ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Henry Papio Patiño Figueroa

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN SU PLURALIDAD TIENE UN SENTIDO ORGANIZACIONAL.

La administración pública está encaminada cumplir o hacer cumplir la política publica

La voluntad de un gobierno tal y como está expresada por las autoridades competentes

Es pública: por que comprende las actividades de una sociedad sujeta a la dirección política, estas
actividades son ejecutadas por las instituciones gubernamentales.

Es administración: porque implica la coordinación de esfuerzos y recursos mediante procesos

administrativos básicos de planeación, organización, dirección, control y evaluación. Al
diversificarse los intereses de los distintos sectores sociales se incrementa la dificultad de conciliar
los acuerdos y de solucionar los conflictos, así las cosas la sociedad se hace más dependiente de un
sistema político para mantenerse integrada y desarrollarse y este sistema político depende de la
administración publica para conciliar intereses opuestos y satisfacer las demandas de los
diferentes grupos sociales.

Está orientada por el sistema político del cual hace parte, los efectos de la administración se
extienden a todo el sistema político y pueden determinar el éxito o fracaso de las acciones
gubernamentales.

Según caufman la administración publica realiza como institución política, funciones semejantes a
las de las cámaras legislativas, al poder ejecutivo a los tribunales, a los grupos de presión mediante
las potestades de 1 potestad reglamentaria, 2 potestad ejecutiva. 3 potestad jurisdiccional 4
grupos de presión. La administración pública se ubica predominantemente dentro de las acciones
del poder ejecutivo.

Una definición específica de 'conocimiento' y su papel dentro de la organización."

Premisas sobre la naturaleza humana.

Características supuestas de la relación entre personas y organizaciones.

2. ¿Qué es la organización como proceso?

Desde el punto de vista administrativo, organización es una de las actividades que se deben
desarrollar como parte del proceso administrativo, es decir, es uno de los elementos de la
administración de las organizaciones.

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Organización es una de las etapas del proceso administrativo, junto con planeación, previsión,
dirección, coordinación y control.

Bajo esta perspectiva organización sería la conformación de una estructura social y material para
alcanzar lo establecido en la planeación y Estructura, porque corresponde a un conjunto de partes
que interactúan dinámicamente; social, porque para la ejecución de los planes se requiere agrupar
personas bajo diversas modalidades (por funciones, por tiempo, por número, por productos, por
proyectos, etc.) y, materia!, por cuanto también se hace necesario disponer técnicamente los
diferentes tipos de recursos (físicos, financieros, tecnológicos, etc.) para alcanzar lo planeado."

VOCABULARIO

Organización: Ordenamiento de recursos para cumplir un objetivo; Proceso administrativo que se

desarrolla en cualquier tipo de ordenamiento de recursos.

Proceso: Conjunto de actividades adelantadas con el propósito de cumplir un objetivo.

BUROCRACIA

Weber distingue 4 orientaciones de la acción social, ninguna de las cuales es fácil hallar en forma
aislada:

Tradicional: esta acción viene de la costumbre; se halla al borde de la “acción orientada

intencionalmente” y tiene distintos grados de autoconciencia. Mucho de lo que hacemos en la
vida cotidiana tiene este carácter.

Afectiva: la acción está determinada por la emoción, el sentimiento, los afectos del agente; así,
golpear airadamente puede verse como un acto en el límite de la acción orientada
intencionalmente.

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Valorativa racional: la acción está determinada en forma consiente por la creencia de un valor
particular por el valor mismo. Se distingue del tipo anterior por su formulación claramente
consiente de los valores que gobiernan la acción y por su orientación específica, planeada de
conformidad con tales valores.

Instrumental racional: con la acción en este sentido se tiene en cuenta tanto los medios y los fines
como las consecuencias. Una persona actúa racionalmente en el sentido de medios y fines cuando
su acción se guía por la consideración de los fines, los medios y las consecuencias secundarias;
cuando al actuar valora en forma racional los medios en relación con los fines, esto respecto a las
consecuencias secundarias y, finalmente, los distintos fines posibles en mutua relación. Luego
entonces, en síntesis su acción no está determinada ni por lo afectivo ni por lo tradicional.

Según Weber, la burocracia proporciona una manera consciente de organizar personas y

actividades, con el fin de alcanzar objetivos. La burocracia enfatiza la organización racional y
eficiente en función de determinados objetivos.

Dijo que, los errores atribuidos a la burocracia no son errores del todo o consecuencia del fracaso
de burocratizar en exceso. La preocupación por la reforma, "humanización" y descentralización de
las burocracias, ha servido para oscurecer la naturaleza de la burocracia de los teóricos
organizacionales y nos ha desviado de su impacto sobre la sociedad.

Las burocracias no han sido juzgadas adecuadamente, representan una alternativa superior a
todas las otras alternativas de organización.

Carácter racional y división del trabajo

La burocracia es una organización que se caracteriza por tener una división sistemática del trabajo.
Esta división del trabajo atiende a una racionalidad, está adecuada a los objetivos por alcanzar: la
eficiencia de la organización. Existe una división sistemática del trabajo, del derecho y del poder,
en que se establecen las atribuciones de cada participante, los medios por los cuales se
implementan las normas y las condiciones necesarias. Cada participante pasa a tener a su cargo,
sus funciones y su campo de actuación y de responsabilidad específicos. Las responsabilidades
administrativas son diferenciadas y especializadas, distribuyéndose las actividades de acuerdo con
los objetivos por alcanzar.

Impersonalidad en las relaciones

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Esa distribución de actividades se hace impersonalmente, en término de cargos y funciones. El

poder de cada persona es impersonal y se deriva del cargo que ocupa. La obediencia del
subordinado hacia el superior es impersonal; se obedece al cargo que este ocupa. La burocracia
necesita garantizar su continuidad a lo largo del tiempo: las personas vienen y se van, los cargos y
funciones permanecen. Cada cargo abarca un área de actuación y de responsabilidad.

ORGANZACIONES SOCIALES

¿QUÉ ES UNA ORGANIZACIÓN SOCIAL?

Las relaciones entre las personas, tienden a desarrollarse a partir de los objetivos que se fijan para
consolidar dichas relaciones o para cumplir su misión en la sociedad, por lo tanto conforman
grupos que se constituyen en organizaciones sociales.

a) Existen agrupaciones humanas que en sentido estricto no podrían ser catalogadas como tales,
como ocurre con la muchedumbre y algunos grupos pequeños;

b) Ha habido una gran cantidad y heterogeneidad de organizaciones que hacen prácticamente

imposible incorporarlas a todas dentro de un mismo concepto, así posean algunas características
comunes. No obstante, se pueden tomar algunos autores como punto de partida para intentar
alguna aproximación a la definición de organización.

Quizá la disciplina que más ha tratado de precisar el concepto es la sociología. Así, el padre del
estructural funcionalismo Talcott Parsons, considera a las organizaciones como unidades sociales o
agrupaciones humanas deliberadamente construidas o reconstruidas para alcanzar fines
específicos. (Structure and process in modern societies, Free Press, USA, 1960, pág. 17)

Sin embargo, a pesar de lo generalidad de la definición ¿incluye a todo tipo de agrupaciones

sociales? La respuesta es no.
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Si se tienen en cuenta los elementos señalados de carácter deliberado y de búsqueda de fines

específicos, solo se considerarían en ella algunas clases de organizaciones. Por eso autores como el
también estructuralista, ETZIONI, consideran que dentro de esta definición se podrían considerar a
las empresas, ejércitos, escuelas, hospitales, iglesias y prisiones; pero no están incluidas otras
como las tribus, clases, grupos étnicos, grupos de amigos y familiares. Los elementos y variables
que ETZIONI tiene en cuenta para diferenciar esta clase de unidades sociales que, siendo grupos
humanos, no alcanzan a conformar una organización son:

La existencia de división del trabajo, del poder y de las responsabilidades de la comunicación, los
cuales no son producto de la casualidad ni obedece a un esquema tradicional, sino que son
intencionalmente planeados para la consecución de los resultados esperados.

La presencia de uno o más centros de poder y autoridad que controlan los esfuerzos concentrados
en la organización y los dirigen hacia sus fines; estos centros de poder, además, revisan
continuamente la actuación de la organización, remodelan su estructura, donde es necesario, para
aumentar la eficiencia.

Sustitución de personal, es decir que las personas cuyo desempeño no satisface pueden ser
reemplazadas y sus tareas asignadas a otras. La organización puede también combinar a su
personal mediante su traslado o su promoción.

Con una perspectiva más amplia Hermida y otros consideran que las características que posibilitan
una adecuada definición de organización y, en consecuencia, la identificación del objeto de
estudio de la administración, son las siguientes:

Es un grupo humano con caracteres de institución social, según la definición que de ésta hacen la
antropología y la sociología. Se diferencia de los grupos humanos, objeto de estudio de la
sociología, por las características que se citan a continuación (punto 2 en adelante). Las culturas y
subculturas que conforman a esta institución social tienen particularidades que la alejan del objeto
de estudio de la antropología.

Es una institución social, en la cual sus miembros tienen un comportamiento finalista; esto quiere
decir que tratan de alcanzar metas comunes sujetas a restricciones también comunes.

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La particularización de cómo se fijan las metas está asociada a una Categorización que permite
clasificar a las organizaciones en distintos tipos.

Es una institución social cuyos miembros tienen un comportamiento finalista, pero racional y
consciente, en función de la coordinación individual y grupal. He aquí una de las características
distintivas de los grupos humanos corrientes.

Es una institución social cuyos miembros tienen un comportamiento finalista, racional y

consciente, pero coordinado en el ámbito individual y grupal respecto de un sistema de
actividades u operaciones que actúa como centro y razón de ser de la vinculación de todos los
miembros del grupo.

Dentro de este grupo existe la posibilidad de rotación, intercambiabilidad y sustitución de

cualquiera de los miembros.

Esta institución social cuenta con una estructura de autoridad, comunicación, información y
control entre sus miembros. Estas relaciones de estructura son relativamente estables en el
tiempo.

Esta institución social está influida en forma permanente y dinámica por el medioambiente o
contexto, al cual, por su parte, también influye.

Esta institución social no persigue exclusivamente fines de lucro, sino que las que lo hacen son
sólo un tipo de entre las muchas organizaciones que existen.

Dado que el Estado y todas las organizaciones de su órbita se pueden incluir por sus características
dentro de lo descrito en los 9 puntos citados, concluimos que este se encuentra dentro del campo
de estudio de la administración, aunque por sus particularidades, en una sub-rama denominada
Administración Pública (Hermida J. y otros, 1992, p.p. 24-25).

Desde una concepción antropológica MALINOWSKI concibe a la organización como una institución
social que es: "un grupo de gente unida en una labor o labores comunes ligadas a determinada
porción de cuanto las rodea, manejando juntos algún aparato técnico y obedeciendo a un cuerpo
de reglas" (Citado por Kliksberg, B., 1971, pág. 24)
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De esta definición se pueden destacar los conceptos de: labor común, reglas, aparato técnico y
sentido de identificación o propiedad de medios, que rodean al grupo organizado, las cuales no
están presentes en las definiciones precedentes.

Por su parte, BARNARD enfatiza en otra característica aún no explícita, cuando expresa: "la actitud
consciente y coordinada constituye la característica esencial de la organización", que denota no
solo la acción intencional sino armónica y mancomunada de ella, que se diferencia de otros
grupos.

También para MARCH y SIMÓN el concepto de coordinación resulta importante. En su libro Teoría
de la organización dicen: "las organizaciones son un conjunto de personas que actúan unidas y son
los conjuntos más grandes de nuestra sociedad que poseen lo que más se parece a un sistema
coordinado central", (pág. 4)

ARGYRIS, a su vez, expone otra elemento esencial para una definición de organización: la
racionalidad con que desarrollan sus actividades. A esta variable, dicho autor la considera como "la
propiedad fundamental de la organización formal en su basamento lógico o su racionalidad
esencial".

Finalmente, como se analizó existen muchos elementos e implicaciones que no permiten

encontrar una definición única de organización. Consecuentemente, es posible intentar conformar
otras, por ejemplo, desde un punto de vista personal y sintético una organización es un conjunto
de personas y recursos que se unen y relacionan para satisfacer necesidades que no son posibles
de satisfacer individualmente. En esta definición, obviamente se encuentran desde el matrimonio,
la iglesia, los partidos políticos hasta el Estado, las diferentes entidades públicas o las ONGs."

Una de las grandes fuentes de confusión en los análisis de la teoría de la organización es que
algunas autoridades trabajan y piensan básicamente de arriba abajo, mientras que otras trabajan y
piensan de abajo arriba.

"Una de las grandes fuentes de confusión en los análisis de la teoría de la organización es que
algunas autoridades trabajan y piensan básicamente de arriba abajo, mientras que otras trabajan y
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piensan de abajo arriba. Esto es perfectamente natural, ya que algunas autoridades están
interesadas más que nada en el ejecutivo y en los problemas de la administración central,
mientras que otras están interesadas sobre todo en los servicios y actividades individuales. Las que
trabajan de arriba abajo consideran la organización como un sistema de subdividir la empresa a las
órdenes del ejecutivo principal, mientras que las que trabajan de abajo arriba ven la organización
como un sistema de combinar las unidades de trabajo individuales en agregados que, a su vez,
quedan subordinados al ejecutivo principal. Podrá argüirse que cualquiera de estos dos enfoques
conducirá a una combinación de todo el problema, de modo que no importa mucho cómo veamos
la organización. Pero ciertamente constituye ésta muy importante diferencia práctica: los que
trabajan de arriba abajo deben precaverse contra el peligro de sacrificar la eficiencia de los
servicios individuales en su afán por lograr una estructura modelo en lo alto, mientras que los que
empiezan por abajo deben preservarse del peligro de sofocar toda coordinación en su prisa por
desarrollar servicios individuales eficientes.

En cualquier situación práctica hay que enfocar el problema de la organización desde arriba y a la
vez desde abajo. Esto puede decirse en particular en la reorganización de una empresa ya en
marcha. ¿No podría ser que esta necesidad práctica fuera, asimismo, el sano proceso teórico? En
ese caso, desarrollaríamos el plan de una organización o de una reorganización a la vez de arriba
abajo y de abajo arriba, y conciliaríamos ambas en el centro. Al planear las primeras subdivisiones
bajo el ejecutivo principal, debe aplicarse el principio de la limitación del ámbito de control. Al
formar los primeros agregados de funciones especializadas se debe aplicar el principio de
homogeneidad. En toda empresa que tenga tal variedad de funciones que las primeras
subdivisiones de arriba abajo no se encuentren fácilmente con los primeros agregados de abajo
arriba, habrá que introducir divisiones y agregados adicionales, pero a cada nuevo paso debe
haber una adhesión cada vez menos rigurosa a los dos principios en conflicto, hasta que se logre
efectuar su conjunción.

Un ejemplo interesante de este problema se encontró en los planes de reorganización de la ciudad

de Nueva York. La Comisión de La Carta de 1934 enfocó el problema resuelta a reducir el número
de departamentos y de actividades separadas, de unas 60 hasta un número manejable. Después
de conferenciar con funcionarios de los diversos departamentos de la ciudad, la comisión se
convenció de que ese número no podría reducirse a menos de 25 sin unir como "departamentos"
ciertas actividades que no tenían nada en común o que estaban de hecho en conflicto. Pero aun
así eran demasiadas para una eficaz supervisión por parte del alcalde. Como solución, se sugirió
que la carta subdividiera el ejecutivo mediante el nombramiento de tres o cuatro ayudantes
principales, a quienes el alcalde podría asignar partes de su tarea de supervisión y coordinación
generales. De acuerdo con ese plan, estos ayudantes llevarían todas las cuestiones novedosas e
importantes al alcalde, y mediante una continua relación conocerían sus ideas sobre todas las
cuestiones y así podrían aliviarlo de grandes cantidades de detalles, sin inmiscuirse para nada en la
determinación de la política. De acuerdo con semejante plan, a un ayudante del alcalde se le
asignaría la dirección general de dependencias tan diversas como policía, parques, hospitales y
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muelles, sin violar el principio de homogeneidad como no lo violaría al llevar estas actividades al
propio alcalde, lo cual es, después de todo, una necesidad importantísima en cualquier gobierno
democráticamente controlado. Esto no es una violación del principio de homogeneidad, siempre
que los ayudantes del alcalde se mantengan apartados de la tecnología de los servicios y se
dediquen a los aspectos generales de la administración y la coordinación, como lo haría el propio
alcalde. Esos ayudantes fueron considerados como parte de la alcaldía, y no como parte de los
departamentos de servicios. Es decir, no representaban la cúspide de una estructura construida de
abajo arriba, sino, antes bien, la base de una estructura que se extendía de arriba abajo, cuyo
objeto era cuadruplicar los puntos de contacto efectivo entre el ejecutivo y los departamentos de
servicios.

La invasión de competencias de una organización a otra no es un fenómeno aislado, también se

aprecia un préstamo en las técnicas de administración que emplea cada una de ellas. En este
proceso, destaca principalmente el hecho de que el gobierno ha recurrido en los últimos años al
uso de técnicas de administración de la empresa privada; este caso se presenta cuando algunos
gobiernos adoptan tecnologías administrativas como los círculos de calidad total, la planea-clón
estratégica y la reingeniería de procesos, entre otras.

En síntesis, quizá lo más importante de las organizaciones híbridas es que, al conjuntar

organizaciones de los tres tipos arriba mencionados, éstas reúnen en sus procesos y estructuras
objetivos de carácter público. Ésta es la peculiaridad principal de las organizaciones híbridas.

Desde el punto de vista histórico, el origen y el auge de las organizaciones híbridas reflejan un
momento fundamental en el desarrollo del Estado capitalista. Para algunos autores, la creciente
expansión de las organizaciones no lucrativas se debe a que el Estado ha abandonado sus
funciones de asistencia social. De acuerdo con üpsky y Smith, las organizaciones no lucrativas en
los Estados Unidos han venido a suplir el papel del Estado de bienestar debido a los recortes
presupuéstales que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dos últimos periodos de
gobierno. Las organizaciones no lucrativas se han convertido en una especie de organizaciones
intermedias entre las políticas públicas y los servicios públicos distribuidos.

Por otro lado, también muchas organizaciones privadas están asumiendo cada vez más funciones
de protección social a través de formas vinculadas a la práctica de la beneficencia, la caridad y la
filantropía. Para Richard Rose, la contribución "privada" a la mezcla de bienestar puede tomar dos
formas distintas: "la primera se encuentra en el sector de mercado de la economía [...] la segunda
gran fuente de bienestar fuera del Estado es la familia". De esta manera, se pueden distinguir tres
fuentes de beneficencia en general: el Estado (o sector público), el mercado (sector privado) y la
familia.

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Desde el punto de vista marxista, las organizaciones públicas vendrían a expresar el resultado del
cambio estructural de la esfera pública. Esa presencia de lo público restructurado tomaría forma
en dos procesos sociales recíprocos: en el primero de ellos, la participación cada vez mayor de
organizaciones sociales y empresariales en ámbitos de bienestar social reflejaría lo que Habermas
ha llamado la "socialización del Estado"; en el segundo proceso, la introducción de las instituciones
del Estado (empresas paraestatales, por ejemplo) en los quehaceres tradicionalmente reclamados
por los ciudadanos -el mercado, básicamente- expresaría a su vez la "estatalización de la
sociedad".

Una conclusión tentativa sería que la existencia de las organizaciones públicas es resultado de un
desarrollo histórico propio de las sociedades capitalistas, en donde lo público está en un proceso
de disputa y redefinición constante. Este proceso de redefinición afecta de manera directa la
administración pública, tanto en la práctica como en la teoría. En el plano práctico se puede
observar que los contenidos de las propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos
destacan el sentido público que deben llevar implícitas las acciones del Estado; en el plano teórico,
la administración pública modifica sus enfoques de conocimiento para explicar los cambios que
tienen lugar en la realidad social, colocando en un lugar privilegiado - como ya habíamos
mencionado- a lo "público", lo cual se observa en conceptos como la gerencia "pública" y las
organizaciones "públicas"."

Michael M. Hamon y Richard T. Mayer. Teoría de la Organización para la Administración Pública.

F.C.E., México, 1999.

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