SP3963 201740216

C O R T E SUPREMA D E J U S T I C I A
SALA D E CASACI6N PENAL
LUIS ANTONIO HERNANDEZ BARBOSA

Magistrado ponente
SP 3963-2017
Radicacion 40216
(Aprobado Acta No. 90)
B o g o t a D . C . , m a r z o v e i n t i d o s (22) d e d o s m i l diecisiete
(2017).
VISTOS:
Resuelve l a Sala el recurso d ecasacion interpuesto por

el defensor del procesado M A N U E L T R O N C O S O ALVAREZ,
contra la sentencia condenatoria proferida en s u contra por
el T r i b u n a l S u p e r i o r de M o n t e r i a por el cargo de contrato s i n
c u m p l i m i e n t o d erequisitos legales.
HECHOS:
MANUEL TRONCOSO ALVAREZ, e n s ucondicion de

secretario seccional de salud de l a Gobemacion del
d e p a r t a m e n t o d e Cordoba, suscribio los contratos 0 1 0 7 del
3 1 d e julio d e 2 0 0 6 por $ 2 5 2 . 0 0 0 . 0 0 0 y 0 1 1 3 del 2 2 d e
CASACION 40216
MANUEL TRONCOSO ALVAREZ \
agosto d e lm i s m o aho p o r $ 246.650.000. E ne l priinero

fungio como contratista Gonzalo Perez Gaona y en el
segundo Nelia Edelmira Sanchez Salgado. E l objeto
contractual, e n l o s d o s casos e r a "contribuir en el
fortalecimiento de las acetones para proteger la salud de la
poblacion y garantizar la continuidad del desarrollo de los
planes de prevencion y control de la rabia canina y felina,
realizando labores de vacunacion de perros y gatos de por lo
menos 90 % de la poblacion urbana y ruraF. E l primer
contrato abarcaba 14 m u n i c i p i o s y el segundo 13. Se discute
e n este proceso s i T R O N C O S O ALVAREZ, a l celebrar l o s
contratos e n cuestion, desconocio l o s requisitos legales
exigidos.
ACTUACI6N PROCBSAL:
1. Por r a z o n d e los hechos precedentes, l a Fiscalia

profirio resolucion de acusacion e l 6 de abril de 2 0 0 9 e n
contra de M A N U E L TRONCOSO A L V A R E Z por e l delito d e
c o n t r a t o s i n c u m p l i m i e n t o de requisitos legales a l t i e m p o que
le p r e c l u y d investigacion por e lpunible de interes indebido
en l acelebracion d e contratos. L adecision cobro ejecutoria
el 12 d e m a y o siguienteL
2. E l J u z g a d o S e g u n d o P e n a l d e l C i r c u i t o d e M o n t e r i a ,
mediante sentencia de24 denoviembre de2 0 1 1 , condeno al
acusado a las penas d e 72 meses de prision, inhabilitacion
p a r a e l ejercicio de derechos y funciones publicas p o r6
^ Cfr. c o n s t a n c i a secretarial visible a fol. 3 4 del c. 2 .

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CASACION 40216
MANUEL TRONCOSO ALVAREZ
m e s e s y m u l t a por 5 0 s.m.l.v., c o m o a u t o r del p u n i b l e objeto

de a c u s a c i o n . N ol econcedio l a s u s p e n s i o n c o n d i c i o n a l d e l a
ejecucion de l apena n i l aprision domiciliaria. Ordeno, asi
m i s m o , l a c a p t u r a d e l p r o c e s a d o , u n a v e z "en firme esta
decision''.
3. L a d e f e n s a a p e l o e s e p r o n u n c i a m i e n t o y e l T r i b u n a l
Superior d e Monteria, a traves d e l fallo recurrido e n
casacion, expedido el 2 8 de junio de 2012, decidio
confirmarlo.
LA DEMANDA
C o n s t a d etres cargos.
1. Primero. Nulidad por violacion del derecho de

defensa.
A juicio del defensor se concreto por el desconocimiento

del principio d e congruencia q u e debe existir entre l a
r e s o l u c i o n d e a c u s a c i o n y l a s e n t e n c i a de s e g u n d a i n s t a n c i a .
Explico que en el presente caso no bubo

correspondencia entre los hechos que s u s t e n t a r o n e l pliego
de cargos y los d e l a providencia i m p u g n a d a e n casacion,
como tampoco existio entre los d e esta u l t i m a decision con
los d el a sentencia d ep r i m e r grado.
T a l incongruencia factica seorigino porque la sentencia

de segunda instancia atribuyo responsabilidad penal a
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CASACION 40216
M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z por el delito d econtrato s i n

cumplimiento de requisitos legales a partir de la
inobservancia del presupuesto de publicidad, aspecto que n o
determino l aacusacion, cuyo ejefue e l fraccionamiento de
los contratos y donde t a n solo se dedico u n renglon a l a
v i o l a c i o n d e ese p r e s u p u e s t o , t r a t a n d o s e , entonces, d e u n a
r e f e r e n c i a "precaria", a p a r t i r d e l a c u a l "no quedo claridad
sobre el hecho naturalisticamente comprendido en sus
circunstancias de (tiempo, modo y lugar) y tampoco quedo
claridad sobre audi fue la normativa tnxlnerada para la fecha
de los hechos con la omision de tal comportamiento, por lo
tanto, deducir tal hecho en la sentencia de segunda instancia
resulta desafortunado".
En esas condiciones, concluyo, se imposibilito el

ejercicio del derecho d edefensa, p u e s s e s o r p r e n d i o c o n u n a
i m p u t a c i o n factica n o considerada e n la acusacion.
Al suprimir, entonces, e l unico sustento que tiene e l

fallo i m p u g n a d o , q u e d a r i a i n m o t i v a d o y , p o r l o m i s m o , s i n
resolucion el recurso d eapelacion i n t e r p u e s t o por l a defensa
c o n t r a l a s e n t e n c i a de p r i m e r grado. L a u n i c a s o l u c i o n viable
frente a e s a irregularidad es l a de proferir u n a sentencia
s u s t i t u t a "que se ajuste en debida forma al pliego acusatorio",
finalizo el censor.
2. Segundo. Nulidad por violacion del debido

proceso y del derecho de defensa.
Conforme l o expuso e lcasacionista, se origino porque

el T r i b u n a l , a l resolver el recurso d eapelacion que el m i s m o
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C A S A C I O N 4 0 2 H
M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z
sujeto procesal interpuso contra el fallo de primera

instancia, desbordo s u competencia funcional en cuanto
aludio a hechos que n o f u e r o n m a t e r i a de j u z g a m i e n t o en
esa sentencia y que, por lo mismo, tampoco fueron
planteados por el apelante al sustentar l a alzada. E n ese
m i s m o o r d e n t a m b i e n se s u s t r a j o a resolver los puntos
expuestos por la defensa para sustentar dicho recurso.
E x p l i c o el r e p r e s e n t a n t e del procesado, e n efecto, que

el f u n d a m e n t o del fallo de p r i m e r a i n s t a n c i a p a r a deducir
responsabilidad penal por el ilicito de contrato sin
c u m p l i m i e n t o de requisitos legales fue el f r a c c i o n a m i e n t o de
los c o n t r a t o s y el r e c u r s o de a p e l a c i o n se dirigio a c u e s t i o n a r
ese especifico aspecto. E l Tribunal, sin embargo, violo el
derecho de defensa p o r q u e o m i t i o referirse a ese t e m a y
extralimito s u competencia al centrar la condena en la
transgresion por parte del acusado del presupuesto de
publicidad, el cual no fue considerado por la primera
instancia.
Para enmendar el yerro, p u n t u a l i z o el casacionista,

seria necesario r e t r o t r a e r l a a c t u a c i o n h a s t a el m o m e n t o de
l a a p e l a c i o n c o n e l objeto de q u e se p r o f i e r a u n a nueva
s e n t e n c i a de s e g u n d o g r a d o a j u s t a d a a l a ley. N o obstante,
preciso, ello se p u e d e o m i t i r p o r q u e e l a r t i c u l o 2 1 7 . 1 de l a
Ley 6 0 0 de 2 0 0 0 faculta a l a Corte p a r a dictar u n fallo
sustituto en casacion sin que sea necesario, entonces,
devolver l a a c t u a c i o n a l T r i b u n a l de origen p a r a que corrija
el vicio.
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C A S A C I O N 4 0 2 1 6
3. Tercero. Violacion directa de la ley sustancial por

aplicacion indebida del articulo 410 del C P .
Sostuvo el demandante q u e l a causal de casacion

invocada e n esta censura se configuro porque e l juzgador
aplico def o r m a generica e incompleta el articulo 2 4 dela Ley
8 0 d e 1993 p a r a Uenar los elementos del tipo d e contrato s i n
c u m p l i m i e n t o d e requisitos legales esenciales y a l dejar d e
a p l i c a r , c o n i g u a l f i n , e l l i t e r a l 1) d e l a m i s m a d i s p o s i c i o n , e l
a r t i c u l o 4° d e l a L e y 1 0 d e 1 9 9 0 y e l n u m e r a l 3 d e l 1 5 3 d e l a
Ley 100 de 1993.
A l respecto senalo que n ose discute l aescogencia del

tipo penal sino l a de la norma de reenvio que
obligatoriamente l o complementa, con l o cual se vulnero el
principio d e legalidad penal.
R e c o r d o que, p a r a e s e efecto, e l T r i b u n a l acudio a l

articulo 3 d e l a Ley 8 0 d e 1993, disposicion que establece
c o m o fines d e l ac o n t r a t a c i o n estatal l ac o n t i n u a y eficiente
prestacion d e l o sservicios publicos y l a efectividad d e l o s
derechos e intereses d e los administrados. L aaplicacion d e
esta n o r m a , anadio, tampoco es objeto de controversia e n
temto se trata de u n piincipio orientador d e l a contratacion
estatal que n oafecta e n n a d a la construccion del tipo penal
e n l a m e d i d a e n que simplemente define u n a p a u t a obvia d e
conducta entre los contratantes que n osirve p a r a Uenar los
elementos en bianco dela conducta punible.
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Los juzgadores de instancia tambien encontraron

aplicable e la r t i c u l o 2 4 d el a m i s m a n o r m a t i v i d a d que recoge
los principios d e l a contratacion estatal d e transparencia y
seleccion objetiva, l o scuales e s t i m a n desconocidos con l a
actuacion d e lprocesado M A N U E L T R O N C O S O ALVAREZ.
Sin embargo, esa disposicion tampoco tiene incidencia en la
determinacion de l o s requisitos legales esenciales para
contratar.
E n r e s u m i d a s cuentas, para e l censor n oes objeto de

d i s c u s i o n que cualquier tipo d e c o n t r a t a c i o n se cine por los
p r i n c i p i o s r e f e r i d o s , m a s l o q u e "si resulta desacertado por
cuenta de la reflexion del Tribunal es la forma generica en la
que aplican las normas de contratacion para llegar a la
conclusion de que se vulneraron los principios de
transparencia y seleccion objetiva en la contratacion directa".
Por consiguiente, m a l hizo esa Corporacion Judicial al

reprochar fraccionamiento e n u ntramite de contratacion
directa aplicando e l mencionado articulo 2 4 d e l a Ley 80,
p u e s c o n e l l o i n c u r r i o e n "reenvio desacertado al trasladar
las normas propias de la licitacion a una contratacion directa".
Ademas, si lo que ensefia esa disposicion en s u n u m e r a l 8 es
que esta prohibido al servidor publico eludir procedimientos
de seleccion objetiva a s i c o m o los r e q u i s i t o s previstos e n e l
estatuto d e contratacion, solo seria aplicable p a r a e l a s u n t o
concreto " s z se huhiesen vulnerado los requisitos para la
contratacion directa en los casos de salud publica, esto es, si
se hubiese contratado omitiendo la presentacion de por lo
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CASACION 40216
menos dos ofertas de personas naturales o juridicas que

presten dichos servicios y se encuentren inscritas en el registro
especial nacional del Ministerio de Salud de conformidad con
la Ley 10 de 1990".
E l fraccionamiento d e los contratos, d e acuerdo con l a

jurisprudencia del Consejo deEstado y deesta Sala, implica
violacion de l o s principios de transparencia, economia y
seleccion objetiva e n l a m e d i d a e n que tenga por fin eludir la
licitacion. Asi, incluso, se reconocio e n l a sentencia de
segunda instancia a l sefialarse que a q u i el p r o b l e m a n o es d e
m o n t o s n i d e t o p e s s i n o "de una contratacion directa para la
celebracion de dos contratos", descartando l a exigencia de
licitacion.
Lo i m p o r t a n t e a evaluair, entonces, e s q u e e l delito

atribuido e n este caso es u ntipo p e n a l e n bianco cuyos
e l e m e n t o s d e r e e n v i o "deben tener referencia estricta en las
categorias del derecho administrativo para generar
interpretaciones restrictivas que respeten el principio de
legalidad" como a s i tambien lo h a entendido l a Corte
Constitucional^.
Acorde c o n los pasos establecidos por el maximo

Tribunal Constitucional e r a necesario, a juicio del
recurrente, para integrar correctamente e l tipo penal y n o
desbordar el principio d elegalidad, la determinacion e n cada
2 A u n q u e e l casacionista transcribio u n aparte d e l aque parece u n a decision de l a

Corte Constitucional, n o refirio elementos que p e r m i t a n s u identificacion.
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CASACION 402
caso concreto d el a n o r m a legal vigente y l a definicion de s u s

requisitos esenciales.
L a n o r m a vigente a lm o m e n t o d e l acelebracion d e los

contratos objeto d e cuestionamiento, era p a r a e labogado e l
l i t e r a l 1) d e l a r t i c u l o 2 4 d e l a L e y 8 0 d e 1 9 9 3 q u e t r a t a d e l o s
contratos relacionados c o nl a prestacion d e l servicio d e
salud, como asi l o reconocio e l sentenciador d e segunda
instancia y se p u d o establecer e n e l expediente, a partir,
f u n d a m e n t a l m e n t e , de las m i s i o n e s d e t r a b a j o realizadas por
el C u e r p o Tecnico d e Investigacion. Ademas, porque de
c o n f o r m i d a d c o n e l a r t i c u l o 4 d e l a L e y 1 0 d e 1 9 9 0 "el sistema
de salud comprende los procesos de fomento, prevencion,
tratamiento y rehabilitacion", l o que igual se desprende del
n u m e r a l 3 del articulo 153 dela Ley 100 d e 1993.
De esa f o r m a se extrae que los contratos d e prestacion

de servicios d e s a l u d , c o m o los q u e s o n objeto d e estudio, n o
r e q u i e r e n licitacion,n i c o n c u r s o p u b l i c o de m e r i t o s , por estar
en el m a r c o d eu n a excepcion. S u t r a m i t e y celebracion, por
consiguiente, se rigen por los t e r m i n o s d e l a contratacion
directa.
Acto seguido desarrollo l a tematica referida a los

requisitos esenciales de los contratos suscritos p o r s u
d e f e n d i d o p a r a l o c u a l a c u d i o al a r t i c u l o 2 0 d e l D e c r e t o 2 1 7 0
de 2 0 0 2 . S e g u n esa disposicion, s e necesitaba l a o b t e n c i o n
de d o s ofertas de personas naturales o juridicas que
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p u d i e r a n prestar e l servicio y e s t u v i e r a n inscritas e n e l

Ministerio de Salud.
Si estos e r a n los presupuestos legales existentes p a r a el

m o m e n t o d e l a c e l e b r a c i o n d e l o s c o n t r a t o s "seria contrario
al articulo 84 de la Constitucion Nacional que los
administradores publicos exigieran mds a los oferentes como
pretende el Tribunal, aclarando que los principios de seleccion
objetiva y transparencia se cumplen justamente con lo exigido
por la ley. En consecuencia, si los senores oferentes eran los
idoneos debido a que cumplian con el requisito de ser personas
juridicas o naturales aptas para el procedimiento de
vacunacion de la poblacion felina y canina y se encontraban
inscritas en el Ministerio de Salud para dichos efectos, la
funcion de quien suscribe el contrato se agota en la verificacion
de estos requisitos, asi como los que definio el comite tecnico
de evaluacion para disponer la participacion de oferentes".
Para e l caso concreto, preciso, la misma Fiscalia

demostro que M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z n o participo
del procedimiento d e seleccion y, e n segundo lugar, tampoco
encontro reproche penal e n el tramite e n cuanto los
contratistas fueron invitados, subcontrataron con personal
idoneo y n o tuvieron n i n g u n a influencia e n e l comite
conformado p a r a s u escogencia, como asi se planteo e n l a
resolucion de acusacion a ldescartarse l a tipificacion de l a
conducta ilicita de interes indebido e n l a celebracion de
contratos.
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Con respecto a la imputacion basada e n el

f r a c c i o n a m i e n t o del c o n t r a t o , reitero el d e m a n d a n t e que este
f e n o m e n o e n t r a h a "una burla del administrador a las formas
propias de la licitacion en atencion al factor de la cuantta, lo
que de contera vulnera el principio de transparencia y el deber
de seleccion objetiva". E n t a l caso, el interprete debe
corroborar que los contratos de m e n o r c u a n t i a con identico
objeto s u m a n l o suficiente p a r a alcanzar u n valor igual o
superior a l q u e se exige p a r a l a licitacion. A s i incluso l o
aceptaron e l ente acusador y los juzgadores de instancia
cuando expresaron q u e n o e r a procedente realizar u n
analisis d e topes o montos.
Y a u n cuando loscontratos tenian el m i s m o objeto,

e x i s t i a u n a j u s t i f i c a c i o n p a r a f r a c c i o n a r l o s "ya que se dividio
por razones de acceso, distancias, economia presupuestal y
administrativa, el departamento en dos zonas".
Agrego e l profesional q u en o comprende l a s razones

expuestas por e lT r i b u n a l p a r a s u s t e n t a r l a violacion d e los
requisitos esenciales e n la falta d e publicidad d e las ofertas,
pues estando delimitados los presupuestos legales para
contratar, acorde c o n el procedimiento administrativo
e s p e c i a l , "resulta carente de logica y de base legal que se exija
una publicidad especial como lo pretende la sentencia de
segunda instancia. Por tal razon aqui existe otro yerro de
aplicacion indebida de las normas relacionadas con la
licitacion o concurso publico para el caso de la contratacion
directa en materias relacionadas con la salud".
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C A S A C I O N 4 0 2 1 6
L a anterior conclusion se fortalece por e lhecho d e que

las n o r m a s relacionadas c o nformalidades especificas de
p u b l i c i d a d d e l aL e y 8 0 d e 1 9 9 3 , esto es, los a r t i c u l o s 2 4 y
30, estan asociadas a los procesos licitatorios y n o a los d e
c o n t r a t a c i o n directa y , e n este u l t i m o caso, "el requisito
esencial se agota con la invitacion a contratar que por lo
demds resulta consustancial al tipo de labor que se debe
desempenar por las calidades del sujeto contratista que
requiere la administracion. Asi, por ejemplo, seria contrario a
la naturaleza del contrato estatal que la administracion
debiera hacer publicaciones en periodicos de amplia
circulacion con intervales semanales para contratar servicios
personates de un profesional por el termino de un mes'\
F u e d e esa f o r m a como, a juicio del censor, desde l a

misma acusacion se estructuro e l yerro denunciado a l
concebirse q u ee l delito i m p u t a d o t u v o s u genesis e ne l
fraccionamiento, cuando esta ampliamente demostrado por
la j u r i s p r u d e n c i a p e n a l y a d m i n i s t r a t i v a q u e este fenomeno
resulta lesivo del principio de transparencia en
procedimientos d e contratacion reglados a traves de l a
licitacion y n o d econtratacion directa.
El error serepitio en la sentencia de primera instancia

bajo el argumento de q u e el fraccionamiento permitio
favorecer a d o s contratistas y n o a uno. Sin embargo,
sostuvo, esa i i g u r a e s inaplicable e nlos contratos d e salud
c u a n d o e l f u n c i o n a r i o , c o m o e n este caso, procedio d e esa
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C A S A C I O N 4 0 2 1 6
f o r m a p a r a garantizar m a y o r eficiencia e nl aprestacion del

servicio demandado.
Finalmente, reitero q u e l a publicidad d e l proceso

c o n t r a c t u a l a l q u e debe cefiirse l a licitacion publica es
distinta de l a de aquellos contratos q u e se rigen p o r l a
modalidad de contratacion directa, por l o que es incorrecto,
como lo concluyo el Tribunal, trasladar ese requerimiento
indistintamente de u n a a otra, m a x i m e cuando se acepto
t a n t o por l a Fiscalia c o m o por los juzgadores d e p r i m e r a y
segunda instancia que efectivamente este era u n proceso d e
contratacion directa.
Por l oexpuesto, e lcasacionista pidio -de n o prosperar

los reproches de n u l i d a d — casar l a sentencia recurrida y
absolver al acusado.
CONCEPTO D E L MINISTERIO PUBLICO:
En relacion c o n el planteamiento contenido e n el

primer cargo a c e r c a d e l a i n c o n g r u e n c i a f a c t i c a e n t r e l a
r e s o l u c i o n de a c u s a c i o n y l a s e n t e n c i a de s e g u n d a i n s t a n c i a ,
indico que, a u n cuando l aprimera providencia es confusa,
cuando menciona e nsus fundamentos e l desconocimiento
del principio d e publicidad, garantizo e lderecho d e defensa,
lo c u a l d e t e r m i n a s u inviabilidad.
E s a conclusion se ratifica con la auscultacion de otros

m o m e n t o s d e l a actuacion procesal. C o n l o sucedido, p o r
13
CASACI6N 40216
ejemplo, durante l a audiencia publica de juzgamiento

celebrada e l 2 0 de octubre d e 2 0 1 1 , e n cuyo desarrollo l a
defensa entendio y comprendio los hechos objeto de l a
acusacion, particularmente cuando afirmo que en la
contratacion se habia cumplido c o n e l principio de
tremsparencia y a que se realizo u n a invitacion general a
t r a v e s d e l a c a r t e l e r a y d e l a p a g i n a web d e l a g o b e r n a c i o n
dirigida a las personas interesadas e ncontratar acciones y
recursos para la salud.
Lo cierto, e n todo caso, es que el cotejo d e l a acusacion

con l a sentencia de segunda instancia n o revela que haya
existido l a alegada incongruencia factica entre ellas, pues e n
la ultima n ose incluyo como hecho nuevo, y por lo m i s m o
sorpresivo, l a falta de p u b l i c i d a d d e los c o n t r a t o s , y a que fue
u n aspecto considerado en la primera.
Y si bien, opino el Procurador Delegado, e n l a sentencia

de primer grado n o obra motivacion alguna sobre ese
p a r t i c u l a r "esto no es obice para inferir que dentro del proceso
no se debatio acerca de las publicaciones a los oferentes en la
base de datos, el Juez Aquo en su autonomia, incentivo su
decision bajo los pardmetros que el considers necesarios para
dictar sentencia, lo cual tampoco iba en detrimento del nucleo
fdctico expuesto por la Fiscalia".
Con fundamento en lo expuesto, solicito la

improsperidad del cargo.
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CASACION 40216
E n l o a t i n e n t e a l segundo reparo d e l a d e m a n d a , e l
representante d e l asociedad estimo que tiene vocacion de
prosperidad.
A s u juicio, tiene razon el casacionista cuando sehala

que e lTribunal, a lresolver e l recurso d e apelacion que l a
defensa i n t e r p u s o c o n t r a e l fallo condenatorio d e p r i m e r a
instancia, desbordo s u competencia funcional, circunscrita
a l o s aspectos alii controvertidos, relacionados con los
f u n d a m e n t o s expresados por el j u e z de conocimiento.
E n efecto, c o m o este u l t i m o f u n c i o n a r i o s u s t e n t o e l
juicio de reproche exclusivamente e n e l fraccionamiento
contractual, los argumentos d e l adefensa se orientaron a
rebatir ese aspecto e n concreto. Cuando el Tribunal,
entonces, s e aparto d e esos motives que s u s t e n t a r o n l a
apelacion y t a m b i e n e lfallo d e responsabihdad y a cambio
sento l a responsabilidad e n e l desconocimiento de l a
publicidad q u e debe darse a todo tipo de contratos,
i n c l u y e n d o los del r e g i m e n de contratacion directa, violo, e n
p r i m e r lugar, e lderecho d e defensa, porque n o resolvio los
planteamientos d e l a apelacion y , e n segundo orden, e l
debido proceso, e n tanto soslayo l o s limites de s u
competencia funcional centrada e n los a s u n t o s i m p u g n a d o s
y e nlos inescindiblemente vinculados a ellos, conforme l o
sehala el articulo 2 0 4 de l a Ley 6 0 0 d e 2 0 0 0 .
E n consecuencia, encontro que este cargo esta Uamado

a prosperar.
15
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
E n r e l a c i o n c o n l a p r o p u e s t a c o n t e n i d a e n e l tercer
cargo e l P r o c u r a d o r t a m b i e n c o n c l u y o s u procedencia.
Para sustentar s u criterio adujo que el tipo penal

a t r i b u i d o a l p r o c e s a d o es de los U a m a d o s e n b i a n c o , p o r lo
que p a r a s u c o m p l e m e n t a c i o n es preciso a c u d i r a l a Ley 8 0
de 1 9 9 3 , e n c u y o a r t i c u l o 2 4 se c o n s a g r a e l p r i n c i p i o de
transparencia. E s a m i s m a disposicion establece excepciones
a la obligacion de c o n t r a t a r a traves de licitacion o de
concurso publico permitiendo la contratacion directa, entre
e l l a s l a d e l l i t e r a l 1), r e f e r e n t e a l o s c o n t r a t o s q u e c e l e b r e n l a s
entidades estatales p a r a l a prestacion de servicios de salud.
B a j o el e n t e n d i d o , entonces, de que el tipo de c o n t r a t o

celebrado por MANUEL TRONCOSO ALVAREZ fue de
prestacion de servicios de salud remite, a efectos de
d e t e r m i n a r s u s requisitos, a l Decreto 2 1 7 0 de 2 0 0 2 . E n s u
articulo 20 establece esa normatividad que deberan
obtenerse por lo m e n o s dos ofertas de personas n a t u r a l e s o
juridicas que presten dichos servicios y se encuentren
i n s c r i t a s e n el registro especial n a c i o n a l del M i n i s t e r i o de
S a l u d de c o n f o r m i d a d c o n l a Ley 10 de 1 9 9 0 .
E s esas condiciones, aseguro el Delegado, t u v o razon el

procesado cuando desde s u indagatoria indico que su
proceder estuvo amparado por la excepcion prevista e n el
l i t e r a l 1) d e l a r t i c u l o 2 4 d e l a L e y 8 0 d e 1 9 9 3 p a r a c o n t r a t a r
d i r e c t a m e n t e p o r t r a t a r s e de c o n t r a t o s p a r a l a p r e s t a c i o n de
16
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
s e r v i c i o s d e s a l u d , p u e s "tenian como objeto la vacunacion de

la poblacion canina yfelina del Departamento de Cordoba, por
ser de tal naturaleza, sus requisitos se basaban en obtener
dos ofertas de personas naturales o juridicas que prestaran
dichos servicios y se encontraran inscritas en el registro
nacional del Ministerio de Salud, requisitos que se efectuaron
acorde a la ley, ya que fueron seleccionados los contratistas
de acuerdo a la invitacion que se les hizo".
A s i las cosas, p a r a el Agente del Ministerio Publico esta

demostrado que TRONCOSO ALVAREZ, a l celebrar l o s
contratos objeto d e l proceso, cumplio l o s requisitos
establecidos segun l aexcepcion que contempla l aley e n l o
que respecta a l a contratacion directa. Igualmente, n o
incurrio e n irregularidad a l g u n a a l haber celebrado d o s
contratos con el m i s m o objeto, pues n o tiene sentido hacerlo
si n o es p a r a evadir e lproceso licitatorio, especialmente e n
e l c a s o d e l p r o c e s a d o , "quien teniendo en cuenta la excepcion
legal en la que se encontraba, la aprovecho para ejecutar en
menos tiempo la vacunacion de la rabia en los felinos y
caninos, salvaguardando asi la celeridad en la contratacion
referida, sin detrimento del bien juridico tutelado que para el
caso concreto es la Administracion Publica".
Pidio, p o r l o expuesto, casar l a sentencia c o n

f u n d a m e n t o e n este reproche y absolver al procesado.
17
C A S A C I O N 4 0 2 1 6 \
CONSIDERACIONES D E LA C O R T E :
La prosperidad del ultimo cargo propuesto enla

demanda presentada por el defensor de M A N U E L
T R O N C O S O A L V A R E Z , cuyo efecto concreto es el

proferimiento d e u n fallo de reemplazo de caracter
absolutorio, releva a l a Corte d e pronunciarse sobre l o s
demas, q u e comportariem l a nulidad de l a sentencia
i m p u g n a d a de tener exito. E s t o e n desarrollo del principio d e
p r i o r i d a d , s e g u n e l cueil l a a b s o l u c i o n prevalece sobre l a
nulidad, criterio adoptado por l a Corte, entre otras, e n l a
s e n t e n c i a C S J SP, oct. 2 1 d e 2 0 1 3 , r a d . 3 2 9 8 3 .
Procedera l a Sala, e n consecuencia, a exponer los

a r g u m e n t o s que la Uevan a encontrar fundado el tercer cargo
sustentado e n l a causal 1^ d ecasacion del articulo 2 0 7 d e l a
Ley 6 0 0 d e 2 0 0 0 , por violacion directa d e l aley sustancial,
derivada d e l aaplicacion indebida del articulo 4 1 0 del CP.
que tipifica e l delito de contrato s i ncumplimiento de
requisitos legales a t r i b u i d o a l acusado.
C o n ese p r o p o s i t o l o p r i m e r o q u e s e d e t e r m i n a r a e s l a
naturaleza d e los contratos 0 1 0 7 del 3 1 d ejulio de 2 0 0 6 y
0 1 1 3 d e l 2 2 de agosto d e lm i s m o afio, suscritos p o r e l
procesado e ns u condicion de secretario seccional de salud
de l a G o b e m a c i o n del departamento de Cordoba, a fin de
establecer s i e n realidad resultaron desconocidos sus
requisitos legales esenciales, conforme se sostuvo e n l a s
18
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
sentencias de i n s t a n c i a luego de darse por e s t r u c t u r a d a l a

conducta punible mencionada.
E n sentido c o n t r a r i o a lo p l a s m a d o e n las sentencias,

el c a s a c i o n i s t a p l a n t e o q u e l a v i o l a c i o n de l a ley se c o n f i g u r o
e n l a seleccion de las n o r m a s de reenvio u t i l i z a d a s p o r los
sentenciadores p a r a Uenar el tipo penal e n bianco i m p u t a d o ,
c u a n d o aplicaron de f o r m a generica e i n c o m p l e t a principios
de la contratacion publica contenidos en algunas
disposiciones de l a Ley 8 0 de 1 9 9 3 y d e j a r o n de aplicar el
l i t e r a l 1) d e l a r t i c u l o 2 4 q u e , a s u v e z , s e c o m p l e m e n t a c o n e l
20 del Decreto 2 1 7 0 de 2 0 0 2 . Acorde c o n esta ultima
disposicion, bastaba p a r a celebrar dichos contratos con la
o b t e n c i o n de dos ofertas de p e r s o n a s n a t u r a l e s o j u r i d i c a s
que p u d i e r a n prestar el servicio requerido y estuvieran
inscritas e n el M i n i s t e r i o de S a l u d , presupuestos que, a
j u i c i o d e l a c t o r y d e l P r o c u r a d o r D e l e g a d o a n t e e s t a S a l a , se
cumplieron satisfactoriamente por lo que los hechos
atribuidos a l procesado s o n atipicos.
Pues bien, desde l a resolucion de acusacion y luego e n

las sentencias de primera y segunda i n s t a n c i a se ha
admitido que los contratos objeto de estudio son de
prestacion de servicios de salud, c o m o asi t a m b i e n lo sostuvo
el acusado MANUEL TRONCOSO ALVAREZ en su
indagatoria, y que, por lo m i s m o , estan cobijados por el y a
comentado regimen excepcional previsto en el articulo 24,
l i t e r a l 1) d e l a L e y 8 0 d e 1 9 9 3 , v i g e n t e p a r a e l m o m e n t o d e s u
celebracion. Indica esta n o r m a :
19
CASACION 40216 * ^^^^
"La escogencia del contratista se efectuard siempre a

traves de licitacion o concurso publico, salvo en los
siguientes casos en los que se podrd contratar
directamente: (...)
I) Los contratos que celebren las entidades estatales para

la prestacion de servicios de salud. El reglamento intemo
correspondiente fijard las garantias a cargo de los
contratistas. Los pagos correspondientes se podrdn
hacer mediante encargos fiduciarios".
Para l a Corte las autoridades judiciales mencionadas

acertaron a l clasificair l o s contratos aludidos como de
prestacion d eservicios d esalud, como asi t a m b i e n lo expuso
el d e m a n d a n t e e n casacion y lo admitio e l Procurador
Delegado. Ello, n o obstante q u en o se menciona en su
nominacion tal naturaleza, por l o que podria pensarse que
obedecieron a otra modalidad d econtratacion, sometida, por
ende, a u n r e g i m e n legal distinto.
El contrato 0107 del 3 1 de julio de 2006 por $

252.000.000, e n efecto, donde figura como contratista
Gonzalo Perez Gaona se denomino como "contrato de
prestacion de servicios"^, m i e n t r a s q u e e l 0 1 1 3 d e l2 2de
agosto del m i s m o afio por $ 2 4 6 . 6 5 0 . 0 0 0 , suscrito por e l
procesado c o n Nelia Edelmira Sanchez Salgado, se Uamo
"orden de prestacion de servicios'"^. L a f o r m a u t i l i z a d a p a r a
3 Fol. 3 2 del c. a n e x o 1 .
•* F o l . 7 6 d e l c . a n e x o 2 .
20
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
identiiicar los contratos, eso es claro, p u e d e prestarse p a r a

confusiones incidentes e n s u t r a t a m i e n t olegal, pues p o d r i a n
caber e n l a t a m b i e n excepcion a l regimen d e contratacion
m e d i a n t e licitacion p u b l i c a del literal d) del m i s m o articulo
24 d e l a L e y 8 0 , referido a l a prestacion d e servicios
profesionales, cuyos requisitos legales - s e i n s i s t e — s o n
distintos.
Pero e l factor m a s d e t e r m i n a n t e p a r a establecer l a

naturaleza de los presentes contratos esta e n s u propio
texto, surge d e l arevision d e sus clausulas, pues, como l o
p r e c i s o l a C o r t e e n l a p r o v i d e n c i a AP, oct 10 de 2010, rad.
29726, "lo que define la modalidad contractual, si es o no
contratacion directa, es el PROPOSTTO' o las ACTJVIDADES'
para las cuales se contrata, tal y como expresamente lo
indican los articulos 2° de la Ley 393 de 1991 y 2° del D.L.
591 de 1991".
E l objeto d e los contratos a que serefiere l a actuacion,

segun l a s dos primeras clausulas de los mismos, fue
"contribuir en el fortalecimiento de las acciones para proteger
la salud de la poblacion y garantizar la continuidad del
desarrollo de los planes de prevencion y control de la rabia
canina yfelina, realizando labores de vacunacion de perros y
gatos de por lo menos 90 % de la poblacion urbana y rural".
El contrato 0107, como y a se preciso, abarcaba 14
municipios del departamento d e Cordoba y e l 0 1 1 3 , por s u
parte, cubria 13.
21
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
Como obligaciones de l o s contratistas, t a m b i e n de

forma identica e nlos dos contratos, salvo e nl o relacionado
con e l n u m e r o estimado d e caninos y felinos a vacunar, se
establecieron:
"1- El contratista debe reunirse con el secretario local

de salud y miembros de la comunidad de cada municipio
asignado para dar a conocer el proyecto y presentar un
cronograma de trabajo de las actividades a realizar en
cada uno de los corregimientos y veredas de cada
municipio asignado, este cronograma de trabajo debe
ddrsele a conocer al coordinador del programa de
zoonosis de la Secretaria de Salud. 2- realizar la
vacunacion puerta a puerta a por lo menos... (en el
contrato 0 1 0 7 , 4 1 . 1 7 3 caninos y 8.827 felinos; e n e l
0 1 1 3 , a s u t u m o , 3 1 . 0 8 2 c a n i n o s y 1 2 . 9 1 8 f e l i n o s ) de
la zona urbana y rural distribuidos en los municipios
objeto ( s i c ) . El vacunador deberd diligenciar el came
individual de vacunacion, los formatos de registros y
control de vacunacion (el came es institucional y serd
suministrado por la Secretaria de Desarrollo de la
Salud). El numero de caninos y felinos se determino con
base en el censo realizado en los mismos municipios
durante el ano anterior por la Secretaria de Desarrollo de
la Salud el cual se anexa y hace parte constitutiva de
este contrato. 3- velar por el adecuado manejo y
conservacion de los biologicos y materiales
suministrados por el departamento para ejecutar la
labor. 4- brindar la asesoria tecnica en el desarrollo de
22
CASACI6N 40216
la vacunacion, mediante la capacitacion sobre el manejo

adecuado del biologico, diligenciamiento del came y
formato de vacunacion, manejo de residuos
hospitalarios (jeringas, agujas, y envases de vacunas) y
aplicacion de vacunas. 5- realizar el monitoreo y
supervision de vacunacion en la zona urbana y rural de
los municipios asignados. 6- elaborar y emitir doce
cuhas radiales a nivel local con una duracion de 30
segundos, cada cuha, sobre rabia urbana y rabia
silvestre en cada uno de los municipios objeto durante la
ejecucion del mismo. 7- transporter y garantizar al
personal en la realizacidn de labores de vacunacion de
manera oportuna, puntual, en condiciones de seguridad
en un vehiculo que cumpla con los requisitos legales y
tecnicos para ello. 8- presentar un informe final a la
oficina coordinadora de zoonosis de la seccional de
salud el cual debe traer en sus anexos actas de
concertacion con el secretario de salud y miembros de la
comunidad, la certificacion del secretario de salud,
formato diligenciado de vacunacion con sus respectivas
firmas y numeros de cedulas de los propietarios de los
animales yfotografias de las actividades realizadas".
A partir d e l o anterior surge diafano que los contratos

tenian p o r objeto emprender una campaha masiva de
vacunacion a la poblacion canina y felina de los municipios
escogidos para evitar la propagacion d e la enfermedad de l a
rabia txansmisible a los seres h u m a n o s , pues se estaba ante
23
CASACION 4021
u n a "zoonosis"^ que, conforme l o sehala e l articulo 2 d e l

Decreto 2257 de 1986, e s u n a "enfermedad que en
condiciones naturales, se transmite de los animales
vertebrados al hombre a viceversa". Y ,en e l caso dela rabia,
p u e d e llegar a ser, i n c l u s o , d e caracter m o r t a l ^ .
E n consecuencia, e s viable colegir q u e l o s c o n t r a t o s

suscritos por M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z e r a n de salud,
con connotacion preventiva o protectora, toda vezque u n a
f o r m a d e i m p e d i r l a p r o p a g a c i o n d e l a r a b i a e n h u m a n o s es,
precisamente, a traves de l a vacunacion de animales
potencialmente portadores y transmisores dela enfermedad,
como asi se indicaba en e l articulo 5 9 1 d e la derogada Ley 9
de 1 9 7 9 , e n vigor p a r a l a epoca de los c o n t r a t o s , del siguiente
tenor:
"Para los efectos del Titulo VII de esta Ley son medidas
preventivas sanitarias las siguientes: ...c) Vacunacion
de personas y animales...".
P o r l o m i s m o , e l a r t i c u l o s i g u i e n t e d e l a referida ley,
establecia que:
5 A s i , e n l o s "estudios previos de conveniencia y oportunidad" d e l o s c o n t r a t o s , a f o l s .

1 y ss. d e l c. a n e x o 1 y fols. 8 4 y ss. d e l c. a n e x o 2 .
^ Organizacion M u n d i a l de l a Salud (OMS). Nota descriptiva N " 9 9 de
m a r z o d e 2 0 1 6 . "La rabia es una enfermedad mrica casi siempre mortal una vez q u e
han aparecido los sintomas clinicos. En hasta el 99% de los casos humanos, el virus de
la rabia es transmitido por perros domesticos. La rabia afecta a animales domesticos y
salvaies y se propaqa a las personas normalmente por la saliva a traves de
mordeduras o arahozos".
24
CASACION 40216
"Articulo 592.- En caso de sospecha de zoonosis, la

autoridad sanitaria competente, podrd ordenar capturas
individuales o masivas de animales sospechosos, para
someterlos a observacion en sitio adecuado, para su
eliminacion sanitaria o para su tratamiento, lo mismo
que podrd ordenar y efectuar vacunaciones de animales
cuando lo estime necesario".
Ello v a de l a m a n o c o n e l caracter preventive o de

p r o t e c c i o n i n t e g r a l d e l servicio d es a l u d , c o m o se r e c o n o c e e n
el articulo 153 d e l aLey 100 d e 1993, citado por e l censor,
cuyo texto ese l siguiente:
"Fundamentos del servicio publico. Ademds de los

principios generales consagrados en la Constitucion
poUtica, son reglas del servicio publico de salud, rectoras
del sistema general de seguridad social en salud las
siguientes: (...)
3. Proteccion integral. El sistema general de seguridad

social en salud brindard atencion en salud integral a la
poblacion en sus fases de educacion, informacion y
fomento de la salud y la prevencion, diagnostico,
tratamiento y rehabilitacion, en cantidad, oportunidad,
calidad y eficiencia de conformidad con lo previsto en el
articulo 162 respecto del plan obligatorio de salud...".
T a m b i e n , e na r m o n i a con e l articulo 4 d e l aLey 10 d e

1 9 9 0 , a l s e h a l a r q u e "el sistema de salud comprende los
25
CASACION 40216
procesos de fomento, prevencion, tratamiento y

rehabilitacion".
Otros argumentos permiten arribar a la misma

c o n c l u s i o n : (i) l a e n t i d a d c o n t r a t a n t e e r a l a S e c r e t a r i a d e
Salud del departamento de Cordoba, a traves de s u
secretario, c u y a gestion primordial, obviamente, es atender
l a p o l i t i c a d e s a l u d a e s e n i v e l ; (ii) e n l o s "estudios previos de
conveniencia y oportunidad" q u e antecedieron a la
celebracion d e los contratos, se preciso que las actividades
c o n t r a t a d a s t e n i a n p o r fin "proteger la salud de la poblacion
y garantizar la continuidad del desarrollo de los planes de
prevencion y control de la rabia canina y felina realizando
labores de vacunacion'^y (iii) e l r u b r o d e l p r e s u p u e s t o d e l a
Gobemacion a f e c t a d o f u e e l d e "salud publica", segun se
observa e n e lcertificado d e disponibilidad presupuestal 0 5 -
3-24242-32^ y e n los informes de interventoria de los
contratos^.
S i ello e s asi, p a r a l a S a l a es evidente q u e los c o n t r a t o s

por c u y a celebracion seh a atribuido responsabilidad penal a
MANUEL TRONCOSO ALVAREZ n o estaban sujetos a l
r e g i m e n de c o n t r a t a c i o n publica a traves de l a licitacion, sino
al regimen excepcional de contratacion directa (articulo 24,
l i t e r a l 1, d e l a L e y 8 0 d e 1 9 9 3 ) , p o r c o r r e s p o n d e r s u o b j e t o a
la prestacion d e servicios d e salud.
F o l i o 2 d e l c. a n e x o 1, e n c u a n t o a l c o n t r a t o 0 1 0 7 y 8 2 d e l c. a n e x o 2 r e s p e c t o d e l
contrato 0113.
s Fols. 8 y 9 1 d e los c. d e a n e x o s 1 y 2, respectivamente.
^ F o l s . 4 0 y 6 9 d e l o s c. d e a n e x o s 1 y 2 , r e s p e c t i v a m e n t e .
26
CASACION 4 0 2 1 6
Dilucidado, entonces, que e l procedimiento que debia

regir l a contratacion e n l o s eventos analizados e r ael de
contratacion directa y n o el licitatorio o d e concurso publico,
se p a s a a determinar cuales eran l o s requisitos legales
esenciales que debian cumplirse e n ese caso, e n e l cual e l
servidor publico contratante n o goza de discrecionalidad
absoluta p a r a l a seleccion del contratista.
Preciso l aC o r t e e n l a providencia AP, oct. 10 d e 2 0 1 2 ,

r a d . 2 9 7 2 6 , e n e f e c t o , q u e "si bien la administracion tiene la
posibilidad de celebrar este tipo de contratos, sin acudir a
licitacion o concurso publico, tal libertad no es absoluta, toda
vez que en la seleccion del contratista se 'deberd garantizar el
cumplimiento de los principios de economia, transparencia y
en especial el deber de seleccion objetiva, establecidos en la
Ley 80 de 1993\.". (En el m i s m o sentido, Consejo d e Estado,
S a l a d e l o C o n t e n c i o s o A d m i n i s t r a t i v o Secc. 3^, sent. 2 9 ago.
2 0 0 7 , exp. 1 5 . 3 2 4 ; sent. 0 3 die. 2 0 0 7 , exp. 2 4 . 7 1 5 y sent. 0 4
j u n . 2 0 0 8 , exp. 17,783. A s i t a m b i e n se recalco, entre otras,
en CSJ. SP, jul. 8 de2015, rad. 3 8 4 6 4 y SP, nov. 23 de 2016,
rad. 46037).
En ese orden, es necesario, como lo expuso el

casacionista, Uenar e l tipo penal e n bianco de contrato sin
cumplimiento de requisitos legales c o n l a s n o r m a s q u e
contienen las exigencias aplicables p a r a e l m o m e n t o d el a
contratacion. Sobre eseparticular h a existido coincidencia
entre e lacusador, los juzgadores d e instancia, e ldefensor y
a h o r a e l Procurador Delegado, a lsehalar que los requisitos
27
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
aqui demandados, por tratarse deu n contrato desalud y por

la epoca d e s u celebracion, estaban contemplados e nel
articulo 2 0 del Decreto 2 1 7 0 d e2 0 0 2 , reglamentario del a Ley
8 0 d e 1 9 9 3 , e lc u a l decia:
"De los contratos de prestacion de servicios de salud. Las

entidades estatales que requieran la prestacion de
servicios de salud, deberan obtener por lo menos dos
ofertas de personas naturales o juridicas que presten
dichos servicios y se encuentren inscritas en el registro
especial nacional del Ministerio de Salud de conformidad
con la Ley 10 de 1990".
A n t e s d everificar si e n el caso sometido a consideracion

de l a C o r t e s e c u m p l i e r o n tales p r e s u p u e s t o s , e s preciso
abordar l a discusion q u e planteo e l actor e n e l cargo
estudiado relativa a que el T r i b u n a l aplico de f o r m a generica
e incompleta los articulos 2 4 y 2 5 del a Ley 8 0 d e 1993 para
colmar los elementos del tipo de contrato s i n c u m p l i m i e n t o
de requisitos legales esenciales y a l dejar d e aplicar, c o n
i g u a l f i n , e l l i t e r a l 1) d e l a m i s m a d i s p o s i c i o n , e l a r t i c u l o 4°
de l a Ley 10 d e 1 9 9 0 y el n u m e r a l 3 del 1 5 3 d e l a Ley 1 0 0 d e
1993.
Para l a Corte, a diferencia de como piensa el

d e m a n d a n t e , n o es cierto que los juzgadores h a y a n dejado
d e a p l i c a r e l l i t e r a l 1) d e l a r t i c u l o 2 4 d e l a L e y 8 0 n i l a s d e m a s
normas que lo complementan. E n ese sentido, se recuerda
que el acusador y l o s juzgadores consideraron q u e los
28
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
c o n t r a t o s celebrados e r a n de p r e s t a c i o n de servicios de s a l u d
y, p o r t a l razon, estaban cobijados por el regimen
excepcional de contratacion directa contemplado e n los
preceptos acabados d e mencionar. Ese fue u n t e m a que n o
suscito discusion.
Asi, e n la resolucion deacusacion expreso la Fiscalia:
"...[s]e reprocho el hecho que se hubiere celebrado dos

contratos con el mismo objeto contractual presuntamente
para evadir la licitacion publica, sin embargo tanto el
procesado en su diligencia de indagatoria, como la
defensa del mismo aluden que para la epoca en que se
suscribieron los mencionados contratos, la contratacion
directa se hizo como era permitida por el pardgrafo 1°
Literal L del Art. 24 de la Ley 80 de 1.993, al efecto la
norma citada disponia: (...)
"De la transcripcion de la norma tenemos que para

celebrar contratos para la prestacion de sen/icios de
salud se podia realizar en forma directa; la cuestion es
que aqui no se habla de un tope o monto, pudiendo la
Secretaria de Salud haber celebrado en forma directa el
objeto de los contratos mediante uno solo."^^.
M a s adelante, tras citar e l articulo 2 0 del Decreto 2170

de 2 0 0 2 , concluyo e l acusador:
10 P a g s . 1 1 a l 3 d e l a r e s o l u c i o n d e a c u s a c i o n .
29
C A S A C I O N 4 0 2U: 6 X
MANUEL TRONCOSO ALVAREZ ^
"El mencionado Art. 13 [ d e l d e c r e t o e n c i t a , s e a c l a r a

t r a f a sobre contratacion a personas naturales o juridicas
para el desarrollo directo de actividades cientificas o
tecnologicas, que no tienen nada que ver con los
contratos celebrados nos. 107 y 113 de 2.006 cuyo
componente es sobre la prevencion en materia de salud;
el Art. 20 si refiere sobre la presentacion de dos
propuestas para el tipo de contratos que se han
investigado"^^.
Lo m i s m o se constata de l a sentencia de primera

instancia:
"[qjuiere dear con ello - s e n a l o el juez— que las

actuaciones para esta clase de eventos deben ser
legales, eficaces y transparentes y con vigilancia directa
en cada una de sus actuaciones, como ya se expresd que
no se puede presentar la justificacion de ignorancia de la
ley o de la confianza depositada en cualquiera de sus
subaltemos.
"El Articulo 20 del Decreto 2170 del 2002 Dice: (...)
"Es claro para este Despacho y de acuerdo al material

probatorio obrante enfoliatura que el Secretario de Salud
Dr. MANUEL TRONCOSO ALVAREZ, debio haber
realizado un solo contrato, y esto de acuerdo al soporte
que nos presentan los funcionarios del Cuerpo Tecnico de
11 P a g s . 1 6 y 1 7 ibidem.
30
CASACION 4 0 2 1 6
Investigaciones, en donde se observa que existieron dos

contratos, los Nos 107 y 113 de 2006 por valor de
$252,000,000.00 y $246.650.000.oo, y que estos
contratos tenian como fin un solo objeto lo cual deviene
claramente en un fraccionamiento favoreciendo con esta
actividad a cada una de los dos contratistas y en
menoscabo de los intereses propios del Estado
Colombiano"^^.
Significa lo anterior que el sentenciador de p r i m e r grado

no controvirtio n i l a naturaleza d e l contrato n is u
sometimiento al regimen d econtratacion directa, puesto que
el juicio d e reproche c o n t r a e l procesado se sustento e n s u
fraccionamiento.
O t r o t a n t o ocurrio con e l fallo recurrido e n casacion.

Vease:
"Expuesto lo referente a la licitacidn publica, esta Sala

debe afirmar, que la contratacion directa -que regula el
caso sometido a estudio- tambien esta sujeta al
cumplimiento de requisitos y procedimientos espedficos,
y es permitida, entre otros casos, cuando se trate de
contratos que tengan que ver con la prestacion de
servicios de salud, literal I) del numeral primero del
articulo 24 de la Ley 80 de 1993 vigente en la epoca de
suscripcion de los contratos bajo estudio..."^^.
12 P a g s . 2 1 y 2 2 d e l f a l l o d e p r i m e r a i n s t a n c i a .
13 P a g . 1 3 d e l f a l l o d e s e g u n d a i n s t a n c i a .
31
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
P o r lo e x p u e s t o , l a S a l a insiste e n q u e es i n c o r r e c t a l a
f o r m u l a c i o n d e l c a r g o a l sefialarse q u e se dejo de aplicar el
l i t e r a l 1) d e l a r t i c u l o 2 4 d e l a L e y 8 0 d e 1 9 9 3 y d e m a s n o r m a s
complementarias, p u e s ello s u p o n d r i a que e n el fallo se
desconocio que los contratos celebrados por TRONCOSO
A L V A R E Z se r e g i a n p o r el p r o c e d i m i e n t o de contratacion
directa debido a que e r a n de p r e s t a c i o n de servicios de s a l u d ,
lo c u a l , s e g u n se a c a b a de explicar, n o es cierto.
S i n e m b a r g o , e n l o q u e s i asiste r a z o n a l c a s a c i o n i s t a es
en pregonar que el T r i b u n a l aplico de f o r m a generica e
i n c o m p l e t a los articulos 2 4 y 2 5 de l a Ley 8 0 de 1 9 9 3 - q u e
c o n s a g r a n los principios de l a c o n t r a t a c i o n p u b l i c a estatal
d e t r a n s p a r e n c i a y s e l e c c i o n o b j e t i v a — y e l 3° d e l a m i s m a
normatividad -que establece como sus fines la continua y
eficiente prestacion de los servicios publicos y l a efectividad
de los d e r e c h o s e i n t e r e s e s de los a d m i n i s t r a d o s — , c o n el
objeto de s u s t e n t a r l a responsabilidad p e n a l del procesado
e n el d e s c o n o c i m i e n t o del p r e s u p u e s t o de publicidad.
E n t i e n d e l a Corte, n o obstante, que lo enunciado por el

casacionista c o m o aplicacion generica e i n c o m p l e t a de las
normas indicadas, es en realidad un ataque de
interpretacion erronea, pues si bien e r a n las disposiciones
legales U a m a d a s a regular el a s u n t o , el c u e s t i o n a m i e n t o tiene
q u e v e r c o n q u e n o se les otorgo s u alcance correcto.
E l T r i b u n a l , c o n f o r m e se h a r e s e f i a d o , f u n d a m e n t o l a
tipicidad de l a c o n d u c t a de c o n t r a t o s i n c u m p l i m i e n t o de
32
\
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
requisitos legales atribuida a M A N U E L T R O N C O S O
A L V A R E Z e ne l d e s c o n o c i m i e n t o d e l ap u b l i c i d a d d u r a n t e e l
procedimiento previo a celebrar e l contrato, p a r a l o cual
realizo u n a labor d e integracion d e algunos principios que
rigen la contratacion publica. A r g u m e n t o l o siguiente:
"En el evento sometido a estudio, fdcil es percatarse que

existio una actitud deliberada por parte del procesado
dirigida a desconocer las normas de derecho publico que
regulan este tipo de contratos, pues tal como lo sehala en
su injurada el sabia que los podia celebrar de forma
directa, luego debio respetar las reglas de ese tipo de
contratos, para garantizar la seleccion objetiva de los
contratistas.
"En efecto, mirese como al realizar el sehor Secretario de

Salud del Departamento, una especie de contratacion en
privado, pues nunca se publicaron las ofertas de dichos
contratos, se violaron principios como el de economia con
el que se pretende que la actividad contractual 'no sea el
resultado de la improvisadon y el desorden, sino que
obedezca a una verdadera planeacion para satisfacer
necesidades de la comunidad'. Este pnncipio exige al
Administrador Publico el cumplimiento de
'procedimientos y etapas estrictamente necesarios para
asegurar la seleccion objetiva de la propuesta mds
favorable'. Ademds, el articulo 25 de la Ley 80 de 1993
especifica que dichos requisitos deben cumplirse con
anterioridad a la apertura de los procesos licitatorios o
33
CASACION 40216
invitaciones a proponer, y en todo caso, nunca despues

de la suscripcion de los contratos. Tambien se violento el
principio de seleccion objetiva en virtud del cual 'la oferta
que sea seleccionada deberd ser aquella que haya
obtenido la mds alta calificacion como resultado de
ponderar losfactores o criterios de seleccion establecidos
en los documentos de la contratacion directa'.
"La pregunta que se hace la Sala de inmediato -agrego

e l T r i b u n a l — es, como se garantizaban estos principios
en la forma en que se realizo la contratacion aqui
estudiada, si ni siquiera las condiciones en que se iba a
contratar fueron publicadas. Se itera lo dicho
anteriormente, esto es, que el procedimiento se realizo
como si se tratara de una empresa privada, olviddndose
que la cosa publica se maneja como su nombre lo indica
publicamente. Aunque se tratara de un proceso
contractual ajeno a la licitacidn publica, no podia dejarse
de lado la publicacion de la invitacion a participar en la
contratacion, asi como las condiciones o reglas a las que
se sujetaba la misma, pues solo asi se garantizaba el
cumplimiento de los principios de transparencia y
seleccion objetiva, de donde surgia de bulto el actuar de
buena fe.
"Para esta Sala es incuestionable que al encontrarse

ausentes los principios anteriormente mencionados, se
impidio a todos los interesados la participacion en el
proceso contractual No se puede olvidar que en la
34
CASACION 4 0 2 1 6
contratacion publica esos principios deben brillar como

garantia para todos los ciudadanos. El permitir que
brillen esos principios, permite dar un trato igualitario a
todos los ciudadanos en el acceso a lo publico...
La Corte n ocomparte elanterior criterio y estima que le

asiste razon al libelista e n el planteamiento d ela censura. E n
efecto, s i b i e n e s cierto, c o m o atras s e preciso, que los
principios de l acontratacion publica rigen para todo tipo de
contratos independientemente d e s un a t u r a l e z a (licitacion o
contratacion directa), ello n o quiere decir q u e baste c o n
predicar s udesconocimiento para tener por estructurado el
tipo p e n a l d e c o n t r a t o s i n c u m p l i m i e n t o d e requisitos legales.
Una hermeneutica adecuada y respetuosa de las

garantias de losciudadanos debe indicar q u ee l servidor
publico, a l contratar, h a d e cehirse a l o s requisitos legales
vigentes y velar porque e n l a celebracion, tramitacion y
liquidacion d e l contrato se cumplan l o s principios q u e
i n s p i r a n l a c o n t r a t a c i o n p u b l i c a . Paura l a d e t i p o d i r e c t a , e n
p a r t i c u l a r , c o n f o r m e l o e s t a b l e c i a e l a r t i c u l o 2° d e l D e c r e t o
8 5 5 d e 1994, e nvigor p a r a e l m o m e n t o d e los hechos, los d e
transparencia, economia y seleccion objetiva. L o inaceptable
e s q u e a t r a v e s d e u n a p o n d e r a c i o n ex post y e x p a n s i v a d e
tales principios se agreguen presupuestos n o previstos
c l a r a m e n t e e n l a s n o r m a s apHcables, p u e s eUo, c o m o y a s e
dijo, r e s u l t a violatorio d e l a legalidad, por i n d e t e r m i n a c i o n d e
los elementos del tipo penal.
14 P a g s . 1 3 - 1 5 ibidem.
35
CASACION 4 0 2 1 6
E n la sentencia CSJ. SP, may. 2 0 d e2009, rad. 31654,

ante u n asunto similar, l aCorte razono de igual manera a l
sehalar:
"El incumplimiento de los principios que informan la

funcion publica y, mds espedficamente, la contratacion
estatal puede, entonces, configurar el delito de contrato
sin cumplimiento de requisitos legales. Esta afirmacion,
sin embargo, amerita una precision. No basta afirmar el
abstracto desacatamiento de uno de esos principios para
predicar la existencia del delito, sino que es necesario
que el axioma desconocido este ligado a un requisito de
caracter esencial propio del respectivo contrato y definido
como tal preuiamente por el legislador.
"Lo anterior porque si no fuera asi el tipo penal previsto

en el articulo 410 devendria inconstitucional ante la
indeterminacion de sus elementos descriptivos, es decir,
se apartaria del principio de tipicidad estricta que
constituye componente del principio de legalidad, a su
vez, integrante de la garantia del debido proceso
consagrada en el articulo 29 de la Constitucion
Politica...".
La Sala arribo a e s aconclusion de l a mano con lo

expuesto por l aCorte Constitucional e nl asentencia C-917
de 2 0 0 1 c u a n d o declaro exequible e l a r t i c u l o 4 1 0 del Codigo
Penal, contentivo del tipo p e n a l de c o n t r a t o s i n c u m p l i m i e n t o
d e r e q u i s i t o s l e g a l e s , f r e n t e ad r e p a i r o d e q u e s e t r a t a b a d e
u n a n o r m a penal e n bianco cuyo reenvio n o aparecia de
f o r m a claira e i n e q u i v o c a . S o b r e e l p a r t i c u l a r , e n e s e n c i a ese
Tribunal adujo:
36
CASACION 40216
"El articulo 410 de la Ley 599 de 2000, al igual que el

articulo 146 del Codigo Penal anteriormente vigente,
describe como conducta delictual el tramitar contratos sin
observacion de los requisitos legales esenciales, o la
celebracion o liquidacion sin verificar el cumplimiento de
los mismos, razon esta por la cual habrd de acudirse, en
cada caso, a la norma legal vigente, en cuanto al
establecimiento de tales requisitos en cada uno de los
distintos tipos de contrato. De esta forma se integra la
normatividad vigente para la aplicacion de la conducta
considerada por la ley como delito, con lo cual, el
procesado tiene conocimiento de cuales son los requisitos
legales esenciales de tales contratos, sabe que su
inobservancia constituye una conducta punible, ya sea
al tramitarlos o en la celebracion o al liquidarlos, y puede
ejercer a plenitud su derecho de defensa, con lo que se
da estricto cumplimiento a los articulos 28 y 29 de la
Constitucion".
Esta posicion reafirma l a q u ey a habia expuesto e l

m i s m o Tribunal e n l a sentencia C-739 de 2000, cuando
refirio que l a existencia d e los tipos penales e n bianco tiene
v a l i d e z c o n s t i t u c i o n a l "siempre y cuando sus contenidos se
puedan complementar, de manera clara e inequivoca, con
normas legales precedentes que permitan la correspondiente
integracion normativa...".
Queda claro, en consecuencia, que M A N U E L

T R O N C O S O A L V A R E Z , e n s u condicion de secretario
seccional d e salud de l aGobemacion del departamento de
Cordoba, a l celebrar los contratos 0 1 0 7 del 3 1 d ejulio de
2 0 0 6 y 0 1 1 3 del 2 2 d e agosto del m i s m o afio solo estaba
37
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
obligado, c o m o u n i c a f o r m a de g a r a n t i z a r el a l u d i d o principio
de tipicidad estricta, a c u m p l i r los p r e s u p u e s t o s establecidos
d i a f a n a m e n t e e n l a n o r m a t i v i d a d legal vigente.
Ademas, porque a u n cuando es innegable, conforme lo

h a sentado la Sala, que e n la actividad contractual del Estado
deben estar presentes, e n todo m o m e n t o , los principios de la
contratacion a d m i n i s t r a t i v a , t a m b i e n lo e s que e n los regidos
bajo l a modalidad d e contratacion directa l a s exigencias
legales s eflexibilizan de f o r m a i m p o r t a n t e , c o m o a s i se inflere
del siguiente pronunciamiento reciente d e la Sala:
"En esta direccion puede decirse que, entre menos

discrecionalidad tenga el servidor publico, mayores
serdn los mandates formales establecidos por la ley y,
entre otras consecuencias, mds altas serdn las
exigencias regladas de premsion y planeacion. Por el
contrario, entre mds amplio sea el margen de apreciacion
conferido a la administracion, las previsiones normativas
que determinan el curso del proceso contractual habrdn
de ser menos rigidas. Esta logica subyace a la
tipificacion legal de las diversas modalidades de
seleccion que, en desarrollo del principio de
transparencia, hace el art. 24 de la Ley 80 de 1993..."
(CSJ. SP, nov. 23 de 2016, rad. 46037).
E l T r i b u n a l de segunda instancia e ne l presente caso,

echo d em e n o s dos exigencias relacionadas con l a publicidad
del tramite precontractual, l o cual vulnero, a s u juicio, l o s
principios d e economia, transparencia y seleccion objetiva,
pero lebasto con referir genericamente las disposiciones que
consagran los principios de la contratacion aludidos, l o cual
38
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
se t o m a i n s u f i c i e n t e p a r a g a r a n t i z a r , c o m o y a s e dijo, e l
principio de tipicidad estricta, m a x i m e cuando se trata -el
i m p u t a d o — de u n tipo penal e n bianco, e n cuya labor de
complementacion se debe obrar con s u m a exigencia a fin de
evitar la afectacion del derecho d e defensa.
E n p r i m e r lugar, m e n c i o n o l a falta d e p u b l i c a c i o n de las

ofertas de los contratos con anterioridad a la apertura de las
invitaciones, y n odespues de s u suscripcion, l o m i s m o que
de las invitaciones que se c u r s a r o n p a r a participar. T a m b i e n
a l u d i o e l ad quern a l a v i o l a c i o n d e l p r i n c i p i o d e s e l e c c i o n
objetiva porque n o se escogio l a propuesta de mayor
calificacion e n concordancia con los factores o criterios d e
seleccion establecidos.
Sin embargo, como l osehalaron e lContralor MunicipEil

de M o n t e r i a e n s u oficio C M M 0 8 0 del 19 d e m a y o d e 2 0 0 3 y
el abogado Rafael Paez Paez, profesional especiaHzado d e l a
Secretaria de Salud de Monteria, e ne l 0 0 3 8 del 2 4de abril
del m i s m o aho^s, frente a l a solicitud que a c a d a u n o d e ellos
elevo e l procesado c o nm i r a s a d e t e r m i n a r l o s requisitos
exigibles p a r a l a celebracion d e contratos d e prestacion d e
servicios d e s a l u d p a r a e s a epoca, solo l o e r a n aquellos
previstos e n e larticulo 20 del Decreto 2 1 7 0 de 2002.
Asi, e n e l p r i m e r concepto se informo a l secretario de

s a l u d q u e "cuando se trate de prestacion de servicios de
salud, las entidades estatales deberan obtener por lo menos
dos ofertas de personas naturales o juridicas que presten
dichos servicios y se encuentren inscritas en el registro
15 F o l s . 2 2 6 y 2 2 8 d e l e . 1 .
39
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
especial nacional del Ministerio de Salud (art. 20 Decreto

2170 de 2002, Ley 10 de 1990)".
En el segundo, mucho m a senfatico, se indico a l

s o l i c i t a n t e q u e "en cuanto a la contratacion para prestar
servicios de salud publica, independientemente de su cuantia,
es necesario darle aplicacion al articulo 20 del Decreto 2170
de 2002, relacionado con contratos de prestacion de servicios
de salud. En todo caso, ninguna de esta clase de contratos
requiere del procedimiento estableddo en los articulos 1° y 2°
del Decreto 2170 de 2002, es dedr, tanto los contratos de
prestadon de servidos profesionales como los de prestacion
de servidos de salud se celebran directamente con la persona
Juridica que este en capaddad de ejecutar el objeto el contrato
y que haya demostrado la idoneidad y experienda
directamente reladonada con el area de que se trate. Para el
caso de los contratos de prestacion de servidos de salud, se
deberan obtener por lo menos dos ofertas de personas
naturales o juridicas que presten dichos servidos y se
encuentren inscritas en el registro espedal nadonal que para
tal efecto se lleva a cabo en esta secretaria".
V a l g a a c l a r a r q u e l o s a l u d i d o s a r t i c u l o s 1° y 2° d e l
Decreto 2170 tienen q u e v e r c o n l a publicidad delos
proyectos d e pliegos d e condiciones y d e l o st e r m i n o s d e
referencia, respectivamente, los cuales n o se relacionan o
tienen q u e v e r c o n l a s ofertas d e l o s contratos o l a s
invitaciones a participar e n ellos q u e echo d e m e n o s e l
Tribunal, cuyo fundamento normativo n o preciso e s a
Corporacion n i advierte la Corte en e ldecreto reglamentario
respecto d elos contratos d eprestacion d eservicios d e salud.
4 0
CASACION 40216
Pero a u n s i s e h u b i e r e faltado a ese condicionamiento,

en e lsentido de que h a debido hacerse la publicacion en l a
pagina web d e l a e n t i d a d y , s u b s i d i a r i a m e n t e , mediante
aviso e nu n diario d e amplia circulacion nacional, como se
sehalaba e n e l decreto e n c u a n t o a los proyectos y pliegos d e
condiciones y de t e r m i n o s de referencia, l o cierto es que s u
d e s c o n o c i m i e n t o carecia de relevancia p e n a l p o r q u e el m i s m o
d e c r e t o p r e v e i a e n s u a r t i c u l o 2 6 q u e "[e]l incumplimiento a lo
previsto en este decreto en relacion con las publicaciones en la
pdgina web de las entidades compromete exclusivamente la
responsabilidad disciplinaria del servidor publico".
De cualquier forma, tampoco obra e n l a actuacion

elemento de juicio alguno que controvierta l o dicho por e l
procesado M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z en s u indagatoria
d e l 3 d e s e p t i e m b r e d e 2 0 0 8 , a c e r c a d e q u e "el proceso de
contratacion se realizaba primero a finales del aho anterior a
la vigencia del aho fiscal, se hacia una invitacion general a
traves de la cartelera y de la pdgina web de la gobemacion
sobre las personas interesadas a contratar acciones y
recursos para la salud en el departamento de Cordoba"^^.
P o r o t r o lado, a efectos de i l u s t r a r sobre el c u m p l i m i e n t o

de los p r e s u p u e s t o s legales e n l a celebracion de los c o n t r a t o s
objeto d eestudio, teniendo como referente l a argumentacion
del T r i b u n a l , baste sefialar que a m b o s contratos estuvieron
precedidos de estudios de conveniencia y oportunidad, con
lo c u a l s e observe e l presupuesto general que p a r a todo tipo
de c o n t r a t o s c o n t e m p l a b a e l a r t i c u l o 8 del citado decreto^'^.
En l a fase precontractual, adicionalmente, intervino l a
15 F o l s . 2 2 0 y 2 2 1 d e l e . 1 .
12 F o l s . 1 y s s . d e l c . a n e x o 1 y f o l s . 8 4 y s s . d e l c . a n e x o 2 .
41
CASACION 40216^
Oficina Asesora J u r i d i c a de l aG o b e m a c i o n , integrada por e l

jefe d e esa u n i d a d y profesionales del area, encargandose d e
evaluar las propuestas y determinar las que ofrecian mejores
condiciones. S u s conclusiones, acatadas por el procesado, se
las i n f o r m a r o n a este como consta e n los documentos
correspondientes allegados a l a actuaciones. Q o nlas
personas favorecidas e n l a evaluacion d e l o s asesores, e n
efecto, celebro los c o n t r a t o s e l servidor p u b l i c o acusado.
E n l o a t i n e n t e £d c u m p l i m i e n t o d e l o s p r e s u p u e s t o s
previstos p a r a l o s contratos de prestacion de servicios de
salud e n el articulo 2 0 del Decreto 2 1 7 0 , sedebe precisar que
no fue t e m a d e discusion e n el tramite procesal, incluidas las
sentencias de instancia.
Lo anterior, porque l a documentacion obtenida e ne l

proceso evidenciaba q u e e l secretario de salud de l a
Gobemacion de Cordoba curso dos invitaciones con elfin de
que se presentaran propuestas tendientes a desarroUar e l
objeto contractual, previamente definido e n los estudios de
conveniencia y oportunidad, a oferentes c o n idoneidad
acreditada, e n tanto se trataba de medicos veterinarios que
contaban con experiencia en vacunacion animal.
A h o r a bien, conforme lo establece el Ministerio d e S a l u d

e n s u p a g i n a oficial^^^ e l R e g i s t r o E s p e c i a l N a c i o n a l d e l
Ministerio de S a l u d (REPS) "es la base de datos de las
entidades departamentales y distritales de salud, en la cual
se efectCia el registro de los Prestadores de Servicios de Salud
13 A s i , p a r a e l c o n t r a t o 0 1 0 7 d e l 3 1 d e j u l i o d e 2 0 0 6 , I n f o r m e d e e v a l u a c i o n d e
p r o p u e s t a s v i s i b l e a f o l . 3 0 y ss. d e l c. a n e x o 1 y p a r a e l c o n t r a t o 0 1 1 3 d e l 2 2 d e
a g o s t o s i g u i e n t e , i n f o r m e d e e v a l u a c i o n d e p r o p u e s t a s v i s i b l e a f o l . 8 0 y ss. d e l c.
anexo 2.
19 w w w . m i n s a l u d . g o v . c o
42
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
que se encuentren habilitados. Es consolidada por el

Ministerio de Salud y Proteccion Social". E s decir q u e se
corresponde plenamente c o n e l banco de datos de
proponentes a disposicion d e l a Secretaria d e S a l u d d el a
Gobemacion d e Cordoba a que refirio e l procesado e n s u
injurada, a l sehalar q u e "al momento de requerir la
contratacion, se solicitaban los perfiles necesarios al banco de
oferentes y, de acuerdo a la informacion que arrojaba, se
iniciaba el proceso de invitacion a presentar propuestas previo
estudio de necesidad y conveniencia y solicitud de
disponibilidad presupuestal"^^. E n el mismo sentido se
expreso Rafael Paez Paez, abogado asesor de l a entidad
territorial, e n e lconcepto 0 0 3 8 del 2 4 d e abril de 2 0 0 3 .
A s i las cosas, n o cabe d u d a que l a celebracion d e los

contratos objeto d e estudio c u m p l i o los p r e s u p u e s t o s legales
existentes. Y n oc a m b i a l ac o n c l u s i o n t r a s e l analisis d e los
p r e s u p u e s t o s q u e desde l a s e n t e n c i a SP, oct. 6 d e 2 0 0 4 , rad.
16066, l a Sala determino como d e caracter esencial para
c u a l q u i e r c o n t r a t o estatal. E s decir:
a. C o m p e t e n c i a del f u n c i o n a r i o p a r a c o n t r a t a r .
b. A u t o r i z a c i o n p a r a q u e e l f u n c i o n a r i o competente
pueda contratar,
c. E x i s t e n c i a del mbro y registro presupuestal

correspondiente ( a u n q u e este c o n d i c i o n a m i e n t o y a
n o tiene tal connotacion, conforme m a s adelante se
ahondara, por l avariacion d e la j u r i s p m d e n c i a del
Consejo deEstado) y .
20 F o l s . 2 2 1 d e l e . 1 .
43
CASACION 40216
d. L a licitacion o e l c o n c u r s o previo.
En relacion c o n el primero cabe sehalar que el

departamento de Cordoba era elente territorial competente
p a r a c o n t r a t a r e n m a t e r i a de s a l u d , c o n f o r m e s eestablece e n
el n u m e r a l 3 del articulo 4 3d e l aLey 7 1 5 d e 2 0 0 1 , vigente
p a r a el m o m e n t o d e los hechos:
"Articulo 43. Competencias de los departamentos en

salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en
otras disposiciones legales, corresponde a los
departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud
y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el
territorio de su jurisdiccion, atendiendo las disposiciones
nadonales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan
las siguientes fundones: (...)
43.3. De Salud Publica (...)
43.3.8. Ejecutar las acdones de inspecdon, vigilanda y

control de losfactores de riesgo del ambiente que afectan
la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de
competenda del sector salud, en coordinadon con las
autoridades ambientales, en los corregimientos
departamentales y en los munidpios de categorias 4°^, 5 "
y 6°- de su jurisdicdon".
Frente a l segundo, se tiene q u ee l departamento de

Cordoba, mediante Decreto 0 0 0 0 2 3 de 26 deenero de 2006,
c u y a c o p i a o b r a e n e l e x p e d i e n t e ^ i , d e l e g o "en los secretarios
del despacho con excepdon de la Secretaria de Hadenda, la
realizadon del tramite requerido para el desarrollo de los
21 F o l s . 7 4 y s s . ibidem.
44
C A S A C I O N 40216
procesos de contratacion en las etapas previa, precontractual,

contractual y poscontractual relacionadas con las
competencias de cada una de las secretarias", y, a los m i s m o s
f u n c i o n a r i o s , "la adjudicacion de licitaciones o concursos e
invitaciones; la celebracion, suscripcion, adicion, modificacion,
terminacion y Uquidadon y prorroga de contratos y los demds
ados inherentes a la actividad contractual sin consideracion
a la naturaleza o cuantia de los mismos, con cargo al
presupuesto aprobado a cada Secretaria".
El tercer condicionamiento indicado tambien esta

presente puesto q u epreviamente a l a celebracion de l o s
contratos se conto c o n e l certificado de disponibilidad
presupuestal p o r l a cuantia global comprometida^^. S i n
embargo, como se anuncio, a partir de l a variacion del a
jurisprudencia d e lConsejo de Estado n o se l o considera
ahora como requisito esencial de l a contratacion publica.
Este criterio fue acogido por l a Sala e nl a citada sentencia
SP, nov. 23 de2 0 1 6 , rad. 4 6 0 3 7 y, m a s recientemente, en la
sentencia SP, ene. 2 5 d e2 0 1 7 , r a d . 4 8 2 5 0 , e n l a c u a l se dijo:
"[C]omo lo clarifica la jurisprudenda del Consejo de

Estado (cjf., entre otras, CE Secc. 3°; sents. 28. sept.
2006, exp. 15.307 y sent 23 jun. 2010, exp. 34.324), el
registro presupuestal no es un presupuesto de
tramitacion ni celebradon del contrato, sino de ejecudon
del mismo. Sobre el particular, en redente dedsion (CE
Secc. S'', sent 13 abr. 2016, rad. 42.565), textualmente
expuso dicha Corporadon:
'Es importante precisar que el articulo 41 dela Ley 80 de 1993 se

refiere a los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal,
22 V i s i b l e a f o l s . 8 d e l c . a n e x o 1 y 9 1 d e l c . a n e x o 2 .
45
en orden a requerir el acuerdo escrito acerca del "objeto y

contraprestadon", a la vez que establece la existencia de
disponibilidades presupuestales, como requisito de ejecudon del
contrato, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta
Corporadon en los iiltimos ahos, una vez que se rectified la postura
inicial sobre el registro presupuestal
'Con fundamento en el analisis del precitado articulo, se ha

determinado que, como regla general, el desconodmiento de las
normas presupuestales establecidas para la disponibilidad de los
recursos requeridos para elpago del contrato estatal, no constituye
causa de nulidad absoluta del mismo. Lo anterior se entiende con
independenda de que la transgresion de los requisitos pueda
configurar ados disdplinables y sandonables para aquellos que
los ejecutan, con eventuales efedos presupuestales adversos para
el ente territorial, amen de que podria configurarse la
responsabilidad frente al contratista, si la transgresion a las
normas presupuestales desemboca en el incumplimiento del
contrato, en forma imputable al Estado contratante*.
"A ese respecto ha de aclararse que si bien la Sala

comprendio, de antaho, que el registro presupuestal
constituia un requisito de caracter esencial para la
celebracion de los contratos estatales (CSJ SP 14 die. 2011,
rad. 32.679), tal postura ha de modificarse, pues se apoyo
en una vision de la jurisprudencia administrativa que fue
rectxfxcada desde el aho 2006.
"La comprension vigente y mds actual de la jurisprudencia

administrativa (CE Secc. 3° Sub. A, sent. 24 feb. 2016, rad.
46.185), con la que ha de sintonizarse esta Sala, con toda
claridad cataloga al registro presupuestal como una
formalidad perteneciente a la ejecucion de los contratos
estatales, que de ninguna manera condiciona el
perfeccionamiento del acuerdo de voluntades:
46
CASACION 40216
'En virtud de la expedidon del certificado de disponibilidad

presupuestal la entidad imprime fe de que existen los fondos
necesarios para contraer determinadas obligaciones. Sin embargo,
en virtud del certificado no se afecta de manera inmediata la
respectiva apropiacion, simplemente la aparta de forma transitoria
mientras se lleva a cabo el perfeccionamiento del compromiso
presupuestal, lo cual se logra a traves del registro presupuestal.
'En otras palabras, el registro presupuestal es el mecanismo
mediante el cual se afecta la apropiacion de forma definitiva, acto
que si bien a su tumo se traduce en el perfeccionamiento del
compromiso presupuestal no es lo mismo que el perfeccionamiento
del contrato, en tanto el registro se obtiene luego de que el contrato
nace a la vida juridica y no antes, y ademds no consulta un
consenso entre las partes.
'[...] Lo mismo puede decirse del registro presupuestal en el dmbito

de cobertura del Estatuto de Contratacion Estatal, habida
consideracion de que su implementacion constituye una exigencia
para la ejecucion del contrato y no para su existencia.
"Segun clarifica la jurisprudencia del Consejo de Estado,

los requisitos de la ejecucion del contrato -como la
aprobacion de la garantia de cumplimiento y el certificado de
disponibilidad no constituyen condiciones de
presupuestal-
perfeccionamiento ni de validez. Por ende, su
inobservancia no genera inexistencia ni nulidad del
mismo, sino una irregularidad administrativa que deriva
en responsabilidad personal y patrimonial del servidor
publico a cuyo cargo se encuentra el contrato...".
El ultimo requisito sehalado e n l ajurisprudencia es

inaplicable aqui, p o rtratarse de contratos regidos p o r e l
sistema d e contratacion directa.
Resta ocuparse del fraccionamiento contractual que

constituyo f u n d a m e n t o basilar en la acusacion y para inferir
47
CASACION 40216
la responsabilidad penal deM A N U E L T R O N C O S O ALVAREZ

e n l asentencia d e p r i m e r a m s t a n c i a por e ldelito atribuido,
pero que apenas se menciono en los siguientes terminos e n
la parte final d e las consideraciones del fallo i m p u g n a d o e n
casacion:
"El togado olxnda, - d i j o e l T r i b u n a l — que aunque se trate

de un proceso contractual de contratacion directa, el
mismo esta sometido a unas reglas claras, las que
fueron violadas flagrantemente para favorecer a las
personas que realizaron los contratos, llegando al
extremo de ffaccionar un contrato que se pudo realizar
por una sola persona, en dos"^^.
L a s u s t e n t a c i o n del reproche c r i m i n a l b a s a d a e n este

aspecto, a juicio d el a Corte, n o deja d e ser u n contrasentido
cuando e n todas l a s decisiones referidas se acepto
pacificamente, como atras se vio, q u e l a modalidad q u e
presidia l o s contratos celebrados e r al a d e contratacion
directa e n v i r t u d d e s u naturaleza, esto e s , p o r s e r d e
prestacion d e servicios d e salud.
Acerca de l a figura d e l fraccionamiento contractual

como mecanismo encaminado a evadir e l cumplimiento de
los requisitos legales establecidos para los contratos
estatales, s o s t u v o e s t a S a l a e n l a s e n t e n c i a C S J . SP, die. 2
de 2008, r a d . 29285, q u e "se venfica cuando la
administracion de manera artiflciosa deshace la unidad
natural del objeto con miras a sustraerse del procedimiento
contractual que debia llevar a cabo, adelantando en cambio
dos o mds contratos a traves de trdmites menos estrictos,
prdctica que indudablemente tine con las normas que
23 P a g s . 1 7 y 1 8 .
48
C A S A C I O N 4 0 2
gobieman la contratacion estatal, particularmente con los

principios de transparencia y seleccion objetiva".
D e l a m i s m a f o r m a , e n l a s e n t e n c i a SP, nov. 2 8 de 2 0 0 7 ,
rad. 26857 estimo l a Corte q u e el fraccionamiento se
configura cuando "la administracion para eludir el
procedimiento de licitacion publica, divide disimuladamente el
objeto del contrato con el dnimo de favorecer a los
contratistas". E n esa m i s m a providencia se determinaron, a
su vez, los presupuestos q u e caracterizan e s a practica,
sefialando q u e "[B]n su demostracion, deben confluir las
circunstancias siguientes: i) Que sea posible pregonar la
unidad de objeto en relacion con el contrato cuya legalidad se
cuestiona y, de ser asi, ii) determinar cudles fueron las
circunstancias que condujeron a la administracion a celebrar
varies contratos, pues solo de esta manera se puede inferir si
el actuar se cimento en criterios razonables de interes publico,
o si por contraste, los motivos fueron simulados y orientados
a soslayar las normas de la contratacion publica".
E s indudable que e n los d o scontratos suscritos por

TRONCOSO A L V A R E Z existio u n m i s m o objeto contractual
(la v a c u n a c i o n de l a poblacion canina y felina de l o s
municipios comprendidos). S i n embargo, n oera preciso e l
fraccionamiento para eludir e l regimen licitatorio o de
concurso publico porque, como y a se h a reiterado, l o s
contratos admitian la contratacion directa dada la naturaleza
del objeto a contratar. E n consecuencia, la u n i c a razon que
podria justificar el reproche aludido seria, c o m o lo sostuvo el
sentenciador de primera instancia y l oenuncio e l Tribunal,
que se hizo el fraccionamiento para favorecer a dos
contratistas y n o a u n o solo.
49
C A S A C I O N 4 0 2 1 6
No obstante, para e l a s u n t o objeto de estudio ese

argumento n o es consistente. E n primer lugar, porque se
construye e l reproche sobre u npresupuesto inherente a l
fraccionamiento, como lo e s que siempre que seacude a esa
figura objetivamente sefavorece a m a s d eu n contratista, d e
m o d o q u e ese aspecto p o r s i solo n o e s suficiente p a r a inferir
que l a celebracion de l o s contratos incumplio requisitos
legales.
E n segundo termino, e n cuanto deja d elado que, como

lo sostuvo l a Corte e n l a u l t i m a providencia referida, e l
fraccionamiento puede ser viable frente a razonables motivos
de i n t e r e s publico.
Y precisamente e n este caso s e e n c u e n t r a que f u e r o n

plausibles las motivaciones que condujeron al
fraccionamiento del contrato, a partir d e l o expuesto por e l
procesado e n s u indagatoria, e n tanto revela motivos de
interes publico que justificaron la division.
Relato alii T R O N C O S O A L V A R E Z que antes d eser parte

de l a administracion, el departamento realizaba u n
sinnumero de contratos y de ordenes de prestacion de
servicios, d eentre 5 y 7 m i l l o n e s d epesos, p a r a llevar a cabo
actividades d e control de zoonosis. A partir del inicio de s u
g e s t i o n e n 2 0 0 4 - e s l o q u e d i j o — "nos parecio un desgaste
administrativo innecesario que hacia urgente la optimizacion
de los recursos y tratar de concentrar las acciones, las
responsabilidades en la menor cantidad de personas de
naturaleza juridica o natural, por esta razon y atendiendo a la
distribucion geogrdfica del departamento, a la distancia entre
municipios y de la capital de Monteria con los municipios se
50
CASACION 40216
distribuyo el departamento en dos zonas y por eso se

realizaron dos contratos..."^'^.
M a s adelante complemento s u respuesta indicando que

"la intencion de la administracion departamental 2004-2007
fue disminuir el numero de mds de 50 contratistas a traves de
ordenes de servicio de salud de cinco y siete millones de pesos
a un numero de dos contratos, el cual fue definido teniendo en
cuenta el numero de municipios, la distribucion geogrdfica, la
dispersion de la poblacion, la extension en kildmetros
cuadrados del municipio, las distancias entre municipios, la
distancia entre la capital del departamento y los diferentes
municipios, situaciones de orden publico, entre otros factores,
los cuales motivaron a la division del departamento en dos
zonas para la adjudicacion de estos contratos. Con esto se
optimizo el uso de los recursos, se disminuyeron los gastos
administrativos, se hizo una mejor relacion costo-beneficio y
nunca se penso ni se tuvo en cuenta la posibilidad de un
fraccionamiento ni celebracion indebida de contratos...". Asi
t a m b i e n l o ratifico e ns u ampliacion d e indagatoria rendida
d u r a n t e l a a u d i e n c i a p u b l i c a de juzgamiento^^.
Similar version presento, e n desarrollo de l a m i s m a

vista publica, e l testigo Juan Carlos Lengua Reyes,
interventor e n los dos contratos. Sostuvo sobre e l particular
q u e "los contratos son espedficamente caninas y felinas de
vacunadon ( s i c ) para la rabia, tecnicamente deddimos dividir
el departamento en dos zonas, cogimos la parte de San Jorge
y dos munidpios del Alto Sinu, y en la otra cogimos Medio
Sinu, Bajo Sinu y Sabana y parte de los costaneros, esto
porque se hizo para agilizar y tener un mayor control en las
24 F o l . 2 2 0 d e l e . 1 .
25 F o l . 1 4 7 d e l c . 3 .
51
CASACION 40216
vacunaciones ya que estas se estaban realizando en zona

urbana y rural puerta a puerta en cada uno de los municipios,
y al tener dividido el departamento en dos tendriamos mayor
control ya que habrian dos coordinadores y ocho supervisores
y esto nos arrojaria un mayor control... PREGUNTADO:
posterior a la suscripcion de los contratos 107 y 113 del 2006
de que forma se han venido realizando las nuevas
contrataciones con este mismo rubro, se ha ejecutado un solo
contrato o varios. CONTEST6. 2007 dos contratos, 2008 y
2009 se realizaron nuevamente contratos individuales
aproximadamente 60 contratos, 2010 y 2011 se contrata con
las ESE de los municipios dentro delpaquete PIC..."^^.
Las razones expuestas por el procesado y ratificadas por

el i n t e r v e n t o r d e los d o scontratos objeto d e analisis, s o n
compatibles, ciertamente, con u n a motivacion guiada por e l
m t e r e s publico d e ejercer u n eficiente c o n t r o l a l a actividad
de v a c u n a c i o n y d e o p t i m i z a r r e c u r s o s a d m i n i s t r a t i v o s y
logisticos del departamento, modificando e lmodelo anterior
consistente e n suscribir u n contrato por cada municipio del
d e p a r t a m e n t o p a r a , e n vez de ello, dividir s u territorio e n dos
zonas, siguiendo unos criterios d e orden geografico y
demografico razonables. Tales explicaciones, por demas, n o
se v e n r e b a t i d a s e n e l proceso, p o r l o q u e l e s asiste t o t a l
credibilidad.
E n conclusion, estima la Sala que la conducta realizada

por e lprocesado M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z no encaja
e n e l delito atribuido de contrato s i nc u m p l i m i e n t o de
requisitos legales sancionado e n e l articulo 4 1 0 del CP.,
verificandose e l fenomeno de l a atipicidad que planteo s u
defensor e n e l tercer cargo d ela d e m a n d a d e casacion.
26 F o l . 1 5 2 ibidem.
52
C A S A C I G N 4 0 2 1 6
Consecuente c o n ello, s e c a s a r a e l fallo condenatorio

impugnado y , e n s u lugeir, se absolvera a M A N U E L
T R O N C O S O A L V A R E Z del cargo por e lque fue acusado.
En merito de l o expuesto, la C O R T E S U P R E M A D E
JUSTICIA, SALA D E C A S A C I O N PENAL, administrando
j u s t i c i a e n n o m b r e d e l a R e p u b l i c a y p o r a u t o r i d a d d e l a ley,
RESUELVE:
CASAR l a s e n t e n c i a d e s e g u n d o g r a d o y , e n s u l u g a r ,
A B S O L V E R a M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z d e ldelito d e
contrato s i n c u m p l i m i e n t o d e requisitos legales por e lque fue
acusado.
Contra esta decision no proceden recursos.
NOTIFIQUESE Y CtlMPLASE.
53
Secretaria
54

SP3963 201740216

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C O R T E SUPREMA D E J U S T I C I A

SALA D E CASACI6N PENAL

LUIS ANTONIO HERNANDEZ BARBOSA

Resuelve l a Sala el recurso d ecasacion interpuesto por

MANUEL TRONCOSO ALVAREZ, e n s ucondicion de

agosto d e lm i s m o aho p o r $ 246.650.000. E ne l priinero

1. Por r a z o n d e los hechos precedentes, l a Fiscalia

^ Cfr. c o n s t a n c i a secretarial visible a fol. 3 4 del c. 2 .

m e s e s y m u l t a por 5 0 s.m.l.v., c o m o a u t o r del p u n i b l e objeto

1. Primero. Nulidad por violacion del derecho de

A juicio del defensor se concreto por el desconocimiento

Explico que en el presente caso no bubo

T a l incongruencia factica seorigino porque la sentencia

M A N U E L T R O N C O S O A L V A R E Z por el delito d econtrato s i n

En esas condiciones, concluyo, se imposibilito el

Al suprimir, entonces, e l unico sustento que tiene e l

2. Segundo. Nulidad por violacion del debido

Conforme l o expuso e lcasacionista, se origino porque

sujeto procesal interpuso contra el fallo de primera

E x p l i c o el r e p r e s e n t a n t e del procesado, e n efecto, que

Para enmendar el yerro, p u n t u a l i z o el casacionista,

3. Tercero. Violacion directa de la ley sustancial por

Sostuvo el demandante q u e l a causal de casacion

A l respecto senalo que n ose discute l aescogencia del

R e c o r d o que, p a r a e s e efecto, e l T r i b u n a l acudio a l

Los juzgadores de instancia tambien encontraron

E n r e s u m i d a s cuentas, para e l censor n oes objeto de

Por consiguiente, m a l hizo esa Corporacion Judicial al

menos dos ofertas de personas naturales o juridicas que

E l fraccionamiento d e los contratos, d e acuerdo con l a

Lo i m p o r t a n t e a evaluair, entonces, e s q u e e l delito

Acorde c o n los pasos establecidos por el maximo

2 A u n q u e e l casacionista transcribio u n aparte d e l aque parece u n a decision de l a

caso concreto d el a n o r m a legal vigente y l a definicion de s u s

L a n o r m a vigente a lm o m e n t o d e l acelebracion d e los

De esa f o r m a se extrae que los contratos d e prestacion

Acto seguido desarrollo l a tematica referida a los

p u d i e r a n prestar e l servicio y e s t u v i e r a n inscritas e n e l

Si estos e r a n los presupuestos legales existentes p a r a el

Para e l caso concreto, preciso, la misma Fiscalia

Con respecto a la imputacion basada e n el

Y a u n cuando loscontratos tenian el m i s m o objeto,

Agrego e l profesional q u en o comprende l a s razones

L a anterior conclusion se fortalece por e lhecho d e que

F u e d e esa f o r m a como, a juicio del censor, desde l a

El error serepitio en la sentencia de primera instancia

f o r m a p a r a garantizar m a y o r eficiencia e nl aprestacion del

Finalmente, reitero q u e l a publicidad d e l proceso

Por l oexpuesto, e lcasacionista pidio -de n o prosperar

CONCEPTO D E L MINISTERIO PUBLICO:

En relacion c o n el planteamiento contenido e n el

E s a conclusion se ratifica con la auscultacion de otros

ejemplo, durante l a audiencia publica de juzgamiento

Lo cierto, e n todo caso, es que el cotejo d e l a acusacion

Y si bien, opino el Procurador Delegado, e n l a sentencia

Con fundamento en lo expuesto, solicito la

A s u juicio, tiene razon el casacionista cuando sehala

E n consecuencia, encontro que este cargo esta Uamado

Para sustentar s u criterio adujo que el tipo penal

B a j o el e n t e n d i d o , entonces, de que el tipo de c o n t r a t o

E s esas condiciones, aseguro el Delegado, t u v o razon el

s e r v i c i o s d e s a l u d , p u e s "tenian como objeto la vacunacion de

A s i las cosas, p a r a el Agente del Ministerio Publico esta