RESÚMEN

LAS DISTINTAS CONCEPCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO

La idea de Administración pública es un concepto sumamente impreciso, que se

resiste a ser definido, por lo que ha sido, y probablemente será siempre, polémico.

El primer argumento que sostiene esa afirmación es que, a pesar de ser un concepto
conocido en prácticamente todos los Estados contemporáneos, nunca ha tenido un
contenido generalmente aceptado, pues varía notablemente de un lugar a otro. Así,
sin necesidad de agotar el estudio de las diferencias que se dan entre los distintos
Estados, de todos ellos con cada uno de los demás, basta para acreditar lo dicho,
con la invocación de la enorme distancia a la que se encuentran las nociones de
administración pública en los ordenamientos jurídicos de corte continental europeo,
con respecto a aquellos propios de los países anglosajones.

La Administración pública puede estar sujeta al Derecho de dos formas: a) puede

regirse por las mismas normas que rigen la actuación de los sujetos privados; b)
puede regirse por un Derecho especial, específicamente diseñado para el control de
la actividad pública. Éste ha sido tradicionalmente considerado como el criterio de
diferenciación entre uno y otro sistema jurídico, pues mientras que en la Europa
continental la Administración pública se sujeta a un Derecho específico, Derecho
administrativo, en los países anglosajones ésta se rige por el mismo Derecho al que
están sometidos los particulares, Derecho común.

Esta diferencia se prolonga igualmente al orden procesal, en cuanto en la Europa

continental la Administración queda sujeta al control de una jurisdicción
especializada, la jurisdicción contencioso administrativa, mientras que en los países
anglosajones dicho control lo llevan a cabo los tribunales ordinarios.

1
El derecho administrativo se muestra, en efecto como un derecho especialmente
sensible a los fenómenos de la vida real, hasta el punto de que quizá en ninguna otra
rama del ordenamiento jurídico merezca subrayarse como en ésta, su naturaleza
porosa, esencialmente apta para absorber lo que flota en el medio externo. Pero
ocurre, además, que el mismo carácter fugaz o episódico que tienen los problemas
de cada día, hace que muchas veces ofrezca el derecho administrativo un carácter
caduco o transitorio, lo que obliga a destacar la evanescencia o labilidad de este
derecho, nacido al impulso y para atender estas necesidades mudables y, a veces,
irrepetibles. Si el Derecho es para la vida, casi podríamos decir que el derecho
administrativo es la vida misma, de puro íntimo que se tiene que ser su contacto con
la realidad. Como la sombra del cuerpo, el derecho administrativo sigue no precede,
según los casos a la realidad conformándola en un determinado sentido. En esto
estriba parte de su servidumbre, pero también de su grandeza.

Sin negar la certeza de este análisis en líneas generales, nos parece más adecuado
seguir un examen que tome como base el carácter subjetivo o funcional de la teoría,
y no una pretendida evolución lineal en el tratamiento de la cuestión, pues en la
práctica dicha evolución nunca se ha dado de forma estricta, ya que tesis funcionales
y subjetivas han convivido en todos los momentos históricos, y, además, muchos
autores han sido partidarios de tesis mixtas.

El derecho administrativo no ha sido nunca un Derecho subjetivista; no ha sido nunca

el Derecho de la Administración, sino que ha sido un Derecho de tipo objetivo; ha
sido siempre el Derecho de la función administrativa de los entes públicos. Nace
cuando ya la Administración se perdía en la noche de los tiempos y utilizaba,
mediante la concepción dual de su personalidad, el Derecho privado. El Derecho
administrativo, cuando se configura como un auténtico ordenamiento autónomo, es
un Derecho de prerrogativa, que encuentra su fundamento no en una concepción
formal y, sino en una concepción objetiva y sustancial la función administrativa.

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La Administración pública es un centro de actividades institucionalizado como Poder
público, personificado o integrado con autonomía en una persona jurídica pública,
subordinado a la Ley y de suyo sin potestad legislativa, sujeto a dirección política,
sometido a control judicial y sin potestad jurisdiccional propiamente dicha.

La utilización de la noción de personalidad de la Administración como criterio

definitorio del Derecho Administrativo, sitúa la concepción de esta ciencia en una
posición estrictamente formal. Entonces desde esta perspectiva de análisis la
sistematización subsiguiente del Derecho Administrativo consiste, casi
exclusivamente, en definir los procedimientos y formas que utiliza la Administración
para decidir, quedando casi totalmente marginada, la explicación del contenido de la
acción administrativa. Lo cual conduce a una visión parcial y sesgada de la disciplina.
Para el Derecho Administrativo es capital, desde luego, el estudio de las técnicas de
que se vale la Administración para actuar y las garantías de que pueden valerse los
particulares para frenar sus decisiones irregulares. Pero tan importante como esto es
saber y analizar el contenido de la acción de la Administración, los sectores que
comprende, y los fundamentos en que se basa, porque de ello depende tanto el
grado de limitación de los derechos como la procura del bienestar de los ciudadanos.

De todo lo dicho algunos autores infieren que no es posible buscar un factor que
permita aislar la noción de Administración pública o administración pública, por lo que
se debe negar la existencia de un criterio único que permita llegar a esta definición.
Si bien hay quien manifiesta opinión contraria, defendiendo que esa dificultad de
definición no proviene de la imposibilidad de reducir la Administración a un criterio
único, sino que el problema es mantenerlo invariable en el tiempo, pues la
Administración, desde su estrecha vinculación a la realidad, está inmersa en un
proceso de mutabilidad constante.

En cualquier caso, una parte de la doctrina considera que esta dificultad es

consecuencia lógica de la existencia en la Administración de una doble realidad,
orgánica y material, que no pueden integrarse la una en la otra, ya que su ámbito no

3
coincide, en cuanto que: a) hay una parte de la actividad de las Administraciones
públicas que no es actividad administrativa en sentido funcional: b) hay una parte de
actividad administrativa que no desarrollan las Administraciones públicas; c) la
actividad de las Administraciones públicas a veces no se rige por el Derecho
administrativo, en ocasiones, incluso cuando desarrolla actividad administrativa.

En Latinoamérica ha seguido esta orientación BREWER-CARÍAS, que considera que

el derecho administrativo es aquella rama de derecho que regula a la Administración
Pública como complejo orgánico, su organización y funcionamiento; que norma el
ejercicio de la función administrativa por los órganos del Estado; que regula la
actividad administrativa del Estado, y que norma, también, las relaciones jurídicas
que se establecen entre la Administración Pública y los administrados, con motivo del
ejercicio de la función administrativa o de la realización de alguna actividad
administrativa.

Más recientemente DELGADILLO, que ha señalado que, si consideramos que el

Derecho Administrativo, como disciplina científica, es una rama de la ciencia del
Derecho, encontraremos que su objeto de estudio es el aspecto jurídico de la
Administración Pública. Hasta aquí tenemos que el Derecho Administrativo es una
rama de la ciencia del Derecho que estudia los principios y normas relativos a la
Administración Pública, pero como hemos visto, ésta tiene un aspecto subjetivo u
orgánico, y otro objetivo o de manifestación, por lo que estaremos ante la
Administración Pública órgano y la Administración pública función. De lo que deduce
la necesidad de definir el Derecho Administrativo con base en la consideración de los
aspectos objetivos y subjetivos de la Administración Pública, ya que si sólo se
utilizara uno de ellos, nuestra concepción, además de parcial, sería errónea.

Desde estos presupuestos define al Derecho administrativo como “la rama de la

ciencia del Derecho que estudia los principios y las normas que regulan la
organización y la actividad de la Administración Pública, los medios para realizarla y
las relaciones que genera.

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Como señala A. SERRA ROJAS, en ninguna forma puede confundirse a la
administración con el derecho administrativo, aunque mantienen estrechas
relaciones. El campo de la administración es más extenso y muchos de sus
problemas no son problemas jurídicos. Este tema se ha discutido insistiéndose en
que no todo lo que hace la administración pública se canaliza en el derecho
administrativo.

En tal sentido ACOSTA ROMERO, que distingue entre un concepto amplio de

Derecho Administrativo, como “el conjunto de normas de derecho que regulan la
organización, estructura y actividad de la parte del Estado, que se identifica con la
administración pública o Poder Ejecutivo, sus relaciones con otros órganos del
Estado, con otros entes públicos y con otros particulares”; y una definición estricta,
como “conjunto de normas de Derecho Público que regula el Poder Ejecutivo,
administración pública y su actividad. Creemos que este concepto deviene un tanto
formal y no abarcaría todas las relaciones que pueda tener la administración pública.

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6
 CUADRO COMPARATIVO PRINCIPALES TESIS ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

No. TESIS AUTOR CONTENIDO

Este autor parte de la existencia de tan sólo dos poderes en el Estado. El
legislativo, que crea las normas, y el ejecutivo, que hace que se lleve a cabo
su ejecución. Distinguiéndose a su vez dentro del Poder ejecutivo tres ramas,
Ducrocq, Meucci,
Administración que se encuentran separadas entre sí: el Gobierno, la Administración y la
Santa María de
1 como parte del Administración judicial. Llegando a la conclusión de que la de administración
Paredes, Merkl,
poder ejecutivo es una noción residual, que comprende todo lo que no entra en las dos
Garrido Falla.
anteriores. Pero anuda a ello un criterio positivo de diferenciación, es actividad
del Estado para realizar sus fines, bajo su orden jurídico.

Posada, Clavero Derecho administrativo, se refiere a la actividad administrativa objetivamente

Arevalo, Ballbe, considerada, ya sea ejercida por órganos que la tienen a su cargo de modo
Dromi, Duguit, Jeze, normal y preceptivo, como por oficios públicos que sólo de modo secundario y
Hauriou, García accidental la tengan asumida. Por un lado pueden atender a la finalidad del
2 Objetivas Oviedo, Martínez acto, esto es, una actividad es administrativa o no dependiendo del objetivo
Useros, Marín Mateo, que persigue. Pero también puede atender a la naturaleza del acto, con
Souvirón Morenilla, independencia de la finalidad perseguida por éste.
Boquera Oliver,
Martínez López-Muñiz
Implica que los diferentes poderes del Estado no pueden ser considerados
como meros órganos de éste. Así, el legislador sería un órgano del pueblo,
auténtico titular de la propiedad del poder, que ejerce a través de tres
funciones (control del Gobierno, aprobación de las leyes, adopción de las
Garrido Falla, García
Tesis Orgánicas decisiones políticas fundamentales). Mientras que el poder judicial sería un
3 de Enterria y
o subjetivas. órgano del Derecho, vinculado a éste, sin insertarse jerárquicamente en
Fernández Rodriguez
organización alguna. De este modo, el ordenamiento jurídico no otorga
personalidad jurídica al Estado en su conjunto, personificación que sólo se da
en el Derecho internacional, sino que para el Derecho interno sólo se da la
personalidad jurídica de uno de sus elementos: la Administración pública.

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 No. TESIS AUTOR CONTENIDO
Derecho administrativo es el “conjunto de normas que regulan la actividad de
la Administración Pública entendida ésta tanto en sentido funcional u objetivo,
cuando en otro orgánico o subjetivo”. “Ello significa que allí donde hay una
actividad que sea administrativa, de gestión de asuntos públicos, implicando
una relación con los administrados, hay también Administración en sentido
funcional y por tanto es aplicable el Derecho administrativo”. Consideramos
que el Derecho Administrativo, como disciplina científica, es una rama de la
ciencia del Derecho, encontraremos que su objeto de estudio es el aspecto
jurídico de la Administración Pública. Hasta aquí tenemos que el Derecho
Alessi, Gallego Administrativo es una rama de la ciencia del Derecho que estudia los
Anabitarte, Sánchez principios y normas relativos a la Administración Pública, pero como hemos
4 Mixtas
Goyanes, Brewer- visto, ésta tiene un aspecto subjetivo u orgánico, y otro objetivo o de
Carias, Delgadillo manifestación, por lo que estaremos ante la Administración Pública órgano y
la Administración pública función”. De lo que deduce “la necesidad de definir
el Derecho Administrativo con base en la consideración de los aspectos
objetivos y subjetivo de la Administración Pública, ya que si sólo se utilizara
uno de ellos, nuestra concepción, además de parcial, sería errónea”. Desde
estos presupuestos define al Derecho administrativo como “la rama de la
ciencia del Derecho que estudia los principios y las normas que regulan la
organización y la actividad de la Administración Pública, los medios para
realizarla y las relaciones que genera”