CONTROL GUBERNAMENTAL EN LA REPUBLICA ARGENTINA

Administracion Financiera y control

Dr. Héctor Constantino Rodríguez

1. INTRODUCCIÓN

1.1. ANTECEDENTES DEL CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA EN NUESTRA

REGIÓN.

Existe una hipótesis histórica que sostiene que la incorporación del pueblo llano al
Parlamento inglés convocada por Simón de Monfort en 1265, se debió al influjo que sobre
este personaje ejercieron las instituciones españolas.

Ya en las Cortes de León de 1188, tiene acceso a las Curias el estado llano, con mucha
anticipación a cualquier otro país europeo. En Alemania no entra en la dieta hasta 1232, en
Inglaterra ya hemos visto que fue en 1265, en Francia Felipe el Hermoso no convocó a los
representantes de las ciudades hasta 1302.

En efecto, la primera Curia plena a la que asisten los representantes de las ciudades y villas
es la de León de 1188 por convocatoria de Alfonso IX. Se celebró en la Iglesia de Santa
María de la Regla, 66 años antes de que Enrique II convocase a los comunes en 1254 y de
que fuera conocida la Carta Magna.

Estas asambleas nacieron para entender en la concesión de subsidios a la Corona y como

órganos limitativos al poder real en la votación de impuestos y en la inspección de las
sumas recaudadas.

El derecho castellano no pudo ser transplantado íntegramente al nuevo mundo por cuanto
las características geográficas del territorio y las particularidades de la empresa
colonizadora obligaron desde un primer momento a dictar normas especiales que se
conocen bajo la común denominación de Derecho Indiano.

En 1570 Felipe II ordenó al Consejo la recopilación de toda la normativa vigente que sólo
después de numerosos intentos y complicaciones pudo ser culminada en 1680 bajo el
reinado de Carlos II.

La famosa Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias contaba con nueve libros
siendo el octavo el respectivo al régimen hacendístico.
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Para el control de la hacienda real en los territorios coloniales la corona de España se valió
de instituciones muy conocidas como: Juicios de Residencia, Visitas y Rendición de
Cuentas.

El juicio de residencia consistía en el examen de cuentas que se tomaba de los actos

cumplidos por un funcionario público al concluir el desempeño de su cargo. Estos juicios
que se regían por un detallado ritual reciben el nombre de la exigencia hacia el funcionario
saliente de permanecer en el lugar hasta llegar a una conclusión respecto de su actuación.
Este procedimiento cuyo origen se remonta al siglo V en el Imperio romano de Oriente bajo
el emperador Zenón tenía una fase secreta y otra pública.
Durante la primera fase el juez averiguaba la conducta del funcionario y durante la pública
escuchaba quejas y recibía denuncias de los vecinos. Un elemento que habitualmente se
pasa por alto es que el objeto de estos juicios era conocer tanto lo malo como lo bueno de
una gestión, no sólo se buscaba hacer efectiva la responsabilidad del agente sino también
premiar al buen gobernante.

Las visitas constituyeron otro medio de control que junto con el juicio de residencia era
mirado con recelo por quienes debían someterse a él. Con frecuencia se los ha confundido
pero tenían sus diferencias. Por ejemplo: el juez de la visita podía iniciar sus actuaciones
antes de publicar los edictos y en cualquier momento de una gestión, los funcionarios
visitados permanecían en sus puestos mientras que los residenciados debían hacer
abandono de ellos durante el juicio y las sentencias graves podían ser objeto de recurso de
suplicación en las residencias pero no en las visitas. Por último el juez de residencia se
ceñía a dictar sentencia sin ocuparse de remediar los problemas hallados. El visitador solía
ser facultado para tomar algunas medidas y dictar ordenanzas

La rendición de cuentas de las cajas reales se vinculaba a la gestión de un tipo especial de

funcionario, pues implicaba el control de la gestión del Oficial Real lo que lo convertía en un
tema delicado ya que por las manos de estos Oficiales Reales, pasaban crecidas sumas.
Los Oficiales Reales tenían a su cargo la recaudación de los recursos de la corona y eran
designados directamente por el Rey que debiendo dedicarse exclusivamente a la atención
de los asuntos hacendísticos.

Estos Oficiales Reales, que gozaban de sueldos reducidos eran al principio cuatro en cada
ciudad importante: Un tesorero, un contador, un factor y un veedor, más tarde estos dos
últimos cargos tendieron a desaparecer. Debían actuar en conjunto y su responsabilidad era
solidaria.
La función de los oficiales reales gozó hasta el siglo XVIII de una relativa independencia por
la separación que la Corona acostumbraba a hacer de este ramo con respecto al político y
militar.

La recaudación obtenida se depositaba en la denominada caja real y su custodia estaba a

cargo de los mismos Oficiales. A fines del siglo XVII se calculaba que en todo el imperio
indiano existían unas cincuenta cajas reales.

Los Oficiales reales debían registrar cuidadosamente los ingresos obtenidos y también los
pagos autorizados que habían efectuado. Las cuentas así confeccionadas eran sometidas al
control de las autoridades superiores. Al principio fue exclusivamente la contaduría del
Consejo de Indias la encargada de esta tarea.

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Como ya he mencionado era el Consejo de Indias el que debía fiscalizar la actuación de los
Oficiales reales y velar por el desarrollo y fomento de la hacienda real. La fiscalización se
hacía a través de visitas o inspecciones a los lugares donde operaban los delegados reales
y a través del examen de la documentación que contenía las cuentas de la Hacienda pública
en cada una de las divisiones administrativas de la colonia. Por Real Provisión del 4 de julio
de 1543 los Oficiales estaban obligados a enviar a la Contaduría del Consejo de Indias un
tiento de cuenta al fin de cada año, es decir un resumen de lo recibido y lo gastado, y una
cuenta completa cada tres años. Asimismo por Real Cédula de 1554 se creo un sistema de
contralor adicional sobre las cuentas de las Cajas Reales a cargo de la audiencia local.

Sin embargo, muchos de estos oficiales no respondieron a la confianza que la naturaleza

del cargo implicaba, promoviendo y originando grandes desfalcos y escándalos
administrativos que afectaron pecuniariamente al tesoro real y desacreditaron al sistema.

Como respuesta institucional, durante el reinado de Felipe III, en el año 1605, se promulgan
las ordenanzas de Burgos en virtud de las cuales se crean los tres primeros Tribunales de
Cuentas (constituidos por tres contadores cada uno) en las ciudades de Méjico de la Nueva
España, Ciudad de los Reyes del Perú y Santa Fe del Nuevo Reino de Granada. Asimismo
para la provincia de Venezuela y la Isla de Cuba debían nombrarse Contadores que se
entenderían directamente con el Consejo de Indias.

Entre las numerosas causas de su creación destacó la necesidad de un mayor control de la

actividad desarrollada por los Oficiales Reales. Resultaba a todas luces imperativo
desarrollar organismos capaces de resolver el problema de la toma de cuentas de los
funcionarios del Fisco en Indias.

En este sentido la ardua labor de estos tribunales de cuentas estuvo referida sobre todo a
tomar y dar finiquito a las cuentas de los Oficiales Reales, Tesoreros y custodios de las
rentas reales; entendían también en el cobro de los endémicos retrasos de pagos de
deudas fiscales e inventariaba anualmente las cajas reales.

La escasa significación económica de las Cajas provinciales del Río de la Plata determinó
que no hubiera Tribunal de Cuentas sino hasta mediados del siglo XVIII cuando Buenos
Aires comenzó a experimentar un período de expansion comercial.

En efecto, en 1767, Carlos III tomó debida nota de la nueva realidad y tras consultar al
Consejo de Indias creó la Contaduría y Tribunal Mayor de Cuentas de Buenos Aires que
abarcando las provincias del Río de la Plata, Paraguay y Tucumán reorganizó el
funcionamiento de todas las subtesorerías existentes en las provincias, hasta ese entonces
deficientemente controladas por el tribunal de Lima.
La creación del Virreynato del Rio de la Plata obedecio en gran medida al conflicto de la
corona castellana con la coronos portuguesa, lo prueban sus poderes de guerra y la
definición financiera de incorporar a Potosí dentro de su jurisdicción para tomar los ingresos
producto de la extracción de metales, tanto por regalias como por acuñación.

El proceso de independencia determinó que la Corona fuese reemplazada por el pueblo

como accionista único y que la profundización de los procesos democráticos incremente el
nivel de exigencias de ese accionista sobre el órgano de control en un todo de acuerdo con
aquello que sostenía Aristóteles en su obra Política (Lib. VI. Cap. 12): “Tratándose de los
poderes constituidos en la verdadera democracia, se atribuye al pueblo reunido en
Asamblea General, entre otras facultades, la de aprobación de las cuentas públicas.”
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1810 – En el Acta del Cabildo se regulan las facultades financieras acordadas a la Junta,
como organismo colegiado encargado de las funciones de poder administrador. Como
señala Atchabaian en su obra, se estableció el principio de la publicidad de las operaciones
de la hacienda y la aprobación de los impuestos por el órgano que se atribuía la voluntad
legislativa del Estado. Un bando con los movimientos de caja era pegado en los muros
mensualmente.
Los sucesivos ensayos constitucionales que tuvieron lugar en el Río de la Plata adoptaron
previsiones en materia financiera.
La Constitución de 1819 preveía respecto de la conducción de la hacienda otorgar al
Congreso la facultad de establecer derechos e imponer contribuciones para las urgencias
del Estado por un plazo máximo de dos años.
A partir de 1820 Buenos Aires registra los gobiernos más progresistas e ilustrados de la
época, los de Martín Rodríguez y el General Las Heras.
Durante el gobierno de M. Rodríguez funcionaron dos organismos con atribuciones propias
de un Tribunal de Cuentas. Uno administrativo, encargado de controlar y enjuiciar a toda
persona que manejara fondos del Estado y que no rindiese cuenta satisfactoria de su
inversión: El otro, compuesto de tres miembros de la legislatura, encargado de estudiar y
apreciar las cuentas presentadas por el Poder Ejecutivo antes de clausurarse las sesiones
del año. El 28 de agosto de 1821 se dispuso la creación de la Tesorería General y de la
Contaduría General de la Provincia.
Por primera vez se confecciona un presupuesto de gastos, por acción del Ministro de
Hacienda D. Manuel García, y ese documento se sometió a la acción de la Legislatura. Era
el primer intento serio de ordenar la gestión de la hacienda, mediante la introducción de tan
importante instrumento de contabilidad preventiva. A esta medida le siguieron otras sobre
ejecución de presupuesto, trámite de los gastos, registro de las operaciones, creación de la
caja de amortización de la deuda y del libro de fondos y rentas públicas.
La Constitución de 1826, registra disposiciones muy completas sobre finanzas públicas.
Durante el gobierno de Rivadavia se adoptaron algunas normas en materia de Contabilidad
pública: las funciones de caja del Estado se acordaron al Banco Nacional creado en 1826,
se dictó un reglamento de contabilidad y administración para el ejército de operaciones en
Brasil.
En el período de gobierno de Rosas no se encuentran normas legales o reglamentarias
sobre ordenamiento de la hacienda pública.
Con posterioridad a su derrocamiento, el Congreso reunido en Santa Fé da el 1 de mayo de
1853 la Constitución. Sus disposiciones de hacienda pública fueron tomadas del proyecto
de Alberdi, y comprenden:
 Institución del Tesoro Nacional, como caja única y descentralizada. Ingresos que lo
constituyen.
 Organización del Poder Legislativo como órgano volitivo máximo de la hacienda.
 Institución del Poder Legislativo como órgano de control externo de la hacienda en los
aspectos preventivo, concomitante y crítico o ulterior. En la fase preventiva, fija el
presupuesto de gastos; en la fase concomitante, cada Cámara tiene el derecho de
interpelación a los ministros, llamándolos a sus salas para recibir explicaciones e
informes (art.63); en la fase ulterior, el Congreso aprueba o rechaza la cuenta de
inversión (Art.67 Inc.7)
 Institución del PEN como órgano directivo y ejecutor de la hacienda.
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La organización del estado ira mostrando una evolucion de las normas sobre hacienda
pública que constituyeron pilares en lo relativo al control económico financiero del Estado
Nacional.
Ley 217 del 26/9/1859 – Bajo la denominación de “Reglamento General de Pagos”,
constituyó una verdadera Ley de Contabilidad. Prohibía decretar pagos no autorizados por
el presupuesto, responsabilizaba solidariamente por los decretos por los mismos al
Presidente de la República, los ministros autorizantes y al contador mayor interventor,
ordenaba la apertura de la contabilidad de presupuesto, reglamentaba la forma de
presentación de la cuenta de inversión, etc.
Vigencia hasta 1870, en que fue reemplazada por la 428.
Ley 428: el 27/08/1865 el Senador Nacional Uladislao Frías presenta un proyecto de Ley de
contabilidad inspirado en la Ley francesa sobre hacienda. El Senado sanciona el proyecto
ese mismo año pero, al pasar a Cámara baja para su consideración permanece cinco años
en la Comisión de Hacienda. Recién en 1870 se debate el proyecto, que vuelve al Senado
con modificaciones, siendo convertida en Ley el 26/9/1870.
Configuró un verdadero código de contabilidad, pues previó casi todos los aspectos del
ordenamiento económico-financiero del Estado. Su vigencia se mantiene hasta 1947,
durante más de tres cuartos de siglo.
Ley 12.961: En septiembre de 1932, el Senado por indicación del Dr. Alfredo Palacios
designó una comisión especial para elaborar una nueva ley de contabilidad. La comisión
finaliza su labor en 1940, formulando un despacho sobre la reforma total de la Ley 428.
Este proyecto fue remitido en consulta al Poder Ejecutivo. El mismo fue convertido en ley el
20/3/1947, con el número 12.961.
La ley reglamentaba el procedimiento de los juicios de cuenta y de responsabilidad, de cuyo
conocimiento era competente la Contaduría General.
La Contaduría General se erigía como eje del control administrativo, en virtud de sus
facultades. Entre las mismas se pueden mencionar:
 Función de censura de los actos del poder administrador relativos a la gestión financiero-
patrimonial del Estado;
 Funciones jurisdiccionales, como tribunal de cuentas a cuyo cargo se ponía el examen y
juicio administrativo de cuentas de los responsables, así como la instauración de los
juicios de responsabilidad;
 Funciones eminentemente contables
 Funciones de control concomitante respecto de los órganos secundadores de la gestión
ejecutiva
 Funciones de gobierno interno (juicios de cuenta y de responsabilidad).
Destaca Atchabaian que esta norma fue severamente criticada por la doctrina y por la
oposición por su carácter centralista, no obstante debe puntualizarse que es producto de
una iniciativa en 1932 del diputado socialista Alfredo Palacion que logro que se creara una
comision que elaborara la norma, paso el proyecto al Ejecutivo y tras unos años fue
rescatado y convertido en ley en 1947.

Ley de Contabilidad (aprobada por decreto ley 23.354 del 31/12/1956). Los objetivos
fundamentales perseguidos con la reforma fueron sustituir la ley 12961 corrigiendo el
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régimen de control de la hacienda pública por ella establecido, separando el control de la
actividad de registro y proveyendo procedimientos adecuados para determinar con exactitud
los resultados financieros patrimoniales de los ejercicios en que se divide la vida de la
hacienda. En lo referente al control contaba con los siguientes aciertos:
Institución del órgano jurisdiccional y de control externo delegado, con garantía de
independencia y estabilidad, separado del órgano eje del control interno y de la contabilidad
del Estado, el Tribunal de Cuentas.
Adopción del sistema de presupuesto de competencia en lo relativo a gastos.
Agilización del mecanismo administrativo de pago de los gastos públicos.
Modificación de la estructura presupuestaria, mediante la adopción de una clasificación
primaria más racional de los gastos públicos
Modificación de las fechas de iniciación y finalización del ejercicio financiero.

1.2. HACIA NUESTROS DÍAS

El control público en la República Argentina, ha evidenciado en los últimos años

modificaciones substanciales en los sistemas de control imperantes en la órbita pública.
Esto es así, debido a dos factores, uno normativo que surge con la sanción de la ley N°
24.156 de “ Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional” y otro de índole instrumental, resultante de una constante innovación tecnológica
y operativa, para enfrentar las necesidades de la Administración Pública, la cual debe seguir
el ritmo de los tiempos modernos.
Los sistemas de control inmediatamente anteriores a la Ley 24156 comprendieron al
Tribunal de Cuentas de la Nación ( T.C.N.) y a la Sindicatura General de Empresas Públicas
(SiGEP), sobre estos dos organismos detallaremos sus principales funciones de control
ejercidas en el pasado.
Tribunal de Cuentas: dicho tribunal ejercía las funciones de control legal y técnico, y de
control jurisdiccional. Dentro del control legal se encontraban comprendidos los controles
de legitimidad de los actos administrativos y de la aplicación de las disposiciones y
normativa aplicable a éstos. Por su parte el control técnico estaba referido a evaluaciones y
verificaciones de índole contable y económica.
El control ejercido sobre las distintas jurisdicciones comprendía concretamente, la
determinación de juicios de cuentas y de responsabilidad
La importancia de la Hacienda Pública Productiva y la necesidad de ajustar su gestión,
determinó en 1974 la creación de la Corporación de Empresas Nacionales (CEN), que se
estructuró como un hólding de empresas públicas.
El citado organismo ejercía un control superior sobre cada una de las empresas bajo su
órbita de acción. Al actuar como un órgano de dirección superior, tenía entre otras
funciones la de aprobar las planificaciones y conducciones de las empresas bajo su control,
estableciéndose así una función de control sobre las empresas del estado.
Este último organismo fue disuelto en 1978, y su órbita de control fue ejercida por la
Sindicatura General de Empresas Públicas (SiGEP), la que actuaba como una entidad
administrativa descentralizada con personería jurídica propia. Su objeto principal era el de:
ejercer el control externo de las empresas de propiedad total o mayoritaria del Estado
Nacional, cualquiera fuese su naturaleza jurídica. También tenía competencia para
asesorar sobre la procedencia de los actos de las empresas sujetas a su control. En su
aspecto normativo, sometía a consideración del Poder Ejecutivo Nacional, las normas
reglamentarias a que debían someterse las empresas fiscalizadas.
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El control ejercido por la SiGEP, abarcó tres áreas específicas: de legalidad, auditoría y
gestión. La acción de contralor del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Sindicatura
General de Empresas Públicas, se extendió hasta la vigencia de la Ley N° 24.156, de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional,
sancionada el 30 de septiembre de 1992, la cual comenzó a regir a partir de 1° de Enero de
1993, estructurando dos grandes sistemas: el de administración financiera y el de control.

2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Y EL REGIMEN DE CONTROL

2.1. LOS CONTROLES INSTITUCIONALES.

La Constitución Nacional de la República Argentina fue sancionada en 1853 y reformada en

los años 1860, 1866, 1898, 1957 y en 1994.
Casaluga Vinardell señala el impacto de las instituciones políticas democráticas, en especial
las votaciones mayoritarias, en las decisiones acerca del volumen y composición del
presupuesto, destacando que la posibilidad de fracasos en la política pública democrática
abre un nuevo mundo al estudio: la investigación y el diseño de instituciones que
consolidando el proceso democrático aseguren el mínimo de ineficiencias.
En este sentido “como la democracia tiende fundamentalmente a la seguridad jurídica y, por
tanto, a la legalidad y previsibilidad de las funciones estatales, existe en ella una poderosa
inclinación a crear organizaciones de control, que sirvan de garantía de la legalidad. De
estas garantías, la más firme es el principio de publicidad.
La tendencia a la claridad es específicamente democrática, y cuando se afirma ligeramente
que en democracia son más frecuentes que en la autocracia ciertos inconvenientes
políticos, especialmente las inmoralidades y corrupciones, se emite un juicio superficial o
malévolo de esta forma política, ya que dichos inconvenientes se dan lo mismo en la
autocracia, con la sola diferencia de que pasan inadvertidos por imperar en ella el principio
opuesto a la publicidad. En lugar de claridad, impera en la autocracia la tendencia a ocultar:
ausencia de medidas de control -que no servirían más que para poner frenos a la acción del
Estado-, y nada de publicidad, sino el empeño en mantener el temor y robustecer la
disciplina de los funcionarios y la obediencia de los súbditos, en interés de la autoridad del
Estado”(Kelsen).
La necesidad de asumir nuevos roles y super-vigilar otros por parte del Estado, ha
determinado que la actividad de los órganos públicos y por ende de sus funcionarios, se
incremente tanto cuantitativa como cualitativamente. El ciudadano debe ser protegido con
eficacia frente al actuar irregular o insuficiente de la Administración Pública y ésta debe
estar protegida contra el accionar ilícito o abusivo de sus funcionarios. Es allí donde el
trabajo de instituciones de control toma importancia y adquiere mayor dimensión en el
marco de regímenes democráticos estables.
En este sentido, la reforma constitucional operada en la República Argentina en 1994
introdujo fuertes novedades en materia de control público, ya sea consagrando nuevas
figuras, otorgando jerarquía institucional a organismos preexistentes, o remozando y
perfeccionando instituciones. Se refuerza la presencia de organismos con funciones de
control, con caracteres propios y competencias distintas, pero animados por un fin similar:
hacer la gestión de los funcionarios del Estado más eficaz, eficiente y más transparente:
Se destaca la figura del Defensor del Pueblo, inserta en la órbita del Congreso Nacional,
que constituye un medio de control de la administración pública por actos u omisiones de
ésta que puedan afectar derechos e intereses del ciudadano y de la comunidad. Además,
se ha precisado el perfil orgánico y funcional del Ministerio Público. En dirección a
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afianzar la independencia del Poder Judicial (base fundamental del sistema en la lucha
contra la corrupción) y optimizar y jerarquizar su función, el Consejo de la Magistratura
asume facultades de administración de ese Poder y selección de los magistrados,
facultades que en estos dias se observa la posibilidad que vuelvan en gran parte a la Corte.
La legislación penal encargada de sancionar los delitos de concusión, peculado,
negociaciones incompatibles con la función pública, ha sido de escasa aplicación, situación
motivada por la dificultad de la prueba de los hechos concretos, lo que ha determinado con
frecuencia absoluciones calificadas como escandalosas. El Artículo 36 establece la
“cláusula ética” de la Constitución, que intenta prevenir conductas delictivas por las cuales
alguien logre, valiéndose o no de la condición de funcionario público, a costa del Estado,
aumentos patrimoniales injustificados. Este enunciado -art. 36 Constitución Nacional quinto
párrafo- que tipifica el enriquecimiento ilícito como hecho que vulnera el sistema
democrático, se complementa con el último párrafo de la misma norma, que ordena al
Congreso que disponga la sanción de una ley de ética pública para el ejercicio de la función
(Ap. 3.2.). La ley de ética publica y la creación de la oficina anticorrupción han sido pasos
en el sentido del mandato constitucional.
También se confiere reconocimiento institucional a la Auditoría General de la Nación, y se
profundiza su autonomía preexistente desde la sanción de la ley 24156, estableciendo su
ámbito y funciones como organismo de asistencia técnica del Congreso. Fijó además, el
criterio para la designación de su presidente, -nombrado a propuesta del principal partido
de oposición en cuanto a su significación parlamentaria-. Ello apunta a garantizar el
ejercicio independiente de la función de control y constituye un nuevo avance en la clásica
doctrina de separación e independencia de poderes, y se inspira en su principio
fundamental: el sistema de frenos y contrapesos.
El esquema institucional se completa en la labor de garantizar la transparencia del accionar
estatal con la Sindicatura General de la Nación asistiendo al Poder Ejecutivo, y con la
Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Es importante la labor de las
Comisiones Parlamentarias, dentro de ellas las comisiones investigadoras. Se trata de
instrumentos útiles destinados a complementar las facultades del Congreso, que no se
limitan a la sanción de las leyes, sino que se proyectan también al ejercicio de la función del
control democrático. En este sentido, se creó la Comisión Especial de Investigación de
Hechos Ilícitos o Prácticas de Corrupción cometidos en perjuicio del Estado Nacional o del
interés público. Le compete la investigación de las contrataciones, administración y demás
actos relacionados con la prestación de servicios postales y aeroportuarios; los fraudes en
la actividad comercial, bancaria y financiera; las actividades vinculadas con la confección y
entrega de documentación personal y los actos relacionados con la evasión fiscal, en
particular en el mercado del oro y de las carnes.
La reforma constitucional incluyó también la regulación constitucional del derecho de los
usuarios. Así, el artículo 42 estableció entre otros, los siguientes lineamientos:
Defensa de la competencia
Calidad y eficiencia de los servicios públicos
La participación organizada de los usuarios

En el control de la eficiencia y calidad de los servicios públicos hay órganos con

competencia específica instituidos por la misma Constitución de 1994:

Los Entes de Regulación, que desde la nueva Constitución deben ser creados por ley del
Congreso.
La Auditoría General de la Nación, que tiene a su cargo el control de dichos entes de

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regulación y asiste técnicamente al Congreso.
El Defensor del Pueblo, cuya misión es la defensa y protección de los derechos establecidos
e intereses tutelados por la Constitución y a quien se ha legitimado para accionar en
defensa de los derechos de incidencia colectiva (artículos 86 y 43 de la Constitución).

Dado el proceso de privatizaciones, el estado sigue siendo el titular de los servicios publicos
pero deriva la gestion a unidades empresariales privadas, entonces se incorpora el nuevo
Estado, el Estado regulatorio, que sustituye al Estado Productor de bienes y servicios.

La mencionada reforma constitucional de 1994 incorpora también otros instrumentos que

contribuyen a resguardar el rol atribuido al Congreso de la Nación, estableciendo que el
Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo, admitiendo la figura del decreto de necesidad y
urgencia solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trámites constitucionales ordinarios previstos para la sanción de las leyes. En tales
supuestos, serán decididos en acuerdo general de Ministros, quienes deberán refrendarlos
conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros.
Este último, personalmente y dentro de los diez días, someterá la medida a consideración
de una Comisión Bicameral Permanente del Congreso. Quedan excluidas en forma absoluta
de esta atribución excepcional normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de partidos políticos.

2.2. LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN.

El Jefe del Gabinete de Ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la

Nación, deberá concurrir mensualmente y en forma alternativa a cada Cámara, para
informar sobre la marcha de los asuntos de gobierno, estando sometido a la posibilidad de
un voto de censura, e incluso, de ser removido por una mayoría especial de los miembros
de las Cámaras.
El Congreso será informado, pero deberá estar preparado para preguntar, y por eso la
Constitución Nacional le crea su brazo técnico: La Auditoría General de la Nación.
En la reforma de la Ley Fundamental, dentro de las atribuciones del Congreso, el art. 75,
inc. 8 prescribe: “Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo
del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y el cálculo de recursos de la
administración nacional, en base al programa general de gobierno y aprobar o desechar la
cuenta de inversión”. En cuanto a la facultad primitivamente atribuida al Poder Ejecutivo,
personificado en el Presidente de la República, respecto de la recaudación de las rentas de
la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley de presupuesto de gastos nacionales, en
virtud de la Reforma, tales atribuciones se limitan a la supervisión del ejercicio de dichas
facultades por parte del Jefe de Gabinete de Ministros (art. 99, inc. 10), a quien le
corresponde, entre otras atribuciones, ejercer la administración general del país (art. 100,
inc. 1).
Asimismo, la Sección Primera, “Del Poder Legislativo”, capítulo VI se refiere
específicamente a nuestra entidad de fiscalización superior. En efecto, el texto
constitucional expresa: “De la Auditoría General de la Nación”

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Artículo 85: El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la
administración pública estarán sustentados sobre los dictámenes de la Auditoría General de
la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará
del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá
ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El Presidente del
organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número
de legisladores en el Congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el
trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos
públicos.
El dispositivo transcrito otorga status constitucional a la Auditoría General de la Nación,
órgano rector del sistema de control público externo creado por Ley 24.156, en vigencia a
partir del 1° de enero de 1993, situándolo en jurisdicción del Congreso de la Nación
Argentina y reconociéndole, en un breve pero omnicomprensivo texto, la amplia esfera de
competencia que le fuera fijada por la mencionada ley. Sin duda alguna, esta incorporación
representa un hito esencial en el avance del control público en la República Argentina.
Por su parte el artículo 117 de la Ley 24.156 determina que es materia de competencia de
la Auditoría General de la Nación “el control externo posterior de la gestión presupuestaria,
económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables
financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y
sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de los procesos de privatización, en
cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos”. Es de destacar que la
jurisdiccion sobre la Ciudad de Buenos Aires cede ante la creacion de la Ciudad Autonoma
de Buenos Aires, cuyo sistema de control, en gran medida tomado del sistema de la ley
24156 esta dado por la ley 70 de dicha ciudad autonoma.
A su vez, el artículo 120 de este cuerpo legal faculta al Congreso de la Nación para ampliar
su competencia de control externo “a las entidades públicas no estatales o a las de derecho
privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el Estado Nacional, o a las
que éste se hubiera asociado, incluso a aquellas a las que se les hubieren otorgado aportes
o subsidios para su instalación o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba,
gaste o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pública”
Es un postulado básico afirmar que para que haya control debe informarse a la sociedad.
Un objetivo central de la Auditoría General de la Nación es lograr que el pueblo,
representado en el Congreso, con sus organizaciones de la sociedad civil, pueda contar con
información independiente, sustentada en una acción profesional sobre el conjunto del
sector público nacional. De este modo, deviene en un subsistema de información que
retroalimenta a la opinión pública y los legisladores, a fin de permitirles obtener los
elementos de juicio indispensables para tomar decisiones. Importa que exista un control
real, que brinde información en calidad suficiente para que el legislador ejerza su función y
para que el juez actúe en consecuencia, el principio debe ser: a mayor publicidad, mayor
posibilidad de control social. En punto a ello, los órganos de control deben poner en

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conocimiento de la sociedad sus informes. En la actualidad pueden consultarse
directamente en las paginas web de las instituciones.

3. SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION Y CONTROL

3.1. SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION FINANCIERA

Como ya se ha expresado la Ley N° 24.156 de “Administración Financiera y de los Sistemas

de Control del Sector Público Nacional” configura dos grandes sistemas, el de
Administración Financiera y el de Control.
Ambos sistemas se encuentran comprometidos con los objetivos generales de dicha ley,
explicitados en su artículo 4°:
a) Garantizar los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y
eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos.
b) Sistematizar operaciones de programación, gestión y valuación de los recursos del
sector público nacional.
c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional, útil para la dirección de las
jurisdicciones y entidades para evaluar la gestión de los responsables de cada una de
las áreas administrativas.
d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada
jurisdicción o entidad del sector público nacional, la implementación y mantenimiento de:
d.1) Un sistema confiable adecuado a las necesidades del registro de información y
acorde con su naturaleza jurídica y características operativas.
d.2) Un eficiente sistema de control interno normativo, financiero, económico y de
gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica de control previo y
posterior y de la auditoría interna.
d.3) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente
de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas,
proyectos y operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad.
e) Estructurar el sistema de control externo del sector público.

La administración financiera está integrada por los siguientes sistemas que deben estar
interrelacionados entre sí:
Sistema presupuestario.
Sistema de crédito público.
Sistema de tesorería.
Sistema de contabilidad.
Sistema Integrado de información financiera (SIDIF).

Cada uno de estos sistemas cuenta con un órgano rector, que depende directamente del
órgano que ejerce la coordinación de ellos.
Los órganos rectores son los responsables del diseño y elaboración de políticas, del dictado
de normas y procedimientos a ser aplicados por las instituciones públicas y de reunir la
información producida por los órganos periféricos. Dichos órganos son los encargados de
coordinar las distintas actividades de cada sistema, siendo la función de la Secretaría de
Hacienda la de ejercer una coordinación general en materia técnica y política conjuntamente
con la Secretaria de Finanzas, recibiendo ambos la calificación de organos coordinadores.
Los órganos periféricos son los responsables de operar los sistemas en los que están
involucrados, en términos de aplicación de políticas, normas y procedimientos definidos
centralmente.
11
Estos sistemas fueron complementados por los sistemas de: Bienes del Estado,
Contrataciones, Inversión Pública, Recursos Humanos, descriptos en los apartados
subsiguientes.
Son elementos comunes a cada uno de los sistemas mencionados la centralización
normativa y la descentralización operativa. Seguidamente se exponen las características
principales de cada uno de los sistemas señalados anteriormente:

3.1.1. SISTEMA PRESUPUESTARIO

En el sistema presupuestario quedan establecidos los principios y procedimientos que rigen

el proceso presupuestario en todas las jurisdicciones y entidades que conforman el Sector
Público Nacional. Los principios que se recogen, son los clásicos o básicos referidos a:
Integridad, Anualidad y Universalidad.
La ejecución de los distintos presupuestos aprobados, para las jurisdicciones y entidades,
se deben ajustar a la programación temporal que elaboren conjuntamente la Oficina
Nacional de Presupuesto, órgano rector del sistema presupuestario y la Tesorería General
de la Nación, siendo esta última la encargada de compatibilizar los recursos esperados con
los recursos disponibles.
Para evaluar la gestión presupuestaria, se analizarán los resultados del presupuesto
determinando las variaciones que pudieran surgir, procurando establecer las causas de
éstas y se prepararán informes con recomendaciones tendientes a ejercer una acción
correctiva.
 Operatoria de la Oficina Nacional de Presupuesto:
 Define los clasificadores presupuestarios y tablas que sirven como base para la
formulación de los presupuestos anuales.
 Elabora los techos presupuestarios para cada entidad en función de las estimaciones de
los ingresos futuros.
 Elabora los créditos iniciales del presupuesto de gastos clasificados por:
 Apertura programática: programa, subprograma, proyecto, actividad, obra, ubicación
geográfica.
 Objeto del gasto: inciso, partida principal, partida parcial partida subparcial.
 Fuente de financiamiento.
 Tipo de moneda.
 Cada imputación así definida es asignada a una finalidad y función y a un código de
clasificación económica.
 Elabora el cálculo de recursos por rubro de ingreso (Tipo, Clase, Concepto,
Subconcepto.), origen de los recursos, organismo cedente y moneda.
 Analiza los anteproyectos de presupuesto de los organismos que integran la
Administración Nacional y propone los ajustes necesarios.
 Prepara el proyecto de ley de presupuesto general y fundamenta su contenido.
 Efectúa las modificaciones presupuestarias correspondientes al presupuesto inicial.
 Programa la ejecución de los recursos en el tiempo, con la asignación de cuotas de
compromiso y de mandado a pagar, por objeto del gasto y por fuente de financiamiento.
 Recibe la programación física de programas y proyectos, y posteriormente su ejecución
con el fin de evaluar el avance de la misma y sus desvíos.
 Realiza la evaluación final de metas de los programas como culminación del proceso
presupuestario.

12
La ONP. emite anualmente un manual para la formulación del presupuesto de la
Administración Nacional que contiene además todos los formularios e instructivos que
deberán cumplimentar las distintas jurisdicciones y entidades que la componen por cada
una de sus categorías programáticas.

3.1.2. SISTEMA DE CREDITO PUBLICO

La Oficina Nacional de Crédito Público es el órgano rector del sistema, tiene como misión
asegurar una eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento
que se obtengan mediante operaciones de crédito público. En la actualidad depende
orgánicamente de la Subsecretaría de Financiamiento. En el presente sistema se
determinan los criterios para clasificar la deuda en interna y externa y en directa e indirecta,
y además se enuncian las posibles variantes de endeudamiento y se establecen la
prohibición, a todas las entidades del Sector Público Nacional, de formalizar operaciones de
crédito público no autorizadas por la ley de presupuesto general de la administración.
 Operatoria de la Oficina Nacional de Crédito Público:
 Es la responsable del Registro de la Deuda Pública.
 Procesa las operaciones de endeudamiento de cada contrato de préstamo, la emisión,
colocación y rescate de títulos públicos. Mantiene el saldo histórico de los préstamos y
las deudas.
 Registra tasas de intereses y tipos de cambio.
 Emite las órdenes de pago del servicio de la deuda identificando la amortización y pago
de intereses.
 Realiza proyecciones sobre desembolsos y servicios de la deuda.

3.1.3. SISTEMA DE TESORERIA

El presente sistema está compuesto por el conjunto de órganos, normas y procedimientos

que intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que configuran el flujo de
fondos del Sector Público Nacional, así como en la custodia de las disponibilidades que se
generen.
Los órganos del sistema son: la Tesorería General de la Nación, que tiene carácter de
rector, y las unidades o servicio de tesorería que operen en el Sector Público Nacional.
 Operatoria de la Tesorería General de la Nación:
 Participa en la definición de la política financiera del Sector Público Nacional.
 Es el órgano rector del Subsistema de Tesorería y administra la Cuenta Unica del Tesoro
(CUT), para la cual elabora toda la normativa, instrucciones y procedimientos que hacen
al movimiento de fondos tanto de ingreso como de egreso.
 Con la CUT. se incorpora a sus funciones todo lo referente a la programación del pago y
a la asignación de cuotas a los SAF.
 El concepto general de Cuenta Unica, se basa fundamentalmente, en que el Tesoro
Nacional, mantiene una sola cuenta corriente en el Banco Nación Argentina,
denominada “Cuenta Unica del Tesoro” operada exclusivamente por la Tesorería
General de la Nación, en la cual deberán ingresar todos los recursos recaudados y se
efectuarán los pagos de la Administración Pública Nacional.
 Registra los recursos de rentas generales a partir de la información bancaria que surge
de la conciliación automática y de la información que le suministran los organismos
recaudadores.
 Elabora las órdenes bancarias para efectuar la cancelación de las órdenes de pago
13
 superiores a un determinado monto y permite que cada SAF, seleccione y genere la
cancelación de las órdenes de pago inferiores al monto determinado.
 Transfiere los fondos a los beneficiarios utilizando redes bancarias autorizadas.
 A través de esta operación se registra el momento del pagado y se genera el asiento de
partida doble de la contabilidad general.

3.1.4. SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

Este sistema se encuentra conformado por un conjunto de normas, órganos y

procedimientos técnicos, utilizados para: recopilar, procesar, valuar y exponer los hechos
económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de las entidades públicas.
Las características más salientes del presente sistema son:
1. Brindar un principio de uniformidad en las registraciones, que será aplicable a todos los
organismos del Sector Público Nacional.
2. Permitir integrar la información presupuestaria con la información patrimonial, como así
también con las cuentas nacionales.
3. Establecer normas relativas a la exposición que permitan determinar las variaciones y
composición del patrimonio de las Entidades Públicas, exponiendo además la ejecución
presupuestaria y los movimientos del Tesoro.
4. Determinar los costos correspondientes a las distintas operaciones públicas.
5. Basar el sistema en normas contables de aceptación general para el Sector Público
Nacional.

Operatoria de la Contaduría General de la Nación:

Es la responsable de la administración de la Base de Datos -SIDIF-, por ende tiene las
atribuciones de auditoría contable sobre los procesos.
Administra y normaliza la ejecución presupuestaria y los procedimientos de los registros
presupuestarios y contables, involucrando tanto a gastos como a recursos.
La registración de la ejecución presupuestaria de gastos se realiza actualmente en los
Servicios Administrativos Financieros (SAF) que actúan en cada uno de los organismos de
la Administración Nacional, que incluyen tres etapas perfectamente diferenciadas:
Compromiso, Devengado y Pagado, a la Contaduría General de la Nación le corresponde la
intervención en las etapas de registro de compromiso y devengado.
Elabora la conciliación bancaria de todas las cuentas corrientes del tesoro en forma
automatizada, a través de un sistema denominado “conciliación automática”.
Desde el registro presupuestario de las transacciones, se obtiene automáticamente a través
del SIDIF central los asientos de partida doble de la contabilidad general que se registran en
el libro diario y en el libro mayor. Además, la CGN, procesa los asientos manuales de
operaciones sin imputación presupuestaria.

Con estos datos se elaboran los estados contables: recursos y gastos, balance general,
origen y aplicación de fondos y evolución del patrimonio.
La Contaduría General de la Nación como órgano rector del sistema contable, a partir de
1993 comenzó la transformación contable implementando un sistema de partida doble,
definiendo a los entes ejecutores y su interrelación que permitió a partir del ejercicio cerrado
al 31/12/98 la emisión del Balance General.
3.1.5. SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN FINANCIERA

14
Ante la necesidad de disponer de un sistema integrado de información y gestión financiera
que contemplara las funciones de presupuesto, crédito público, tesorería, contabilidad,
contrataciones y administración de bienes, se concibe un programa que planteó como
criterio metodológico básico “la interrelación de los sistemas” y la concepción de
“centralización normativa y descentralización operativa”.
El desarrollo informático del SIDIF central se enmarcó en una clara definición de la imagen
objetivo a lograr y bajo premisas y criterios concebidos dentro de una estrategia informática
que concibió al SIDIF como una unidad lógica de procesos constituidas por subsistemas o
módulos interconectados e interactuando con una base de datos integrada de información
financiera en el ámbito de los Organismos Centrales, por un lado y distribuida a nivel de las
unidades ejecutoras de la Administración Central y de los Organismos Descentralizados por
otro, comunicados electrónicamente y respetando una relación de interoperabilidad. Ese
sistema bajo tecnología de internet es ahora denominado e-sidif

3.1.6. BIENES DEL ESTADO

A partir del 23 de agosto de 1994, y por decreto 1492, se creó la Subsecretaría de

Administración de Bienes del Estado, de la cual dependia, entre otras, la Dirección Nacional
de Bienes del Estado que tenia como responsabilidad primaria la de coordinar las
actividades relacionadas con la administración de los bienes fiscales y mantener el control
permanente de la actividad inmobiliaria estatal debiendo confeccionar el registro integral del
patrimonio estatal según lo determina la legislación vigente- Una vision actualizada la
veremos cuando enfoquemos el tema patrimonial.
Es de destacar, como lo establece el artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional, que el
Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional,
constituye necesariamente un acto legislativo que valida el programa general y el plan de
inversiones públicas, siendo un instrumento de programación económica y social de
Gobierno.
3.1.7. SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS

Acompañando la acción reformadora enunciada en cada uno de los sistemas comentados,

se ha planteado un avance cualitativo en la administración de los recursos humanos,
comprendiendo situaciones escalafonarias, presupuestación del gasto en personal, análisis
salarial, movimiento de personal, estructuras organizativas y liquidación de haberes.
Para ello se desarrollo el Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU) que
comprendia la globalidad de la información sobre cada persona ocupada en todos los
organismos de la Administración Nacional, lo que significa una total transparencia en
materia de administración financiera de ocupación y salarios.
Paralelamente, mientras se estructuraba el sistema SIRHU, se llevo a cabo una etapa
intermedia con la formación de una plataforma mínima de información salarial
presupuestaria (Decreto N° 645/95), a partir de los datos existentes en los sistemas
liquidadores de haberes de las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional.
En el ámbito de los organismos descentralizados se destaca el sistema Sahra desarrollado
e implantado en la Administración Federal de Ingresos Públicos, exportado a otros
organismos publicos.

3.1.10. SERVICIOS ADMINISTRATIVOS FINANCIEROS (SAF.)

15
Su relación con la ONP, CGN y TGN se realiza a través de un conjunto de
formularios/transacciones que transferidos por distintos medios y con distinta periodicidad
posibilitan el intercambio de información.

3.2. SISTEMA DE CONTROL

Otro gran sistema es el de control, que queda conformado de acuerdo al Art. 7° de la Ley N°
24.156 por dos organismos de control: la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría
General de la Nación, indicándose que éstos serán los órganos rectores de los sistemas de
control interno y externo respectivamente.
Las disposiciones emergentes de dicha Ley serán de aplicación en todo el Sector Público
Nacional, que a tal efecto está integrado por:
a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos
Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a los organismos de la seguridad social.
b) Empresas y sociedades del Estado, las sociedades anónimas con participación
mayoritaria estatal y las sociedades de economía mixta y todas aquellas organizaciones
donde el Estado tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las
decisiones societarias.
Como se desprende hasta aquí, el concepto de control tanto interno como externo, es
abarcativo de un universo sumamente amplio. La normativa y los informes pueden verse en
www.agn.gov.ar

3.2.1. SISTEMA DE CONTROL INTERNO

La Sindicatura General de la Nación (SiGEN) es el organismo de control interno del Poder

Ejecutivo Nacional, siendo ésta una entidad con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera dependiente del Presidente de la Nación.
Queda en materia de competencia de la SiGEN el control interno de las jurisdicciones que
componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y
sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo,
normas orientativas y estructura orgánica.
El Sistema de control interno queda conformado por la SiGEN, como órgano normativo de
supervisión y coordinación y por las unidades de auditoría interna, creadas en cada
jurisdicción y en las entidades del Poder Ejecutivo Nacional. Estas unidades de auditorías
internas dependerán jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y
actuarán coordinadas técnicamente por la SiGEN.
El artículo Nº 103 de la Ley 24.156, establece: El modelo de control que aplique y coordine
la Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios,
económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de
programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y
eficacia.
Son funciones de la Sindicatura General de la Nación, entre otras, las que seguidamente se
detallan:
 Dictar y aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la
Auditoría General de la Nación.
 Emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes, de las
normas de auditoría interna.
16
 Vigilar el cumplimiento de las normas contables emanadas de la Contaduría General de
la Nación.
 Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno facilitando el
desarrollo de las actividades de la Auditoría General de la Nación.
 Aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditoría interna, orientando y
supervisando su resultado.
 Comprobar la puesta en práctica, por los organismos controlados, de las observaciones
y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna y acordadas con los
respectivos responsables.
 Formular recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo.
 Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que pudieran ser
perjudiciales para el patrimonio público.
 Establecer requisitos de calidad técnica para el personal de las unidades de auditoría
interna.

Los informes que la Sindicatura General de la Nación emita deberán estar dirigidos: al
Presidente de la Nación, para informarle sobre la gestión financiera y operativa de los
organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia y a la Auditoría General de
la Nación sobre la gestión cumplida por los organismos bajo fiscalización de la Sindicatura,
sin perjuicio de atender consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano
externo de control, alcanzando estructuralmente el objetivo general que debe satisfacer toda
auditoría interna, en la medida de informar y asesorar a la dirección superior sobre el
desarrollo de las operaciones, dado que sus informes son independientes de los que emiten
quienes tienen la responsabilidad directa de la gestión y el control de las operaciones en los
distintos organismos y jurisdicciones. La normativa, actividad e informes pueden consultarse
en www.sigen.gov.ar

3.2.2. SISTEMA DE CONTROL EXTERNO

El control externo como ya se dijera, es ejercido por la Auditoría General de la Nación,
dependiente del Congreso Nacional; contando con personería jurídica propia e
independencia funcional, y a los efectos de asegurar ésta, cuenta con independencia
financiera.
Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria,
económica, financiera, patrimonial, legal, así como dictaminar sobre los estados contables
financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y
sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, y los entes privados
adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de sus
respectivos contratos. Se incluyen también los fondos fiduciarios.
La Auditoría General de la Nación tendrá, entre otras, las funciones que seguidamente se
detallan:
 Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con
la utilización de los recursos del Estado.
 Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, así como las evaluaciones de
programas, proyectos y operaciones.
 Auditar a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos
internacionales de crédito, conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se llegue
entre la Nación Argentina y dichos organismos.
 Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos
de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio.
17
 Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito
público y efectuar los exámenes necesarios para formarse opinión sobre la situación de
este endeudamiento.
 Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros, así como
del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y
sociedades del Estado.

Dentro de las funciones impuestas a la Auditoría General de la Nación por la Ley Nº 24.156,
se destaca el control de gestión, dado que la Auditoría ejerce el control posterior,
observando el cumplimiento de los procedimientos programados y controlando la aplicación
práctica de todas las normas.

4. OBJETIVOS DE AUDITORIA DE LA A.G.N.

La Auditoría General de la Nación define como objetivos de auditoría:
 Establecer el grado en que las entidades del sector público y sus servidores han
cumplido adecuadamente con los deberes y atribuciones que les han sido asignados.
 Determinar si tales funciones se han ejecutado de manera económica, eficiente y eficaz.
 Determinar si se están llevando a cabo, exclusivamente, aquellos programas o
actividades legalmente autorizadas.
 Proporcionar una base para mejorar la asignación de recursos y la administración de
éstos por parte del sector público.
 Mejorar la calidad de la información sobre los resultados de la administración del sector
público que se encuentra a disposición de los formuladores de políticas, legisladores y la
comunidad en general.
 Alentar a la administración del sector público para que introduzca procesos tendientes a
brindar información sobre la economía, eficiencia y eficacia, desarrollando metas y
objetivos específicos y mensurables.
 Evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a
operaciones gubernamentales, así como los planes, normas y procedimientos
establecidos.
 Determinar el grado en que las entidades del sector público y sus funcionarios controlan
y evalúan la calidad, tanto de los servicios que prestan, como en los bienes adquiridos.

5. NUEVO ENFOQUE DEL CONTROL

La Ley de Administración Financiera ha establecido cambios cualitativos en términos de
control, dado que ésta incorpora como objetivos generales entre otros, los criterios de
Economía, Eficiencia y Eficacia.
En este contexto, resulta conveniente recordar el significado que tienen los criterios antes
mencionados en un sistema de control moderno:
Economía: Se refiere a la adquisición de la cantidad y calidad apropiada de recursos reales
y financieros, en la oportunidad adecuada y al más bajo costo.
Eficiencia: Se refiere a las condiciones de operación bajo las cuales sé maximizar el
producto por unidad del recurso utilizado o se minimizan los recursos para una cantidad y
calidad dadas de producto.
Eficacia: Se refiere al logro de los objetivos y otros efectos previstos en planes, programas,
proyectos, operaciones y actividades.

18
Estos principios deben ser considerados en forma interrelacionada más que como
conceptos separados, poniendo especial interés en la efectividad total de su aplicación.
La utilización precisa y oportuna de estos principios nos permite ingresar en el campo de la
auditoría integral, la cual resulta más abarcativa que las auditorías tradicionales. En efecto,
la auditoría integral nos permitirá determinar el grado de cumplimiento de las normas
legales, contables y profesionales, como así también la economía, eficiencia y eficacia con
que se afectaron los recursos para el logro de objetivos por parte del ente sujeto a control.
Lo expresado hasta aquí ya permite advertir los profundos cambios que se han operado en
los sistemas de control de la República Argentina.
En efecto, el sistema vigente tiende a efectuar controles integrales, que comprenden la
evaluación de los recursos de índole financieros, humanos y físicos, observando además si
la administración de éstos se formuló bajo los principios de economía, eficiencia y eficacia
ya mencionados, siendo uno de los objetivos más salientes de la auditoría integral el de
efectuar recomendaciones que tengan por sentido la mejora de la gestión administrativa y
financiera de la entidad sujeta a control.
Bajo estas bases podemos definir a la auditoría integral como la tarea realizada por equipos
multidisciplinarios que emitan su opinión y den recomendaciones sobre la forma y modo en
que se conduce la institución auditada, la eficacia, eficiencia y economía de sus logros y por
último el impacto y significado de su quehacer en el medio, la comunidad e instituciones a
las que se vincula.
Para esta tarea el auditor deberá contar con indicadores o sensores que permitan evaluar y
comparar el grado de cumplimiento logrado en los objetivos propuestos por la
administración en el uso de sus recursos.
La determinación de estos parámetros debe realizarse sobre la base de ciertos criterios
generales de información que sean congruentes con los tenidos en cuenta en oportunidad
de la preparación de los diversos presupuestos y programas, convirtiéndose de esta forma
en un elemento de vital importancia en el proceso de la auditoría integral. Para ello será
necesario organizar el trabajo de manera tal que el mismo quede estructurado en tres fases:
de planificación y programación, de ejecución del trabajo programado y la de comunicación
de los resultados mediante la emisión del informe de auditoria integral
Al respecto, la Auditoría General de la Nación Argentina ha definido las características y
cualidades que deben tenerse en cuenta en la elaboración y ponderación de éstos, lo cual
puede sintetizarse en la siguiente forma:
Disponibilidad de Datos: Resultará indispensable contar con datos para generar información
suficiente.
Calidad de los Datos: Se deberá procurar que la recolección de los datos que se obtengan
sea consistente, completa y confiable.
Comparabilidad: Los indicadores deberán ser aplicables en diferentes ámbitos donde se
obtenga información de similares características.
Validez : Deberán medir lo que se espera que mida, tanto estadística como
conceptualmente.
Pertinencia : Deberán guardar correspondencia con los objetivos de las políticas, planes,
proyectos, operaciones, actividades o estándares en cuestión.
Sensibilidad : Deberán poder reflejar los cambios que se han producido en la realidad
observada.

19
Oportunidad : Deberán poder obtenerse en el momento en que sean útiles para la toma de
decisiones.
Costo : Su utilización debe justificar el costo de los recursos invertidos para obtenerlos.
Los indicadores tendrán por función dar señales de alerta ante la ocurrencia o agravamiento
de deficiencias en un área determinada. Los indicadores de desempeño por sí solos no
pueden sustituir las evidencias sobre las cuales se fundamenta el juicio de valor. Serán
tomados como una señal hacia donde dirigir la investigación a fin de buscar evidencia de las
reales causas por la que arroja un valor distinto a lo esperado.
Por otra parte en su aplicación se deberá tener especial cuidado en no utilizar criterios de
carácter general o estándares rígidos, que aplicados a diversas situaciones conlleven al
auditor a arribar a conclusiones no del todo válidas, por no haber aplicado mediciones que
tuvieran en cuenta las características particulares del organismo sujeto a control, como así
también el marco sectorial en que el mismo se desenvuelve.
Este enfoque en los sistemas de control es consecuencia directa de la época en que nos ha
tocado vivir, en la cual las necesidades o requerimientos públicos crecen más que
proporcionalmente que los recursos disponibles.
Esta problemática y su consecuente búsqueda de soluciones hace necesaria la evaluación
de los programas de gobierno y de sus objetivos, a través de una opinión independiente, de
cómo se ejecuta el gasto en el Sector Público.
La auditoría integral mediante los procedimientos y técnicas ya mencionadas, debe lograr
una opinión independiente, como así también debe efectuar recomendaciones para mejorar
las debilidades detectadas en la gestión administrativa, y además deberá verificar el
cumplimiento de las recomendaciones formuladas.
Estas sugerencias permiten mejorar la efectividad del organismo auditado, constituyéndose
en una importante herramienta de control que ayuda a la identificación de áreas con
debilidades o problemas en sus sistemas de control, y motoriza la implementación de
cambios cuando las circunstancias así lo determinan.
No obstante, las sugerencias y recomendaciones brindadas por el auditor no resuelven, por
sí mismas, los problemas de la administración, toda vez que la implementación de las
medidas correctivas tendientes a mejorar la gestión, es responsabilidad exclusiva de los
órganos volitivos de la administración.
A pesar de ello, la búsqueda de economía, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos
públicos hará necesario, en un futuro próximo, un esfuerzo constructivo y coordinado de la
administración y de la auditoría, que redundará en mejores resultados en la gestión
gubernamental.

6. EVALUACION DE PROGRAMAS
La evaluación de programas se concibe como un elemento esencial del proceso de
planeación integral, que permite conocer la medida y el modo en que se han alcanzado los
objetivos programados, haciendo posible identificar incongruencias, desviaciones,
incumplimientos y deficiencias en el desarrollo y el resultado de los programas, a fin de
retroalimentar el proceso de programación, presupuestación en fases posteriores.
De esta manera, la evaluación de programas se enfoca, principalmente, a analizar el
cumplimiento de los objetivos programáticos y sectoriales, valorar el efecto que las
entidades programáticas han tenido en el medio y en la realidad que se pretendió modificar,
y a verificar la vida útil prevista de las metas obtenidas.
20
La evaluación de programas es una tarea compleja que se fundamenta en un conjunto de
elementos cualitativos, atributos o condiciones que además sean susceptibles de ser
medidos o comparados dentro de un sistema de valores vigente, requiere precisar el campo
de acción sobre el cual debe desarrollarse.
La evaluación de programas se concibe desde dos perspectivas distintas, que conducen a
puntos de vista diferentes: uno agregado e integral y otro específico y profundo. La primera
requiere un tratamiento sistémico o total para su comprensión. La segunda debe darse en
un espacio menor y requiere un análisis detallado o casuístico que profundice en alguna o
algunas partes del todo.
En cualquiera de las dos perspectivas se requiere precisar: los elementos a utilizar bajo el
enfoque sistémico o total del proceso de evaluación y los criterios que han de usarse para
seleccionar los programas que requieren un análisis evaluatorio más profundo y detallado.
La primera vertiente globalizadora, conduciría a un examen sobre principales insumos y
resultados de las estructuras y marcos de referencia: planes, programas nacionales y
sectoriales, etc. Es decir propósitos, metas de resultado y programas.
La segunda, casuística, permitiría profundizar en aquellos programas específicos que se
seleccionan con base en criterios preestablecidos, y analizando principalmente indicadores
de metas, gastos y desviaciones de cada programa, correspondiente a un sector, a una
entidad determinada, o a un programa específico.

7. AUDITORIA MACROECONÓMICA DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

7.1. OBJETIVOS Y FUNCIONES DE LA AUDITORÍA DE EJECUCIÓN

PRESUPUESTARIA

El objetivo principal de la Auditoría General de la Nación (AGN), en el análisis

macroeconómico, es el de revisar el cumplimiento de las políticas que el Honorable
Congreso de la Nación (HCN) establece a través de la Ley de Presupuesto Nacional para
cada ejercicio. Es, entonces, un análisis ex-post de cumplimiento legal de objetivos y metas.
La legalidad de las acciones no sólo se refiere al cumplimiento de las normas regulatorias
de los actos administrativos, sino que debe también entenderse en un sentido más laxo,
aunque no por ello de menor importancia, en términos del cumplimiento de las metas
explícitas que establece la Ley de Presupuesto. Es el propio Poder Ejecutivo quien eleva al
HCN el proyecto de ley incluyendo las políticas a aplicar durante el ejercicio fiscal en
cuestión, siendo también el encargado de la ejecución del presupuesto y, por tanto, sujeto
de auditoría.
En general, tanto las metas como los objetivos de menor grado de especificidad, son
presentadas sin un formato capaz de ser traducido a indicadores en forma simple. Es en el
proceso de medición en el que se debe hacer la traducción de los objetivos a conceptos e
indicadores. Este es uno de los aspectos centrales del trabajo mismo de auditoría de
cumplimiento de objetivos.
En este último sentido, se presenta una dificultad asociada con el tipo de instrumentos a
utilizar en la cuantificación, o al menos en calificación, de los objetivos y de la forma de
entender su consecución.
Con relación a la incumbencia jurisdiccional, la AGN trabaja en el análisis macroeconómico
con el presupuesto de la Nación, a través de lo que se conoce como la Cuenta Ahorro-
Inversión-Financiamiento. La misma está integrada por el presupuesto de la administración

21
central, los organismos descentralizados y las empresas públicas de jurisdicción nacional.
Por tanto, no se trabaja sobre otras jurisdicciones políticas como provincias o municipios.

7.2. FUENTES DE INFORMACIÓN Y TIPO DE ACTIVIDADES

El mensaje elevado por el Poder Ejecutivo, y a partir de la reforma constitucional de 1994,
por el Jefe de Gabinete de la Nación que acompaña y forma parte del proyecto de Ley,
incluye un detalle de los objetivos y metas a alcanzar a través de la ejecución del
presupuesto de cada ejercicio.
Uno de los primeros y principales problemas del trabajo concreto se refiere a la
determinación de las variables a utilizar en el análisis. Sin embargo y como no podría ser
de otra manera, el análisis se sostiene en las estructuras macroeconómicas que en general
se enuncian como objetivos. Las mismas son, en general, expuestas cuantitativamente en la
presentación al HCN y por ello se trata del punto de partida.
En una primera aproximación al análisis global, y desde un objetivo explícito del proyecto de
Ley de Presupuesto para el ejercicio correspondiente, se entiende que tanto las
modificaciones que el Poder Ejecutivo introduce (está autorizado a realizar modificaciones al
crédito aprobado hasta ciertos niveles máximos) así como la ejecución presupuestaria
(especialmente en términos de las diferencias respecto a la propuesta original) son
decisiones de política introducidas por el órgano ejecutor y es así como refieren al
cumplimiento de las líneas de política propuestas. No se trata de actos de ilegalidad sino de
decisiones que legalmente son asumidas.
En general, el Poder Ejecutivo introduce modificaciones según la evolución diferencial de los
componentes del presupuesto y, en muchas ocasiones, para satisfacer problemáticas que
van surgiendo durante el ejercicio. Esto lleva a que puedan encontrarse diferencias
substanciales con el presupuesto aprobado. Sin embargo, la ejecución del presupuesto no
necesariamente resulta estructuralmente distinta a la instrucción del HCN.
En esta línea de análisis, la desagregación de cada rubro y partida en función de las
principales diferencias son la forma de acceso al análisis macroeconómico. Esto es, la
comparación entre las estructuras de los recursos y de los gastos con las propuestas por el
HCN. El paso siguiente resulta, simplemente, un mayor grado de detalle y desagregación de
dichos rubros y partidas, comenzando por la clasificación tradicional de recursos y gastos de
tipo corrientes y de capital. No siempre es sencillo llegar a indicadores de eficiencia de la
ejecución del gasto que resultan necesarios en la evaluación de consecución de objetivos y
metas.
La Cuenta Ahorro, Inversión, Financiamiento resultará de sucesivas agregaciones del
análisis de los sectores componentes. Administración Central, Organismos Descentralizados
y Empresas Públicas. Cada uno de los cuales presenta información en forma separada.
Por supuesto, la principal limitante es, como siempre, la obtención de información legal y
válida en el análisis. En general, se trabaja con información provista por el sistema de
contabilidad del sector público.
Se incluyen, además, tareas anexas al análisis de la ejecución presupuestaria vinculados a
los criterios de las transferencias a otras jurisdicciones políticas y manejo de los recursos
con fines del financiamiento de los gastos.

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10. CONCLUSION
Los conceptos vertidos en este trabajo, han pretendido reflejar la realidad del control en la
República Argentina, es por ello que nos detuvimos en la importancia que nuestros
constituyentes dieron al control estatal, a través de la sanción de la reforma de la
Constitución y la relevancia que dentro de ella se le dio a la Auditoría General de la Nación.
También se abordaron los aspectos más salientes del sistema integrado de información
financiera el cual se consideró como una herramienta fundamental para poder ejercer un
control adecuado de las transacciones gubernamentales. Asimismo todo el sistema de
administración financiera previó un sistema de control tanto interno como externo. Estos
dos sistemas permiten cerrar un círculo de gestión y control continuo.
La experiencia argentina demuestra que se hace necesario contar con un eficaz y eficiente
modelo de gestión y control de la hacienda pública, éste para ser aplicado debe contar con:
Una normativa legal que permita instaurar un sistema integrado de información financiera,
donde debe desarrollarse un adecuado sistema de presupuesto por programa que permita
que la ejecución de los recursos se realice en el tiempo programado, con una evaluación
final de las metas de los programas y proyectos.
Además se plantea la necesidad de efectuar dentro de las tareas habituales de control un
análisis macroeconómico de la ejecución presupuestaria global, que permita determinar ex-
post el cumplimiento legal de los objetivos y metas aprobados por el Poder Legislativo.
Un sistema de crédito público que sea responsable del registro de todas las operaciones de
endeudamiento, que asegure la correcta programación, utilización y control de estas
obligaciones.
Un sistema de tesorería que asegure la transparencia de la recaudación y registración de
los recursos y los pagos de la administración, a través de la implementación de una cuenta
única del Tesoro.
Una operatoria de registro centralizada que contenga los aspectos presupuestarios,
contables y financieros, involucrando tanto a los gastos como a los recursos.
Estas premisas básicas deberán ser tenidas en cuenta a la hora de aplicar un modelo
similar al argentino, que tiene como propósito declarado, lograr la transparencia en las
operaciones que realiza el estado.
Los cambios ocurridos han producido modificaciones cualitativas en términos de control,
dado que se incorporan como objetivos generales entre otros, los criterios de Economía,
Eficiencia y Eficacia.
Estos deben ser considerados en forma interrelacionada y no como conceptos separados,
poniendo especial interés en la efectividad total de su aplicación.
El desafío que representa esta nueva óptica del control gubernamental hace imprescindible
ingresar en el concepto de la auditoría integral, definida como una actividad abarcativa que
incluye la revisión y evaluación de los sistemas de información y de los aspectos contable-
financieros, legales y de gestión a fin de determinar el cumplimiento de las normas legales
contables profesionales así como también el grado de acatamiento a los criterios antes
mencionados.
Esta nueva concepción del control obliga a la formación de equipos multidisciplinarios de
auditoría, los cuales deberán estar liderados por profesionales especializados en la ciencia
contable con una gran experiencia en el proceso de auditoría, que obligará a un esfuerzo
constructivo y coordinado de la administración y de la auditoría. Esto, sin duda, conducirá al
logro de mejores resultados en la gestión gubernamental.
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Por ultimo, un elemento central del problema lo constituye la inserción de la sociedad civil
en el sistema, no solo en la retroalimentación sino también en su planifican estratégica.

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