CAPÍTULO XIII.

LA UNIÓN EUROPEA EN EL COMERCIO

INTERNACIONAL (OMC)
Patricia Garcia-Duran y Montserrat Millet

La naturaleza comercial de la Unión Europea (UE) es uno de sus rasgos

definitorios. El Tratado de Roma apostaba no sólo por la liberalización comercial
interna sino también por otorgar a una nueva entidad supraestatal personalidad jurídica
para elaborar, negociar y aplicar las relaciones comerciales exteriores con países
terceros. La UE es formalmente una unión aduanera desde 1968. Como tal tiene
unificado el arancel exterior común frente a terceros países y su política comercial es
común tanto en cuanto a acuerdos con terceros países como en cuanto a instrumentos de
defensa comercial. La UE representa a sus estados miembros en sus relaciones con
terceros tanto en el ámbito bilateral como regional e internacional.
Gracias a esta naturaleza comercial y a su capacidad para actuar de forma
conjunta en el ámbito comercial frente a terceros actores, la UE siempre ha sido
considerada un actor clave en las diferentes formas de organización del comercio
internacional. Sin embargo, su papel en el régimen comercial internacional no está
exento de controversias. Este capítulo busca explicar el papel de la UE en el contexto de
la Organización Mundial del Comercio (OMC) a través de una revisión de los diferentes
debates que dicho papel suscita.
El capítulo está dividido en cuatro apartados. En el primer apartado se explica el
origen y la evolución del sistema comercial GATT/OMC y se pone de manifiesto su
influencia sobre la política comercial de la UE de cara a dejar patente la importancia
que tiene el sistema multilateral para la UE. En el segundo apartado se detalla el nivel
de competencia de la UE en este ámbito respecto a sus estados miembros así como el
proceso de toma de decisiones para, en el tercer apartado, poder explorar el papel de la
UE en la OMC. Finalmente, se concluye con una mirada hacia el futuro.

1. INFLUENCIA DEL GATT/OMC SOBRE LA UE

Cuando se constituye la Comunidad Económica Europea (CEE), el marco
regulador de las relaciones comerciales internacionales era el GATT (General
Agreement on Tariffs and Trade), acuerdo de comercio de mercancías en vigor desde
1947. Dicho acuerdo se ha ido adaptando progresivamente a las necesidades del

1
comercio internacional y en 1995 pasó a formar parte de una organización económica
internacional: la OMC. En este apartado se repasa brevemente la evolución del GATT
así como la aparición de la OMC y se explica la inserción de la UE en el sistema
GATT/OMC. Como veremos la política comercial de la UE sólo puede entenderse en el
marco del sistema multilateral de normas y acuerdos comerciales.

1.1. Del GATT a la OMC

Tal como se recoge en el cuadro 1, el GATT establecía y establece una serie de
principios y normas que deben regular el comercio internacional en el ámbito del
comercio de mercancías. Ahora bien, el comercio internacional a lo largo de los años ha
experimentado importantes cambios debido en gran parte a la actitud de los países en
desarrollo hacia el comercio y a la ampliación de lo que se entiende por comercio. Estos
cambios han marcado la evolución del GATT y llevado a la necesidad de crear la OMC.

[CUADRO 1]

La actitud de los países en vías de desarrollo hacia el comercio ha sido central a

lo largo del proceso. En las décadas de 1960 y 1970 era proteccionista. Su objetivo en
las negociaciones multilaterales era disponer de un trato especial y diferenciado de
modo que el comercio internacional favoreciera su desarrollo económico. En aquellos
años la membresía del GATT estaba en continua expansión tal y como se recoge en la
tabla 1, y la mayoría de los nuevos miembros eran países en vías de desarrollo. Ello
implicaba un mayor número de actores y también mayor diversidad de países en cuanto
a su estatus económico: economías desarrolladas y en desarrollo. Por tanto, las
negociaciones internacionales se hicieron progresivamente más complejas al tener que
requerir el consenso de cada vez más países y afrontar intereses y prioridades más
diversos, ya que en gran medida estos venían condicionados por los diferentes estadios
de desarrollo económico de los miembros.
Esta complejidad quedaba patente en la cada vez mayor duración de las rondas
de negociaciones así como en la necesidad de introducir cambios regulatorios en el
GATT. En 1964 se incorporó la parte IV del Acuerdo donde se aceptaba la no
aplicación del principio de reciprocidad en las concesiones arancelarias para estos
países. En 1971 se aceptó el principio de acceso preferencial al mercado de los
productos originarios de los países en desarrollo creando el Sistema Generalizado de

2
Preferencias y se permitía la realización de acuerdos preferenciales de comercio entre
países en desarrollo (ambas disposiciones eran nuevas excepciones al principio de
nación más favorecida). Por último, en 1979 se incorporó al Acuerdo la cláusula de
habilitación en la que se establecía que el trato especial y diferenciado se aplicaría
mientras los países detentaran el “estatus” de país en desarrollo.
Desde los años 1980, sin embargo, la actitud de los países en desarrollo frente al
comercio internacional ya no es la misma. La crisis de la deuda externa y sus programas
de ajuste para hacer frente a la misma modificaron de manera sustancial su patrón de
desarrollo económico y muchos se sumaron a la liberalización del comercio que habían
rechazado en los años 1960 y 1970. Desde la Ronda de Uruguay los países en desarrollo
en general y los emergentes en particular han mostrado un nuevo interés por las
negociaciones comerciales multilaterales.
De forma paralela a este cambio de actitud se ha dado también un cambio en la
agenda de negociaciones comerciales multilaterales. Lo que se entiende por comercio ha
cambiado a lo largo de los años llevando a la necesidad de ampliar dicha agenda de
negociaciones. Los primeros años del GATT estuvieron centrados en la liberalización
clásica del comercio de mercancías: reducción de los aranceles y eliminación de las
restricciones cuantitativas. Estas negociaciones tuvieron lugar en las primeras rondas de
negociación convocadas a tal efecto (véase tabla 1). Sin embargo, ya en la década de los
años 1970, el GATT también tuvo que dar respuesta a problemas de carácter neo-
proteccionista. Así, en la Ronda de Tokio (1973-1979) se procedió a reforzar las normas
comerciales comunes reguladas en el GATT (de hecho se aprobaron nuevas normas
como las relativas a los obstáculos técnicos al comercio) para tratar de evitar que los
estados hiciesen uso de normas nacionales en vez de aranceles para proteger su
mercado.

[TABLA 1]

A esta primera ampliación de la agenda de las negociaciones comerciales

multilaterales hacia las barreras no-arancelarias le siguió, en los años 1980, otra hacia el
comercio de servicios y los derechos de propiedad intelectual relacionados con el
comercio. En aquellos años el mundo ya estaba experimentando cambios tecnológicos
importantes que afectaban a estos ámbitos del comercio internacional: tanto el comercio
de servicios como la copia ilegal de productos eran cada vez más factibles.

3
 Todos estos cambios llevaron a que en la Ronda de Uruguay los países
participantes acordasen la necesidad de crear una institución económica internacional: la
OMC. Dicha institución acabaría con la indefinición jurídica del GATT poniendo de
manifiesto la voluntad de sus miembros, tanto desarrollados como en vías de desarrollo,
de liberalizar el comercio. La OMC también permitiría abordar temas necesarios como
el comercio de servicios y la propiedad intelectual que desbordaban el ámbito
competencial del GATT.

1.2. La OMC
Desde 1995 ya disponemos de una nueva institución internacional, la OMC. Con
su nacimiento se cierra el diseño del orden económico internacional acordado en la
Conferencia de Bretton Woods de 1944, junto con el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y el Banco Mundial creados entonces. Sus objetivos y principios son los mismos
del GATT (véase cuadro 1) si bien actualizados a las sensibilidades de finales del siglo
XX; en este sentido, establece el objetivo de inserción de los países en vías de desarrollo
en el comercio mundial, en especial a los países menos avanzados, teniendo en cuenta
sus necesidades de desarrollo económico y, además, explicita claramente que el
desarrollo económico debe ser sostenible medioambientalmente.
A pesar de mantener los principios y objetivos del GATT, la OMC es mucho
más que el GATT tal como se resume en el cuadro 2. Además de incluir este acuerdo,
introduce dos más: el GATS para regular el comercio de servicios y el ADPIC para
regular los derechos de propiedad intelectual que afectan al comercio internacional.
Incorpora, también, la reforma del Mecanismo de Solución de Diferencias que se
convierte en un instrumento de naturaleza más jurídica que diplomática.
Actualmente la OMC tiene 159 miembros, de los cuales dos tercios son países
en desarrollo y 24 países están negociando su adhesión. En su conjunto, los países
miembros representan el 98 por ciento del comercio mundial. La UE es miembro de la
OMC lo mismo que lo son sus estados miembros.

[CUADRO 2]

1.3 Inserción de la UE en el sistema GATT/OMC

La creación de las Comunidades Europeas (Comunidad Económica Europea
[CEE], la Comunidad Europea de la Energía Atómica [CEEA o Euratom] y Comunidad

4
Europea del Carbón y del Acero [CECA] en la década de 1950 tuvo que adaptarse a las
normas del GATT en materia de acuerdos regionales. Tal y como se recoge en el cuadro
1, el artículo XXIV del GATT contempla la creación de acuerdos de integración
regional que adopten la forma de uniones aduanera o zonas de libre comercio como una
excepción al principio de no discriminación a la nación más favorecida. Sin embargo, el
sistema multilateral sólo está dispuesto a aceptar acuerdos bilaterales o regionales en
tanto que éstos permitan una mayor liberalización comercial. Así, estos acuerdos deben
de cumplir con determinadas condiciones para ser aceptados1:
(1) Deben afectar a la totalidad de los intercambios comerciales o a la parte
“esencial” de los mismos.
(2) En el caso de las uniones aduaneras, el arancel exterior común no debe significar
una mayor protección frente a los terceros países. Si ello fuera así, se debería
compensar la mayor protección con reducciones en otras partidas arancelarias.
(3) Los acuerdos regionales deben llevarse a cabo en un plazo máximo de 10 años.

Cuando se constituyó la CECA en 1951, ésta no cumplía con los requisitos

exigidos por el GATT al conformar una unión aduanera sólo para los productos del
carbón y del acero. Por ello, los estados miembros de la CECA tuvieron que solicitar un
waiver o una excepción a las normas del GATT que les fue otorgado el 10 de noviembre
de 1952. En este sentido, pues, fue necesario el consentimiento del GATT para el
nacimiento de la primera Comunidad Económica Europea, embrión de todo el proceso
de construcción europea.
El Tratado CEE de 1957 significó un nuevo reto para el sistema GATT ya que
creaba un mercado común completo para un conjunto de países de gran importancia en
el comercio internacional. En esta ocasión los problemas se centraron en el segundo
requisito exigido por el artículo XXIV: determinar si el nuevo arancel exterior común
suponía un aumento de la protección frente al resto de los países miembros del GATT 2.
No lograron superarse nunca Las discrepancias interpretativas sobre el método a utilizar
para el cálculo de la incidencia en terceros países y, de hecho, no existió ni existe una
resolución formal sobre la compatibilidad de la CEE con el Acuerdo GATT 3. En este

1
Artículo XXIV del GATT junto con las precisiones del entendimiento firmado en la Ronda de Uruguay
destinado a aclarar y a concretar algunos aspectos del artículo que habían dado lugar a controversias e
interpretaciones distintas.
2
Otro de los problemas que preocupaba a los países miembros del GATT era la política agraria de la CEE
si bien como todavía estaba en período de definición no fue un tema tratado en esta fase.
3
La tesis de la CEE es que el arancel exterior común, que fue una media aritmética de los aranceles de los
seis países fundadores, aunque aumentaba los aranceles para algunos productos, los reducía en otros y de

5
sentido el caso CEE es paradigmático ya que deja en el limbo normativo la
compatibilidad entre los acuerdos regionales y/o bilaterales y el sistema multilateral.
Desde entonces, el debate sobre dicha compatibilidad persiste y su importancia se ha
visto acrecentada por la proliferación de acuerdos regionales y/o bilaterales que se ha
dado desde los años 1990.
En cualquier caso, para afrontar los posibles perjuicios derivados de la creación
de la CEE, en los años 1960 se optó por un enfoque pragmático: EE.UU. convocó la
Ronda Dillon. Dicha Ronda constó de dos fases. En la primera se negociaron
compensaciones de acuerdo con el artículo XXIV y en la segunda se dieron
negociaciones multilaterales de reducción arancelaria. A pesar de que la CEE estaba
dispuesta a reducir sus aranceles en un 20 por ciento, esta Ronda no dio los frutos
esperados y fue necesaria la convocatoria de una nueva Ronda, la Kennedy, para cerrar
el tema CEE. En esta segunda Ronda se redujeron los aranceles de manera considerable
a nivel general y también la incidencia de la creación de la CEE en terceros países 4.
También en esta Ronda se puso el tema agrícola sobre la mesa y las críticas a la Política
Agrícola Común (PAC) fueron muchas sobre todo por parte de EE.UU., Australia y
Nueva Zelanda. La CEE consiguió que su modelo agrícola no fuera alterado a cambio
de determinadas concesiones arancelarias y un acuerdo sobre cebadas.
Del relato anterior se desprende que las normas del GATT influyeron en el
proceso de creación de las Comunidades Europeas y que éstas tuvieron que adaptarse a
las exigencias de las normativas internacionales. Está claro que el GATT supuso una
reducción del arancel exterior común de la CEE pero, al mismo tiempo, también
consagró a la CEE como actor clave en las negociaciones multilaterales dado el interés
de EE.UU. y de otros socios comerciales en mejorar su acceso al nuevo mercado
europeo y evitar, en la medida de lo posible, la desviación de comercio fruto de la
discriminación a terceros que generan los acuerdos regionales.
Pero las normas internacionales no sólo han tenido un impacto en la UE en el
momento de su creación. La política comercial de la UE también debe ser y es
consecuente con las normas internacionales, tanto en su filosofía como en las
disposiciones normativas internas que afectan a la ejecución de dicha política comercial.

esta forma compensaba en su conjunto la incidencia en terceros del nuevo arancel. Los países terceros no
aceptaron este método y querían un cálculo en que se tuviera en cuenta como se veía afectado su
comercio caso por caso. Finalmente la CEE sólo compensó a algunos países en algunas líneas
arancelarias y dio por definitivo su sistema de cálculo.
4
Según la OMC con las dos Rondas se redujo la desviación de comercio que generó la creación de la
CEE entre un tercio y un 50 por ciento.

6
De hecho su ámbito de aplicación se ha ido adaptando a los cambios en el sistema
GATT/OMC. Así, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en su
artículo 207 apartado 1, se habla no sólo de comercio de bienes sino también de
comercio de servicios y de los aspectos comerciales de la propiedad intelectual.
Por otro lado, los acuerdos administrados por la OMC contienen un conjunto de
normas multilaterales sobre las prácticas comerciales de sus países miembros y, por
tanto, influyen sobre las disposiciones europeas que deben cumplir, como mínimo, las
exigencias de las normas internacionales. La UE sólo puede disponer de normas propias
más exigentes que las internacionales. Estas obligaciones afectan en particular al arancel
exterior común (AEC), las normas en frontera, las medidas de defensa comercial y las
normas técnicas, como se detalla en el cuadro 3.

[CUADRO 3]

Esta influencia no acaba en la incorporación de las disposiciones normativas de

la OMC en la legislación interna sino que, además, ésta debe seguir escrupulosamente la
letra y el espíritu de la regulación internacional. Las normas comerciales de la UE no
pueden entrar en contradicción con las normas internacionales. Cuando ello no es así,
los países terceros afectados reclaman al Sistema de Solución de Diferencias de la OMC
y los dictámenes obligan a las partes a modificar bien la legislación, bien las prácticas
condenadas. A título de ejemplo, en el cuadro 4 se recogen los casos más ilustrativos en
relación a la UE.

[CUADRO 4]

En resumen, el sistema multilateral limita de forma clara la libertad de la UE en

cuanto a política comercial. La UE tiene que tener su legislación comercial en
conformidad con las disposiciones de los acuerdos regulados con la OMC (GATT,
GATS y ADPIC) ya que en caso contrario puede ser demandada en el procedimiento del
Sistema de Solución de Diferencias y atenerse a las resoluciones del mismo si no quiere
ser represaliada por los países perjudicados. La UE no puede decidir subir sus aranceles
de forma autónoma frente a otros miembros del GATT/OMC. Sólo puede hacerlo si se
encuentra en una situación especial contemplada por los acuerdos multilaterales (como
por ejemplo anti-dumping o situación de crisis de balanza de pagos). Por último, la UE

7
no puede firmar acuerdos comerciales preferenciales que no se ajusten a las condiciones
del artículo XXIV o a las del Sistema General de Preferencias.
Pero ¿en qué grado influye la UE a su vez en el sistema multilateral? Para poder
dar respuesta a esta pregunta tenemos que analizar el papel que ha jugado la UE en el
sistema GATT/OMC. Para entender dicho papel debemos primero conocer las
competencias de la UE en el ámbito comercial así como el proceso interno de toma de
decisiones.

2. LA GOBERNANZA DE LA UE EN EL ÁMBITO COMERCIAL

Con la idea de que la unión hace la fuerza, el modelo de gobernanza que adopta
la UE en el ámbito comercial siempre ha buscado asegurar que la UE hable con una sola
voz frente a terceros. Este objetivo, sin embargo, no siempre se ha conseguido debido a
la propia complejidad del modelo así como a un prolongado debate competencial.
El modelo de gobernanza de la UE en comercio se basa en un doble proceso de
delegación. Por un lado, los estados miembros (principales) siempre han otorgado a la
UE (agente) competencia exclusiva en el ámbito de la Política Comercial Común
(PCC), delegando su poder de negociación y de ratificación de acuerdos comerciales
internacionales a la UE. Por otro lado, el Consejo de Ministros (principales) siempre ha
delegado en la Comisión (agente) la representación de la UE en las negociaciones
comerciales internacionales. Esta doble delegación ha llevado a una ‘Bruselización’ en
el ámbito comercial en el sentido de que se ha dado una concentración de decisiones y
capacidades institucionales en la capital de Bélgica.

2.1. Un modelo complejo

En cualquier negociación comercial internacional -ya sea bilateral, regional o
multilateral- en la que se embarca la UE, su proceso interno abarca tres fases. Como se
detalla en el cuadro 5, en la primera fase se diseña y aprueba el mandato de negociación
(fase de delegación); en la segunda fase los representantes de la UE negocian con las
terceras partes (fase de negociación); y, en la última fase se ratifica el acuerdo
alcanzado (fase de ratificación). Antes del Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo
sólo participaba de jure en la fase de ratificación de los acuerdos de asociación. Desde
el Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo no sólo participa formalmente en la
ratificación de todos los acuerdos comerciales sino que además logra un papel de
supervisor en la fase de negociación. El Consejo sigue siendo la única institución con

8
capacidad para aprobar el inicio de nuevas negociaciones internacionales y la Comisión
la única institución con la capacidad de negociar en nombre de la UE en el ámbito
comercial5.

[CUADRO 5]

La UE lleva pues más de cincuenta años con un modelo de gobernanza que

implica la participación de al menos dos instituciones comunitarias -el Consejo y la
Comisión. Esta experiencia ha puesto de manifiesto que la capacidad para negociar con
una sola voz de la UE puede verse afectada por el tipo de relaciones que se dan entre
estas instituciones durante los períodos de negociación.
El debate sobre las relaciones Consejo-Comisión en el ámbito del comercio se
ha centrado en el grado de autonomía de que dispone la Comisión pues se considera que
cuanta más autonomía tenga el negociador, mayor flexibilidad a la hora de negociar y,
por tanto, mayor capacidad para llegar a acuerdos. Es un debate que sigue vivo.
Algunos defienden que la capacidad de acción discrecional de la Comisión es muy
limitada ya que sus poderes de representación son temporales y los controles ex post de
que dispone el Consejo -de supervisión y ratificación- permiten a los estados miembros
monitorizarla, influirla y sancionarla.
Otros, en cambio, arguyen que no se puede ver a la Comisión como un mero
agente al servicio de los estados pues a sus poderes de representación hay que añadir
poderes de agenda-setting -puesto que es la que hace las propuestas para los mandatos
para negociar acuerdos comerciales internacionales- y poderes de implementación
-puesto que no sólo representa a los estados en las negociaciones sino que también
gestiona instrumentos como las medidas de defensa comercial. Además, la autonomía
de la Comisión en este ámbito es alta por otros tres motivos: porque los mandatos
negociadores aprobados por el Consejo acostumbran a ser amplios, dejando mucho
margen de interpretación; porque acostumbra a haber heterogeneidad de preferencias
entre estados; y, porque la información que reciben los estados sobre las negociaciones

5
La implementación en la UE de los acuerdos comerciales internacionales requiere de la aprobación de
normas de derecho derivado. Desde el Tratado de Lisboa, este marco legislativo se decide a través del
procedimiento legislativo ordinario (anteriormente se utilizaba el procedimiento consultivo). Se trata por
ejemplo de la aprobación de normas en el ámbito del Sistema General de Preferencias de la UE. En el
ámbito de las medidas de defensa comercial (anti-dumping, anti-subsidios y salvaguardias), el marco
legislativo es aprobado por codecisión pero las decisiones ejecutivas son aprobadas por el Consejo a
propuesta de la Comisión.

9
proviene en gran parte de la Comisión. Por último, también se ha evidenciado que la
autonomía de la Comisión se ve condicionada por el tipo de toma de decisión que se
utilice de facto en el Consejo: la unanimidad restringiría su margen de acción y la
mayoría cualificada lo ampliaría.
También hay que tener en cuenta que puede haber más o menos discrepancias en
el seno de cada una de estas instituciones. Así, en el seno de la Comisión, la Dirección
General (DG) de Comercio puede tener unos objetivos diferentes de la DG de
Agricultura o de Cooperación al Desarrollo. En el Consejo, algunos estados miembros
acostumbran a ser más favorables a una mayor liberalización comercial que otros 6. En
general, se considera que cuanto mayor es el grado de cohesión de preferencias entre los
estados en el seno del Consejo más coherente es su relación con la Comisión y, por
tanto, mayor la capacidad de la UE de hablar con una sola voz frente a terceros.
El impacto de la inclusión del Parlamento Europeo de forma permanente en el
proceso de toma de decisiones comerciales aún no está claro. Lo que está claro es que
dicho impacto va a ser objeto de estudio. Las líneas del debate en este ámbito ya se
están trazando: los hay que piensan que el Parlamento puede llegar a maximizar sus
nuevos poderes de forma que va a hacer la competencia al Consejo mientras que otros
analistas consideran que las negociaciones comerciales seguirán estando determinadas
por las relaciones entre el Consejo y la Comisión.

2.2. El debate competencial

El debate sobre qué institución europea tiene más influencia ha sido paralelo a
otro no menos intenso sobre el alcance de la delegación de poder de los estados
miembros a la UE. Este segundo debate se ha dado a consecuencia de los cambios
habidos en lo que se entiende como “comercio” que se han mencionado en el segundo
apartado de este capítulo.
El Tratado de Roma constitutivo de la Comunidad Económica Europea en 1957,
establecía en su artículo 113 que la política comercial había de ser común, es decir,
competencia exclusiva de la (ahora) UE. Sin embargo, dicho artículo no establecía con
precisión el ámbito al que se extendía la PCC y, por tanto, de la competencia exclusiva
de la UE. Se limitaba a enunciar una serie de áreas a las que “particularmente” se

6
Algunos estados miembros son más mercantilistas que otros. Así, Suecia, Dinamarca, el Reino Unido y
los Países Bajos junto con los países Bálticos y la República Checa tienden a defender agendas más
liberales que Francia, Italia, España, Grecia o Polonia. La posición de Alemania no está tan definida y
favorece un bando u otro en función del tema.

10
aplicarían los principios uniformes sobre los que se basaba la PCC. En consecuencia, el
Tratado de Roma dejaba abierta a la interpretación la identificación de otros posibles
contenidos de esta política.
Hasta el Tratado de Ámsterdam, la ampliación de las competencias de la UE en
el ámbito comercial vino de la mano del Tribunal de Justicia. A través de varias
sentencias, el Tribunal se encargó de delimitar la competencia exclusiva que otorgaba el
artículo 113 a la UE. Así, el Tribunal consideró que la PCC abarcaba el comercio de
bienes en un sentido amplio, incluyendo a las barreras técnicas y a las normas sanitarias
y fitosanitarias así como limitados aspectos del comercio de servicios y de la propiedad
intelectual. A partir del Tratado de Ámsterdam y, sobre todo del de Niza, el nuevo
artículo 133 abría la puerta a la inclusión de gran parte de los ámbitos del comercio de
servicios y de la propiedad intelectual en la PCC 7. Finalmente, el Tratado de Lisboa, en
el ahora artículo 207 del TFUE, introdujo las inversiones directas extranjeras en el
ámbito de la PCC.
Por tanto, aunque actualmente la UE tiene competencia exclusiva para negociar
en nombre de sus estados en todos los ámbitos comerciales recogidos por las agendas
comerciales internacionales8, ese no siempre ha sido el caso. En el pasado había una
competencia compartida en varios de estos ámbitos. En esos casos la delegación de
poderes a la UE en general y a la Comisión en particular no era sistemática sino que se
hacía de forma ad hoc. Las decisiones del Consejo eran por unanimidad y el acuerdo
debía ratificarse no sólo a nivel europeo sino también por cada estado miembro. Dicho
de otro modo, la capacidad para hablar con una sola voz de la UE era más controvertida.
Se espera pues que la resolución de este debate competencial por parte del Tratado de
Lisboa ayude a la UE a reforzar su capacidad de negociación.

3. EL PAPEL DE LA UE EN LA OMC
La UE, a pesar de su condición de no-estado, siempre ha sido considerada un
actor en el ámbito del comercio internacional. Esta legitimación de la UE en comercio
ha venido acompañada de su percepción como actor clave o poderoso. Sin embargo, la

7
Una excepción importante sigue siendo el ámbito del transporte (tampoco están incluidos los aspectos
de propiedad intelectual no relacionados con el comercio), por lo que en la práctica se siguen negociando
acuerdos con terceros países que incluyen ámbitos de competencia compartida.
8
Las armas quedan al margen. Así, para la negociación del Tratado de Comercio de Armas, adoptado en
abril de 2013, tuvo lugar un proceso de coordinación institucional (entre Consejo y Comisión) basado en
el establecimiento previo de posición negociadora entre los estados miembros. En el proceso final de la
negociación la UE fue representada por el Servicio Europeo de Acción Exterior.

11
capacidad de influencia de la UE no siempre ha sido la misma y también se puede
observar una evolución en sus objetivos.

3.1. Actor clave

La UE siempre ha sido reconocida como actor en las negociaciones
internacionales comerciales celebradas en el marco del GATT y de la OMC. Desde la
creación de la CEE, la UE ha hablado en nombre de sus estados miembros en dichas
negociaciones tanto en ámbitos de comercio considerados como de competencia
exclusiva de la UE como en ámbitos de competencia compartida con los estados
miembros. En este ámbito, la única evolución que se ha dado ha sido desde el punto de
vista formal. En el GATT, la CEE era una parte contratante de facto. El reconocimiento
formal o legal de la UE como actor de propio derecho llegó con la creación de la OMC
en 1995. De hecho, tal como permiten los artículos XI y XIV del Acuerdo de
Marrakech, la UE es miembro de esta organización internacional lo mismo que los
estados miembros que la componen.
Este reconocimiento como actor internacional no se ha visto puesto en duda por
los procesos de voto del GATT o de la OMC. En la OMC, como anteriormente en el
GATT, todos los estados miembros participan en todas las estructuras de decisión y la
toma de decisiones es por consenso (véase cuadro 2). Esto significa dos cosas: primero,
que hablar con una sola voz no le quita poder a la UE y segundo que, mientras hablen
con una sola voz, es indiferente si el poder de voto lo tienen los estados miembros o la
UE. Al trabajar en base al consenso, la UE y/o sus estados miembros no pueden superar
en votos a las otras partes contratantes del GATT o de la OMC.
Este reconocimiento como actor internacional siempre ha ido aparejado con un
estatus de poder. La UE ha sido reconocida por sus pares, tanto en el GATT como en la
OMC, como un actor clave en las negociaciones comerciales debido al tamaño de su
mercado y al volumen de comercio que genera9. Desde la década de 1960, la UE
(excluido el comercio intra-UE) ha liderado el ranking mundial, estatus que ha
mantenido desde entonces. Según los últimos datos disponibles, en 2012 la UE era el
mayor mercado único del mundo con un PIB en paridad de poder adquisitivo de 16
billones de dólares algo mayor que el de EE.UU. (15 billones) y equivalente al de China

9
Stephen Wookcock apunta que el poder de mercado relativo de un actor internacional es muy importante
en el ámbito de las negociaciones comerciales ya que dichas relaciones están basadas, en mayor o menor
grado, más o menos formalmente, en la reciprocidad. Véase, WOOLCOCK, S., European Union
Economic Diplomacy, Ashgate, Burlington, 2012.

12
e India juntos. Además la UE es el primer exportador mundial de mercancías con el 15,
1 por ciento del total y el primer importador mundial con el 16,5 por ciento del total.
Este liderazgo también lo detenta en el comercio de servicios, con un 24,4 por ciento de
total de exportaciones y el 21,9 por ciento de las importaciones. Así, a pesar de que cada
vez más estados han ido formando parte tanto del GATT como de la OMC, la UE, que
también se ha ido ampliando así como profundizando en su integración económica
interna, ha mantenido una posición de fuerza estructural o de market power.
Gracias a este peso comercial, la UE siempre ha formado parte del Quad o
núcleo básico de países a partir del cual se construye el consenso en las negociaciones
internacionales multilaterales (véase cuadro 2). Este núcleo básico estuvo compuesto
por EE.UU., la UE, Japón y Canadá desde los años 1960 hasta 2003. Desde entonces
Japón y Canadá han sido reemplazados por India y Brasil (y en algunos casos China).

3.2. Objetivo de la UE
La UE se ha presentado como defensora del multilateralismo desde sus orígenes.
Así el artículo 110 del Tratado de Roma, actual artículo 206 del TFUE, establece que la
integración económica regional europea no debe de ir en contra del comercio mundial:
“Mediante el establecimiento de una unión aduanera (…), la Unión
contribuirá, en el interés común, al desarrollo armonioso del comercio
mundial, a la supresión progresiva de las restricciones, a los
intercambios internacionales y a las inversiones extranjeras directas,
así como a la reducción de las barreras arancelarias y de otro tipo”.
Varios hechos de la historia de la UE en el marco del GATT/OMC abogan a
favor de la idea de que la UE ha desempeñado un papel pro-multilateralista. Así, la UE
no sólo ha implementado las normas internacionales en su seno sino que ha promovido
el uso de dichas normas por sus socios comerciales. Sus instrumentos de defensa
comercial se ajustan a lo acordado multilateralmente y ofrecen un trato especial a los
países en vías de desarrollo. Aún habiendo conseguido constituirse en mercado único, la
UE no se ha convertido en una fortaleza proteccionista frente a terceros.
Además, a partir de la segunda mitad de los años 1990 y hasta mediados de
2000, la UE congeló la apertura de nuevos acuerdos comerciales bilaterales y concentró
sus fuerzas en dar forma a la nueva agenda multilateral o ronda multilateral de
negociaciones (a pesar de que EE.UU. estaba llevando a cabo la política contraria).
Durante esos años la UE intentó “gestionar la globalización” según la doctrina del

13
entonces Comisario de Comercio Pascal Lamy. Para ello hacía falta más
multilateralismo pues cuantos más miembros tuviera la OMC y más temas relacionados
con el comercio se tratasen a nivel internacional, más comercio estaría sujeto a normas
y, por tanto, menos anárquico sería el sistema comercial.
A pesar de que a partir de 2006 la UE renueva su estrategia bilateral, el discurso
de la UE sigue siendo pro-multilateralista. Tanto en la estrategia Europa Global
promovida por el Comisario Peter Mandelson, entre mediados y finales de los años
2000, como en la estrategia de Comercio, Crecimiento y Asuntos Mundiales promovida
desde 2010 por el actual Comisario Karel De Gucht, se sigue abogando por la
importancia de un acuerdo en la Ronda de Doha. Además, aunque se reconoce la
necesidad de que la UE firme acuerdos bilaterales o regionales con socios clave, se
arguye que ello debe entenderse como una cooperación reforzada a nivel internacional.
Dicho de otro modo, que los acuerdos preferenciales de la UE se diseñan para ser
compatibles con objetivos multilaterales: no sólo abarcan todos los ámbitos del
comercio recogidos en la OMC sino que van más allá y buscan un grado de
liberalización substancial en todos los ámbitos.
Sin embargo, no todo el mundo está de acuerdo en que la PCC de la UE tiene un
objetivo multilateralista. La UE ya había utilizado acuerdos bilaterales y regionales
antes de finales de los años 1990 y ha retomado esta estrategia a partir de 2006. La UE
ha construido una compleja red de acuerdos preferenciales que actualmente engloba a
casi todos los países del planeta. Según datos de la Comisión Europea, la conclusión de
las negociaciones bilaterales que la UE ya ha iniciado (incluyendo las negociaciones
con Japón y EE.UU.) supondría que dos terceras partes del comercio exterior de la UE
estarían cubiertas por acuerdos de libre comercio. Se critica que dichos acuerdos no
responden a un objetivo multilateralista sino a objetivos europeos de seguridad, ayuda al
desarrollo o simplemente para ganar acceso preferencial a otros mercados y que, en
cualquier caso, suponen una erosión del principio de no-discriminación.
Además se ha acusado a la UE de querer imponer sus propias normas o modelo a
los otros, es decir, de querer ser una potencia normativa. En el seno de la UE se ha
llegado a un consenso sobre cómo debe funcionar el mercado interior: como un
mercado liberal dentro de un marco de normas comunes que cubran objetivos sociales y
medio ambientales; y la UE querría que ese modelo fuese adoptado a nivel
internacional. Para algunos, el intento de la UE de “gestionar la globalización”
ampliando la agenda internacional de negociaciones internacionales a política de la

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competencia o a inversiones sería un ejemplo de cómo la UE quiere un multilateralismo
basado en sus propias normas.
Por último, la UE también ha jugado roles defensivos en política comercial. Si
desde la creación de su mercado interior y del nacimiento de la OMC, se ha
transformado en un actor pro-activo en las negociaciones internacionales no-agrícolas,
su posición en temas agrícolas sigue siendo muy defensiva. Esta aparente contradicción
entre sus posiciones en diferentes ámbitos ha llevado a que se acuse a la UE de tener
dobles estándares. Se considera que la postura de la UE en las negociaciones agrícolas
continua siendo “eurocéntrica” (egoísta) y “poco generosa”.
Por tanto, la UE parece haber perseguido no sólo diferentes objetivos sino
también objetivos contradictorios y no sólo a lo largo del tiempo sino al mismo tiempo.
Así, la UE se declara multilateralista pero al tiempo mantiene un entramado de acuerdos
regionales y bilaterales y se resiste a abrir su mercado agrícola. El intento más claro de
apostar por la opción multilateral se dio a finales de la década de 1990 pero, desde
mediados de los años 2000, la UE ha abierto nuevos foros de negociación tanto
bilaterales como regionales. Este es un debate directamente relacionado con el de hasta
qué punto los acuerdos bilaterales pueden ser compatibles con un sistema de comercio
multilateral del que hemos hablado en el segundo apartado de este capítulo y que carece
de una respuesta académica o legal.

3.3. Papel de la UE
La UE siempre ha tenido un papel clave en las negociaciones multilaterales, de
hecho siempre ha formado parte del Quad. Sin embargo, su papel en el seno del
GATT/OMC ha sido más de negociador que de líder, salvo a finales de los años 1990.
Además, su capacidad negociadora se está viendo afectada por cambios en el contexto
económico internacional.
Hasta finales de los 1990 y la Ronda de Doha, la UE no tuvo aspiraciones de
liderazgo en comercio internacional. Las rondas de comercio anteriores se habían
iniciado a instancias de Estados Unidos. En los años 1960, EE.UU. promovió la
celebración de dos rondas ante la inminente constitución de la Unión Aduanera
Europea. En los años 1970, presionó para incluir en el GATT nuevas áreas de comercio,
especialmente la de las barreras no-arancelarias, para defenderse del uso de tales
barreras por parte de los estados europeos y de Japón. En los años 1980, la ampliación
de la agenda comercial a los servicios, la propiedad intelectual y la inversión respondían

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a la ventaja comparativa de EE.UU. en servicios financieros, comunicaciones y
tecnología basada en la investigación.
Durante esos años la entonces Comunidad Económica Europea jugó un papel
más defensivo. En los años 1970 y principios de los 1980, las políticas industriales
intervencionistas de sus estados miembros llevaron a que se pusiese en peligro el
mercado común europeo –se llegó a decir que dicho mercado sufría de euroesclerosis. A
partir de mediados de la década de 1980, una Comunidad Europea renovada, con el
proyecto del mercado único europeo, empezó a jugar un papel más pro-activo en las
negociaciones multilaterales y en particular en la Ronda de Uruguay. En esos años se
llegó a considerar que el Quad se había convertido en un dúo UE-EE.UU.
El activismo de la UE alcanzó un momento álgido a finales de la década de 1990
cuando empujó al resto de países miembros de la OMC a iniciar la ahora llamada Ronda
de Doha10. En la Ronda de Uruguay se habían previsto nuevas negociaciones agrícolas a
partir del año 2000 pero la UE abogó a favor de una nueva ronda de negociaciones que
incluyese todos los ámbitos comerciales y no sólo los agrícolas.
La UE consiguió que la ronda se lanzase en 2001 pero no consiguió que los
demás aceptasen su agenda. Así, de los cuatro nuevos temas que la UE quería incluir en
las negociaciones sólo uno fue aceptado por el resto de participantes: el de facilitación
del comercio (basado en la mejora de los procesos aduaneros). Los otros tres temas:
inversiones, política de la competencia y compras públicas se quedaron en el tintero.
Además, las dificultades para llegar a acuerdos en la ronda han llevado a la UE a ir
cambiando su estrategia de PCC. Desde mediados de los años 2000 ha renunciado a su
moratoria unilateral de acuerdos bilaterales e iniciado negociaciones con socios
estratégicos desde el punto de vista comercial como India, Canadá, Brasil o EE.UU.
Esta política de acuerdos comerciales bilaterales continua hoy en día pues ni la crisis
financiera internacional de 2008 ni la crisis de la eurozona han llevado a que la UE se
repliegue en si misma en el ámbito comercial.
La capacidad de negociación de la UE ha venido marcada por factores tanto
internos como externos. Desde el punto de vista interno tenemos no sólo su capacidad
para hablar con una sola voz sino también su capacidad como modelo normativo y el
tamaño de su mercado. Desde el punto de vista externo, uno de los factores más
importantes es la capacidad relativa de los otros actores frente a la de la UE.
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Hay un cierto consenso en que la UE ejerció un liderazgo en tres acuerdos logrados en el seno de la
OMC en la segunda mitad de los años 1990: el Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI), el
acuerdo sobre telecomunicaciones y el de las inversiones financieras.

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 Actualmente nos encontramos con una situación nueva en la historia de la UE en
el comercio internacional. Hasta hace poco se daba por hecho el poder de mercado de la
UE y el interés de los analistas se centraba en su capacidad para hablar con una sola
voz. Actualmente tanto la capacidad para hablar con una sola voz de la UE como el
grado de concreción de su modelo normativo han aumentado pero no se evidencia una
mejora en su poder de negociación. Y es que en el siglo XXI la UE no ha ganado poder
de negociación en términos relativos. Los grandes países emergentes han demostrado un
nuevo interés en las negociaciones internacionales y han sido capaces de formar
coaliciones lo suficientemente fuertes como para hacerse un sitio en el Quad.

5. CONCLUSIONES
La regulación del comercio internacional se inició en el año 1947, después de la
Segunda Guerra Mundial, con el acuerdo GATT y, desde 1995, se prosigue en el seno
de la OMC. Durante estos años se han dado dos grandes tendencias en comercio
internacional: una de carácter cuantitativo y otra de carácter cualitativo. La primera ha
sido una tendencia a que cada vez más países apuesten por el comercio como
instrumento de crecimiento y desarrollo. Esta tendencia ha llevado no sólo a una
ampliación del número de países miembros de la OMC sino también a un nuevo
activismo por parte de los países en vías de desarrollo en las negociaciones comerciales
multilaterales.
La segunda tendencia ha sido una progresiva ampliación de lo que se entiende
por comercio. En los años 1950 y 1960, las rondas internacionales de comercio se
centraban en la negociación de aranceles. En la década de 1970, la agenda se amplió
para incluir medidas regulatorias. En los años 1980, comercio pasó a incluir servicios,
inversiones y propiedad intelectual. Actualmente, se debate si la agenda comercial no
debería incluir también otros temas como política de la competencia, medio ambiente o
derechos laborales. Durante todos estos años, el debate perenne ha sido el encaje de los
acuerdos bilaterales y regionales en el sistema multilateral de comercio.
La UE ha intentado vender una imagen de superpotencia comercial favorable al
multilateralismo. Desde su origen ha adoptado toda la normativa internacional y ha sido
un negociador y defensor del sistema multilateral. Sin embargo, su defensa acérrima de
la PAC, su plétora de acuerdos bilaterales así como acusaciones de intentar imponer sus
normas sobre otros a través de acuerdos no han permitido que esa imagen se consolide.

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 En cualquier caso, la UE es un actor clave del comercio internacional. A pesar
de no ser un estado, la UE lleva más de 50 años negociando acuerdos comerciales
internacionales en nombre de sus estados miembros (tanto en ámbitos de competencia
exclusiva como compartida) y es reconocida como actor por los terceros países y por la
OMC. Su dilatada experiencia como negociador así como la progresiva creación de un
sólido acervo comunitario en el ámbito del mercado interior han ayudado a que la UE
hable cada vez más con una sola voz frente a terceros en el ámbito comercial. Además,
sus ampliaciones le han permitido mantener su tamaño relativo de mercado en el
mundo. En este sentido, la UE tiene un poder comercial comparable al de EE.UU. y
mayor que el de China. A pesar de ello, la UE está viviendo un período de cambios en el
núcleo de poder de la OMC. El Quad dominado por el dúo EE.UU.-UE en los años
1990 ha dado paso a un Quad con dos dúos: EE.UU.-UE e India-Brasil.
Actualmente, la política comercial de la UE está en remodelación. Se han dado
cambios en su sistema de gobernanza (que otorga nuevos poderes al Parlamento
Europeo), en el ámbito competencial (que ya incluye las inversiones) y en su política de
acuerdos preferenciales con terceros países (iniciando nuevas negociaciones bilaterales
y regionales). Todo ello en un contexto europeo de crisis económica e internacional de
emergencia de nuevos actores clave. Podemos avanzar que estos cambios darán pie a
una nueva ola de debates sobre el papel de la UE en el régimen comercial internacional.
En cualquier caso, la UE seguirá siendo un actor clave en las negociaciones
internacionales y seguirá apostando tanto por el sistema multilateral como por el
bilateral.

6. BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA
FERRANDO, A. P., El Artículo XXIV del GATT de 1994: ¿Caballo de Troya del
Multilateralismo?, Tesis Doctoral, Universidad de Barcelona, 2011.
JOSLING, T. E.., TANGERMANN, S., y WARLEY, T. K., Agriculture in the GATT,
Macmillan Press, Basingstoke, 1996.
MEUNIER, S. y NICOLAÏDIS, K., “The European Union as a Conflicted Trade
Power” Journal of European Public Policy, vol. 12, nº 6, 2006, pp. 906-925.
MILLET, M., La regulación del comercio internacional: Del GATT a la OMC, Servicio
de Estudios de la Caixa, Barcelona, 2001.
WOOLCOCK, S., European Union Economic Diplomacy, Ashgate, Burlington, 2012.

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