediano y largo plazo de los
gestores. En primer lugar, los gestores que son gobernación consideran que es necesario el
fortalecimiento institucional interno que les permita cumplir sus funciones de una mejor manera y
lograr una permanencia en el tiempo para garantizar la continuidad de la política.
En segundo lugar, los gestores que son ESP, ante la falta de un panorama claro con respecto a su
financiamiento, consideran que es necesario plantear estrategias para generar fuentes adicionales
de ingreso que les permita tener autosostenibilidad financiera en el tiempo y la posibilidad de
seguir desempeñando sus funciones, sin depender de los recursos del PAP-PDA. Bajo esta
tendencia, los gestores buscan convertirse en operadores de los servicios en los municipios o
zonas de su departamento donde se requiera la entrada de un operador y que ésta por las
condiciones del municipio no sea factible; así como prestar servicios de consultoría o relacionados
con los servicios de agua potable y saneamiento básico.
Con respecto a este último enfoque, se considera que no existe claridad bajo el marco normativo
actual de la forma en que se podría materializar la operación del servicio por parte de los gestores
en municipios que no cuenten con operadores especializados y tengan evidentes problemas para
prestar los servicios, así como en lo referente a la viabilidad económica y financiera de esta
operación dada la reglamentación actual en materia de subsidios que tiene el sector. No obstante
lo anterior, siendo enfáticos en el hecho que la Ley 142 de 1994 le da la facultad para la prestación
de los servicios públicos a empresas conformadas por los departamentos o por la Nación.
Con respecto al financiamiento del Gestor
Se evidenció que la principal fuente de financiamiento que están utilizando los gestores para
cubrir sus gastos de funcionamiento es el SGP del departamento, seguido en importancia por los
recursos propios del departamento y por las regalías departamentales. En dos casos particulares,
los gestores manifestaron cubrir sus gastos de funcionamiento con ingresos propios, esto es por
medio de la prestación de servicios alternos.
Con respecto al rol de las Gerencias Asesoras
La mayor parte de los gestores manifestaron que las gerencias asesoras no cumplieron a cabalidad
el objeto para el cual fueron contratadas, argumentaron que los diseños realizados en un buen
porcentaje tuvieron muchas deficiencias y fue necesario reformularlos, así mismo, en algunos
casos los diseños no fueron entregados lo que produjo retrasos en la ejecución de obras. Así
317
mismo, de las percepciones de las entrevistas realizadas a los gestores, una de las razones para el
mal desempeño de las gerencias asesoras era su desconocimiento de las condiciones locales y que
no acompañaban su trabajo con la presencia en el territorio requerida para desempeñar sus
funciones, así como también, el mal desempeño también se debía a un problema en los contratos
suscritos, éstos eran muy básicos y limitados, lo que no daba suficiente claridad del alcance de las
labores a desempeñar y los productos a entregar. Esta misma situación quedó evidenciada en la
evaluación ex-post que se realizó al gestor del departamento del Magdalena, en la que "se percibe
entre las partes una debilidad del contrato entre Aguas del Magdalena SA E.S.P y la Gerencia
Técnica (Aguas de Manizales SA ESP), en cuanto a la falta de alcances y productos explícitos del
componente de fortalecimiento institucional", así mismo que, "(…) la responsabilidad combinada
[de la Gerencia Asesora] sobre los diseños y la interventoría de obras, puede ocasionar conflictos
de intereses en la ruta de toma de decisiones"104.
En concordancia con lo anterior, los gestores manifestaron que el impacto de la salida asesora fue
bueno, dado que permitió al gestor fortalecerse y ofrecer un apoyo integral a los municipios y
prestadores, al asumir las funciones que tenían las gerencias asesoras.
i. Se desvirtúa el objetivo de realizar una planeación de largo plazo de manera articulada

entre los departamentos y los municipios
De acuerdo con la evidencia recopilada, uno de los principales objetivos de la política, relacionado
con la necesidad de llevar a cabo una planeación de largo plazo se desvirtúa. Los PGEI que se
formularon tras la expedición del Decreto 2246 se elaboraron a la luz de los Planes de Desarrollo
Departamentales vigentes, considerando sus metas y los lineamientos de política de las
Gobernaciones. Así mismo, en el horizonte de formulación de los PGEI incidió la restricción en el
uso de recursos, especialmente en lo atinente a las vigencias futuras, por cuanto la proyección de
recursos se restringió al periodo de gobierno en la medida en que no se contara con proyectos
específicos formulados y viabilizados.
Por su parte, el PAEI se basa principalmente en los Planes de Acción y este instrumento, a su vez,
se construye principalmente según las prioridades identificadas por las administraciones
municipales. Al respecto, se encuentra que sólo el 15% de las administraciones municipales afirma
que tiene en cuenta los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado para hacer este ejercicio,
mientras que el 15% afirma que consulta al prestador. Así mismo, los Planes de Acción tienden a
104
Evaluación ex-post "Programa de Agua Potable y Alcantarillado del Departamento del Magdalena
(República de Colombia)" – CAF. Enero de 2014. Economía Urbana.
318
actualizarse con el cambio de Alcaldes o incluso con una mayor periodicidad, que puede ser anual
o de acuerdo con la identificación de nuevas necesidades de parte de las autoridades locales. Esto,
en conjunto con las particularidades observadas en el proceso de viabilización, se conjuga de
manera que afecta la planeación de largo plazo para el sector, por lo cual los PAEI no son
formulados a partir de proyectos concretos sino mediante la asignación de partidas globales con el
fin de poder tener cierta flexibilidad en la asignación de recursos a lo largo de cada vigencia.
Al respecto, se encontró que una alta proporción de municipios vinculados no conoce los
instrumentos de planeación del PAP-PDA. En general, menos de la tercera parte de los municipios
vinculados al PAP-PDA conoce el PGEI, el PAEI, el Manual Operativo del Gestor, el Plan de
Aseguramiento y el Plan Ambiental, mientras que sólo un 35% de municipios vinculados conoce el
Plan de Acción. En particular, algunos departamentos como Nariño consideran que son los
municipios y prestadores quienes deben dirigirse al gestor y formular los Planes de Acción para sus
respectivos territorios. Hay un vacío en cuanto a la responsabilidad para formular los Planes de
Acción.
Por su parte, a pesar que inicialmente se adoptaron criterios técnicos para la priorización de
proyectos, y se siguieron los lineamientos del MVCT en cuanto a priorizar las obras que impactaran
el servicio de acueducto sobre los sectores de alcantarillado y aseo, así como las zonas urbanas
por encima de las rurales, actualmente uno de los criterios operativos que más pesa en la
priorización es el proceso de viabilización de manera que los recursos disponibles por vigencia se
asignan en la medida en que se cuenta con proyectos viabilizados por el MVCT; es decir, los
departamentos presentan al MVCT una serie de proyectos que, en suma, pueden representar una
cuantía mayor a los recursos disponibles, donde el filtro o mecanismo que regula en qué proyectos
se ejecutan dichos recursos es el proceso de viabilización.
i. Preinversión y ejecución de inversiones
 La política de los PAP-PDA partió de un supuesto que existía una buena cantidad de
proyectos a ser ejecutados en el sector de agua potable y saneamiento básico. Sin
embargo una vez se estructuró el esquema y se revisó la pre-inversión existente se
detectaron grandes falencias por lo que se requirió que los Gestores se dieran a la tarea de
contratar Estudios y diseños para la mayoría de los sistemas del país lo que conllevo a que
se retrasara la inversión inicialmente propuesta. En su gran parte la Pre-inversión se ha
desarrollo a través de consultorías externas con problemas de calidad en los productos
entregados por parte de los contratistas y con retrasos significativos, lo cual una vez más
retrasó la ejecución de inversiones en el sector.
319
 La existencia del mecanismo de ventanilla única como requisito para la inversión en el

sector de agua potable y saneamiento básico le ha brindado rigurosidad técnica a los
proyectos, sin embargo trae consigo costos de transacción que en gran parte se
materializan en retrasos para la ejecución de proyectos. Los Gestores han tenido una
importante curva de aprendizaje a lo largo del periodo de análisis y a su vez el mecanismo
de ventanilla única se ha adaptado a las necesidades del sector para poder llevar a cabo
proyectos. Todo este proceso ha logrado que exista en la mayoría de las regiones capital
humano en capacidad de presentar proyectos debidamente estructurados. En ese orden
de ideas iniciativas como las descentralización de la ventanilla única son vistas con buenos
ojos por todos los actores, pero con cierto recelo a la hora de su aplicabilidad porque si
bien se ha construido un conocimiento colectivo por pare de los gestores, en algunas
regiones todavía existen dificultades lo cual podría traer consigo un decrecimiento en la
rigurosidad técnica de los proyectos.
 A pesar de que existe un estrategia de inversión en la política de los PAP-PDA los
municipios todavía ejecutan proyectos de inversión en el sector de agua votable por fuera
de dicha política. Adicionalmente tanto los municipios como los operadores tienen una
mejor percepción de las obras ejecutadas por fuera de la política del PAP-PDA.
 La calidad de la ejecución de las obras ha estado marcada por los retrasos a pesar de que
existe una buena percepción acerca de la calidad de los contratistas. Una de las
dificultades que se presenta con mayor frecuencia a la hora de ejecutar los proyectos está
relacionada con la fase de preinvesión, que ha tenido una evolución importante en el
periodo de análisis, pero susceptible de mejora en cuanto a la calidad de los diseños.
 Las obras que se han desarrolla en el marco de los PAP-PDA son funcionales en más de un
80% de los casos por lo que existe un oportunidad de mejora en este aspecto. En la
mayoría de los casos posibles fallas en la operación se derivan de un problema en la
institucionalidad existente para la prestación del servicio que en la calidad de la obra
ejecutada como tal.
ii. Aseguramiento de la prestación
 Existe una percepción general que en el periodo de análisis la prestación de los servicios
públicos de acueducto y alcantarillado ha sido objeto de mejora, sin embargo también
existe la percepción que todavía falta avances en la prestación del servicio en el corto
plazo.
 En general los Gestores de los PDA han invertido recursos significativos para adelantar
procesos de fortalecimiento institucional, pero en la mayoría de los casos no se obtiene
los resultados esperados debido a la falta de voluntad política y la rotación del personal en
las personas prestadoras de los servicios públicos.
320
Adicionalmente los municipios que no son capitales departamentales se enfrentan a una

limitación en materia de recursos que les permita garantizar una prestación eficiente de
los servicios dado que el esquema normativo limita la fuente ingresos de los prestadores al
recaudo de las tarifas.
 Se considera adecuado el concepto introducido por la Ley 142 por medio del cual los la
totalidad de los costos debe ser cubierta por la tarifa, sin embargo en la mayoría de los
municipios pequeños del país se parte de unas condiciones de ineficiencia en la prestación
del servicio. En efecto, las empresas difícilmente cumplen con los indicadores de eficiencia
planteados en la regulación tarifaria, especialmente en materia de pérdidas e indicadores
de recaudo lo que hace que estas empresas sean inviables financieramente hasta tanto no
cumplan con los indicadores.
Para romper este círculo vicioso se requiere de capital de trabajo ya que para alcanzar los
indicadores de eficiencia se requiere un periodo de tiempo que no es de corto plazo.
 Existe un bajo porcentaje de prestadores que aplican las metodologías tarifarias expedidas
por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (61.9% según la
encuesta a prestadores y 51,5% según la encuesta a municipios) lo cual puede estar
afectando la suficiencia financiera de las personas prestadoras y por tanto su viabilidad
financiera.
Se evidencia una contradicción entre lo que perciben los Gestores en cuanto a la dificultad
de incrementar lo cual no permite garantizar la sostenibilidad financiera de la prestación y
la percepción de las autoridades municipales que considera que si hay una mejora en la
calidad en la prestación del servicio la tarifa es susceptible de incremento.
 En materia de transformación empresarial ha existido apoyo por parte de los Gestores
pero al igual que para los procesos de fortalecimiento institucional en algunos casos se
han visto obstaculizados por falta de voluntad política por parte de las administraciones.
De las transformaciones empresariales apoyadas por los Gestores no se evidencia una
tendencia clara de preferencia por un tipo de prestador, en efecto se determina por las
características del mercado y la voluntad de la administración local.
En el periodo de análisis hay evidencia que se han adelantado procesos de transformación

empresarial (60,3% de los municipio ha adelantado algún tipo) con una preferencia hacia
los esquemas con participación pública.
Para la conformación de los esquemas de transformación se ha recibido apoyo por parte

del esquema institucional y dicho apoyo tiene una buena valoración. Asimismo se
evidencia que la tasa de fracaso de dichas iniciativas ha sido baja.
321
 La asistencia técnica que se brinda a los municipios por parte de los Gestores se
caracteriza por estar sujeta a la demanda que hagan los municipios o prestadores.
Frente a la asistencia técnica en temas operativos se evidencia que solo una porción de los
Gestores la brinda y en el resto de limita a la entrega de manuales operativos cuando se
ejecutan obras.
Existe un grupo de Departamentos que cuentan con operadores especializados en la zona

urbana y por tanto no requieren apoyo por parte del Gestor en materia de asistencia
técnica.
Los municipios reciben en mayor grado asistencia técnica por parte de la gobernación,
luego por parte del gestor y finalmente por parte del ministerio, sin embargo la calidad de
la asistencia técnica es inversa siendo la recibida del ministerio como la mejor calificada y
la recibida de la gobernación la peor calificada con respecto a su utilidad.
 Frente al proceso de certificación en el manejo de los recursos de agua potable y

saneamiento básico los Gestores brindan el apoyo a los municipios independientemente si
pertenecen o no al esquema de PAP-PDA, sin embargo solo la mitad de los municipios
considera que realmente se les brinda dicha asistencia.
La asistencia técnica que presta el Ministerio al proceso de certificación tiene una mejor
percepción por parte de los municipios.
Se requiere una mayor articulación entre la SSPD, los Gestores y los municipios en el
proceso de tal manera que se puedan tomar acciones correctivas antes de que los
municipios queden descertificados.
 Los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de Agua Potable
debería incluir como criterio el costo real de la prestación del servicio en los municipio de
tal manera que exista una relación directa entre el costo económico de referencia y el
valor asignado de tal manera que se puedan asignan niveles de subsidio acordes con la
capacidad de pago de los usuarios.
322
Anexo A. Criterios de evaluación y fuentes de información de las variables incluidas en la matriz

de valoración institucional.
Anexo B. Matriz de valoración institucional
Anexo C. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional para los diferentes
escenarios
Anexo D. Esquemas organizacionales de los gestores
Anexo E. Salidas de encuestas a prestadores, delegados de Alcaldías y operadores de planta
Anexo F. Bodegas de registros administrativos
Anexo G. Anexo Técnico
Anexo H. Documentos Departamentales
Anexo I. Tercera Entrega de Documentación de Bases de Datos
Anexo J. Pruebas de Diferencias de Medias
Anexo K. Scripts de R
6 Bibliografía
Hayfield, T., & Racine, J. (2008). Nonparametric Econometrics: The np Package. Journal of
Statistical Software , 27(5).
Pearson, K. (1985). Notes on Regression an inheritance in the case of two parents. Proceedings
of the Royal Society of London , 58, 240:242.
R Core Team. (2013). R: A Language and Environment for Statistical Computing. Obtenido de
www.R-project.org
323

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CTTO 525 – 2014

Evaluación institucional y de resultados del programa “Planes

Producto 4: Informe de Resultados de la Evaluación, Análisis Costo

Bogotá D. C., 14 de septiembre de 2015

5 Conclusiones ...................................................................................................... 315

Para realizar la evaluación en sus componentes Institucional y de Resultados se recopiló

En cuanto al proceso de levantamiento de información se diseñó un operativo de campo enfocado

Para analizar los casos de municipios vinculados a PDA y al esquema de BA simultáneamente, se

Para el análisis cuantitativo se recolectó información documental y registros administrativos en el

1 Componente 1 – Evaluación Institucional

El concepto de capacidad institucional fue fundamental al momento de definir la metodología

1.1.1 Aspectos Generales

1.1.1.1 Formulación inicial de los PDA

i) Estructura dispersa de la industria y desaprovechamiento de economías de escala

 Acción interinstitucional coordinada y control más efectivo

 Ya se reportaba inconformidad con los diagnósticos que financió el Gobierno

1.1.1.3 Ajuste a los PDA

En esta segunda generación de Planes Departamentales, la Nación no asignó recursos para

Posteriormente, el Decreto 2246, se expide el 31 de octubre de 2012, y por medio de éste se

Los principales cambios que se introducen en la política de Planes Departamentales de Agua en

 En cuanto a las estructuras operativas: en concordancia con lo definido en el Decreto

 En cuanto a los requisitos de participación de los municipios: se consolidan los requisitos

 En cuanto a los procesos de contratación: se incluye la posibilidad que el municipio pueda

1.1.2 Esquema institucional de la política de PAP-PDA: identificación de

Fuente: elaboración propia

1.1.3.1 Estructuras operativas y funciones de los Planes Departamentales de Agua y

Figura 2. Estructura operativa del PDA y funciones – Decreto 2246 de 2012

1.1.3.2 Recursos para funcionamiento del Gestor

En Circular5 expedida por el MAVDT, en diciembre de 2009, se definen en el numeral 2, las

1.1.3.3 Procesos de la cadena de valor identificados del PDA

Figura 3. Procesos Cadena de Valor del PDA

Fuente: Elaboración propia

1.1.3.4 Mecanismo de viabilización de proyectos

1.1.3.5 Fondo de Inversiones de Agua – FIA

Los departamentos se vinculaban al esquema fiduciario al momento de la celebración del contrato

 Se elimina el cobro de comisiones fiduciarias a los municipios por la administración de los

Con la eliminación de la posibilidad de utilizar las vigencias futuras excepcionales, el PAP-PDA

1.1.4 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT

el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la cual se compone de dos direcciones: i)

Figura 4. Organigrama y funciones en el marco del PDA - Viceministerio de Agua y Saneamiento

Fuente: MVCT6 y entrevista Subdirección de Estructuración de Programas MVCT7

En el marco de los Planes Departamentales de Agua, el Viceministerio de Agua y Saneamiento

1.1.5.1 Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional

Los resultados obtenidos del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional, se presentan a

Tabla 1. Resultados del Indicador Compuesto de Capacidad Institucional por departamento

Caldas, Guainía, Guaviare, Nariño, San

Grupo 1 Casanare Amazonas, Caquetá, Putumayo, Vichada

1.2 Estructura organizacional y funciones

1.2.1.1 Tipo de Gestor y esquemas organizacionales

Tabla 2. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales gestores PAP-PDA

Tabla 3. Caracterización de tipo de esquemas organizacionales por departamento

1.2.2 Relaciones interinstitucionales

1.3 Planeación y articulación de recursos

Tabla 1. Disponibilidad actual de instrumentos de planeación

Cuadro 3. Disponibilidad de Planes de Acción

1.4 Preinversión y ejecución de inversiones

1.4.1.1 Calidad de Diseños

Liquidación del contrato

1.4.1.2 Mecanismo de Ventanilla Única

1.4.1.3 Calidad de los contratistas

Desde la perspectiva de los Gestores la calidad de los contratistas es considerada en su mayoría

Gráfico 1. Calidad de los Contartistas

Buena Regular Mala