Joaquín Farinos + Cohesión Territorial PDF

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COOPERACIÓN PARA LA COHESIÓN TERRITORIAL: UNA INTERPRETACIÓN

MULTINIVEL DESDE EL S.O. EUROPEO
Chapter · November 2009
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Joaquín Farinós Dasí

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FARINÓS, J. (2009): “Cooperación para la cohesión territorial: Una interpretación multinivel desde el SO
Europeo”. En BOSQUE, J., RODRÍGUEZ, V.M. (Ed.) La perspectiva geográfica ante los retos de la sociedad y el
medio ambiente en el contexto ibérico. Alcalá de Henares: Servicio de Publicaciones de la Universidad de
Alcalá de Henares. Colección Ponencias del XI Coloquio Ibérico de Geografía, pp. 117-148.
COOPERACIÓN PARA LA COHESIÓN TERRITORIAL: UNA

INTERPRETACIÓN MULTINIVEL DESDE EL S.O. EUROPEO1
Joaquín Farinós Dasí
Departamento de Geografía / Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local
Universitat de València
Joaquin.Farinos@uv.es
1. EL VÍNCULO QUE LA UNIÓN EUROPEA HA ESTABLECIDO ENTRE

COOPERACIÓN Y COHESIÓN TERRITORIAL. ¿Y QUÉ MÁS?
La cooperación territorial se ha convertido en una de las formas predilectas mediante
las que la UE ha tratado de desarrollar la idea, y objetivo, de la cohesión territorial. De
acuerdo con el “Tercer Informe de la Cohesión” (CE, 2004) “...el concepto de cohesión
territorial va más allá de la idea de cohesión económica y social tanto ampliándola
como reforzándola. Desde el punto de vista de la política, el objetivo es ayudar a lograr
un desarrollo más equilibrado reduciendo los desequilibrios territoriales y aumentando
la coherencia tanto de las políticas sectoriales que tienen una repercusión territorial
como de la política regional. El objetivo también es mejorar la integración territorial –
policentrismo- y fomentar la cooperación entre las regiones…” desde un punto de vista
sostenible (el subrayado es propio). Tras él, las “Directrices Estratégicas Comunitarias
para la Cohesión 2007-2013” (CE, 2005a) contemplaban la cooperación territorial
como una de las prioridades para la política de cohesión.
El concepto de cohesión territorial todavía es ambiguo, en tanto que resulta nuevo y
carece hasta la fecha de una interpretación “oficial”. Esta circunstancia trata de
modificarse mediante un proceso cuyo último hito ha sido la presentación, y posterior
discusión dentro de los estados miembros durante el primer trimestre de 2008, del
‘Libro Verde de la Cohesión’ (CE, 2008). No ha sido, sin embargo, el primero. El
consejo informal de ministros responsables de ordenación del territorio, celebrado en
Rotterdam en noviembre de 2004, puso en marcha la Agenda Territorial
(PRESIDENCIA HOLANDESA, 2004). Ésta, a su vez, representaba un paso más ante
la necesidad de renovar el programa de actuación de la Estrategia Territorial Europea
(CE, 1999), ratificada entonces por los 15 y la Comisión, pero ahora en una nueva UE
ampliada a 27, donde ha aumentado significativamente el peso del método
intergubernamental en una UE aquejada de un serio déficit de ‘Europa’. Su objetivo era
establecer un marco estratégico para conseguir el desarrollo territorial de Europa por
medio de estructuras informales de cooperación.
Un año más tarde, en el Consejo de Luxemburgo se concluyó que el concepto
transectorial y multinivel de cohesión territorial podía añadir mayor valor a la
implementación de la Estrategia de Lisboa y Gotemburgo, al promover un crecimiento
económico estructurado y sostenible (PRESIDENCIA LUXEMBURGUESA (2005a;
2005b). La Agenda Territorial constituye un marco estratégico orientado a la acción
1
A la memoria de la profesora Mª Ángeles Díaz, un ejemplo para muchos de trabajo, de honestidad y de
bondad desde la inteligencia y desde el tesón; alguien a quien hoy se echa de menos, siquiera para poder
mostrarle afectos que en ocasiones la proximidad y las obligaciones, más o menos rutinarias, impiden
explicitar con mayor claridad.
1
para el desarrollo territorial de Europa. Respalda la aplicación tanto de la Estrategia de
Lisboa como la de Gotemburgo a través de una política integrada de desarrollo
territorial basada en los artículos 2, 16 y 158 del Tratado de la Unión. La Agenda, se
decía, contribuye al crecimiento económico sostenible y a la creación de empleo, así
como a un desarrollo social y medioambientalmente sostenible, a través del
reforzamiento de la cohesión territorial en Europa.
En la Agenda Territorial se habla de la necesidad de reforzar la dimensión territorial en
la política de cohesión para promover el bienestar económico y social. Se insiste en que
la cohesión territorial requiere de la cooperación, una cooperación caracterizada por la
historia, la cultura y las disposiciones institucionales de cada estado miembro. La
influencia creciente de las políticas comunitarias sobre el territorio es destacada y se
establecen nuevas prioridades territoriales para el desarrollo de la Unión Europea:
a) reforzar el desarrollo policéntrico y la innovación a través de redes de regiones
urbanas y ciudades,
b) crear nuevas formas de asociación y gobernanza territorial entre áreas rurales y
urbanas,
c) promover agrupaciones (clusters) regionales para la competencia e innovación
en Europa,
d) apoyar el fortalecimiento y la extensión de las redes transeuropeas,
e) promover la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los impactos del cambio
climático,
f) fortalecer las estructuras ecológicas y los recursos culturales como valor añadido
para el desarrollo.
El programa de la Agenda culminaba su primera fase en la reunión de Leipzig,
celebrada en mayo de 2007 bajo la presidencia alemana, con la adopción del documento
“Estado y perspectivas territoriales de la UE”, producto visible de todo el proceso tal y
como fue pactado en Rotterdam (PRESIDENCIA ALEMANA, 2007). Posteriormente,
durante la siguiente presidencia portuguesa de la UE (en el segundo semestre de aquel
año) se decidía un programa de actuación para la misma que continuaba con cierto
dinamismo en el año 2008 con las presidencias eslovena, primero, y después francesa.
Esta última organizaba en París, los días 30 y 31 de octubre de aquel año, una
multitudinaria reunión de alto nivel sobre la cohesión territorial, a la que seguía en el
mes de noviembre una reunión informal de ministros responsables del desarrollo
terriorial.
Francia, Alemania y Holanda y la propia Comisión encabezaron, de una manera
particular al margen de los tradicionales comités de comitología (un Método Abierto de
Coordinación ‘avant la lettre’ decía FALUDI), el proceso de elaboración del documento
básico de la planificación territorial europea: la Estrategia Territorial Europea. La
perspectiva británica ha clarificado la relación compleja que hay entre la planificación
territorial y los usos del suelo. La perspectiva nórdica y báltica ha demostrado la
naturaleza reflexiva de la planificación territorial europea. El punto de vista de los
países mediterráneos (España, Italia, Portugal y Grecia), por su parte, parece haberse
centrado en la planificación territorial europea como una herramienta estratégica en el
proceso de integración en el espacio europeo y (menos) como marco de innovaciones en
materia de planificación (en diferentes medidas o niveles de intensidad según los casos).
2
La perspectiva mediterránea sugiere que la política territorial europea va adquiriendo
forma a través de las modificaciones progresivas y complejas por las que las prácticas
de planificación van atravesando. Aunque la UE conduce, este proceso es
eminentemente local y diverso, por lo tanto menos visible a escala continental
(FALUDI, 2005). Como sugiere el autor cualquier interpretación de la planificación
territorial europea ha de considerar el punto de vista de los países mediterráneos. La
ETE, como documento de referencia para la planificación territorial europea, fue un
documento concertado, flexible, selectivo, progresivo, transparente y de carácter no
vinculante para los estados y las regiones de la UE. El programa ESPON y la Agenda
Territorial han recogido el testigo durante y tras la ampliación. La ratificación del nuevo
Tratado, que incluye la cohesión territorial como competencia compartida, paralizado
por el momento tras el “no” irlandés, supondrá seguir avanzando en esa dirección. De
ahí la importancia, desde el punto de vista territorial, de cómo se va a desarrollar la
agenda territorial, especialmente por parte de las distintas presidencias. Hemos visto la
posición de Portugal, la de Eslovenia, y el activismo de Francia, que la presidencia
española durante el primer semestre de 2010 debiera ser capaz de aprovechar
recogiendo el testigo presentado por sus dos países vecinos2..
La necesidad de avances podemos situarlos de forma simple a dos niveles: institucional
(a las más altas esferas de los niveles de representación de los estados en las reuniones
de política territorial a nivel europeo) y desde los propios territorios (para seguir
avanzando en materia de cooperación territorial). Si uno parece bien asentado, aunque
sin duda agradecería un mayor respaldo, el otro necesita de un decidido impulso al que
se pretendía llamar, aunque fuera modestamente, desde esta sesión sobre el tema de la
cooperación territorial que tuvo lugar en el marco del XI Coloquio Ibérico de
Geógrafos.
2. LA COOPERACIÓN TERRITORIAL EN EL LIBRO VERDE DE LA

COHESIÓN
Al tratar de relacionar en su primer apartado la dimensión territorial con las
dimensiones social y económica de la cohesión, el Libro Verde insiste claramente en
dos argumentos: por un lado en que el objetivo de la cohesión es lograr el equilibrio en
la diversidad; por otro en que esta diversidad debe utilizarse como recurso endógeno
para mejorar la competitividad y la prosperidad de los territorios. Dado que “…la
competitividad depende asimismo de los vínculos que se establecen con otros territorios
para garantizar la utilización de activos comunes de manera coordinada y sostenible”
(CE, 2008: 3), la cooperación territorial se convierte en un instrumento eficaz para la
prestación de servicios, para el mantenimiento de la economía residencial (un concepto
empleado por el Observatorio de los Territorios de la DIACT francesa) y para la
producción competitiva en el actual contexto globalizado3. Para todo ello, como
2
Entre las prioridades de la presidencia española a partir de las que poder desarrollarla cabe citar tres: el
impulso del espíritu europeísta y difundirlo a todos los países de la Unión Europea, la aplición del
Tratado de Lisboa una vez que entre en vigor y conseguir una Europa más competitiva, como fija la
Estrategia de Lisboa. Para un mayor detalle sobre las prioridades de la presidencia española de 2010 vid.
el escueto documento (3 págs.) sobre los “Grandes Ejes y Actuaciones de la Presidencia Española de la
Unión Eurropea” (en http://www.hablamosdeeuropa.es/secciones/Documents/Grandesejesyactuaciones
delaPresidenciaEspañola.pdf).
3
En este sentido, las ‘cuencas de vida’ pueden ser consideradas como las unidades territoriales básicas de
cooperación territorial.
3
reconocía el documento de la PRESIDENCIA ALEMANA (2007), resulta necesaria la
movilización del potencial territorial existente, lo que a su vez requiere un nuevo
entendimiento de la gobernanza territorial y de la cooperación entre el sector público y
el privado. A esta cuestión, y su interpretación, volveremos en el punto siguiente.
Por lo que se refiere a la variable medioambiental, tercera dimensión del desarrollo
territorial sostenible, que completa la social y la económica acabadas de referir, el Libro
Verde al referirse en su apartado 2.3 a la cooperación señala que los “…problemas de
conectividad y concentración sólo se pueden abordar eficazmente mediante una gran
cooperación a diversos niveles. Asimismo, los problemas medioambientales
relacionados con el cambio climático, las inundaciones, la pérdida de biodiversidad, la
contaminación o los desplazamientos no conocen fronteras de ningún tipo y requieren
también cooperación… De la misma forma, los desplazamientos transregionales e
incluso transnacionales, precisan a menudo una cooperación interadministrativa que
aporte soluciones (por ej. transporte público) para minimizar los efectos negativos”
(CE, 2008: 7).
Especialmente relevante resulta en este sentido el tema de la cooperación para la
previsión y gestión de los riesgos naturales, cuestión que ha tenido recientemente un
marcado desarrollo y cobertura legal e instrumental, como parte de la propia
cooperación transfronteriza y transnacional. En este sentido cabe citar la recomendación
que se hacía en el documento Principios Directores para el Desarrollo Territorial
Sostenible del Continente Europeo (CEMAT, 2000) para que en las cuencas fluviales y
vegas los conflictos pudieran prevenirse y reducirse a través de una ordenación
territorial integrada que contemplara, entre otros aspectos, el fomento de la cooperación
para una gestión sostenible de las cuencas fluviales transfronterizas y transnacionales 4.
Por su parte, la ya citada Agenda Territorial Europea contempla como quinto de sus
seis grandes objetivos “promover la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los
impactos del cambio climático”. Ello obliga a desarrollar aún más los enfoques y
estrategias, integrados, transeuropeos y transfronterizos5.
Una de las cuestiones para el debate impulsadas por el propio Libro Verde era
precisamente la de cómo mejorar la cooperación territorial, una cuestión que plantea la
necesidad de nuevas formas de gobernanza. Resulta necesario simplificar y hacer
eficientes los acuerdos (contratos, convenios, tratados) que se producen entre territorios
pertenecientes a estados con modelos de organización territorial y sistemas
institucionales muy diversos; lo cual dificulta extraordinariamente el desarrollo de las
actuaciones.
La aparición de la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) como nuevo
instrumento jurídico europeo permite a los entes locales y regionales de diferentes
estados miembros establecer agrupaciones de cooperación dotadas de personalidad
jurídica con posibilidad de promover y gestionar acciones de cooperación
transfronteriza, transnacional o interregional con su propia organización, presupuesto y
personal. La figura de las AECT se creó el 5 de julio de 2006 en virtud del Reglamento
(CE) nº 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, que entró en vigor el 1 de
4
Un ejemplo de tratamiento integral de un riesgo y su incorporación en la planificación territorial a escala
europea se contiene en la Directiva 60/2007 de evaluación y gestión del riesgo de inundación.
5
Para un mayor detalle sobre esta cuestión, vid. OLCINA, J. (2009).
4
agosto de 2007. Aunque no todos los estados han acogido con igual entusiasmo la
iniciativa, el Comité de las Regiones creó en octubre de aquel mismo año un grupo de
expertos (locales, regionales y nacionales) sobre las AECT para hacer un seguimiento
de las mismas y también para servir de puente entre los actores territoriales y las
instituciones. En este grupo se han mostrado especialmente activas las regiones
fronterizas españolas, tanto en la raya hispano-lusa como en los Pirineos6.
En el documento del ODTA (2009) “Aportaciones del Foro de expertos sobre la
cohesión, la diversidad y el desarrollo territorial. Reflexiones en torno al libro verde de
la Comisión de las Comunidades Europeas” remitido a la Comisión, se concluía lo
siguiente respecto a la cuestión de si es preciso desarrollar nuevos instrumentos
legislativos y de gestión para facilitar la cooperación, incluyendo las regiones
fronterizas exteriores7: “Más que en crear nuevos instrumentos legislativos, las distintas
administraciones territoriales (estatales, regionales) deben mostrar una mayor
voluntad política para afrontar el reto de la cooperación transfronteriza. Ello debe
conducir, en primer lugar, al diagnóstico adecuado de las ventajas que presentan las
áreas transfronterizas (intercambios económicos y culturales, espacio compartido…) y
de sus debilidades (situación periférica y/o marginal dentro de los Estados), en segundo
lugar, al planteamiento de las estrategias cooperativas más adecuadas (soft diplomacy,
foros semipermanentes de diálogo, centros de coordinación…) y, en tercer lugar, a una
planificación territorial local y supralocal que recoja, a la vez, objetivos
“macropolíticos” de cooperación entre Estados y objetivos “micropolíticos” de
cooperación concreta in situ”.
Por su parte, el documento que con el mismo motivo preparó la Secretaría General de
Planificación y Desarrollo Territorial de la Consejería de Vivienda y Ordenación del
Territorio de la Junta de Andalucía (2009), en el que también participó como consultor
el autor, concluía respecto de la cooperación territorial que “…atendiendo la necesidad
cada vez mayor de la cooperación transregional y transnacional en el contexto de la
globalización económica e integración europea, se considera conveniente el impulso
desde la Comisión de la elaboración de Esquemas o Estrategias Territoriales
específicas para las grandes macrounidades geográficas del territorio comunitario:
Espacio Med, Báltico, Arco Atlántico, Arco Alpino, etc. …Es importante hacer un
balance de la práctica de la cooperación territorial (transfronteriza, transnacional e
interregional) y emprender una reflexión para perfeccionar los instrumentos de gestión
existentes… Han de potenciarse y aprovechar mejor que hasta ahora las posibilidades
de cooperación intermunicipal (entre ciudades, entre ciudades y su entorno inmediato)
y, en lo que respecta a posibles nuevos instrumentos, los partenariados (público-
privados) y consorcios multinivel pueden representar interesantes nuevas fórmulas de
cooperación especial relevancia de cara a plasmar proyectos e iniciativas concretas”.
6
Puede consultarse: http://www.cor.europa.eu/pages/EventTemplate.aspx?view=folder&id=1ae87373-
d198-4bf5-b26c-7e99 30fb813e&sm= 1ae87373-d198-4bf5-b26c-7e9930fb813e
7
El Observatorio de la Cohesión, la Diversidad y el Desarrollo Territorial de Andalucía (ODTA), en
colaboración con la Universidad Internacional de Andalucía y la Oficina de Transferencia de Resultados
de Investigación de la Universidad de Sevilla, organizó dicho foro los días 26 y 27 de enero de 2009 en
Sevilla, en el que también participó el autor. El objeto del foro era reflexionar y avanzar en la definición
de los conceptos de desarrollo y cohesión territorial y sobre las propuestas concretas para su medición a
distintas escalas. Al mismo tiempo, se pretendía dar respuesta a las preguntas planteadas en el “Libro
Verde sobre la cohesión territorial: Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte”.
5
Debe considerarse que ni una visión microfundista basada en proyectos ni demasiado
abstracta de grandes directrices resultaría suficiente. La solución a este problema no está
en elegir una u otra, sino de combinar las dos. Lo concreto (necesario para obtener
visibilidad y resultados –planificación por resultados, ‘incremental planning’) debe
responder a una lógica general, bien planificada de acuerdo a fin e integrable a los
distintos niveles. Se trata de pasar de forma coherente y consensuada de la planificación
al plan (como escribía Francesco INDOVINA, 2004) y del plan al proyecto (como lo
hacía Louis ALBRECHTS, 2009; 2006). Desde el punto de vista de la UE, y de los
estados, significaría conceder una mayor importancia a la dimensión transnacional del
nuevo objetivo 3 de la Política Regional (Interreg IV), o tratar de conseguir una mayor
integración-conjunción de la dimensión transfronteriza (Interreg IV A) con la
transnacional (Interreg IV B).
El soporte financiero a programas y proyectos transfronterizos por parte de la UE se ha
demostrado muy fructífero, sin embargo con diferentes enfoques y resultados en
función de cuáles hayan sido dichos espacios o, más concretamente, en qué parte de
Europa: NW, Norte, Báltico, S.E., S.O., etc.
Es en parte el resultado de la larvada lucha entre estados y Comisión por establecer
prioridades entre las secciones A y B del nuevo Interreg IV, fiel reflejo de que los
resultados en materia no ya de desarrollo regional sino territorial no han sido todo lo
buenos que cabría desear. Es una situación típica en sistemas de planificación poco
maduros, todavía anclados en la planificación económica del desarrollo regional,
distinta de un estilo comprehensivo e integrado8, propio de sistemas de planificación
más maduros. La propuesta de la Comisión ponía al mismo nivel de dotación los
capítulos A y B; también proponía reducir el número de proyectos, concentrándolos en
una serie de temas y territorios, cuya elección se dejaría en manos de los propios
estados, con amplio margen de discrecionalidad. Era un fiel reflejo del interés de la
Comisión por introducir la cohesión territorial en el sistema de las políticas
comunitarias, y más especialmente en la PRE, la más territorial de todas ellas, algo que
no ha podido llegar a producirse ni en primera (por los ‘no’ francés y holandés al
Tratado por el que se establecía una Constitución para la UE) ni en segunda instancia
(‘no’ irlandés al Tratado de Lisboa de 2007).
Para la Comisión, que al menos ha conseguido convertir la cooperación territorial en
tercer objetivo de la Política de Cohesión Europea del cuarto período de programación
2007-2013, la dimensión transnacional juega un papel clave tanto para reforzar la
cohesión territorial (la estructura del territorio europeo), como para promover una mejor
gobernanza territorial de la UE. Presenta un carácter estratégico para el logro de los
grandes objetivos territoriales de la Unión, contribuyendo a una mejor integración
territorial de la misma. Para ello se propone una cooperación territorial europea más
orientada y concentrada, más coherente en su zonificación y más enfocada hacia
proyectos estratégicos (ejes metropolitanos, zonas costeras, cuencas hidrográficas, I+D /
innovación, polos y redes de crecimiento urbano y conexiones con otras redes), que
pueden abarcar múltiples subproyectos e inversiones, de los que extraer enseñanzas y
diseminar las mejores prácticas en temas comunes.
8
Segundo de los cuatro estilos de planificación reconocidos en el documento “The EU Compendium of
Spatial Planning Systems and Policies” (CE, 1997).
6
En el caso de la cooperación transfronteriza, y en regiones en las que ya existen
condiciones para ella, como puede ser el caso de las españolas, los fondos deberían
atender preferentemente las prioridades que generaran valor añadido: mejora de la
competitividad gracias a la innovación, la I+D, la configuración de redes materiales
(infraestructuras) e inmateriales (servicios), y el desarrollo del sentimiento de
pertenencia a una comunidad transfronteriza (rediseñando los mapas mentales). Con
ello pretende provocarse la transición desde la simple penetración económica de
actividades a ambos lados de la frontera a un verdadero sistema económico
transfronterizo.
El objetivo de la cohesión territorial precisa de nuevas formas de integrar la
planificación económica y sectorial con la territorial, del tránsito hacia una nueva
planificación territorial estratégica, de la elaboración de visiones/estrategias territoriales
a los distintos niveles escalares, con el adecuado nivel de coordinación. Todo ello
presupone, en fin, el desarrollo de nuevas formas de gobernanza territorial (multinivel e
Figura 1: Una Visión para el del Noroeste de Europa
7
Fte.: NW Europe Spatial Vision, p. 30. http://3b.nweurope.eu/upload/documents/

spatial_vision/1069.Spatial_Vision_eng.pdf
intersectorial), de la cooperación entre los distintos sectores, niveles político-

administrativas y grupos de interés. Como señalan EK y SANTAMARIA (2009) las
estrategias territoriales pueden considerarse como un instrumento para coordinar las
políticas territoriales y sectoriales. En el contexto europeo, dadas las diferencias
estructurales, institucionales y culturales entre territorios y entre las distintas tradiciones
de planificación, las estrategias transnacionales (como por ejemplo la NW Vision –vid.
figura 1) pueden convertirse en un medio para identificar cuáles son los aspectos
primordiales para el área y escoger los medios con que poder afrontar los retos a los que
debe hacer frente. Desde este punto de vista, las estrategias territoriales son
8
instrumentos para la coordinación de las políticas entre diferentes niveles territoriales y
departamentos sectoriales. Pueden ser el enlace entre las recomendaciones de la UE y
las actividades de planificación a escala nacional o regional.
El ya citado impulso que quería darse a la cooperación transnacional en Interreg IV
durante la fase de negociación del marco financiero para el período de programación
2007-2013, y la utilización del criterio temático para la selección de proyectos (para
dotarles de coherencia y mayores efectos), cabe interpretarlos como un intento por parte
de la Comisión de promover la coordinación de las políticas con impacto territorial.
También como un estadio previo a la elaboración de futuras visiones o estrategias
territoriales (en realidad agrupación a nivel superior de estrategias temáticas, a su vez
agrupación de proyectos y visiones más sectoriales) que a distintas escalas condujeran
de forma negociada (multinivel) al objetivo y a la política de cohesión territorial a
escala europea.
3. RELACIONES ENTRE POLÍTICA DE COHESIÓN, ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO Y COHESIÓN TERRITORIAL
El documento de la Estrategia Territorial Europea sirve de claro complemento a las
orientaciones generales establecidas por la Comisión Europea para la Política Regional
Europea (como se recoge en las Directrices Estratégicas para el actual período de
programación –CE, 2005a). De este modo, la política regional diseñada para el período
de programación 2000-2006, y después para el actual 2007-2013, se aproxima al
objetivo de la planificación del desarrollo territorial sostenible.
Esta nueva planificación territorial combina las tres funciones de ordenación, de
desarrollo y de coordinación. Esta última traducida en gobernanza, entendida como
capacidad de tomar las decisiones territoriales de forma coherente e integral, de modo
necesariamente transectorial y con la participación tanto de las administraciones
públicas como de la sociedad civil y la iniciativa privada (FARINÓS y ROMERO,
2007; DAVOUDI, FARINÓS, PAÜL y de VRIES, 2008). Dicho de otro modo, la
tradicional ordenación del territorio gana un matiz potencial y proactivo, en clave de
desarrollo territorial. Supera así su tradicional enfoque paliativo y reactivo
(habitualmente circunscrito a territorios-problema) dando paso a visiones más
proactivas (aprovechamiento del capital territorial de todo tipo de territorios). Y todo
ello mediante el recurso a nuevas prácticas de gobernanza territorial, menos
compartimentada y más cooperativa, donde la coordinación y coherencia lleguen a ser
la norma y no la excepción. En consecuencia, no es de extrañar que en la agenda del
desarrollo territorial empiecen a figurar cuestiones como las redes de ciudades, el
policentrismo, las relaciones urbano-rurales, la cooperación territorial y la concertación
multinivel, el interés por el paisaje, los catálogos de buenas prácticas, los ejes
territoriales, etc. Todo ello cabe interpretarlo en el marco de una renovada atención por
las políticas territoriales o, al menos, por los efectos y el impacto territorial de las
políticas.
Aunque es cierto que la política regional europea ha conocido esta evolución, no llega a
confundirse con una verdadera política europea de desarrollo territorial. De hecho, los
avances hacia la ‘territorialización’ de dicha política que muestran los documentos
preparatorios del actual período de programación no han sido todo lo decisivos que
cabía esperar; tal y como la propia comisaria de política regional manifestaba con
motivo de la aprobación de los Marcos Estratégicos Nacionales de Referencia.
9
Con todo, resulta evidente que la planificación territorial europea puede servirse para su
aplicación de la política regional europea. La planificación territorial representa la mejor
vía para poder dar coherencia a las actuaciones, mejorando así los rendimientos de las
políticas y actuaciones públicas. La Planificación del Desarrollo Territorial Sostenible9
se interpreta como la expresión geográfica de las políticas económicas, sociales,
ecológicas y culturales de la sociedad, siendo al mismo tiempo una disciplina científica,
una técnica administrativa y una política de desarrollo. Representa una nueva
Ordenación del Territorio reconstituida, con un enfoque interescalar en el que prima la
proximidad (en aplicación del principio de subsidiariedad) y con un carácter más
integral y participativo.
Actualmente a nivel de la Unión Europea la discusión se plantea no en términos de
planificación territorial sino de cohesión territorial; dicho de otro modo, a través de la
cohesión territorial pretende desarrollarse una planificación territorial a escala europea.
Dos son las posibles interpretaciones de la dimensión territorial de la cohesión:
a) como territorialización de la cohesión social, trasladándola de los individuos a los
territorios (‘cohesión económica’ y ‘cohesión social y territorial’) al objeto de
reducir desigualdades y posibilitar las mismas condiciones de partida para
cualquier ciudadano europeo, independientemente del lugar donde viva
(DAVOUDI, 2007)
b) como tercera dimensión (con identidad propia e individualizada) de la cohesión:
‘cohesión económica’, ‘cohesión social’ y ‘cohesión territorial’.
La Cohesión Territorial es a la vez un concepto, idea u objetivo y una política.
Considerada como política, pendiente de la ratificación del nuevo Tratado de Lisboa de
2007, como nuevo derecho primario comunitario, cabe considerarla como una política
transversal, como crisol de políticas con impacto territorial, destinada a:
- conseguir un desarrollo armonioso (entre territorios) e integral (económicamente
competitivo, socialmente justo y medioambientalmente sostenible),
- por medio del aprovechamiento del propio capital territorial, diverso, de cada
espacio, coordinando los esfuerzos de administraciones, actores y ciudadanía para
definir estrategias de desarrollo territorial pertinentes,
- mediante la cooperación entre territorios que se asocian para poder competir
mejor
Su ratificación como política europea del primer pilar le otorgaría carácter regulativo en
dos sentidos: 1) para la provisión de bienes y servicios, incluso para la transferencia de
rentas o capital entre territorios y sus poblaciones (territorialización del modelo social
europeo); 2) para dar soporte a estrategias de desarrollo territorial de cualquier área.
Como concepto, la cohesión se basa en la clásica y redistributiva política regional
europea, pero añade a ésta ciertos elementos de autoorganización, desarrollo endógeno,
buena gobernanza y competitividad. Pretende un desarrollo a la vez equilibrado y
competitivo del territorio de la UE a través del aprovechamiento del potencial territorial
endógeno (en su diversidad). Para ello necesita de la puesta en práctica de nuevas
formas de gobernanza: horizontal (coordinación/coherencia de las políticas sectoriales
con impacto territorial), vertical-multinivel (entre las distintas administraciones
9
Nueva denominación para la Ordenación del Territorio, acordada en la 13 reunión de CEMAT,
celebrada en el mes de septiembre de 2003 en Liubliana, Eslovenia.
10
competentes), el desarrollo de partenariados (entre territorios –cooperación territorial- y
entre actores locales, regionales y nacionales implicados -stakeholders) y la
participación ciudadana para la preparación de estrategias de desarrollo territorial
sostenible.
Así pues, la cohesión territorial no solo hace referencia a la función redistributiva, a la
solidaridad financiera y la justicia espacial, característica de la política regional europea;
sino también a la competitividad, al desarrollo endógeno, a la sostenibilidad y a la
buena gobernanza. Hablar de cohesión territorial significa incorporar una perspectiva de
planificación territorial (armonizando el conjunto de políticas aplicadas sobre el
territorio) en las decisiones que ahora se toman atendiendo únicamente a criterios
económicos y sociales, para promover un crecimiento económico estructurado y
sostenible (FARINÓS, 2008).
La cuestión entonces es cómo poder combinar ambas funciones, si existe una vía
intermedia para ello o si debe existir jerarquía o prelación entre ellas. Lo que parece
evidente es que, con una depauperada idea de Unión Europea en los últimos tiempos, la
cohesión territorial se ha convertido en el más evidente intento de legado del Método
Comunitario y de la Europa unida, otorgando un papel proactivo a los territorios para
‘producir’ Europa (como espacio común y a partir de las políticas europeas). También
se adivina la senda que pretende seguirse para conseguir el objetivo de la cohesión: una
“tercera vía” mixta que asegure el equilibrio territorial de la opción del desarrollo
territorial mediante el recurso a la cooperación territorial (desarrollo de redes y
partenariados) y una mayor coherencia de las políticas con impacto territorial (mejor
coordinación).
Esta opción es el resultado natural de la integración de los dos objetivos y las dos
tradiciones de planificación territorial con mayor peso en la UE: la del desarrollo
regional equibrado (encarnada por el Aménagement du Territoire francés, que persigue
una mayor justicia espacial) y la del desarrollo territorial (estilo comprehensivo e
integrado, representado fundamentalmente por Alemania). La primera adapta los
territorios a las políticas; la segunda presta más atención a las fortalezas de cada
territorio y a una mejor adecuación de los instrumentos de las políticas a los territorios.
Por tanto, la cohesión territorial:
▪ Se construye sobre la noción de cohesión económica y social establecida en el
Tratado de la Comunidad Europea, en particular el propósito de contribuir a un
desarrollo armonioso y equilibrado de la UE como un todo (objetivo de justicia
espacial); una meta que el documento de la Estrategia Territorial Europea
también comparte.
▪ No va a significar un alejamiento radical de las políticas existentes (objetivos de
gobernabilidad y de responder al interés general).
▪ Pone el énfasis en las oportunidades de desarrollo (objetivo de la competitividad –
visión ‘anglo’) estimulando para ello la cooperación y la creación de redes de
actores (tradición holandesa) y territorios (objetivo del equilibrio territorial
mediante el aprovechamiento del potencial endógeno, del propio capital territorial
– mixtura del enfoque francés y alemán).
En suma, la cohesión territorial pretende:
11
□ La mejora de la competitividad de los territorios de Europa a partir del
aprovechamiento del propio potencial (capital) territorial, diverso.
□ El equibrio territorial, respetando los principios de justicia y equidad, a través de
los servicios de interés general y prestando atención especial a los espacios con
handicaps (áreas de montaña, rurales, despobladas, fronterizas, con riesgos
naturales, en transición industrial, periféricas, islas…). Se distingue claramente
entre desequilibrio, cuya corrección persigue, y desigualdad (unbalance vs.
unequality).
□ Promover un desarrollo territorial equilibrado a través de la cooperación
territorial, de la coordinación intersectorial de las políticas con impacto territorial
(objetivo de coherencia), de su coordinación vertical (interescalar o multinivel,
promoviendo la preparación planes de cohesión territorial desde la escala local a
la UE), del desarrollo de partenariados (tanto entre territorios -por ejemplo
partenariados urbano/rurales- como entre actores –público/privados
preferentemente) y de la participación.
4. ¿QUÉ TIPO(S) DE COOPERACIÓN ENTRE TERRITORIOS? UNA

APROXIMACIÓN MULTIESCALAR AL POLICENTRISMO.
Como se ha comentado en la sección precedente, la ambigüedad del concepto de
cohesión territorial reside en su carácter bidimensional, con una aparente contradicción
entre sus objetivos de competitividad y equilibrio. Se pretende encontrar solución a este
conflicto en la instrumentación/implementación de la cohesión territorial a través del
desarrollo policéntrico10. El policentrismo presenta dos aspectos complementarios
(AALBU, 2004; ESPON Project 1.1.1, 2005): el aspecto morfológico, que consiste en la
distribución de las zonas urbanas en un territorio (jerarquía, ubicación, número de
ciudades…) y el relacional, basado en las redes de comunicación que implican flujos y
cooperación entre varias zonas urbanas a distintos niveles. Además se identifican tres
prerrequisitos para que el policentrismo se produzca: las funciones urbanas (que a
menudo dependen del tamaño demográfico), los flujos de comunicación (que a menudo
dependen de la cercanía) y la cooperación (que depende de la comprensión mutua y de
las necesidades e intereses estratégicos compartidos). A partir de estas consideraciones
se concluye: “un sistema urbano policéntrico es una organización espacial de ciudades
caracterizada por una división funcional del trabajo, por su integración económica e
institucional y por su cooperación política”.
El desarrollo policéntrico es un concepto puente entre los objetivos del crecimiento
económico y del desarrollo equilibrado. Sin embargo, durante el anterior período de
programación (2000-2006) la experiencia pareció demostrar que el impulso al
policentrismo europeo se produjo mediante el recurso al monocentrismo a escala de los
estados miembros, a menudo a expensas de las regiones periféricas y económicamente
frágiles (DAVOUDI, 2007).
A nivel local el espacio se tiende a interpretar en términos de proximidad (espacio
físico), a nivel global como una red de flujos y relaciones que vinculan las ciudades
10
El policentrismo es considerado a la vez manifestación e instrumento de la cohesión territorial por
medio de la configuración de redes de territoriales (incluidos los partenariados urbano/rurales, las redes
de ciudades, las estrategias de vecindad, etc.).
12
independientemente de su distancia física. Entonces las superficies se sustituyen por los
flujos entre nodos (ciudades) y las líneas (infraestructuras) que las unen, dando lugar a
ejes. La concepción del espacio pasa entonces a ser lineal más que areal (FARINÓS y
BOIRA, 2009) y el factor de contigüidad deja de ser el elemento clave de la difusión y
la conexión (CASTAÑER et al., 2009). Como escribe la autora, para representar la
dinámica de las áreas urbanas en el actual contexto globalizado y la forma espacial
derivada, que deja de ser un área compacta (ahora fragmentada) para convertirse en una
red que articula las áreas urbanas en un sistema urbano de nivel regional e internacional,
“…se tuvo que sustituir la idea clásica de posición geográfica relativa y absoluta que se
refería a un espacio continuo y homogéneo, por aquella otra posición relacional que
hace referencia a un tipo de espacio discontinuo y heterogéneo. Un espacio la
característica del cual varía de un lugar a otro según la disposición y la sobreposición
de las diversas redes de relaciones económicas, culturales y políticas de cada lugar, en
virtud de la que cada elemento de localización puede pertenecer paralelamente a redes
de relaciones de diferentes escalas…Este tipo de organización espacial, centrada en
redes interconectadas, tendería a substituir las jerárquicas aun prevalentes y basadas
en modelos históricos de localización a diversos niveles (Dematteis, 1991)”.
Definitivamente, además de presentar una geometría variable, las cuencas de vida se
han fragmentado, reflejando una discontinuidad espacio-temporal que se manifiesta en
el modelo territorial en forma de “contraurbanización discontinua y parcial que sigue el
patrón de la piel de un leopardo o los retales de un ‘patchwork’” (PUEYO et al., 2009).
Como señalaba la propia CEMAT en su declaración de Lisboa “…Las redes,
consistentes en un número de nodos y sus respectivas relaciones directas o indirectas,
son elementos fundamentales en las sociedades contemporáneas y una herramienta
crucial para el establecimiento de nuevos puntos a través de Europa favoreciendo una
interdependencia perdurable entre los diferentes agentes y territorios.”. Y añade,
“…Construir el futuro de Europa supone el fortalecimiento de interacciones e
intercambios a nivel regional, nacional y europeo así como con los territorios incluso
más “globales”, teniendo en consideración que las redes dinámicas requieren vínculos
externos con otras redes y sistemas. Es necesario idear y construir redes como
“puentes” para el desarrollo territorial y socioeconómico sostenible del continente
europeo. El desarrollo sostenible se logra mejor fomentando interacciones entre
diferentes sistemas, y las redes fuertes pueden ayudar a promover la sostenibilidad…
Las redes son herramientas para una mejor gobernanza: el intercambio de
conocimiento y buenas prácticas, la comparación de referencias (“benchmarking”) y el
aprendizaje colectivo constante, el compromiso, el seguimiento y la responsabilidad
son una nueva vía para fomentar una adaptación competitiva a los desafíos de la
globalización y de la cohesión territorial” (2006:3).
En las redes de carácter local el ámbito de interacción es muy reducido y se da entre
localizaciones muy cercanas (por ej. los partenariados urbano-rurales o los espacios
metropolitanos). En las supralocales la interacción no depende de la distancia, jugando
las grandes ciudades un papel muy importante como nodos de acceso a la red global.
Estos nodos han de ser al mismo tiempo competitivos y colaboradores: competitivos en
sus estrategias de relación exterior (en la red global) y colaboradores en las de relación
interior (redes locales para el ‘regional building’ en sentido ‘de bajo a arriba’,
constituyendo nuevas agrupaciones territoriales de geometría flexible o variable –
FARINÓS, 2001- que permitan hacer frente a los poblemas asociados al minifundismo
y las deseconomías de ‘des-escala’ propias del nivel municipal).
13
La cooperación territorial a los diferentes niveles (del local al globalizado) se contempla
como un adecuado método sobre el que basar un sólido desarrollo de los territorios en
estrecha relación mutua entre ellos. Como se recogía en el documento de la ETE (pág.
38): “La cooperación es la clave de una política integrada de desarrollo territorial y
supone un valor añadido con relación a la aplicación de las políticas sectoriales de
manera aislada”. De acuerdo con dicho documento “… La aplicación de las opciones
políticas se basa en el principio de subsidiariedad. Por lo tanto, es necesaria una
estrecha cooperación de las políticas sectoriales entre sí y con las autoridades
competentes de ordenación del territorio (cooperación horizontal), por una parte, y
entre las políticas a escala comunitaria, transnacional, regional y local, por otra
(cooperación vertical….)”, tal y como se representa en la figura 2.
Figura 2: Modalidades de Cooperación en Materia de Desarrollo Territorial
Fuente: ETE (CE, 1999, pág. 39).
A nivel europeo la principal inquietud es propiciar el desarrollo de regiones situadas

fuera del Pentágono para que puedan llegar a convertirse en “zonas de integración
económica global”. Una estructura más policéntrica, con un gran número de fuertes
regiones urbanas de relevancia europea y global, puede contribuir a mejorar la
competitividad de Europa, así como la cohesión entre distintos territorios (vid. figura 3).
Es de esta manera que el desarrollo policéntrico del territorio europeo se relaciona
directamente con la cohesión territorial, y a su vez la propia cohesión territorial
interviene para completar la política regional europea.
Como se decía, la cooperación territorial puede producirse “a” y “entre” distintos
niveles (regiones funcionales, partenariados urbano-rurales, ciudades-región, redes
policéntricas de ciudades, redes transnacionales, etc.). Podemos hablar así de redes:
14
FARINÓS, J. (2009): “Cooperación para la cohesión territorial: Una interpretación multinivel desde el SO Europeo”. En BOSQUE, J., RODRÍGUEZ, V.M. (Ed.) La perspectiva
geográfica ante los retos de la sociedad y el medio ambiente en el contexto ibérico. Alcalá de Henares: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Alcalá de Henares.
Colección Ponencias del XI Coloquio Ibérico de Geografía, pp. 117-148.
Figura 3: Redes regionales y urbanas a nivel de la Unión Europea
15
FARINÓS, J. (2009): “Cooperación para la cohesión territorial: Una interpretación multinivel desde el SO Europeo”. En BOSQUE, J., RODRÍGUEZ, V.M. (Ed.) La perspectiva
geográfica ante los retos de la sociedad y el medio ambiente en el contexto ibérico. Alcalá de Henares: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Alcalá de Henares.
Colección Ponencias del XI Coloquio Ibérico de Geografía, pp. 117-148.
Figura 4: Áreas de Cooperación Transfronteriza 2007-2013 Figura 5: Áreas de Cooperación Transnacional Hispano-Lusas 2007-2013
Fte.: DG REGIO, Comisión Europea.
16
◙ De carácter supranacional:
Una de las tareas de la UE es facilitar la integración territorial transeuropea estimulando
el desarrollo o la conservación de zonas y redes de importancia europea. Es el caso de
los programas Interreg (vid. figuras 4 y 5), las Eurorregiones o las Comunidades de
Trabajo (para un mayor detalle puede consultarse FARINÓS y PAYÀ, 2004)
Según el documento de la ETE “…Desde el punto de vista de la UE, la cooperación
transnacional reviste una importancia muy particular. Los programas y estrategias
transnacionales sirven para la diferenciación de las políticas sectoriales comunitarias
en las distintas regiones de la UE. Gracias a ellos, puede facilitarse también la
armonización de las políticas comunitarias con las políticas correspondientes a nivel
nacional, regional y local” (p. 39).
Es a ellas a las que se refieren la mayor parte de los comentarios realizados en los
apartados precedentes.
◙ Suprarregionales:
Por lo general se trata de limitadas estructuras de gobierno formal a nivel de Áreas
Funcionales Urbanas o Regiones Urbanas Policéntricas.
Figura 6: La Northen Way
Fte.: DAVOUDI, (2005).
17
De acuerdo con DAVOUDI (2005), varias son condiciones necesarias para la creación
de sinergias funcionales entre ciudades vecinas y la creación de una Región
UrbanaPolicéntrica11. Entre ellas cita la existencia de redes eficientes de
telecomunicación y transporte, de una identidad regional que se combine con una
integración funcional y con una suficiente capacidad de gobierno, de incentivos
económico-territoriales y cultura política institucional, de un liderazgo político y
respaldo social, así como de una visión estratégica. Sus principales debilidades o
amenazas provienen de la falta de recursos, liderazgo político y compromiso, y de una
limitada experiencia de los socios. En cuanto a los requisitos para su éxito, tres resultan
fundamentales: tiempo (no se trata de un proceso inmediato), apoyo técnico externo e
inversiones, y capacidad o competencia para tomar decisiones y asumir
responsabilidades. Los principales logros hasta la fecha han consistido en la definición
de un marco estratégico para el área, la implementación de proyectos conjuntos, la
formación de una arquitectura institucional y rutinas de decisión, la transferencia de
información y de conocimiento, y el marketing y la promoción territorial.
Figura 7: Esquema Regional de Ordenación del Territorio de la Región

Nord - Pas de Calais. Relaciones con las regiones vecinas
Fte.: Région Nord – Pas de Calais. Conseil Régional (2006): Objectif 2020 Imaginons
ensemble notre future. Schéma régional d’aménagement et de développement du
territoire, pág. 56. http://www.nordpasdecalais.fr/sradt/docsSRADT/interne/sradt.pdf
11
DAVOUDI, S. (2005): “Territorial Cohesion, Spatial Planning and Regional Policy”, presentación de la
autora en el Seminario Internacional ‘Gobernanza del Desarrollo Territorial Sostenible: Estado de la
cuestión en Europa y en España’ celebrado en la UIMP-Valencia, del 14 al 16 de septiembre.
18
Como ejemplo cabe citar la denominada Northern Way, que integra ocho ciudades-
región: Liverpool, Manchester, Central Lancashire, Sheffield, Leeds, Hull, Tees Valley
y Tyne & Wear (vid. figura 6). Cuando se trata de espacios próximos a varias fronteras,
se convierten entonces en una red transnacional (caso de la región Nord-Pas de Calais).
En este caso las estructuras de gobierno formal se circunscriben a la propia región, si
bien las relaciones territoriales contempladas en las estrategias de desarrollo regional
trascienden las propias fronteras (vid. figura 7).
◙ Subregionales:
Constituyen una escala decisiva desde el punto de vista de la planificación del
desarrollo territorial sostenible, en forma de planes de ordenación del territorio
subregionales o de agrupaciones voluntarias de municipios. Se cuenta con algunas
iniciativas que han sido bien estudiadas y por tanto resultan bien conocidas. Por ejemplo
los planes territoriales subregionales en Alemania y en Italia, los planes provinciales
(como el Plan Provincial de Bolonia en la misma Italia), los Esquemas Territoriales
Subregionales (SCOT), los Contratos de ‘Pays’ y de ‘Agglomération’ o los
‘Établissements Publics de Coopération Intercommunale’ (EPCI) franceses, etc.
También es posible encontrar iniciativas de cooperación intermunicipal más orientados
a un fin o política concreta, como por ejemplo las cuencas de vida o de fiscalidad (Taxe
Professionnelle Unique) en Francia o el cambio demográfico en Alemania (vid. la
figura 8).
Figura 8: El reto del cambio demográfico: Proyectos de demostración

MORO y ExWost en Alemania
Fte.: BBR , 2006. http://www.bbr.bund.de/cln_007/nn_23534/EN/Publications/ResearchNews/

2007__2010/2007__1,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/2007_1.pdf
◙ Redes de urbanas:
19
Las redes de cooperación entre ciudades (como de territorios) no son una fórmula de
cooperación regulada por el derecho público; se trata de un instrumento informal
pactado y de carácter voluntario basado en relaciones de confianza mutua. De acuerdo
con HILDENBRAND (2007) son fundamentalmente “una estrategia para afrontar
mejor la creciente competitividad que existe entre los diferentes territorios en el
contexto de la globalización”. El leitmotiv de estas estrategias es “colaborar para
competir todos juntos mejor”. Las ciudades se agrupan y establecen alianzas con
diferentes motivos, pero todos ellos responden al reto de la competitividad y también de
una mayor calidad de vida: aprovechar complementariedades funcionales entre las
ciudades de acuerdo con sus respectivas especializaciones, crear y utilizar economías de
escala y de aglomeración, generar un valor añadido sinérgico, mejorar el acceso a la
información y la presencia en un sistema de relaciones superior, estructuración de un
sistema de lobby frente a terceros (caso del Eixo Atlántico del NO –vid. figura 9),
desarrollar una política exterior de promoción e imagen de la ciudad, desarrollar
infraestructuras y actividades punta, etc. En suma, tratan de colaborar entre ellas para
competir, o llegar a umbrales mínimos de equipamientos, todos juntos mejor. Aquí dos
estrategias son posibles, y consecutivas: procurar darse a conocer y atraer inversiones
(sería una colaboración de mínimos) o establecer relaciones de complementariedad con
otras ciudades para la promoción conjunta (verdadera cooperación para el diseño de
estrategias compartidas).
Figura 9: Red de Ciudades del Eixo Atlántico del Noroeste Peninsular
Fte.: Eixo Atlántico (www.eixoatlantico.com/subido/estudios_

publicaciones/eixofolleto.pdf).
20
Muchas y variadas son las redes de ciudades existentes. Cabe citar entre otras la
Federación Mundial de Ciudades Unidas (FMCU-UTO), la Organización de las
Ciudades del Patrimonio Mundial (OCPM), Ciudades unidas contra la pobreza (FISVP),
Eurocities, la Red Europea de Áreas y Regiones Metropolitanas (METREX), la Red de
ciudades CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano), el
European Programme for Urban Sustainable Development (URBAN-URBACT), la Red
Europea de Conocimiento Urbano (EUKN), el Arco Latino, Energie-Cités, la
Asociación Internacional de Ciudades Educadoras, la Red de Ciudades Sostenibles de
Andalucía, el Proyecto MORO (del BBR alemán) “Financing Models for Sustainable
Regional Development”, la Red de Ciudades del Eixo Atlántico o las distintas redes de
las ciudades de Cataluña.
Precisamente un estudio reciente de las mismas (RIERA y GANAU, 2009) extraía
algunas conclusiones a partir de su análisis: la gran heterogenidad de redes posibles, una
red puede dar lugar a otras, muchas de las redes inician su andadura como redes
informales, una estructura organizacional y la capacidad de gestión son dos elementos
sustanciales, la voluntad política de los responsables de cada localidad resulta
imprescindible, la financiación es necesaria (en ocasiones esto fija un umbral
demográfico de quién puede participar en una red y quién no), el buen funcionamiento
no depende de las características territoriales de la red sino más bien de la empatía entre
equipos y la corresponsabilización de las tareas, en cambio un buen funcionamiento sí
depende de que se tengan bien definidos los objetivos (qué se quiere y cómo contribuye
cada cual a hacer qué); finalmente, de nuevo se constata el hecho de que no importa
tanto la metodología seguida como la voluntad y la decisión política.
5. A MODO DE SÍNTESIS, RELATORÍA Y NUEVA DESIDERATA

Como se ha argumentado a lo largo del texto, resulta enormemente importante, para
poder seguir avanzando en la senda marcada por la Agenda Territorial y el objetivo de
la cohesión territorial incluido en el nuevo Tratado, la implicación de los estados en este
proceso, especialmente la de aquellos que vayan a ocupar la presidencia de turno de la
UE, como es el caso de España. Es un buen momento, y también oportunidad, para que
el Estado Español (Compuesto) asuma de forma rigurosa y decidida esta
responsabilidad; de puertas hacia dentro y hacia fuera. La necesidad de avances cabe
situarlos a dos niveles: el institucional (a los más altos niveles de representación de los
estados en las reuniones de política territorial a nivel europeo) y desde los propios
territorios (para seguir avanzando en materia de cooperación territorial –vid. CE-DG
REGIO, 2007).
Como ya hemos señalado (FARINÓS, 2007) la UE no pretende liderar grandes
transformaciones territoriales ni determinar el modelo territorial futuro. Su opción es
inusual, prefiere que el todo (el espacio europeo) se construya por anexión libre de las
partes. Pero quiere asegurarse de que ese todo tenga coherencia mediante la integración
de los objetivos que persiguen las Directrices Estratégicas Comunitarias y la Estrategia
de Lisboa y Gotemburgo, cuyo desarrollo está en manos de los propios estados. En sus
respectivos informes nacionales estos reflejan la marcha de la agenda de Lisboa (Lisbon
Governance), como también la de las actuaciones previstas en los Marcos Estratégicos
Nacionales de Referencia.
Para lograr esta coordinación entre las distintas administraciones implicadas puede
optarse por reformas legales e institucionales que corrijan, aseguren y definan unas
21
adecuadas rutinas y jerarquía de planes o, de forma más flexible, por promover nuevas
formas de gobierno del territorio basadas en la idea de compartir objetivos y
competencias. Mucho tiene que ver su posibilidad de aplicación con un cambio de
cultura política y territorial. El argumento para defender esta segunda vía a nivel
europeo (y también español) es que (dadas las tan diferentes tradiciones, prácticas,
situaciones y escalas territoriales implicadas) más que un planteamiento homogéneo que
no considere los valores territoriales, sociales y culturales existentes, ofrece mayor
potencial una opción más versátil que permita aprovechar las lecciones de las buenas
prácticas realizadas por otros, procurando así una fertilización mutua y la mixtura de
estilos y tradiciones. Por encima de la diversidad de tradiciones y sistemas de
planificación a escala europea, la gran cuestión es en qué medida los conceptos e
instrumentos de la planificación existentes realmente permiten alcanzar el objetivo de
combinar el desarrollo sostenible con el crecimiento económico, respetando el principio
de cohesión territorial.
Para promover un cambio en el sentido expuesto no se precisan modificaciones
radicales en los instrumentos de planificación, pero sí en las prácticas o rutinas. Bastaría
con lograr un acuerdo (en forma por ejemplo de documento político) en el que se
desarrollara una visión de los objetivos territoriales para el conjunto del área (a nivel
español, peninsular, transnacional –según el caso). Ello no presupondría que todos los
instrumentos (planes) respondieran a la misma estructura o formato, pero sí que
existiera una adecuada articulación entre ellos (desde su propia individualidad). Algo así
como una planificación de la cohesión territorial en cascada en los diferentes ámbitos o
niveles, que se informan y retroalimentan entre sí (lo que en la planificación territorial
alemana se denomina “principio contracorriente”). El problema no es la heterogeneidad,
sino la incongruencia y descoordinación, de ahí la urgente necesidad de considerar el
territorio a la hora de hacer política y de diseñar y aplicar las políticas. Pero cambiar
rutinas es complicado, requiere tiempo, dedicación y recursos.
Con estos mimbres, se diseñó y tuvo lugar la mesa redonda “Cohesión a través de la
cooperación territorial en la Unión Europea: Redes de intercambio de experiencia,
conocimiento y capacidades en materia de desarrollo territorial y urbano entre
Portugal y España” en la primera jornada del XI Coloquio Ibérico que se celebró en la
Universidad de Alcalá de Henares entre los días 1 a 4 de octubre de 2008. El objetivo
de dicha sesión era hacer una presentación y balance de algunas de las iniciativas de
cooperación entre distintos territorios de España y Portugal en las que se han encontrado
involucrados tanto los distintos cuerpos de la administración como el mundo
académico. La propuesta de una progresiva aproximación, y alianza más efectiva, en
materia de planificación del desarrollo territorial (estilos, prácticas, objetivos y
estrategias) entre España y Portugal en el contexto europeo ya había sido planteada por
el autor con motivo de su participación en el anterior X Coloquio Ibérico de Geografía
celebrado en la ciudad de Évora (vid. FARINÓS y PAYÀ, 2005).
La mesa se inició con las intervenciones de Antonio Serrano y Joao Ferrao quienes,
desde su experiencia como Secretarios de Estado, presentaron un balance de lo que
fueron los últimos cuatro años de políticas territoriales en el marco de la UE: los puntos
de encuentro, coincidencia y de apoyo mutuo entre España y Portugal (en temas como
ordenación del territorio, paisaje, agua, parques naturales, reservas de la biosfera, ríos,
costas, biodiversidad, incendios o caminos naturales), los avances concretos producidos,
y las posibilidades y necesidades de cooperación en ámbitos concretos de dinámica
problemática a medio/largo plazo. Acuerdos todos ellos puntuales, con diferentes
22
niveles de desarrollo en función de los respectivos intereses, prioridades y agendas, pero
carentes de un marco estratégico y global común.
Es precisamente a lo que entendemos debería tenderse, por ejemplo mediante el
establecimiento de una ‘Célula Ibérica de Prospectiva’ en materia de cohesión
territorial (a modo, también como ejemplo, de la Academy for Spatial Research and
Planning – www.ARL-net.de) que funcionara como tal en los dos países de acuerdo con
su propio modelo de organización territorial y competencias en materia de ordenación
del territorio, pero con la vista puesta en las posibilidades de evolución de dichas
prácticas (los marcos normativos son aquí secundarios) hacia un gobierno del territorio
más efectivo12. En el caso español, como es sabido y hemos expuesto en reiteradas
ocasionales (DAVOUDI, FARINÓS, PAÜL y de VRIES, 2007; FARINÓS, 2007)
resulta algo perentorio, dada la imposibilidad de que el gobierno de España pueda
elaborar un Plan de Ordenación para todo su territorio. El marco europeo (y sus
experiencias) no solo resulta ilustrativo sino también potencial.
Pero ¿cuál es la realidad desde el punto de vista de la cooperación hispano-lusa en la
práctica y sobre espacios concretos? Esto era lo que trataban de ilustrar con sus
presentaciones en la mesa del XI Coloquio Ibérico los profesores José Alberto Río
Fernandes, Luis Alfonso Hortelano, Julián Mora Aliseda y Juan Antonio Márquez
Domínguez, de las Universidades de Porto, Salamanca, Extremadura y Huelva,
respectivamente. Sus intervenciones, con las que quedaban representados los distintos
sectores de la raya/raia hispano/portuguesa, giraron en torno a tres ejes: a) la
presentación de experiencias en materia de cooperación para el desarrollo territorial
transregional o transfronterizo; b) el diagnóstico de cómo encajan esas experiencias en
el objetivo la cohesión territorial europea, tratando de aportar su visión de cómo poder
avanzar hacia una planificación territorial armonizada a ambos lados utilizando el
marco de la UE como referencia; c) valoración crítica y recomendaciones, a la luz de la
experiencia, sobre cómo pasar del proyecto concreto a la estrategia territorial común.
Quedó claro que en estos espacios se produce una proximidad de varios tipos: espacio-
temporal, lingüística y cultural, más recientemente económica y en algunos casos
(Galicia/Norte de Portugal y Extremadura/Alentejo) también institucional. También se
produce una convergencia de intereses, fundamentalmente atenuar los efectos de la
perificidad de la “periferia de la periferia”, como han señalado algunos autores, mejorar
su visibilidad y su capacidad de influencia sobre los centros de poder (‘lobbying’). Al
mismo tiempo se reconocían algunas dificultades que en ocasiones se situaban por
encima de las voluntades y posibilidades de cooperación: las, en ocasiones, marcadas
desigualdades demográficas y en el nivel de desarrollo, una cuestión a la que la
Dirección General de Política Regional de la Comisión Europea y el programa ESPON
(Proyectos ESPON 2.2.1 y 2.4.2) han prestado gran atención. Mención especial
recibieron las barreras derivadas de la asimetría institucional entre las distintas unidades
territoriales y sus respectivos órganos de poder (autarquias locales, regiones, CCDRN,
Comunidades Autónomas, organismos transnacionales como eurorregiones o
comunidades de trabajo…), que las citadas AECT pueden ayudar a superar.
12
Tal y como recogía el lema del V Congreso Internacional de Ordenación del Territorio celebrado en
Málaga los días 22-24 de noviembre de 2007: ‘De los instrumentos programados a la planificación
aplicada’
23
En cuanto a los resultados, más allá de los proyectos concretos y la posibilidad de
contar con financiación externa para los mismos, cabe destacar algunos avances en la
senda hacia programas y estrategias conjuntas. En todos los sectores de la raya se cuenta
con algún tipo de trabajo en materia de planificación del desarrollo territorial. Sin entrar
a detallarlos, cabe decir que se trata fundamentalmente de trabajos de diagnóstico
territorial, en forma de Atlas (algunos de muy reciente aparición) o de estudios y
publicaciones (por encargo o fruto de reuniones de expertos). Menos son los casos en
los que se avanza desde la fase de análisis y diagnóstico a la de propuestas. Por supuesto
menos habitual aún resulta la formulación de estrategias o visiones territoriales, y
extraordinario el que una vez definidas exista un claro y transparente compromiso
institucional multinivel. Tal vez la experiencia más evolucionada en este sentido sea el
sector Galicia/Norte de Portugal, que cuenta además con la experiencia del Eixo
Atlántico del Noroeste Peninsular. No obstante, los conflictos partidistas y las
relaciones clientelares parecen amenzar el buen funcionamiento de este tipo de
inciativas.
La vieja cultura política nos sitúa en el conjunto peninsular más cerca de la
preocupación por los presupuestos (cuántos fondos y cuáles son los destinos prioritarios
del gasto) que del verdadero objetivo: el desarrollo territorial. Es una situación típica en
sistemas de planificación poco maduros, todavía anclados en la planificación económica
del desarrollo regional, distinta de un estilo comprehensivo e integrado, propio de
sistemas de planificación más maduros.
El recurso a las nuevas formas de gobernanza territorial (especialmente la coordinación
intersectorial de las políticas, la de los diferentes niveles de decisión y la de los
territorios de la Unión –contiguos o no- con problemas e intereses comunes) se
interpreta como una fórmula para aliviar tensiones y mejorar resultados. Así lo han
demostrado algunas experiencias de cooperación territorial como las North Sea Region,
Baltic Sea Region, North West Metropolitan Area y CADSES (Central, Adriatic,
Danubian and South East European Space). El espacio peninsular puede capitalizar los
avances de estas experiencias. Ello exige capacidad de adaptación al contexto y de
innovar, ajustando los proyectos a objetivos temáticos y territoriales de carácter
estratégico. Y, desde luego, voluntad política.
Existe capacidad técnica suficiente, también razonable buena sintonía (y no solo buenas
relaciones entre los equipos) en las relaciones entre los estados, y es conocido el
particular compromiso de algunos de los actores principales de estos equipos
(regionales y ministeriales). Entonces… ¿quién debe marcar la agenda? o, dicho de otro
modo, ¿quién debe poner el territorio en la agenda?
Pueden escoger entre la opción de la Agenda Territorial Europea y su plan de actuación,
o los efectos de declaraciones como el reciente “Tercer Informe del Parlamento Europeo
sobre el Urbanismo en España”13 (conocido como Informe Auken), con sus
implicaciones incluso sobre la Política Regional (supuestamente con unos
planteamientos más territoriales a través de los nuevos Marcos Estratégicos Nacionales
13
Parlamento Europeo, Comisión de Peticiones “Proyecto de Informe sobre el impacto de la
urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio
ambiente y la aplicación del Derecho comunitario (Peticiones 00/00 y 00/00) (2008/2248(INI)”, Ponente:
Margrete Auken, 10 págs. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents
/pr/755/755463/755463es.pdf
24
de Referencia del actual periodo de programación comunitaria 2007-2013 –que en el
caso de Portugal se ha visto acompañado con la creación de un observatorio para seguir
la evolución de sus indicadores14).
Un cambio de cultura política y cultura política territorial se manifiesta como necesario;
como condición y a la vez complemento de un cambio en las prácticas y rutinas de la
planificación del desarrollo territorial que supongan un tránsito desde las viejas formas
de planificación a las nuevas formas de gobernanza. Una gobernanza que a su vez clama
por la vuelta de la política (del liderazgo y el compromiso político de las
administraciones, los actores y la ciudadanía) para la custodia del territorio como parte
fundamental de la ‘res publica’; que clama, por tanto, por un nueva cultura del
territorio, de cómo gestionarlo, producirlo y poder vivirlo con calidad.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALBRECHTS, L. (2009): “Bridging the Gap: From spatial planning to strategic
projects”, en Farinós, J.; Romero, J. y Salom, J. (eds.) Cohesión e Inteligencia
Territorial, Valencia, PUV / IIDL, Colección ‘Desarrollo Territorial’ nº 7 (en prensa).
(Una versión previa del texto fue publicada en European Planning Studies Vol. 14(10),
págs. 1487-1500).
AALBU, H. (2004): “Europa policéntrica: ¿Utopía o posibilidad?”, págs. 145-171, en
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COOPERACIÓN PARA LA COHESIÓN TERRITORIAL: UNA INTERPRETACIÓN

Chapter · November 2009

Joaquín Farinós Dasí

GOBEFTER II - Gobernanza Efectiva del Territorio (CSO2016-78169-R) View project

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COOPERACIÓN PARA LA COHESIÓN TERRITORIAL: UNA

1. EL VÍNCULO QUE LA UNIÓN EUROPEA HA ESTABLECIDO ENTRE

2. LA COOPERACIÓN TERRITORIAL EN EL LIBRO VERDE DE LA

Figura 1: Una Visión para el del Noroeste de Europa

Fte.: NW Europe Spatial Vision, p. 30. http://3b.nweurope.eu/upload/documents/

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3. RELACIONES ENTRE POLÍTICA DE COHESIÓN, ORDENACIÓN DEL

4. ¿QUÉ TIPO(S) DE COOPERACIÓN ENTRE TERRITORIOS? UNA

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Figura 7: Esquema Regional de Ordenación del Territorio de la Región

Figura 8: El reto del cambio demográfico: Proyectos de demostración

Fte.: BBR , 2006. http://www.bbr.bund.de/cln_007/nn_23534/EN/Publications/ResearchNews/

Figura 9: Red de Ciudades del Eixo Atlántico del Noroeste Peninsular

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