ENDEUDAMIENTO PÚBLICO DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL CON LOS

RECIENTES MOVIMIENTOS PETROLEROS (2012-2016)

DOCENTE
MIGUEL ALFONSO GORDO GRANADOS

ESTUDIANTE
JULIÁN ALEJANDRO GÓMEZ BEJARANO

ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERÍA JULIO GARAVITO

PROGRAMA DE ECONOMÍA
FINANZAS PÚBLICAS
2018
 INTRODUCCIÓN

El Gobierno Nacional Central (GNC) se ha enfrentado a un crecimiento

sostenido de su deuda con el paso del tiempo, teniendo en cuenta la bonanza petrolera
a causa de los altos niveles de exportaciones que presentaba el territorio colombiano
se ideaba reducir el dicho monto, sin embargo, los montos obtenidos se utilizaron de
forma eficiente pero en otros sectores externos al pago del servicio de la deuda. De
manera exponencial el crecimiento de esta deuda ha venido incrementando
sustancialmente desde el año 2012, incluso este endeudamiento se ha venido
presentando con el fin de solventar las obligaciones que desde tiempo atrás han
existido.

Sectores como el transporte que de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano

Plazo (MFMP) obtuvieron una gran “tajada” de los ingresos que recibió el país gracias a
la bonanza petrolera, de igual forma la inclusión social de manera porcentual se vio
beneficiada además de otros sectores en los cuales se realizó la inversión que
recibieron una gran parte de la bonanza, sin embargo, el panorama no podría ser
excepcional todo el tiempo.

El peor choque fiscal se presentó cuando se desplomaron de forma acelerada

los precios del petróleo, dicho desplome afecto seriamente la economía colombiana
acercándose al punto de entrar en una recesión económica y que para poder ajustarla
se debieron tomar medidas de ajuste que afecto directamente de forma económica al
país, pues de forma directa, el país dejo de recibir aproximadamente 4 puntos
porcentuales del Producto Interno Bruto que se han venido solucionando mediante el
recorte de gastos, el incremento de los impuestos y por último, el factor que es método
de análisis; la deuda.
 OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL

Analizar el porqué del endeudamiento sostenido del Gobierno Nacional Central

teniendo en cuenta las situaciones que se presentaron como la reciente bonanza
petrolera y la crisis a causa de la caída en los precios del crudo que se presentó en los
últimos años. Además de desglosar la deuda externa e interna identificando así las
variables que explican dicho endeudamiento.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

 Definir las variables que conciernen a la investigación teniendo en cuenta la

evolución de estas mismas en un periodo de tiempo (2012-2016).

 Enfatizar de forma clara el porqué del endeudamiento tanto interno como

externo del Gobierno Nacional Central.

 Contrastar de forma gráfica, monetaria y porcentual los cambios del

endeudamiento teniendo en cuenta el factor principal de la investigación
(bonanza petrolera)
MARCO TEORICO

Para poder realizar el análisis de cómo ha sido el proceso de endeudamiento del

Gobierno Nacional Central teniendo en cuenta los movimientos petroleros de los
últimos años, es clave aclarar unas definiciones. En primer lugar se define la deuda
pública como el instrumento de financiamiento del déficit fiscal que le permite al Estado
contraer gastos, recurrentes o inesperados, por encima de los ingresos fiscales
disponibles. Puede definirse entonces, como la acumulación periódica de los déficit
fiscales causados por gobiernos que, dado el modelo de Estado Social de Derecho y
las demandas crecientes de la sociedad, han gastado por encima de los ingresos
totales percibidos, obligándose a financiar la diferencia por la vía del crédito externo e
interno (Contraloría General de la República, 2016).

En segundo lugar, es importante resaltar lo que es una bonanza petrolera y las

más importantes consecuencias que este suceso conlleva, por lo tanto, se define la
bonanza petrolera como un conjunto de sucesos ocurridos dentro de una nación
exportadora de petróleo durante el aumento de los precios del mismo entre otras
condiciones. Generalmente este proceso de corta duración trae enormes beneficios
para la economía del país o el conjunto de países donde sucede trayendo capital e
inversiones y generando enormes entradas de dinero al tesoro nacional. Sus
características principales son el aumento del PIB sustancialmente por encima del 5%,
el incremento significativo del gasto público en su mayoría en infraestructura o gasto
social traduciéndose en mayor inversión privada y un aumento en la calidad de vida;
por ejemplo, En América Latina algunos de los más importantes booms o bonanzas
petroleras han causado en su momento grandes éxodos poblaciones del campo a la
ciudad, que trajo como una consecuencia un urbanismo desorganizado y la falta de
planeamiento para desarrollar los servicios necesarios como el agua, luz, etc. De este
modo, durante los booms petroleros el gasto público se eleva considerablemente
ocasionando que, al finalizar éste, el Estado quede en una situación de
endeudamiento.
 Por medio de la apertura económica que se llevó a cabo en la década de los
noventa Colombia se enfrentaba a incrementar las exportaciones y tener una gran
diversificación con el fin de generar una alta competitividad con respecto a los demás
países usando como instrumento los tratados de libre comercio, con ello es verídico la
alta dependencia que tiene el territorio colombiano del sector primario exportador, es
decir, de productos mineros – energéticos como lo son el carbón y el petróleo, de esta
forma, esta alta dependencia a este tipo de bienes convierte en vulnerable a la
economía del país. En términos más simples, es evidente que con las complicaciones
que se puedan llegar a presentar en los términos de intercambio se podrían presentar
situaciones de déficit en la cuenta corriente por medio de un deterioro sobre la balanza
comercial vía menores exportaciones y de este modo afectar directamente las finanzas
públicas.

Con esta alta dependencia colombiana sobre los bienes ya mencionados, el

Gobierno Nacional Central percibe un efecto de gran relevancia debido a las
perturbaciones que se presenten en las cotizaciones del petróleo, dichas
perturbaciones se pueden observar mediante los impuestos que pagan las empresas
vinculadas con el sector de hidrocarburos y de los dividendos que le transfiere
Ecopetrol S.A. al ser su accionista mayoritario. Un análisis más práctico teniendo en
cuenta el cuadro número 1 nos explica que las empresas del sector de hidrocarburos
aportaron 20% del recaudo total del impuesto de renta para el año 2013, sin embargo
dicha participación bajó a 5% en 2015. De forma monetaria, las empresas del sector
pagaron en el Impuesto de Renta $9,1 billones en 2013, $4,4 en 2014 y $2,2 billones
en 2015. De estos montos que se recaudaron, Ecopetrol S.A. en 2013 aportó $6,83
billones y únicamente $1,49 billones en el 2015, en pocas palabras, Ecopetrol pagó del
total del sector el 75% y el 68% respectivamente. Sumando todos los impuestos
pagados por Ecopetrol, se evidencia que esta compañía pasó de pagar $9,17 billones
en 2013 a $4,85 billones en 2015, es decir, en forma porcentual se presentó una
reducción de 47%.

Sin embargo, la participación de los ingresos recaudados por el gobierno se vio

afectada a causa de la última crisis que se presentó a nivel mundial donde se
disminuyó la tarifa además de una baja en los precios del petróleo, a causa de estas
complicaciones, las empresas que hacen parte del sector de hidrocarburos aportaron
muy poco al recaudo total del impuesto de renta y con ello se observaron
complicaciones sobre los excedentes financieros que obtuvo el GNC reduciendo la
distribución de las utilidades.

Cuadro 1
Impuestos pagados por Ecopetrol a la Nación
(Millones de pesos corrientes)
Concepto 2013 2014 2015
Impuesto de Renta 6’835.239 2’972.253 1’493.191
Impuesto de Renta para la
Equidad CREE - 1’219.524 1’145.108
Autorretención de retención para
la Equidad CREE 56.332 96.312 719.575
Autorretenciones por Renta 837.628 902.634 651.671
Subtotal 8’236.187 6’057.531 4’009.545
Otros 935.734 938.395 841.569
Total Nación 9’171.921 6’995.926 4’851.114
Fuente: Reporte Integrado de Gestión Sostenible 2015. Ecopetrol.
Elaboración propia.

Ahora con este panorama planteado, es de suma importancia resaltar que los
ingresos del GNC en los últimos años han dependido en más de 15% del sector
petrolero, la perspectiva en el mediano plazo no es tan consoladora, debido a que por
medio de la reducción de los recursos que fueron generados por el sector petrolero al
Gobierno, sería una dura dificultad reemplazarlos de forma inmediata. En tal sentido, el
Gobierno debió buscar fuentes alternativas y estables de ingresos que le hubiesen
permitido superar la dependencia presentada de esta rama de la actividad de la
economía.

Como se evidencia en el cuadro número 2, la distribución de utilidades se redujeron

en $2,2 billones entre el 2013 y 2014, y en $7,7 billones entre 2014 y 2015, el rubro
disminuyó 63,7% entre los años 2013 - 2015. Es de suma importancia hacer notar que
las cifras que se presentan a continuación sesgan de forma exclusiva las
transferencias de Ecopetrol que sin embargo se caracterizan por ser las de mayor
peso. Con esta dependencia el Gobierno Nacional Central y los demás Gobiernos
Territoriales enfrentaron una realidad donde tendrán que asimilar de forma inmediata
que los recursos petroleros y sus rentas generadas no son permanentes. Debido a
esto una entidad del gobierno (Contraloría General de la República) ha consideró que
con una reforma tributaria que estuvo pisando los talones del pueblo colombiano, el
Gobierno Nacional y el Congreso de la República deben tener en cuenta la
vulnerabilidad y dependencia de los recursos petroleros, y de forma inmediata, estos
agentes deberán corregirla y de este modo poder minimizar sus efectos en aras de
fortalecer el erario público. XCuadro 2
Ingresos de capital de Gobierno Central (Billones de $)
2013 2014 2015 Variaciones 2015/2014
Concepto Absoluta Relativ Contribución
Recaudo Recaudo Recaudo
($Billones) a (%) al Ccto (%)
1.3. Ingresos
16,9 15,0 5,3 -9,7 -64,6 4.498,5
de Capital
1.3.1.
Rendimientos 0,5 1,0 0,3 -0,7 -70,6 332,4
financieros
1.3.2.
Excedentes
financieros 14,2 12,0 4,4 -7,7 -63,7 3.546,0
ent. Desc.
Nacionales
1.3.3. Otros
ingresos de 2,1 2,0 0,7 -1,3 -66,6 620,1
capital (1)
Fuente: DIAN - SIIF, Cálculos CDEFP-CGR.
(1) Incluye reintegros y recursos no apropiados, recuperación de cartera y otros
ingresos de capital. Excluye recursos del crédito y enajenación de activos.
Elaboración propia.

Ahora, es preciso aclarar el endeudamiento constante que ha venido

presentando el Gobierno Nacional Central desde el año 2012, pues tanto la deuda
interna como externa han tenido un crecimiento sostenido, por ejemplo, la utilización
del crédito externo pasó de 8,9% del PIB en 2012 a 15,5% del PIB en 2016. Por su
parte y ante las necesidades crecientes de financiamiento, la deuda interna también se
incrementó en el mismo lapso, al pasar de 24,8% del PIB en 2012 a 28,2% del PIB en
2016. Dadas las consecuencias, el país se enfrentó a una situación donde tendría que
combatir contra el intento de recesión que se pudo presentar con el paso del tiempo.
Con ello se presenta un endeudamiento externo por parte del GNC que sumó $134,08
billones en 2016, para un incremento de 3,5% frente a los $129,59 billones registrados
 en 2015. Respecto al PIB presentó una reducción de 0,7 puntos porcentuales, al pasar
de 16,2% a 15,5% durante el mismo lapso de tiempo. La emisión de bonos y los
créditos con la banca multilateral fueron los instrumentos con mayores desembolsos
por $4,65 billones y $8,77 billones, respectivamente.

Deuda externa del GNC 2015 -2016

Billones de pesos
Variación Intereses y
Saldo Saldo
Tasa Desembolsos Amortizaciones Comisione
Prestamista/Instrument 2015 2016
Cambio s
o
(6 ) =
(2). (3). (4). (5).
(1). 1+2+3-4
Tenedores de bonos 75,48 -3,62 4,65 0,31 4,50 76,20
Banca multilateral 50,11 -2,65 8,77 3,06 1,33 53,16
Gobiernos 3,04 -0,16 0,57 0,04 0,09 3,41
Banca de fomento 0,87 -0,05 0,41 0,00 0,00 1,22
Banca comercial 0,09 0,00 0,00 0,00 0,00 0,09
Total 129,59 -6,49 14,39 3,42 5,94 134,08
Fuente: Contraloría General de la República.
Elaboración propia.

Otro punto clave por destacar es la deuda interna del GNC, esta se dio por
medio de la emisión de Títulos de Tesorería (TES) ya que mediante este instrumento
fue que el Gobierno Nacional pudo afrontar sus problemas de caja en el 2016 a causa
de todas las variables que explicaron el incremento de la deuda. Las cifras a destacar
tratan principalmente TES y emisión de bonos de esta manera; la Nación incrementó
en $30,99 billones su deuda interna, en su mayor parte por emisión de TES B, hasta
alcanzar un saldo de $243,31 billones (28,2% del PIB) al cierre de la vigencia. De ese
monto, el 94,7% correspondió a la emisión de títulos (TES B), mientras que el 5,3%
restante recayó sobre la emisión de bonos, en especial bonos pensionales y de
cesantías de las universidades, sin embargo cabe aclarar que el crecimiento de la
deuda interna resultó superior al programado en el plan financiero, generando así
durante el transcurso del año 2016 dos operaciones adicionales a las cuales debió
acudir. En primer lugar, el Gobierno se enfrentaría al manejo de la deuda interna con el
fin de reducir los vencimientos de 2016 y en segundo lugar, un incremento en el cupo
de endeudamiento interno por un valor de $6 billones para lograr así una disponibilidad
de caja al cierre de la vigencia.

Ahora bien es preciso aclarar que con la bonanza petrolera muchos sectores de
la economía se vieron beneficiados de tal monto ($57 billones al año 2016) ya que se
distribuyeron principalmente para la inversión. En primer lugar, el principal receptor de
la bonanza petrolera fue el de transporte, de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este sector presento una adquisición de $17,4 billones en inversión de los
cuales aproximadamente $13 billones se destinaron en tres proyectos: Ruta del Sol,
Transversal de las Américas y Autopista Bogotá-Villavicencio. El gobierno asegura que
en esos cuatro años construyó unos 700 kilómetros nuevos de dobles calzadas y cerca
de 15 kilómetros de túneles; en seguida, la segunda repartición fue para el sector de la
inclusión social con 12,8 billones.  Allí se contabilizan las indemnizaciones a las
víctimas del conflicto y el incremento en los programas de subsidios de Familias en
Acción y otros programas parecidos. También se incluye en esa cuenta la inversión en
la primera infancia; en el tercer lugar se ubicó vivienda con $7,4 billones. Aquí están las
viviendas gratis y diferentes programas de subsidio a la compra de vivienda a través de
menores tasas de interés. También las inversiones en acueductos y alcantarillado.

Gráfica 1
Inversión adicional por bonanza petrolera
(2011-2015)
Salud
Otros
3% 4% Educación
5%
Transporte
30% Agricultura
10%

Ola
invernal
13%

Inclusión Vivienda
social 13%
22%

Datos: Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Elaboración propia.

Varios sectores además de los ya mencionados se vieron beneficiados, sin

embargo el porcentaje para el pago del servicio de la deuda fue muy reducido teniendo
en cuenta que el monto es sustancial, de forma porcentual se asegura que, según el ex
ministro de hacienda Mauricio Cárdenas, “el gobierno central recibió 2,1% del PIB en
renta petrolera entre 2011 y 2015, de ese total destinó 0,7% del PIB a pagar deudas,
0,3% del PIB a aumentar gastos de funcionamiento y 1,1% a nueva inversión” , sin
embargo es evidente que la deuda por parte del Gobierno Nacional Central sigue en
aumento y si no se destinan más recursos para dicho acervo es probable que el país se
enfrente a consecuencias relevantes en el futuro.
CONCLUSIONES

 El Gobierno Nacional Central es una parte del país colombiano que tiene una
gran ponderación de la deuda total que presenta el país, independientemente de
los recursos que reciba por medio de los impuestos, como el impuesto petrolero,
la ponderación de la deuda sigue en incremento enfocándose únicamente en el
pago del servicio de la deuda teniendo en cuenta que el incremento del monto
de la deuda es precisamente para solventar las obligaciones que presentaba
desde el pasado.

 Es importante invertir en infraestructura y demás sectores que competen al

Gobierno, sin embargo es de suma importancia que no se busque únicamente
realizar inversión, pues como se vio demostrado, gran parte porcentual del PIB
corresponde a un factor muy importante que es el endeudamiento. Se presentan
excedentes en la economía pero se debe realizar una eficiente distribución de
dichos recursos con el fin de obtener un crecimiento sostenido de la economía
del país.

 A pesar de ser un país con gran riqueza agrícola y con un incremento potencial
en la industria es evidente que aún nos encontramos en una situación donde se
tiene una alta dependencia del sector primario de exportación como se
mencionó anteriormente, el Gobierno Nacional debería buscar alternativas de
captación de ingresos puesto que con la última crisis petrolera se evidencio que
no estamos preparados para enfrentar un choque fiscal de tal tamaño. Es
relevante tener en cuenta los demás sectores y explotarlos de forma eficiente
con el fin de no caer en trampas económicas como fue la enfermedad
holandesa.
ANEXOS

Evolución de la Deuda Neta del GNC

(% del PIB)
45.00%

43.00%

41.00%

39.00%

37.00%

35.00%

33.00%

31.00%

29.00%

27.00%

25.00%
I- II- III- IV- I- II- III- IV- I- II- III- IV- I- II- III- IV- I- II- III- IV-
2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 2014 2014 2014 2015 2015 2015 2015 2016 2016 2016 2016

Datos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Elaboración Propia.
 Rentas del petróleo (% del PIB)
(Colombia)
7.000%

6.000%

5.000%

4.000%

3.000%

2.000%

1.000%

0.000%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Datos: Banco Mundial.

Elaboración Propia.

REFERENCIAS

 El impacto de la crisis petrolera en los ingresos del Gobierno Nacional Central –

GNC. (2016). Retrieved from
https://www.contraloria.gov.co/documents/20194/520989/Bolet
%2525C3%2525ADn+Macro+Fiscal+16.pdf/0310f5b9-e027-40b3-8502-
fa46973fd4b5
 Contraloría General de la República. (2016). Retrieved from
https://www.contraloria.gov.co/documents/463406/475781/Situaci
%C3%B3n+de+la+Deuda+P%C3%BAblica+2016.pdf/4112d315-602c-409d-
aece-44db2936ccfc?version=1.0
 Así se repartieron $57 billones de la bonanza petrolera. (2016). Retrieved from
https://www.dinero.com/pais/articulo/en-que-se-gasto-colombia-la-bonanza-
petrolera/225137
 La bonanza petrolera se gastó en inversión y pago de deudas: Cárdenas.
(2016). Retrieved from https://www.dinero.com/economia/articulo/que-hizo-
colombia-con-el-boom-petrolero-segun-el-gobierno/224536
 Gobierno Nacional Central - GNC. (2017). Retrieved from
http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/faces/oracle/webcenter/portal
app/pages/politicafiscal/GobiernoNacionalCentralGNC.jspx?
_afrLoop=1046548185672334&_afrWindowMode=0&_afrWindowId=38ijxc4j4_1#
!%40%40%3F_afrWindowId%3D38ijxc4j4_1%26_afrLoop
%3D1046548185672334%26_afrWindowMode%3D0%26_adf.ctrl-state
%3D38ijxc4j4_50
 Finanzas públicas. Retrieved from http://www.banrep.gov.co/es/series-
estadisticas/see_finanzas_publi.htm
 Rentas del petróleo (% del PIB). Retrieved from
https://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.PETR.RT.ZS