(2011).

(volver)

6- La participación de los pueblos indígenas en las instancias de administración estatal suele reducirse a la
integración de consejos consultivos o asesores de estos organismos específicos (Iñigo Carrera, 2011). Así,
no se ven representados en otros organismos que hacen a la ciudadanía “en general”. Nuestra propuesta,
se opone claramente a esta forma de gobernar.(volver)

Relaciones interculturales y garantía de los derechos de los pueblos

indígenas: el caso de la Consulta Previa

Claudia Teresa Cáceres Domínguez

Profesora. Pontificia Universidad Javeriana, Colombia. Correo electrónico:
claudia.caceres.dominguez@gmail.com

A mis maestros indígenas y a todos los amigos indígenas que han sido fuente de
inspiración.

El presente texto comprende algunas de las reflexiones realizadas sobre el tema

de la consulta previa para el Congreso Latinoamericano de Pueblos Indígenas,
en donde se abordan elementos generales del derecho a la consulta previa y se
aproxima a temas de la interculturalidad desde una crítica a los paradigmas
culturales de las “sociedades mestizas latinoamericanas” que impiden avanzar
con mayor contundencia en la garantía de los derechos de los pueblos
indígenas.

I. Presentación General sobre la Consulta Previa: Convenios

internacionales y Constitución Política de Colombia

La relación entre pueblos se ha explicado de diferentes formas, los contactos

culturales han estado siempre presentes en la historia de la humanidad. Existe
este espacio donde pueblos y culturas se relacionan entre sí, compartiendo
conocimientos, disputando territorios, imponiendo visiones de mundo o
estableciendo redes comerciales.

La guerra es la forma de relación más estudiada entre los pueblos, algunos

aseguran que la guerra es la única forma en la cual ocurren los cambios en la
humanidad; sin embargo, esta no es la única perspectiva para entender las
relaciones entre los pueblos. Las construcciones políticas para sobrepasar las
tragedias que quedan con las guerras han planteado el camino de los procesos
de paz, de las agendas diplomáticas. Los tratados internacionales promoverán
una forma de entender las relaciones entre pueblos y culturas a partir de los
convenios de los organismos multilaterales.

En el año 1919, después que finalizara la primera Guerra Mundial se constituyó

la Organización Internacional del Trabajo, como resultado de los diálogos
realizados en una comisión de trabajo establecida por la Conferencia de Paz. A
pesar de los esfuerzos de paz realizados por la Sociedad de Naciones, ocurre la
Segunda Guerra Mundial, la cual genera una nueva forma de organización del
mundo.

En el año 1944 la Declaración de Filadelfia establece los fines y objetivos de la

Organización Internacional del Trabajo, en donde se especifica la búsqueda del
bienestar material y espiritual por parte de todos los seres humanos sin
distinción de su raza. Adicionalmente establece en su apartado IV la búsqueda
de los principios de bienestar a través del desarrollo económico, el cual se
entiende como el aumento de la producción y del consumo, que busca evitar
graves fluctuaciones económicas y llevar el progreso económico a las regiones
menos desarrolladas.

En el año 1957 la Organización Internacional del Trabajo adopta el Convenio

107 que busca desarrollar unas proposiciones relativas a los pueblos indígenas y
poblaciones tribuales. Este convenio se caracterizó por buscar una integración
progresiva de dichos pueblos a la vida económica de sus respectivos países.
Buscaba beneficiar el acceso de los pueblos a los derechos y oportunidades que
otros sectores poblacionales tenían, a través de un mejoramiento de las
condiciones de vida y sus dinámicas de trabajo.

Es de notar que este convenio proporciona definiciones de poblaciones

indígenas, tribuales y semitribuales, donde los elementos fundamentales que
constituyen esta definición son la descendencia de estas poblaciones que
habitan el país de una época anterior a la conquista o colonización, y que viven
con las instituciones sociales, económicas y culturales de esa época anterior a la
de la nación. Por su parte el concepto semitribual en el Convenio 107 se
relaciona con aquellos grupos que están próximos a perder sus características
culturales, pero que no están integrados totalmente a la colectividad nacional.
Adicionalmente el Convenio 107 en el artículo 12 proporciona un primer
elemento en relación al libre consentimiento de las poblaciones en el traslado
de sus territorios habituales. Este será un primer elemento que reconoce el
derecho a la consulta previa y al consentimiento de los pueblos indígenas y
tribales. Este artículo también estipula que los traslados de sus territorios
podrán ocurrir salvo a que la legislación nacional relativa a la seguridad nacional
lo estipule, debido al desarrollo económico o a la salud de estas poblaciones.

Este convenio funcionó durante 32 años; después de numerosas discusiones

que evaluaron la implementación y principios del Convenio 107, en 1989 la
Organización Internacional del Trabajo adoptó el Convenio 169.

Este convenio aborda con una mayor profundidad algunos elementos del
convenio anterior, como la relación de los pueblos indígenas y tribales con la
tierra y los territorios, los derechos sobre el trabajo y la salud para los pueblos
indígenas. El cambio más importante que planteó esta nueva herramienta fue
la superación de una mirada asimilacioncita o integracionista en la forma de
relación entre los diferentes países y Estados con los pueblos indígenas y
tribales.

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo presenta en la

definición de pueblos indígenas y tribales un elemento importante y
fundamental: la inclusión de la conciencia identitaria. A su vez busca garantizar
derechos, respetando y protegiendo la identidad social y cultura, las
costumbres y tradiciones, eliminar las diferencias socioeconómicas que
mantienen a las poblaciones indígenas en la marginalidad y responsabiliza a los
gobiernos sobre la protección de los derechos de los pueblos indígenas, por
medio de medidas especiales, de acciones coordinadas y sistemáticas.

Otro elemento que resalta el convenio 169 de la Organización Internacional del

Trabajo es la participación como derecho fundamental de los pueblos indígenas
y tribales. La participación deberá ser entendida como un proceso necesario
para garantizar los derechos, y la consulta como un procedimiento apropiado
“cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente” (Convenio 169 OIT. 1989. Art. 6). Esto implica que el
Estado debe tomar en cuenta las afectaciones de las diferentes medidas bien
sea administrativas como legislativas, con el fin de cumplir con el principio de
protección a la diversidad cultural.
Al consultar los pueblos indígenas y tribales, estipula el convenio deben tenerse
en cuenta que los procedimientos sean apropiados, que sea a través de las
instituciones representativas de dichos pueblos, realizados de buena fe y
estableciendo los medios para garantizar la participación. Según el convenio
169, la finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas (Convenio 169. OIT. 1989. Art 6).

Íntimamente relacionado con el concepto de consulta y consentimiento se

encuentra el desarrollo de los pueblos indígenas. Dado que el convenio
establece el derecho de decir las propias prioridades de desarrollo, tiene en
cuenta la articulación con los demás derechos, con la vida, las creencias, la
espiritualidad y las tierras en las que habitan. Resalta que el derecho a decidir
sus propias prioridades sobre el desarrollo debe entrar en relación con la
participación, la formulación, la implementación y evaluación de los planes,
proyectos y programas que desde los gobiernos se implementen para
garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de los pueblos.

A parte del reconocimiento de las instituciones representativas para la

participación, también se reconoce el derecho consuetudinario, arraigado en
las costumbres, que determina el control social, y el ejercicio de administrar
justicia según las tradiciones de cada pueblo. Es claro el convenio en delimitar
el ejercicio de justicia en el marco del respeto a los derechos humanos
internacionalmente reconocidos.

Las tierras, los territorios, están íntimamente relacionados con los pueblos
indígenas y tribales, el convenio estipula tener en cuenta esta importante
relación, que no se limita al lugar de habitación, sino a los lugares que ocupan o
utilizan de otras formas. Existe por tanto el derecho a la propiedad y posesión
de las tierras que ocupan tradicionalmente. Proteger los derechos a la
propiedad y a la posesión será entonces un deber de los gobiernos, como
también determinar las tierras que los pueblos ocupan tradicionalmente.

Las tierras de los pueblos indígenas deberán tener una protección especial
donde se reconozca entonces su posesión y propiedad, como su forma de
trasmisión. Se debe propender por el cuidado y la protección ambiental de
estas tierras y territorios, obtener el consentimiento de los pueblos si se
pretende traslados o reubicaciones; como también, proteger sus propiedades
de personas extrañas que aprovechándose del desconocimiento de la ley se
sirvan de los pueblos para tomar posesión de sus tierras.

Este derecho sobre las tierras, la posesión y la propiedad se vuelve de gran

importancia, ya que para el uso o la explotación de recursos que se encuentren
en los territorios, debe procederse a consultar a los pueblos a fin de determinar
sino se verán perjudicados, antes de emprender exploraciones o explotaciones
en sus territorios. Incluso el convenio va un poco más allá, proponiendo que
“los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización
equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas
actividades” (Convenio 169. OIT. 1989. Art 15).

La tercera parte del convenio 169 aborda el tema sobre el empleo, que busca
que los gobiernos establezcan las medidas para garantizar este derecho a los
pueblos indígenas, eliminen todas las formas de exclusión o vulneración que en
el ejercicio de este derecho se puedan presentar, como también garantizar el
empleo decente, las posibilidades de asociación sindical, entre otros asuntos.

Deberá reconocerse la producción artesanal y sus industrias rurales como una

forma de mantenimiento de su cultura, íntimamente relacionada con su
desarrollo económico. Deberán tomarse diferentes medidas en salud y
educación, como también establecer acuerdos entre los países para garantizar
los derechos de los pueblos indígenas a través de las fronteras.

La Consulta Previa se presenta en Colombia a partir de la adopción del

Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo mediante la
ratificación de la ley 21 de 1991. En la Constitución Política de 1991 se
plasmarán los principios que guiarán su desarrollo. El artículo 1 de la Carta
Constitucional enmarca a Colombia como un Estado Social de Derecho, en el
marco de una democracia participativa, cuyo objetivo es garantizar los
derechos. El artículo 7 perteneciente al capítulo de principios fundamentales,
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación.

El artículo 330 por su parte será aquel que reconozca los territorios indígenas,
sus formas de gobiernos y administración; donde el parágrafo de este artículo
mencionará como elemento de protección a la diversidad cultural que “las
explotaciones de recursos naturales que ocurran en los territorios indígenas se
hará sin desmedro a la integridad cultural, social y económica de las
comunidades indígenas, donde el gobierno propiciará la participación de los
representantes de las comunidades” (Constitución Política de Colombia. 1991.
Art 330). Este artículo de la Carta Política, resulta ser la base constitucional que
introducirá la participación de los pueblos étnicamente diferenciados, por
tanto, será un artículo que sustenta dentro del orden constitucional la consulta
previa y el consentimiento.

“La Corte Constitucional Colombiana señala que existe la obligación de protección y defensa del
patrimonio cultural de la Nación, este es un imperativo para las autoridades públicas e incluso para
los particulares (Sentencia de la Corte Constitucional T-169 de 2011).

Explica la Corte Constitucional que la identidad cultural son las manifestaciones de la diversidad y la
expresión de la riqueza humana y social, que es un elemento de construcción y mejoramiento de las
relaciones en nuestra sociedad. Al igual que el ambiente, la cultura es un elemento de especial
protección fomento y divulgación por parte del Estado.

Es amplio el conjunto de normas constitucionales que protegen la diversidad cultural como valor
fundamental de la nación colombiana, erigiéndose de esta forma el denominado eje de la
Constitución Cultural, que al igual que la ecológica parte de una interpretación sistemática, axiológica
y finalista.

El patrimonio cultural de la Nación tiene especial relevancia en la Constitución, en tanto que éste
constituye un signo o una expresión de la cultura humana, de un tiempo, de circunstancias o
modalidades de vida que se reflejan en el territorio, pero que desbordan sus límites y dimensiones.
Entonces, la salvaguarda estatal del patrimonio cultural de la Nación tiene sentido en cuanto,
después de un proceso de formación, transformación y apropiación, expresa la identidad de un grupo
social en un momento histórico.

Es deber del Estado proteger las riquezas culturales de la Nación, promover y fomentar el acceso a la
cultura de todos los ciudadanos. La Constitución cultural, ámbito dentro del cual se encuentran las
ideas, creencias, conductas, mitos, sentimientos, actitudes, actos, costumbres, instituciones, códigos,
bienes, formas artísticas y lenguajes propios de todos los integrantes de la sociedad; en otras
palabras, la riqueza cultural de la Nación.

Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales comprenden los derechos y libertades

fundamentales. Los derechos de prestación y las determinaciones constitucionales de los fines del
Estado en materia cultural pretenden la búsqueda de la propia identidad personal y colectiva que
ubique a la persona en su medio existencial en cuanto a su pasado (tradición y conservación de su
patrimonio histórico y artístico), presente (admiración, creación y comunicación cultural) y futuro
(educación y progreso cultural, investigación científica y técnica, y la protección y restauración del
medio ambiente).

Es adecuado afirmar que el paso hacia un Estado social y democrático de derecho conlleva
axiomáticamente el reconocimiento y puesta en marcha de los denominados Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Prerrogativas que encuentran respaldo en herramientas internacionales, las
cuales se constituyen en criterios de interpretación relevantes para la determinación de contenido
del derecho a la cultura, como la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural, adoptada en la
Conferencia General de la Unesco el 2 de noviembre de 2001, en la que se reconoce que la cultura
 está compuesta de formas diversas por medio del tiempo y el espacio, y que esa diversidad cultural
es patrimonio común de la humanidad.

De estas disposiciones se deduce el reconocimiento constitucional del derecho a la cultura, el cual

impone al Estado, entre otras, las obligaciones de respetar, proteger, promover y garantizar el
acceso, la participación y la contribución de todos a la cultura en un plano de igualdad, en el marco
del reconocimiento y respeto de la diversidad étnica y cultural. Estas obligaciones también han sido
denominadas derechos culturales.

En suma, la Constitución cultural es parte sustancial de la configuración del Estado Social y

Democrático de Derecho que conlleva el mandato de proteger el derecho a la cultura como una
garantía que determina valores y referentes no sólo para quienes hacen parte del presente, sino
como un mecanismo de diálogo constante con el pasado y el futuro de las generaciones y su historia"
(Sentencia de la Corte Constitucional Colombiana. T 169 de 2011).

II. Relaciones interculturales y garantía de los derechos de los pueblos

indígenas: el caso de la consulta previa.

Este parte del texto no pretende describir de ninguna forma cómo los pueblos
indígenas, las comunidades negras o el pueblo rom, desarrollan o construyen
sus relaciones interculturales. Se busca hacer un breve análisis de algunos
conceptos que están presentes en dichas relaciones, en el marco de la garantía
del derecho a la consulta previa y en sus procedimientos. Esperando que estos
elementos resulten útiles para los pueblos indígenas y las comunidades étnicas
en la comprensión de aquella cultura mestiza con quienes se relacionan,
negocian y exigen; dado que se requiere pensar a profundidad de qué forma
nuestras sociedades pueden lograr garantizar estos derechos, en el marco
histórico actual del Estado Social de Derecho, de los Estados plurinacionales o
multiculturales, de la misma democracia en la región.

Los Estados basados en el concepto de la homogeneidad de la nación, que

utilizaron la represión y el autoritarismo callaron las diferentes posiciones,
posturas y conocimientos. Los Estados basados en que la idea de la diversidad
cultural es un bien y compone la riqueza de la nación, buscan encontrar en la
convivencia, el respeto a la diferencia, y hacer de la diversidad cultural un valor
fundamental. Esto ha requerido la formulación de todo un marco legal, político,
administrativo, que permitiera el desarrollo del principio constitucional. Sin
embargo, en el camino se han encontrado diferentes y constantes problemas.
En este apartado me referiré a algunos problemas en la relación intercultural
generados por aspectos propios de la cultura mestiza, de pronto intimidades e
incoherencias. Algunas reflexiones desarrolladas a lo largo del camino de
aprendizaje, en una mirada autocrítica, con el fin de avanzar en el marco
filosófico de las relaciones interculturales y de garantía del derecho
fundamental a la consulta previa.

Algunos asuntos de la cultura mestiza

La relación entre los diferentes pueblos, culturas, naciones y Estados se

encuentra y se encontró mediada por las relaciones comerciales y económicas.
Sin embargo, se ha intercambiado mucho más que mercancía, se han
intercambiado conocimientos y saberes. Esta relación, casi siempre llena de
dolor y violencias, produjo nuevas situaciones sociales, nuevos pueblos y
culturas, naciones y Estados. Este es el caso de las sociedades mestizas de
América Latina, las cuales se fundaron a partir de la historia de colonización. En
este proceso los Estados que conformaron estas nuevas culturas eran o son
copia de los modelos Estatales de Europa, pues lo que valoraron aquellos que
realizaban este proyecto era la posibilidad de ser herederos de la historia
europea. Como todo espejo es el inverso de la realidad, el intento de parecerse
a la historia europea nunca podría culminarse. A pesar de la historia de
colonización que pretendía ser el único proyecto social y político, la cultura
mestiza se dio cuenta que su herencia era mucho más rica que la Europea.
Incorporo parte de la historia de los pueblos indígenas como propia, la
institucionalizó en el discurso de la nación; claro que con una lectura mediocre,
pues es una lectura conveniente al proyecto homogeneizante de la nación. Las
culturas nacionales mestizas se apropiaron de la historia prehispánica para
sentir que tienen una historia más allá del momento de la colonización, de la
violencia, del despojo y el horror; sin embargo, la sociedad mestiza es una
sociedad muy joven, comparada con la historia de una persona, la cultura
mestiza aún no ha aprendido a caminar.

Con los diferentes procesos históricos de los países latinoamericanos en el

último siglo, ocurre un fenómeno muy importante para la comprensión de las
sociedades latinoamericanas, como también de sus Estados; las
trasformaciones constitucionales que reconocen los Estados como
multiculturales o plurinacionales. Este marco legal establece la diversidad
cultural como un valor fundamental de la sociedad y es en esa diversidad que
debemos aprender a pensar en el futuro, pensar la convivencia y en el caso de
Colombia la paz.

Las culturas mestizas carecen de múltiples asuntos, pero al ser una cultura
joven, puesto que trecientos o doscientos años no son nada en comparación
con las culturas milenarias de los pueblos indígenas, estas empiezan a abrir sus
ojos, a entenderse en el planeta, a generar sus propias ideas y sus propias
filosofías. Pero estas culturas mestizas latinoamericanas, que son tan jóvenes,
tienen diferentes tendencias en su interior y estas tendencias están
relacionadas con elementos complejos de identidades regionales, de clases
sociales, de discriminación, de la primacía del individualismo globalizado, del
colonialismo, a su vez del idealismo colectivo. Son culturas de masas, de
movimientos sociales, de jóvenes, de mujeres, de luchas en todo sentido,
emprendimientos capitalistas y ambientalistas. Entonces, en ese panorama de
caos que parecieran ser las culturas mestizas, ¿a quién podemos dirigirnos para
avanzar en la garantía de los derechos de los pueblos indígenas y de los grupos
étnicos de América Latina?

La sociedad mestiza es una sociedad sin memoria, pues su origen es la tragedia

de la colonización, carece de una propuesta de sociedad, ignora su pasado y no
se entiende a sí misma en su presente. A pesar de ello, no todo es tragedia, ni
“maldad” en la cultura mestiza. Por la diversidad de su origen, la cultura
mestiza es abierta y es atenta, puesto que por ser una cultura joven es curiosa e
investigativa. Hacer los debates, contribuir con los procesos, encontrar los
acuerdos y proyectarnos es un quehacer de todos los días con coherencia, son
algunos de los retos que se presentan actualmente. Fortalecer nuestro
pensamiento, nuestra naciente filosofía es una necesidad urgente en la cual los
pueblos indígenas nos han acompañado, nos han guiado, y esperamos seguir
contando con su apoyo para transformar esas tendencias sociales que nos
impiden garantizar plenamente los derechos, desde la educación, desde los
mismos procesos y desde donde cada quien tenga la responsabilidad de actuar.
Claramente ese es uno de tantos caminos de acción, tal vez no el más rápido,
pero sí podrá ser uno muy efectivo que le permita a América Latina hacer las
contribuciones que este mundo tan desolado está esperando. Para ello hay que
fortalecer las redes de trabajo y las temáticas comunes.
Contradicciones culturales mestizas que afectan la garantía del derecho a la
consulta previa

La adopción del Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo, ha

brindado un marco de protección a la diversidad cultural de los países que lo
han ratificado, ha generado la reflexión sobre cómo deben hacerse las
relaciones entre los pueblos de diferentes culturas, ha brindado la posibilidad
de construirnos en la diversidad, pensando desde diferentes lugares como debe
ser la relación intercultural, cuáles son sus principales pilares, como se deben
garantizar los derechos de todos.

En el contexto Latinoamericano, el Convenio 169 de la Organización

Internacional del Trabajo se ha convertido en una herramienta muy importante
para la reclamación ante los Estados, dado las constantes violaciones a los
derechos territoriales de los grupos étnicos, a causa de la necesidad de recursos
naturales que requieren las industrias y que exige la sociedad de consumo.

Varios son los elementos que presenta este convenio, primero la definición de
pueblos indígenas y tribales; segundo, los diferentes derechos de los pueblos
indígenas en estrecha relación con los derechos humanos, en especial lo
relacionado con el derecho a la participación, la salud, los derechos laborales
entre otros, que han sido muy poco desarrollados.

Presenta el Convenio 169 en su artículo 6 la consulta previa como un

procedimiento que deberá desarrollarse apropiadamente, el cual habrá de
realizarse de buena fe, con sus instituciones representativas y estableciendo los
medios para garantizar su participación. La consulta previa está en estrecha
relación con el derecho a la participación y con el derecho al desarrollo (a las
propias formas de desarrollo), con los derechos territoriales, con la vida, las
creencias, la espiritualidad, inclusos con el derecho a la autonomía, y al debido
proceso.

La consulta previa ha tomado una gran relevancia, esto puede evidenciarse en

las diferentes movilizaciones sociales a lo largo de América Latina, como
también en las demandas presentadas a los aparatos judiciales, a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, como las reclamaciones al organismo de
expertos sobre el Convenio 169 de la OIT, por la no atención por parte de los
gobiernos, los Estados y las Empresas privadas, al no acatar este mecanismo de
protección a la diversidad cultural, a los derechos de los pueblos indígenas y
tribales.

Como veíamos anteriormente, las relaciones entre los pueblos pueden ser
conflictivas, violentas, creadas por la búsqueda de los recursos que se tienen en
los territorios. Un mecanismo no violento es la negociación, el comercio que ha
ocurrido a lo largo de la historia de la humanidad. Sin embargo, existe aún la
imposición de proyectos políticos, sociales y económicos, que promueven el
saqueo, el despojo, la vulneración de derechos. Estas son la actuaciones o
comportamientos que el convenio 169 busca corregir y erradicar, e incluso la
misma organización insta a los Gobiernos a realizar las consultas y fomentar la
participación en las decisiones sobre las políticas que les atañen a los grupos
étnicos, como por ejemplo las políticas sobre minería o finanzas de un país (OIT
2013, pg. 18).

Garantizar la consulta previa y el consentimiento previo, libre e informado es la

responsabilidad de los gobiernos, que están compuestos por instituciones, que
operan por el recurso general de la nación, que es entregado por todos los
habitantes del país para que funcione el tan inquietante aparato. A su vez, para
que el aparato funcione, dentro de sus instituciones existen personas que
toman decisiones día a día sobre los diferentes asuntos administrativos. Pero
¿quiénes son ellos? Los llamados los tecnócratas, los burócratas, los
funcionarios públicos, cuya labor es la de mantener dicho aparato moviéndose.
En su gran mayoría son personas pertenecientes a las culturas mestizas de
América Latina. Cuando decimos que es el Estado el que tiene el deber de
consultar, y si el Estado está compuesto por una mayoría mestiza, el
pensamiento o las filosofías que allí priman son las que tiene la cultura mestiza.
Sin embargo, muchas veces hemos escuchado que esa cultura, la cultura
mestiza no tiene filosofía.

Al interior del Estado, de los gobiernos, existen múltiples tendencias filosóficas,

políticas, profesionales. Sería injusto decir que todos los sectores del Estado
están confabulados para oprimir o despojar a los pueblos. Existe al interior de
los gobiernos muchos profesionales que buscan posicionar el principio
constitucional de la protección a la diversidad cultural, la protección ambiental
de los ecosistemas, la protección de los derechos, los procesos de
restablecimiento de tierras, o la garantía de restitución de derechos a las
víctimas. Es importante entonces aclarar que existen esas tensiones al interior
de los gobiernos, y que paso a paso se van construyendo Estados y sociedades
que respeten la diversidad cultural. Sin embargo, la velocidad de arraigar en el
Estado y en la sociedad los valores de la preservación tanto cultual como
ambiental es demasiado lenta, en comparación a la velocidad de consumo de
los individuos y por tanto de explotación de recursos naturales, de la misma
llegada de empresas a los territorios de los grupos étnicos.

El marco institucional la consulta previa ha sido un mecanismo fundamental

que ha permitido avanzar en la construcción de las relaciones de
interculturalidad entre el aparato Estatal y los grupos étnicos. El desarrollo de
esta relación esta mediado por un marco normativo, que es el campo de juego
de los acuerdos políticos. La consulta previa ha avanzado en la participación e
incidencia en los proyectos que se desarrollan en los territorios, y también en
los proyectos legislativos y las medidas administrativas; lo que no quiere decir
que sea un procedimiento que haya garantizado en su totalidad los
requerimientos de los movimientos sociales de los pueblos indígenas y de los
demás grupos étnicos. Allí también se han cometido múltiples errores.

No se ha logrado garantizar plenamente el derecho a la consulta previa, las

compañías privadas siguen llegando a los territorios a realizar actividades sin
control por parte del Estado. Las demandas se incrementan, el Estado se pone
en riesgo al no desarrollar los procedimientos desde la misma planificación de
actividades en los ministerios, existe igualmente un clima de desconfianza,
enfrentamientos y violencia que son obstáculos para garantizar el derecho (OIT
2013. Pg. 18). A su vez, los problemas internos de los pueblos y grupos étnicos
están relacionados con las representatividades, con las mismas trasformaciones
de los liderazgos, que pretenden pasar por encima de las instituciones
representativas de cada pueblo o comunidad, cuando ocurren procesos de
consulta previa.

Algunas personas argumentan que la consulta previa es el mecanismo de

legalización del despojo y el saqueo, otros argumentan que es un mecanismo
de protección, otros simplemente piensan que es un trámite que detiene el
desarrollo, o una extorción. ¿Qué ocurre entonces con este caos conceptual?
¿Por qué razón la consulta previa se ha estigmatizado como una talanquera o
barrera del proyecto de desarrollo? Mas allá de los problemas cotidianos que
existen en la garantía del derecho a la consulta previa, se trata de la divergencia
de formas de entender el mundo, por lo tanto, de asuntos complejos sobre la
constitución filosófica del ser.

Construir las relaciones interculturales para garantizar los derechos debe ser
considerado una prioridad, pues es en esta relación donde se logra aportar para
que la cultura mestiza reflexione sobre su proyecto histórico, sobre la relación
con los pueblos, sobre la misma protección de la diversidad cultural y ambiental
de los territorios. Revisemos entonces dos conceptos importantes que hacen
parte de la experiencia de vida de los seres humanos en este contexto
específico: el tiempo y el espacio.

Nociones de Tiempo y Espacio para reflexionar en la garantía del derecho a

la consulta previa

Desde las filosofías o formas de entendernos en este mundo, existen los

conceptos de tiempo y espacio. En la cultura mestiza, desde una tendencia
eurocentrada, el tiempo se vive como un tiempo lineal, de una única dirección.
Experimentamos el mundo desde la geometría donde hemos hecho prevalecer
el plano cartesiano para ubicarnos en el mundo. Bajo esta perspectiva, el
mundo vivenciado se representa en la cuadrícula. Muchos confunden la
cuadricula y sus representaciones espaciales y temporales con el mundo
mismo, con la “realidad”.

Penrose dice que hay una discrepancia entre lo que sentimos en relación al
flujo del tiempo y las teorías del mundo físico (Penrose. R. 1999. Pg. 378). La
física se encarga de indagar sobre fenómenos como el tiempo y el espacio. Ese
conocimiento que tiene la física se hace cada vez más necesario, pues aquello
que pensamos como tiempo y como espacio debe trascender esta lectura de la
geometría analítica de 1619. Y es que estos elementos geométricos son la base
de quienes hacen los ejercicios de planificación institucional y de comprensión
del concepto desarrollo. Imprimiendo sobre la relación entre pueblos y
culturas, la idea que debe existir una progresividad sobre el movimiento, que es
constante, que se acelera si se le imprime cierta fuerza, y que esa idea es una
verdad en la que todos debemos estar de acuerdo.

La idea desarrollada por Einstein tiene que ver con el rompimiento de la idea de
tiempo absoluto, que con la teoría de la relatividad revolucionó las ideas de
tiempo y espacio. “Debemos aceptar que el tiempo no está completamente e
independientemente separado del espacio, sino que se combina con él para
formar un objeto llamado espacio-tiempo” (Hawking 1999, p. 44), teoría que
nos permite salirnos de la idea del plano. Existen también pensamientos
diferentes sobre la relación de la experiencia temporal, presentes en el
desorden que también hace parte de la naturaleza, desorden que se explica con
el concepto de entropía (Penrose 1999, p. 387), donde el tiempo y el espacio
dependen de fenómenos como el desorden manifiesto, el equilibrio de los
sistemas, el calor. Estas ideas no están representadas en la forma de
comprender el mundo que nos rodea y tal vez debemos hacer un esfuerzo
mayor por apropiarlas; aún existe por lo tanto esta discrepancia de la que habla
Penrose donde solo sentimos el tiempo en un flujo continuo de causa y efecto.

La distinción clásica entre el pasado y el futuro sostiene la premisa de que el

pasado es fijo y el futuro incierto. A pesar de ello el tiempo depende del
movimiento del observador o su posición, por lo que cada quien experimenta
diferencialmente la temporalidad. Por tanto dentro de la misma ciencia
occidental hay otras ideas de entender el fenómeno de la experiencia temporal.

Adicionalmente el tiempo también puede vivirse desde la cotidianidad, desde

los ciclos que tienen que ver con el cuidado de la niñez y de la familia. El tiempo
para la cultura mestiza no es una sola de estas tendencias, son todas.

A pesar de tener esta diversidad de ideas sobre lo que es la experiencia

temporal, la sociedad mestiza, privilegia el tiempo lineal, que se relaciona muy
fuertemente con la organización económica de producción y consumo. Esta
idea ha traído diferentes afectaciones, pues en aras de cumplir con esta
premisa se subvaloran otras formas de entender la experiencia temporal. Por
ejemplo, la mujer ha dejado de lado los cuidados propios de su ciclo de vida a
favor de permitirse entrar dentro de la idea lineal de tiempo y producción, con
el fin de trascender la dominación.

Estas ideas no confluyen o pueden armonizarse rápidamente con otras

experiencias culturales sobre la temporalidad. Vagamente sabemos que para
los pueblos indígenas el tiempo se vivencia de otra forma, es un tiempo que
corresponde a los ciclos, es decir, es circular o circadiano.
Cuando se entra en la relación intercultural, donde se desarrollan procesos de
consulta previa, el tiempo tiende a volverse un concepto conflictivo. Mientras
las comunidades sincronizan las actividades con las tradiciones, las formas de
tomar las decisiones; ellos se enfrentan reiterativamente a la dinámica
temporal que propone la sociedad mestiza, las mismas instituciones y empresas
cuya lógica lineal del tiempo choca abruptamente con los tiempos de las
comunidades.

El espacio en la cultura mestiza se vivencia de manera cartesiana, esto se puede

ver en las cuadrículas en que vivimos, las calles de nuestras ciudades, las casas,
todo nuestro paisaje está regido por cuadrados que nos dan una sensación de
control. El espacio a su vez se vivencia como un espacio armónico, donde cada
cosa tiene un lugar, dado por esa geometría perfecta la cual es otorgada por
alguna persona. El espacio es entonces para la cultura mestiza el lugar de
ubicación, rara vez es tenido como un lugar de conocimiento, se vivencia como
lugares de posesión y de explotación.

El territorio por su parte es el concepto espacial que determina una pertenencia

colectiva. Entiende la cultura mestiza el territorio como el espacio donde se
ubica el país, en el sentido de elemento que otorga la unión de una nación
homogénea. Para los pueblos indígenas, el concepto de territorio es más
profundo que el de la cultura mestiza, puesto que el territorio de las
comunidades étnicas no solo es la estrecha relación de significados que
involucra la vivencia espacial con la identidad de los pueblos, es el lugar de
trasmisión de conocimientos, es un lugar de reconocimiento de la simbiosis de
los seres humanos con la naturaleza, de los múltiples saberes, de la vida misma
y su complejidad.

En la ratificación del Convenio 169 de la organización Internacional del Trabajo,

por parte de los Estados, estos se comprometen a respetar las tierras y
territorios de los pueblos indígenas y tribales, por lo tanto deben hacer el
esfuerzo por entender otras formas de relacionarse con el espacio, con el fin de
proteger a los pueblos y garantizar el derecho a ser consultados cada vez que se
pretenda realizar un proyecto, obra o actividad que pueda afectar sus
territorios y por lo tanto su cultura. La cultura mestiza deberá hacer un esfuerzo
inaplazable por comprender otras ideas sobre el concepto de la tierra y los
territorios más allá de su premisa de la tierra como lugar de explotación. Es
claro que el planeta requiere de acciones orientadas a la conservación de los
recursos naturales dado los efectos producidos por el cambio climático,
causado principalmente por las emisiones de gases. Las medidas de adaptación
tales como aumentar o conservar los bosques, hacen parte de medidas que
propone el Acuerdo de París del año 2015. Este grave problema mundial, insta a
las sociedades del mundo a pensar el desarrollo de una forma diferente, en
donde continuamente se ha reclamado la importancia de aprender de los
pueblos indígenas, en especial su relación con la naturaleza. No es suficiente
como plantea el Acuerdo de París esperar la transferencia de tecnología para
mejorar la resiliencia ante el cambio climático; lo que se requiere es reconocer,
y entender como los pueblos han protegido sus territorios, para replicar estos
modelos, reconstruir en donde se ha generado daños. La trasferencia
tecnológica implica continuar con el modelo de países subdesarrollados, sin
conocimiento y países desarrollados que son quienes dicen como se deben
hacer las acciones. Sin embargo, sabemos todos que estos son esfuerzos
aislados, pañitos de aguas tibias, que no solucionan a profundidad los
problemas que aquejan a la humanidad y el deterioro ambiental del planeta.

La idea de desarrollo se encuentra en el nodo de la relación pueblos indígenas y

Estados. Se argumenta desde el Estado que todos los proyectos, obras,
actividades, medidas administrativas y legislativas que afectan a los pueblos
indígenas, se realizan debido a que buscamos el desarrollo, ya que es el interés
general de la nación. El desarrollo como concepto también está permeado por
las diferentes tendencias que hemos señalado, pero en principio el desarrollo
se encuentra relacionado con la idea de producción y acumulación. El
desarrollo es entendido como la acción de encausar las fuerzas y los valores en
busca del bienestar.

El desarrollo se entrecruza con la idea de estar en el planeta, y estar en el

planeta se realiza a través de los conceptos de tiempo y espacio. Estar en el
planeta se convierte por tanto en una maraña de tendencias difíciles de
identificar, pues para algunos el estar es el bien-estar individual y capitalista,
donde la producción tiene el fin de satisfacer las necesidades individuales.
También se entiende que el interés general de la nación es la protección de las
poblaciones, su acceso a la alimentación, la vivienda y la seguridad. Se entiende
que el desarrollo se obtiene a través de la explotación, pero también de la
preservación. Entonces cuando se habla del concepto de desarrollo, este se
encuentra vivenciado desde todas estas perspectivas posibles que muchas
veces son incoherentes y contradictorias.

Al interior de los Estados existen discusiones internas que reflejan las diferentes
tendencias y las contradicciones de la sociedad mestiza; esto es evidente en
Colombia, en los momentos de formulación de las normatividades y la
jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la consulta previa, en cada uno
de los procedimientos de consulta que se desarrollan con las comunidades en
sus territorios.

Para continuar con las trasformaciones que requieren las sociedades y los
Estados, se tienen las herramientas constitucionales, el convenio 169 de la OIT,
la jurisprudencia y la normatividad. Sin embargo, esto no es suficiente. Desde
hace años sabemos que requerimos modelos o ideas que sean desarrollados
por las mismas naciones latinoamericanas; sin embargo, aún el esclavismo
mental hace parte de nuestra realidad.

La garantía del derecho fundamental a la consulta previa y del consentimiento

previo, libre e informado, se ha realizado gracias a las múltiples movilizaciones
de las comunidades y pueblos indígenas, y no únicamente a los
pronunciamientos de los aparatos Judiciales. Lo que sí ocurre es que los
pronunciamientos de las cortes han ayudado a los Estados a realizar las
discusiones internas, pues en los diferentes gobiernos son pocas las
experiencias que avanzan desde el ejecutivo, sin tener una obligación judicial a
la cual responder.

En todo caso, estas discusiones internas avanzan muy lentamente o a veces

retroceden violentando la vida y pervivencia de los pueblos, pasando también
por encima de los funcionarios públicos, profesionales que son desechados
como utensilios plásticos, sobre quienes pesan las presiones políticas y
posteriormente las acciones disciplinarias y judiciales.

III. Conclusión: La participación como propuesta

El convenio ha abierto la posibilidad de profundizar sobre la participación de los

pueblos indígenas ante cualquier afectación que pueda causarse en sus
territorios y a sus culturas, avanzando en asuntos que abordan afectaciones
concretas a los territorios, como la realización de hidroeléctricas, las carreteras,
la minería, etc. Con una lectura detallada, observamos que el convenio
reconoce el derecho que los pueblos indígenas y tribales tienen de elegir sus
propias formas de desarrollo, tratando de superar el colonialismo al que han
sido sometidos.

“La consulta y la participación son principios fundamentales de la gobernanza

democrática y del desarrollo incluyente” (OIT 2015. Pg. 11). La participación
que propone el convenio tiene un límite que se ubica en las afectaciones que se
generen a los pueblos indígenas. Sin embargo, en los Estados multiétnicos o
plurinacionales la participación de los pueblos indígenas es fundamental en el
desarrollo general de la nación. Desarrollar los mecanismos para la inclusión, la
participación de los pueblos indígenas y demás grupos étnicos es indispensable
para construir y consensuar el proyecto de desarrollo y de nación, o tener la
capacidad histórica conjunta entre las diferentes culturas y pueblos para
trascender esos paradigmas.

Es importante por último hablar del parágrafo 2 del artículo 15 del convenio
169 de la OIT, donde nos habla sobre la propiedad de los minerales en el
subsuelo, aclara al final que: “Los pueblos interesados deberán participar
siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y
percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir
como resultado de esas actividades”. En este párrafo vemos que se abre otro
tipo de participación no solo la política, sino la económica. Bajo esta lectura
claramente debe existir una participación justa y equitativa sobre los beneficios
o ganancias económicas que las actividades como la minería desarrollan.

Entiendo que esta idea pueda generar un rechazo, no solamente por parte de
las empresas que poco quieren repartir los recursos obtenidos por sus
explotaciones, sino también por sectores como el ambiental. Desarrollar esa
idea podría ser muy perjudicial ya que podría generarse mayores impactos
ambientales. Sin embargo, como todas las ambigüedades en las que nos
encontramos sumergidos como sociedades, vale la pena pensar que la
participación económica, es justa y por ejemplo podría ser una solución para
pueblos indígenas que han visto la explotación económica durante décadas e
incluso siglos en sus territorios. Una solución que podrá satisfacer, según la
implementación cultural que de ella hagan los pueblos, necesidades como la
escasez de agua, fortalecer procesos como la soberanía alimentaria, el
comercio, entre muchas otras posibilidades.
La participación es entonces una herramienta inexplorada a profundidad en el
convenio 169, una herramienta que es de la mayor trascendencia social, política
y económica, que nos impulsa a proyectar con esperanza, a hilar con cuidado y
a tejer con maestría.

Referencias bibliográficas

Gaitán, Olga Lucia (2012). El derecho fundamental a la consulta previa. Línea jurisprudencial. Bogotá:
Codhes.

Gruesso Castelblanco, Libia. (2009) El derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa. Una guía de
información y reflexión para su aplicación desde la perspectiva de los derechos humanos. Editado por
la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Colombia.

Hawking, Stephen W. (1992) Historia del tiempo. Del Big bang a los agujeros negros. Editorial Grijalbo
Mondador. Bogotá.

Organización Internacional del Trabajo. (2015). Manual para los mandantes tripartitos de la OIT.
Comprender el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm, 169). Ginebra: OIT.

Pensrose, Roger. La nueva mente del emperador. Editorial Grijalbo Mondadori. Barcelona. 1991.

Referencias Normativas

Convenio 107 de 1957 la OIT.

Convenio 169 de 1989 de la OIT.

Constitución Política de Colombia de 1991.

Ley 21 de 1991.

Ley 70 de 1993.

Ley 99 de 1993.

Decreto 1397 de 1996.

Decreto 1320 de 1998.

Decreto 3770 de 2008.

Decreto 2957 de 2010.

Decreto 2163 de 2012.

Decreto 2613 de 2013.

Referencias Jurisprudenciales

Sentencia de la Corte Constitucional. SU-039 de 1997

Sentencia de la Corte Constitucional. T-652 de 1998

Sentencia de la Corte Constitucional. SU-383 de 2003

Sentencia de la Corte Constitucional. T-955 de 2003

Sentencia de la Corte Constitucional. T 880 de 2006

Sentencia de la Corte Constitucional. C-030 de 2008

Sentencia de la Corte Constitucional. C-461 de 2008

Sentencia de la Corte Constitucional. C-169 de 2009

Sentencia de la Corte Constitucional. T- 547 de 2010

Sentencia de la Corte Constitucional. T-169 de 2011

Sentencia del Consejo de Estado. 2009-00005 12 de Marzo de 2015.

SIMPOSIO "Derechos colectivos de los pueblos originarios y su impacto en

la concepción de los derechos humanos", coordinado por Alejandro M.
Médici, Carlos Federico Marés de Souza Filho y Fernando Antonio De
Carvalho Dantas

Yawar Mallku, 50 años después: la pervivencia del racismo

María Eugenia Borsani- Serrano Alfredo Facundo

Yawar Mallku, 50 años después: la pervivencia del racismo

María Eugenia Borsani*

Alfredo Facundo Serrano**

* Universidad Nacional del Comahue, Neuquén - Argentina y Centro de Estudios y Actualización en
Pensamiento Político, Decolonialidad e Interculturalidad. Correo electrónico: borsanime@ceapedi.com.ar

** Instituto de Formación Docente Nro. 1, Cutral Có, Neuquén – Universidad Nacional del Comahue,