CAPÍTULO IX

LA PROVINCIA Y LAS PROVINCIAS

MARÍA CELIA CASTORINA DE TARQUÍN! (1)
Sumario: I. LAS RELACIONES INTERPROVINCIALES. A. Actos públicos y
procedimientos judiciales de provincia, B. Extradición de criminales. C. Los
tratados ínter- provinciales. 1. Los tratados inter - provinciales en el marco
jurídico del derecho federal, a. Las provincias pueden celebrar tratados sólo con
conocimiento del Congreso, b. Las provincias pueden celebrar tratados siempre
que no interfieran en las relaciones internacionales del Estado Federal, c. Las
provincias pueden celebrar tratados parciales dentro del marco de competencias
propias o concurrente. 2. Los tratados inter - provinciales y el derecho público
provincial, a. Aplicación del derecho internacional público en el derecho federal,
b. Los tratados interprovinciales no pueden violar las constituciones provinciales,
D. Límites interprovinciales. 1. Interpretación del art. 75 inc 15. 2.
Comportamiento del Congreso en materia de límites inter - provinciales.
I. LAS RELACIONES INTERPROVINCIALES
Las relaciones interprovinciales en el federalismo argentino se hallan signadas por dos
caracteres propios de las provincias, como son su igualdad y su autonomía. Esto
determina que la Constitución al referirse a los medios para desarrollar estas relaciones, lo
haga teniendo en cuenta esta especial circunstancia. De manera tal que, los sujetos de
esta relación son en las palabras de González Calderón "... las unidades orgánicas e
indestructibles con poderes inherentes, que componen la Nación", que se encuentran
igualmente comprometidas en el destino de la misma y consecuentemente reconocen la
subordinación natural hacia la entidad soberana {art. 31 C. N.}. La presencia igualitaria
de las provincias no sólo consolida la fórmula federal sino que determina peculiaridades en
los órganos de gobierno nacionales. Así por ejemplo, la Cámara de Senadores, en la
Constitución Nacional de 1853/60, encontraba su más acabada justificación al servir de
canal de expresión de la forma federal, y su estructura, de dos senadores por cada
provincia, respondía al respeto del principio de igualdad de derechos provincianos. Sin
embargo, con la reforma de 1994, y la presencia de una representación por la minoría la
descalifica toda vez que se emparejan sus intereses con los de los diputados. Ahora bien,
las protagonistas de la relación, las provincias, son además de iguales, autónomas lo cual
implica la titularidad de una vasta esfera de derechos, es precisamente en el ejercicio de
estas facultades que les son propias, cuando se traba la relación interprovincial.
Habiéndose tratado en los capítulos anteriores los temas referidos a la autonomía
provincial, a la igualdad de las provincias y a los derechos que en la calidad de tal les
competen, cabe ahora abocarnos a la regulación que la Constitución hace de las relaciones
entre provincias.
A. Actos públicos y procedimientos judiciales de Provincia
La primera disposición constitucional que hace referencia a la relación interprovincial] es
el art. 7 que establece que "los actos públicos y procedimientos judiciales de una provincia
gozan de entera fe en las demás; y el Congreso puede por leyes generales determinar
cuál será la forma probatoria de estos actos y procedimientos, y los efectos legales que
producirán". La fuente de este artículo se encuentra en la Constitución de los EE.UU., que
en el art. IV Sección I trae un precepto semejante. La disposición que comentamos se
desliza espontáneamente como corolario de la necesidad de constituir la unión nacional y
afianzar la justicia puesta de manifiesto en el Preámbulo. A tal efecto se obliga a las
provincias en el art. 5, como condición ineludible para el reconocimiento de su autonomía,
que aseguren su administración de justicia y en el art. 75 inc 12 se faculta al Congreso a
dictar los códigos promoviendo esa armonía jurídica. Si se pone en manos del Congreso
esta facultad es, sin lugar a dudas, porque se ha querido la unidad en la legislación de
fondo. Consecuente con esta finalidad, se erige a la Corte Suprema de Justicia en
intérprete final de la Constitución Nacional y custodia del orden jurídico político por ella
establecido (arts.31. y 116 de la C.N.), Y finalmente, en el art. 127 se prohíbe a las
provincias resolver sus controversias por otro medio que no sea el de someterlas al Alto
Tribunal. Todas estas disposiciones son instrumentos al servicio de las finalidades
enunciadas en el preámbulo. De ahí que resulte consecuente la disposición del art. 7, que
teniendo como presupuesto constitucional la Igualdad política de las provincias y como
finalidad el afianzamiento de la justicia, tiende a garantizar la igualdad jurídica
provinciana. Esta cláusula además de ser una condición para la consolidación del vínculo
federal, sirve a los intereses fundamentales de los miembros de la federación, pues éstos
son también miembros de las provincias y sus derechos se verían seriamente alterados si
cada provincia desconociera la validez y eficacia de los actos realizados en otra
jurisdicción provincial, resultando esta norma esencial al afianzamiento de los derechos
individuales. El Congreso haciendo uso de la atribución que el art, 7 le confiere, dictó la
ley 44 del año 1863, en la que se fijaron por primera vez las condiciones que debían
revestir los actos públicos de provincia a fin de que sean reconocidos, Luego en 1957 se
dictó el Decreto Ley 14.983 sobre autenticación de actos públicos y procedimientos
judiciales de las provincias que deroga las disposiciones anteriores. En él se contempla la
autenticación de los actos y decretos de los ejecutivos provinciales, así como de las leyes
de las respectivas legislaturas, siempre que se hayan publicado o comunicado en la forma
prevista por las propias provincias. También se prevé que serán tenidos como auténticos
los actos emanados de los poderes judiciales de provincia legalizados conforme a las
reglamentaciones provinciales (art, 2). Los documentos emanados de Organismos
nacionales serán tenidos como auténticos en todo el territorio de la Nación una vez
legalizados por el organismo que determine la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(art. 3). Es esta una ley obligatoria para las provincias por entender que pertenece a
aquella categoría de leyes dictadas en consecuencia de la Constitución, y por lo tanto, es
suprema respecto de los ordenamientos provinciales conforme lo dispuesto por el art.31
de nuestra Carta fundamental.
B. Extradición de criminales
Al respecto señala Bas que no podía dejarse al arbitrio de las provincias, el conceder o no
la extradición ..." por eso, el art. 8 de la Constitución adopta el único principio
concordante con nuestro sistema de gobierno"... al establecer la extradición obligatoria de
criminales” . Al igual que la disposición del art. 7, ésta también tiene origen en la
Constitución de. EE.UU,, que en el art. IV sección II, trae una cláusula semejante. Tanto
Bas como modernamente Frías entienden que las provincias pueden por medio de
tratados parciales reglamentar los trámites necesarios para la extradición. A partir del año
1973 las provincias se rigen por la ley 20.711 que aprueba el convenio celebrado entre la
provincia de Buenos Aires y el Ministerio de Justicia de la Nación y que forma parte de la
misma como Anexo, disponiendo esta ley que el Poder Ejecutivo nacional gestionará la
adhesión de las demás provincias, y en virtud de esta disposición las provincias han ido
adoptando este régimen y es el de aplicación en la actualidad. Este procedimiento de
regulación nos parece inobjetable, pues a diferencia del art. 7, en este supuesto, la
Constitución no faculta al Congreso a dictar una ley sobre la materia, por lo que, una ley
proveniente de la voluntad unilateral del órgano federal no hubiera sido imperativa para
las provincias. Esta ley convenio o de adhesión provincial supera las posibles objeciones y
posibilita un régimen uniforme en todo el territorio de la Nación.
C. Los tratados interprovinciales
Coincidimos con la moderna doctrina en que es éste el instrumento más idóneo para el
fortalecimiento, crecimiento de la relación federal, y que consecuentemente ante el
desconocimiento de los beneficios de este medio de concertación, en lugar de asociar
competencias, éstas fueron absorbidas por el Congreso de la Nación o el Ejecutivo central.
Es precisamente por la existencia de esta facultad, en favor de las provincias prevista en
el art. 125 demuestra Constitución, que sosteníamos en el capitulo anterior que el texto
constitucional, lo preceptuado, era a menudo, más flexible que lo hecho en nombre de!
principio federal. Si tal como pensamos el aspecto más relevante del federalismo es-su
vinculación existencia! y el equilibrio de la misma, el hacer uso de los medios que llevan a
este equilibrio resulta esencial para la federación. El tratado permite superar la
permanente inestabilidad propia de la coexistencia de la unidad con la diversidad que es
generadora de conflictos los que pueden ser resueltos satisfactoriamente por esta vía. En
caso contrarió, la solución viene impuesta por una sola de las partes, generalmente la más
fuerte o sea el órgano central o federal. La federación argentina no escapa a esta
necesidad, más aún, su crisis deviene en buena medida, del desconocimiento de su
movilidad, que requiere de una ordenación permanente, la que se hace posible por
mecanismos de concertación que acerquen a las partes y le asignen los roles a
desempeñar en un momento y en una circunstancia determinada Con lo que la
herramienta idónea, desborda el campo de lo interprovincial para estar al servicio de lo
interjurisdiccional, en donde aparecen múltiples opciones de relación, en función de
conservación de toda la federación. La dinámica federal impone esta concertación
interjurisdiccional y una especie de ella es el tratado interprovincial. Frías define a este
tipo de tratado diciendo que es"... todo acuerdo en que dos o más provincias regulan
intereses comunes, de naturaleza política, con conocimiento del Congreso federal”.
Definición que se adecúa al texto del art. 125 de la Constitución que dice “las provincias
pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses
económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal, y que
reconoce la naturaleza contractual de la figura jurídica. Se advierte que, pese a ser un
eficaz instrumento de concertación no siempre resulta fácil su implementación, ya que a
diferencia de los temas anteriores, no existe una regulación uniforme nacional en materia
de tratados que rija la celebración, conclusión y cumplimiento de los mismos. Al respecto
cabe detenernos en los siguientes puntos:
1. Los tratados interprovincial es en e¡ marco jurídico del derecho federal
a. Las provincias pueden celebrar tratados sólo con conocimiento del Congreso.
Conforme al art, 125 citado, las provincias pueden celebrar tratados parciales con
conocimiento del Congreso, pero, el art. 126 excluye expresamente como materia de los
mismos, la política y todas las facultades delegadas a la Nación, y por su parte, el art. 31
marca la supremacía federal sobre las provincias. Del juego de estos tres artículos
debemos concluir que es imperativo para las provincias el darle conocimiento al Congreso,
pero si bien no pensamos como Bidart Campos (12) que signifique aprobación, sí creemos
que es ineludible la consideración del Congreso a fin de que éste lo conozca y se
pronuncie. Esta obligación surge en primer lugar por la relación de subordinación jurídica
propia de nuestro federalismo (art. 31 y conc.), y en segundo lugar, por razones de buen
gobierno, que exige que la Nación y las provincias aúnen políticas a fin de lograr el
ansiado equilibrio federal. Este principio se ve ratificado por distintas cláusulas del
Derecho Público Provincial Una recorrida a los diversos textos constitucionales nos
confirma lo dicho. Y en los casos en que esta comunicación se ve restringida por
disposiciones constitucionales provinciales como en el caso de la Constitución de San Juan
(art. 189, inc. 9), tal disposición nos parece de dudosa constitucionalidad porque el texto
del art. 125 no admite restricción de materia, en lo que al conocimiento del Congreso se
trata. La Corte Suprema de Justicia confirma lo que hemos expresado: "Los poderes de
provincias por amplios que sean, deben ser ejercidos con las imitaciones establecidas en
la Constitución Nacional'1 (F: 184.223; 186.521).
b. Las provincias pueden celebrar tratados siempre que no interfieran en las relaciones
internacionales del Estado federal.
b.1. Antes de la reforma nacional de 1994, sosteníamos que ni los tratados, ni los
protocolos, adicionales que en ocasión de los primeros se suscriban, pueden ser ignorados
por el Congreso a fin de que no afecten la facultad que en materia de relaciones exteriores
tiene en forma exclusiva el gobierno federal. Es que, para la-Constitución Nacional de
1853/60 los sujetos de derecho internacional no son las provincias, sino los estados y en
dicho ordenamiento jurídico-político fundamental, los viejos arts. 67 incs. 19, 20, 21 y 86
incs. 1, 8, 9, 14 - hoy art. 75 inc. 22, primera parte 25 y 99 incs. 1, 11 – ponen en
manos del Congreso y del Poder Ejecutivo respectivamente, la política exterior, por lo que
no podría ser desarrollada por una o varias provincias, sin el control de uno de estos
órganos. Este control sólo podrá ejercerlo el Congreso cuando tome conocimiento del
tratado y se pronuncie sobre el mismo, el que a partir de ese momento será viable o no.
De manera que aún adhiriendo a la doctrina nacional que aceptaba, antes de la reforma
de 1994, que las provincias podían celebrar tratados con estados extranjeros,
entendíamos con Bidart Campos que dicha facultad debía ejercerse con los siguientes
límites: Los tratados parciales "han de recaer sobre materia que sea competencia
provincial.
Dichos tratados no pueden ser opuestos a otros en que sea parte el estado federal.
No pueden contrariar la política exterior del gobierno federal",
Cuando decíamos que la provincia puede celebrar tratados con un Estado extranjero no
queríamos significar que ésta formalizase el tratado, ya que el único representante de la
unidad nacional es el titular del Ejecutivo nacional en su calidad de Jefe de Estado (viejo
art. 86 inc. 1 —hoy 99 inc. 1— de la C. Nac.). La provincia podía, como dice Abad
Hernando, realizar un pre-convenio o el convenio base, que sería posteriormente
formalizado por el gobierno federal.
b. 2. Luego de la reforma de 1994 se introduce en el art. 124 la facultad provincial de"...
celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior
de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público
de la Nación; con conocimiento del Congreso nacional". En lo que hace a la terminología
utilizada, señala Frías que"... es correcto el uso de la expresión convenios y no tratados
que quedan reservados a ¡a Nación", y por su parte, Piombo entiende que el término
tratado exteriorízalo conceptualmente más genérico y comprensivo. En cuanto al
contenido específico de estos convenios, creemos que deben limitarse a la gestión de
aquellas facultades conservadas por las provincias o de naturaleza concurrente con el
Gobierno federal en lo que haga a la concreción de sus objetivos económicos y sociales,
excluyendo 3a materia política, En lo que se refiere a los límites que le fija el art. 124 a
las provincias, se advierte que si bien la cláusula no ha sido todo lo clara que requiere un
tema de esta importancia, pueden señalarse los siguientes:
a) que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación, es decir, no deben
oponerse a los lineamientos de política exterior establecidos por el Gobierno federal; b)
que no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal en opinión de Frías política
exterior" y "facultades delegadas” parecen redundantes, pero igualmente la condición es
correcta a su juicio; y c) que no afecten el crédito público de la Nación: es decir que, en
opinión de Natale, la Constitución ha querido limitar la capacidad de endeudamiento para
evitar que las reservas del país o su crédito puedan alterarse con los compromisos
provinciales. Por último en torno al requisito del conocimiento del Congreso federal,
existen dos posturas en la doctrina, una a favor del "conocimiento", que es la que
compartimos, donde la obligación de las provincias se agotaría al comunicar o notificar al
Congreso; y la otra, de la "aprobación o consentimiento”, que requiere que al
conocimiento le siga un acto de aprobación, implicando éste el debido control político y de
constitucionalidad que evitará la destrucción del equilibrio institucional de la República.
c. Las provincias pueden celebrar tratados parciales dentro del marco de competencias
propias o concurrentes.
El punto hace referencia a la materia objeto de estos tratados. Presupuesto previo de la
negociación es la determinación del interés común, ya que éste puede tener por objeto
una competencia a desarrollar en forma exclusiva por las provincias o en forma
concurrente con el Gobierno Federal. En efecto en el art. 125, luego de la referencia a los
tratados parciales, se establecen otras facultades que tienen las provincias, reiterando lo
ya manifestado como competencia del Congreso en el inc.18 del art. 75. La concurrencia
de jurisdicciones deviene precisamente de la materia sobre la que recae, habida cuenta de
la identidad de fines entre el Gobierno Federal y los gobiernos locales. Esta materia de
promoción y desarrollo económico guarda estrecha relación con facultades exclusivas del
Gobierno de la Nación que le han sido conferidas por la Constitución. Por lo que la materia
objeto de los tratados debe ser celosamente observada a fin de limitaría a aquellas que le
competen a las provincias, evitando excluir a la federación en el ejercicio de una facultad
que le es propia. Así lo ha entendido nuestra Corte: "Las provincias, dada la posición que
ocupan dentro del régimen constitucional, deben observar uña conducta que no
entorpezca, ni directa ni indirectamente, la satisfacción de servicios de interés público
nacional, con independencia de los defectos transitorios de su prestación. Las facultades
de las provincias no justifican la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino
común de los demás estados autónomos y de la Nación toda".
2, tos tratados interprovinciales y el derecho público provincial
En el orden o marco jurídico del Derecho Público Provincial aparecen otra serie de
consideraciones de no menos importancia, tendientes a hacer del tratado, el medio eficaz
que se busca para el logro de lá concertación.
a. Aplicación del derecho internacional público en el derecho federal.
El Estado federal puede aplicar formas del derecho internacional público para regular
relaciones de sus estados miembros. Por cierto que esta aplicación es supletoria para el
caso en que no existan normas expresas en la legislación federal y que tampoco las
previsiones de los tratados interprovinciales regulen expresamente la situación de que se
trate. Según este criterio el orden de prelación normativo a aplicarse en la interpretación
del tratado interprovincial sería: primero el derecho emanado del propio tratado por ser el
principio especial; segundo las normas del derecho federal, y de no hallarse solución, en
tercer lugar se aplicarían los principios del derecho internacional. En este sentido es
preciso ser muy cauteloso para evitar trasladar al derecho intrafederaí la antigua polémica
que plantea la opción —monismo o dualismo Para esclarecer la prevalencia del tratado o
de las constituciones. Polémica que si concluye aceptando la tesis monista, y en este caso,
dando primada al tratado caeríamos en una práctica verdaderamente viciosa, cuál sería la
de operar mutaciones constitucionales en los textos provinciales, por procedimientos no
aptos a tales Enes.
b. Los tratados interprovinciales no pueden violar las constituciones provinciales.
Para la viabilidad de tratados interprovinciales, éstos no puede violar las constituciones
provinciales, sino que por el contrario deben respetar el orden constitucional de las
provincias signatarias. Pese a que en general no encontramos en los textos provinciales
normas semejantes al art. 27 de nuestra Carta Fundamental, en el que se sujeta la
celebración de los tratados a la conformidad con los principios de derecho público
establecidos en la Constitución, creemos que bajo ningún concepto podrían los, tratados ir
en contra de las constituciones provinciales, sin incurrir en un Vicio grave o grosero que
traería como consecuencia la nulidad de los mismos, ya que, se estaría ejerciendo, por
una vía no apta, el poder constituyente provincial, cuyo ejercicio está previsto como
procedimientos especiales diversos a los de sanción ordinaria de las leyes. En el nuevo
derecho público provincial, por ejemplo, la Constitución de San Luis ratifica lo que hemos
expuesto en los siguientes términos: "Corresponde a la Legislatura: Aprobar o desechar
tratados que el Poder Ejecutivo acuerde con el Estado Nacional, otras provincias,
municipios del país, estados extranjeros u organismos internacionales, acorde a la
Constitución Nacional y disposiciones de esta Constitución". (Art. 144 inc. 2). Esta
advertencia debe ser tenida en cuenta muy especialmente en la redacción de los
protocolos adicionales del convenio marco. Estos son en definitiva los verdaderos tratados
ya que los convenios marco por lo general se limitan a ser una expresión de deseos. Es
ponderable la preocupación de los gobiernos provinciales de concretar entendimientos
regionales. Estos sin embargo no deben perder de vista que lo federal es en sí mismo un
principio unitivo y que tal principio radica en la idea de nación. La provincia es en nuestro
orden el protagonista exclusivo de la federación argentina. La región es una alternativa
que tamo puede servir para un estado federal como uno unitario. Lo que no resulta
compatible con nuestra organización, es pensar a la región como entidad política distinta
de las provincias que la componen, como un escalón intermedio entre la Nación y las
provincias, dentro del proceso de descentralización. El regionalismo debe surgir
espontáneamente, promovido por intereses provincianos comunes, a fin de que el
desarrollo que se logre por esta vía, revierta en fortalecimiento de las propias provincias y
no en crecimiento del ente regional menguando así, la escasa cuota de poder de las
mismas. Finalmente cabe consignar, que las bondades dei federalismo concertado han
sido debidamente expuestas por Frías lo que nos releva de la tarea de desarrollarlo en
este trabajo. Creemos que las mismas han sido comprendidas: el movimiento
constituyente provincial de la última década así parece indicarlo a través de cláusulas
denominadas federales que tienen en común el propiciar acuerdos a fin de dinamizar la
relación federal.
D. Límites interprovinciales
El último punto a tratar dentro de las relaciones interprovinciales es el de los límites
interprovinciales. Frente a la facultad conferida al Congreso en el inc, 15 del art. 75 de
arreglar los límites de la Nación y fijar los de las provincias, advertimos que esta cláusula
considerada en forma aislada parecería romper él equilibrio federal instaurado en la
Constitución. Sin embargo, resulta clara la necesidad de interpretar la disposición a la luz
del texto constitucional en su conjunto, Visto así, se adviene que el espíritu de la Carta
fundamental se mantiene incólume. En reconocimiento de lo anterior, el Congreso ha
hecho prudente uso de la atribución, consciente de los derechos inalienables de las
provincias. El artículo en cuestión, que reproduce textualmente el anterior inc. 14 del art.
86, fue aprobado sin debate alguno, lo que impide conocer la voluntad de los
constituyentes de 1853. Se les presentó como originado en la Comisión de Negocios
Constitucionales, que no consigna la fuente de procedencia. Para clarificar, resulta
trascendente el rastreo de los antecedentes patrios: Los pactos y constituciones en la
materia que nos ocupa reconocen, en el Congreso desde 1813, la facultad de fijar límites
interprovinciales; es decir que las propias provincias en sus expresiones constituyentes,
coinciden en sujetarse a una instancia nacional unificadora. De manera, qye son los
mismos actores del federalismo quienes sientan el precedente, aparentemente unitario, de
un órgano nacional encargado de establecer sus fronteras. Esta postura habría de influir
necesariamente en la voluntad de los hombres de 1853.
1 la interpretación del art. 75 in c. 15:
El repaso de los antecedentes nos permite comprender la presencia del precepto en el
texto constitucional, pero para comprender un verdadero alcance se hace necesario
interpretar el mismo integralmente, ya que éste es un todo armónico y la tarea nos
convoca a desentrañar el espíritu del mismo. En primer lugar cabe referirnos al art. 5, en
cuya virtud las provincias ejercen un poder constituyente de segundo grado, es decir,
limitado, condicionado por el estatuto fundamental que les obliga a cumplir ciertos
requisitos en el dictado de las constituciones locales. Como contrapartida a su mandato
imperativo, el art. 5 establece la llamada garantía federal” en los siguientes términos:
“Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercido
de sus instituciones”
¿Cuál es el significado de esta garantía federal?
Los autores han dado diversas respuestas a esta pregunta, pero ellos tienen un común
denominador: la garantía federal importa el reconocimiento y respeto de las autonomías
provinciales. Y aquí radica la clave interpretativa de utilidad para este tema. El concepto
de autonomía conlleva la facultad de darse sus propias .constituciones, de organizar sus
instituciones y regirse por ellas y en su autosuficiencia económica. Todo esto sobre el
sustento de la garantía a la integridad territorial. Dice Bas que la existencia de un
territorio dentro del cual se ejerciten los atributos del poder, es la primera condición
exigida para la vida y desenvolvimiento de una entidad con capacidad de gobierno propio;
de aquí que, cuando se trata de Estados independientes, nada se considera que afecte su
soberanía, como la violación del territorio, y que a! organizarse un gobierno federal, se
asegure a cada una de las fracciones componentes, a cada uno de los miembros políticos
dé la asociación, su integridad territorial, como base imprescindible de estabilidad, en la
organización nacional, fundando así,-según el pensamiento americano, una unión
indestructible, con estados indestructibles”. Hace referencia el autor al famoso caso de la
Corte norteamericana “Texas c. Wite", que también ha sido seguido por nuestra Corte.
Marienhoff expresa que "... este derecho a la existencia integral es para las provincias lo
que el derecho a la vida es para las personas individuales, derecho que siempre se
presupone, aunque no se lo mencione, y que en la jerarquía de los atributos jurídicos
ocupa el primer lugar". De esta forma, la garantía federal prevista en el art. 5 citado
supone, en primer lugar, que la integridad territorial provincial no será violada por ningún
órgano nacional, por lo que, el Congreso al fijar los límites no podrá alterar este principio
mediante un acto unilateral. La labor interpretativa que hemos desarrollado encuentra su
apoyatura en el derecho positivo: Los arts. 3 y 13 del estatuto fundamental que
consagran el derecho de las provincias a conservar sus territorios. En efecto, para fijar la
sede de la Capital Federal, para erigirse como provincia en el territorio de otra u otras,
para formar de varias una sola, se requiere necesariamente el consentimiento de las
respectivas legislaturas provinciales. Modificar sus límites por acto unilateral del Congreso
sin que medie participación de las provincias comprometidas significaría vulnerar los
principios expresos de los anteriores artículos. Por otra parte, la actuación inconsulta del
legislador nacional alterando los límites de las provincias importaría una violación a su
existencia integral como estados autónomos. Nos parecen definitivas las palabras de Bas
interpretando los arts. 3 y 13 de la Constitución: "los preceptos que anteceden carecerían
de importancia y en forma alguna quedaría garantido el propósito que en los mismos se
persigue, si en ejercicio del poder político que se atribuye al Congreso para fijar los límites
de las provincias se considerase facultado al primero para disponer a su arbitrio del
territorio de cualquiera de las últimas, ya sea para anexarlo a alguna de las otras, a la
Capital Federal o a las gobernaciones nacionales . "La facultad de que se trata —continúa
el autor citado— no es discrecional en el Congreso en el sentido qué pudiera a su antojo
determinar límites a cada una dé las provincias, prescindiendo de los derechos que a éstas
pertenecieran, por títulos o ejercicio jurisdiccional a la época de nuestra organización.
Esta, por otra parte, es la postura de la doctrina tradicional en la materia, y no podría ser
de otra forma, ya que sostener que dicha facultad corresponde en forma exclusiva y
discrecional al Congreso implicaría un desconocimiento Me nuestra historia y de nuestra
realidad constitucional. En efecto, en primer lugar seria violatorio de la garantía federal
preceptuada en el art.5, tal como lo indicáramos anteriormente. En segundo lugar el texto
constitucional debe ser interpretado en forma armónica: es inaceptable pensar que el
principio de indestructibilidad de las provincias, claramente establecido en los arts. 3 y 13,
sea desconocido para la fijación de límites interprovinciales. De manera tal que el
legislador nacional, cuando haga uso de la atribución del art. 75 inc. 15, deberá proceder
teniendo como norma rectora la del respeto a los derechos provinciales. En tercer lugar,
pensamos con Mercado Luna que en el reparto de competencias que surge del art. 121
cabe legítimamente hablar de facultades compartidas: es decir, aquellas que
conjuntamente serán ejercidas por la Nación y las provincias, y entre ellas incluimos la
fijación de Emites, que no puede ser ejercida unilateralmente por el Congreso sin incurrir
en contradicción con lo preceptuado en los arts. 3 y 13. Lo expuesto es válido tamo para
las provincias existentes al momento de dictarse la Constitución nacional como para las
que se incorporen con posterioridad: hacemos nuestras hrs palabras de Bidart Campos:
"si bien las provincias nuevas no concurrieron al acto constituyente originario se integran
en igualdad de condiciones”. Finalmente, cabe consignar que éste ha sido precisamente el
modo de proceder del Congreso, el cual de ésta manera ha arraigado en el ordenamiento
positivo las pautas dadas por la doctrina.
2. Comportamiento del Congreso en materia de límites interprovinciales.
Ya en el año 1862 se dictó una ley (nro. 28} mediante la cual se dispuso que el Poder
Ejecutivo recabara a las provincias los informes necesarios para que el Congreso pudiera
fijar sus límites. Este constituye un antecedente que marcó el norte al comportamiento del
órgano legislador en la materia: la participación provincial en el punto fue siempre
requerida. Así, en 1888, se sancionó la ley 1168 por la cual se estableció el plazo de dos
años para que las provincias celebraran arreglos directos sobre sus límites, los que luego
deberían elevar ai Congreso. También se recurrió al arbitraje de la Corte (marzo de 1882)
o del Poder Ejecutivo (1883). Estos laudos se emitieron sobre la base de los derechos
invocados por las partes. Otro modo de proceder fue ei que surgió de la ley 12.251, de
1935, por la cual se creó una Comisión Técnica Especial, dependiente del Poder Ejecutivo,
encargada de dictaminar sobre cuestiones de límites interprovinciales pendientes y elevar
los informes al Congreso, Durante la época de actuación de esta Comisión no se dictaron
leyes de fijación de límites. En 1842 se transfirieron las funciones de esta Comisión, que
desapareció, al Instituto Geográfico Militar. En 1945 se autorizó a este instituto a
gestionar directamente acuerdos entre las provincias tendientes a determinar líneas
separativas de statu quo sin afectar los derechos alegados por las partes a las zonas
discutidas. El gobierno surgido en 1966 dispuso la creación de la Comisión Nacional de
Límites interprovinciales. A fin de que esta Comisión cumpliera con su cometido, las
provincias debían remitir la documentación necesaria para la defensa de sus intereses.
También se establecía la posibilidad del arreglo directo entre provincias. A pesar de que
no fue una época de normalidad constitucional, durante este período se procedió a la
consulta de los intereses provinciales. La valoración del prudente comportamiento del
Congreso en materia de fijación de límites Interprovinciales nos permite concluir diciendo
que éste no se decidió a actuar unilateralmente por respeto a las autonomías provinciales,
único comportamiento institucional posible.