Análisis del Decreto Supremo Nº 080-2020-PCM que aprueba la reanudación

de actividades económicas para la post-pandemia COVID-19

1. Principios y criterios generales para el reinicio de actividades económicas

En los considerandos de la norma se hace referencia a los siguientes principios a

tener en cuenta “a la hora de plantear el desconfinamiento”, que fueron definidos
por la Organización Mundial de la Salud, el 16 de abril del 2020:

a) Romper la cadena de trasmisión detectando el mayor número de casos posibles,

tratando a las personas que presentan síntomas y aislando tanto a los enfermos
como a las personas que han estado en contacto con ellos.
b) Contar con recursos sanitarios suficientes para esponder rápidamente ante los
casos detectados y, en especial, para poder atender los casos más graves.
c) Minimizar los riesgos en lugares con alto potencial de contagio como son los
centros sanitarios y de cuidados, los lugares cerrados y los lugares públicos
donde se produce una gran concentración de personas.
d) Establecer medidas preventivas en los lugares de trabajo y promover medidas
como teletrabajo, el escalonamiento de turnos y cualesquiera otras que
reduzcan los contactos personales.
e) Gestionar el riesgo de importar y exportar casos más allá de nuestras fronteras,
para lo que recomienda la implementación de medidas de control y aislamiento.
f) Asumir la importancia de que todos los ciudadanos se muestren comprometidos
con las limitaciones que se están adoptando y comprendan, que, en buena
medida, la contención de la pandemia depende de ellos.

También se hace referencia en los considerados a que “la salida gradual del actual
estado de aislamiento social obligatorio (cuarentena) exige continuar reforzando las
capacidades en cuatro ámbitos: vigilancia epidemiológica; identificación y
contención de las fuentes de contagio; asistencia sanitaria; y medidas de protección
colectiva nacional, regional y local”.

En base a ello es que, en el artículo 2º se señalan los criterios “fundamentales” (lo

que abre la posibilidad de fijar otros “no fundamentales”) para la “implementación
gradual y progresiva de las fases de la Reanudación de Actividades” y que son:

a) De salud pública, a partir de la información que evalúa la Autoridad Nacional de

Salud, con base en la evolución de la situación epidemiológica; la capacidad de
atención y respuesta sanitaria y el grado de vigilancia y diagnóstico
implementado
b) De movilidad interna, vinculada a un posible aumento del riesgo de contagio
c) De la dimensión social

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 d) De actividad económica y la evaluación de la situación por los sectores
competentes del Poder Ejecutivo

Como se aprecia, la norma solo precisa que los criterios de salud pública los define
la “Autoridad Nacional de Salud” (se entiende que se trata del Ministerio de Salud),
pero no se han determinado explícitamente las condiciones específicas para la la
dimension social (en nuestro caso, los temas laborales y los beneficios sociales a la
población y a la producción) ni para la “movilidad interna”, que deberán ser
definidas para cada actividad por el “sector competente”.

2. Actividades vinculadas a la construcción incluidas en la Fase 1

La lista de actividades vinculados sector construcción no es lo suficientemente clara

porque mezcla programas sectoriales (Plan Nacional de Infraestructura-PNIC1, Plan
Integral de Reconstrucción con cambios-PRCC2, Transportes y Comunicaciones) que
tienen proyectos de todo tipo; con rubros específicos (inmobiliarios, agua,
infraestructura agraria) o mezcla de rubros (obras de OARR donde se mezclan
algunas actividades de edificación con las de agua y alcantarillado, así como
“industrias y servicios conexos a la construcción”).

Han quedado fuera de la lista obras de construcción para actividades importantes

como la minería, la energía eléctrica o de gas, la infraestructura portuaria,
aeroportuaria, salvo aquellos incluidos en el PNIC y en la ARCC. Tampoco se incluyen
proyectos a cargo de Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, salvo aquellos que
estén en los programas específicos (como Majes que está dentro del PNIC).

De otro lado, hay una serie de actividades que no están en el rubro “construcción”
pero que está vinculadas al sector como los “servicios de mantenimiento de equipo
relacionado a edificaciones y hogares (bombas, termas, ascensores, gasfitería,
electricista, carpintería, entre otros)” y los “servicios notariales”. Paradójicamente,
se ha incluido dentro de las actividades de construcción, el rubro de “productos
agrarios (alquiler/venta de maquinarias)” lo que es claramente un error.

De otro lado, hay casos en los que se plantean restricciones específicas (limitando
el número de proyectos a ejecutar dentro de programas sectoriales o
multisectoriales, priorizando proyectos en el caso del sector inmobiliario o fijando
tipos de edificaciones en el caso de las IOARR), otros en los que las restricciones son
ambiguas, como cuando se menciona los servicios de mantenimiento relacionado a
“edificaciones y hogares(sic)”, se incluye algunos servicios concretos como “bombas,
termas, ascensores, gasfitería, electricista (sic), carpintería” pero entendiendo que

1
El PNIC incluye 52 proyectos de transportes y Comunicaciones (31), energía (11), agricultura (4) y
saneamiento y residuos sólidos (6). Diez de estos proyectos que explican el 50% de la inversión se
desarrollan en Lima Metropolitana
2
El PRCC está conformado por más de 12 mil proyectos en 13 regiones del país, en transportes (49%)
de la inversión, educación (14%), saneamiento (10%), pistas y veredas (8%), agricultura (7%), salud
(7%) y vivienda (6%). El 90% de la inversión en vivienda corresponde a Techo Propio (Sitio Propio).

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 esta no es una lista limitativa pues al final se indica que hay “otros” servicios que
pueden ser autorizados. Lo mismo ocurre en el caso de actividades de
infraestructura agraria y en el de “servicios conexos” a la construcción.

En el caso de los proyectos inmobiliarios, es importante señalar que no se hace

distingos por tipo de proyecto (residencial, comercial, industrial, corporativo, etc.) y
si bien es cierto se señala que deben ser priorizados, aparentemente tal priorización
se definirá en función de la fase de la construcción en la que se encuentra la obra
(excavación, estructuras, acabados) cuando se trata de edificaciones urbanas,
mientras que en el caso de las viviendas en el ámbito rural las obras serán priorizadas
independientemente de la fase constructiva en que se encuentren (se entiende,
porque se trata de proyectos de pequeña dimensión).

3. Sectores competentes en el caso del sector construcción

Se ve claramente que no se ha trabajado una lista de manera ordenada,

consistenciada y proporcional, por lo que cada sector competente deberá precisarlo
en las normas específicas establecidas en el Decreto Supremo bajo comentario. Sin
embargo, primero deberá precisarse cuál es el sector competente para cada
actividad a reanudar. El siguiente cuadro pretender ordenar de alguna manera esta
tarea pendiente:

# Actividad a Reanudar Sector competente

Según tipo de obra: MTC, MINAGRI,
Proyectos del Plan Nacional de Infraestructura
8 MINEM, MVCS y MINAM (para el caso
para la competitividad (PNIC)
de residuos sólidos)
Según tipo de obra: MTC, MINAGRI y
Proyectos de la Autoridad para la Reconstrucción MVCS (a cargo de obras para vivienda,
9
con cambios (ARCC) agua y desagüe, educación, salud y
pistas y veredas)
56 proyectos del Sector Transportes y Comunica-
10 MTC
ciones

11 36 obras de saneamiento MVCS

Actividades de infraestructura agraria (riego,

12 mantenimiento, rehabilitación de drenes, entre MINAGRI
otros)
Proyectos inmobiliarios priorizados (fase de
13 excavación, estructuras y acabados, y viviendas en MVCS
el ámbito rural)

14 Productos agrarios (alquiler/venta de maquinarias) MINAGRI (no corresponde al sector

construcción)

Inversiones de Optimización, de Ampliación

15 Marginal, de Rehabilitación y de Reposición MVCS
(IOARR), acceso de agua y alcantarillado en
comisarías, hospitales y colegios

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 # Actividad a Reanudar Sector competente
16 Industrias y servicios conexos a la construcción PRODUCE

Servicios prestados a empresas (soporte de TI y

21 servicios profesionales, exportaciones de servicio PRODUCE
de conocimiento)

22 Servicios notariales MINJUS

Servicios de mantenimiento de equipo relacionado

24 a edificaciones y hogares (bombas, termas, MVCS
ascensores, gasfitería, electricista, carpintería,
entre otros)

En resumen, para que funcione el sector construcción, se requerirá el

pronunciamiento de siete sectores productivos. El reinicio de actividades de diseño,
ejecución y formalización de obras de edificación dependerá de lo que dispongan
cuatro sectores (MVCS, MINJUS y, para servicios a empresas, PRODUCE).

Por su parte, la reanudación de las obras de infraestructura dependerán de lo que

señale el sector competente dependiendo del tipo de obra (MTC, MVCS, MINAGRI,
MINEM, MINAM) y también PRODUCE para los servicios a empresas. Los
proveedores de la construcción requerirán el pronunciamiento del PRODUCE,
mientras que los de servicios de mantenimiento lo necesitarán del MVCS.

El MVCS debe pronunciarse, probablemente de manera segregada, sobre proyectos

de edificaciones (inmobiliarios, establecimientos de salud y de educación y
comisarías), de agua y saneamiento y de mantenimiento de edificaciones. Si el MVCS
no ejerce un liderazgo claro, probablemente el MINSA, el MINEDU, el MININTER y
otros sectores (MINCETUR para proyectos hoteleros, por ejemplo) querrán regular
la construcción de las edificaciones destinadas a usos que éstos regulan.

4. Autorización del reinicio de actividades en el sector construcción

Para la autorización de las actividades vinculadas a la construcción será necesario

que se den los siguientes pasos previos:

a) Que cada “sector competente” apruebe, en un plazo máximo de cinco días

calendario contados a partir del 03.05.20 (es decir el viernes 08.05.20) apruebe
su correspondiente Protocolo Sectorial “para el inicio gradual e incremental de
actividades”, mediante Resolución Ministerial

b) Que, también a través de una Resolución Ministerial (aparentemente distinta a

la anterior), cada sector competente deberá aprobar:

(i) los criterios de focalización territorial

(ii) la obligatoriedad de informar incidencias, entre ellas, la detección de los
casos de COVID-19

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 (iii) las coordinaciones con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, en
el marco de sus respectivas competencias

c) Que la “aprobación sectorial” (no se dice si se da en alguna de las resoluciones

anteriores o en una nueva) debe incluir la aprobación específica de la fecha de
inicio de actividades consideradas en la Fase 1, a partir de:

(i) los criterios de salud pública, a partir de la información que evalúa la

Autoridad Nacional de Salud, con base en la evolución de la situación
epidemiológica; la capacidad de atención y respuesta sanitaria y el grado
de vigilancia y diagnóstico implementado

(ii) el grado de movilidad de personas que implica la reanudación en una

jurisdicción determinada

En esta misma Resolución se deberá incluir “actividades económicas priorizadas

en las siguientes fases de la Reanudación de Actividades, previa opinión
favorable del Ministerio de Salud, siempre que no afecten el estado de
emergencia sanitaria nacional y conforme con las medidas sanitarias requeridas
para evitar la propagación y contagio del COVID-19”.

d) Que cada persona natural o jurídica que desarrolla alguna de las actividades
autorizadas a reiniciar sus operaciones elabore su “Plan para la vigilancia,
prevención y control de COVID-19 en el trabajo” (PVPC COVID-19) que
funcionará para cada obra o unidad productiva, debiendo observar:

(i) los lineamientos para vigilancia de la Salud de los trabajadores con riesgo
de exposición a COVID-19, aprobados por R. M. Nº239-2020-MINSA

(ii) los Protocolos Sectoriales, en caso de que el sector lo haya aprobado

Se entiende, de acuerdo a lo señalado en la Disposición Final del Decreto

Supremo, que las empresas o entidades cuyas actividades fueron exceptuadas
de la paralización durante la emergencia, deberán formular o adecuar su PVPC
COVID-19 para “adecuarse a lo establecido en la presente norma en lo que
corresponda, sin perjuicio que continúen realizando sus actividades”.

e) Que cada empresa o entidad inscriba el correspondiente PVPC COVID-19, de

cada una de sus obras o unidades productivas en el Sistema Integrado para
COVID-19 (SICOVID-19) del Ministerio de Salud3.

En conclusión, existe todo un proceso previo para la autorización de actividades en

el sector construcción, que implica que cada sector competente (son siete) emita

3
En una entrevista periodística, la Ministra de Economía indicó que previa a la inscripción en el SICOVID-
19, el sector competente deberá aprobar el PVPC COVID19 presentado por la empresa. Es un requisito
que no está incluido en el Decreto Supremo bajo comentario y deberá ser precisado en alguna norma
complementaria

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 cuando menos una Resolución Ministerial que apruebe el Protocolo Sectorial, los
criterios de focalización territorial, de salud pública (incluyendo la detección y
comunicación de casos de contagio) y de movilidad de personas, así como los
alcances de la coordinación con gobiernos locales y regionales. Aunque no queda
claro, es evidente que cada sector competente deberá definir en esta Resolución,
algunos criterios para la elaboración de los PVPC COVID-19.

Es importante señalar que todas estas disposiciones sectoriales deberán ceñirse a

los lineamientos para la vigilancia de la salud de trabajadores con riesgo de
exposición a COVID-19, aprobados por Resolución Ministerial No 239-2020-MINSA y
a los principios formulados por la OMS el reinicio de actividades productivas.

En este sentido, el documento emitido por MVCS denominado “Lineamientos de

prevencion y control frente a la propagacion del covid-19 en la ejecución de obras
de construccion” aprobado mediante Resolución Ministerial Nª 085-2020-VIVIENDA
deberá adecuarse a las disposiciones y alcances establecidos en el Decreto Supremo
bajo comentario, oportunidad que puede aprovecharse para corregir sus
deficiencias. Pero además, este documento solo regula lo referido a obras de
habilitación urbana y de edificación, cuando en realidad se requeriría contar con 13
protocolos similares para abarcar todas las actividades vinculadas a la construcción,
como se muestra a continuación:

# Actividad a regular Sector competente

1 Construcción de obras viales, incluidos puentes MTC
2 Construcción de infraestructura de comunicación MTC
3 Construcción de infraestructura agraria MINAGRI
4 Construcción de infraestructura para residuos sólidos MINAM
5 Construcción de infraestructura para energía MINEM
6 Construcción de infraestructura sanitaria MVCS
7 Construcción de urbanizaciones y edificaciones urbanas MVCS
8 Construcción de vivienda rural MVCS
9 Construcción de obras de ampliación marginal,rehabilitación MVCS
y reposición de infraestructura sanitaria y edificaciones
10 Mantenimiento de equipos para edificaciones MVCS
11 Provisión de materiales y servicios conexos a la construcción PRODUCE
Provisión de servicios a empresas (soporte de TI, servicios
12 PRODUCE
profesionales, exportaciones de servicio de conocimiento)
13 Provisión de servicios notariales MINJUS

Finalmente4, el Ministerio de Salud deberá poner operativa la plataforma de acceso

registro y consulta al Sistema Integrado para COVID-19, para poder inscribir los PVPC
COVID-19 de las obras o unidades productivas que corresponden a actividades a ser

4
Si lo declarado por la Ministra de Economía en entrevista periodística se lleva a la práctica, cada sector
competente deberá definir un procedimiento para la aprobación de cada PVPC COVID-19,
preparándose para una autorización “por oficio o por correo”.

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 reiniciadas en la primera fase de implementación, de acuerdo con lo señalado en el
Decreto Supremo bajo comentario.

5. Supervisión y fiscalización de actividades vinculadas a la construcción

Aunque no queda claro en el Decreto Supremo bajo comentario, se entiende que,

luego de la inscripción del PVPC COVID-19, se podrá iniciar la ejecución de las obras
o actividades, la que estará sometida a supervisión y fiscalización, para lo cual:

a) El sector competente deberá verificar que las obras o unidades productivas que
se han inscrito en el SICOVID-19 desarrollen actividades autorizadas a reiniciar
sus operaciones, de acuerdo con lo señalado en el Decreto Supremo bajo
comentario5.

b) El sector competente deberá comunicar de inmediato a la Autoridad de Salud

(se entiende el MINSA), a la SUNAFIL, a los gobiernos locales y, en el caso de
servicios públicos e infraestructura pública, también a los organismos
reguladores correspondientes, para que procedan a paralizar las actividades de
la empresa infractora y para “hacer seguimiento y coadyuvar en la supervisión
(y fiscalización) en los demás casos registrados y autorizados” respecto del
cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Decreto Supremo bajo
comentario.

Para evitar que se produzcan problemas durante la ejecución de obras o de las

actividades productivas o logísticas vinculadas a la construcción, es necesario que
cada sector, a través de una resolución ministerial, establezca con toda nitidez,
cuales son las responsabilidades y procedimientos de supervisión y fiscalización de
la Autoridad de Salud, de la SUNAFIL, de los Gobiernos locales y de los reguladores
de infraestructura y servicios públicos. Idealmente, esto debería establecerse en la
Resolución Ministerial.

6. Estrategia de implementación del reinicio de obras

Para cada uno de los trece subsectores identificados en la actividad constructora a

reanudar, se debe validar la documentación formulada por cada sector – antes de
su aprobación- por las entidades encargadas de la supervisión y fiscalización de los
PVPC COVID-19, así como por los representantes de los trabajadores y de los
empresarios de la construcción.

Este proceso debería llevarse a cabo en la Mesa Tripartita que ya existe en el

Ministerio de Trabajo, en la que ya participan la SUNAFIL, la FTCCP y CAPECO, a los
que deberían sumarse el MINSA y el sector correspondiente, además del organismo
regulador cuando corresponda. Debe analizarse la posibilidad de incorporar también

5
Si lo señalado por la Ministra de Economía en entrevista periodística se lleva a la práctica, esta revisión
del sector competente ya no sería necesaria, puesto que dicho sector ya habría dado anticipadamente
su aprobación al PVPC COVID-19

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 a la AMPE y a la Municipalidad Metropolitana de Lima y en el caso de los servicios
notariales, debería incorporarse al Colegio de Notarios.

De la misma manera, estas entidades supervisoras y fiscalizadoras deberán

presentar a esta Mesa, los procedimientos con los que ejercerán su labor y, todos
los miembros, alcanzar sus propuestas para incorporar nuevas actividades en el
proceso de reanudación de operaciones, de acuerdo a lo señalado en el Decreto
Supremo bajo comentario.

Dado el poco tiempo disponible para implementar este proceso, se deberá priorizar
el trabajo en aquellos subs-sectores donde se tiene avances (sectores inmobiliarios;
de provisión de materiales y servicios de construcción; de transportes y
comunicaciones; y de servicios notariales). Para ganar tiempo, así como CAPECO ha
preparado proyectos de Protocolo, debería presentarse también un proyecto de
PVPC COVID-19.

7. Factores críticos para un reinicio óptimo de actividades en la construcción

A partir de la información recogida en las diversas gestiones que se han venido

efectuando para lograr la aprobación de los protocolos y la inclusión de la mayor
parte de actividades vinculadas a la construcción en la primera fase del proceso de
reanudación y teniendo en cuenta las disposiciones del Decreto Supremo bajo
comentario, se identifican los siguientes factores críticos para un reinicio óptimo de
las actividades vinculadas a la construcción:

# Factor crítico Análisis

1 Criterios de focalización territorial
Detección, comunicación, segui-
2 contagiados?). En este caso, el MINSA y no los sectores
miento de posibles contagios
Las obras deberían poderse reiniciar en todo el
territorio nacional, salvo en aquellos lugares en los que
existen altos niveles de contagio, lo que exigirá del
MINSA una estrategia de identificación mediante
muestreos aleatorios y confinamiento focalizado. La
experiencia chilena puede ayudar a perfilar tal
estrategia
Los protocolos y los PVPC-COVID 19 deben establecer
claramente qué hacer en caso de identificarse posibles
contagios (¿cuándo, cómo y a quién comunicar?
¿cómo, quién y a donde trasladar a posibles
debe poner las reglas. Hay que basarse en lo señalado
en la Resolución Ministerial Nº 239-VIVIENDA-2020 y
sistematizar las experiencias uruguaya, chilena,
colombiana y mexicana

Es importante precisar que no se puede determinar en

una norma general, el alcance de la paralización de
Paralización de actividades en caso actividades. Eso dependerá del tipo y magnitud de la
3
de presuntos contagios obra (o de la unidad productiva).

Las experiencias internacionales ya reseñadas

deberían ser la base del análisis

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 # Actividad a Reanudar
Grado de movilidad de personas
4 que implica la reanudación en una
jurisdicción determinada
Separación espacial en lugares de
5
trabajo
Reducción del aforo en lugares de
6
trabajo
Alcance, acceso y registro del PVPC
7 para que no haya problemas en la inscripción de obras
COVID 19
Condiciones y alcances de la
8 supervisión y fiscalización de
terceros
Seguimiento a la ejecución de las
9 obras y demás actividades
vinculadas a la construcción
Atención de reacciones de terceros
10 y de la comunidad frente a la
ejecución de obras
Guido Valdivia Rodríguez
Director Ejecutivo
Cámara Peruana de la Construcción-CAPECO
03.Abril.2020
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Sector competente
De acuerdo con el Decreto Supremo de reanudación, la
movilidad de las personas está en función de las
jurisdicciones (no hay regla general) y no puede ser
distintas las normas por sectores (o sub-sectores)
productivos ni ir por encima de las disposiciones del
MINSA, ni de la experiencia internacional.
Corresponde al MINSA y no a los sectores regular la
separación mínima. La Resolución Ministerial Nº 239-
VIVIENDA-2020 no establece distancias mínimas de
separación. La experiencia internacional es clave.
El aforo no puede reducirse de manera general, sino en
función de cada frente de trabajo y tipo de obra, lo que
deberá constar en el PVPCCOVID-19. Hay que
documentar la experiencia internacional.
Se requiere definir una estructura tipo y alcances
estándar de los PVPC COVID-19 y contar con una
plataforma eficiente de acceso y registro al SICOVID-19,
o unidades productivas. Esta es una labor que está a
cargo del MINSA, no de los sectores, debiendo revisar
experiencias internacionales.
Se necesita conocer los procedimientos que van a
seguir las entidades fiscalizadoras para ejercer su tarea.
El caso más complejo es de las municipalidades que, en
general, debe centrarse en tareas de verificación(de
acuerdo con la Ley Nº 29090 para obras) y
comunicación a las fiscalizadoras especializadas.
Es indispensable evitar que la ejecución de actividades
pueda verse afectada por discrepancias entre
empresas, trabajadores y fiscalizadores. Es necesario
que la Mesa Tripartita funcione de manera
permanente para conocer en el menor tiempo posible,
la existencia de estos problemas.
Se requiere dar información apropiada a grupos de
interés y a la comunidad en general, sobre las
condiciones de la ejecución de obras y de atención de
casos de posibles contagios. A través de la mesa
tripartita se debe establecer un Plan de Comunicación
y una estrategia de acercamiento a medios.
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