EL PRINCIPIO MODERNO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL PRINCIPIO DE LA SERVICIALIDAD, EL

SERVICIO PÙBLICO, LA ADMINISTRACIÓN PRESTACIONAL.

Como producto del industrialismo, aparece la ciudad fábrica planteando una

nueva fenomenología socioeconómica dentro del “taller social” de que hablara
LEON DUGUIT.
Esta nueva sociedad habría de caracterizarse por una economía, ahora
nacional, en que unos tienen la capacidad de ofrecer bienes y servicios y otros
la necesidad de adquirirlos, creándose en ella una interdependencia social
otrora desconocida.
Lo que ocurre entre particulares en el campo privado, corresponde hacerlo al
Estado en el ámbito público: satisfacer las necesidades generales de la
sociedad, rol que origina a los servicios públicos.
En el nuevo Estado, dirá DUGUIT, éste no es más que un conjunto de
servicios públicos.
GASTON JÈZE restringirÁ este amplio concepto de servicio público para
validarlo sólo dentro del campo de la Administración del Estado, en una teoría
del servicio público administrativo.

SUMARIO: 1. La administración como prestadora de servicios. 2. El Estado Administrador en Chile.

1. LA ADMINISTRACIÓN COMO PRESTADORA DE SERVICIOS.

Como consecuencia del industrialismo y de las nuevas corrientes intelectuales que recorrieron Europa
desde mediados del siglo XIX, la función administrativa habrá de abandonar las ideas liberales e individualistas
que hasta entonces la habían animado, acogiendo las nuevas potencias espirituales que dominaban el escenario
público, haciéndolo social.
En efecto, dirá LEÓN DUGUIT, asimilando las enseñanzas de la reciente sociología, el siglo XX responde
a requerimientos y visiones del todo distintos de aquellas concepciones individualistas y metafísicas que
iluminaron la creación del Estado constitucional: hoy, en el gran escenario de la nueva vida societaria, está lejos
aquel tiempo en que cada hogar satisfacía por sí mismo sus necesidades domésticas.
Al interior de cada Estado se ha producido una gran transformación económica; por todas partes y en
casi todos los órdenes de la actividad social, una economía nacional ha venido a reemplazar a la anterior
economía doméstica, resultando de ahí que los hombres han llegado a ser más dependientes los unos de los
otros, y esto aún para las necesidades más elementales, para las necesidades de cada momento. Antes, el grupo
familiar se bastaba a sí mismo, al menos para las necesidades cotidianas. Para ello, hoy es preciso que se dirija
con ese propósito a otros grupos, para que se le proporcionen los bienes y servicios que requiere.
Más que un mundo de la individualidad, el siglo XX es un mundo de la solidaridad social o, si se quiere,
de la interdependencia social. Es un gran "taller social" basado en la "división del trabajo". La división del trabajo
social: he ahí el gran hecho moderno, he ahí el eje central sobre el cual evoluciona el Derecho. Cada hombre,
cada grupo de hombres, ya sea el dictador supremo de un país o el más modesto de sus súbditos; ya sea un
gobierno, un parlamento omnipotente o una modesta asociación, tiene una cierta tarea que cumplir en el vasto
taller que forma el grupo social. Esta función está determinada por la situación que de hecho ocupa en la
colectividad y constituye, en sí misma, "la obligación de hecho de cumplir una cierta función social", atendida "la
semejanza de las necesidades de los hombres que pertenecen a un mismo grupo social y la diversidad de
aptitudes de los hombres que pertenecen a ese mismo grupo".
Desde la perspectiva social, "el hombre no tiene el derecho de ser libre; tiene el deber social de obrar, de
desenvolver su individualidad y de cumplir con su misión social”1.
El nuevo orden socioeconómico del siglo XX, agrega el maestro francés, afectó también, y
profundamente, a la esfera del campo público modelada hasta entonces sobre la base del mismo patrón subjetivo
de la esfera privada: titularidad de un poder jurídico, haciendo del Estado una persona titular del poder público, de
la prerrogativa de mando del Estado, en tanto depositario del ejercicio de la soberanía nacional.
Se explica que esta construcción jurídica política mantuviera incólume su arquitectura mientras el Estado
se ocupó solamente de la conservación del orden público en el interior y de la seguridad exterior de la República,
rechazando la posibilidad de intervenir en las actividades privadas, pero no se entiende que siga justificándosela
cuando han variado las exigencias ciudadanas y en momentos en que se pide al Estado asumir una actitud
diferente, requiriéndole el cumplimiento de deberes para con la sociedad a través de la satisfacción de las
necesidades generales, en iguales términos en que a los particulares se les exige prestar los servicios privados
que se requiera de ellos.
"Cada hombre, cada grupo de hombres, ya sea el dictador supremo de un país o el más modesto de sus
súbditos, ya sea un gobierno o un parlamento omnipotente o una modesta asociación, tiene una cierta tarea –un
deber– que cumplir en el vasto taller que forma el grupo social".
"El hombre moderno pide a los gobiernos no sólo no realizar ciertas cosas, sino hacer ciertas otras. Los
que tienen el poder están naturalmente llamados a tomar medidas para defender el territorio y para imponer el
orden y la tranquilidad. Obrando de este modo sirven a sus intereses propios, pues la defensa contra el enemigo
del exterior y el sostenimiento del orden en el territorio son las condiciones mismas de conservación del poder por
los gobernantes. Hoy día, a consecuencia sobre todo de los progresos de la instrucción, de las transformaciones
económicas e industriales, no es solamente el servicio de guerra, de policía y de justicia lo que se pide a los
gobiernos, sino servicios muy numerosos y variados, de los cuales muchos tienen carácter industrial".
Se hace preciso que los gobernantes acepten plenamente su deber de intervenir en la sociedad para
asegurar el funcionamiento continuo y permanente, sin interrupciones, de todas aquellas actividades que tienden
1
Duguit, León, Las transformaciones generales del Derecho Privado desde el Código de Napoleón, EDEVAL, 1987,
págs. 24 y sgts., 36 y sgts., 139 y sgts. ; 19, 107 a 117.
a satisfacer las necesidades generales de la población, porque esas necesidades son requerimientos de orden
elemental que la ciudadanía no puede satisfacer por sí misma, por lo que es deber del Estado proveerlas. "Como
en el estado de nuestras costumbres y de nuestras necesidades económicas los transportes en común no pueden
suspenderse ni aun por un plazo muy corto, aparece la necesidad, cada día más evidente, de organizar los
servicios de transportes como servicios públicos: servicios de tranvías y de autobuses en las grandes ciudades,
ferrocarriles en todo el país, servicio que además deviene, como el de correos, cada vez más internacional".
"No sólo el alumbrado público, sino el mismo alumbrado privado se convierte en servicio público. Hoy día
ni el labriego de zona lejana se contentaría para alumbrarse con la vieja candela de resina o de sebo fabricada en
casa, que alumbraba a sus antepasados. No tardará mucho tiempo sin que los hogares todos reclamen la luz
eléctrica. Y como esta es una necesidad elemental, surge un nuevo objeto de servicio público. La invención de la
hulla blanca es la causa de una revolución económica e industrial, que aún está en sus comienzos, y el transporte
de la energía eléctrica llegará a ser, ciertamente, en un futuro no lejano, objeto de servicio público".
"Se comprende, pues, el sentido y el alcance de la transformación profunda que se ha realizado en el
derecho público".
"No es ya un conjunto de reglas aplicables a una persona soberana, es decir, investida del derecho
subjetivo de mandar, y que determina las relaciones de esa persona con los individuos y las colectividades que se
hallan en un territorio dado, relaciones entre personas desiguales, entre un soberano y sus súbditos".
"El derecho público moderno se convierte en un conjunto de reglas que determinan la organización de los
servicios públicos y aseguran su funcionamiento regular e ininterrumpido. De la relación de soberano a súbditos
no queda nada. Del derecho subjetivo de soberanía, de poder, tampoco. Pero sí una regla fundamental, de la cual
se derivan todas las demás: la regla que impone a los gobernantes la obligación de organizar los servicios
públicos, de fiscalizar su funcionamiento, de evitar toda interrupción. El fundamento del derecho público no es el
derecho subjetivo de mando, es la regla de organización y gestión de los servicios públicos. El derecho público es
el derecho objetivo de los servicios públicos".
En suma, "así como el derecho privado deja de estar fundado en el derecho subjetivo del individuo, en la
autonomía de la persona misma y descansa hoy en la noción de una función social que se impone a cada
individuo, el derecho público no se funda en el derecho subjetivo del Estado, en la soberanía, sino que descansa
en la noción de una función social de los gobernantes, que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de
los servicios públicos" 2.
Desde que LEÓN DUGUIT formulara la teoría del Estado social, la expresión servicio público cobró una
trayectoria extraordinariamente fructífera. En Francia, no sólo fue un concepto caracterizador de un determinado
tipo de organismo o de una función del Estado, sino que se erigió en la idea representativa de toda una forma de
ser del Estado pos moderno, encaminado a satisfacer necesidades generales, identificándose en la conciencia
2
Duguit, León, Las transformaciones del Derecho Público, op.cit., págs. 116 y 117.
ciudadana con un Estado prestacional, por oposición al abstencionista Estado liberal, esto es, como la expresión
sinónima de un Estado al servicio de la satisfacción de necesidades generales, símbolo de la igualdad de
oportunidades en la vida pos moderna.

2. EL ESTADO ADMINISTRADOR EN CHILE.

En Chile, la escuela del servicio público cuenta con una gran tradición, mayormente expresada en las
políticas aplicadas por los diversos gobiernos que se sucedieron en el país desde 1938 en adelante. Ella dominó
el ámbito administrativo hasta 1973, para ser exactos, año en que el Gobierno Militar terminó con la visión social
que dominaba las anteriores políticas de Estado para dar paso a una política llamada portaliana, en alusión al
esquema autoritario del primer Decenio (1831-1841), que dominó la figura del Ministro Portales, y que descansó
en el respeto al orden y a la autoridad constituida.
La doctrina chilena la hizo suya aceptándola unánimemente como expresión científica del Derecho
Administrativo3 . Lo hizo en dos de las variantes clásicas que modelan la tesis del servicio público en Francia: la
duguitiana y la jezeana.
La tesis del decano LEÓN DUGUIT fue internalizada por el profesor MANUEL JARA CRISTI, de la
Universidad de Chile, que precisamente por esa adhesión configuró al Estado como un conjunto de servicios
públicos. En su “Derecho Administrativo” de 1943, afirmó que a esta disciplina correspondía estudiar "las normas
o reglas jurídicas aplicables a la actividad que el organismo social desarrolla para la realización de los fines de
interés general que está llamado a satisfacer". Si se quiere, es "el conjunto de disposiciones que instituyen los
servicios públicos, que fijan sus atribuciones y que limitan el campo de sus tareas", existiendo "tres categorías de
servicios públicos, correspondientes a cada una de las tres funciones del Estado. Son los servicios legislativos,
administrativos y jurisdiccionales", actuando conforme al principio de la separación de funciones, fundamental en
el Estado moderno.
"Los servicios públicos constituyen la estructura misma del Estado". 4
La tesis del profesor GASTÓN JÈZE fue hecha suya, a su vez, por don GUILLERMO VARAS
CONTRERAS, profesor del ramo en la Pontificia Universidad Católica de Chile, quién la asimiló valorándola como
la estimativa científica aplicable a Chile como medio de construcción jurídica de un Derecho Administrativo
propiamente científico y nacional.
Animado por esta convicción, afirmará que la Administración del Estado era un conjunto de servicios
públicos, concebidos éstos como organizaciones permanentes del Estado que actúan en forma regular y continua

3
Esta corriente doctrinal en el Derecho chileno se desarrolla en el parágrafo 3.A de este Libro.
4
Jara Cristi, Manuel, Derecho Administrativo, Imprenta Artes y Letras, 1943, pág. 14.
en la satisfacción de las necesidades públicas, conforme a normas de Derecho Público administrativo, es decir,
pensados desde la óptica orgánica del arrêt Blanco.
"La Administración Pública tiende fundamentalmente a satisfacer las necesidades públicas; para ello se
somete a los procedimientos de derecho privado o a los del derecho público. En este segundo caso, que es el que
más directamente interesa a nuestro estudio, las entidades públicas, llámense Estado o Municipalidad, organizan
los servicios públicos dentro de un procedimiento especial, cuyas características jurídicas deben ser
consideradas, por las consecuencias prácticas que de ellas se derivan" 5.
La doctrina ius administrativa posterior a don GUILLERMO VARAS CONTRERAS adoptará una tesis
análoga a la expuesta por él en su “Derecho Administrativo” del año 1948. Baste recordar en este sentido, por
ejemplo, cómo para el profesor PATRICIO AYLWIN AZÓCAR, en 1959, el Derecho Administrativo “es el que rige
la organización y funcionamiento de los servicios públicos”, habida consideración de que el servicio público es “el
mecanismo o procedimiento especial de que se vale el Estado para realizar la actividad administrativa destinada a
cumplir sus tareas o cometidos” 6.

Con todo, más allá de la aceptación generalizada y entusiasta que se dispensó por muchos años a la
tesis del servicio público como teoría explicativa del Derecho Administrativo y de su evidente aplicación
instrumental en la política práctica del país, ella adolecía de una limitación teórica de origen, que obstaba en
forma insalvable a su permanencia en el tiempo como pieza basal del administrativismo chileno: la inexistencia de
un texto constitucional o legal que permitiera asignarle esa posición de clave de bóveda del Derecho
Administrativo chileno, más aún cuando el texto mismo de la Constitución Política no permitía alcanzar esa
conclusión al reconocer que funciones de gobierno y de administración estaban radicadas en el Presidente de la
República, sin mencionar a los servicios públicos como expresivos de la Administración del Estado.
Sostener, por lo tanto, que la clave de bóveda del Derecho Administrativo es en Chile el servicio público,
importaba e implica excluir de su campo de análisis a esa figura institucional inomisible en la teoría del Estado de
Chile que es el Presidente de la República, lo que conllevaba y conlleva a severas omisiones en la delimitación y
estructura de la disciplina.

5
Varas Contreras, Guillermo, op.cit., págs. 7, 311 y 312.
6
Aylwin Azócar, Patricio, op.cit., tomo I, págs. 16 y 17.