DIÁLOGO ¿HACIA UN MUNDO BIPOLAR O MULTIPOLAR?

: Jorge Heine y José Antonio Sanahuja

abril/junio 2020

20 A OS

Sudamérica
indignada
Andrés Malamud Los nuevos
Antonio Michel
nacionalismos
Víctor M. Mijares
Alejandro Cardozo Valeria Zepeda
Horacio Saavedra Yael Tamir
Federico Merke Kwame Anthony Appiah
Oliver Stuenkel Lars-Erik Cederman
Tito Flores Tanisha M. Fazal
Fabio Sánchez
César Niño
Michel Levi
Joel Díaz

Brasil y México
15 de Abril 2020 - 15 de Julio 2020
frente a China
Vol. 20 Núm. 2 $ 135.00
02
Tonatiuh Fierro

0 742832 575676

FOREIGN AFFAIRS LAT.

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volumen veinte, número dos 2020

Carta del Director  vii

Sudamérica indignada

¿Por qué estalla Latinoamérica?  2

Andrés Malamud
Durante la primera década del siglo xxi, Latinoamérica creció y redistribuyó; pero en
la década siguiente, el crecimiento se estancó y las protestas sociales estremecieron a
los gobiernos y llevaron a algunos a la caída. Los intentos por explicar el malestar y los
estallidos populares se agrupan en dos tipos: económicos (como la desigualdad) y políticos
(como la debilidad institucional).

La polifonía de las manifestaciones en Latinoamérica  9

Ernesto Antonio Michel Guardiola
La ola de protestas que sacudió a Latinoamérica en 2019 no distingue divisiones
territoriales, sistemas políticos, culturas ni historias. Y aunque los motivos, las exigencias
y las soluciones de cada caso son distintos, el trasfondo se vislumbra similar.

Militares bajo control  16

Víctor M. Mijares y Alejandro Cardozo Uzcátegui
La bibliografía se equivoca al señalar el motor del autoritarismo chavista: no fue la
bota militar la que menoscabó la democracia venezolana, sino el aparato ideológico
civil que preparó el fin de unas fuerzas armadas profesionales y debilitó a una sociedad
con aspiraciones democráticas. De ahí que la falla del plan de Juan Guaidó resida,
precisamente, en una desorientación teórica.

Migración venezolana  24
Horacio Saavedra
En Sudamérica, los venezolanos exiliados han sido aceptados en unos países y rechazados
en otros, donde son calificados como un peligro a la prosperidad e, incluso, como
un riesgo para la seguridad nacional. La migración venezolana se ha convertido en un
reto que supera el ámbito nacional o regional.

Abril/Junio 2020 i
Argentina y Brasil: la alianza necesaria  32
Federico Merke y Oliver Stuenkel
La relación entre Argentina y Brasil enfrenta la peor crisis de su historia, pero, sin una
relación bilateral estable y productiva, la región corre el riesgo de perder estabilidad y
tendrá más dificultades para enfrentar de manera coordinada sus múltiples problemas.

Crisis en Chile  40
Tito Flores Cáceres
Las protestas ciudadanas en Chile generaron una crisis social, política e institucional
que abrió la posibilidad de redactar una nueva Constitución. Al mismo tiempo, la escasa
popularidad de Sebastián Piñera afecta su capacidad de gobernar y marca una agenda de
políticas públicas que combina las medidas sociales con las de contención de las protestas.

Colombia en su encrucijada  47
Fabio Sánchez y César Niño
El fin del largo conflicto con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia reveló
problemas que habían pasado inadvertidos durante décadas. Las protestas de 2019 son
una señal de alerta para un país que busca fortalecer su papel de estabilizador regional.

El despertar ecuatoriano  53
Michel Levi
Las medidas económicas promulgadas en Ecuador incitaron, en octubre de 2019,
manifestaciones y protestas que desestabilizaron la estructura socioeconómica del
país y obligaron al gobierno, a los indígenas, a los sindicatos, a los partidos políticos
de oposición y a la academia a buscar los medios para revertir la situación.

Perú y Bolivia a prueba  59

Joel Díaz Rodríguez
En Perú y Bolivia se produjo un desafío al sistema democrático con diferentes resultados. En
el caso peruano, el sistema resistió y permitió resolver la pugna entre el ejecutivo y el
legislativo, no sin acusaciones de golpe inconstitucional. En Bolivia, el sistema político
se vino abajo por las sospechas de fraude electoral que produjeron violentas protestas,
deserciones, la toma de partido del ejército y la caída del gobierno de Evo Morales.

Diálogo

Crisis del orden internacional: ¿de vuelta al futuro?  70

Jorge Heine
El quiebre de la Unión Europea, la agonía de la Organización Mundial del Comercio,
el brexit y la elección de Donald Trump como Presidente de Estados Unidos, lejos
de constituir una anomalía transitoria, marcaron un nuevo rumbo. Por eso, 2016

ii f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 representó el fin del orden internacional liberal que había existido desde 1945. La
ironía es que está siendo desmantelado por los mismos países que lo establecieron.

¿Bipolaridad en ascenso?  76
José Antonio Sanahuja
El concepto de polaridad y sus variantes (uni, bi, multipolaridad) se utiliza para
describir la estructura básica del sistema internacional. Actualmente se presenta la
rivalidad entre China y Estados Unidos como muestra de una bipolaridad en ascenso.
Sin embargo, cabe cuestionar esa narrativa y proponer una interpretación diferente,
que explica la crisis de globalización como una crisis hegemónica.

Los nuevos nacionalismos

¿Estado-nación o nación-Estado?  86
Valeria Zepeda Trejo
La evolución del Estado-nación es clave para entender en qué medida el sentimiento
nacional ha sido un constructo derivado de conceptos decimonónicos europeos aplicados
a una realidad mexicana que parecía diferente. El Estado siempre ha precedido a
la nación, lo que ha generado un problema cíclico de desigualdad que promueve la
división y la falta de un proyecto en común que permita el desarrollo del país.

La construcción de un nacionalismo mejor  93

Yael Tamir
En las últimas décadas, la palabra “nacionalismo” cayó en desgracia. Para las élites
en Occidente, es un impulso iliberal, divisivo y peligroso que merece escepticismo y
aun desdén. Ahora, pensadores como Yoram Hazony opinan que es injusto culparlo
de alentar el odio y la intolerancia.

La importancia del otro lugar  98

Kwame Anthony Appiah
La tarea cosmopolita consiste en ser capaz de fijarse tanto en lo que está lejos como en
lo que está cerca. El cosmopolitismo es un acto expansivo de la imaginación moral. Ve a
los humanos como seres que moldean su vida en comunidades propias. Si sus detractores
nunca habían vociferado tanto es porque el credo nunca había sido tan necesario.

Cambiar la sangre por la tierra  105

Lars-Erik Cederman
El nacionalismo étnico está de regreso y podría revivir los disturbios violentos internos
y externos que acompañaron su dominio pasado. Si continúa su avance, se corre el
riesgo de que avive turbulencias civiles desestabilizadoras en Estados multiétnicos e
incluso disputas fronterizas que reviertan el largo declive de las guerras entre países.

Abril/Junio 2020 iii

Caminos separados  113
Tanisha M. Fazal
El secesionismo está en apogeo en todo el mundo. Y aunque pocos grupos separatistas
recurren a la violencia, los que ven las reglas como una limitante externa no tardarán en
cansarse. Si así fuera, la tendencia reciente de un secesionismo no violento podría dar
paso a una situación gravosa en lugares donde los secesionistas ya están en pie de rebelión.

Mundo

La guerra comercial imposible de ganar  123

Weijian Shan
Ante el riesgo de una recesión, Donald Trump debe aceptar que su enfoque con respecto
a China pone en peligro la economía estadounidense y plantea una amenaza al sistema
de comercio internacional.

Brasil y México: ¿amar a China en tiempos revueltos?  131

Tonatiuh Fierro
Los virajes ideológicos de las políticas internas de Brasil y México han modificado
sus relaciones diplomáticas con China. En este nuevo contexto, tanto la retórica
neonacionalista de Jair Bolsonaro como la izquierdista de Andrés Manuel López
Obrador y las políticas proteccionistas del gobierno de Donald Trump plantean
dificultades para que China alcance sus objetivos de política exterior.

Ningún lugar adonde ir  142

Alexander Betts
América enfrenta una crisis migratoria de escala similar a la que vivió la Unión
Europea en 2015. La lección de la experiencia europea es que en la migración hay
límites para el unilateralismo y el bilateralismo.

Reseñas 153

Abstracts 156

Foreign Affairs Latinoamérica busca ser un espacio para difundir las visiones del mundo que se tienen
en la región —y también las visiones de la región que se tienen en el mundo— sin descuidar los principales
temas del escenario internacional, atañan o no a Latinoamérica­­­. El contenido de los textos es responsabi-
lidad exclusiva de sus autores.

iv f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Č
LATIN OAM ÉR I CA
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para la Evaluación de Revistas (miar).
Carta del Director
L
os movimientos de protesta y los
estallidos de violencia que se han
dado en Sudamérica en los últimos
meses coinciden en la lógica de la relación
entre el Estado, los sectores productivos y
los sectores sociales. Estos hechos, que en
parte siguen latentes, tienen repercusiones
regionales por la semejanza de los proce-
sos, los actores y las condiciones en que se
han gestado. Los estallidos surgen por mo-
tivos distintos, pero reflejan las décadas de
deterioro y descontento de la población
con su gobierno. Sea la corrupción o el
alza de los precios, la acumulación de agra-
vios es evidente, y la respuesta dura de las
autoridades no hace sino empeorar la si-
tuación. Aunque las protestas que se han
dado en Sudamérica fueron un fenómeno
generalizado en 2019, pues las hubo en Ar-
gelia, Cataluña, Hong Kong, Irán, Sudán,
el Reino Unido, el movimiento de los cha-
lecos amarillos en Francia y otras, cierta-
mente las sudamericanas reflejan un har-
tazgo por una década de gobiernos incapa-
ces de resolver los problemas que afligen a
la región. En parte, estos problemas son
económicos, pero también políticos, en
particular por la corrupción que ha im-
pregnado a la clase política, y la demanda
popular es que mejore la calidad de la de-
mocracia. En este número abordamos con
detalle lo que ha venido sucediendo en di-
versos países de Sudamérica.
Andrés Malamud se sustenta en dis-
tintas aportaciones académicas para anali-
zar los estallidos populares y las razones por
las que las fuerzas armadas vuelven a cobrar
protagonismo en Latinoamérica. Así ha suce-
dido recientemente en Venezuela, Brasil,
Chile y Bolivia, aunque no siempre el papel
que cumplen los militares sea el mismo,
pues mientras en Venezuela exacerban el
conflicto al sostener al régimen, en Brasil
y Chile han tendido a moderar a los políti-
cos. En Bolivia, tomaron partido por la pro-
testa contra el Presidente. Sin embargo, salvo
en Venezuela, la calle sigue siendo más deter-
minante que los cuarteles. Las causas de los
estallidos populares son de dos tipos: las
derivadas de factores económicos, como la
desigualdad, la desindustrialización y la vola-
tilidad de los mercados internacionales, y las
que acentúan factores políticos, como la crisis
de los partidos, la debilidad institucional o la
intervención extranjera. A estos factores hay
que añadir la innovación tecnológica, con la
capacidad de democratizar la información que
tienen las redes sociales y los medios digita-
les, y la organización espontánea de marchas
multitudinarias.
Ernesto Antonio Michel Guardiola repasa
los detonantes de las manifestaciones y el hilo
que conecta el descontento popular en los paí-
ses de América Latina y el Caribe. En Ecuador,
las protestas iniciaron por haber puesto fin a
unos subsidios; en Chile, por un alza en el pre-
cio del metro; en Bolivia, por corrupción y un
fraude aparente en las elecciones; en Haití,
por el hartazgo con las injusticias políticas; en
Colombia, por las promesas políticas sin cum-
plir, y en Honduras, por actos inconstitucio-
nales. Sin importar la causa o la forma en la
que se expresa, el descontento es general, y
cuando un gobierno no cumple las expectati-
vas, los votantes optan por el otro extremo del
espectro, con la esperanza de percibir un cam-
bio. En unos países, los ciudadanos se expre-
saron en elecciones que forzaron cambios de
gobierno, mientras que en otros, manifestaron
su descontento de manera más activa, agresiva
vii
y contundente. Hay hilos que atan los aspectos
individuales de los países para sumarlos a iner-
cias históricas de desigualdad social, pobreza,
impunidad y corrupción. Además, hay un ele-
mento que no puede obviarse: el crecimiento
económico de la región ha sido escaso en los
últimos años.
Para Víctor M. Mijares y Alejandro Car-
dozo Uzcátegui, la falla del plan del procla-
mado Presidente encargado Juan Guaidó para
iniciar una transición en Venezuela reside en
una desorientación teórica causada por la idea
del culto pretoriano en la política venezo-
lana. Se pensó que, dada la recurrencia mili-
tar en la vida política venezolana, en la unión
cívico-militar chavista el centro de grave-
dad era el componente militar. El argumento
de los autores es que el poder civil infil-
tró al poder militar y anuló la posibilidad de
que surgieran mandos unificados que pudie-
sen rebelarse. Por eso no funcionó la estrate-
gia de inducir divisiones en las fuerzas armadas
para que una parte abandonara a la coalición
gobernante. La Revolución bolivariana des-
articuló el núcleo castrense por medio de la
desprofesionalización, la degradación de sus
rangos operativos y la politización de todos
sus espacios con un fino tramado propagandís-
tico y simbólico pretoriano, pretendidamente
militarista y nacionalista. En abril de 2002,
cuando Chávez fue depuesto momentánea-
mente por una conjura del antiguo alto mando
militar, el chavismo activó mecanismos para
evitar golpes. Llegó la asistencia cubana junto
con un proceso de progresiva desprofesionali-
zación militar. El partido cooptó a los militares,
y las fuerzas armadas incorporaron la ideología
del gobierno. La desorientación teórica ha con-
fundido la estrategia internacional alrededor de
Guaidó. El verdadero poder es civil y reside en
el Partido Socialista Unido de Venezuela.
Horacio Saavedra describe y analiza las cau-
sas y el impacto de la emigración venezolana
viii
hacia los países vecinos, lo que la convierte en
un problema regional, dado que estos flujos de
migración “forzada” son los más grandes del
mundo y no se les ha prestado la atención sufi-
ciente. Estados Unidos y México no han colo-
cado todavía a la migración venezolana como
una crisis migratoria mundial en foros como la
Asamblea General de las Naciones Unidas, aun-
que la Organización de los Estados Americanos
y el Grupo de Lima han logrado poner la situa-
ción política y humanitaria de Venezuela en el
debate y en los medios de comunicación esta-
dounidenses. Por su parte, la Unión Europea
ha sido la organización extracontinental que
más se ha involucrado (Grupo de Contacto
Internacional de la Unión Europea) y la que ha
tratado de darle nivel internacional al tema. Al
paso del tiempo han cambiado las condiciones
de los migrantes venezolanos. Los primeros en
salir fueron los migrantes más fuertes y compe-
titivos. Ahora se trata de personas con menor
escolaridad, poca o nula documentación migra-
toria, menos recursos para transporte y rasgos
de desnutrición. Además, comienzan a verse
actitudes de rechazo a causa de la saturación de
los países de acogida, como Colombia, Perú,
Chile, Ecuador, Panamá, Costa Rica, Argenti-
na, México y Brasil.
Para Federico Merke y Oliver Stuenkel,
la relación entre Argentina y Brasil nunca
estuvo tan deteriorada como ahora debido a
las presiones de factores mundiales, regiona-
les e internos; por ejemplo, el expansionismo
de China en la región y su creciente rivalidad
con Estados Unidos, la contracción del comer-
cio mundial y la incertidumbre que genera el
acuerdo comercial del Mercado Común del
Sur con la Unión Europea y otras opciones de
acuerdos comerciales. A este escenario se suma
la inestabilidad política en Sudamérica y las
reacciones dispares en Argentina y Brasil acerca
de cómo abordar los desafíos de la gobernanza
regional. Todo esto abre la posibilidad de que se
deteriore aún más esa relación. Brasil se mues-
tra crítico del gobierno venezolano de Nicolás
Maduro, y Argentina intenta navegar por un
camino intermedio entre Maduro y Guaidó, y
trata de reconstruir, de algún modo, la concer-
tación regional.
El agotamiento del modelo chileno es anali-
zado por Tito Flores Cáceres. Las masivas pro-
testas ciudadanas del 18 de octubre de 2019 en
las calles de Santiago de Chile y de las prin-
cipales ciudades del país son prácticamente
inéditas por su intensidad y envergadura. El
detonante de este estallido social fue el alza
del precio del pasaje del metro de Santiago,
con manifestaciones de estudiantes que rápi-
damente atrajeron al resto de la población a
marchas pacíficas y algunas acciones violentas.
En 30 años se fueron gestando las condiciones
del descontento, por la escasa sensibilidad del
gobierno hacia las personas con menos recur-
sos, por las actividades de determinadas empre-
sas privadas y por el fracaso de los fondos de
pensiones. La restauración del orden a toda
costa generó un efecto contrario al buscado.
Con las violaciones a los derechos humanos
por parte de los uniformados se intensificaron
las protestas, se desafió abiertamente el toque
de queda, surgieron nuevas formas de desobe-
diencia civil pacífica y emergió la posibilidad de
redactar una nueva Constitución que soltara las
ataduras de la impuesta por Augusto Pinochet,
reformada parcialmente por el gobierno de
Ricardo Lagos en 2005. Además, hay que des-
tacar el efecto amplificador de las reivindica-
ciones expresadas por el movimiento chileno,
como en la globalización de la performance “Un
violador en tu camino”, repetida en diferentes
lugares de la región y del orbe, y en distintos
idiomas.
Fabio Sánchez y César Niño explican la
situación en Colombia después del acuerdo
de paz de 2016 y las dificultades estructurales
posteriores para consolidar la paz. La reciente
protesta colectiva recoge parte de la tragedia
histórica del país, pero también se alimenta
del malestar social que afecta a una nueva clase
media desgastada y cansada de contrastar sus
esfuerzos con la inmensa red de corrupción que
salió a la luz en los últimos años. La violencia
no ha cesado por completo, y algunos fenóme-
nos, como el narcotráfico, se han transformado.
Aparte de las divisiones políticas y los proble-
mas económicos, las movilizaciones de 2019
tienen su origen en una gran desilusión rela-
cionada con la paz. El paro y las manifestacio-
nes de noviembre de 2019 duraron varios días
y se produjeron actos de vandalismo, más un
muerto en los enfrentamientos con la policía, lo
cual dividió a la opinión pública. Colombia ha
iniciado un proceso de posacuerdo marcado por
un descontento social que tiene que ver con una
insatisfacción generacional y las exigencias de
calidad democrática, seguridad social e intole-
rancia a la corrupción.
Michel Levi explica que en Ecuador las pro-
testas se iniciaron por el alza del impuesto del
valor agregado del 12% al 15%, junto con la eli-
minación del subsidio estatal a las gasolinas
extra y ecopaís y al diésel, así como la liberali-
zación de sus precios. Aunque hubo medidas
compensatorias, fue el gremio del transporte
liviano y pesado el primero en reaccionar, ya
que el incremento del precio de los combusti-
bles afectaba directamente las tarifas de trans-
porte de personas y de mercancías. El gobierno
no negoció ni pensó en comunicar con anticipa-
ción las medidas a los ciudadanos ni tampoco
consideró la posibilidad de aplicarlas en forma
gradual. El resultado fue que representantes
de grupos de indígenas, trabajadores, partidos
políticos y otros actores sociales se lanzaran a
protestar y se movilizaran en contra de la
estructura política, la institucionalidad guberna-
mental y la presidencia de Lenín Moreno, quien se
vio forzado a mudar la capital unos días a Guaya-
quil. Los sectores sociales, indígenas y sindicales
ix
requerían un espacio para protestar y expresar
su descontento, como no habían podido hacerlo
en más de una década de presidencia de Rafael
Correa. Finalmente, el gobierno decidió dejar
sin efecto el Decreto Ejecutivo 883 y todas las
medidas establecidas a partir de esa norma.
Joel Díaz aborda las crisis políticas de Perú y
Bolivia, que responden a causas político-institu-
cionales, a diferencia de las crisis de los demás
países, que responden más a factores socio-
económicos. En estos dos países se produjo un
desafío al sistema democrático con diferentes
resultados: en el caso peruano, el sistema polí-
tico resistió y permitió resolver la larga y dura
pugna entre el ejecutivo y el legislativo, con
el cierre de este último por canales constitu-
cionales, aunque no sin acusaciones de golpe
inconstitucional. En Bolivia, el sistema polí-
tico se vino abajo por las sospechas de fraude
en las elecciones, que produjeron violentas pro-
testas, deserciones, la toma de partido del ejér-
cito y, finalmente, la caída del gobierno de Evo
Morales después de casi 14 años en el poder.
Díaz se pregunta si se debe hablar de crisis polí-
tica o de golpe de Estado. Su respuesta argu-
mentada es que en ambos países, a pesar de las
grandes manifestaciones, no se ha producido
ningún golpe de Estado y se han podido cana-
lizar de diferentes maneras las justas demandas
ciudadanas.
En Diálogo Ñ, Jorge Heine y José Antonio
Sanahuja exponen sus opiniones sobre la cri-
sis del orden internacional. Heine apunta
que 2016 fue un hito marcado por el refe-
rendo sobre el brexit y la elección de Donald
Trump, que han conducido al quiebre de la
Unión Europea y la agonía de la Organización
Mundial del Comercio. En modo alguno es
una anomalía transitoria, sino que cae en la
misma categoría de 1917, año de la Revolución
bolchevique, y 1945, fin de la Segunda Guerra
Mundial. El orden internacional se restruc-
tura en formas inesperadas, con el auge de
x
Asia como nuevo centro de la economía mun-
dial, con China en el centro, y los países del
Atlántico Norte refugiados en el proteccio-
nismo y el aislacionismo. Geopolítica y geo-
economía confluyen. El mundo transita hacia
un orden multipolar, sin un poder hegemó-
nico y marcado por las fuerzas de la globaliza-
ción. En este contexto, Latinoamérica es una
región fragmentada y dividida, que no está en
condiciones de hacer un aporte equivalente al
nuevo entorno que otros están construyendo.
Por su parte, Sanahuja se refiere críticamente
a la nueva bipolaridad como caracterizada
por “esferas de influencia” en la política mun-
dial. En Latinoamérica se percibe que China y
Estados Unidos serán los únicos actores impor-
tantes para el futuro de sus economías, por el
acceso a esos mercados, el origen de inversio-
nes foráneas o la tecnología. La idea de “pola-
ridad” (sea uni, bi o multi) es más una metáfora
que un concepto analítico serio, y su uso genera
narrativas simplistas y distorsionadas de la rea-
lidad internacional. Una de las principales fallas
del concepto de polaridad, y de su uso en las
Relaciones Internacionales contemporáneas,
es la manera en la que se ignoran las interde-
pendencias económicas y los riesgos comparti-
dos que presenta la globalización. Más que una
supuesta bipolaridad entre China y Estados
Unidos, estamos ante una etapa de “posgloba-
lización”, caracterizada por la fragmentación y
la reorganización de los mercados y las cadenas
productivas de la etapa anterior, y con un sis-
tema multilateral en peligro de fragmentación
ante el ascenso del proteccionismo y el naciona-
lismo económico.
El nacionalismo está resurgiendo y cinco
artículos abordan este tema. Valeria Zepeda,
tras una síntesis histórica del concepto de
Estado-nación, se concentra en el caso de Mé-
xico a partir de la Independencia. Los prime-
ros insurgentes no crearon un movimiento de
independencia, pues únicamente buscaban la
autonomía de la Nueva España, con la idea de
crear una provincia extraterritorial de la penín-
sula, pero que gozara de los mismos derechos.
Con José María Morelos, ya avanzado el pro-
ceso de independencia, se estableció como obje-
tivo construir la nación y, por lo tanto, fundar
un nacionalismo mexicano. Sin embargo, antes
de ese paso, había que forjar el Estado como
entidad política, social y económica. En el siglo
xix, se privilegió la construcción del Estado
sobre la idea de nación y, una vez establecido
el modelo de Estado, se inició la tarea de erigir
una nación homogénea. En realidad, la unión,
lo mexicano, se plantó frente a la alteridad, al
otro, al extranjero que históricamente había
amenazado al país. Empero, pocos mostraban
un verdadero sentimiento de pertenencia nacio-
nal. Finalmente, el Estado corporativo y pater-
nalista construyó el nacionalismo desde arriba,
así que no emanó de una sociedad convencida
de ser parte de algo.
Yael Tamir se remite al libro de Yoram
Hazony, The Virtue of Nationalism, donde se
presenta una defensa apasionada del nacio-
nalismo y el Estado-nación y se ataca el libe-
ralismo contemporáneo y sus manifestacio-
nes políticas, en especial el orden internacional
“globalizado” que promovieron Estados Unidos
y la Unión Europea después del fin de la
Guerra Fría, que el autor critica como “proyec-
tos imperialistas”.
Para Kwame Anthony Appiah, el naciona-
lismo y el cosmopolitismo, lejos de ser incom-
patibles, están entrelazados. El autor critica el
tipo de nacionalismo que no admite el respeto
por otras naciones y que manifiesta hostilidad y
xenofobia. Piensa que es necesario refrenar este
aspecto y que el cosmopolitismo es un medio
para lograrlo. Entre tanto, es absurdo perder
el otro lado del nacionalismo: su capacidad de
reunir a las personas en torno a proyectos tales
como crear un Estado de bienestar social o for-
mar una sociedad de iguales. Defender una
ciudadanía mundial no significa oponerse a una
ciudadanía local.
Lars-Erik Cederman advierte del regre-
so del nacionalismo étnico, basándose en los
casos del brexit en el Reino Unido, la victo-
ria electoral de Trump, los partidos de dere-
cha en la Unión Europea que se oponen a la
inmigración y las democracias emergentes,
como Brasil, la India, Rusia y Turquía, que
cada vez rechazan más los valores liberales. El
aumento del nacionalismo étnico suscita con-
flictos. Cuando los grupos étnicos no tienen
el poder, es muy probable que lo busquen por
medio de la violencia. Muchas veces, en los
Estados multiétnicos las élites de un grupo
acaban por dominar el gobierno y excluyen a
los grupos más débiles, aun si los líderes repre-
sentan una minoría dentro de la población
del país. Los conflictos surgen desde distintos
puntos. En España, el nuevo partido populista
nacionalista Vox ha presionado a los dos par-
tidos de centroderecha para distanciarse más
de los independentistas catalanes, lo que pre-
para el escenario para un largo estancamiento
si Madrid endurece sus medidas represivas. En
Irlanda del Norte, el brexit podría llevar nueva-
mente a la imposición de controles aduaneros
en la frontera con la República de Irlanda, un
acontecimiento que trastocaría el acuerdo que
ha mantenido la paz desde 1998. En Europa
del Este, el regreso del nacionalismo étnico
amenaza con despertar conflictos olvidados. El
nacionalismo debe contenerse, no abolirse. Y
para contener verdaderamente el nacionalismo
étnico, los gobiernos van a tener que enfren-
tar sus causas profundas, no solo sus efectos
inmediatos.
Según Tanisha M. Fazal, el secesionis-
mo está en apogeo en todo el mundo, desde la
costa mediterránea de España hasta los Esta-
dos isleños del Pacífico Sur. En 1915, había 8
movimientos independentistas. En 2015, eran
59. Aunque ahora hay más grupos separatistas,
xi
pocos recurren a la violencia porque, como
quieren formar parte del exclusivo club de los
Estados, prestan mucha atención a las señales
que envían los principales países y organizacio-
nes que marcan cómo deben comportarse. Sin
embargo, este buen comportamiento práctica-
mente no ha sido recompensado. En la gue-
rra contra el Estado Islámico, Estados Unidos
y Turquía se han apresurado a impedir que se
toque el tema de un Kurdistán independiente.
Ningún país ha reconocido a Somalilandia
como Estado. Y el gobierno de España declaró
ilegal el referendo sobre la independencia de
Cataluña e ignoró el resultado. En contraste,
el miembro más nuevo del club de los Estados,
Sudán del Sur, obtuvo el reconocimiento inter-
nacional a pesar de sus violaciones flagran-
tes al Derecho Internacional y los derechos
humanos durante su lucha independentista.
Para desventura de los movimientos de inde-
pendencia que han seguido las reglas, jugar
limpio rara vez funciona. No hay soluciones
fáciles al dilema de los secesionistas. En parte,
es porque tienen una relación complicada con
el principio de soberanía, piedra angular de
las relaciones internacionales modernas. Con
todo, se puede lograr un equilibrio entre estos
intereses contrarios. Los Estados y las organi-
zaciones internacionales podrían ofrecer a cier-
tos secesionistas beneficios para allanarles el
camino hacia su autonomía, y aunque serían
insuficientes para ingresar a las organizaciones
de primer orden, sí podrían formar parte de
otras menos conocidas, cuyo trabajo aun así es
crucial para la política internacional cotidiana.
En el apartado Mundo, Weijian Shan ana-
liza la guerra comercial entre China y Estados
Unidos, y apunta que Washington no la está
ganando. Aunque el crecimiento económico de
China se ha lentificado, los aranceles han gol-
peado más a los consumidores estadouniden-
ses que a los chinos. Se corre el riesgo de una
recesión en China, mientras que la política
xii
de Estados Unidos pone en peligro su eco-
nomía y es una amenaza al sistema de comer-
cio internacional. Las exportaciones chinas a
Estados Unidos no han caído debido a que no
hay buenos sustitutos para muchos bienes que
se importan de China; por lo tanto, con los
aranceles los precios no han bajado y los con-
sumidores estadounidenses absorben los cos-
tos de los artículos. Por su parte, China solo
ha subido los aranceles de los productos esta-
dounidenses que pueden ser remplazados con
bienes de otros países, con lo cual los consu-
midores chinos no pagan precios mayores.
Además, los aranceles a las importaciones chi-
nas ha tenido el efecto paradójico de inflar el
déficit comercial total de Estados Unidos. En
el plano económico, China y Estados Unidos
están estrechamente unidos, pues cada uno es
el mayor socio comercial del otro. Cualquier
intento de desacoplar las dos economías traerá
consecuencias catastróficas para ambos y para el
mundo en general.
Tonatiuh Fierro se ocupa de la relación de
Brasil y México con China a partir de los cam-
bios políticos que se han dado en ambos países
y de la estrategia de Beijing hacia la región.
Aunque China es el primer socio comer-
cial de Brasil y la balanza comercial favorece
a este último, y a pesar de los cambios y las
rupturas que pueden preverse en la Asociación
Estratégica Global sinobrasileña establecida
en 2012, China seguirá siendo de importan-
cia vital para Brasil. Esta interdependencia
impide que el actual gobierno rompa com-
pletamente sus relaciones con China: ya ha
dado un giro al agresivo discurso electoral de
Jair Bolsonaro y se han mejorado las relacio-
nes entre las partes. En el caso de México, el
Tratado México, Estados Unidos y Canadá
y un acuerdo bilateral simultáneo contie-
nen una restricción al derecho soberano de
México a negociar acuerdos comerciales con
Estados que no tengan una economía de
mercado, como China. Pero debido a la gue-
rra comercial entre China y Estados Unidos,
al disminuir el comercio entre ambos paí-
ses el principal beneficiario será México, ya
que es la novena mayor economía de exporta-
ción en el mundo, y Estados Unidos y China
son su primer y segundo socios comerciales.
Estratégicamente, es una plataforma impor-
tante para un nuevo tipo de exportaciones
para las potencias en conflicto. Las exportacio-
nes mexicanas aumentarían alrededor del 5.9%
y rebasarían a Brasil (3.8%), lo cual aumenta la
competitividad mexicana. Para México, como
país manufacturero y textilero, la relación
comercial con China ha sido de competencia
por el mercado estadounidense. Puesto que el
saldo ha sido negativo, los sectores comercia-
les afectados han adoptado una actitud contra-
ria a China. Hay un mesurado interés chino
en México frente al poco interés que tiene el
Presidente mexicano por buscar una relación
estrecha con el país asiático.
Alexander Betts analiza la actitud de los
gobiernos americanos frente a la crisis migra-
toria; la compara con la que tuvo la Unión
Europea y sostiene que los errores que se come-
tieron deberían servir de ejemplo para evitar-
los. La lección clave de la experiencia europea
de 2015 es que, cuando se trata de migración, el
unilateralismo y el bilateralismo tienen límites.
La crisis solo remitió cuando la Unión Europea
adoptó un enfoque basado en la cooperación
entre los países de origen, tránsito y destino de
los migrantes. Hay más paralelismos entre las
dos crisis en lo que se refiere a sus causas, sus
consecuencias y las respuestas de los gobier-
nos. Ambas crisis fueron resultado de colapsos
del Estado. Los migrantes centroamericanos
que llegan a la frontera de México con Estados
Unidos, los venezolanos que cruzan a Colombia
a través de llanuras desérticas, los bolivianos
que buscan trabajo en Argentina y Chile han
sido tratados como fenómenos separados, pero,
de hecho, son parte del mismo conjunto de pro-
blemas básicos. Se necesita un nuevo enfo-
que para manejar esta situación, un criterio que
reconozca las realidades contemporáneas de la
migración por sobrevivencia y que se apoye en
la cooperación internacional en vez de hacerlo
en el unilateralismo.
Al cierre de esta edición, la epidemia de
coronavirus, con su epicentro en la ciudad
china de Wuhan, sigue extendiéndose a paí-
ses de todos los continentes. Además del
drama humano que suponen la enfermedad y
las víctimas, su impacto económico es elevado,
debido a la pérdida de producción, falta de
insumos, suspensión de vuelos, confinamientos
de la población, caídas en las bolsas de valores,
disminución del turismo y otros. Si no remite
pronto, muchos de los análisis de este número
que hacen referencia al estancamiento de la
economía, a los flujos migratorios, al cierre de
fronteras, a la xenofobia y a la antiglobaliza-
ción se quedarán cortos en sus peores previ-
siones. Confiemos en que no se llegue a este
punto.
Jordi Bacaria Colom
xiii
Sudamérica indignada
 ¿Por qué estalla Latinoamérica?
Andrés Malamud

“
El poder cayó en la calle.” De ese modo se lamentaba Marcello Caetano, el
último dictador de Portugal, de la Revolución de los Claveles, el incruento
golpe de Estado con apoyo popular que inició la tercera ola de democratiza-
ción. Hoy, en Latinoamérica la calle también desafía al poder, pero los pueblos no
gobiernan, sino que se limitan a elegir o voltear gobiernos. Así, los recientes es-
tallidos populares presentan una paradoja: los ciudadanos repudian en las calles
lo que votaron en las urnas. ¿Por qué lo hacen?
Hasta la década de 1980, muchos presidentes latinoamericanos eran remplazados a
la fuerza por militares sublevados. Este mecanismo de sucesión, el golpe de Estado, no
figuraba en las constituciones. A partir de la década de 1980, la democracia echó raíces
y los golpes se hicieron infrecuentes; sin embargo, los presidentes siguieron cayendo.
Lo que el politólogo Aníbal Pérez Liñán denominó “la nueva inestabilidad política en
América Latina” no necesitaba a las fuerzas armadas: en vez de militares insurrectos, los
que ahora pedían la cabeza de sus gobernantes eran los ciudadanos en la calle. Pero la
protesta popular no era suficiente. Para tener efecto, el reclamo debía ser canalizado ―y
legitimado― por una institución republicana, el Congreso o el poder judicial. Así, la
democracia ganó estabilidad aunque sus gobernantes siguieran siendo frágiles. La violen-
cia política se redujo significativamente; la fragilidad de los gobiernos, no tanto.
Pero en los últimos tiempos, un actor olvidado ha vuelto al centro de la escena. En
Bolivia, Brasil y Chile, por no hablar de Venezuela, las fuerzas armadas retoman el pro-
tagonismo público, en algunos casos por invitación de dirigentes civiles en apoyo de
sus proyectos políticos. A favor del gobierno o sugiriendo que se vaya, su participación
vuelve a determinar el grado de estabilidad presidencial.
El papel que cumplen los militares no es siempre igual: mientras en Venezuela exa-
cerban el conflicto al sostener al régimen contra la democracia, en Brasil y Chile han
tendido a moderar a los políticos. Cuando Jair Bolsonaro amenaza con mudar su emba-
jada a Jerusalén y Eduardo Bolsonaro, su hijo, con restablecer un decreto de la dicta-
dura, los militares taconean y los obligan a recular. Cuando Sebastián Piñera clama que
el Estado chileno está en guerra contra sus ciudadanos, los militares lo desmienten.

ANDRÉS MALAMUD es investigador principal del Instituto de Ciencias Sociales de la Uni-

versidade de Lisboa. Es licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires y
doctor en Ciencias Sociales y Políticas por el Instituto Universitario Europeo. Se especializa
en integración regional comparada, política exterior, política latinoamericana y estudios eu-
ropeos. Sígalo en Twitter en @andresmalamud.

2 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Por qué estalla Latinoamérica?

En Bolivia, al contrario, tomaron partido por la protesta contra el Presidente. Y sin

embargo, salvo en Venezuela, la calle sigue siendo más determinante que los cuarteles.
Los intentos por explicar el malestar en la democracia y los recientes estallidos
populares pueden agruparse en dos tipos. Por un lado, los que hacen hincapié en facto-
res económicos, como la desigualdad, la desindustrialización y la volatilidad de los mer-
cados internacionales. Por el otro, los que acentúan factores políticos, como la crisis de
los partidos, la debilidad institucional o la intervención extranjera.

EXPLICACIONES ECONÓMICAS DE LOS ESTALLIDOS

¿Cuánta desigualdad resiste la democracia? Esta pregunta clásica no tiene respuesta
obvia, pero asume que desigualdad económica y democracia política son antitéticas.
Diego Sánchez-Ancochea, profesor de la Universidad de Oxford, considera que el fac-
tor fundamental de las protestas actuales es la concentración de la renta en manos de
unos pocos. Según sus estimaciones, el porcentaje del ingreso nacional que recibe el 1%
más rico está entre el 25% y el 30% en Brasil, Chile o México, comparado con un 9% en
Suecia y un 20% en el muy desigual Estados Unidos.
El problema, argumenta Sánchez-Ancochea, es que el poder económico se traduce
en influencia política. La élite económica controla los medios de comunicación, financia
campañas electorales y tiende lazos informales con gobiernos y partidos para mantener
sus privilegios. Incluso el gobierno de Evo Morales mantuvo vínculos estrechos con los
grupos económicos más poderosos.
La concentración de renta y de poder explicaría buena parte de las crisis actuales. La
captura del Estado se manifiesta en el bajo peso de los impuestos directos. El impuesto
personal sobre la renta representa poco más del 10% de los ingresos impositivos tota-
les en Latinoamérica, comparado con un 25% en los países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos. En Chile, donde el 1% más rico paga mucho
menos que en Estados Unidos, cada intento de aumentar la progresividad de los impues-
tos ha enfrentado un ataque feroz de la élite. Y sin recursos fiscales es imposible mejo-
rar los servicios públicos que las clases medias y medias bajas demandan con creciente
virulencia. El principal reclamo de este sector vulnerable, afirma el economista de la
Universidad Torcuato Di Tella, Eduardo Levy Yeyati, ya no es el ingreso sino el acceso:
al transporte, la educación y la salud pública de calidad.
¿Cuánta desindustrialización soporta la democracia? Esta pregunta es menos obvia
que la anterior, pero su alcance quizá sea mayor: el proceso de desindustrialización se está
produciendo tanto en los países en desarrollo (por la reprimarización de sus exportacio-
nes) como en los países centrales (por la relocalización en el mundo de la actividad indus-
trial). Aníbal Pérez-Liñán, de la Universidad de Notre Dame, explica que la democracia
contemporánea ―caracterizada por la libertad de expresión, los partidos políticos y las
elecciones regulares― puede describirse como una “república liberal de masas” y consta
de tres principios. El primero es el republicanismo o límite temporal, al que incluso las
monarquías constitucionales se adhieren de hecho: se gobierna mediante instituciones
representativas en las que los líderes ejercen el poder por tiempo limitado. El segundo

Abril/Junio 2020 3
Andrés Malamud

principio es el constitucionalismo liberal o límite jurisdiccional, por el cual se limita el

poder de los gobernantes elegidos respecto de la ciudadanía y las minorías. El tercer
principio, más expansivo que restrictivo, establece el derecho a la participación popular
expresada en el sufragio universal, que hoy incluye como mínimo a todos los ciudadanos
adultos: las masas, por contraposición con las élites. Escribe Pérez-Liñán:

El mundo de posguerra ofrecía una afinidad electiva entre producción industrial y repú-
blica liberal de masas que las ciencias sociales interpretaron en claves diversas. La teoría de la
modernización propuso, desde fines de la década de 1950, la existencia de una relación cau-
sal entre desarrollo económico y democratización. Pero la teoría de la dependencia interpretó
este mismo patrón desde una perspectiva menos optimista, como conflicto entre un centro
conformado por democracias industrializadas y una periferia de democracias inestables y dic-
taduras productoras de materias primas. Esta concepción del mundo hoy está en cuestión.

La relocalización de la actividad industrial ha producido una segmentación del mer-

cado de trabajo en los países centrales. La exclusión de importantes sectores del electorado
de las cadenas de producción genera insatisfacción ciudadana y es un riesgo para las demo-
cracias industrializadas. Las experiencias recientes de Latinoamérica indican que este con-
texto propicia el surgimiento de líderes con discursos radicalizados, que promueven la
concentración del poder en el ejecutivo y la erosión de las libertades civiles. El mayor
riesgo, afirma Pérez-Liñán, no son los líderes abiertamente autoritarios, sino aquellos que,
alegando reformar la democracia, socavan sus cimientos. Así, el elemento amenazado no
es la participación masiva, sino el republicanismo liberal. La tensión entre la voluntad de
la mayoría y los límites constitucionales, que es intrínseca a la democracia moderna, se
potencia por la inseguridad económica y es explotada por bonapartismos regresivos.
¿Cuánta volatilidad económica aguanta la democracia? Para los politólogos Daniela
Campello y Cesar Zucco, de la Fundación Getúlio Vargas de Río de Janeiro, la clave de la
insatisfacción popular reside menos en factores internos que en el cambio en las condicio-
nes económicas externas. Hoy presenciamos la reversión del periodo de bonanza que marcó
la primera década del siglo xxi. Si entre 2003 y 2011 un escenario internacional excepcio-
nalmente favorable impulsó el crecimiento económico y permitió reducir la desigualdad y
la pobreza en gobiernos de cualquier signo ideológico, a partir de 2011 la inversión del ciclo
inflamó los conflictos distributivos y la polarización política. Como resultado, los países
sudamericanos se tornaron más propensos a las protestas populares y la convulsión social.
La sucesión de ciclos político-económicos de expansión y crisis es estructural y
constante, por lo que no depende de los gobiernos ni de sus políticas. La razón es
que los países sudamericanos se insertan en la economía mundial como exportadores
de materias primas, como cobre, petróleo, soya y hierro. Además, la baja tasa de aho-
rro interno vuelve a estos países muy dependientes del financiamiento externo. Estas
características diferencian a Sudamérica de otras democracias emergentes, como las
asiáticas, que exportan productos de mucho valor agregado y tienen altas tasas de aho-
rro, o las centroamericanas, que exportan productos industrializados de bajo valor
agregado y cuentan con las remesas de sus emigrantes en Estados Unidos.

4 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Por qué estalla Latinoamérica?

Este modelo de inserción en la economía internacional torna a las economías sudame-

ricanas extremadamente vulnerables. Dependen, por un lado, de la fluctuación de los pre-
cios de las materias primas, que son determinados sobre todo por el crecimiento chino;
y por el otro, de la variación de las tasas de interés, que son determinadas sobre todo por
la Reserva Federal de Estados Unidos. Con materias primas caras y tasas bajas, la eco-
nomía de los países sudamericanos crece y su política se estabiliza; cuando la ecuación se
invierte, la economía sufre y los gobiernos caen. Políticas anticíclicas, como las impues-
tas por Chile, parecían ser la solución para la volatilidad, pero las agitaciones populares de
2019 ―que continúan en 2020― indicarían que fueron insuficientes.

LAS EXPLICACIONES POLÍTICAS DE LOS ESTALLIDOS

La crisis de los partidos ya es un cliché en las democracias contemporáneas. El politó-
logo Peter Mair fue uno de los primeros en llamar la atención sobre la decreciente par-
ticipación electoral, la reducción en el número de afiliados y el entusiasmo menguante
de los militantes en las democracias consolidadas de Europa Occidental. Mair analizó
la deserción electoral de los ciudadanos como el reverso de la transformación de las éli-
tes políticas en una clase profesional homogénea, más proclive a buscar la estabilidad
laboral en las instituciones del Estado que en la cambiante voluntad de los votantes. La
despolitización de los ciudadanos y la profesionalización de los políticos fueron favore-
cidas por una proliferación de agencias técnicas, como bancos centrales y organizaciones
internacionales, que potencian el déficit democrático. Pero la crisis de los partidos no
se limita a los países centrales. Hace ya casi una década que los politólogos Juan Pablo
Luna y David Altman, de la Universidad Católica de Chile, en un influyente artículo
alertaron sobre la debilidad representativa de los partidos chilenos, justo el caso que
entonces parecía más exitoso.
El Latinobarómetro, un sondeo de opinión que registra las percepciones políticas en
dieciocho países de Latinoamérica desde hace más de 20 años, confirma que los latinoame-
ricanos están insatisfechos como nunca antes con la calidad de sus democracias. Aunque
en una lectura de los datos parecería que los ciudadanos se inclinan por los modelos auto-
ritarios, otra interpretación sería que no hay una demanda autoritaria, sino un reclamo
de soluciones. El informe de 2018 indica que la indiferencia hacia el tipo de régimen “va
acompañada con un alejamiento de la política, de no identificación en la escala izquierda-
derecha, de la disminución de los que votan por partidos y, finalmente, en la propia acción
de ejercer el derecho a voto”. Casi seis de cada diez personas aseguran que no votarían por
un partido político, un desdén que se acentúa entre los jóvenes.
En la clasificación de confianza en las instituciones, los partidos políticos aparecen sis-
temáticamente en el último lugar. Y, de las ocho instituciones por las que se consulta, la
penúltima con peor reputación es el Congreso. Los escándalos empeoran la reputación de
las instituciones afectadas. Así, el prestigio de la Iglesia católica se derrumbó en Chile por
los casos de pedofilia y el encubrimiento posterior. Más generalizados, los escándalos de
corrupción se extienden por toda la región y menoscaban particularmente a las institucio-
nes representativas. Ahí es cuando la calle ocupa su lugar.

Abril/Junio 2020 5
Andrés Malamud

La debilidad institucional es el argumento que presentan María Victoria Murillo,

de la Universidad de Columbia, y Steven Levitsky, de la Universidad de Harvard, para
explicar la inestabilidad política y las revueltas populares. El concepto define una situa-
ción en la que las instituciones no son estables ni se aplican regularmente. Como resul-
tado, la correspondencia entre reglas formales y comportamiento real es muy laxa. Las
reglas existen en el papel, pero en la práctica hacen poco para constreñir a los actores o
moldear sus expectativas. Y cuando llega la hora, carecen de capacidad para procesar los
conflictos que dividen a las sociedades.
Mientras la economía crecía, los contribuyentes latinoamericanos consideraron acep-
tables los programas relativamente baratos de redistribución de la renta hacia los sec-
tores postergados. Finalizado el auge de las materias primas, esta aceptación comenzó
a reducirse. Al mismo tiempo, la nueva clase media creada por la movilidad ascendente
de los tiempos de bonanza se encontró con que es menos blanca y más vulnerable que la
clase media tradicional, lo que causó resentimientos sociales e inseguridad económica.
Cuando las tensiones provocadas por la desaceleración de la economía se potenciaron
por los escándalos de corrupción y el aferrarse de las élites al poder, la indignación resul-
tante se topó con instituciones nacionales que protegían la situación vigente, en vez de
canalizar el descontento. Como consecuencia, el apoyo a la democracia, como el apoyo
a los partidos, se redujo en toda la región.
La legitimidad de las instituciones democráticas se basa en un mínimo sentido de
equidad, destacan Murillo y Levitsky. Ausente este, Sudamérica se convirtió en un cal-
dero donde la rabia y la frustración se cocieron sin que el vapor encontrase vía de escape,
al estar las instituciones obstruidas por privilegios y la falta de renovación. El calor se diri-
gió entonces afuera del sistema, hacia la calle.
La injerencia externa es una de las justificaciones más difundidas para explicar tanto
la caída de Morales como los estallidos sociales en Chile y en Ecuador. El politólogo
Atilio Borón, de la Universidad Nacional de Avellaneda, acusó a Estados Unidos por el
derrocamiento boliviano: es la antigua tesis del imperialismo. En la vereda de enfrente,
el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, el uruguayo
Luis Almagro, culpó a “la acción directa de Cuba y Venezuela” por los disturbios en
Latinoamérica: es la antigua tesis de la infiltración extranjera. La esposa de Piñera fue
un paso más allá al comparar las protestas con “una invasión alienígena”. Pero aparte de
las visiones conspirativas, hay investigaciones académicas que no descartan la influencia
extranjera sobre la estabilidad democrática.
Jon Pevehouse, de la Universidad de Wisconsin, estudió el efecto de pertenecer a una
organización regional sobre las probabilidades de transición y supervivencia democrática.
Su argumento es que la variable clave no es el tipo de organización (por ejemplo, de inte-
gración económica o de cooperación política), sino su densidad democrática, es decir, el
porcentaje de miembros que son democráticos. Aunque los mecanismos de transmisión
son múltiples, la conclusión es simple: cuanto más interactuemos con más vecinos demo-
cráticos, más democráticos seremos. Pero Anna Meyerrose, de la Universidad Estatal de
Ohio, es menos optimista. En un trabajo reciente, se ocupa de las consecuencias indesea-
das de la promoción de la democracia: su conclusión es que existe una relación positiva

6 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Por qué estalla Latinoamérica?

entre las organizaciones internacionales y el declive democrático o la democracia iliberal.

El declive ocurre cuando las instituciones democráticas son debilitadas por los funciona-
rios electos, con lo cual las organizaciones internacionales promotoras de la democracia
se concentran en la elección del poder ejecutivo y descuidan otros aspectos esenciales de
las democracias liberales, como los controles sobre el ejecutivo, el fortalecimiento de los
partidos y los mecanismos complementarios de participación popular. Por eso, cuando el
desempeño del gobierno es insatisfactorio pero los canales institucionales de control no
funcionan, el descontento se canaliza por afuera: en la calle.

CONCLUSIONES
A los seis factores mencionados, algunos observadores agregan una innovación tecno-
lógica: las redes sociales y los medios digitales. Las nuevas tecnologías democratizan la
información, permiten la organización espontánea de marchas multitudinarias y, como
recuerda Marisa von Bülow, de la Universidad de Brasilia, facilitan la creación de lazos
entre actores fragmentados; así habilitaron la Primavera Árabe y el actual ciclo de esta-
llidos en Latinoamérica. Pero el énfasis en las redes sociales enfrenta dos objeciones. La
primera es que las revueltas populares no son una novedad: el “Caracazo” en 1989 y las
manifestaciones contra Fernando Collor de Mello en 1992 ocurrieron antes de que existie-
ran Facebook y WhatsApp. Además, la democratización, tal como las quiebras democráti-
cas en el siglo xx y las revoluciones burguesas en el siglo xix, siempre procede en oleadas.
Eso no quita que hoy exista un “espíritu de época” de repulsa hacia las élites, recalca
Yanina Welp, investigadora del Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales
de Ginebra. Pero resulta difícil adjudicar este espíritu de los tiempos, que es mundial y
no exclusivamente latinoamericano, a la tecnología, aunque el contagio pueda enriquecer
el repertorio de cada protesta. La segunda objeción es que, por más horizontal que sea el
efecto de la tecnología, su utilidad es siempre mayor para el poder. Con el desarrollo de
los macrodatos, la inteligencia artificial, el reconocimiento facial y el crédito social, Vigilar
y castigar podría ser reescrito hoy en Beijing o Moscú, en el palacio, no en la calle.
También los argumentos anteriores enfrentan objeciones. La desigualdad social, por
ejemplo, se redujo durante la primera década del siglo xxi en casi todos los países latino-
americanos, incluyendo a Bolivia y Chile. La pobreza también retrocedió, en parte porque
la economía de estos países está entre las que más crecieron.
La desindustrialización tampoco fue una tragedia. Aunque es cierto que países como
Brasil vivieron un proceso de reprimarización productiva y exportadora, ello ocurrió con
términos de intercambio récord, es decir, con una relación beneficiosa entre el precio de
las exportaciones y el de las importaciones.
La volatilidad económica, por definición, depende de los mercados internacionales y
no de los actores nacionales, pero los tiempos económicos actuales no son malos. Aunque
el auge de las materias primas ya pasó, su precio sigue arriba del promedio histórico. Las
tasas, por su parte, se mantienen históricamente bajas.
Menos desigualdad, menos pobreza, desindustrialización amortiguada y un contexto
internacional neutro. ¿Y si el descontento social no fuera resultado del fracaso económico?

Abril/Junio 2020 7
Andrés Malamud

En 1968, Samuel P. Huntington, profesor de la Universidad de Harvard y de la

Universidad de Columbia, argumentó que el cambio social produce inestabilidad polí-
tica, no orden, y mucho menos democracia. En 1972, el politólogo argentino Guillermo
O’Donnell mostró que en Sudamérica los países más modernos generaban regímenes
más autoritarios y represivos que otras regiones del subcontinente. El corolario es que el
cambio desestabiliza más que el atraso. El progreso económico y social produce con fre-
cuencia inestabilidad política y muchas veces recaídas autoritarias, porque el desarrollo
alimenta las expectativas más deprisa que la capacidad de satisfacerlas. Quien siempre fue
pobre suele resignarse a seguir siéndolo, pero el que empezó a salir de pobre siente frus-
tración al estancarse en el camino. La que los economistas denominan “la trampa de los
ingresos medios” tomó como presa a la estabilidad democrática.
Acá entran los partidos políticos, las instituciones representativas y la cooperación
internacional, ya no como problema, sino como solución. Porque si el remedio para el
subdesarrollo es económico, el remedio para la inestabilidad es político. La percepción de
que “somos iguales pero no nos tratan como iguales” enardece a las multitudes. Esa per-
cepción, la de un poder establecido privilegiado y unas mayorías postergadas, es el com-
bustible que incendia las calles. Los representantes son una casta que solo se representa
a sí misma, se diagnostica; que se vayan todos, se receta.
La rabia no surge de la desigualdad objetiva, que conduce a la desafección, sino de la
percibida, que conduce a la rebelión. Por eso, las revueltas latinoamericanas recientes fue-
ron protagonizadas por las clases medias vulnerables y no por los excluidos. “La desigual-
dad se manifiesta como un sentimiento de pérdida de dignidad y estatus social”, afirma el
economista de la Universidad de Harvard Dani Rodrik. Esto requiere un enfoque dife-
rente, “que se centre en las inseguridades y ansiedades económicas de los grupos en el
centro de la distribución del ingreso”.
Buena parte de los estallidos contemporáneos se disparó por aumentos en los precios
del combustible o del transporte público. Pero las causas siempre son más profundas, y
nada lo describe mejor que el lema de los indignados chilenos: “No son 30 pesos, son 30
años”. La clave de las protestas reside en la insensibilidad de las élites y el hartazgo de las
masas, que se acumula con los años y detona de repente.
Para enfrentar la inestabilidad política derivada del crecimiento económico, la expe-
riencia comparada ofrece dos herramientas: los pactos políticos y los pactos redistribu-
tivos. Los sucesos recientes de Bolivia y Chile sugieren que uno no alcanza. En Bolivia,
después de 30 años de democracia pactada sin redistribución, llegó Morales y aplicó la
receta inversa: redistribución sin pactos. En Chile, en cambio, las élites pactaron la polí-
tica pero sin redistribución de estatus, no solo de riqueza. Por eso el coeficiente de Gini
no anticipó el estallido: las sociedades de hoy explotan por el medio.
Si este razonamiento es correcto, la estabilidad democrática requiere un umbral
mínimo de redistribución económica por abajo, acceso social en el medio y pactos
políticos por arriba. Partidos e instituciones necesitan adaptarse a estos objetivos, y
la cooperación internacional tendrá que apoyar la innovación autóctona antes que la
complicidad internacional entre las clases dirigentes. Para que la democracia sobreviva
en la era de la rabia hará falta calma, paciencia y muchas concesiones. Ya era hora.

8 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
La polifonía de las
manifestaciones
en Latinoamérica
Del descontento popular
a los movimientos sociales
Ernesto Antonio Michel Guardiola

A
mérica Latina y el Caribe aglutinan a un gran número de países con dife-
rentes sistemas políticos, idiomas, tradiciones, raíces culturales y desave-
nencias étnicas. Un símil musical presentaría voces múltiples, lenguas
diferentes, métricas dispares y desafinaciones que desarmonizarían la melodía. No
obstante, 2019 recordó los rasgos que comparten los miembros de este grupo. La
ola de protestas que sacudió a Latinoamérica no distingue divisiones territoriales,
sistemas políticos, culturas ni historias. Si bien los detonantes reflejan realidades
locales, hay un hilo que conecta los puntos que delinean la región más desigual del
mundo. Hay un descontento popular que repercute en movimientos sociales que
se han encendido en distintas partes del bloque geográfico. En Ecuador inició por
poner fin a unos subsidios; en Chile, por un alza en el precio del metro; en Bolivia,
por corrupción y un fraude aparente en las elecciones; en Haití, por hartazgo de
las injusticias políticas; en Colombia, por las promesas políticas sin cumplir; en
Honduras, por actos inconstitucionales.
Las manifestaciones de la inconformidad también han variado: protestas, resulta-
dos electorales inesperados, cambios en partidos políticos y campañas en redes socia-
les contra funcionarios públicos. El descontento es general, sin importar la causa o la
forma en la que se expresa. En muchos países, la inseguridad, la pobreza, la corrup-
ción y la desigualdad social se han incrementado notablemente. Partidos políticos de
ideologías diversas han arrasado con elecciones federales, para ser desbancados por
los adversarios en los siguientes comicios. No es coincidencia que pueda observarse

ERNESTO ANTONIO MICHEL GUARDIOLA es licenciado en Relaciones Internacionales

por el itam y maestro en Administración Pública por la Syracuse University. Es profesor de
asignatura en el itam. Sígalo en Twitter en @antoniomichelg.

Abril/Junio 2020 9
Ernesto Antonio Michel Guardiola

un patrón de cambios drásticos de izquierda a derecha y viceversa en Latinoamérica.

Cuando un gobierno no cumple las expectativas de la población, los votantes optan
por el otro extremo del espectro, con la esperanza de percibir un cambio. La poca
movilidad social, la impotencia contra el crimen organizado, la impunidad de todo
tipo de delitos y la corrupción de quienes deberían resolver los problemas han dejado
vacíos en la región. Los motivos, las exigencias y las soluciones de cada caso son dis-
tintos, aunque el trasfondo se vislumbra similar. Los coristas empiezan a entonar sus
voces para hacer escuchar esta pieza musical.

DESCONTENTO SILENCIOSO
En un paralelismo con una canción a capela, hubo países donde las voces se pronun-
ciaron en las urnas o de manera pacífica. La inconformidad y el hartazgo se mate-
rializaron en algunos países latinoamericanos en resultados electorales yuxtapuestos.
Regímenes de derecha derrocados por coaliciones de izquierda y viceversa indican
que el descontento trasciende ideologías, partidos o sistemas como resultado de una
serie de injusticias, carencias sociales y acciones insuficientes que, lejos de dar las res-
puestas que busca la sociedad en los comicios, las han acentuado. Los votantes exi-
gen un cambio en las urnas, sin prestar tanta atención a la inclinación política, sino a
la capacidad de afrontar retos.
En Argentina, las elecciones presidenciales fueron el escenario de un resur-
gimiento del peronismo y de una coalición de izquierda, liderada por Alberto
Fernández, ante las políticas conservadoras de
Mauricio Macri, de centroderecha. La crítica
La ola de protestas que situación económica en ese país no es, del todo,
sacudió a Latinoamérica resultado de las políticas de ese gobierno, sino
que hay factores adicionales, como los precios
no distingue divisiones de las materias primas, la demanda internacio-
territoriales, sistemas nal de productos argentinos, el rezago pen-
diente de gobiernos anteriores y otros. Pese a
políticos, culturas todo, en la cultura presidencialista que predo-
ni historias. mina en la región, es fácil atribuir la bonanza
o la desgracia a una sola figura. El triunfo de
Fernández significa un retorno a la izquierda y a
la bancada que cedió el mando al mismo Macri, como si fuera más deseable regresar
al esquema anterior que conservar al que lo suplantó.
En Brasil ocurrió un fenómeno distinto. Jair Bolsonaro, con posiciones de dere-
cha, obtuvo un triunfo que marcó un giro significativo tras el dominio de la izquierda.
De nuevo, los escándalos de corrupción, nepotismo y mal uso de recursos indignaron
a una parte de la población, aunada a aquellos deciles sociales que no percibieron una
mejoría en sus ingresos ni el abatimiento de sus carencias sociales.
México no está fuera de esta ola. Si bien el triunfo electoral de Andrés Manuel
López Obrador no se caracterizó por protestas violentas, sí implicó un cambio sin

10 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 La polifonía de las manifestaciones en Latinoamérica

precedentes. Un solo partido gobernó 7 décadas hasta que lo desbancó la oposición

de derecha. Después de dos gobiernos a cargo del Partido Acción Nacional, ocurrió
algo similar al caso argentino: el pueblo mexicano devolvió su confianza al Partido
Revolucionario Institucional, ante la decepción de los resultados de la alternancia.
Al término del periodo, se presentó en las elecciones un candidato que había com-
petido en las dos campañas anteriores y no había obtenido la mayoría de los votos.
Cuando las dos alternativas más fuertes no dieron resultados, llegó la hora del que
no ha tenido la oportunidad. Muchos atribuyen el triunfo a la personalidad de López
Obrador, pese a que ya se había postulado dos veces y no había triunfado. Además,
su partido arrasó con el Senado, la Cámara de Diputados, gobiernos estatales y con-
gresos locales. No ganó una sola persona, sino el movimiento que representaba una
esperanza ante la frustración de la gente por la falta de mejora de su calidad de vida,
las nulas oportunidades y ser ignorados.

LAS VOCES QUE SE ESCUCHARON EN LAS CALLES

En algunos países, los cambios exigidos en las urnas no fueron suficientes. El hartazgo
y la decepción de no ver resultados tras el cambio político, condujo a los ciudadanos
a manifestar su descontento de otras formas: más activas, agresivas y contundentes.
Tenían la esperanza de que con el cambio electoral, se transformara también su rea-
lidad. ¿Qué pasa en los países en los que, tras un cambio en las urnas, las condiciones
permanecen estáticas? En Chile, Colombia, Ecuador, Haití y Honduras, los comicios
presidenciales no han redituado lo que se esperaba.

Ecuador
Ecuador encabezó esta ola de protestas lationamericanas. El 2 de octubre de 2019 las
calles de Quito se llenaron de ciudadanos inconformes con el anuncio de Lenín Moreno
del “paquetazo”, un conjunto de medidas económicas orientadas a disminuir los
subsidios públicos. Una de las iniciativas consistía en un recorte a los subsidios a
los combustibles, lo cual hubiera elevado su precio 123%, y surgió tras un acuerdo fir-
mado con el Fondo Monetario Internacional (fmi), mediante el cual se pondrían
en marcha reformas para recabar más de 4200 millones de dólares, con un ahorro
por parte del Estado de más de 1400 millones de dólares al año. La sociedad resin-
tió el alza en el precio del combustible y la falta de congruencia con la ideología de
izquierda del nuevo gobierno. El presidente Moreno había sido Vicepresidente de su
antecesor, Rafael Correa. En campaña, y al inicio de su gestión, criticó políticas del
régimen anterior, sus excesos y la falta de respuesta a las demandas de la sociedad. Sin
embargo, los ciudadanos, al percibir que, lejos de mejorar la situación, enfrentarían
costos más elevados, llenaron las calles de ruidosas demandas. Se decretó el estado de
emergencia para casi toda la primera semana de octubre. Incluso se instauró un toque
de queda que exacerbó la violencia de las protestas, que dejaron diez muertos y más de
mil heridos. El 14 de octubre Moreno derogó el Decreto Ejecutivo 883, con lo que
canceló las decisiones que habían causado las agitaciones. La solución inmediata fue

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Ernesto Antonio Michel Guardiola

proponer una ley tributaria que, con apoyo del fmi, recaudaría 600 millones de dóla-
res para los planes originales, sin consecuencias que afectaran a la gente.

Chile
Uno de los casos más sonados ha sido el de Chile. Los indicadores parecían mostrar
grandes avances. Es uno de los países que más ha reducido la pobreza en los últimos
años, ha elevado la calidad y el nivel educativo significativamente y los índices econó-
micos son propicios. Sin embargo, hay un profundo sentimiento de injusticia por el
sistema de pensiones, los altos costos de los servicios de educación y salud, y la des-
igualdad social. La gota que derramó el vaso fue el aumento de 30 pesos al precio del
metro, motivo que encolerizó a los usuarios, en especial a los estudiantes, quienes con-
vocaron a protestas del 6 al 11 de octubre de 2019. El tono del movimiento se agravó
con saqueos a supermercados, allanamiento de edificios y transporte público y agre-
siones a policías. El gobierno desplegó al ejército y, como en Ecuador, declaró estado
de emergencia, con su respectivo toque de queda, lo cual intensificó las movilizacio-
nes. El ejecutivo accedió a modificar la Constitución mediante un plebiscito en abril
de 2020. También anunció la creación de una nueva agenda social, que incluya las
inquietudes de la población de recibir pensiones más altas, un ingreso mínimo seguro,
subsidios a otros servicios de salud y educación, entre otros.

Bolivia
Un país donde el descontento se vertió en las urnas y se expresó en las calles fue
Bolivia. En la primera vuelta de las elecciones presidenciales, el 20 de octubre de
2019, Evo Morales surgió como el vencedor, por cuarta vez. El requisito para evitar
una segunda ronda era un margen de victoria superior al 10% sobre el rival más cer-
cano. En el conteo preliminar de votos, Morales no alcanzaba esta cifra. Sin embargo,
el sistema se derrumbó momentáneamente y, al funcionar de nuevo, resultó que
Morales ya contaba con la ventaja suficiente para concederle la victoria sin necesidad
de otra votación. Carlos Mesa, del partido de oposición, no reconoció el resultado y
exigió una revisión y un recuento. El incidente causó mucho revuelo, pues contaba
con antecedentes que habían generado la desaprobación pública. Morales ya había
lanzado un plebiscito sobre su reelección, en el que la población se inclinó por la nega-
tiva. La corte determinó que se trataba de un derecho de la persona de Morales, por
lo que resultó triunfador en los comicios electorales.
De esta forma, cuando falló el sistema en el punto crucial del conteo de votos y
al restaurarse arrojó el resultado garante de una victoria contundente, los ciudadanos
y las fuerzas armadas mostraron su desacuerdo. Hubo manifestaciones casi todos los
días de octubre. Morales se declaró abierto al diálogo con otros partidos políticos y optó
por convocar a elecciones el 10 de noviembre de 2019. El ejército le sugirió que dejara el
cargo y, ese mismo día, dimitió. El gobierno mexicano de izquierda de López Obrador
ofreció asilo a Morales en México, donde permaneció unas semanas. Mientras tanto,
los sucesores inmediatos al cargo renunciaron también, mientras una coalición de dere-
cha en el Congreso colocó al mando a Jeanine Áñez, respaldada por las fuerzas armadas.

12 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 La polifonía de las manifestaciones en Latinoamérica

De México, Morales se dirigió a Argentina, donde ahora gobierna la izquierda, y ha

anunciado sus intenciones de presentarse a las elecciones de 2020. El canto boliviano
suma cada vez más voces, escucharemos cuál predomina en 2020.

Colombia
En efecto dominó, el 21 de noviembre de 2019 hubo un paro nacional en Colombia
que pedía al presidente Iván Duque, de un partido conservador, que ejecutara refor-
mas en prácticamente todos los pilares sociales, como seguridad, educación y salud.
La sociedad se sentía descontenta por la corrupción vigente y por el incremento de
la violencia, que produjo muertes de niños y adolescentes inocentes en los combates
que libró el gobierno contra el crimen organizado. En general, impera la inconfor-
midad por la desconexión entre lo que los sectores menos favorecidos necesitan y lo
que el gobierno ha ofrecido a cambio. Una parte considerable de la población está en
desacuerdo con las decisiones que ha tomado este gobierno en cuanto a las modifi-
caciones tributarias, pensionales y educativas. Las respuestas han distado de conten-
tar a la población.

PROBLEMAS MÁS ANTIGUOS Y PROFUNDOS

Hay otro grupo de países donde las voces resuenan desde hace tanto tiempo que
ya se mezclan con la música de fondo. No es noticia de 2019 la crisis sociopolítica
de Venezuela. Durante los últimos 5 años, la situación ha empeorado en práctica-
mente todos los sentidos. Nicolás Maduro ha perpetuado un descontento general
con el abuso en el poder, la privación de derechos a los ciudadanos y la aversión hacia
otros gobiernos. El comercio, la economía, la provisión de bienes y la generación de
servicios públicos han ido en picada. Incluso decenas de gobiernos favorables a la
democracia han reconocido a Juan Guaidó, de la oposición, como el líder legítimo de
Venezuela, lo que ha causado polémicas internacionales y divisiones políticas. No se
vislumbra una solución en el corto plazo.
En Nicaragua no se vive una realidad más optimista. El dominio de Daniel Ortega
ha profundizado la desigualdad social y ha extendido el descontento. Han pasado casi
2 años desde el estallido de protestas en contra del gobierno de Ortega y la primera
dama Rosario Murillo. Ha habido enfrentamientos entre los manifestantes y la poli-
cía, que han dejado muertos y heridos. Han sido 11 años de violar la Constitución y de
atentar en contra del Estado de derecho, pero la dupla se aferra al poder.
En Honduras ha habido irregularidades y polémica en las elecciones. A finales
de 2017, cuando la ciudadanía hondureña acudió a las elecciones generales, con gran
afluencia otorgó la victoria a la oposición al presidente Juan Orlando Hernández. Sin
embargo, fallas en el sistema nublaron el conteo de votos y poco después se anunció
el triunfo de Hernández. La reelección está prohibida en ese país, salvo que la res-
palde una reforma constitucional y una consulta popular, lo que no ocurrió antes de
esos comicios. Con medidas opresivas y el uso de la fuerza, Hernández ha tratado
de mitigar las movilizaciones, pero el eco resuena.

Abril/Junio 2020 13
Ernesto Antonio Michel Guardiola

Haití ha vivido múltiples protestas y un hartazgo general. Se trata de una mezcla

de quejas contra la corrupción y medidas impopulares que han desatendido a la pobla-
ción más vulnerable, que en ese país representa la mayoría. Como en los demás casos,
los haitianos exigen un cambio. No están dispuestos a callar o ceder más de su poder
a la oligarquía que ha exprimido los recursos.

LOS HILOS CONDUCTORES

La ola de manifestaciones en Latinoamérica tiene similitudes con la Primavera Árabe
de 2011 en cuanto al efecto dominó. Si bien cada caso tiene causas locales y peculia-
ridades, presentan instrumentos similares para acompañar a las voces de sus ciuda-
danos. Vale la pena detenerse en cada uno para analizar los factores locales, las causas
que encendieron las revueltas sociales. No son del todo equiparables las protestas en
Chile y las de Haití, pues los detonadores varían. Sin embargo, hay hilos conducto-
res que atan los aspectos individuales de los países para sumarlos a inercias históricas
de desigualdad social, pobreza, impunidad y corrupción.
Un elemento que no puede obviarse, es el hecho de que la región ha tenido un
desempeño pobre en los últimos años. Según el Banco Mundial, el crecimiento en
Latinoamérica se ha desaceleró de 1% en 2018 a 0.2% en 2019. El comercio regional
se caracteriza por una fuerte dependencia de la demanda internacional de ciertos
productos, cuyo precio puede fluctuar fácilmente. El auge de las materias primas
trajo cierta bonanza que amortiguó las ineficiencias de algunos gobiernos y el mal
manejo de los recursos. Por factores externos a la región, como la desaceleración
económica mundial, flujos volátiles de capital y una menor demanda china de los
insumos, el mercado latinoamericano ha sufrido caídas. Un crecimiento económico
menor, junto con el crecimiento demográfico positivo, significó una reducción del
pib per cápita. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, en 2019 la pobreza aumentó del 30.1% al 30.8%, y del 10.7% al 11.5% la
pobreza extrema.
El menor crecimiento económico no muestra el panorama completo. La des-
igualdad y la distribución inequitativa de los recursos son constantes en práctica-
mente toda la región, lo cual genera exclusión del sistema político, profundización
de las carencias y deterioro del tejido social. Es cierto que hay empresarios des-
tacados y riquezas que han crecido, pero existe una sensación generalizada de que
la democracia no ha respondido a las necesidades de los sectores más vulnerables.
Algunos de los países que mostraron más progreso en el abatimiento de la pobreza
y en los indicadores macroeconómicos (Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador), tam-
bién enfrentaron movilizaciones masivas. La tolerancia cada vez es menor, evi-
dente en los bajos niveles de aprobación gubernamental y la desconfianza que hay
ante la corrupción. No deben sorprender los resultados electorales que otorgan el
triunfo al candidato que representa un giro completo respecto del anterior. Los
ciudadanos tienen la esperanza de que el cambio político transforme la realidad
cotidiana.

14 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 La polifonía de las manifestaciones en Latinoamérica

EL CONCIERTO rompió EL SILENCIO

La ironía del problema es que, cuando ya cuentan con la posibilidad de gobernar, la
ambición de modificar radicalmente las políticas sociales ha producido paquetes de
reformas y programas sociales que, lejos de reparar las fallas, las han agravado. Las
soluciones inmediatas carecen de una consolidación fiscal y una estructura legal que
atiendan las causas de la desigualdad. Los intentos populistas consisten en acciones
inmediatas que son como un parche en la herida social, mas no curan el malestar, por
lo que constantemente resurge la molestia que requiere un tratamiento profundo.
Más allá del populismo, el verdadero problema radica en la perpetuación en el
poder de gobernantes que, independientemente de la persona o el partido, continúan
con vicios que lastiman a toda la población, sobre todo a los más vulnerables. La opre-
sión y la sumisión han estado presentes en la historia de la región, pero el silencio
se rompe con la banda sonora de las movilizaciones. A diferencia del pasado, cuando
hubo solistas aventurados, Latinoamérica se torna en un coro. Es cierto, hay cantos
en idiomas distintos, a diferentes tonos, y conforme ensayan, la armonización es más
contundente, para convertirse en una sola voz cada vez más rampante, digna de un
concierto para todo el público, incluso para aquellos que, por mucho tiempo, se han
rehusado a escuchar.

Abril/Junio 2020 15
 Militares bajo control
Fallas teóricas detrás del estancamiento
de Juan Guaidó
Víctor M. Mijares
y Alejandro Cardozo Uzcátegui

E
l 23 de enero de 2019, Juan Guaidó, Presidente de la Asamblea Nacional de
Venezuela, juró como Presidente encargado de su país ante una multitud
caraqueña. El joven e inexperto político venezolano, prácticamente desco-
nocido fuera de su país, se convirtió en el agente clave de una estrategia constitu-
cional orientada a impulsar una transición. “Cese de la usurpación, gobierno de
transición y elecciones libres” fue la consigna con la que se dio a conocer este
nuevo líder enfrentado al autocrático régimen chavista de Nicolás Maduro. Pero la
estrategia iba más allá de las fronteras venezolanas. La nueva cabeza visible de
la oposición en Venezuela encajó a la perfección en una estrategia hemisférica que
se articuló entre Washington y el incipiente Grupo de Lima. La idea de un cerco
diplomático con consecuencias internas cobraba forma ante los cambios de go-
bierno y de signo ideológico que venían operando en Latinoamérica.
Como era de esperarse, con Guaidó se generaron altas expectativas de cambio
político. Las presiones derivadas de la masiva emigración de venezolanos, con cre-
ciente impacto socioeconómico en Sudamérica, y muy especialmente en Colombia,
hicieron que este giro político fuese considerado el cambio más extraordinario de
2019 en Latinoamérica. La estrategia constitucional brindaba legitimidad interna a
la operación. Asimismo, el apoyo mayoritario de gobiernos latinoamericanos y occi-
dentales cumplía con la función de legitimar internacionalmente al Presidente encar-
gado. Las sanciones de Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea provocarían una
situación de tensión interna para quebrantar la unidad alrededor de Maduro. La ope-
ración contaba, en consecuencia, con una sólida lógica, al tiempo que se ajustaba a las
tesis dominantes sobre transiciones y poder militar en Venezuela.

VÍCTOR M. MIJARES es profesor asistente en el Departamento de Ciencia Política de la

Universidad de los Andes, Colombia. Sígalo en Twitter en @VMMijares. ALEJANDRO CAR-
DOZO UZCÁTEGUI es profesor investigador de la Escuela de Política y Relaciones Interna-
cionales de la Universidad Sergio Arboleda, Bogotá. Sígalo en Twitter en @aecardozouz.

16 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Militares bajo control

En materia de transiciones se ha propagado la idea de la necesidad de generar

quiebres en la coalición gobernante. En el caso del chavismo, la coalición gober-
nante no consiste en un grupo de partidos, sino en lo que el propio Hugo Chávez
llamó la “unión cívico-militar”, o la unidad del partido civil con las fuerzas armadas.
La bibliografía dominante sobre las relaciones entre civiles y militares en Venezuela
tiende a ser tajante y se decanta por las tesis del pretorianismo como fórmula recu-
rrente de gobernabilidad autoritaria, con un sustrato lasswelliano de “Estado guar-
nición”. El término “pretorianismo” se refiere a una forma de gobierno en la que las
fuerzas armadas ejercen una influencia decisiva, llegando incluso a controlar a los
civiles o, en casos extremos, a ejercer el gobierno de forma directa. La opinión infor-
mada que señalaba la recurrencia militar en la vida política venezolana ayudó a inter-
pretar que, en la unión cívico-militar chavista, el centro de gravedad era, en efecto, el
componente militar de la coalición gobernante. Las evidencias reforzaban esta idea,
pues en la revisión de la historia universal de los golpes de Estado, Venezuela aparece
entre los países con mayor número de asonadas y levantamientos militares desde la
Segunda Guerra Mundial.
No obstante, consideramos que las evidencias históricas dicen poco acerca de los
cambios que se han suscitado en la Venezuela chavista. El anquilosamiento teórico que
se refiere a Venezuela como un Estado pretoriano, cuyo centro de gravedad son las fuer-
zas armadas, ha tenido consecuencias adversas para la estrategia de cambio político ges-
tada desde Caracas con apoyos externos, sobre todo de Bogotá y Washington. Ante la
improbabilidad de que se produzcan acciones de fuerza contundentes contra el régimen
venezolano, el cerco diplomático y las sanciones surgieron como alternativas estratégi-
cas para activar lo que se considera el talón de Aquiles del chavismo bajo el régimen de
Maduro: su alta dependencia, cuando no sometimiento, a la autoridad militar. Nuestro
argumento va a contracorriente de dicha tesis y cuestiona la creencia generalizada en
la supremacía militar sobre los civiles en Venezuela. Consideramos que el poder civil
―con el Partido Socialista Unido de Venezuela (psuv) como vehículo― infiltró al
poder militar y anuló la posibilidad de que ahí surgieran mandos unificados que pudie-
sen rebelarse. Por eso la estrategia de inducir divisiones dentro de las fuerzas armadas
para que una parte abandonara la coalición gobernante no funcionó.

UNA TEORÍA ANQUILOSADA

En Venezuela se ha elaborado una mitología política alrededor de los militares. La
fuerte impronta simbólica de un “imaginario pretoriano” parte de un culto militarista-
bolivariano y del relato de las guerras de independencia. La larga lucha caudillista del
siglo xix tardío también lleva el sello de la imposición castrense en el sistema político
venezolano, que corona con el “ciclo andino” de gobiernos militares (de 1908 a 1958).
Asimismo, la democracia inaugurada en 1958 ha estado plagada de amenazas y defec-
ciones militares golpistas (entre 1961 y 1992 se registraron cinco intentos). Finalmente,
la elección como Presidente del exmilitar golpista Chávez terminó por consolidar la
tesis del control militar sobre el poder civil democrático en Venezuela.

Abril/Junio 2020 17
Víctor M. Mijares y Alejandro Cardozo Uzcátegui

En la idea del control castrense sobre las fuerzas civiles, esta historia de conspira-
ciones y golpes militares plantea varias líneas teóricas anquilosadas, tanto en el análi-
sis como en la misma política venezolana. Las tesis más alentadoras postulan que, de
1958 a 1999, Venezuela vivió una era de control civil sobre el estamento castrense. A
estas consideraciones se interpone el concepto revisionista de un espejismo, que recoge
un abundante correlato historiográfico sobre los planes e intentos de golpes de Estado
durante el ensayo democrático, con el que se pretende demostrar que el control civil
fue un espejismo y los militares siempre estuvieron al acecho del poder en Venezuela.
Ambos argumentos (control civil sobre los militares o viceversa) no contravienen
la línea maestra del culto pretoriano en Venezuela, y desembocan en varias hipótesis.
Una se refiere a la lucha del sector militar venezolano por mayor reconocimiento polí-
tico, pues desconfía del liderazgo civil en el contexto del subdesarrollo venezolano.
Dispuestos a participar en las decisiones nacionales, que habían sido relegadas a una
élite política inútil, los militares decidieron tomar las riendas del país. Esta corriente
explica que el Plan Educativo Integral Militar para las escuelas de formación de ofi-
ciales, conocido como el plan Andrés Bello (aplicado desde 1971), fue muy influyente
en las siguientes generaciones de oficiales y les inculcó un sentido de responsabilidad
política, por el que se animaron a maquinar conjuras golpistas contra el “corrompido”
sistema democrático. Dentro de esta misma
línea hay otra explicación, acaso más sugerente.
La falla del plan Guaidó Estos cadetes en formación y oficiales jóvenes
reside, precisamente, en no solo fueron sacudidos políticamente por el
una desorientación teórica. nuevo plan educativo, sino que además entra-
ron en contacto con partidos y movimientos
de izquierda infiltrados en las fuerzas armadas
y formaron logias militares como el Movimiento Revolucionario Bolivariano 200
(mrb-200), Revolución 83 y la Alianza Revolucionaria de Militares Activos (arma).
Ambas hipótesis intentan consolidar la noción del escaso control objetivo de las fuer-
zas políticas civiles que gobernaron hasta 1999. Asimismo, fortalecen la idea del culto
pretoriano en la política venezolana.
Ciertamente, el siglo xx venezolano está cargado de conjuras urdidas en los cuar-
teles. Se percibe una como especie de vehemente oficialidad joven que trama cons-
piraciones contra el poder establecido desde la generación de Marcos Pérez Jiménez,
quien terminó imponiéndose como dictador durante la década de 1950. Así también,
las sublevaciones militares, motines e intentos golpistas del Barcelonazo (1961), el
Porteñazo y el Carupanazo (1962) explican este fenómeno: el asalto de los militares a
las instituciones civiles venezolanas.
Este largo correlato histórico-político de las relaciones entre civiles y militares
en Venezuela se centra, pues, en la tesis del Estado guarnición de Harold Lasswell
(1941). Así, se postula que Venezuela, lejos de haber tenido una democracia con con-
trol civil objetivo durante sus diferentes ensayos, ha sido presa de los militares o, al
menos, de su influencia sobre las instituciones. Por ende, en los tiempos que corren,
la explicación del fenómeno del chavismo bajo el régimen de Maduro se ha reducido

18 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Militares bajo control

a una noción general del pretorianismo venezolano, con una simplificación teórica
de un fenómeno político más complejo, que va más allá de un autoritarismo militar.
Esta teoría estancada se ha venido transformando en el análisis político central sobre
la crisis venezolana, en un ciclo improductivo y repetitivo, que intenta dar cuenta
de diferentes expresiones del autoritarismo chavista. Estos viejos-nuevos plantea-
mientos se refieren a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (fanb) como el prin-
cipal soporte del socialismo del siglo xxi. Algunos escritos todavía conciben que el
chavismo-madurato tenga como finalidad expresa erigir a la fanb como “soporte
supremo” de su proyecto político. Estas posiciones teóricas argumentan que existe un
pretorianismo militante en las fuerzas políticas chavistas que ha derivado hacia una
fase superior, correspondiente a una militarización progresiva de la sociedad. Es decir,
que un núcleo central de control y poder militar expande su influencia castrense hacia
los espacios políticos naturales de la sociedad civil.
Quienes se adhieren esta tesis deducen que el poder de Maduro se sustenta en
un núcleo militar o que, en todo caso, procede de ese núcleo. Con ello, esta corriente
teórica dominante endosa una responsabilidad histórica al alto mando militar vene-
zolano en el sistema político. En la bibliografía sobre las relaciones entre civiles y
militares se arguye que los militares, por ende, se han expandido dentro de la buro-
cracia civil venezolana, colonizándola con mentalidad y objetivos pretorianos para
hacer prosperar, en toda ley, un gobierno militar. Entonces, se alega que Maduro
encabeza un gobierno militar, pues cuenta con la burocracia castrense para tener,
definitivamente, el control del Estado venezolano. En estas explicaciones de la crisis
venezolana actual también se interpreta que el chavismo ha erigido a la fanb como
gran árbitro de las diferencias políticas en el país, por lo que el anterior soldado neu-
tral hoy sería un soldado políticamente comprometido con la revolución.
En cualquiera de las derivaciones de la hipótesis de que Maduro ha implantado
poco a poco las formas de un autoritarismo militar, las ideas centrales de esta argumen-
tación se basan en evidencias históricas del siglo xx que demuestran, en efecto, una
recurrente impronta de los militares en la política venezolana. Con ello se supone que
los militares han infiltrado subrepticiamente al sistema político civil y, una vez aden-
tro, han modelado toda la estructura según formas pretorianas de gobierno y Estado.
Nuestro planteamiento es diferente. Las fuerzas armadas no se inocularon en
el proyecto democrático civil venezolano por medio del golpe de Estado fallido de
Chávez y ni siquiera por la vía electoral de su triunfo en 1999. La Revolución boli-
variana ha dado muestras de ser, en efecto, el vehículo de una fuerza política civil de
profundas raíces en la izquierda histórica castrista, guerrillera, universitaria, intelec-
tual, gremial, sindical y policial en el ejército y sus componentes. El proyecto final
es la desarticulación del núcleo castrense por medio de la desprofesionalización, la
degradación de sus rangos operativos y la politización de todos sus espacios que, con
un fino tramado propagandístico y simbólico pretoriano, pretendidamente militarista
y nacionalista, desmembró al aparato militar profesional.
Este error ha confundido la estrategia internacional alrededor de Guaidó. Siguien -
do las tesis e imágenes dominantes sobre el militarismo de Maduro, la oposición ope-

Abril/Junio 2020 19
Víctor M. Mijares y Alejandro Cardozo Uzcátegui

ró con la esperanza de entablar algún diálogo con el supuesto núcleo militar del régi-
men venezolano. En el supuesto de que el poder de Maduro reside en los militares,
se quiso amenazar y seducir a ese núcleo castrense para que desertara o, en el mejor
de los casos, concurriera en un golpe de Estado con miras a restaurar la democracia
venezolana. Como veremos, la falla del plan Guaidó reside, precisamente, en una des-
orientación teórica.
La corriente intelectual hasta ahora dominante, en la que se intenta explicar los
últimos años como una realidad pretoriana del poder y la política venezolana, se ha
equivocado al señalar el motor del autoritarismo chavista: no fue la bota militar la
que menoscabó la democracia venezolana, sino el aparato ideológico civil que pre-
paró el fin de unas fuerzas armadas profesionales y debilitó a una sociedad con aspi-
raciones democráticas. El hecho de que se dote a la fanb de equipo moderno lleva a
algunos a pensar que el poder militar es el actor más influyente en la coalición gober-
nante. No obstante, esto es una confusión. En los hechos se ha utilizado una parte de
la estructura de las fuerzas armadas para descomponer a la propia institución militar.
Y se lleva a cabo una política de persecución y castigos internos. El verdadero poder
es civil y reside en el psuv. No haber comprendido todo lo anterior, al haberse estan-
cado en un debate teórico inerte sobre el pretorianismo en la política venezolana, ha
llevado a la desorientación a actores políticos venezolanos y extranjeros que intentan
poner fin al régimen de Maduro.

Control Civil Y Expectativas Frustradas

Durante casi todo el primer semestre de 2019, la discusión sobre la cuestión venezo-
lana estuvo marcada por el debate en medios de comunicación y redes sociales acerca
de la posibilidad de una intervención militar con fines humanitarios. Frecuentemente,
este debate se centraba más en la deseabilidad de una operación de esa envergadura,
que en sus posibilidades técnicas y políticas. La tradicional y mayoritaria animosi-
dad latinoamericana a un reforzamiento de la presencia militar estadounidense en la
región se tornó en aversión cuando el Presidente de Estados Unidos, Donald Trump,
dijo en 2017 que, en el caso de Venezuela, “todas las opciones están sobre la mesa”.
Esta posición de ambigüedad estratégica, junto con el aumento del número de san-
ciones a individuos, la imposición de sanciones a la industria petrolera venezolana
y el reconocimiento de Guaidó como Presidente encargado, constituyeron el eje de
la diplomacia coercitiva contra el régimen de Maduro. El 24 de febrero de 2019, la
posición estadounidense se reforzó en Bogotá, cuando Mike Pence, Iván Duque y el
mismo Guaidó se abstuvieron de acompañar el comunicado del Grupo de Lima sobre
el rechazo a cualquier forma militarizada de intervención en la región. La consigna de
oponer una amenaza creíble estaba en marcha.
No obstante, las evidencias apuntaban en otra dirección. A pesar de las limitadas
capacidades ofensivas convencionales de Venezuela, sus sistemas de intercepción aérea
podrían ser los mejores de Latinoamérica. La transferencia de tecnología militar rusa
en la forma de aviones de combate y sistemas de defensa tierra-aire se ha completado

20 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Militares bajo control

con capacidades de rastreo del espacio aéreo con nuevos radares chinos. Más allá de los
temibles equipos diseñados para el combate contra las fuerzas y la tecnología propias
de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, las lanzaderas de misiles portáti-
les tierra-aire son una pesadilla potencial para los gobiernos y los ejércitos estadouni-
denses, colombianos y brasileños. Expertos en defensa han destacado la posibilidad de
una difusión de este armamento entre grupos insurgentes y del crimen organizado, lo
que pondría en jaque la seguridad de la región. Así, la defensa venezolana es una com-
binación de doctrina convencional, con disuasión, basada en la posibilidad de colapso y
diseminación de armamento moderno en manos de fuerzas trasnacionales.
La posibilidad del caos disuade a cualquier potencia de intervenir directamente
en Venezuela. De allí que los debates sobre la deseabilidad de una acción humanita-
ria con ejercicio de fuerza no sean tan importantes como el de su viabilidad política.
Ante esta realidad, se plantearon hipótesis sobre las verdaderas intenciones de la pre-
sión externa, con la idea de quebrar la coalición gobernante de esa unidad cívico-mili-
tar chavista. Informes periodísticos, preparados con testimonios de exfuncionarios
del contradictorio gobierno de Trump, daban cuenta de lo acertada de aquellas hipó-
tesis: el gabinete de seguridad nacional del gobierno de Estados Unidos habría dis-
cutido si instigaba un golpe de Estado en Venezuela. El pretorianismo venezolano y
la historia golpista del país alentaban esa estrategia. El resultado esperado sería una
transición de bajo costo político para Washington, estabilizaría en el corto plazo a
Venezuela y liberaría de presiones humanitarias y militares a Brasil y a Colombia.
Con este objetivo, se ampliaron y endurecieron las sanciones a civiles y militares cha-
vistas, y al mismo tiempo, se enviaron mensajes directos e indirectos a los militares
venezolanos en la forma de promesas de amnistía que no ampararían a los civiles cha-
vistas, y se evadió por largo tiempo la aplicación de sanciones a prominentes figuras
militares activas o en retiro, como Vladimir Padrino López, Ministro de la Defensa,
y Diosdado Cabello, Vicepresidente del psuv.
La operación planteada generó grandes esperanzas de cambio. El 23 de febrero de
2019, en la frontera con Colombia, se incrementaron las expectativas cuando milita-
res venezolanos comenzaron a desertar, y esa misma tarde, un pequeño grupo de ellos
reconoció como comandante en jefe a Guaidó. Sin embargo, acciones simbólicas como
esa de Cúcuta, así como la estrategia en su conjunto, han sido una frustración para sus
diseñadores y para la mayoría de los venezolanos. El problema que detectamos está en
el diagnóstico previo a la estrategia, es decir, en el anquilosamiento teórico según el
cual el régimen de Maduro es un autoritarismo pretoriano. El chavismo civil ha des-
arrollado formidables capacidades de control sobre las fuerzas armadas venezolanas,
especialmente por vía de la transferencia de conocimientos y experiencias políticas del
régimen cubano. La cooperación autoritaria entre Cuba y Venezuela es una pieza cen-
tral de la resiliencia del régimen venezolano, en tanto que, como ha sido documentado,
La Habana ha transferido capacidades de inteligencia y contrainteligencia a Caracas,
con las fuerzas armadas como uno de los principales objetivos.
Esta intervención del poder civil sobre el militar ha fragmentado el mando mili-
tar y le ha restado eficacia operativa a las fuerzas armadas. Una somera revisión de las

Abril/Junio 2020 21
Víctor M. Mijares y Alejandro Cardozo Uzcátegui

cifras de prisioneros políticos en Venezuela arroja un creciente número de militares

en los últimos años. Así, el plan de dar un golpe de Estado para destituir a Maduro
requeriría una operación militar muy complicada. En términos de despliegue y obje-
tivos, un golpe podría tener un grado equivalente de complejidad político-militar que
la ocupación de un país extranjero, con la diferencia de que el país ocupado es el pro-
pio. Esta complejidad operativa solo se alcanza por medio de mandos unificados que
cuenten con una importante autonomía con res-
pecto a los civiles, y no es el caso de las fuerzas
La posibilidad del caos armadas venezolanas, que han sido larga y dura-
mente intervenidas por el partido de gobierno
disuade a cualquier con el fin de evitar rebeliones militares.
potencia de intervenir La cooptación del Estado bajo el chavis-
directamente en Venezuela. mo se ha visto, sobre todo, en el manejo de la
industria petrolera, proeza política que se con-
solidó a partir de 2004. La importancia del
petróleo en Venezuela ha hecho que la cooptación de las fuerzas armadas haya
pasado parcialmente desapercibida. A raíz de los sucesos de abril de 2002, cuando
Chávez fue depuesto momentáneamente por una conjura en el antiguo alto mando
militar, el chavismo activó mecanismos para evitar golpes. Allí entró la asistencia
cubana junto con un proceso de progresiva desprofesionalización militar. El partido
cooptó a los militares y las fuerzas armadas incorporaron la ideología del gobierno, y
adoptaron posteriormente el inconstitucional nombre de Fuerza Armada Nacional
Bolivariana y los lemas del psuv. Diecisiete años de intervención rindieron sus fru-
tos el 30 de abril de 2019. Esa mañana, Guaidó y el hasta entonces Jefe del Servicio
Bolivariano de Inteligencia, el general Manuel Cristopher Figuera, aparecieron
junto al liberado líder opositor Leopoldo López, llamando al levantamiento mili-
tar. Con el paso de las horas el movimiento se frustró de forma incruenta, al quedar
de manifiesto que la fanb no actuaría coordinadamente contra Maduro. Ello puso
en evidencia que el anquilosamiento teórico ha tenido graves consecuencias políti-
cas y demanda una revisión que permita entender la confusa situación venezolana.

Los Límites del Militarismo Venezolano

La fuerza civil del chavismo-madurato consiste en la consolidación férrea de un apa-
rato ideológico y propagandístico que cuenta con la poderosa maquinaria de un par-
tido hegemónico como el psuv. Este partido ha cooptado al aparato militar del
Estado, al tiempo que en su dirección nacional la presencia de civiles es abrumadora-
mente mayor que la de los militares activos y retirados. Apenas un puñado de milita-
res históricos vinculados al intento de golpe de Estado del 4 de febrero de 1992 forma
parte de esta dirección.
Otro elemento significativo, inherente a esta dinámica de poder civil sobre el mili-
tar, es la histórica cuota ―única en los anales de la República― de unos 211 milita-
res imputados por delitos de traición a la patria, instigación a la rebelión o contra el

22 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Militares bajo control

decoro militar ―cifra actualizada a diciembre de 2019—. Tampoco pasa desaperci-

bido el hecho de que dos oficiales históricos del más alto prestigio durante el chavismo
temprano, miembros del selecto círculo de los generales del 4f, cofrades de la rebe-
lión militar originaria de Chávez, hayan quedado sometidos a un cruento presidio.
En efecto, para los generales Raúl Baduel y Miguel Rodríguez Torres se construyó
un calabozo especial, con intimidantes medidas de seguridad y aislamiento. Después,
le siguió la orden de transferir a 321 433 fusiles de las fanb a la Milicia Bolivariana,
brazo armado civil del psuv, lo que deja en claro que el poder en Venezuela no está
tomando la forma de un Estado de guarnición, sino el de un “Estado comunal”, cada
vez más cercano a la doctrina del partido de gobierno.
Estos hechos conforman dos elementos: el lanzamiento de un mensaje a las fuer-
zas armadas venezolanas de que la revolución es comandada por fuerzas civiles, y que
ya no temen la injerencia militar sobre sus cuotas de poder ni el mando en Venezuela.
El segundo elemento, fundamental en la lógica del poder del chavismo, es que la inte-
ligencia civil, vista como interferencia, información, ideologización y propaganda,
pudo resquebrajar la estructura formal militar de las fuerzas armadas venezolanas
basándose en la fragmentación de los mandos operacionales, la incomunicación de los
diferentes componentes de la fuerza y la anulación, por ende, de su poder de fuego
coordinado ante levantamientos y golpes de Estado.
Así, debe quedar atrás el análisis histórico-político tradicional de las relaciones
civiles y militares que sostiene, todavía, una tesis pretoriana sobre el poder civil en
Venezuela. Los tiempos presentes obligan a considerar la crisis venezolana, tanto para
actores nacionales como extranjeros, desde el prisma renovado de un autoritarismo
civil, policiaco y no militar, con fuerza en la ideología, la propaganda y el control
social estructural. Asimismo, el equipamiento militar de la fanb y la expresión de
ese poderío no deben ser confundidos con la existencia de una intervención castrense
profesional y sistemática en el sistema político venezolano. La adquisición de equi-
pamiento militar ofensivo y defensivo de China y Rusia, diestramente instrumen-
talizado por el chavismo bajo el madurato para propaganda e intimidación interna
y externa, no es la manifestación política de unas fuerzas armadas profesionales en
el gobierno. El nuevo papel de los militares en Venezuela es obedecer a ese poderío
expresado en el psuv, para esperar el reparto de prebendas a los leales y responder
oportunamente a cualquier amenaza interna o externa a la soberanía de la revolución.
Tanto Guaidó como sus acompañantes y aliados internacionales deben comprender
ese nuevo razonamiento de la fanb, guardiana del psuv.

Abril/Junio 2020 23
 Migración venezolana
Efectos y reacciones
en Sudamérica
Horacio Saavedra

E
n distintos países latinoamericanos, las protestas políticas de octubre de
2019 expusieron quejas masivas por crisis económicas y recortes presu-
puestales en educación, transporte y salud. Coincidieron con la llegada de
migrantes y refugiados venezolanos a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador y Perú. Familias venezolanas se asentaron en distintas partes de Sudamé-
rica y su presencia fue unas veces aceptada y otras rechazada en las sociedades
receptoras.
El flujo venezolano muestra que la migración internacional no puede analizarse
solo bajo la lupa nacional, ya que tiene componentes regionales e internacionales. Este
desplazamiento masivo de Venezuela tiene efectos de orden mundial que todavía no
son aquilatados. Más de 4.5 millones de venezolanos dejaron el país entre 2014 y 2019.
Además, según datos de la Organización Internacional para las Migraciones (oim),
“Venezuela superaría en 2020 el fenómeno migratorio sirio”, con una proyección de
más de 6 millones de emigrados, si se cuentan las salidas voluntarias y las forzadas.
Al mismo tiempo, los discursos de rechazo de venezolanos son una amenaza cre-
ciente. A los migrantes se les considera un peligro para la prosperidad, la calidad de
vida, el orden, la integridad de las comunidades e, incluso, como un riesgo para las
fronteras y la seguridad nacional. Con estas expresiones se critica a los inmigrados
por su impacto económico y legal y por el interés nacional, lo que produce reaccio-
nes étnicas y nacionalistas.

LA MIGRACIÓN REDUCIDA A UN PROBLEMA REGIONAL

Llama la atención que el éxodo de Venezuela se ha tratado como un problema regio-
nal, aunque encabece los flujos mundiales. Se calcula que el número de venezolanos

HORACIO SAAVEDRA es doctor en Ciencias Políticas por la Universität Tübingen y por la

Freie Universität Berlin. Fue Cónsul General de México en Miami y en Frankfurt. Se especia-
liza en temas de cooperación, geopolítica y migración.

24 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Migración venezolana

que quieren obtener el estatus de refugiados ha aumentado 8000% desde 2014. La

situación venezolana está cambiando la configuración demográfica de Sudamérica
y del Caribe. Por ejemplo, en Curazao los venezolanos representan ya el 15% de la
población total y en Aruba el 10%, con 26 000 y 16 000 migrantes.
La Organización de los Estados Americanos (oea) ha resaltado la crisis polí-
tica de Venezuela y ha creado un grupo de trabajo para migrantes y refugiados vene-
zolanos. Según el secretario general Luis Almagro, “con más de 3.4 millones, los
venezolanos son la población de refugiados más grande del mundo, secundados por
Siria, que ha estado en guerra por 7 años. Y los estimados indican que [...] el éxodo
alcanzará 5.4 millones de personas”. De seguir las tendencias, en 2020 entre 7.5 y 8.2
millones de venezolanos podrían ser parte de esta migración “forzada”. La oea es el
organismo regional más crítico de la “expulsión venezolana” y el secretario general
Almagro el calificador más enérgico del régimen venezolano.
El coordinador del grupo de trabajo de la oea señaló que la crisis migratoria no
ha tenido la atención suficiente ni los recursos necesarios de parte de la comunidad
internacional. Según David Smolansky, las contribuciones internacionales no han
alcanzado siquiera los 200 millones de dólares, en comparación con la crisis siria, que
recibió más de 30 000 millones de dólares, y la de Sudán del Sur, que ha recibido
casi 10 000 millones de dólares. “Creemos que la contribución que se ha dado a los
migrantes y refugiados venezolanos es baja.” Mientras se destinan 5000 dólares a cada
refugiado sirio, se canalizan menos de 300 a cada venezolano expulsado.
La mayoría de los Estados receptores han resaltado la necesidad de una coordina-
ción regional y de uniformar las políticas migratorias. En tanto, la participación de los
países con experiencia migratoria histórica y economías industriales, como Estados
Unidos y México, ha sido muy discreta. Ni Estados Unidos ni México han colo-
cado todavía en foros, como la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas (onu), a la migración venezolana como una crisis migratoria mundial, aun-
que han abierto las fronteras a los venezolanos y han sido menos restrictivos con ellos
que con otros latinoamericanos.
Los organismos regionales ya tienen apartados de migración y refugio, aunque
tampoco han posicionado su preponderancia mundial. La oea y el Grupo de Lima
han logrado situar la crisis política y humanitaria venezolana en el debate y en los
medios estadounidenses; no obstante, la emergencia migratoria todavía no tiene ese
posicionamiento.
La avalancha de migrantes venezolanos en Sudamérica creó un reto sin pre-
cedentes para los organismos especializados en migración y refugio. Para aten-
der la crisis se creó un foro común, encabezado por la Agencia de las Naciones
Unidas para los Refugiados (acnur), la oim y los países receptores, del que sur-
gieron la Plataforma Regional de Coordinación Interagencial y el Plan Regional
de Respuesta para Refugiados y Migrantes de Venezuela (14 de diciembre de
2014). Es una iniciativa de 95 socios y medio millón de miembros comunitarios
enlazados para atender las necesidades de cerca de 2.2 millones de migrantes y
refugiados venezolanos.

Abril/Junio 2020 25
Horacio Saavedra

La Unión Europea ha sido la organización extracontinental que más se ha invo-

lucrado, por medio del Grupo de Contacto Internacional, y la que ha tratado de
darle nivel internacional al tema. Por razones geopolíticas, su posicionamiento ha sido
mucho menor que en la crisis de refugiados del Medio Oriente y el flujo masivo de
africanos al mar Mediterráneo.

LA SOLIDARIDAD LATINOAMERICANA A PRUEBA

La población continúa dejando Venezuela por razones económicas, políticas, de segu-
ridad y por el anhelo de rencontrarse con sus comunidades en el exterior. Escapa de
las dificultades locales y busca bienestar en otras latitudes. Huye también de la incer-
tidumbre y de la escasez de comida, servicios públicos y atención médica. Esta crisis
humanitaria daña a la población más vulnerable. De hecho, los migrantes y los refu-
giados más afectados son las mujeres y los niños.
Los primeros en salir fueron los más fuertes y competitivos. Ahora la migración
es de personas con menos escolaridad, poca o nula documentación migratoria, menos
recursos para transporte y signos de desnutrición. Según la acnur, hay más portado-
res de enfermedades al momento de la salida del país o adquiridas durante el viaje. En
informes independientes se indica también que por lo menos 1.3 millones de migran-
tes y refugiados venezolanos presentaron cuadros de desnutrición en 2019.
A comienzos del siglo xxi, las familias de empresarios y profesionistas que salían
de Venezuela se contaban por cientos. En 2018 y 2019, los migrantes venezolanos
pasaron de miles a millones. Han trastocado las economías receptoras, así como sus
sistemas laborales, el gasto médico y el educativo; y también la percepción que se
tiene de ellos.
Hasta fechas recientes, la fama de los migrantes como “educados y de clase media”
les abrió las puertas del continente, como afirma Eduardo Stein, Representante
Especial de la acnur. En 2015, los profesionistas más competentes pudieron ubi-
carse rápidamente en el mercado laboral latinoamericano. Argentina, por ejemplo,
ocupó casi de inmediato cerca de mil ingenieros petroleros que dejaron la empresa
Petróleos de Venezuela.
Los migrantes de Venezuela han sido bien recibidos en Sudamérica y en distintas
latitudes, pero esta aceptación corre el riesgo de perderse. Preocupa ahora a sus veci-
nos la cantidad, pues más de 4.5 millones de personas han sido desplazadas. También
inquieta que el perfil migratorio cambie. La última oleada de venezolanos comprende
adultos quebrantados moral y físicamente, familias con niños, mujeres embarazadas,
ancianos y personas con discapacidad. Demandan atención al momento que cruzan la
frontera, requieren comida, refugio, medicinas y protección legal.
La saturación es la mayor causa de rechazo. Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Perú han sido anfitriones generosos de los
venezolanos, pero la magnitud del éxodo está haciéndolos cerrar las puertas y men-
guar su generosidad. Perú es uno de los más saturados. Sus solicitudes de asilo se han
quintuplicado, pues pasaron de 33 100 en 2017 a 190 500 en 2018. El Caribe también

26 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Migración venezolana

se ha convertido en destino del drama venezolano. Se incrementan los desplazados a

Aruba, Curazao y Trinidad y Tobago.
Brasil, dada la extensión de su territorio y margen geopolítico, es el vecino con el
mejor manejo de la diáspora. Por ejemplo, los brasileños gestionaron 17 900 peticio-
nes de asilo en 2017 y pudieron aumentar la cifra a 61 600 peticiones en 2018 sin satu-
rar su sistema migratorio. Las autoridades brasileñas estiman que más de 224 000
venezolanos se han asimilado en el país.
Desde la perspectiva de los organismos internacionales, así como México fue el
gran ejemplo de protección de migrantes en 2017, lo es Brasil en 2019 y 2020. El
gobierno brasileño trabaja para atender la urgencia en su vasto territorio con organi-
zaciones locales, regionales e internacionales.
En la visión de la acnur, “el gobierno brasileño continúa liderando la respuesta
humanitaria para las personas venezolanas más vulnerables”. Brasil es ejemplo de
modernización migratoria y de un cambio de paradigma en el sistema de asilo. En
tanto, las instituciones brasileñas fomentan canales de integración como ofertas de
inclusión socioeconómica. De las 750 000 solicitudes de asilo de venezolanos en todo
el mundo, Brasil ha atendido a más de 120 000 solicitantes, según las cifras oficiales.

PRIMERAS RESTRICCIONES EN SUDAMÉRICA

La puerta de Sudamérica comenzó a cerrarse para los venezolanos en 2018 y 2019, y
la tendencia se mantiene en 2020. La diáspora de Venezuela empieza a limitarse. Se
cuantifica el flujo y se selecciona el perfil migratorio, si bien se sigue contemplando la
protección de los derechos humanos.
La preferencia general en cualquier país es dar la bienvenida a los más educados,
a los que cuentan con autonomía financiera, a los que pueden realizar inversiones o
negocios y a los que tienen una cultura y valores similares. Esto significa que la mayo-
ría de los países sudamericanos han racionado el número y el perfil de los venezolanos
a los que han dado acceso. Asimismo, han cuidado que haya un marco administra-
tivo con base legal y que se respete la integridad humana y las garantías individuales.
Conforme al Derecho Internacional, la persona adquiere protección formal una
vez que ingresa al territorio de un país, con amparo tanto de las leyes locales como
de acuerdos internacionales. Ese esquema se ha aplicado a la mayoría de los venezo-
lanos en el continente y en las distintas modalidades, como migrante económico, asi-
lado y refugiado político, y en casos de reintegración familiar. En diciembre de 2018
se contabilizaron 1.3 millones de permisos de residencia y otras formas de regulación
migratoria otorgados a venezolanos por trece países. Colombia, Perú y Argentina
encabezan la lista.
En Colombia se estableció el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos
y el permiso especial de permanencia. Asimismo, se iniciaron programas de asistencia
humanitaria y servicios sociales en Brasil y Ecuador, y el mecanismo peruano cono-
cido como permiso temporal de permanencia. Otros programas son la residencia tem-
poral brasileña y la visa de responsabilidad democrática en Chile.

Abril/Junio 2020 27
Horacio Saavedra

Sin embargo, dada la saturación migratoria, era de preverse que en 2019 apare-
cieran medidas restrictivas. Conforme ha crecido el número de venezolanos que se
exilian y las solicitudes de ingreso a otros países, los migrantes han enfrentado más
trabas administrativas y han recibido menos visados. Hasta el momento, once paí-
ses latinoamericanos han puesto restricciones a los venezolanos. Además de Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Perú y Trinidad y Tobago,
ahora las islas caribeñas de Aruba, Bonaire y Curazao también piden visado a los
venezolanos.

COLOMBIA le PAGA LA DEUDA a venezuela

Colombia y Venezuela tienen una larga historia de cooperación económica e inter-
dependencia. Esta simbiosis sigue beneficiando a los dos países según las evidencias
recientes. Un informe de Bloomberg expone el impacto económico de los migran-
tes venezolanos en Colombia. La hipótesis ilustra que la diáspora venezolana “sobre-
carga la economía colombiana” con un crecimiento notable desde 2015. “La economía
de Colombia creció a su mayor velocidad en 4 años desde la migración de Venezuela”
y aceleró el crecimiento del crédito y la demanda de los consumidores. El pib creció
3.3% en septiembre de 2019 respecto del mismo periodo del año anterior.
El éxito de la economía colombiana en 2019 fue acreditado por el Fondo
Monetario Internacional. Su predicción fue que Colombia crecería 3.4% en 2019,
más rápidamente que Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. Asimismo, la expec-
tativa general de crecimiento para América Latina y el Caribe fue mucho más baja,
pues se estimó un promedio de crecimiento para la región de solo el 0.2%. La presen-
cia venezolana en el mercado laboral informal colombiano aclararía entonces la com-
binación de un crecimiento económico fuerte con un mercado laboral débil, según los
análisis de Goldman Sachs.
Entre tanto, economistas del Banco de Bogotá y de bbva argumentan que la
migración explica la “relativamente fuerte demanda de consumo” de Colombia. Los
venezolanos en territorio colombiano han traído beneficios, pues “aunque la migra-
ción es muy pobre, no se mueren, sino que consumen”, y el mercado de la vivienda
explica el crecimiento de la economía colombiana. Las ventas al menudeo y al mayo-
reo se expandieron. El sector del transporte se incrementó 5.9%, mientras que los ser-
vicios financieros crecieron un 8.2%. Esto ayudaría a compensar la debilidad de los
sectores manufactureros y petroleros colombianos y la contracción del sector de la
construcción. Las evidencias muestran también la aceptación de la presencia venezo-
lana en Colombia en términos económicos y legales. Esa transacción de beneficios no
es tan clara en otros países.

las reacciones en PERÚ, ECUADOR y CHILE

La presencia venezolana ha causado reacciones encontradas entre la población y los
gobiernos peruanos. Después de Colombia, Perú ha recibido a la mayor cantidad de

28 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Migración venezolana

venezolanos. La cifra supera los 900 000. Perú ha sido mal visto en la región por las
nuevas barreras que impone a los migrantes venezolanos, si bien las críticas no han
tenido alcance internacional.
El Grupo de Trabajo de Movilidad Humana Venezolana expresó su preocupa-
ción por las restricciones que impuso el gobierno peruano el 6 de junio de 2019. El
gobierno solicita que los ciudadanos venezolanos se presenten con una visa humanita-
ria para cruzar la frontera de Perú. Se anunció oficialmente: “A partir del 15 de junio
[de 2019], los ciudadanos venezolanos que deseen migrar a nuestro país deberán por-
tar su pasaporte y una visa humanitaria”. La disposición es restrictiva, dado que es
muy difícil obtener esos documentos. Si bien es una decisión soberana y está basada
en el Derecho Internacional, marca un parteaguas regional.
El gobierno peruano también ha recibido críticas porque impone requisitos de
ingreso que los venezolanos no pueden cumplir. Los migrantes que huyen por una
urgencia o los extremadamente pobres no pueden obtener cierta documentación,
como el certificado de antecedentes penales venezolano apostillado (mayores de
18 años) o la partida de nacimiento otorgada por el Registro Civil de la República
Bolivariana de Venezuela y apostillada (menores de 9 años), en caso de no contar
con pasaporte. Es difícil de conseguir el permiso de viaje oficial para la salida de un
menor de Venezuela o del país en el que se encuentre. Desde la perspectiva de las
organizaciones no gubernamentales, la barrera migratoria que Perú ha impuesto a los
venezolanos es desafortunada y genera un mal antecedente en Sudamérica.
Ecuador es otro país que ha reaccionado al flujo venezolano con filtros migra-
torios. Desde 2019 es más difícil el acceso, y
se han racionado los visados para migrantes
y refugiados y los permisos de permanencia. El aumento de la presencia
Los venezolanos en Ecuador que solicitan la venezolana en Sudamérica
visa humanitaria sufren trabas administrativas.
Además, la normativa exige la posesión de una ha generado lo mismo
tarjeta de crédito internacional, un requisito bienvenidas diplomáticas
casi prohibitivo para los venezolanos pobres o
de clase media. No obstante, según datos de que rechazos xenofóbicos.
la Cancillería ecuatoriana, se han entregado
10 976 visas humanitarias. En tanto, los venezolanos perciben como amenaza una
posible reforma a la Ley Orgánica de Movilidad Humana, que avanza en la Asamblea
Nacional y que evalúa los medios de deportación para los migrantes que violen
la ley.
El caso chileno también da evidencias de que las medidas restrictivas funcionan
como una contención, aunque, al igual que Perú, deja puertas laterales abiertas. Chile
ha contestado al incremento de migrantes de Venezuela con la visa de responsabili-
dad democrática, también difícil de tramitar. En 2019, un año después de su emisión,
menos del 30% de los venezolanos ha tenido una respuesta favorable de Chile. La
mayoría ha entrado al país con visa de turista, que brinda un acceso alternativo para
ingresar a territorio chileno.

Abril/Junio 2020 29
Horacio Saavedra

DIPLOMACIA O DISCRIMINACIÓN
El aumento de la presencia venezolana en Sudamérica ha generado discursos de
inclusión y de exclusión. Se expresan desde bienvenidas diplomáticas hasta recha-
zos xenofóbicos. La cercanía cultural ahora también está en entredicho. Ciertos paí-
ses cambian su narrativa y se muestran menos solidarios.
Brasil ha sido el líder latinoamericano en mostrar los brazos abiertos a los vene-
zolanos y en ejercer una diplomacia activa. Brasil ha sido un país ejemplar, el que
abre las puertas de su gran territorio a Venezuela. Desde finales de 2019, los refu-
giados venezolanos han sido atendidos de inmediato, sin la necesidad de una entre-
vista. Esta medida ha sido un gran ejemplo para la protección de los refugiados en
Latinoamérica. Incluso la onu ha felicitado al gobierno brasileño por su iniciativa de
reconocer a miles de solicitantes de asilo venezolanos como refugiados.
El mensaje de acogida ha sido también una fuente de poder blando para la coope-
ración internacional y la diplomacia brasileña. Asimismo, el gobierno brasileño ha
conseguido aliados para fortalecer este posicionamiento. Por ejemplo, la acnur
ha apoyado el Proyecto de Acogida, Desarrollo y Fortalecimiento Sostenible para la
Inserción Social, Productiva y Cultural de las Personas en Situación de Movilidad
Humana, con clases y apoyo económico de la Unión Europea, que se ha coordinado
con el gobierno brasileño para la integración de los venezolanos en el norte de Brasil.
El gobierno de Paraguay también se comprometió con un discurso migrato-
rio incluyente. Otorgó, como gesto diplomático, la condición de refugiados a 720
venezolanos, 112 de ellos niños. Cuenta ahora con más de 4000 migrantes y refu-
giados de Venezuela. No obstante, no todos los vecinos dan la bienvenida a los
venezolanos.
La discriminación ya ha causado preocupaciones a las agencias de refugiados y a
las organizaciones no gubernamentales sudamericanas. Ante los brotes de xenofobia,
la acnur ha respondido con alianzas locales para reforzar la tolerancia y ha realizado
campañas en Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá y Perú. A veces, la exclusión
de los venezolanos es auspiciada por las autoridades de los países receptores. Se mani-
fiesta como segregación en los puestos migratorios o “racismo” en las provincias por
donde cruzan los venezolanos o donde buscan establecerse.
En Perú, autoridades locales e incluso ministros han llamado a los venezolanos
“indeseables”. Una parlamentaria peruana pidió durante un pleno que se expulsara
del país a todos los venezolanos, “buenos o malos”. Se están haciendo deportaciones
de venezolanos con tintes xenofóbicos y sin respetar los protocolos, según indican las
organizaciones no gubernamentales. Se realizan redadas fuera del marco legal, se les
expulsa en autobús y en avión sin procedimiento.
Asimismo, hay quejas sobre discriminación de las autoridades fronterizas de
Chile, donde se niegan a los venezolanos los formularios para las solicitudes
de refugio. A ello se suman las denuncias de discriminación de venezolanos que
han llegado recientemente a México. Las organizaciones no gubernamentales sos-
tienen que unos 500 han sido retenidos durante días en las terminales aéreas sin
ninguna justificación legal.

30 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Migración venezolana

MUROS ENTRE LATINOAMERICANOS

Colombia y Perú comparten una base de datos sobre migrantes venezolanos por moti-
vos de seguridad. Ecuador también ha sido más estricto al requerir pasaporte venezo-
lano en lugar de las tarjetas de identificación, por razones de interés nacional. Incluso
Brasil envió fuerzas armadas al estado de Roraima para mantener el orden en la fron-
tera venezolana.
El tema de la seguridad no es ajeno a los venezolanos en la frontera colombiana.
La región de Convención de Catatumbo ha recibido un gran número de exiliados.
Se presume que en esta región operan el Ejército Popular de Liberación y otros gru-
pos armados. Con todo, los más de 25 000 venezolanos en Catatumbo son percibi-
dos como víctimas y no como el principal problema de seguridad de la región. Lo
mismo pasa con los más de 37 000 residentes en Arauca, considerados presa de la vio-
lencia y no causantes. Pero en la misma Arauca, las organizaciones no gubernamen-
tales denuncian que se intensifica el rechazo a los trabajadores venezolanos y a que
crucen la frontera.
En tierras peruanas hay alarmas de seguridad por los migrantes. En agosto de
2018, Perú declaró una emergencia sanitaria en tres distritos por la llegada de vene-
zolanos. Se publicó en la gaceta oficial un decreto supremo que estableció el estado
de emergencia por 60 días en los distritos de Aguas Verdes y Zarumilla, y Tumbes.
La contingencia afectó a ocho ministerios, los de Salud, Defensa, Interior, Mujer y
Poblaciones Vulnerables, Economía, Vivienda y Saneamiento, Desarrollo e Inclusión
Social, además de Relaciones Exteriores y la Presidencia del Consejo de Ministros.

CONSIDERACIONES FINALES
La diáspora de Venezuela en el continente americano ilustra la importancia de la
aceptación de migrantes y refugiados. La magnitud del éxodo genera discursos exclu-
yentes e incluso xenofobia, a los que los venezolanos no se habían enfrentado en su
historia moderna. Comienza a percibirse a los venezolanos como generadores de pro-
blemas económicos, legales, de seguridad nacional e incluso de identidad.
La reacción inicial de los vecinos ha sido mantener la política de puertas abiertas.
Esta costumbre migratoria está cambiando por acciones y discursos más restrictivos.
El desafío actual de las familias venezolanas en los países receptores es integrarse a las
plantas productivas y subsistir de manera digna. La tarea adicional es superar la xeno-
fobia y no ser relacionados con el aumento de la violencia y el narcotráfico en la región.
El ejemplo de Colombia ayuda a equilibrar la mala percepción de los migrantes y
comprueba que los venezolanos han tenido efectos benéficos en la economía. Por su
parte, Brasil encabeza una diplomacia de bienvenida que sienta un precedente positivo.
La migración venezolana, como otros éxodos, no puede seguirse viendo bajo la
lupa del Estado nacional, ni por su tamaño ni por sus implicaciones legales, económi-
cas, de seguridad y sociales más allá de Sudamérica. Es un reto mundial, exige apoyo
de los organismos internacionales y de las principales economías del continente.

Abril/Junio 2020 31
 Argentina y Brasil:
la alianza necesaria
Ningún proyecto regional avanza sin un diálogo
sustantivo entre Brasilia y Buenos Aires
Federico Merke y Oliver Stuenkel

D
esde el regreso de la democracia, la relación entre Argentina y Brasil
nunca se percibió tan deteriorada como ahora que sufre las presiones
sumadas de factores mundiales, regionales e internos. Si miramos el cua-
dro más amplio, el papel expansionista de China en la región y su creciente rivali-
dad con Estados Unidos colocan a Sudamérica en general, y a Argentina y Brasil
en particular, ante un dilema que pone en riesgo la asociación estratégica. La
contracción del comercio mundial y la incertidumbre que genera incrementa la
aversión al riesgo en los negocios y reduce los márgenes de inserción internacional
de Brasilia y Buenos Aires. El acuerdo comercial del Mercado Común del Sur
(Mercosur) con la Unión Europea y otras opciones de acuerdos comerciales que se
barajan abren la posibilidad de que se deteriore aún más esa relación. A este esce-
nario se suma la inestabilidad política en Sudamérica y las reacciones dispares que
genera en Argentina y Brasil en términos de cómo abordar los desafíos de la go-
bernanza regional. Mientras Brasil se muestra crítico del gobierno venezolano de
Nicolás Maduro y distante de los foros regionales, Argentina intenta navegar por
una ruta intermedia entre Maduro y Juan Guaidó, y trata de reconstruir de algún
modo la concertación regional.

FEDERICO MERKE es investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y

Técnicas (Conicet) y profesor en el Departamento de Ciencias Sociales y Director de la
maestría en Política y Economía Internacionales de la Universidad de San Andrés, Argentina.
Sígalo en Twitter en @FedericoMerke. OLIVER STUENKEL es profesor en la Escuela de
Relaciones Internacionales de la Fundación Getúlio Vargas (fgv) en São Paulo. Es columnista
de El País y Americas Quarterly, y autor de India-Brazil-South Africa Dialogue Forum (ibsa):
The Rise of the Global South? (Routledge, 2014), The brics and the Future of Global Order
(Lexington Books, 2015) y Post-Western World: How Emerging Powers are Remaking World
Order (Polity, 2016). Sígalo en Twitter en @OliverStuenkel.

32 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Argentina y Brasil: la alianza necesaria

Por el lado interno, el ascenso de la derecha en Brasil y el triunfo de un peronismo

con orientación de centroizquierda en Argentina han abierto la mayor distancia ideo-
lógica entre un presidente argentino y otro brasileño desde el regreso a la demo-
cracia. A esta distancia ideológica se suma la crisis de los dos partidos tradicionales
de Brasil, el Partido de los Trabajadores (pt) y el Partido de la Social Democracia
Brasileña, que supieron contar entre sus cuadros con líderes políticos comprometidos
con Argentina. Se suma, también, el remplazo generacional y la aparición en Brasil y
Argentina de una nueva dirigencia política, menos consciente del complicado pasado
de cada país y de los dos juntos, y más preocupada por sus respectivos problemas.
El resultado es una relación conflictiva que ha perdido un sentido estratégico, que
es cada vez más asimétrica en términos políticos, de mercado y de atención diplomá-
tica, y en la que Argentina se queda sin bases de apoyo interno para la conversación
pública de Brasil, y Brasil pierde incentivos para mirar a Argentina con ojos estratégi-
cos. Ahora la región se encuentra menos articulada por la falta de acuerdos de gober-
nanza entre Argentina y Brasil. Sin embargo, la naturaleza de la interacción entre los
dos países es clave para entender las dinámicas políticas, económicas y de seguridad
de Sudamérica.

LOS FUNDAMENTOS DE LA COOPERACIÓN BILATERAL

Durante buena parte de su existencia como Estados independientes, la relación
entre Argentina y Brasil estuvo moldeada por un sentimiento cotidiano de descon-
fianza y por un registro interpretativo basado en el equilibrio de poder como insti-
tución dominante. Esta dinámica tuvo algunos paréntesis, como el viaje de Roque
Sáenz Peña a Brasil en 1910 invitado por José María da Silva Paranhos, Barón de
Río Branco; el acercamiento entre Juan Domingo Perón y Getúlio Vargas en la
década de 1950, o el encuentro entre Jânio Quadros y Arturo Frondizi en 1961.
Pero el patrón dominante de la relación se organizó siempre en los márgenes de
un dilema del prisionero, ese juego en el que los pagos de la cooperación conjunta
superan los pagos de la defección unilateral, pero ahí están puestos los incentivos.
¿Cómo se superó este dilema? Como dicen los manuales, jugándolo de manera
repetida, iterando hasta encontrar un equilibrio, aprendiendo a cooperar. El dilema
del prisionero no ofrece incentivos para confiar en el otro, pero cuando hay expec-
tativas de interacción futura, el juego cambia. El fin de la Guerra Fría y el regreso
de la democracia ampliaron el horizonte temporal en ambos países. Este horizonte
ampliado incrementó el interés por la reciprocidad, por establecer compromisos
creíbles, y aumentó también el temor a la retaliación hacia adelante (en el tiempo)
o hacia los costados (en otros temas). En síntesis, el nuevo contexto internacional
más distendido y la preocupación de los nuevos gobiernos democráticos por la reci-
procidad y la reputación reforzaron los incentivos para cooperar.
El paso de la rivalidad acotada a la cooperación extendida a comienzos de la década
de 1980 significó uno de los giros geopolíticos más importantes de la región. Esta
cooperación estableció tres compromisos de largo plazo. El primer compromiso, el

Abril/Junio 2020 33
Federico Merke y Oliver Stuenkel

estratégico, representó la transición de un juego opaco a otro de cooperación ins-

titucionalizada en el ámbito nuclear, que se plasmó en la creación de la Agencia
Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares. Negociada
secretamente por un grupo de diplomáticos hoy vistos como miembros de una “gene-
ración dorada”, los resultados fueron revolucionarios, inesperados y cambiaron la rela-
ción entre Brasilia y Buenos Aires en muchos
sentidos. El segundo compromiso, el productivo,
La distancia ideológica consistió en la creación del Mercosur en 1991 y
entre Bolsonaro estableció un equilibrio “bajo” entre comercio
libre y comercio administrado que impulsó al
y Fernández es la mayor sector agroindustrial al tiempo que protegió a las
desde que Argentina industrias menos competitivas. El tercer com-
promiso, el diplomático, consolidó una tradi-
y Brasil comenzaron ción de no intervención en los asuntos internos,
a construir una historia a la vez que incorporó la defensa y promoción
de la democracia como principio de legitimidad.
compartida. Ciertamente, la interdependencia generó presio-
nes para intervenir en el vecino, pero en princi-
pio esa intervención pretendía reducir la distancia entre las preferencias de Brasilia y
Buenos Aires, más no convertirla en la base de un proyecto político partidario.
El resultado de estos tres compromisos no fue una integración profunda como la
que se dio entre Alemania y Francia. Tampoco fue un contrato acotado, como entre
Canadá, Estados Unidos y México. Más bien, fue una asociación estratégica en la
que la política exterior de seguridad y comercial de uno comenzó en la relación con
el otro, para luego ir ampliando los círculos de inserción internacional respetando,
cada uno, las prioridades o los sesgos del otro, pero siempre volviendo al diálogo bila-
teral como punto de partida en la política exterior. Hubo poca integración, bastante
concertación y mucha paciencia, según se alternaron en sus crisis. Así sucedió entre
Raúl Alfonsín y José Sarney, entre Carlos Menem y Fernando Henrique Cardoso,
entre Luiz Inácio Lula da Silva y los Kirchner. No podía haber sido de otro modo.
Argentina y Brasil querían fortalecer su soberanía, no delegarla. Querían proteger sus
industrias y el empleo, no el libre comercio. Y buscaron asegurar la democracia para
ellos y para la región. En el conocido trilema de Dani Rodrik entre globalización,
democracia y soberanía, Argentina y Brasil optaron por la democracia y la soberanía
a expensas de la globalización.

EL PRESENTE Y LA (NO) COOPERACIÓN ENTRE LÍDERES

Estos tres compromisos hoy se tambalean. La crisis era previsible. Se anunció, pri-
mero, en la campaña de Jair Bolsonaro y, luego, en la de Alberto Fernández. La
distancia ideológica existente entre Bolsonaro y Fernández es la mayor desde que
Argentina y Brasil comenzaron a construir una historia compartida en la década de
1980. En lugar de adaptarse a los vientos políticos en Argentina y buscar un tono más

34 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Argentina y Brasil: la alianza necesaria

conciliador, Bolsonaro se dispuso a atacar. Al día siguiente de la victoria en las prima-

rias de la coalición peronista Frente de Todos, Bolsonaro alertó que Río Grande del
Sur podría convertirse en la “nueva Roraima”, en alusión a la llegada de miles de inmi-
grantes al norte del país. “Los bandidos de izquierda comienzan a regresar al poder”
en Argentina, reiteró el Presidente algunos días después. Como Presidente en turno
del Mercosur, le tocó a Bolsonaro organizar la cumbre semestral con sus pares de la
región. Aunque el segundo encuentro del año ocurre normalmente después del 15 de
diciembre, el mandatario brasileño adelantó la fecha al 5 de diciembre de 2019, lo que
imposibilitó la participación de Fernández, pues asumió su cargo 5 días después de
la cumbre. Recordemos que el día de su elección, Fernández publicó una foto en las
redes sociales con el reclamo “Lula libre”. Bolsonaro, en respuesta, adelantó que no
acudiría a la investidura de Fernández, una decisión inédita del gobierno de Brasil en
los últimos 17 años, y pregonó que tampoco iría ningún representante de su gobierno.
A primera vista, la posición del Presidente brasileño parece incomprensible; sin
embargo, es parte de una estrategia coherente que ha orientado su política externa.
Para Bolsonaro, una de las principales utilidades de la política externa es la incitación
de sus seguidores más radicales. La mejor manera de garantizar la movilización cons-
tante reside en la identificación de amenazas, reales o imaginarias, sean internas o
externas. En este contexto, el arribo de Fernández a la presidencia, acompañado por
Cristina Fernández de Kirchner como vicepresidenta, que muchos brasileños asocian
con el pt, se convirtió en una tentación irresistible.
Después de mucha presión de los militares brasileños (elemento pragmático del
gobierno en Brasilia) comenzó un breve periodo de distensión cuando, un día antes
del acto de asunción de Fernández, Bolsonaro decidió enviar a su vicepresidente
Hamilton Mourão como representante del gobierno de Brasil. Una de las principales
explicaciones del cambio de posición fue la decisión pragmática de Fernández de no
invitar al expresidente Lula a Buenos Aires para su toma de protesta. Fernández mos-
tró también sentido práctico al nombrar a Felipe Solá como Ministro de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, y a Daniel Scioli como embajador de
Argentina en Brasilia, ambos políticos con mucha experiencia y capacidad de diá-
logo. Pocos días después de la toma de posesión, Scioli se reunió con Mourão en
Brasilia, otra muestra de que sería posible superar las tensiones iniciales entre los dos
presidentes.
Con todo, la historia de la relación entre Bolsonaro y Fernández apenas comienza,
y no sabemos como evolucionará. Sabemos, sí, que miran el mundo y la región de
maneras distintas. Sabemos, también, que cada uno entiende de modos distintos cuál
debería ser la relación entre el Estado y la sociedad y de qué manera organizar el capi-
talismo globalizado. Pero los presidentes no hacen lo que quieren, sino lo que pueden,
y lo que pueden está dado por una particular y compleja combinación de herencias,
restricciones y oportunidades internas e internacionales. Parafraseando a Karl Marx,
los presidentes latinoamericanos hacen la política exterior, pero no escogen en qué
condiciones. Esto significa que, más allá del impacto que pueda tener en la relación
bilateral la ideología y el estilo de liderazgo de un lado y del otro, el desafío consiste

Abril/Junio 2020 35
Federico Merke y Oliver Stuenkel

en examinar de qué modo distintos factores internos e internacionales moldearán las

decisiones de política exterior.

MÁS ALLÁ DE LOS PRESIDENTES

En primer lugar, está el desafío de la política comercial de Bolsonaro y de Fernández.
Se sabe que Bolsonaro busca reducir el arancel externo común del Mercosur y
que pretende firmar nuevos acuerdos comerciales. Paulo Guedes, su Ministro de
Economía, representa la posición más agresiva en política comercial. Si fuera por él,
en un contexto libre de restricciones políticas, probablemente el Mercosur ya hubiera
dejado de existir. Marco Troyjo, el segundo de Guedes, sostuvo recientemente que el
“modelo proteccionista de Brasil ha fracasado”. El gobierno de Fernández es más reti-
cente en relación con la apertura. Durante la campaña electoral insistió en la necesi-
dad de hacer crecer las exportaciones. No obstante, presionado por la situación fiscal,
su gobierno sigue mirando al exportador como contribuyente, antes que como agente
para traer divisas al país, y al consumo interno como principal motor de la reactiva-
ción económica. La primera reacción desde Brasil no tardó en llegar. En enero de
2020, Troyjo, considerado una voz moderada del ala liberal del gobierno de Brasil,
dijo que “las señales de Buenos Aires son malas”, lo que agravó las dudas sobre el
futuro del Mercosur.
Esta divergencia sobre la estrategia económica no se explica solamente por la
orientación ideológica del gobierno de Bolsonaro, el primero electo en décadas con
una posición claramente aperturista. Tiene que ver también con el hecho de que la
matriz comercial de Brasil cambió desde la creación del Mercosur lo que significó una
pérdida de relevancia de Sudamérica para su
economía. Las exportaciones de Brasil a China
Sudamérica ha dejado de pasaron del 2% en 1995 al 26% en 2019, más del
ser prioridad para Brasilia, doble que sus exportaciones a Estados Unidos,
su segundo destino más importante. Aunque
salvo para luchar contra las exportaciones a Argentina y al resto de los
el régimen de Maduro. países del Mercosur ocupan un lugar similar en
1995 y 2017, las importaciones desde este bloque
y de Sudamérica en general se han reducido, de
un 18% en 1995 a un 11% en 2017. A su vez, las importaciones de China se multiplica-
ron por ocho en el mismo periodo. El resultado es que los grupos interesados en una
aproximación comercial con China tienen mucha más influencia que quienes defien-
den una estrategia más coherente hacia Latinoamérica.
Detrás de esta historia y estas cifras yace la idea, que sostenemos, de que el
deterioro de la relación bilateral no comenzó con Bolsonaro. Con toda su desme-
sura, su presidencia es más bien el síntoma de una crisis en las coaliciones políti-
cas de Brasil y su impacto en la política exterior. La proyección internacional que
Lula le dio a Brasil supuso un déficit de atención hacia su socio menor. Los años
de Dilma Rousseff, más enfocada en Brasil que en el entorno mundial, acentuaron

36 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Argentina y Brasil: la alianza necesaria

esta tendencia. Por su parte, Michel Temer comenzó a voltear más hacia Estados
Unidos, Asia y Europa. El debate público en Brasil miró al Mercosur, con Venezuela
como miembro, con ojos cada vez más críticos, al identificarlo como un proyecto de
izquierda y proteccionista. La socialdemocracia brasileña, históricamente defensora
del Mercosur y de la relación con Argentina, fue perdiendo interés en su defensa.
Los expertos en comercio señalaron la pérdida relativa del intercambio bilateral en
las exportaciones de ambos países. Como resultado, la base de apoyo de Argentina
entre las élites diplomáticas y económicas de Brasil se redujo, dejando apenas secto-
res industriales que venden productos de mayor valor agregado al mercado argen-
tino. Hoy es notable el silencio de esas élites sobre el clima bilateral actual. A este
proceso, que comenzó antes de Bolsonaro, se suma la percepción dominante en Brasil
entre los líderes de opinión, que sostienen que la crisis económica argentina llegó
para quedarse largo tiempo. Es nueva la posición del presidente Bolsonaro de des-
confiar del presidente Fernández y del argumento de que la alianza con Argentina es
incuestionable, pero ya no genera la misma resistencia que hubiera causado 20 años
antes. Dicho de otra forma, Sudamérica ha dejado de ser prioridad para Brasilia,
salvo para luchar contra el régimen de Maduro.

LIDIAR POR SEPARADO CON VENEZUELA

La crisis venezolana ha sido y seguirá siendo motivo para que Argentina y Brasil
vayan por caminos separados. Para Bolsonaro, liderar el combate contra el chavismo
es parte de su identidad política y es esencial para movilizar su base más radical.
También opera como prueba de amistad hacia el presidente estadounidense Donald
Trump. Demonizar al gobierno Maduro y mencionar el tema también interesa a
Bolsonaro desde el punto de vista electoral, porque le permite argumentar que la
vuelta del pt “transformaría a Brasil en una Venezuela”. Era de esperar que la posi-
ción de Brasil chocara con la argentina. El regreso del kirchnerismo —se decía—
implica nuevamente un apoyo al gobierno venezolano. Las cosas, sin embargo, no se
dieron de ese modo. La Argentina de Fernández adoptó un camino intermedio. Se
mantuvo en el Grupo de Lima y cuestionó al gobierno en el poder, aunque redujo su
apoyo a Guaidó y comenzó a restablecer un diálogo diplomático con el gobierno de
Maduro. Fue una jugada inteligente, porque todos quedaron más o menos satisfe-
chos y le quitó argumentos a Ernesto Araújo, Ministro de Relaciones Exteriores de
Brasil, y a la oposición en Argentina. Entre tanto, la crisis venezolana dista mucho
de resolverse, por lo que Argentina y Brasil seguirán exhibiendo puntos de vista
diferentes acerca de cómo entender la situación y qué hacer al respecto.

OPINIONES SOBRE EL ACUERDO CON LA UNIÓN EUROPEA

Otro asunto que genera incógnitas en la relación es el acuerdo del Mercosur con la
Unión Europea. El gobierno de Bolsonaro está mucho más dispuesto a firmarlo que
Argentina y cree que puede ser el primero de otros acuerdos comerciales con China

Abril/Junio 2020 37
Federico Merke y Oliver Stuenkel

y Estados Unidos, entre otros. Del lado argentino, no está clara aún la posición que
tomará el gobierno de Fernández. Tanto Fernández como Solá, su Canciller, afirma-
ron la necesidad de alcanzar un acuerdo “más justo” y que no perjudique a la indus-
tria argentina. Pero estas afirmaciones son todavía demasiado vagas para inferir una
posición sólida. Así, es temprano para evaluar el impacto del acuerdo comercial en la
relación bilateral entre Argentina y Brasil, en parte porque no se ha hecho pública
la versión definitiva del texto y en parte porque también hay resistencia en varios paí-
ses de Europa. El riesgo consiste en que Brasil lo firme mientras que Argentina opta
por quedar afuera. Este escenario no solo perjudicaría el acceso de Argentina al mer-
cado europeo sino también al de Brasil, y haría fracasar al Mercosur en conjunto. Más
allá de que se firme o no el acuerdo con Bruselas, el problema persistirá, ya que el
gobierno de Bolsonaro avanza con otros acuerdos comerciales con Canadá, Corea del
Sur y Japón, entre otros.

DISTINTAS RELACIONES CON BEIJING Y WASHINGTON

Por último, las visiones diferentes sobre cómo lidiar con las tensiones en aumento
entre Beijing y Washington representan otro desafío para la relación bilateral entre
Argentina y Brasil. Por lo menos mientras Trump busca su reelección, Estados
Unidos será el norte y la inspiración del gobierno brasileño. No parece ser el caso de
Argentina, que quiere alcanzar un equilibrio, nunca fácil, entre autonomía y coope-
ración con Washington. A esto se suma la creciente presencia de China en la agenda
externa argentina y la situación en Brasil de interdependencia y restricciones en el
acceso que le otorga a China. En este sentido, el riesgo es que, si Argentina se acerca
más a China, Trump puede aumentar la presión sobre Brasil, una dinámica que pro-
fundizaría la división entre Brasilia y Buenos Aires. Todo esto, en el contexto de la
competencia entre Washington y Beijing por la supremacía tecnológica y de las pre-
siones de Washington sobre Bolsonaro para que excluya a la empresa china Huawei
de la licitación del 5g, la red de comunicación de próxima generación. El gobierno de
Trump declaró que la relación que quiere Bolsonaro no será viable si Huawei tiene un
papel clave en el tendido de la red.
Además, en foros multilaterales, como la Organización de las Naciones Unidas,
Brasil se ha transformado en el aliado más fiel de Estados Unidos y alteró radicalmente
sus posiciones en relación con el cambio climático, el conflicto entre Israel y Palestina,
los derechos humanos en Cuba o la crisis de refugiados, asuntos en los que Argentina
ha votado en sentido contrario y, por lo tanto, ha tomado distancia de Brasil.

EN BUSCA DE LA MEJOR ESTRATEGIA

En este escenario, Argentina y Brasil tienen tres opciones: apostar al fracaso del otro,
ignorarse mutuamente o practicar la cooperación limitada. La primera opción es la
más ideológica, la más partidaria y, definitivamente, la más costosa. Dañaría la rela-
ción de manera profunda y duradera, además de que incrementaría la volatilidad y

38 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Argentina y Brasil: la alianza necesaria

la incertidumbre de la región. La segunda opción puede ser más razonable desde un

punto de vista individual, pues ofrece una versión más dura de paciencia estratégica.
Pero la ignorancia mutua solo servirá para prolongar indecisiones y no aprovecha a la
región. La tercera posibilidad, dados los límites y los desafíos, es la mejor estrategia,
pues permitiría a Argentina y a Brasil sacar juntos las mayores ganancias de las ten-
siones entre China y Estados Unidos, proyectar estabilidad en la región (por ejem-
plo, con un control de daños en la crisis boliviana) y encarar de manera coordinada los
problemas económicos, sociales y de seguridad de los dos países.
El gobierno argentino se ha mostrado bastante pragmático en la relación con
Estados Unidos. Algo similar parece estar ocurriendo en la relación de Brasil
con China. Son dos elementos que pueden servir para facilitar esta tercera opción,
que sin embargo dependerá fundamentalmente de un protagonismo inédito de las
fuerzas moderadas de ambos lados. Del lado argentino, Solá y Scioli tendrán el
enorme encargo de abrir un canal de diálogo con Brasil y de practicar una diploma-
cia pública que involucre a las sociedades, el sector privado y los medios de comuni-
cación. Del lado de Brasilia, será preciso movilizar a los grupos que buscan preservar
la relación, la mayoría de los cuales actúa fuera del gobierno de Bolsonaro. Entre
ellos están el Presidente del Congreso, Rodrigo Maia, gobernadores de estados del
sur, prefectos y asociaciones de empresas que tienen un interés en evitar una rup-
tura del Mercosur. Asimismo, las universidades y la sociedad civil de ambos países
tienen la crucial responsabilidad de defender los importantes avances logrados en la
relación entre Argentina y Brasil en estas 3 décadas, la cual constituye un pilar de
la estabilidad en el continente.

Abril/Junio 2020 39
 Crisis en Chile
El agotamiento de un modelo
Tito Flores Cáceres

C
omo si se tratara de Praga en 1968 o El Cairo en 2011, a partir de la tarde
del 18 de octubre de 2019 las calles de Santiago de Chile y de las principa-
les ciudades del país fueron escenario de masivas protestas ciudadanas,
cuya intensidad y envergadura las hace prácticamente inéditas en la historia de
esta república latinoamericana, además de que han generado una crisis social, po-
lítica e institucional con diversos efectos. Los más importantes: un pacto que abre
la posibilidad del cambio de la Constitución; la caída de la popularidad del go-
bierno (de coalición de centroderecha) y del Presidente de la República, Sebastián
Piñera a mínimos históricos, que afectan su capacidad de gobernar, y el estableci-
miento de una agenda de políticas públicas que combina nuevas medidas sociales
con el aumento de acciones destinadas a contrarrestar las protestas, según señalan
sus detractores.

NO SON 30 PESOS, SON 30 AÑOS

El detonante de este estallido social, como lo catalogó la prensa chilena, fue el alza de
los pasajes del metro de Santiago en 30 pesos (unos 5 centavos de dólar). En señal
de protesta, los estudiantes de nivel medio y los universitarios organizaron actos de
evasión masiva del pago, a los que el gobierno, en vez de plantear la posibilidad de
estudiar una fórmula para revertir la medida, respondió con mano dura y desplegó a
la policía en las estaciones de la red del tren metropolitano.
Apenas 12 días después, a las primeras protestas juveniles siguieron manifestacio-
nes en diferentes puntos de la ciudad y del país, que combinaron acciones pacíficas
de desobediencia civil, cuyo símbolo esencial fue el golpe multitudinario de cacero-
las por parte de anónimos manifestantes de todas las edades (y que en estricto rigor
había comenzado casi a la par de las primeras evasiones multitudinarias), con otras
violentas que afectaron la propiedad pública y privada, tales como incendios en esta-
ciones del metro o saqueos a supermercados. El mismo día, el poder ejecutivo declaró

TITO FLORES CÁCERES es doctor en Gobierno y Administración Pública por la Universidad

Complutense de Madrid. Es Director de Asuntos Nacionales e Internacionales de la Universi-
dad Tecnológica Metropolitana, Santiago de Chile. Sígalo en Twitter en @rincondeflores.

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 Crisis en Chile

el estado de emergencia previsto en la Constitución (que estuvo vigente 10 días) y

un toque de queda. Así entregó el orden público a las fuerzas armadas y restringió la
libertad de movimientos de la población.
Sin embargo, el efecto de las medidas no fue el que esperaba el gobierno. Lejos
de calmar los ánimos, el malestar se exacerbó, y no solo por la presencia militar en
las calles, que hizo recordar los peores días de la dictadura de Augusto Pinochet, sino
también porque el Presidente hizo declaraciones desafortunadas con la intención de
desacreditar la legitimidad de un movimiento que crecía y ganaba el respaldo de ciu-
dadanos de diferentes estratos socioeconómicos y de distintas regiones del país.
El alcance de aquel apoyo quedó evidenciado en las sucesivas marchas pacíficas,
cuyo lugar emblemático de concentración es la Plaza Italia, rebautizada en estos días
como “Plaza de la Dignidad” (ubicada apenas a poco más de un kilómetro del Palacio
de Gobierno), y que históricamente ha constituido el límite entre el centro de la capi-
tal y la zona de más altos ingresos. La mayor de aquellas marchas sumó a un millón y
medio de personas solamente en Santiago. Su lema fue la frase: “No son 30 pesos, son
30 años”, para indicar que el alza de los pasajes no era el principal motivo del movi-
miento, sino la rabia y la impotencia acumuladas en décadas de desigualdad, abusos
y desprotección.

LA “EXCEPCIONALIDAD” CHILENA
Cuando en 1992, en el quinto centenario de la llegada de los conquistadores españo-
les a América, se organizó la Exposición Universal de Sevilla, Chile decidió llevar a
su pabellón un iceberg antártico de sesenta toneladas. El objetivo de aquella decisión
fue doble. Por una parte, dar muestras de la capacidad tecnológica del país, al trasla-
dar y mantener semejante mole de hielo desde el extremo austral del mundo hasta
la capital andaluza, que en verano alcanza una temperatura que ronda los 40 grados
Celsius. Por la otra, proyectar con aquel frío dentro del pabellón la imagen de un país
más parecido a los países nórdicos que a los calurosos, húmedos y tropicales del resto
de América Latina y del Caribe.
En aquella época, ese afán de diferenciarse era llevado hasta el paroxismo.
Envalentonados por un crecimiento económico cercano al 7% promedio y por una
supuesta estabilidad política después de los años de la dictadura, buena parte de la
política exterior chilena de principios de la década de 1990 estaba inspirada en la idea
de que el país era “una bonita casa en un mal barrio”, y que por lo tanto debía enfo-
carse en la relación con Europa, Norteamérica y Asia, en detrimento de los vínculos
con el resto de la región.
Eran tiempos en que el Consenso de Washington acababa de establecerse. En tal
marco, los organismos financieros internacionales realizaban ingentes esfuerzos por
lograr reformas estructurales de corte neoliberal en las economías latinoamericanas,
cuyo modelo lo constituían las profundas medidas adoptadas en Chile en 1975 y 1981,
durante la dictadura militar, dictadas por economistas discípulos de Milton Friedman y
con la ayuda del incontrarrestable poder persuasivo de bombardeos, torturas y fusiles.

Abril/Junio 2020 41
Tito Flores Cáceres

Aquellas transformaciones económicas radicales tuvieron también un soporte ins-

titucional: la Constitución de 1980 consagró, entre otros, el principio de subsidiarie-
dad, en virtud del cual el Estado debía abstenerse de participar en cualquier ámbito
en el que algún privado quisiera actuar. Lejos de
revertir estas medidas ortodoxas, los sucesivos
El motivo central del gobiernos posteriores a la dictadura las profun-
movimiento es la rabia dizaron, especialmente en lo que respecta a pri-
vatizaciones y al establecimiento de mercados y
y la impotencia acumuladas cuasimercados en áreas sociales.
en décadas de desigualdad, En la disputa cultural de estos 30 o 40 años,
también resultó exitoso este modelo en las
abusos y desprotección. prácticas individuales, familiares y culturales de
los chilenos, con el fuerte apoyo de la amplia-
ción de la cobertura bancaria y del crédito a mayores sectores de la población. De
este modo, la integración social dejó de proceder mediante la adscripción y la parti-
cipación en organizaciones de diferente cuño. En su lugar, el consumo y la capaci-
dad de adquisición y endeudamiento fueron la vía preferida. Ello implicó, por cierto,
que la lógica del mercado y la competencia se trasladara también a la vida cotidiana:
“dime qué consumes y te diré quién eres”. Hasta los servicios de salud y la educa-
ción, lejos de concebirse como derechos, fueron asumidos como meros bienes de
consumo. También las prestaciones del Estado quedaron relegadas, desde el punto
de vista cultural, a acciones residuales destinadas a quienes no podían integrarse por
medio del consumo, en otras palabras, las familias pobres “incapaces” de salir ade-
lante por su propio esfuerzo.

SI QUIERE PAGAR MENOS, LEVÁNTESE MÁS TEMPRANO

Los marcos interpretativos de la realidad suelen ser invisibles para quienes ven
el mundo a través de ellos. Se arraigan, y muchas veces sus implicaciones y con-
secuencias pasan desapercibidas. En estos 30 años, muchas prácticas cotidianas
en Chile hacían alusión a esta manera de ver el mundo, fundada sobre el esfuerzo
individual y no en la acción colectiva, y sobre las bondades de lo privado con
exclusión de lo público. En este contexto, resultan sintomáticas las declaraciones
del Ministro de Economía a propósito del anuncio del alza de precios del metro
de Santiago que dio origen al estallido social. En una entrevista para la televisión,
consultado sobre las implicaciones del alza y la posible molestia que la medida pro-
vocaría, especialmente en los sectores de menos ingresos, adujo razones técnicas y
agregó que, puesto que había tarifas diferenciadas según el horario, era recomen-
dable que la población se levantara más temprano. “El que madrugue será ayu-
dado”, señaló.
Meses antes, un alto personero del Ministerio de Salud, consultado por las largas
filas y esperas que desde la madrugada debían hacer los pacientes en los centros de
atención primaria para conseguir un turno, minimizó la situación. Desde su punto

42 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Crisis en Chile

de vista, muchas de esas personas actuaban impulsadas por el deseo de hacer vida
social, convivir con otros y no solo conseguir una consulta médica. Esto fue inter-
pretado como señal de profunda insensibilidad de la autoridad hacia la ciudadanía de
menores recursos. Igualmente, el entonces Ministro de Educación sugirió en julio
de 2018, a pocos meses de asumido el cargo, que la gente organizara una lotería para
recabar dinero y arreglar los pisos y techos de los colegios de sus hijos, en lugar de
protestar y pedirle al Estado que lo haga. Estos ejemplos ilustran cómo fue preparán-
dose durante décadas esta especie de caldo de cultivo del malestar, la impotencia y el
desagrado de los ciudadanos, que entró en ebullición en octubre de 2019, por la des-
igualdad social propia del país, arraigada, y por la insensibilidad y condescendencia
con que las élites social, política (de centro, de izquierda y de derecha) y económica
concibe y se relaciona con la mayor parte de la población.

FARMACIAS, PAPEL HIGIÉNICO Y POLLOS

Otro ingrediente importante de este caldo de cultivo ha sido la sensación de impu-
nidad e injusticia que despiertan los numerosos abusos de empresas privadas y de las
que han sido víctimas los consumidores. Paradójicamente, en el país que se convir-
tió en uno de los paraísos del neoliberalismo y de la lógica de mercado se cumplió
a rajatabla la advertencia profética que hiciera el propio Adam Smith, en La riqueza
de las naciones: “Es raro que se reúnan personas del mismo negocio, aunque sea para
divertirse y distraerse, y que la conversación no termine en una conspiración contra
el público o en alguna estratagema para subir los precios”.
Y eso fue exactamente lo que ocurrió en Chile, en diferentes rubros empresaria-
les: empresas coludidas para elevar los precios, en el contexto de una regulación que
imponía sanciones laxas a estas medidas que atentan contra la competencia. Las far-
macias, las industrias avícolas y las productoras de papel higiénico fueron probable-
mente los casos que más resonaron entre la opinión pública, y luego de largos años
de proceso judicial pagaron indemnizaciones irrisorias o sanciones administrativas o
penales menores.
Derivado de estos mismos abusos e irregularidades se encuentra el financiamiento
ilegal de la política chilena y otros casos de corrupción, en los que los empresarios
implicados fueron sancionados con la obligación de asistir como alumnos a un “curso
de ética” en la universidad que prefirieran. Una verdadera burla.

PENSIONES MISERABLES: EL RESULTADO de las AFP

No es posible comprender cabalmente el origen del estallido social si no se tiene
en cuenta el enorme malestar generado por el sistema de Administradoras de
Fondos de Pensiones (afp), creado durante el gobierno de Pinochet a principios
de la década de 1980. Tal sistema, denominado también de “capitalización indivi-
dual”, vino a remplazar el sistema de reparto, vigente en Chile hasta ese momento.
Mientras que en este último las generaciones económicamente activas financiaban

Abril/Junio 2020 43
Tito Flores Cáceres

la pensión de las que ya estaban retiradas, en el de afp cada afiliado tiene una
cuenta personal en la que ahorra durante toda su vida laboral y de cuyo monto final,
al momento de jubilarse, dependerá el volumen de su pensión. Las administrado-
ras están facultadas para utilizar los fondos que tienen en depósito e invertirlos en
instrumentos nacionales y extranjeros de diferente nivel de riesgo, cuyas utilidades
se distribuyen entre los ahorradores y los dueños de las afp, las que además cobran
comisiones a los afiliados.
Al cabo de 25 años, a comienzos del siglo xxi, las afp ya comenzaban a mostrar
sus graves fallas: los pensionados estaban lejos de alcanzar los montos de pensión pro-
metidos cuando se estableció el sistema. Las afp fueron un éxito como generado-
ras de un mercado de capitales útil para financiar empresas privadas, pero resultaron
ineficaces para ofrecer pensiones dignas. Las administradoras se justificaron diciendo
que las fallas se debían a las peculiaridades del mercado del trabajo chileno, caracteri-
zado por grandes periodos de cesantía y excesiva informalidad, que atentaban contra
la sistematicidad del ahorro individual.
Como remedio, en 2008 se incorporó al sistema un “pilar solidario” para benefi-
ciar a los sectores de menores ingresos y a las mujeres, que veían afectado su ahorro
por los permisos de maternidad. A los 10 años, el sistema seguía mostrando la misma
debilidad, a lo que vino a sumarse el contraste evidente entre las cuantiosas utilidades
de las afp y los exiguos montos de muchas pensiones. La situación dio lugar al naci-
miento de organizaciones que han demandado sistemáticamente , al menos durante
los últimos años, que se ponga fin al sistema de capitalización individual y se cambie
por uno que muestre más solidaridad intergeneracional.

LA ESPERANZA DE UNA NUEVA CONSTITUCIÓN

Hemos descrito ciertas características del movimiento ciudadano chileno iniciado
en octubre de 2019 y algunas de sus causas. Conviene ahora profundizar en sus
consecuencias.
Ya dijimos que el gobierno optó por una política de mano dura como respuesta
inmediata, con el despliegue de la policía y las fuerzas armadas, y la declaración del
estado de emergencia. Su motivación esencial, histórica entre las élites chilenas, fue la
restauración del orden a toda costa. Sin embargo, la medida generó el efecto contra-
rio. Como consecuencia de la falta de voluntad de diálogo político y de la indignación
ciudadana por las violaciones a los derechos humanos de parte de los uniformados, las
protestas se intensificaron, se desafió abiertamente el toque de queda, surgieron nue-
vas formas de desobediencia civil pacífica y, lo que es más interesante, junto con las
diferentes reivindicaciones sectoriales emergió la posibilidad de preparar una nueva
Constitución que soltara las ataduras de la impuesta por Pinochet, reformada parcial-
mente por Ricardo Lagos en 2005.
Se llenaron entonces las plazas y los espacios públicos de ciudadanos que formaron
asambleas y cabildos espontáneos, con la idea de conversar sobre un nuevo Chile y un
estilo de desarrollo diferente al de los últimos 40 años. Efectivamente, en Chile el

44 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Crisis en Chile

proyecto neoliberal está “constitucionalizado” y es prácticamente imposible pen-

sar en alternativas sin plantear un cambio profundo en este nivel. Por la demanda
ciudadana, la presidenta Michelle Bachelet emprendió en 2014, en su segundo
gobierno, el camino en tal sentido, pero no tuvo el respaldo político necesario para
que avanzara.
En cambio, en octubre de 2019 la presión de la ciudadanía en las calles fue tan
contundente y sistemática, que el gobierno y los parlamentarios de gobierno y oposi-
ción pactaron un proceso constitucional en dos etapas. Primera, un plebiscito inicial
en abril de 2020 que ratifique la voluntad ciudadana y que determine los mecanis-
mos y luego, si se ratifica, una elección de representantes que redacten la nueva Carta
Magna en octubre del mismo año.

EL FRÁGIL VALOR DE LOS DERECHOS HUMANOS

La reacción gubernamental al estallido social trajo grandes costos para la integridad
física de los ciudadanos, que comenzaron a ser víctimas desde el primer día de vio-
laciones a los derechos humanos por parte de la fuerza policial. Uso excesivo de la
fuerza, vejaciones, torturas, violaciones y abusos sexuales, golpizas, muertes y muti-
laciones fueron consecuencia de una acción despegada de los protocolos instituciona-
les y respaldada tácita o explícitamente por las autoridades políticas y el alto mando
de los Carabineros.
La gran cantidad de personas con daños oculares causados por las bombas lacri-
mógenas y los perdigones disparados por la policía contra los manifestantes, a escasa
distancia y a la altura del rostro, se convirtió en un símbolo de la brutalidad guberna-
mental. Las agrupaciones médicas denunciaron los innumerables incidentes de globos
oculares reventados en esos ataques, que signifi-
caron la ceguera parcial o total de los afectados.
La aberrante situación de atropellos sistemá- Es imperioso reforzar
ticos de los derechos humanos en el país a par- la cultura de respeto
tir de octubre de 2019 fue denunciada no solo
por el Instituto Nacional de Derechos Huma- a los derechos humanos
nos chileno (entidad pública y autónoma cu- en el país, especialmente
yos observadores acompañan las manifes-
taciones), sino también en los informes de entre la policía.
Amnistía Internacional, Human Rights Watch
y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Como consecuencia, Andrés
Chadwick, Ministro del Interior en ejercicio en el momento del estallido social y en
las siguientes 2 semanas, primo hermano del Presidente de la República, fue acusado y
sancionado por el Congreso Nacional, que lo declaró impedido de ejercer cargos públi-
cos durante los siguientes 5 años. El Presidente de la República, un mes después de los
disturbios, reconoció públicamente estas violaciones a los derechos humanos y anun-
ció medidas para reducirlas, como cambiar el armamento antimotines y revisar los pro-
tocolos de la policía.

Abril/Junio 2020 45
Tito Flores Cáceres

LA PARTICIPACIÓN FEMINISTA
Una mención especial merece la participación del movimiento feminista en las pro-
testas sociales. Ya en 2018 había tenido una presencia contundente y de gran reper-
cusión social y política, en línea con otros acontecimientos internacionales, y ahora
reapareció con fuerza de la mano de la performance “Un violador en tu camino”, creada
por el colectivo feminista Las Tesis, cuyo canto y coreografía se repitieron en las dife-
rentes manifestaciones convocadas. Sorprendentemente, en pocos días adoptaron la
performance agrupaciones de mujeres de diferentes lugares, como Brasil, Costa Rica,
Estados Unidos, España, Francia, México y el Reino Unido. Fue un fenómeno que
volvió a poner en los primeros lugares de la agenda chilena el tema de los derechos de
la mujer y que transformó la performance en un verdadero himno feminista mundial.

SÍNTESIS Y PROYECCIONES
Luego de analizar las claves para comprender el movimiento ciudadano chileno ini-
ciado el 18 de octubre de 2019, cabe recapitular cinco ideas que combinan síntesis y
proyecciones respecto de este proceso social, económico y político. No se trata de un
movimiento homogéneo, con líderes únicos. Tiene muchos componentes, es diverso y
múltiple desde un punto de vista ideológico, pero en su mayoría se trata de ciudadanos
sin militancia ni adscripción partidaria, que quieren que ellos, sus padres y sus hijos
vivan en un país con más igualdad, libertad, participación, emprendimiento, seguridad
y bienestar social, sin que esto dependa de su capacidad personal de pago, sino de los
acuerdos colectivos. En otras palabras, lo que los motiva es una aspiración refundacio-
nal, plasmada en un nuevo pacto social para, al menos, los siguientes 50 años.
El gobierno de Piñera tiene poco margen de maniobra, dada la caída de su popula-
ridad. Ello se suma a un descrédito amplio de la actividad política y del marco institu-
cional que abre la posibilidad a salidas autoritarias y populistas, tal como ha ocurrido
en otros lugares de Latinoamérica. Es una posibilidad indeseable, pero latente.
Es imperioso reforzar la cultura de respeto a los derechos humanos en el país, espe-
cialmente entre la policía. Los atropellos que cometieron fueron justificados de modo
excesivamente simplista, con el argumento de que era necesario restaurar el orden
público. Se trata de un dilema ético que el país deberá ser capaz de discernir y resolver.
Por primera vez en la historia de Chile, se abre la posibilidad real de redactar una
Constitución protagonizada por la ciudadanía y no por las élites. El proceso no será
fácil, sino crispado y polarizado, tanto ideológicamente como por las características
minimalistas y breves o maximalistas y extensas del texto. Sin embargo, desde un
punto de vista democrático y republicano, el esfuerzo merece la pena.
Finalmente, deben tenerse en cuenta los posibles efectos mundiales de las reivin-
dicaciones expresadas en el movimiento chileno. Ocurrió ya con la performance “Un
violador en tu camino”, repetida en otras partes del mundo y en diferentes idiomas.
Lo mismo puede ocurrir con otros asuntos públicos trasversales y de interés en otras
zonas de la región. El agotamiento del modelo neoliberal ya es una realidad en Chile y
puede comenzar a serlo también, aun con más fuerza, en otros países del continente.

46 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
Colombia en
su encrucijada
Fabio Sánchez y César Niño

A
pesar del acuerdo de paz firmado por el gobierno colombiano y las Fuer-
zas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc) en 2016, el país conti-
núa con las dificultades propias de un posconflicto en el que diversos
actores pugnan por hacer valer sus intereses. De hecho, ha habido un debate fun-
damental sobre el nombre del contexto contemporáneo por el cual atraviesa el
país. En ese debate se señala, por un lado, que el contexto es de posacuerdo, por
el otro, que es de posconflicto; algunos hablan de posviolencia y otros, más incisi-
vos, de un trasconflicto. Sin embargo, sin importar cuál de los anteriores califica-
tivos corresponde a la realidad colombiana, los problemas y las dificultades
contemporáneas son resultado de causas estructurales. El paro nacional de no-
viembre de 2019 alcanzó una magnitud con pocos precedentes, pues salieron a las
calles cientos de miles de personas, cuando el país, a pesar del largo conflicto, no
ha sido escenario de grandes manifestaciones masivas y solo persisten en el imagi-
nario colectivo la marcha del silencio encabezada por el líder liberal Jorge Eliécer
Gaitán en febrero de 1948, con casi 100 000 personas protestando por la violencia
ejercida por el gobierno conservador de turno en contra de los liberales, y el gran
paro de 1977, impulsado por las centrales obreras durante la crisis económica que
estalló en el gobierno de Alfonso López Michelsen (de 1974 a 1978).
Se trata de un momento especial en la movilización colectiva del país. Las nue-
vas generaciones oscilan entre la ilusión y la desesperanza al ver que la paz firmada en
2016 tiene dificultades para consolidarse, debido a las divergencias entre el gobierno
de Iván Duque y algunos sectores de oposición sobre lo acordado por el gobierno de
Juan Manuel Santos y las farc. La protesta masiva convocó a personas de diversas
ideologías y distintos orígenes y segmentos sociales, urbanos y rurales, en un país de
50 millones de habitantes y una tasa de alfabetización del 95%, diferente del Estado

FABIO SÁNCHEZ es profesor titular de la Escuela de Política y Relaciones Internacio-

nales de la Universidad Sergio Arboleda, Colombia. Es doctor en Relaciones Internacionales
e Integración Europea por la Universitat Autònoma de Barcelona. Sígalo en Twitter en
@fabsanchezc. CÉSAR NIÑO es profesor asociado y Director de Investigación de la Escuela
de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, Colombia. Es
doctor en Derecho Internacional por la Universidad Alfonso X el Sabio, España. Sígalo en
Twitter en @cesarnino4.

Abril/Junio 2020 47
Fabio Sánchez y César Niño

de bajo perfil, rural y empobrecido por la violencia ejercida por guerrillas, paramilita-
res y cárteles de la droga de buena parte del siglo xx.
La reciente queja colectiva recoge parte de la tragedia histórica del país, pero tam-
bién se alimenta del malestar social que afecta a una nueva clase media desgastada y
cansada de contrastar sus esfuerzos con la inmensa red de corrupción que salió a la
luz en los últimos años. Es una red que se extiende a la educación, la justicia, la con-
tratación estatal, la infraestructura (como en los casos Nule y Odebrecht) y el sec-
tor salud, y que ha generado un profundo malestar en una sociedad más globalizada
y conectada con los grupos que también son críticos de sus gobernantes en diversas
partes del mundo.

EL DESCONTENTO INTERNO Y LOS TRAUMAS DEL CONFLICTO

Diversos son los factores internos que llevaron a la movilización. En primer lugar, se
encuentra el asunto de la paz. Algunos sectores del país consideran que el gobierno
de Duque no ha respetado en su totalidad el acuerdo de 2016 con las farc y que, ade-
más, ha dilatado su aplicación. Basta recordar que en abril de 2019 el Presidente trató
de objetar, sin éxito, seis artículos de la Jurisdicción Especial para la Paz, un meca-
nismo de justicia transicional para tratar delitos cometidos antes del 1 de diciembre
de 2016 en el marco del conflicto armado. Quería que se excluyeran los delitos sexua-
les contra niños y a quienes habían reincidido
en actos delictivos, como Jesús Santrich, anti-
La eliminación de las farc guo negociador de las farc capturado en abril
de la agenda interna abrió de 2018 por el narcotráfico. A esto se suma la
herencia de un país dividido en torno a cuestio-
una caja de Pandora nes complejas, como la restitución de tierras, los
en la que nuevos y viejos cultivos ilícitos y la administración de justicia.
La violencia no ha cesado por completo y
problemas se reacomodaron algunos fenómenos como el narcotráfico se han
en el debate público. transformado y mutado, pero el interés de los
medios de comunicación se concentró en las
mafias que han desfalcado el erario en diversas
regiones del país, quitando recursos a la salud, la educación y las obras públicas, lo cual
ha exacerbado el ánimo de una ciudadanía cada vez más crítica y mejor informada. De
acuerdo con Transparencia Internacional, en términos de corrupción Colombia ocu-
paba en 2018 el puesto 99 entre 180 países y subió al lugar 96 al año siguiente.
La economía también ha sido un factor de discordia. La Ley de Financiamiento pro-
puesta por el gobierno en 2018 fue declarada inexequible por la Corte Constitucional.
Se trataba de una reforma tributaria que generaba posiciones encontradas en rela-
ción con decisiones como la reducción de impuestos a las grandes empresas pero
no al impuesto al valor agregado de los productos básicos de la canasta familiar,
lo cual fue mal recibido por los sectores menos favorecidos. A pesar de esto, el Depar-
tamento Administrativo Nacional de Estadística señaló que el país cerró 2019 con una

48 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Colombia en su encrucijada

inflación de 3.84%, mientras que la economía creció más del 3%, debido, entre otras
cosas, a la inversión extranjera directa (ied), con índice del 25%, aproximadamente.
Aparte de las divisiones políticas y los problemas económicos, las movilizaciones
de 2019 tienen su origen en una gran desilusión relacionada con la paz. De acuerdo
con la Defensoría del Pueblo, entre 2016 y octubre de 2019 se estimaba una cifra de
555 líderes sociales asesinados. También se habrían presentado 58 casos de desplaza-
mientos masivos en zonas rurales aún frágiles y vulnerables, habitadas en su mayoría
por indígenas y afrodescendientes que han sido víctimas de una violencia que persiste
luego de terminado el conflicto con las farc. Tras un conflicto de cinco décadas que-
dan problemas y traumas estructurales que salen a la luz por la ausencia de un actor
habitual. En efecto, la eliminación de las farc de la agenda interna abrió una caja de
Pandora en la que problemas nuevos (crimen trasnacional) y viejos (corrupción, des-
plazamiento) se reacomodaron en el debate público.

CRÓNICA DE UN NOVIEMBRE TRÁGICO

El paro de noviembre de 2019 marcó un punto de inflexión en la historia reciente del
país. Puso a prueba la capacidad de gestión y de negociación, la eficacia de las insti-
tuciones políticas y la cohesión social por las causas comunes y compartidas. El 21 de
noviembre de 2019 (identificado en redes sociales como el #21n), se dieron cita en las
calles grupos heterogéneos: quienes reclamaban soluciones específicas en educación,
asuntos laborales y pensionales, y quienes denunciaban la corrupción, venta de enti-
dades estatales, aumento de tarifas de servicios públicos y reducciones de impuestos a
las grandes multinacionales. Otros exigían la aplicación completa del acuerdo de paz y
criticaban la polémica gestión del Ministro de Defensa y de la cúpula militar, quienes
de acuerdo con una investigación de The New York Times querían duplicar los resulta-
dos, algo similar a los terribles falsos positivos de años atrás.
Los vándalos de turno opacaron la marcha pacífica. Los medios de comunicación
dieron más cobertura al caos urbano (destrucción de estaciones de transporte público,
agresiones a policías, rotura de vidrios de establecimientos comerciales, etc.) que a la
protesta pacífica. Esto produjo una sensación de desorden entre la población y motivó
a los ciudadanos de diversos segmentos sociales, tanto ese día como los posteriores, a
sacar sus cacerolas y hacerlas sonar desde las ventanas de sus casas, emulando los famo-
sos cacerolazos de Chile en la década de 1970 y los de la élite bonaerense a finales de
2001. De esa manera, el espíritu de la protesta se extendió a otras esferas de la socie-
dad, a sectores que no habían salido a las calles pero que se sumaban a los reclamos y
la acción colectiva. La situación provocó también reacciones mediáticas de la vicepre-
sidenta Martha Lucía Ramírez, quien advirtió sobre infiltraciones en las protestas de
agentes del gobierno de Nicolás Maduro, grupos al margen de la ley y hasta miembros
del servicio de inteligencia ruso.
Las movilizaciones y las protestas duraron varios días. El 23 de noviembre de
2019, la situación en el centro de Bogotá era desastrosa. El problema de identificar
a los vándalos que se camuflaban entre estudiantes y trabajadores puso a prueba la

Abril/Junio 2020 49
Fabio Sánchez y César Niño

capacidad de las fuerzas policiales para frenar los desmanes contra bienes y personas.
El Escuadrón Móvil Antidisturbios (esmad) de la Policía Nacional tuvo que actuar
para sofocar las acciones violentas. En ese intento de recuperar el control, un miem-
bro del escuadrón disparó una escopeta contra el joven estudiante Dylan Cruz, quien
murió días después. Su deceso se convirtió en un símbolo del paro y de las moviliza-
ciones, y la opinión pública se dividió en cuanto al uso de la fuerza letal. El Presidente
hizo declaraciones públicas que dejaron un mal sabor, porque no mencionó la posibi-
lidad de entablar rápidamente un diálogo con los manifestantes.
Los medios internacionales cubrieron los hechos y calificaron la crisis de Colombia
como un acontecimiento novedoso y con pocos precedentes significativos. La movi-
lización pedía una solución estructural a múltiples problemas sociales, medioam-
bientales, de pacificación, seguridad, combate a la corrupción y respecto al futuro
democrático del país. En suma, el #21n fue el catalizador que detonó la insatisfac-
ción de grandes sectores afectados por el contexto sociopolítico y económico del país,
y por las repercusiones de una economía global frenada por la guerra comercial entre
Beijing y Washington.

LOS ESFUERZOS DEL GOBIERNO

El gobierno de Duque enfrentó diversos problemas: un país sumamente polarizado,
incertidumbre en la aplicación de los acuerdos, un comité de paro que no representó
a todos los sectores, vandalismo protagónico por el ruido y la destrucción de sus
actos y una ciudadanía confundida entre lo legal y lo legítimo. A finales de noviem-
bre de 2019, el gobierno y el comité acordaron 13 puntos fundamentales para el diá-
logo. Sin embargo, con el transcurrir de los días, esos 13 puntos se convirtieron en
104, lo que dificultó llegar a soluciones. Entre las nuevas exigencias se encontra-
ban una supuesta renegociación del tratado de libre comercio con Estados Unidos,
derogar la Ley Naranja, desmontar el esmad, retirar a Colombia de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y reiniciar el diálogo con el
Ejército de Liberación Nacional. Voceros de la presidencia señalaron que algunas
de las nuevas peticiones se habían salido de toda órbita constitucional y legal. Esto
generó una atmósfera de incertidumbre, ya que no se lograron acuerdos definiti-
vos sobre los temas fundamentales, como el retiro del proyecto de ley de reforma
tributaria sometido al Congreso, la eliminación inmediata del Decreto 2111 de
2019, por el cual se creaba la figura de sociedad tenedora de acciones, el retiro de la
Circular 049 de 2019 sobre estabilidad laboral reforzada, la depuración de la Policía
Nacional, el retiro del Congreso de la reforma de las pensiones y el cumplimiento
a los puntos centrales exigidos por estudiantes y profesores, indígenas, burócratas
y campesinos.
A pesar de todo, el gobierno expresó su respaldo a las marchas, siempre que se
realizaran en el marco de la legalidad y sin violencia. En el discurso del gobierno de
Duque, las cifras se basan en datos, estadísticas y políticas concretas. La Casa
de Nariño, en representación del Consejero Presidencial para la Estabilización y la

50 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Colombia en su encrucijada

Consolidación, publicó un informe de gestión sobre los avances de la puesta en mar-

cha del acuerdo. Resaltó que se habían beneficiado 6.6 millones de habitantes de
zonas afectadas por los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. Asimismo,
destacó los éxitos de la política de reintegración de excombatientes y su capacita-
ción como guías turísticos. Posteriormente, el Consejero y el Alto Comisionado para
la Paz señalaron que, para noviembre de 2019, se habían certificado alrededor de
717 excombatientes en distintos oficios.
El gobierno ha mostrado resultados en otras áreas productivas, como 270 hectá-
reas registradas para proyectos productivos y alternativos al narcotráfico. Asimismo,
en el informe de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas se indicó que
se aprobaron 11 nuevos proyectos productivos colectivos, con lo que el número de
iniciativas aprobadas sumó 35, que benefician a 2204 excombatientes (630 muje-
res). Asimismo, se destacaron avances importantes en la participación política de
los excombatientes y una reducción notable de las plantaciones de hoja de coca. No
obstante, la Organización de las Naciones Unidas (onu) también llamó la atención
sobre los atentados contra líderes sociales y defensores de los derechos humanos,
pues según la Misión de Observación Electoral, en 2019 asesinaron a 250. En efecto,
la Misión reflejó una preocupación particular por el alto número de asesinatos de
exmiembros de las farc, pues verificó 24 homicidios, lo que elevó el número total
de asesinatos a 52 en 2019. Desde la firma del acuerdo de paz, la onu ha confirmado
147 homicidios (21 tentativas) y 12 desapariciones.
En materia de inversión social, el ejemplo de Tibú en el Catatumbo es ilustrativo.
El gobierno notificó que la región ha recibido recursos por 3.9 millones de dólares
para la electrificación de las zonas rurales. Asimismo, se han aprobado inversiones por
34.9 millones de dólares para el norte de Santander con recursos de regalías, y en el
Chocó se resolvió la financiación para comprar la totalidad de las hectáreas que nece-
sitan los excombatientes para continuar su reincorporación en esta región, con apoyo
de los tres niveles de gobierno. Según el Consejero para la estabilización, los recursos
que se han inyectado en el territorio suman 16 millones de dólares. El Ministerio de
Salud y Protección Social también ha formulado proyectos interesantes que subsanan
en buena medida las demandas sociales tras el conflicto. A finales de 2019 se presentó
la segunda etapa del programa “Salud para la paz”, que busca que los ciudadanos más
afectados por la violencia reciban servicios de salud de calidad.
En el sector educativo, Duque anunció un presupuesto de 12.9 millones de dólares
para 2020, lo que representa un 6.4% respecto al año anterior. Por otro lado, también
se han difundido informes de organizaciones multilaterales en los que se destaca un
crecimiento de la ied. El Presidente destacó que entre enero y junio de 2019 la inver-
sión creció 24%, de acuerdo con la balanza de pagos del Banco de la República. Según
esta entidad y el gobierno, el crecimiento de la minería y el petróleo fue de 40.3%,
la industria manufacturera 14.9%, los servicios financieros y empresariales 17.1%, el
comercio y la hotelería 7.9% y el resto de los sectores 10.6%. Estas cifras muestran
un país que progresa y crece más que la media regional, pero que tiene dificultades
para satisfacer las necesidades básicas de los menos favorecidos y para responder a las

Abril/Junio 2020 51
Fabio Sánchez y César Niño

exigencias de una clase media en crecimiento que se siente frustrada con la corrup-
ción y la presión económica cotidiana.

UNA PERSPECTIVA DESAFIANTE

Latinoamérica terminó 2019 con grandes movimientos. Las protestas en Chile y su
reforma constitucional, las movilizaciones en Brasil, la crisis económica argentina, los
problemas en Ecuador por las demandas indígenas, un dudoso panorama electoral en
Bolivia que envió a Evo Morales al exilio, la corrupción en Perú, la crisis humanitaria
y democrática del régimen de Maduro y las movilizaciones de semanas en Colombia.
Lo anterior invita a analizar las complejidades y las nuevas demandas de generacio-
nes contemporáneas. La viralidad de las redes sociales, la instantaneidad de la infor-
mación y los nuevos significados de “democracia” ponen a prueba la capacidad de los
gobiernos para la gobernanza y gobernabilidad.
En Latinoamérica, tanto los presidentes democráticos como los autoritarios y dic-
tadores están en crisis. El común denominador de sus problemas es un descontento
asociado a nuevas preferencias sociales y una insatisfacción colectiva que vas más allá
de la fatigada alternativa entre izquierda y derecha. La lucha social es ahora por el
bienestar. Por eso, en el contexto colombiano, las perspectivas de aprovechar lideraz-
gos y proyecciones estratégicas deben basarse en la sinergia entre gobernabilidad y
gobernanza. Luego del largo conflicto interno, Colombia puede perfilarse como un
estabilizador regional. Basta con recordar el liderazgo del Grupo Contadora y del
Grupo de Lima. No es menor la ayuda que, de acuerdo con Migración Colombia,
se le ha brindado a 1.6 millones de ciudadanos venezolanos. Tampoco se debe olvi-
dar la importante denuncia ante la onu de los atropellos a los derechos humanos por
parte del vecino dictador. Asimismo, el país ha conseguido un crecimiento económico
del 3%, una cifra muy por encima de la media latinoamericana (0.1%), y cuenta tam-
bién con un marco macroeconómico sólido, por lo cual instituciones como el Banco
Mundial y la agencia Standard & Poor’s proyectan que será el país que más crecerá
hasta 2021.
En conclusión, Colombia inicia un proceso de posacuerdo marcado por una
molestia social que tiene que ver con una insatisfacción generacional y las exigen-
cias de calidad democrática, seguridad social e intolerancia a la corrupción. El país ha
estado alejado de las preocupaciones mundiales, pero los responsables de tomar las
decisiones ya no pueden quedar al margen. Queda demostrado que los asuntos inter-
nos e internacionales cada vez pierden más la ubicación espacial y comprometen más
las capacidades de gestión para atender lo local y lo mundial como hechos sistémicos.
Son vientos de cambio globales que han permeado a una Sudamérica que se movi-
liza en cadena. Pero además, Bogotá deberá lidiar con la crisis social y humanitaria
que ha desatado el régimen de Maduro. Si la presión diplomática y la capacidad de
toma de decisiones funcionan, será la oportunidad para que Colombia consolide su
función como estabilizador y líder regional, una tarea que el poder establecido debe
iniciar en casa.

52 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
El despertar ecuatoriano
Las reivindicaciones económicas y sociales
Michel Levi

L
as protestas acontecidas en Ecuador en octubre de 2019 dejaron al descu-
bierto problemas que se habían originado, con toda seguridad, en la última
década. Los actores gubernamentales, políticos, sociales, académicos, entre
los más relevantes, actuaron de forma deliberada y mostraron al mundo diversas
facetas ―conocidas y desconocidas― de nuestra sociedad. Como antecedente
cercano de las protestas destaca la gestión de la política social y económica llevada
a cabo durante los últimos 10 años de gobierno, compartidos entre el expresidente
Rafael Correa y el presidente Lenín Moreno. Esta explicación podría simplificar
el contexto para analizar la protesta, al vincularla específicamente a la calidad de la
gestión gubernamental en materia de política económica y de políticas sociales.
En realidad, el descontento de los actores sociales derivó de una decisión de polí-
tica económica del gobierno actual.

MEDIDAS ECONÓMICAS Y PROTESTA SOCIAL

Durante septiembre de 2019, el gobierno nacional había dado indicios de que iba a apli-
car ciertas medidas tendientes a controlar el desequilibrio fiscal que afecta al país. Esas
posibles medidas implicarían un recorte importante del gasto público y un paquete de
impuestos al consumo de los ecuatorianos.
En ese mes se consideró la posibilidad de elevar el impuesto al valor agregado (iva)
del 12% al 15%, que abarcaría a toda la población y permitiría recaudar una suma impor-
tante para aminorar la brecha de ingresos que tiene el Estado que le impide cumplir
con sus obligaciones. Este recurso no es nuevo, pues el mismo expresidente Correa
ya lo había empleado como medida extraordinaria para cubrir los daños provocados
por el terremoto de Manabí en 2016.
Sin embargo, el gobierno nacional tomó otras decisiones, entre las que se encon-
traban la eliminación del subsidio estatal a las gasolinas extra y ecopaís y al diésel, así

MICHEL LEVI es coordinador del Centro Andino de Estudios Internacionales de la Univer-

sidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, y profesor invitado del Instituto de Estudios Polí-
ticos, SciencesPo Grenoble, Francia.

Abril/Junio 2020 53
Michel Levi

como la liberalización de sus precios. Hubo también medidas complementarias, como

el incremento de los bonos sociales o la liberación de aranceles para la importación de
maquinaria, equipos y materias primas agrícolas e industriales, dirigidas a compensar,
en cierta forma, los efectos del incremento de precio de los combustibles. Llamó la aten-
ción que las medidas incluyeran recortes en la contratación, salarios y vacaciones de los
funcionarios públicos que vulneraban su situación laboral. El Decreto Ejecutivo 883 del
1 de octubre de 2019 se volvió la norma más conocida (y la más cuestionada) del país.
El gremio del transporte liviano y pesado fue el primero en reaccionar. El incre-
mento del precio de los combustibles afectaría directamente a las tarifas de transporte
de personas y de mercancías, por lo que deberían ajustarse según las mejores condi-
ciones para el gremio. Como antes del decreto no hubo negociaciones con los prin-
cipales sectores, los transportistas lanzaron una iniciativa para presionar al gobierno
nacional para que revirtiera el reajuste de las tarifas. El movimiento de los transpor-
tistas se produjo de forma rápida el 3 y el 4 de octubre de 2019. El 5 de octubre el
gobierno elevó las tarifas del transporte entre 5 y 10 centavos, y ese mismo día el gre-
mio suspendió las protestas.
A partir de la información disponible en los medios de comunicación, de actores
sociales y del mismo gobierno, es evidente que no se negoció ni se pensó en comu-
nicar con anticipación las medidas a los ciudadanos ni se consideró la posibilidad de
aplicarlas en forma gradual. Estos elementos, más otros de mayor profundidad, pro-
vocaron que representantes de grupos de indígenas, trabajadores, partidos políticos y
otros actores sociales, que mantienen diferencias con el gobierno, fraguaran una pro-
testa y se movilizaran contra la estructura política e institucionalidad gubernamental.
La movilización cobró una fuerza inusitada, por el profundo descontento que la ges-
tión de Moreno había provocado. En ese contexto, actores políticos aliados y de opo-
sición aprovecharon la oportunidad para debilitar la institucionalidad de su gobierno.
Por otra parte, durante el mandato de Correa, quien no tuvo reparos en reprimir
con toda la fuerza pública, moral y legal cualquier manifestación, los agentes sociales
enfrentaron una época de restricciones al derecho de protesta. En cambio, en octubre
de 2019, vieron en las medidas tomadas por el gobierno una oportunidad de reivindi-
car ese derecho, pero, sobre todo, de legitimarse ante sus representados y capitalizar
el descontento general de la población.
No queda claro cuáles fueron las razones que llevaron al gobierno a tomar una medida
tan impopular como la eliminación del subsidio a los combustibles más utilizados por
los ecuatorianos. La gasolina extra y el diésel movilizan la mayor parte de la flota de
transporte público y privado del país. En gobiernos anteriores, el incremento en los
precios de los combustibles o del gas licuado de uso doméstico provocó grandes mani-
festaciones e incluso causó la caída de mandatarios, como Abdalá Bucaram en 1996.
Probablemente el presidente Moreno se basó en dos razones pragmáticas: una de carác-
ter económico, por la acuciante necesidad de obtener rápidamente fondos para finan-
ciar el déficit fiscal del Estado, y otra de carácter político, por el hecho de que Moreno
no participará en las nuevas elecciones presidenciales, y las medidas desgastarían un
capital político que de todas formas no sería utilizado.

54 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 El despertar ecuatoriano

Entre las opciones que tenía Moreno estaba aumentar el iva. Esa medida afec-
taría también los precios de los productos de consumo masivo, pero los economistas
ortodoxos y heterodoxos consideran que su efecto habría sido menor. Entre tanto, en
los medios académicos se propuso segmentar las medidas económicas, para aplicarlas
exclusivamente a los sectores más beneficiados de la población. Esto probablemente
hubiera evitado la aparición de las protestas o les hubiera restado fuerza.
Sin embargo, esas medidas sirvieron de pretexto para desencadenar protestas vigorosas
contra el sistema político e institucional actual. Si bien las decisiones del gobierno afec-
taron realmente a los ecuatorianos, los sectores sociales, indígenas y sindicales requerían
un espacio para protestar y expresar su descontento, contenido por más de una década.

DERECHO A LA PROTESTA Y VIOLENCIA

El gobierno reprimió las protestas y las manifestaciones mediante las fuerzas armadas
y la Policía Nacional, que se movilizaron durante todo el tiempo que duró el asedio
de los manifestantes a Quito y otras ciudades de la región andina. La aplicación de la
fuerza pública se realizó con decisión y prudencia, lo que evitó que la semana termi-
nara con un elevado número de víctimas. En este sentido, uno de los casos reprochables
fue el infundado ataque nocturno, con gases lacrimógenos, a los manifestantes aloja-
dos en los campus universitarios, que provocó indignación nacional e internacional.
Los indígenas, representados por la Confederación de Nacionalidades Indígenas,
participaron en las movilizaciones que se produjeron a partir del 7 de octubre de 2019
en todo el país y desde el 13 de octubre en las negociaciones que ellos mismos solici-
taron al gobierno. Tres factores caracterizan la fuerza que los movimientos indígenas
dieron a las protestas durante esa semana.
En primer lugar, el carácter temporal de las protestas. De la información recabada
después de las manifestaciones se desprende que el sector indígena no había previsto,
en principio, que las agitaciones pudieran durar tantos días. En su caso, la cuestión
logística no era menor, ya que trasladarse desde diferentes zonas rurales implicaba
dejar a su familia, animales, tierra y trabajo sin atención. En algunos casos, los indí-
genas se movilizaron con su familia.
En segundo lugar, la gran movilización hacia Quito tenía un ánimo de reivindi-
cación política. El objetivo era llegar con toda la fuerza posible hasta el símbolo del
poder republicano, la Plaza de la Independencia, en donde se encuentra el Palacio de
Carondelet, para ejercer presión directa sobre la sede de la Presidencia de la República,
y solicitar la derogación total de las medidas tomadas por el gobierno y la adopción de
otras que favorecieran a los sectores desprotegidos.
En tercer lugar, el movimiento indígena generalmente ha contado con el apoyo y la
simpatía de otros sectores sociales. El sector universitario desempeñó un papel impor-
tante para sostener a los movilizados, realizaron colectas para ofrecerles alimentos y
abrigo y los acogieron en los campus de algunas universidades públicas. Otros acto-
res se unieron a la gran marcha que caminaba desde las diferentes provincias, princi-
palmente de la sierra y la Amazonia.

Abril/Junio 2020 55
Michel Levi

En diversos sectores quisieron sacar ventaja de la gran movilización indígena en

beneficio de sus propios intereses. La oposición aprovechó las movilizaciones para
obtener apoyo de las bases a sus posiciones contra el gobierno y generar descontento
en la población, con ánimo de desestabilizar la gestión del Presidente y su gabinete. El
sector sindical buscó reivindicarse como un actor tradicional de la protesta social, por
sus propios medios, con la idea de posicionar una agenda específica frente al gobierno
y los otros actores políticos y sociales. Este sector mantuvo un frente propio de acción.
Por otro lado, activistas violentos aprovecharon la situación para generar caos, y
destruyeron y saquearon bienes públicos y privados, como en el controversial ataque
e incendio del edificio (que resguarda archivos estratégicos) de la Contraloría General
del Estado. Estos hechos fueron imputados a delincuentes pagados por la oposición
―al principio se decía que favorables al expresidente Correa―, que en medio del
caos quisieron eliminar documentación clave de procesos administrativos y judicia-
les. También se atribuyeron al descontrol generado por los manifestantes indígenas y
los sectores sociales, entre los que se infiltraron defensores de intereses oscuros. Hubo
también quienes involucraron al mismo gobierno, debido a la falta de protección de
fuerzas del orden en los lugares destruidos.
Las violentas manifestaciones, especialmente las del 11 y 12 de octubre de 2019, se
difundieron en la prensa y las cadenas de noticias del mundo. Ya no se trataba solo de la
movilización de los indígenas, y de los sectores sindicales y sociales que buscaban dero-
gar las medidas económicas tomadas por el Presidente. Sobre todo en las redes socia-
les, se retrataba una protesta bastante violenta, con armas de fuego y bombas caseras,
que era contenida por las fuerzas militares y policiales del Estado. Paradójicamente,
la prensa nacional fue parca en la información que publicaba sobre las manifestacio-
nes y su violencia, situación que desató críticas en todos los sectores sociales y políti-
cos, con excepción del gobierno.
Las jornadas de violencia revelaron una gran división de los actores en lo que con-
cierne al contenido de las protestas. Si bien el objetivo era que se cancelaran las medi-
das económicas, en el fondo algunos líderes buscaban desestabilizar el régimen del
presidente Moreno. La meta de llegar y apoderarse de la Plaza Grande y el Palacio
de Gobierno, lejos de su simbolismo, se había convertido en un objetivo estratégico.
Sin embargo, este designio perdió sentido cuando el Presidente de la República se
trasladó a Guayaquil, convertida en sede del gobierno nacional, para coordinar desde
ahí las acciones del ejecutivo. El Palacio de Gobierno de Quito dejó de ser el asiento
del poder nacional, por lo que apropiarse de un lugar despojado de poder se quedó sin
esa calidad de objetivo estratégico para los manifestantes. En su lugar, tomaron breve
y simbólicamente la sede del legislativo.

LA RELACIÓN SIERRA-COSTA
Los indígenas de la sierra y la Amazonia avanzaron en mayor número hacia Quito. Esta
movilización fue diferente a la de las zonas urbanas y rurales de la costa, cuyos ciudada-
nos participaron menos en las marchas, con excepción de la provincia de Esmeraldas.

56 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 El despertar ecuatoriano

La coincidencia de que el 9 de octubre de 2019, importante fecha cívica para Guayaquil

y para Ecuador, haya estado marcado por protestas en todo el país que impidieron
realizar las celebraciones previstas en la ciudad, desencadenó resentimientos impor-
tantes en los guayaquileños.
El impacto de las protestas en Guayaquil se reflejó en los intentos de movilización
de sindicalistas, un mecanismo común en esa provincia desde comienzos del siglo xx
(basta recordar el 15 de noviembre de 1922), y en los actos vandálicos de personas que
quisieron aprovechar para saquear comercios y edificios públicos y privados. Las moti-
vaciones de algunos actores del medio político y social guayaquileño y de la costa en
general contrastaban con la gran movilización de indígenas y miembros de la socie-
dad de la sierra y la Amazonia. En algunos sectores costeños hubo rechazo e, incluso,
desavenencias por las manifestaciones.
El cambio de sede de gobierno, además de la posición política más conservadora
de los ciudadanos de la costa que le permitió establecerse sin problemas, esclareció
la diferencia de visiones en el país en torno a las controvertidas medidas económicas
del Presidente. Incluso los sectores políticos de la ciudad convocaron a una marcha
para “defender a Guayaquil”, encabezada por la Alcaldesa y el Exalcalde. La defensa
de la ciudad implicaría evitar su “toma y asedio” por parte de movimientos indígenas
y otros, como sucedió efectivamente en Quito.
El desabasto de productos agrícolas provenientes de la sierra provocó malestar en
los consumidores costeños, quienes señalaron que era importante buscar fuentes alter-
nativas, incluso, si fuera necesario, importar las legumbres y otros productos de paí-
ses vecinos, como Perú. En cambio, otros sectores, como los sindicatos, se plegaron a
las manifestaciones por interés propio y solidaridad con los movimientos nacionales.

HACIA LA SOLUCIÓN TEMPORAL DE LA CRISIS

Un aspecto positivo de este problema es el interés y la capacidad de negociar demos-
trado por los diferentes actores, específicamente los sectores sociales y sindicales. En
este sentido, el gobierno perdió la oportunidad de negociar desde un comienzo un
acuerdo que le permitiera explicar el alcance y las posibilidades de las medidas eco-
nómicas, y evitar todos los desmanes que se produjeron en las sucesivas manifestacio-
nes, sobre todo a partir del 10 de octubre de 2019.
Desde un inicio, el gobierno debió negociar con los manifestantes un acuerdo que,
sin excluir los criterios planteados sobre la necesidad de comunicar mejor las medi-
das, hubiera evitado parte de las movilizaciones. Probablemente, entender el conte-
nido y alcance de las medidas habría evitado que tuvieran que derogarlas. En efecto, la
incapacidad de negociar rápidamente una salida viable con los miembros de la socie-
dad facilitó a los infiltrados que aprovecharan las protestas para robar, saquear o des-
truir bienes públicos.
Otras medidas, como el estado de excepción decretado el 3 de octubre de 2019, pero
sobre todo el toque de queda impuesto la tarde del 12 de octubre, mostraron que el
gobierno sentía la necesidad de endurecer el control por parte de las fuerzas militares

Abril/Junio 2020 57
Michel Levi

y policiales, para evitar problemas más graves de destrucción y saqueo, que a pesar de
todo se dieron. Finalmente, el gobierno, los indígenas y los sectores sociales acorda-
ron entablar negociaciones públicas el 13 de octubre. Los indígenas habían propuesto
como mediadores a representantes de la Iglesia católica, mientras que el gobierno soli-
citó a miembros del Sistema de las Naciones Unidas acreditado en Ecuador.
En una mesa de negociación, transmitida en cadena nacional por televisión a todo
el país y al exterior, se presentaron los mediadores, el Presidente y los líderes de los
movimientos indígenas y sociales. Luego de varias horas de discusión, en las que se
cortó la transmisión en directo, el gobierno decidió revocar el Decreto Ejecutivo 883
y todas las medidas establecidas a partir de esa norma.
La participación de la Organización de las Naciones Unidas como mediadora puso
en alto su capacidad y legitimidad como organismo internacional del sistema multi-
lateral para facilitar acuerdos, al menos en el caso ecuatoriano. En cambio, el recurso
de los indígenas a la Iglesia católica fue muestra de la confianza que inspira el clero en
las bases y dirigencia indígena y social.

INTERNACIONALIZACIÓN DE LA PROTESTA
Si atendemos a las movilizaciones, por ejemplo, en Francia, Colombia o Chile, podemos
constatar que existe una suerte de movimiento de internacionalización de las protes-
tas sociales. En las movilizaciones se mostró una cara completamente nueva de vio-
lencia y ataques a la propiedad pública y privada por parte de los manifestantes, y una
clara vocación de endurecer el control por parte de las fuerzas militares y policiales.
Este matiz no se había producido con esa intensidad en los últimos años en Ecuador.
Con todo, no cabe concluir que haya una relación de causalidad entre las diver-
sas protestas, que pudieran influirse unas a otras y desencadenar protestas sucesi-
vas en poco tiempo. Cada protesta nacional refleja el malestar social producido por
graves desigualdades y es resultado de las dinámicas sociales, culturales y económi-
cas propias de cada país. El origen de las marchas, manifestaciones y protestas, así
como el grado de violencia y vandalismo, tienen que ver con las medidas adopta-
das por gobiernos diferentes, que pretenden estabilizar la economía nacional, esta-
blecer nuevos parámetros políticos y constitucionales o cumplir los compromisos
adquiridos en las campañas electorales.
Las protestas en Ecuador tienen su origen y respuestas en el mismo país, en sus pro-
pias necesidades y dinámicas sociales, políticas y económicas. Sin embargo, no puede
negarse que concuerda con otros movimientos que se han dado en Sudamérica, con los
que coincide en la lógica de la relación entre el Estado, los sectores productivos y
los sectores sociales, y que tiene repercusiones regionales por la semejanza de los pro-
cesos, los actores y las condiciones en que se han gestado.

58 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
Perú y Bolivia a prueba
¿Crisis política o golpe de Estado?
Joel Díaz Rodríguez

E
n su última carta, Simón Bolívar dijo que “la América es ingobernable”.
Esta afirmación podría tener hoy sentido si miramos el último trimestre de
2019 en Sudamérica, que estuvo marcado por una ola de movilizaciones
sociales y, en algunos casos, de crisis políticas. Durante los últimos tiempos, Lati-
noamérica había sido olvidada por la comunidad internacional, que solo ponía los
ojos en la crisis en Venezuela. Pero desde finales de septiembre de 2019 sucedieron
acontecimientos que afectaron a muchos países de la región. Así, por ejemplo y en
este orden, la crisis institucional y el choque entre el ejecutivo y el legislativo
en Perú llevó al presidente Martín Vizcarra a cerrar el Congreso. La eliminación
del subsidio al combustible en Ecuador a principios de octubre causó una fuerte
oleada de protestas y movilizaciones sociales que hizo tambalear al gobierno de
Lenín Moreno, quien se vio forzado a mudar la capital unos días a Guayaquil. La
irrupción de movilizaciones sociales en Chile, motivadas por la desigualdad y
la falta de oportunidades llevó, desde mediados de octubre, a unos meses de con-
testación y fuerte represión que el gobierno no pudo sofocar ni siquiera con la
promesa de revisar la Constitución. Las elecciones presidenciales en Bolivia del 20
de octubre produjeron una grave crisis política, con intensas protestas que termi-
naron con la renuncia del presidente Evo Morales. Hay que añadir las moviliza-
ciones ciudadanas en Colombia por el descontento con las políticas económicas
del gobierno, que alcanzaron su punto crítico el 21 de noviembre.
Aunque en todas las protestas podemos encontrar rasgos comunes, se puede hacer
una diferencia significativa entre las de Ecuador, Chile y Colombia, que se deben
más a factores socioeconómicos, y las crisis de Perú y Bolivia, las cuales responden a
causas políticas e institucionales. En estos dos países se produjo un desafío al sistema
democrático con diferentes resultados: en el caso peruano, el sistema político resistió

JOEL DÍAZ RODRÍGUEZ es licenciado en Derecho por la Universidad Complutense de Ma-

drid y máster en Relaciones Internacionales por la Escuela Diplomática de España. Fue con-
sultor en el gabinete del Secretario General Adjunto de la Organización de los Estados Ame-
ricanos (oea) y asistente jurídico en la Dirección de Relaciones Exteriores del Consejo de la
Unión Europea. Además, fue investigador en la Universidad de Ginebra. Sígalo en Twitter en
@Joel_DRodri.

Abril/Junio 2020 59
Joel Díaz Rodríguez

y permitió resolver la larga y dura pugna entre el ejecutivo y el legislativo con el cie-
rre de este último por canales constitucionales, no sin acusaciones de golpe inconsti-
tucional. En Bolivia, el sistema político se vino abajo por las sospechas de fraude en
las elecciones, que produjeron violentas protestas, deserciones, la toma de partido del
ejército en la crisis y, finalmente, la caída del gobierno de Morales. En estos dos casos,
¿se debe hablar de crisis política o de golpe de Estado?

LUCHA DE PODERES Y LEGALIDAD CONSTITUCIONAL

La noche del 30 de septiembre de 2019 será recordada como de esperpento al puro
estilo de Ramón del Valle-Inclán en la política peruana. El Congreso fue disuelto
por el presidente Vizcarra, tras una larga lucha entre ambos poderes y ante la nega-
tiva del Congreso de aprobar la moción de confianza solicitada por el Presidente
del Consejo de Ministros, Salvador del Solar. El origen inmediato de esta pugna se
encuentra en el mensaje a la nación del Presidente el 28 de julio de 2018, en el que, a
raíz de los graves hechos de corrupción en la cúspide del poder judicial, anunció que
había decidido emprender una reforma política que implicaba una reforma consti-
tucional que estipulaba la creación de una nueva Junta Nacional de Justicia, la impo-
sibilidad de reelección parlamentaria y la propuesta de establecer una cámara alta o
senado. Estos temas se sometieron a referendo el 9 de diciembre de 2018 y fueron
aprobados por una amplia mayoría, lo que le otorgó a Vizcarra una victoria política
que acrecentó su popularidad y castigó a un Congreso que hasta entonces solo había
obstruido las reformas.
El año siguiente no fue mejor, puesto que el deseo de confrontación de un
Congreso dominado por el partido fujimorista Fuerza Popular ―cuya líder, Keiko
Fujimori, se encontraba en prisión preventiva, su popularidad estaba en mínimos y
tenía el ala más reaccionaria al frente― y sus aliados, entre ellos la Alianza Popular
Revolucionaria Americana, lo llevó a ejercer una oposición destructiva, que dio
como resultado el bloqueo institucional y el freno a cualquier avance en las refor-
mas ya aprobadas en el referendo. Sobre todo, el abuso de su posición para legislar
a su antojo (como fue la eliminación del derecho al voto de los peruanos en el exte-
rior), para burlar las leyes (protección de imputados en casos de corrupción, abuso
de sus privilegios) y la Constitución limitó en gran medida al ejecutivo. Todo esto,
en un contexto de desgaste político ante la opinión pública que exigía el cierre del
Congreso.
Los legisladores se negaban a tramitar las reformas constitucionales para convocar
a elecciones para un nuevo Congreso según las nuevas reglas, como lo había pedido el
Presidente. Entre tanto, la mayoría parlamentaria buscaba los 87 votos que necesitaba
para declarar la vacancia presidencial y expulsar a Vizcarra, con el fin de mantener sus
prerrogativas y el control de la situación. En ese punto ocurrió el asalto al control del
Tribunal Constitucional con la elección de sus magistrados como paso previo. Ante
el claro intento de desafío constitucional y la fuerte presión de la opinión pública,
Vizcarra lanzó una cuestión de confianza sobre un cambio en el procedimiento de

60 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Perú y Bolivia a prueba

elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, con el objetivo de frustrar

el asalto del Congreso. Si este le daba su confianza en los términos presentados, el
Tribunal Constitucional quedaría a salvo del control fujimorista; en caso contrario,
dejaría en la potestad del Presidente la disolución del Congreso, por ser la segunda
denegación de confianza de un gabinete en esta legislatura (de 2016 a 2021).
En una tarde rocambolesca que pasará a la
historia, el Presidente del Consejo de Ministros,
de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución, Más que reformar la ley
se presentó ante el Congreso para exponer su de partidos o el sistema
proyecto de reforma de elección de los miembros
del Tribunal Constitucional y solicitar la con- electoral, hay que cambiar
fianza del Congreso. Ante el primer intento de la manera de hacer política
no dejarlo ingresar al hemiciclo, y después
de lograr ingresar y solicitar que se aprobara su en Perú.
cuestión de confianza, el Congreso decidió no
votar la cuestión solicitada y seguir con su agenda prevista. La Constitución estipula
que, si la confianza es rehusada, es decir rechazada, se produce la crisis total del gabi-
nete. Aquella tarde, el Congreso rechazó votar la cuestión de confianza, con lo que
facultó al Presidente para que inmediatamente, de acuerdo con el artículo 134 de la
Constitución, anunciara su disolución por haberle sido rechazada la confianza en los
términos presentados por el Presidente del Consejo de Ministros por segunda vez en
esta legislatura.
El Congreso, en su afán de resistencia a lo que ocurría, decidió hacer caso omiso
al anuncio de disolución y forzó una votación para vacar al Presidente, alegando
incapacidad moral. Al no tener la mayoría requerida, lo hizo por incapacidad tem-
poral. Acto seguido, se realizó una ceremonia de juramento de la vicepresidenta
segunda Mercedes Aráoz que, como en una representación teatral, asumió el cargo
de Presidenta de Perú con la solemnidad y el juramento debido, creando una ficción
ante la opinión pública que solo desacreditó aún más a un Congreso que, para enton-
ces, ya había dejado de existir.
Así, el caso peruano fue un desafío al sistema político dentro del mismo sistema,
operado por uno de los poderes del Estado, el legislativo, que buscó mediante un
juego sucio y de corruptelas, controlar los órganos judiciales, socavar la gobernabili-
dad, ignorar los deseos de reforma que la ciudadanía había votado y derribar al otro
poder en liza, el ejecutivo. El resultado fue impecable. El Presidente, de acuerdo con
la Constitución, disolvió el Congreso, nombró un nuevo gabinete y convocó a elec-
ciones legislativas para el 26 de enero de 2020, tal como lo establecen las leyes. Así,
no hubo ningún golpe de Estado, como la oposición fujimorista y otras fuerzas polí-
ticas se empeñaron en hacer creer, ni semejanza remota al golpe operado en abril de
1992 por el entonces presidente Alberto Fujimori. No hubo censura a la prensa ni
intervención de las fuerzas armadas ni de seguridad del Estado. Todas las demás insti-
tuciones, la mayoría de la prensa y sobre todo la opinión pública, reconocieron la legi-
timidad de la actuación del Presidente y la legalidad de la medida tomada.

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Joel Díaz Rodríguez

ELECCIONES, FRAUDE Y RENUNCIA

El 20 de octubre de 2019 tuvieron lugar las elecciones presidenciales en Bolivia, con
dos candidatos que representaban los dos polos opuestos del espectro político boli-
viano. Por un lado, el presidente Morales, que pretendía revalidar un cuarto mandato,
después de sortear la limitación impuesta por la Constitución que él mismo aprobó
en 2009. Por el otro, la oposición aglutinada en la coalición Comunidad Ciudadana,
cuyo candidato era el expresidente Carlos Mesa. Para ver cómo estas elecciones aca-
baron en sospechas de fraude, una feroz contestación ciudadana contra el Presidente
y su renuncia final, hay que entender el contexto político y el origen de la polariza-
ción de la sociedad boliviana.
Morales llegó al poder en diciembre de 2005 y llevó a Bolivia a una nueva etapa,
después de un par de años de inestabilidad política y social y el descrédito de la clase
política tradicional. El líder cocalero se convirtió en el primer presidente indígena
de Bolivia al llevar al poder a su partido, el Movimiento al Socialismo (mas), con
un mensaje de cambio y empoderamiento de los grupos indígenas, marginados hasta
entonces del Estado. En 2006 nacionalizó los hidrocarburos, enfrentándose al poder
establecido. Durante su mandato modernizó al país e impulsó el crecimiento econó-
mico. Redujo la pobreza y el analfabetismo y, sobre todo, empoderó y dio visibilidad a
los indígenas, a los que integró en la vida política y social del país. En 2009 reformó la
Constitución para crear un nuevo Estado plurinacional, en el cual reforzó el poder y
la cultura indígenas, consolidando así su posición y popularidad en torno a su amplia
base social del campo cocalero y aimara. Con el tiempo, también se generó corrup-
ción, sobreexplotación de los recursos y clientelismos de un sistema que beneficiaba
a una nueva burguesía indígena en perjuicio de los cambas, o bolivianos del oriente,
y los citadinos. Pero, sobre todo, fue el afán de Morales de perpetuarse en el poder y
la simplificación de la política a un enfrentamiento entre collas y cambas, indígenas
y citadinos, lo que polarizó a la sociedad boliviana.
El punto de inflexión fue el referendo constitucional de febrero de 2016, en el
que Morales decidió someter a aprobación popular su intención de optar a un tercer
mandato (cuarto desde 2005), yendo en contra del artículo 168 de la Constitución
aprobada en 2009, el cual limitaba la relección a dos periodos. Las urnas arroja-
ron que el 51.3% de los votantes estaban en contra de la reelección, lo que sig-
nificaba que Morales acabaría su mandato a finales de 2019. Pero en otra de esas
jugadas en las que el Derecho y la política se entremezclan, el Presidente acudió al
Tribunal Constitucional Plurinacional, el cual dictaminó que el derecho fundamen-
tal a ser elegido indefinidamente era un derecho humano y que no podía ser limi-
tado, amparándose en una supuesta contradicción con la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. La resolución agitó aún más el ambiente entre oposito-
res y partidarios de Morales.
Las elecciones se desarrollaron con relativa normalidad, pero durante el recuento
de votos y el anuncio de los primeros resultados preliminares, al 83% del escruti-
nio, los dos candidatos más votados, Morales con un 45.28% de los votos y Mesa con
el 38.16%, proclamaron su victoria y el paso a una segunda vuelta. En ese punto, el

62 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Perú y Bolivia a prueba

recuento de votos se detuvo, por alguna extraña razón, durante 20 horas, sin que el
Tribunal Supremo Electoral (tse) diera explicación alguna. Cuando se reinició
el conteo, se anunció que el mas había alcanzado una ventaja mayor al 10%, lo que lo
hacía ganador en primera vuelta. Los seguidores de Comunidad Ciudadana de Mesa
denunciaron irregularidades y falta de transparencia, y pidieron la celebración de una
segunda vuelta, en un contexto de desinformación que el tse no ayudó a resolver.
Ambos bandos llamaron a sus seguidores a manifestarse en defensa de la democra-
cia y del voto.
Pero la chispa que encendió la mecha vino de fuera. En el informe de la auditoría
de la Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos
(oea) se señalaron graves irregularidades, falsificación de datos y manipulación del
sistema de conteo de votos. La Misión de la oea encontraba “difícil de justificar el
cambio de tendencia del voto” y la victoria del presidente Morales en primera vuelta,
y propuso que se repitieran las elecciones con nuevas autoridades electorales.
El informe confirmó las sospechas de fraude de los opositores a Morales y los
lanzó a las calles, donde se produjeron movilizaciones y enfrentamientos de gran
intensidad entre partidarios y detractores de Morales, en particular el Frente Cívico
de Santa Cruz. Estos enfrentamientos, movilizaciones multitudinarias y represión
por parte de las fuerzas de seguridad recuerdan en la historia reciente del país los
acontecimientos de la Guerra del Agua en 2000.
Ante la magnitud y la virulencia de las protes-
tas, la policía nacional se declaró en rebeldía y El verdadero origen
se unió a los opositores. Esto, sumado a la pre- del conflicto en Bolivia
sión mediática e internacional, llevó al presi-
dente Morales a anunciar, en la mañana del 10 fue el intento de Evo
de noviembre de 2019, una nueva convocato- Morales de perpetuarse
ria a elecciones; sin embargo, el anuncio llegó
tarde. Horas después, se difundió un mensaje
en el poder.
envenenado del comandante en jefe de las fuer-
zas armadas Williams Kaliman, en el que, junto con su Estado Mayor, le “sugería”
a Morales que renunciara para pacificar el país. Este hecho es clave para entender
la crisis y lo que vino enseguida, pues la intervención de las fuerzas armadas fue lo
que indujo la idea de que había habido un golpe de Estado en Bolivia. Ese mismo
día, Morales decidió renunciar. La oposición celebró la renuncia y negó que hubiera
habido un golpe de Estado. El ya Expresidente tuvo que huir y esconderse para no ser
alcanzado por las masas opositoras, y al día siguiente salió rumbo al exilio en México.
Los enfrentamientos entre detractores y partidarios del Morales se intensifica-
ron y las autoridades del mas, acosadas, fueron renunciando a sus cargos en un clima
de inestabilidad social y vacío de poder. La Presidenta del Senado (del mas), quien
debía asumir interinamente la jefatura del Estado de acuerdo con la Constitución,
renunció junto con su primer Vicepresidente. En esta situación inédita, la segunda
Vicepresidenta del Senado, la opositora y hasta entonces poco conocida Jeanine Áñez,
asumió las funciones de Presidenta interina al ser la siguiente en la línea de sucesión.

Abril/Junio 2020 63
Joel Díaz Rodríguez

Así, por renuncia de todos los sucesores constitucionalmente previstos, en un Senado

falto del cuórum necesario y con el beneplácito de las fuerzas armadas, la conserva-
dora Áñez juró, Biblia en mano, como la nueva Presidenta interina de Bolivia.
Vale la pena destacar que el verdadero origen de este conflicto fue el intento de
Morales por perpetuarse en el poder un cuarto mandato. Su candidatura fue tachada
de ilegítima por todos los círculos opositores y una amplia parte de la población. Esto
provocó que la animadversión entre masistas y opositores, andinos y citadinos, collas
y cambas, se hiciera violenta. Morales no habría renunciado si no hubiera sido por
la pérdida de apoyos, la confirmación del fraude y la virulencia de las movilizacio-
nes ciudadanas. Como en el caso de Perú, lo que sucedió en Bolivia fue un desafío a
la democracia, al querer Morales perpetuarse en el poder por medio de las argucias
legales como la supuesta defensa de un derecho humano al sufragio activo y pasivo
ilimitado. Luego, la manipulación de los resultados fue la manera grotesca y ya des-
esperada de conseguir la reelección y aferrarse al poder.
La intervención del ejército no fue sino el último acto en la sucesión de los acon-
tecimientos. El Presidente perdió su apoyo y se encontraba ya sin ningún respaldo.
El ejército manifestó inequívocamente su deseo de que se fuera. Este es el elemento
que le da la cualidad de golpe de Estado. Para que sea considerado golpe de Estado,
no es necesario que un comandante del ejército expulse del palacio a un presidente y
lo suba en un avión para que vaya al exilio, mientras los militares asumen el control
del gobierno. Esto sería limitar la idea de golpe a lo que se hacía en el pasado o como
ocurrió en Honduras en 2009. El ejército tomó una posición clara y se volvió deter-
minante en la renuncia, al “sugerir” a Morales ―en términos diplomáticos― que
abandonara su cargo. En una democracia, el ejército no debe intervenir en el juego
político; su deber es proteger la integridad territorial y la soberanía del país, así como
respetar las libertades individuales y a la Constitución. Sugerir quién debe y cuándo
asumir el gobierno no es válido constitucionalmente. En definitiva, podemos decir
que el desafío al sistema democrático en Bolivia fue un golpe de Estado doble: por un
lado, de un gobierno que quiso burlar la Constitución para aferrarse al poder y, por el
otro, de un ejército que quiso desempeñar el papel de árbitro de la política y terminó
decidiendo con su intervención la renuncia del Presidente, todo en un momento com-
plicado y de crisis que hizo difícil delimitar los límites de cada actor constitucional y
ante un marco institucional tan frágil que no resistió.

UN NUEVO CONGRESO PARA VIEJOS PROBLEMAS

El cierre del Congreso puso fin a la pugna política que se vivía en Perú desde 2016,
pero no ha solucionado los problemas ni augura un futuro esperanzador para llevar
a cabo las reformas políticas e institucionales que el país necesita de aquí al final de
la legislatura en julio de 2021. La elección de un nuevo Congreso, el 26 de enero
de 2020, fue una vuelta a la normalidad institucional, pero ha beneficiado, sobre
todo en términos políticos, al presidente Vizcarra, quien salió fortalecido y con una
popularidad en niveles elevados, inusuales en Perú. Además, el fallo del Tribunal

64 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Perú y Bolivia a prueba

Constitucional en enero de 2020 confirmó la constitucionalidad de la disolución del

Congreso, lo que reafirmó la posición del Presidente ante la opinión pública y calló
las voces de algunos sectores que seguían creyendo en la tesis del golpe de Estado. No
obstante, esta crisis institucional y lo que vino después han puesto de manifiesto, por
un lado, la relativa madurez del sistema democrático y de la sociedad peruana ante
grandes acontecimientos políticos, pero también las debilidades estructurales del sis-
tema político que aún persisten.
Sobre la madurez del sistema democrático, podemos decir que lo más destaca-
ble del día siguiente al cierre del Congreso fue la relativa normalidad en la vida
pública en todo el país. Casi todos los medios de comunicación, todas las institucio-
nes del Estado, así como la Policía Nacional y las fuerzas armadas, acataron las medi-
das adoptadas por el Presidente y se apegaron a la legalidad constitucional. Sobre
todo, la ciudadanía no mostró preocupaciones por lo sucedido ni se produjeron gran-
des concentraciones o protestas, salvo las de los fujimoristas y grupos detractores del
Presidente. Esto se puede atribuir a diversos factores, pero el más importante es la
madurez de la sociedad peruana, debida en gran parte a la ampliación de una nueva
clase media en Lima y en provincias, más proclive a la estabilidad, menos inclinada a
cambios radicales y contraria a una inestabilidad social que trastorne la buena marcha
de la economía. Además, la lucha contra la corrupción (el principal mal de la política
peruana) y la persecución y encarcelamiento de altos funcionarios, jueces, políticos y
expresidentes en los últimos años han canalizado las protestas y la indignación popu-
lar. Esto explica, en gran medida, por qué no hubo graves agitaciones, a pesar de com-
partir grandes desafíos y problemas con otros países de la región, como la continua
desigualdad, inseguridad y corrupción. Esa madurez se aprecia también, y en sen-
tido opuesto, en las protestas emprendidas en los últimos años por colectivos loca-
les y grupos contrarios a una acción concreta o política del gobierno, lo que evidencia
y refuerza el espíritu reivindicativo de la opinión pública cuando el gobierno se des-
vía de lo que se considere justo o aceptable. Todo esto fortalece el sistema democrá-
tico y ayuda al gobierno y los demás poderes a rectificar su acción y evitar grandes
estallidos.
La crisis política vivida en los últimos años y su desenlace también han puesto de
manifiesto una de las mayores debilidades de la política peruana: la falta de un sis-
tema de partidos políticos institucionalizados. Los resultados de las elecciones del 26
de enero de 2020 evidenciaron el voto de castigo de una opinión pública hastiada de la
clase política. El Congreso quedó fragmentado, con nueve partidos que apenas alcan-
zaron entre el 5% y el 10% del voto popular cada uno. En teoría, será un Congreso de
mayoría centrista, con una derecha fujimorista castigada y reducida al 7.31% y 15 esca-
ños (del 36% y 73 escaños que obtuvo en 2016), y una izquierda también marginada
a 9 escaños, más la irrupción de fuerzas extremistas, como los fundamentalistas reli-
giosos y ultraconservadores del Frente Popular Agrícola del Perú (15 escaños) y los
radicales de la Unión por el Perú (18 escaños), cuyo líder, un exmilitar golpista hoy en
prisión, apela a ideas irredentistas. Ambos grupos han canalizado el voto de protesta
del interior y de las clases medias bajas contra lo que llaman la élite política limeña.

Abril/Junio 2020 65
Joel Díaz Rodríguez

Con este panorama, la diversidad de agendas de cada partido y el poco tiempo de

legislatura, se prevé que los grandes temas de la reforma política, como la inmuni-
dad parlamentaria, la reforma del sistema electoral, o la obligatoriedad de primarias
en los partidos políticos, pendientes de abordar por el Congreso entrante, no encon-
trarán consensos ni mayorías. Lo más preocupante es que la falta de institucionaliza-
ción, de una ideología política, de integridad, y la presencia de partidos amparados
únicamente en la figura de un líder popular, ha traído descrédito y desconexión con
los ciudadanos, que se han desinteresado de la política. No es extraño que, según el
Latinobarómetro, los peruanos son los que más desconfían de su Congreso y sus ins-
tituciones políticas. Por lo tanto, el gran talón de Aquiles del sistema político peruano
sigue siendo la falta de un sistema de partidos con una base democrática y con cuadros
internos formados y representativos. Más que reformar la ley de partidos o el sistema
electoral, es indispensable cambiar la manera de hacer política en Perú, y eso pasa por
la formación y la ética de los que hacen política.
El gran desafío del presidente Vizcarra será no solo llevar a cabo su reforma polí-
tica en los 15 meses de mandato que le quedan, sino también abordar las deman-
das más inmediatas y los problemas que enfrenta la ciudadanía. La popularidad del
Presidente puede ser un dulce envenenado que lo lleve a lanzar medidas populares
para mantener su idilio con las encuestas, en lugar de ocuparse de los problemas rea-
les. Esto le haría perder su popularidad y podrían aumentar las agitaciones políticas
en las calles.
El crecimiento económico de los últimos 15 años ha traído cambios grandes y
positivos en el país, ha reducido la pobreza y ha ampliado la clase media. Hoy la
sociedad ha madurado y goza de un mayor nivel de vida, pero sigue habiendo una
gran desigualdad y una parte de la nueva clase media necesita consolidarse, para
dejar de ser vulnerable a una recesión económica. Ahora toca lo más importante,
que es reformar el sistema institucional para adaptarlo a esos cambios, que nece-
sita Perú para garantizar el buen funcionamiento de sus instituciones y respon-
der a las nuevas demandas ciudadanas. Entre las más inmediatas está el problema
de la inseguridad ciudadana, que se tiene que abordar fortaleciendo a la Policía
Nacional, con mejor formación de sus efectivos y más medios, sobre todo tecnoló-
gicos, para perseguir y prevenir el crimen. Y esto tiene que ir a la par con las refor-
mas necesarias en materia judicial para castigar y reprimir el delito. No sirve de
nada una policía que atrape criminales si el poder judicial, por incapacidad o inefi-
cacia, no los enjuicia o los libera. Eso causa gran indignación. Además, se debe
abordar desde las instituciones el reto de la violencia de género, primero con una
ley que garantice el marco legal de protección de víctimas y también con medidas
preventivas de educación escolar en temas de igualdad. Finalmente, todo esto no
será posible sin una mejor gestión y ejecución de las políticas. Es la mala ejecu-
ción la que produce la decepción y la rabia de los ciudadanos con sus gobernantes.
La poca celeridad en la reconstrucción de los daños de las inundaciones de 2017 o
el retraso, mala ejecución y despilfarro en obras públicas y de infraestructura son
los mayores ejemplos.

66 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Perú y Bolivia a prueba

BOLIVIA SIN EVO

La crisis política boliviana responde a causas sociales internas cuyas raíces son pro-
fundas y vienen de mucho antes de las elecciones. No obstante, la salida del presi-
dente Morales ha hecho que se adopten todo tipo de posiciones en contra y a favor en
la región, en la cual se volvió a poner el acento en la lucha entre la izquierda latino-
americana y una derecha conservadora y capitalista por el papel desempeñado por las
fuerzas armadas y el debate sobre si hubo o no un golpe de Estado. Cuba y Venezuela
condenaron la intervención militar que propició la renuncia de Morales y la tacha-
ron de golpe de Estado, al igual que México, que tomó un inesperado protagonismo
y se sumó a la misma tesis. Es más, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador
salió al rescate de Morales y lo llevó en un controvertido vuelo a México, donde se le
concedió asilo político. En cambio, los gobiernos de Brasil y Estados Unidos celebra-
ron la caída de Morales. Los demás países de la
región adoptaron posiciones tibias y menos con-
tundentes. Al final, el nuevo gobierno argentino La ciudadanía ya no solo
recibió a Morales, quien partió de México para quiere democracia
estar más cerca de su pueblo y seguir avivando
el fantasma de su vuelta. y elecciones, sino justicia
No obstante, esta crisis no hubiera acabado social y un Estado que
así sin la presión de la calle. La indignación por
el fraude, sumada a los sentimientos de revan- responda a sus nuevas
cha de todos los detractores de Morales, con- demandas.
dujeron a una protesta que fue tomando cada
vez más fuerza y violencia, y que se extendió a
todo el país. Al mismo tiempo, impulsó a nuevos líderes opositores que encabezaron
las movilizaciones masivas, primero, para pedir nuevas elecciones, y luego, para exi-
gir la renuncia del Presidente. Las protestas terminaron por asfixiar al gobierno y a
las instituciones, lo cual, dada la polarización extrema de la sociedad boliviana, hizo
imposible encontrar una salida consensuada. La caída de Evo se volvió inevitable.
Las fuerzas armadas fueron simplemente el brazo ejecutor que adelantó los hechos.
La presidenta Áñez representa una nueva etapa política y el final de la presiden-
cia más larga de la historia contemporánea de Bolivia. El acuerdo político alcanzado
a finales de noviembre de 2019 entre ella y los representantes del mas, desbloqueó la
situación para que se pudieran anular las elecciones de octubre y se convocara a otras
nuevas, programadas para el 3 de mayo de 2020. El acuerdo permite presentarse a
todas las fuerzas políticas, incluido el mas, pero prohíbe las candidaturas de quienes
hayan sido reelegidos de forma consecutiva en dos periodos constitucionales. Esto
cierra la puerta a una candidatura de Morales que es, a fin de cuentas, lo que manda
la Constitución boliviana.
Hoy, Bolivia ha regresado a la calma después de una crisis política que estuvo a
punto de llevarla a una guerra civil. Pero el equilibrio de fuerzas es bastante frágil.
El principio tácito es que ninguno de los bandos o ninguna coalición política quiera
tomar el control absoluto y quedarse en el poder. Cualquier error de cálculo podría

Abril/Junio 2020 67
Joel Díaz Rodríguez

ser la chispa que vuelva a encender la mecha. La Presidenta interina anunció a fina-
les de enero que será candidata en las nuevas elecciones. Su figura se ha consolidado
en los últimos meses gracias a su mano dura contra los partidarios de Morales, una
medida que entre los sectores medios y altos se consideró necesaria para pacificar el
país. Pero ella no representa a toda la oposición. El líder del Frente Cívico de Santa
Cruz, Luis Camacho, buscará llegar a la presidencia junto al excandidato y expre-
sidente Mesa, que ha quedado un poco relegado en las encuestas a pesar de ser la
opción más moderada. Áñez y Camacho representan a los sectores más conservadores
de la sociedad y los más acérrimos contrarios de los partidarios del mas. Pero lo que
hoy necesita Bolivia no es un gobierno conservador, sino uno integrador, que vuelva
a incluir en el Estado a todas las etnias y las regiones. Lo más desaconsejable para el
país sería un gobierno que quiera invertir la situación y favorecer a los que Morales
marginó. El gran reto del próximo gobierno será reconstruir el Estado sobre unas
bases institucionales más fuertes, que sirvan para el ejercicio y el traspaso de poder
entre partidos sin sobresaltos, puesto que son las instituciones las que permiten diri-
mir los litigios y, en el marco del sistema democrático, resolver los problemas políti-
cos sin golpes y sin manifestaciones violentas.

CONCLUSIÓN
Grandes desafíos se presentan para Perú y Bolivia en el corto plazo. Ambos salen de
crisis políticas, y aunque uno está mejor parado que el otro, no significa que los dos
tengan asegurada la estabilidad. En su carta de 1830, Bolívar escribió también que
“nuestros países caerán infaliblemente en manos de la multitud desenfrenada, para
después pasar a tiranuelos casi imperceptibles”. Bolívar habría acertado su diagnóstico
si lo aplicáramos a la América Latina de las décadas de 1970 a 1990. Con todo, a pesar
de protestas y movilizaciones, esos países, salvo Bolivia, han sostenido sus gobiernos
y han podido canalizar de diferentes maneras las justas demandas ciudadanas. Esto
sucede porque la ciudadanía ya no solo quiere democracia y elecciones, sino justicia
social y un Estado que responda a sus nuevas demandas. Si hay que sacar algo posi-
tivo de esta ola de protestas y movilizaciones en Sudamérica, es el aviso para que los
gobernantes de hoy emprendan la transición de la democracia liberal creada en el
siglo xix y desarrollada en el xx, a una democracia del siglo xxi, en la que los ciuda-
danos encuentren vías de participación y respuesta a sus demandas.

68 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Diálogo
¿Hacia un mundo bipolar
o multipolar?
 Crisis del orden
internacional:
¿de vuelta al futuro?
Jorge Heine

D
os hechos recientes ilustran cómo el orden internacional vigente desde
hace 7 décadas se desmorona frente a nuestros ojos. Uno es el triunfo
abrumador del Partido Conservador en las elecciones del Reino Unido.
Con el lema “Culminemos el brexit”, el primer ministro Boris Johnson obtuvo una
amplia mayoría en la Cámara de los Comunes y terminó con toda esperanza de
evitar la salida del Reino Unido de la Unión Europea y un eventual quiebre mayor.
El sueño de la integración europea, que inspiró a tantos a emularlo en la América
morena, se convirtió en pesadilla, suscrita por el populismo, el chauvinismo y el
aislacionismo. El otro hecho es la parálisis de la Organización Mundial de Comer-
cio (omc). La Ronda de Doha, dedicada a liberalizar el comercio internacional,
está en el limbo desde 2008. A su vez, el órgano de apelaciones de la omc, desti-
nado a resolver disputas entre los países miembros, dejó de operar. Ante la nega-
tiva de Washington de acreditar nuevos integrantes, la entidad, conformada por
siete especialistas, se quedó solo con uno, y ya no cuenta con el cuórum necesario
para funcionar.
El quiebre de la Unión Europea y la agonía de la omc reflejan que lo ocurrido en
2016, con el referendo sobre el brexit y la elección de Donald Trump como Presidente de
Estados Unidos, fue un hito. Lejos de constituir una anomalía transitoria, una aberra-
ción provocada por el azar electoral o las malas decisiones de líderes miopes, marcó un
nuevo rumbo, sin vuelta atrás. En ese sentido, 2016 cae en la misma categoría de años
como 1917 (el de la Revolución bolchevique) y 1945 (el del fin de la Segunda Guerra
Mundial), que abrieron nuevas etapas en el acontecer internacional y marcaron época.
En este caso, 2016 marcó el fin del orden internacional liberal que había exis-
tido desde 1945. La ironía es que lo están desarticulando los mismos países que lo

JORGE HEINE es doctor en Ciencia Política por la Stanford University. Es profesor de Rela-
ciones Internacionales en la Frederick S. Pardee School of Global Studies de la Boston Uni-
versity. Ha publicado una quincena de libros, entre ellos The Oxford Handbook of Modern
Diplomacy (Oxford University Press, 2013, 2015). Sígalo en Twitter en @jorgeheinel.

70 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Crisis del orden internacional: ¿de vuelta al futuro?

establecieron. Fueron Estados Unidos y el Reino Unido los que lideraron la creación
de entidades como la Organización de Naciones Unidas (onu), así como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional, las llamadas instituciones de Bretton
Woods, al terminar la Segunda Guerra Mundial. Bajo la conducción de Franklin D.
Roosevelt y Winston Churchill, el propósito de este nuevo entramado mundial era
doble: evitar una tercera guerra mundial y prevenir otra Gran Depresión.
Inspirado por el multilateralismo en lo político y el libre comercio en lo económico,
no hay duda de que el orden internacional liberal, con todas sus limitaciones, logró sus
metas y durante 7 décadas dio curso a un periodo de paz y prosperidad no visto antes.
No se trata de idealizar una época caracterizada por las tensiones de la Guerra Fría,
por largos y cruentos enfrentamientos en África, Asia y Latinoamérica (lo que enton-
ces se llamaba el tercer mundo), y por frecuentes intervenciones de Estados Unidos y
la Unión Soviética en otros Estados, como Vietnam, Angola, Afganistán o República
Dominicana. Con todo, fue una etapa de avances considerables en muchos frentes, con
reglas relativamente claras, de modo que los Estados sabían a qué atenerse.
¿Por qué se desmoronó el orden internacional liberal? ¿Qué ha llevado a un pano-
rama tan distinto, de tintes proteccionistas y mercantilistas, basado en el comercio admi-
nistrado y en comportamientos transaccionales y oportunistas, más que en los principios
tradicionales de conducta del sistema internacional? Es un mundo en el que el unila-
teralismo remplazó al multilateralismo y la resolución pacífica de las controversias fue
sustituida por métodos más expeditos.

DEL ATLÁNTICO NORTE A ASIA-PACÍFICO

No es la primera vez en la historia que estos cambios en la superestructura política de
los países del Norte están vinculados a variaciones en la distribución del poder econó-
mico. Lo que hemos visto en las últimas 3 décadas ha sido un desplazamiento masivo
de la riqueza en el mundo, algo que ha llevado a un reordenamiento radical tanto de las
jerarquías en el Sur global como del orden internacional: un giro del eje geoeconómico
del Atlántico Norte a Asia-Pacífico. Como ha señalado el Banco Mundial, el pib del
Sur global, que representaba alrededor del 20% del pib mundial entre el comienzo de la
década de 1970 y finales de la de 1990, se duplicó en 2017, y China sola suma un 15% de
esa cifra. La participación del Sur global en el comercio mundial subió del 24% en 1970
al 35% en 2000 y 52% en 2017. La participación del Sur global en los flujos internacio-
nales de capital (incluyendo la inversión extranjera directa) subió del 18% en la década
de 1970 a 25% en la de 1990 y a 53% en 2017.
El surgimiento de China como gran potencia es la expresión más notable de este
fenómeno, pero no la única. El auge de la India, aunque de otro orden de magnitud,
también es parte, como lo es el ascenso de otros países asiáticos, como Corea del Sur,
y varios integrantes de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (asean).
Contrario a lo que se pensó en un principio, la globalización, lejos de favorecer solo
a los países desarrollados, abrió oportunidades a los países del Sur global. De ellos, los
países asiáticos han sabido aprovecharlas con especial éxito. Por otra parte, los países del

Abril/Junio 2020 71
Jorge Heine

capitalismo anglosajón, renuentes a establecer sólidas redes de protección social para

enfrentar las alzas y bajas asociadas con la globalización, han sido de los más afectados por
la desindustrialización, que ha significado el traslado de empresas enteras a Asia, así como
el trastocamiento de las cadenas de valor en los sistemas de producción contemporáneos.
La creación del g-20 fue una reacción tardía. El g-7, establecido en 1976 con seis paí-
ses del Atlántico Norte más Japón, actuó durante mucho tiempo como comité conductor
de la economía mundial; sin embargo, enfrentado a la crisis asiática de 1997, para la cual
no tuvo una respuesta, debió crear una instancia más amplia y representativa, el g-20,
de ministros de hacienda, que incorporó en 1999, además de los países del g-7, a algunas de
las principales economías de África, Asia y Latinoamérica. Entre tanto, las tasas de cre-
cimiento de dos dígitos de China y la India volvieron insostenible excluir a sus líderes de
las cumbres de líderes mundiales. Estados Unidos convocó la primera cumbre del g-20,
en la Casa Blanca en noviembre de 2008, con motivo de la crisis financiera de ese año, en
cuyo manejo el grupo terminaría cumpliendo un papel clave.

UNA DIPLOMACIA FINANCIERA COLECTIVA DEL SUR

En el g-20, las potencias emergentes tienen un peso cada vez más significativo en el
nuevo esquema que surge de los restos del orden internacional liberal. Y como si fuese
en respuesta a los críticos que sostienen que estas nuevas potencias se quedan en mera
palabrería, han asignado significativos recursos presupuestarios a sus iniciativas. En 2015,
China estableció el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura (baii), con sede
en Beijing, y los brics (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica) el Nuevo Banco del
Desarrollo, con sede en Shanghái. El primero, con un capital de 100 000 millones de
dólares, y el segundo, con 50 000 millones. En su primer lustro, las dos instituciones han
concedido préstamos cercanos a los 10 000 millones de dólares cada una y han sido bien
evaluadas por los medios de comunicación y las agencias calificadoras de riesgo.
Estos bancos son parte de una nueva estructura paralela de instituciones financieras.
Tal vez por primera ocasión, países del Sur global disponen de los recursos necesarios
para respaldar sus políticas y prioridades en materia de cooperación para el desarrollo.
Como señaló el analista singapurense Kishore Mahbubani, “el siglo de Asia empezó el
13 de marzo de 2015”, el día en que el primer ministro británico David Cameron anun-
ció que el Reino Unido solicitaría su admisión al baii, a pesar de la oposición de Estados
Unidos, lo que abrió las puertas a una avalancha de solicitudes de países del Norte.
Así confluye la geopolítica con la geoeconomía. Con el auge de Asia como nuevo cen-
tro de la economía mundial, con China en el centro, y los países del Atlántico Norte refu-
giados en el proteccionismo y el aislacionismo, el orden internacional se restructura en
formas inesperadas e impredecibles, como recuerda Parag Khanna en El futuro es asiático.

UN NUEVO ORDEN MULTIPOLAR Y GLOBALIZADO

Estados Unidos sigue siendo la principal superpotencia y lo será todavía por un tiempo,
si bien en una posición muy distinta a la que disfrutaba en el “momento unipolar”. El

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 Crisis del orden internacional: ¿de vuelta al futuro?

mundo transita hacia un orden multipolar, sin un poder hegemónico, y marcado por
las fuerzas de la globalización, aun si estas han sido frenadas temporalmente por movi-
mientos populistas en los países del Norte y sus plataformas electorales proteccionis-
tas y antinmigrantes.
No hay duda de que, precisamente en un periodo en que el comercio mundial se
ha lentificado, las medidas proteccionistas afectan la economía mundial. Puesto que
el Asia del Este es la zona más dinámica y de mayor crecimiento en el mundo, el
que Estados Unidos les prohíba de hecho a dos de sus principales socios comerciales,
Canadá y México, firmar acuerdos comerciales preferenciales con China, el motor de
ese crecimiento, habla del espíritu de los tiempos. Además, también es indicador del
cambio de época. En el curso de los últimos 2 siglos, han sido las potencias emergentes
las que han abrazado el libre comercio, como Inglaterra en el siglo xix, Estados Unidos
en el siglo xx, y China en el siglo xxi, mientras que los países en decadencia han acu-
dido al proteccionismo.
Estas medidas ya han reducido los enormes flujos trasfronterizos de bienes, servi-
cios, capital y personas tan propios de nuestra época, pero pretender detener la globali-
zación es el equivalente a tratar de evitar que el sol salga por las mañanas. La tecnología
y la innovación apuntan en la dirección de más interacción entre las economías del pla-
neta. Basta observar el fenómeno del comercio electrónico (un 40% del cual tiene lugar
en China) para ver hacia dónde vamos.
Algunos han planteado la posibilidad de que la pax americana sea remplazada por una
pax sinica. Por múltiples razones, no será así. China está lejos de poder ocupar el lugar
de Estados Unidos. Tampoco es factible una resurrección del orden internacional libe-
ral. Amitav Acharya ha planteado que estamos transitando a un orden poshegemónico
descentralizado, el equivalente a un “cine multisalas”, en el que iríamos todos al mismo
cine, pero a distintas salas y a ver diferentes películas.

¿QUÉ TIPO DE ORDEN ECONÓMICO?

¿Dónde deja el neoproteccionismo del Norte a los países del Sur? ¿Podrán estos recons-
truir un nuevo orden a partir de las cenizas del orden internacional liberal? ¿Asumirá
China el liderazgo de una nueva coalición del Sur global dispuesta a establecer un orden
económico diferente, por parcial que sea?
Con el dólar como la moneda de curso mundial y el papel preponderante de cen-
tros financieros como Londres y Nueva York, es improbable. Más bien, lo que sur-
girá será un orden fragmentado, en el que unos países gravitarán hacia Estados Unidos,
otros hacia China y otros seguirán su propio camino. En ese sentido, lo que ocurrió con
el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (tpp) después de que
Estados Unidos lo abandonó en enero de 2017, puede ser un adelanto de lo que viene.
Aunque muchos observadores lo habían dado por muerto, con el liderazgo de Chile
y Japón los restantes once integrantes del tpp decidieron darle otra oportunidad, y
negociaron y firmaron un nuevo tratado, el Tratado Integral y Progresista de Asociación
Transpacífico firmado en Santiago el 8 de marzo de 2018. Aunque no incluye a las dos

Abril/Junio 2020 73
Jorge Heine

mayores economías (China y Estados Unidos), encarna un novedoso esfuerzo de países

de tres continentes, desarrollados y en vías de desarrollo, capitalistas y socialistas, por
mantener su compromiso con el libre comercio y la promoción de los flujos de comer-
cio e inversión a través del Pacífico.
En términos de este nuevo y fragmentado orden en ciernes, la gran interrogante es
cómo se resolverá la tensión entre dos fuerzas contradictorias: las de la innovación tec-
nológica (que presiona por una mayor globalización e interdependencia de las cadenas
de producción globales y otros mecanismos) y las del proteccionismo y aislacionismo
(que presionan por cuotas de producción local en diferentes bienes y discriminación
basada en el origen de los insumos industriales).

ADÓNDE VA LATINOAMÉRICA
En este incierto cuadro debemos preguntarnos por el lugar de Latinoamérica en el
nuevo orden. El regionalismo desempeñará un papel fundamental, piensa Acharya,
muy influido por la asean y su dinámica (fue catedrático en la Universidad Nacional
de Singapur y ha escrito extensamente sobre la asean). Acharya ve semejanzas en
África y en Latinoamérica. Vislumbra un potencial considerable en ambos continen-
tes para que cada uno desarrolle espacios propios muy autónomos en este nuevo orden.
Sin duda, sería deseable y digno de lograr. Se trata de un objetivo con una larga
y distinguida tradición, sin ir más lejos, en los propios estudios de Relaciones
Internacionales en la región. El problema es que Latinoamérica tal vez nunca ha estado
más separada. La frase del Presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, en una cumbre del
Mercado Común del Sur (Mercosur) en 2019, “no queremos una Patria grande”, lo
dice todo.
Pocas veces el estado de las entidades regionales ha sido más lamentable. La Unión
de Naciones Suramericanas ha dejado de existir, para todos los efectos. La Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac), antes de ser rescatada a última hora
por México, estaba en estado terminal. La Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América ha sido abandonada por Bolivia y Ecuador. Del Foro para el Progreso
de América del Sur, lanzado con gran fanfarria en Santiago en 2019, no se ha vuelto a
escuchar. El Banco Interamericano de Desarrollo sufrió la ignominia de verse forzado
a cancelar con 4 días de anticipación su Asamblea General de Gobernadores de 2019,
que iba a realizarse en Chengdú. El Mercosur es objeto de amenazas de abandono por
parte de sus miembros principales, cada vez que hay resultados electorales que no son
del gusto de uno de los gobiernos de turno. La Alianza del Pacífico, alguna vez tan vito-
reada, ha desaparecido del mapa.
Un requisito imprescindible para crear un espacio internacional propio con algún
grado de autonomía es la existencia de entidades de cooperación política y de inte-
gración económica. La década de 1990 vio el auge de ambas en Latinoamérica. Sin
embargo, perdieron su impulso. Hoy persiste una región fragmentada y dividida.
En un mundo de grandes bloques, la capacidad de hablar con una sola voz, al menos
en ciertas instancias, es fundamental. Esa función la cumplió muy bien la celac en

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 Crisis del orden internacional: ¿de vuelta al futuro?

sus primeras actividades, poco después de su fundación, incluyendo los diálogos de la

troika de cancilleres con China y la India en 2012, cuando demostró pluralismo y capa-
cidad de colaboración más allá de las diferencias ideológicas (la troika estaba integrada
por Chile, Cuba y Venezuela, algo inimaginable hoy).
En 1945, en los inicios del orden internacional liberal, con ocasión del estableci-
miento de la onu, y con una veintena de los países fundadores de esa entidad prove-
nientes de Latinoamérica, la región desempeñó un papel no menor en diversos aspectos
de lo que sería el sistema de la onu, incluyendo la Declaración Universal de Derechos
Humanos. Como ha demostrado el politólogo canadiense Eric Helleiner, algo simi-
lar puede decirse del aporte hecho por la región a las instituciones de Bretton Woods,
sobre todo a favor de un multilateralismo inclusivo y del énfasis en la cooperación para
el desarrollo. En momentos de crisis y transición del orden internacional, cuando será
decisivo actuar con voluntad colectiva, no es obvio que la región esté en condiciones de
hacer un aporte equivalente al nuevo entorno que otros están construyendo.

Abril/Junio 2020 75
 ¿Bipolaridad en ascenso?
Análisis equívocos frente
a la crisis de la globalización
José Antonio Sanahuja

L
a definición del sistema internacional, de las Relaciones Internacionales y
de sus actores, y de todo lo que comprende “lo internacional”, está fuerte-
mente mediada por las teorías y los conceptos que emplea el observador.
Toda descripción depende tanto del hecho observado en sí, como de las premisas
teóricas y los conceptos con los que se define. Y el acto de conocer es también una
forma de constituir los hechos sociales y dotarlos de un significado en las relacio-
nes de poder que conforman las relaciones internacionales. En Relaciones Inter-
nacionales, como en otras ciencias sociales, se asume que existe una relación
estrecha entre conocimiento y poder que hay que dilucidar. Para una disciplina
que apenas cuenta con un siglo de existencia y es poco dada a cuestionarse sus
fundamentos, confines y premisas, se exige adoptar una mirada reflexiva y crítica
sobre sí misma y sus teorías y preguntarse hasta qué punto su forma de contemplar
y definir las relaciones internacionales no está fuertemente condicionada por de-
terminadas asunciones de partida, teorías, categorías o concepciones asumidas
como “dadas”, que a la postre actúan a modo de “lentes” analíticas que producen
una visión de la realidad.
El uso de la polaridad ―una las categorías más asentadas― es uno de los ejem-
plos más evidentes de esos sesgos, hasta el punto de convertirse en una verdadera
patología de las Relaciones Internacionales. A ese concepto se recurre a menudo
para describir la estructura básica y la naturaleza misma del sistema internacional.
De esta forma, dicho sistema se presenta en términos de uni, bi o multipolaridad. Y
siguen siendo referentes inevitables cuando se constata que son inadecuadas o insu-
ficientes, como ilustran algunos términos que han intentado describir el mundo pos-
terior a la Guerra Fría, como unimultipolaridad (Samuel Huntington), apolaridad

JOSÉ ANTONIO SANAHUJA es catedrático de Relaciones Internacionales en la Universi-

dad Complutense de Madrid, Director de la Fundación Carolina y profesor en la Escuela Di-
plomática de España. Ha sido investigador del Instituto Complutense de Estudios Interna-
cionales (icei) e investigador visitante en el Centro Robert Schuman del Instituto Universi-
tario Europeo de Florencia, y ha trabajado como investigador y consultor de la Comisión y el
Parlamento Europeo, así como en otras entidades. Sígalo en Twitter en @JASanahuja.

76 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Bipolaridad en ascenso?

o no polaridad (Richard Haas), interpolaridad (Giovanni Grevi) o heteropolaridad

(Daryl Copeland).
La polaridad, en suma, ha proporcionado la matriz básica de las narrativas con las
que se explica el mundo contemporáneo, sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial.
El sistema internacional habría tenido una estructura esencialmente bipolar desde el
despliegue de la cortina de hierro hasta la caída del muro de Berlín. Se habría iniciado
entonces lo que Charles Krauthammer llamó un “momento unipolar”. Sin embargo,
la decidida reorganización del poder y la hegemonía de Estados Unidos tras los ata-
ques del 11-s habría dado paso —según ese mismo autor y otros, como William
Wohlforth o Michael Mastanduno― al inicio de una “era unipolar” acorde a la visión
neoconservadora de un orden internacional basado en la primacía de Estados Unidos.
John Bolton, entonces representante de ese país en la Organización de las Naciones
Unidas, declaró en referencia a la reforma del Consejo de Seguridad que, “en realidad,
debería tener un solo miembro, Estados Unidos, pues ese era el reflejo de la verda-
dera distribución del poder en el mundo”. Eso ocurrió en 2005. Apenas 4 años antes,
al reconocer el ascenso de los países emergentes, Goldman Sachs había acuñado el
acrónimo “bric” para englobar a Brasil, Rusia, la India y China, y estos, al asumir su
nueva identidad y sin ocultar sus aspiraciones de poder, empezaron a concertar posi-
ciones en 2006. Entre las declaraciones de Bolton y la Primera Cumbre de los bric
en Ekaterimburgo, en 2008, la unipolaridad quedó atrás y se afirmó como narrativa
dominante la idea de multipolaridad, en reconocimiento tanto del ascenso de los paí-
ses emergentes, como de la afirmación de la Unión Europea como actor mundial,
reforzada por las innovaciones del Tratado de Lisboa de 2007 y la Estrategia Solana
de seguridad que la Unión adoptó en 2003, en parte como respuesta a las pretensio-
nes hegemónicas de Washington.
A mediados de la última década, sin embargo, aparece un nuevo giro argumen-
tal en el que se afirma una visión de bipolaridad en ascenso (o “volátil”, en expresión
de Esteban Actis y Nicolás Creus), de un sistema internacional con China y Estados
Unidos a la cabeza, que estaría dejando de ser multipolar. Este giro daría cuenta de la
recesión económica y las crisis políticas que han afectado a muchos países emergen-
tes, al verdadero papel de Rusia ―en realidad, un exportador de petróleo y gas con
armas nucleares―, y a las sucesivas “crisis existenciales” (según palabras de Federica
Mogherini o Jean-Claude Juncker) que ha experimentado la Unión Europea en estos
años: crisis del euro, de los refugiados sirios, ascenso de la extrema derecha en Francia
y el brexit. En realidad, han sido crisis de gobernanza de la propia Unión Europea,
en gran medida autoinfligidas a partir de sus propias fallas institucionales. En este
relato, reaparecen las viejas teorías de “transición de poder” y la inevitable trampa
de Tucídides (Graham Allison) de dos superpotencias que compiten por la primacía
en el escenario estratégico global, “desacoplando” sus economías por medio de una
guerra comercial y tecnológica, con lo que ponen en tela de juicio el orden interna-
cional liberal. El enfrentamiento en torno a la tecnología 5g sería, pues, el capítulo
inicial de esta nueva bipolaridad y definiría las nuevas “esferas de influencia” de la
política mundial contemporánea. Ese relato parece haberse extendido, en particular,

Abril/Junio 2020 77
José Antonio Sanahuja

a Latinoamérica, región que parece percibir que China y Estados Unidos serán los
únicos actores clave para el futuro de sus economías, mediante el acceso a los merca-
dos, origen de inversiones o de tecnología y en la gestión de las crisis políticas, como
ilustra el caso de Venezuela.
Este relato de polaridades que van y vienen puede sustentar una lección de pri-
mer curso de Relaciones Internacionales, y seguramente refleja la visión de la histo-
ria reciente más asentada en los medios de comunicación y la gente común. Parte de
la corriente dominante de la disciplina, por muchos matices y precisiones que puedan
añadir, también suscribiría esta narrativa, y el estudiante de Relaciones Internacionales
que la escuchó en el primer semestre puede incluso llegar a doctorado y convertirse en
analista de prestigio situándose dentro de este armazón narrativo e imprimir a su dis-
curso cierta dosis de afectación académica. Pero su amplio predicamento no significa
que sea la interpretación o el análisis más adecuado ni el correcto, y su aparente simpli-
cidad ―contra la regla de la navaja de Ockham― debería ser una primera llamada de
atención desde el sano escepticismo que es un imperativo para la actividad académica.

POLARIDAD: ¿CATEGORÍA ANALÍTICA O NARRATIVA DE PODER?

¿A qué nos referimos cuando hablamos de “polo” o “polaridad”? En realidad, se trata
de un concepto o categoría mal definida, y como otros términos de uso frecuente
(“globalización”, “orden internacional liberal”), su uso se ha banalizado y puede signi-
ficar cualquier cosa. El término como tal procede de la teoría de sistemas, y ya en 1947
lo empleó Walter Lippmann para referirse a la confrontación con la Unión Soviética.
En un sistema internacional, un “polo” es un actor lo suficientemente importante,
en términos de poder material, como para definir el conjunto del sistema, sea por
su posición de primacía o por forzar la reacción de otros actores en lógica de equi-
librio de poder. Quizá la definición más extendida de ese término es la que aportó
Kenneth Waltz en Teoría de la política internacional, de 1979, en la que explica que un
“polo” tiene una posición dominante en todas las dimensiones que fundamentan el
poder: población, recursos, economía, fuerza militar, estabilidad política y capacidad
organizativa. Dada la índole relativa de esas capacidades, el número de unidades en
juego definirá la naturaleza del sistema como uni, bi o multipolar, sea rígido o laxo,
sin que existan otras posibilidades. Si se asume la centralidad de ese concepto, como
se indicó, el cambio sistémico se limita a esas tres variantes, y el trabajo del interna-
cionalista, en lo esencial, se limitaría a determinar cuál está vigente, cuáles son sus
variables y cuáles las dinámicas de cambio entre una y otra. Por consiguiente, el pro-
grama de investigación se centraría en las dinámicas de dominación y dependencia y,
en su caso, del equilibrio de poder dentro de un sistema internacional que se asume
que es anárquico y en el que cada Estado ha de valerse por sí mismo, y en las impli-
caciones de cada variante en cuanto a la estabilidad del sistema. Como epílogo, este
planteamiento define una agenda y un perímetro muy limitado para la disciplina de
las Relaciones Internacionales, y restringe notablemente su campo de estudio y capa-
cidad explicativa.

78 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Bipolaridad en ascenso?

Ahora bien, si ese es el significado y premisas del concepto de polaridad, el

relato anterior tiene serios problemas. Si por su propia definición el término alude
a cambios estructurales basados en el poder material, necesariamente de largo
plazo, ¿es plausible que en apenas 20 años el sistema internacional haya transitado
por las tres variantes posibles? ¿Cómo es posible argumentar, como hizo Bolton
en 2005, que el sistema estaba anclado en la unipolaridad cuando al mismo tiempo
ya se anunciaba como multipolar? ¿No reflejan esos análisis una notable confusión
entre el cambio estructural y la agencia desplegada por los actores estatales? En
realidad, más que un concepto analítico serio, “polaridad” es una metáfora cuyo
uso conduce a generar narrativas simplistas y
distorsionadas de la realidad internacional. Sin
hacerlo explícito, se asume el marco neorrea- En realidad, más que un
lista como “la” teoría que fundamenta el análi- concepto analítico serio,
sis internacional “aceptable” y correcto. Nada
nuevo bajo el sol, pero no por ello menos nece- “polaridad” es una metáfora
sitado de crítica. cuyo uso conduce a generar
Es cierto que a partir de ese concepto se
puede describir con cierta precisión el largo pe- narrativas simplistas
riodo de bipolaridad que significó la Guerra y distorsionadas de la
Fría, el juego estratégico Este-Oeste y su lógica
de alianzas y “esferas de influencia”. Pero incluso realidad internacional.
en ese periodo se trataba de una descripción
muy elemental que situó en posición subalterna la lógica Norte-Sur de la descoloni-
zación, que fue, sobre todo, un profundo cambio social a escala mundial. El descono-
cimiento de la economía política internacional es también evidente. No aprehende
la finalización del “ciclo largo” económico y tecnológico que supuso el fordismo y el
advenimiento de un nuevo ciclo posfordista, este último, el punto de partida de la
globalización. Por ello, no se previeron ni se entendieron los porqués sistémicos del
colapso de la Unión Soviética y el abrupto fin de la bipolaridad, así como tampoco
la supervivencia y posterior ascenso de China. Apenas 10 años antes de la caída del
muro de Berlín, Waltz argumentaba que, frente a la unipolaridad o la multipolari-
dad, en un mundo de armas nucleares, el sistema bipolar era necesariamente el más
“estable”. Una vez más, la historia demostró que la clave del análisis se encuentra en
su propio devenir, y no en la pretensión cientificista de establecer “leyes” o principios
universales para explicar la realidad internacional.
Finalmente, si todo lo anterior se problematiza desde una epistemología reflecti-
vista, en realidad la bipolaridad puede ser vista como un discurso de poder, con fun-
ciones constitutivas y de legitimación para los actores y como factor generativo de las
capacidades materiales de ambos bloques, más que como consecuencia de esas capa-
cidades. En otras palabras, serían las ideas y las identidades en conflicto que dieron
origen a los arsenales nucleares y el enfrentamiento Este-Oeste, y no la distribución
bipolar de capacidades materiales prexistentes, lo que explicaría esa pugna, como pre-
tenden los neorrealistas.

Abril/Junio 2020 79
José Antonio Sanahuja

De hecho, desde el giro reflectivista de la teoría de las Relaciones Internacionales

que se inicia en la década de 1980, las premisas en las que se basan esos relatos de
polaridad han sido ampliamente cuestionadas, aunque más desde la academia euro-
pea y de otras latitudes que desde las corrientes estadounidenses, metidas en un
debate narcisista sobre su papel “central” en el orden internacional. No es este el
lugar para revisar esas críticas, pero sí cabe hacer un breve recuento de sus principa-
les puntos. En primer lugar, es el reflejo de una visión tradicional de las Relaciones
Internacionales, de matriz realista, eminentemente estatocéntrica, basada en una
concepción material del poder y, especialmente, en las capacidades militares. Se
trata de una visión muy simplista: desestima los actores no estatales y a los víncu-
los trasnacionales, y descuida las dimensiones no materiales del poder, así como la
economía política internacional, altamente trasnacionalizada y privatizada, que sus-
tenta la globalización. Por eso ya en la década de 1990, como reacción frente a estas
carencias, Huntington describía un mundo “unimultipolar” ―unipolar en lo mili-
tar, multipolar en lo económico―; James Rosenau hablaba de un mundo “multi-
céntrico”; Barry Buzan y Ole Wæver introducían la dimensión regional, en la que
después insistió Amitav Acharya; y Joseph Nye proponía un marco de análisis, a
modo de tablero de ajedrez en tres planos: en el primer tablero, con Estados y equi-
librios de poder, aún se podría hablar de polaridad, pero habría un segundo tablero,
de índole económica, y un tercero, con vinculaciones trasnacionales, donde no ten-
dría sentido alguno hablar en esos términos. Finalmente, el recurso a la polaridad
sería, en no pocos aspectos, una expresión de lo que el sociólogo de la globalización
Ulrich Beck llamaba el “nacionalismo metodológico”; es decir, la tendencia a ver
la realidad utilizando el Estado-nación como prisma, categoría y unidad de análi-
sis. Esto conducía a fragmentar realidades que trascendían lo nacional y, con ello, a
dejar de ver hechos y conexiones causales clave en lo internacional.
Quizá una de las principales fallas del concepto de polaridad y de su uso en las
Relaciones Internacionales contemporáneas, sea la manera en la que se ignoran
las interdependencias económicas y los riesgos compartidos que supone la globaliza-
ción. En las décadas de 1950 y 1960, el mundo bipolar correspondía a una clara distri-
bución del poder militar y económico en dos polos, y las conexiones económicas entre
ambos bloques eran prácticamente inexistentes. Sin embargo, en la actualidad China
y Estados Unidos siguen ligados por una tupida red de interdependencias económi-
cas y financieras. China sigue siendo clave en las cadenas de suministro de muchas
empresas estadounidenses y como tenedora de títulos de deuda del tesoro de ese país,
de la misma manera que la demanda estadounidense sigue teniendo un papel clave
como vector de crecimiento de China. Es cierto que ambos países son rivales estraté-
gicos, que están actuando deliberadamente para “desacoplar” sus economías y que los
desequilibrios por la cuenta corriente no tienen el tamaño de hace 3 lustros, pero por
mucho que avance ese proceso, la interrelación económica de ambos actores seguirá
siendo muy intensa y, por ello, es difícil hablar de polaridad (lo que implicaría un nivel
de autonomía que no existe con altos niveles de interdependencia) y cualquier analo-
gía con la Guerra Fría resulta poco seria.

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 ¿Bipolaridad en ascenso?

En segundo lugar, la narrativa de la polaridad define la estructura del sistema

internacional en función de la desigual distribución de capacidades y la jerarquía
resultante entre Estados. Pero la estructura del sistema internacional es una reali-
dad diferenciada y depende de elementos no materiales y de procesos y dinámicas de
alcance trasnacional. Como señalan Robert Cox o Stephen Gill, existe una “estruc-
tura histórica” del sistema internacional que combina capacidades materiales, insti-
tuciones y normas, e ideas y conocimiento que debe ser vista como marco de acción
que constituye a los actores y abre o no posibilidades para su agencia. La narrativa
de la polaridad confunde, de hecho, estructura y agencia, tanto en el plano ontoló-
gico como en el causal, de ahí que quiera verse un cambio estructural de ciclo largo
donde no hay sino agencia de corto plazo. La aparición de Donald Trump y su bru-
tal forcejeo con las estructuras institucionales y económicas de la globalización les
causará, seguramente, cambios importantes, pero no es la causa única ni principal
de esos cambios, que responden a fuerzas económicas y sociales más profundas, de
las que el propio Trump es una consecuencia. En ese sentido, al analizar el sistema
internacional actual en términos de bipolaridad en ascenso, se puede incurrir en una
falacia por causalidad falsa que revela un problema por resolver.
Al centrarse en los actores estatales, la narrativa de la polaridad también asume
una visión unidimensional del poder, centrada en su faceta relacional; es decir, en el
ejercicio de la influencia por parte del Estado o en la autonomía necesaria para resis-
tir la influencia de otros actores. Esa dimensión es sin duda relevante, y constituye un
vector de cambio que hay que valorar. Pero se omite el poder estructural que radica en
las estructuras mencionadas. Ese poder estructural ha sido teorizado, entre otros, por
Susan Strange, Robert W. Cox o, de una forma más completa, por Michael Barnett
y Raymond Duvall. No lo ejerce ningún actor, pero está presente en las interdepen-
dencias económicas, en las normas e instituciones internacionales, y en el mundo de
las ideas y las legitimidades, y explica que determinadas acciones puedan llevarse
a cabo o no, así como los costos y beneficios para cada actor. Una estructura histó-
rica congruente y bien trabada, en la que radica un poder estructural “fuerte”, limita
notablemente el margen para la agencia de los actores del sistema, y con ello, define
un orden internacional hegemónico. En ese sentido, si se reconoce adecuadamente
el papel de las estructuras y el poder estructural, se puede concebir la hegemonía de
una manera más compleja y sutil, y no asumir que es una consecuencia de la agen-
cia o capacidad de los Estados y de la naturaleza unipolar o bipolar del sistema, como
arguyen los neorrealistas.

CRISIS DE GLOBALIZACIÓN Y DE HEGEMONÍA

Explicar el sistema internacional contemporáneo en términos de una mera transición
de poder o de bipolaridad emergente es simplista, y a la postre, erróneo. En realidad,
el sistema internacional atraviesa un cambio de ciclo histórico, la crisis de la globali-
zación, entendida como modelo hegemónico. Se trata de una etapa de cambio estruc-
tural que cierra la etapa posterior a la Guerra Fría, dominada por la globalización

Abril/Junio 2020 81
José Antonio Sanahuja

económica y la democracia liberal. Si con el 11-s y la guerra contra el terrorismo ter-

minó el confiado optimismo democrático posterior a la Guerra Fría y el “fin de la
historia”, con la crisis económica iniciada en 2008 se cerraría el ciclo de la globaliza-
ción económica en su forma actual, basada en la trasnacionalización productiva y la
financiarización.
Examinar un cambio de ciclo histórico demanda una perspectiva analítica de
sociología histórica con una mirada de larga duración, para usar el término del his-
toriador Fernando Braudel. Exige examinar cómo esos cambios en la estructura del
sistema internacional suponen constricciones o posibilidades para los actores sociales
―en particular, los gobiernos― y para su agencia. En esta perspectiva, las pregun-
tas y las respuestas, en vez de limitarse a supuestos cambios en la polaridad, se dirigen
a la naturaleza hegemónica o no hegemónica de
los órdenes mundiales y a los límites y posibili-
El sistema internacional dades del cambio.
está atravesando una etapa Desde esa perspectiva, cabe observar que el
sistema internacional está atravesando una etapa
de cambio estructural hacia de cambio estructural hacia formas no hege-
formas no hegemónicas, mónicas, una etapa entendida como crisis de la
globalización en la modalidad que adoptó a fina-
entendida como crisis les del siglo xx. En esa crisis se entrecruzan los
de la globalización. procesos de cambio de poder generados por la
propia globalización; el agotamiento del ciclo
económico y tecnológico de la trasnacionaliza-
ción productiva; los límites sociales y ecológicos del modelo, que ilustra, en particular, el
cambio climático, y sus fallas de gobernanza, tanto en el ámbito nacional, como en
el plano internacional.
En relación con el cambio de poder, supone un desplazamiento y difusión a paí-
ses emergentes y actores no estatales, lo que da lugar a un sistema en apariencia
multipolar, pero en realidad multicéntrico, y a una globalización sin adecuada gober-
nanza multilateral. Por parte de las potencias emergentes, implica un planteamiento
revisionista que no supone un “nuevo multilateralismo” eficaz, pues debilita las orga-
nizaciones existentes sin que las alternativas impulsadas por los países emergentes
puedan sustituirlo. Por otro lado, la globalización, en tanto trasnacionalización y cre-
ciente interdependencia, constriñe y diluye la agencia de los Estados, con el resul-
tado paradójico de que el ascenso de los países emergentes a la categoría de potencias
coincide con una grave erosión de sus capacidades. Los emergentes tienen ahora
más influencia que en el pasado, pueden crear nuevas organizaciones internaciona-
les e incluso desplegar una “gran estrategia” geopolítica, pero no tienen capacidad ni
voluntad de ser la alternativa en la gobernanza al sistema internacional. Para unos
y otros, ahora reunidos en el g-20, ser “potencia” ya no es lo que fue en el pasado.
Esas fallas de gobernanza se pondrían de manifiesto en las carencias del g-20 y
de otros organismos frente a una crisis iniciada en 2008, que no es un mero fenó-
meno cíclico. La debilidad del crecimiento y el comercio y la inversión, que no han

82 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Bipolaridad en ascenso?

recuperado los niveles anteriores a la crisis, indican cambios más profundos. En

concreto, se estaría cerrando el ciclo productivo posfordista iniciado en la década
de 1980, ante cambios tecnológicos que alientan la relocalización productiva, que
dan fin a las anteriores dinámicas de deslocalización propias de la globalización, y
que anuncian una nueva división internacional del trabajo, basada en la automati-
zación y el ascenso de las plataformas digitales. La guerra comercial y tecnológica
de Trump está acelerando ese proceso, con amplios efectos en el empleo, las polí-
ticas fiscales y de bienestar, los acuerdos distributivos y la desigualdad, que ponen
en tela de juicio el contrato social vigente en muchos lugares.
En definitiva, la crisis del orden internacional liberal, como señaló John
Ikenberry, no es una “crisis E. H. Carr” que pueda entenderse en clave de polí-
tica de poder. Es una “crisis Karl Polanyi” que exige a los internacionalistas una
mirada que trascienda el limitado análisis de la polaridad y el equilibrio entre
potencias: la globalización y su crisis ha significado brechas sociales crecientes y
al tiempo, menor capacidad de los Estados para atenderlas, que alientan un movi-
miento contrario de autoprotección de la sociedad, como en su momento analizó
Polanyi, del que se nutren nuevas fuerzas nacionalistas y de extrema derecha. En
los países avanzados se evidencia un aumento de la desigualdad, se erosionan los
pactos sociales y recrudece la inseguridad respecto de la capacidad de protec-
ción del Estado. En los países emergentes se produce un rápido aumento de las
expectativas de ascenso social y las demandas al Estado, las formas de gobierno
y sus políticas públicas. Todo ello, en una estructura general que constriñe fuerte-
mente la agencia de los Estados-nación y sus élites tradicionales para materializar las
aspiraciones, demandas y derechos de las sociedades. El voto indignado y las protes-
tas sociales que se observan en muchos lugares se relacionan con estos hechos.
Estos procesos alimentan el cuestionamiento de las élites favorables a la globali-
zación y el ascenso de los nuevos actores de extrema derecha que se nutren del des-
contento social. Wolfgang Münchau señaló que el poder establecido al cuidado del
orden internacional liberal parece estar sumido en un “momento María Antonieta”,
ajeno a un cambio tecnológico que la sociedad ve con temor y a un sistema finan-
ciero fuera de control; abandona a su suerte a parte de la ciudadanía, insiste en unas
duras políticas de austeridad, y no da respuesta adecuada a la migración o el cambio
climático. Peor aún, denigra a los votantes que se inclinan hacia el nacionalismo y el
populismo como meros exponentes de un “voto irracional”, con lo que se enajena su
apoyo frente al ascenso de la extrema derecha.
Esas dinámicas tienen efectos dentro de cada Estado y en el plano internacio-
nal. La impugnación de las élites y la crisis de legitimidad del liberalismo ante una
extrema derecha en ascenso debilitan el liderazgo y la posición hegemónica que había
mantenido el conjunto de los países avanzados (en particular Estados Unidos y la
Unión Europea) en el sostenimiento del orden internacional liberal en el que se ha
basado la globalización.
En una estructura no hegemónica y en cambio, existirían más opciones y mayores
márgenes de maniobra en términos de agencia. Por ello, tanto los sistemas políticos

Abril/Junio 2020 83
José Antonio Sanahuja

nacionales como el sistema internacional son más abiertos ante la aparición y ascenso
de actores políticos ajenos al poder establecido y con mayor potencial disruptivo. En
ese escenario de crisis de globalización, acontecimientos como el brexit o el triunfo
electoral de Trump, de Jair Bolsonaro y otros, no pueden ser considerados como cis-
nes negros impredecibles, según la expresión de Nassim Taleb. Son resultado de
factores de agencia ―la capacidad movilizadora de estos nuevos “emprendedores
políticos”, mediante discursos de contestación y polarización en las redes sociales―,
pero no se explicarían sin contar como factores causales las dinámicas de cambio
social y económico descritas. Así puede entenderse el rápido ascenso del nacionalismo
y la extrema derecha en muchos lugares, y las nuevas formas de “cesarismo” político
que ello supone. En el plano internacional, así se explica el retorno de la “gran estra-
tegia”, en términos geopolíticos, que despliegan múltiples actores en ausencia de un
orden hegemónico que lo impida.
Todo lo anterior apunta a un escenario de cambio de época, con mayor incerti-
dumbre, riesgos e inestabilidad. Más que una supuesta bipolaridad entre China y
Estados Unidos, se anunciaría una etapa de “posglobalización”, caracterizada, por una
parte, por la fragmentación y la reorganización de los mercados y las cadenas produc-
tivas de la etapa anterior, y, al mismo tiempo, por una mayor integración de la econo-
mía digital. Entre tanto, el sistema multilateral se encuentra cuestionado y en peligro
de fragmentación ante el ascenso del proteccionismo y el nacionalismo económico,
tanto en Estados Unidos como en otros países de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos, e incluso en algunos de los emergentes. Todo esto ocurre
en un escenario geopolítico más complejo, competitivo y fluido, y con mecanismos
de gobernanza regional e internacional más fragmentados y con menor capacidad de
articular la acción colectiva para dar respuesta a los retos globales.

84 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 Los nuevos nacionalismos

R E U T E R S / H E N RY N I C H O L L S

Un grupo de partidarios del brexit festejan que, después de casi 4 años de negociaciones,
el Reino Unido abandonó la Unión Europea el 31 de enero de 2020. Ahora,
las autoridades británicas deberán establecer los mecanismos que regirán sus relaciones
políticas y comerciales con el resto de los países europeos y del mundo.
 ¿Estado-nación
o nación-Estado?
Recuento del nacionalismo mexicano
Valeria Zepeda Trejo

E
l nacionalismo no se puede comprender si no se piensa en el concepto dual
y centralizador que lo precede: el Estado-nación. Si bien no hay hasta el
momento un consenso respecto a una definición exacta, es posible esbozar
algunos lineamientos que se comparten en las disciplinas que lo estudian. Pri-
mero, se debe entender que se parte de la conjunción de dos nociones, la de Estado
y la de nación, que a lo largo de la evolución del pensamiento occidental no siem-
pre estuvieron ligadas. Es, pues, un producto propio de la modernidad. El Estado
remite a una necesidad social de seguridad y de orden, mientras que la nación lo
hace en términos de pertenencia e identidad. De aquí surge otro concepto, el na-
cionalismo, que podría resumirse como un movimiento que busca promover los
intereses de una nación bajo el precepto de soberanía. En realidad, no sería posible
elaborar una exposición unívoca de Estado-nación, puesto que ello dependería del
momento histórico en el que se habla o analiza y la manera como se entendía el
concepto. Lo que sí se puede hacer es un análisis de cómo se desarrolló la idea y
observar las distintas connotaciones e interpretaciones que se le otorgó en diversas
partes del mundo.
El Estado moderno comenzó a erigirse a mediados del siglo xvii, con el deseo de
centralización y control del poder de los soberanos sobre otras instituciones, como
la nobleza o la Iglesia, con la intención de establecer el absolutismo político. En este
sentido, el Estado, como noción política moderna, se desarrolló en los siglos xvii
y xviii. Un momento clave de su evolución sobrevino con la Revolución francesa,
la cual, al introducir los elementos de democracia y soberanía y al afirmar que “a
cada nación le corresponde un Estado”, cambió irrevocablemente la configuración y

VALERIA ZEPEDA TREJO es doctora en Historia por la Universidad Iberoamericana, Mé-

xico. Es profesora de tiempo completo en el itam y miembro del Sistema Nacional de Inves-
tigadores (sni), nivel i, del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). Sus áreas de
investigación son la historia diplomática y la historia de las relaciones bilaterales entre Esta-
dos Unidos y México, especialmente en el periodo de la Revolución mexicana. Sígala en Twit-
ter en @valezep.

86 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Estado-nación o nación-Estado?

significación política del concepto. Como resultado de este proceso, el movimiento

galo formó un verdadero ejército nacional que luchaba por la patria, un fenómeno
novedoso. Otra contribución de este episodio consistió en introducir en la toma de
decisiones y el mapa político a la burguesía, que remplazó a la aristocracia tradicional
y promovió el concepto Estado-nación. Este grupo, producto del incremento comer-
cial en el mundo y de los avances de la Revolución Industrial, fomentó el naciona-
lismo emanado de la idea Estado-nación en su acepción moderna y decimonónica, en
la que el capitalismo se funde con las concepciones nacionalistas.
Hacia finales del xviii, y en el xix, un elemento clave en la lucha por la supremacía
del Estado en el ámbito internacional fue el poderío económico. El nacionalismo impli-
caba unión, no solo en lo político o social, sino también en el ámbito económico, pues
para el progreso era necesario crear un mercado nacional que reforzara la productivi-
dad. Dos sucesos históricos que prueban esta premisa son los procesos de unificación
alemana e italiana, motivados por un plan de desarrollo que requería una reconfigura-
ción de fronteras para alcanzar los objetivos capitalistas de industrialización.
En este sentido, el nacionalismo surgido en el siglo xix se expresó de dos formas:
como factor de unidad y como generador de prestigio, que permitió que Estados co-
mo Francia y el Reino Unido se erigieran como imperios coloniales con gran poderío
comercial y económico, pero también como propulsor de identidad en diversas regio-
nes, particularmente en el interior de imperios que tenían una gran diversidad étnica,
donde al cabo estos ideales basaron la independencia y la formación de un Estado-
nación moderno. Así ocurrió con las naciones ubicadas en los Balcanes a principios
del siglo xx y la oleada de independencias en las décadas de 1960 y 1970 de antiguas
colonias europeas.

IDENTIDAD LATINOAMERICANA
Como expresa Luis Villoro en Del Estado homogéneo al Estado plural (1999), la noción
de una identidad en Latinoamérica se empezó a desarrollar hacia mediados del siglo
xviii, cuando un pequeño grupo de criollos y algunos mestizos comenzaron a ver la
vida de manera distinta que en Europa. En este siglo, las sociedades latinoamericanas
generaron ideas de una protonación, pues algunos de sus miembros ―los criollos―
sintieron que habían sido aislados del escenario político y económico con las reformas
borbónicas. Su objetivo no era crear un país distinto ―un Estado-nación nuevo―,
sino alcanzar la autonomía y algún grado de representación ante una metrópoli que
centralizaba el poder cada día más. De hecho, los primeros insurgentes novohispa-
nos no crearon un movimiento de independencia. Entre 1810 y 1813 únicamente aspi-
raban a la autonomía del reino, con la idea de crear una provincia extraterritorial de
la península, pero que gozara de los mismos derechos. Este designio fue impulsado
por los acontecimientos en Europa, la ocupación de España por parte de Napoleón
Bonaparte y la consecuente redacción de la Constitución de Cádiz en 1812. Antes del
establecimiento de la Suprema Junta Gubernativa de América no se hablaba de inde-
pendencia en México ni de la erección de un verdadero Estado-nación.

Abril/Junio 2020 87
Valeria Zepeda Trejo

El primer testimonio del nacionalismo mexicano se asienta en los Sentimientos de la

Nación (1813) de José María Morelos y Pavón, en los que aparecen las primeras nociones
de lo que podría ser la esencia mexicana, con la religión católica como la primera y tal vez
única característica verdaderamente presente en todo el territorio, pues el resto se cen-
traba en el ámbito político. En este texto seminal para el desarrollo histórico mexicano,
los pocos elementos que se asumen como comunes a la población permiten vislumbrar los
problemas que enfrentaría el país en el siglo xix. Solo a partir de este momento, ya
avanzado el proceso de independencia, se estableció como objetivo construir la nación
y, por lo tanto, fundar un nacionalismo mexicano. Pero antes de ese paso había que for-
jar el Estado como entidad política, social y económica.

EL SURGIMIENTO DEL ESTADO MEXICANO

El Estado-nación mexicano, fruto de la mezcla de nociones surgidas en la conquista
española y la colonia, se materializó a partir de la Constitución de 1824, y aunque sus
orígenes fueron claros, esas nociones no resultaron suficientes para constituir un ver-
dadero nacionalismo. El principal actor político de la época, el criollo, aquel que no
se identificaba ni con los españoles ni con los indígenas, sino que adoptaba una iden-
tidad nueva, cimentó la identidad y la excepcionalidad del mexicano como una deri-
vación de su sincretismo cultural. Entre tanto, a lo largo del siglo xix se privilegió la
construcción del Estado sobre la idea de nación. Las luchas políticas por encontrar
cuál debía ser la forma de Estado ideal o el modelo político obnubilaron por completo
la importancia de la nación como concepto identitario y unificador. Imperialismo,
federalismo y centralismo eran las ideas que pri-
Las luchas políticas por vaban en la lucha por crear el nuevo país, y si
bien las incursiones extranjeras (dos francesas
encontrar cuál debía ser y la estadounidense) pusieron sobre la mesa la
la forma de Estado ideal cuestión nacionalista, la verdad es que el mexi-
cano no se logró identificar con su país durante
obnubilaron la importancia este siglo. El localismo y el regionalismo impe-
de la nación como concepto raronEl sobre la idea de mexicanidad.
triunfo de los liberales a mediados del
identitario y unificador. siglo xix colocó las bases de lo que hasta hoy es
el Estado mexicano: una república federal repre-
sentativa con división de poderes y sustentado en las premisas de libertad e igualdad.
¿Dónde quedó la nación? En realidad, para el caso mexicano, el ámbito de la nación y
el nacionalismo es el propio Estado. Es decir, de la misma construcción política, y no
social, emergió el sentido nacional. Para fundar un Estado moderno había que crear
—como explicó Villoro— un Estado homogéneo, pues esa era la principal condición
de esta idea decimonónica del mundo occidental. En México no se alcanzó ese Estado
homogéneo en la confluencia de culturas e identidades, sino por la imposición del idea-
rio liberal basado en los conceptos de igualdad legal y la ciudadanía. En aras del pro-
greso, se estableció un modelo de Estado-nación fundado en el individualismo, el cual

88 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Estado-nación o nación-Estado?

chocó constantemente con las comunidades existentes y la diversidad. El nacionalismo

moderno implicaba eliminar las diferencias para garantizar una uniformidad cultu-
ral que permitiera la unidad y la centralización política, económica y social. Su buscó,
pues, el establecimiento de una cultura “desarrollada” sobre las anteriores. Así ocu-
rrió con el embate liberal contra todo tipo de corporación, fuese de carácter religioso
o social, como las comunidades indígenas, que representaban una afrenta a la máxima
liberal en su versión económica: la propiedad privada.
Es perfectamente entendible la actuación de los liberales decimonónicos. Querían
hacer de México una entidad a la altura del modelo europeo y estadounidense de la
época. Para ello, había que dejar atrás lo que consideraban los rasgos del colonialismo,
y aunque históricamente reconocían la grandeza del mundo prehispánico, también
debía ser superado por la modernidad. Sin embargo, esta imposición sobre un orden
que ya estaba reconocido, significó la ruptura de las identidades y, en muchos casos,
generó una resistencia constante que tomó años sofocar.

LA CONSTRUCCIÓN DE LA NACIÓN HOMOGÉNEA

Hacia el último tercio del siglo xix, una vez establecido el modelo de Estado, se inició
la tarea de construir la nación homogénea. La falta de integración del país había cau-
sado muchos problemas. Por medio de la educación se quiso instaurar una concien-
cia nacional. La herramienta que se utilizó para este fin fue la historia. Se rescató el
devenir histórico desde la época prehispánica, para formular un discurso que articu-
laba el pasado, daba sentido al presente e infundía esperanzas en el futuro. Esto fue
posible gracias al establecimiento de la educación primaria gratuita y obligatoria pro-
porcionada por el Estado. El punto de unión de México debía dejar de ser la religión,
elemento que había cohesionado al país por más de 300 años. La religión, que respon-
día a los intereses de la Iglesia católica, no era nacional en los términos modernos del
liberalismo.
Si bien se hizo un gran esfuerzo por erigir una nación, tampoco esta vez se apeló
a un verdadero sentimiento nacionalista. El ímpetu transformado en política pública
no tuvo el eco que se esperaba. El Estado siguió siendo, a pesar de todo, una institu-
ción frágil a la que pocos respondían. En cambio, fue la llegada del ferrocarril lo que
inició materialmente la unificación del país, al sacar de su aislamiento —como dijo
Luis González y González— a regiones y poblaciones. A esto hay que sumar los más
de 30 años de gobierno dictatorial que impuso a la fuerza un orden, aunque no un
sentimiento nacional.
El proyecto liberal no tenía en cuenta las características del país. A la larga, el
Estado y su individualismo, más que unir a los mexicanos los fue alejando, sobre todo
por la desigualdad que se exacerbó en la segunda mitad del siglo xix, especialmente
durante el porfiriato. Frederick Turner escribe en La dinámica del nacionalismo mexi-
cano (1971): “la gran desigualdad de ingresos, de condición social y de oportunidades
constituyen un obstáculo para el desarrollo de actitudes comunes y para la formación
del sentido comunitario”. En otras palabras, la desigualdad obstruye el nacionalismo.

Abril/Junio 2020 89
Valeria Zepeda Trejo

Probablemente el momento histórico que reflejó más unidad y aun cierto sentido
nacionalista fue la Revolución mexicana. Tras la desigualdad que produjo el sistema
porfirista, se buscó reconstruir el Estado moderno, pero con una mayor conciencia
social y verdadera igualdad. La Revolución introdujo conceptos políticos nacionalistas
en la Constitución de 1917, aunque no derivados de un verdadero consenso nacional.
Una vez más, la visión política de unos cuantos se impuso a la realidad de todos. Los
vencedores, el grupo constitucionalista encabezado por Venustiano Carranza, impu-
sieron su modelo político, que no abandonaba del todo la estructura liberal del xix,
sobre otros modelos que atendían más a la realidad regional, como los de Emiliano
Zapata y Pancho Villa.
Tras la contienda interna de principios de siglo xx, fue más importante consolidar
el Estado que la nación. Hay que recordar que el Estado todavía era frágil, de ahí la
posibilidad de un movimiento armado. Podríamos decir que el nacionalismo mexicano
se construyó primero hacia el exterior, dejando de lado, por lo menos hasta la década
de 1930, el nacionalismo interno. Esto se percibe claramente en varios artículos de la
nueva Constitución, pero en especial en el 27, que contiene los conceptos de sobera-
nía nacional y autodeterminación de los pueblos que ensalzaban a la nación mexicana
frente a los peligros del exterior. De ahí surgieron la Doctrina Carranza, la Doctrina
Estrada y la ratificación de la Doctrina Calvo. La unión, lo mexicano, se definió así,
frente a la alteridad, al otro, al extranjero que históricamente había amenazado al país.
Empero, dentro del país pocos mostraban un verdadero sentimiento de pertenencia
nacional.

EL INFLUJO NACIONALISTA
No fue posible un influjo nacionalista sino hasta que se consolidó el Estado moderno
mexicano, alrededor de la década de 1930, con el cardenismo. La consolidación de un
modelo político de partido único, que simulaba una pertenencia gracias a una estruc-
tura corporativista, permitió que los mexicanos se identificaran. El Estado corporativo
y paternalista conformó un nacionalismo que no venía de una sociedad convencida de
ser parte de algo. El proceso vino desde arriba. Cuando finalmente el Estado pudo
tener presencia y poder a lo largo y ancho del territorio (lo que no se había logrado
desde la época de la independencia, con la salvedad del periodo dictatorial de Porfirio
Díaz), entonces pudo darse a la tarea de promover la cohesión nacional. Se emprendió
un esfuerzo intelectual de corte filosófico, cultural, histórico y psicológico por enten-
der y dilucidar lo mexicano. De este ímpetu surgieron movimientos encabezados por
José Vasconcelos o el Grupo Hiperión, y posteriormente Octavio Paz y El laberinto de
la soledad (1950), por hacer una disección de la identidad mexicana. Con todo, no debe
dejarse de lado que estas iniciativas fueron promovidas desde el Estado.
Escribe Roger Bartra en La jaula de la melancolía (1987) que “los estudios sobre ‘lo
mexicano’ constituyen una expresión de la cultura política dominante”. No solo en el
plano intelectual se plasmó la subjetividad del nacionalismo mexicano, creando un
pasado y un presente de héroes, villanos y acontecimientos que constituyeron la nación,

90 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 ¿Estado-nación o nación-Estado?

sino que esas nociones se extrapolaron a los nuevos medios de comunicación del siglo
xx: la prensa, la radio y luego el cine y la televisión. Afirmar por medio de estos recur-
sos la identidad del mexicano fue una tarea del Estado. El problema residió en que, a
pesar de consolidar efectivamente el nacionalismo, ahora sí unido al Estado (es decir,
el Estado-nación), no resultó en un auténtico sentimiento nacional, sino que residió
en el folclor cultural sin promover un verdadero
sentido comunitario, si así es como entendemos
el nacionalismo. Este fenómeno se observa en
El nacionalismo mexicano
la manera en que se abordó la educación de los se construyó primero hacia
indígenas. La mayoría de los proyectos tenían el exterior, y dejó de lado,
la meta de incorporar a los indígenas a la nación
moderna; a veces manteniendo algunos rasgos por lo menos hasta
de su cultura ―los que se consideraban “mejo- la década de 1930,
res”― y otras en un claro intento de occiden-
talización. Ahora bien, estas iniciativas no le el nacionalismo interno.
quitan fuerza al nacionalismo posrevoluciona-
rio porque, en realidad, el proyecto sí generó una identidad, aunque fuese únicamente
—como dice Bartra— una entelequia. Esa identidad solo permaneció mientras el
Estado pudo sostenerse como ente centralizador y unificador y en la medida en que
favoreció el crecimiento económico. Es decir, la nación no se entiende sin el Estado.

DEL NEOLIBERALISMO A LA DEMOCRATIZACIÓN

En las décadas de 1970 y 1980, el consenso político y social se desdibujó a causa de
las crisis económicas. Vimos ya que el ámbito de la nación mexicana era el propio
Estado, que al debilitarse en estos años produjo distanciamiento y fragmentación.
Una vez más, la pobreza y la desigualdad impidieron la unión nacional. La solución
a los problemas económicos fue la adopción del modelo que algunos llaman “neoli-
beral”, también procedente del mundo occidental (en ese momento dominado por
Estados Unidos), el cual dio la importancia primordial al plano económico sobre el
político y social. Así, todos los ámbitos quedaron sujetos a los imperativos del nuevo
paradigma. El individualismo se acrecentó y, al mismo tiempo, se priorizó la ganan-
cia personal sobre la colectiva.
Como en tiempos de Díaz, la desigualdad volvió a reinar (aunque este proceso no
fue privativo de México, sino que se experimentó en todo el mundo). Las necesida-
des regionales y multiculturales volvieron a aparecer en el país y causaron reacciones
de inconformidad, como por ejemplo el levantamiento zapatista de 1994. Entonces, la
lucha nacional se convirtió en la lucha por la democracia ―reprimida por el modelo
autoritario que instauró la Revolución―, pues la democratización política represen-
taba la esperanza nacional o nacionalista por enfrentar las dificultades del país. Con
ello, se volvió a poner sobre la mesa la pluriculturalidad de México. El concepto deci-
monónico de nación se alejó cada vez más y dio lugar a la búsqueda no de unión, sino
de democracia. Ahí se libraron las luchas sociales y políticas. Finalmente, en 2000 se

Abril/Junio 2020 91
Valeria Zepeda Trejo

logró la ansiada transición. México ya era democrático, pero no se comprendió que

la democracia ganada solo estaba enmarcada en el ámbito electoral y no en todas sus
manifestaciones, como en el reconocimiento a la diferencia. La verdadera democracia
va de la mano con el nacionalismo, pero no uno de carácter unívoco, centralizador y
homogeneizante. Habrá más democracia conforme se respeten y reconozcan las iden-
tidades de un México que siempre ha sido diverso y complejo.

LA NACIÓN A LA DERIVA
Hoy, si bien el concepto de Estado, en México y en el mundo, sigue inspirado en la
noción surgida en el siglo xvii como ente político, la nación como elemento identi-
tario y sinónimo de igualdad está a la deriva. El nacionalismo perdió su fuerza ante
el economicismo individual, lo que provocó que las sociedades comenzaran a buscar
otros elementos de identidad que chocan unos con otros y generan divisiones y con-
frontaciones. Esto es perceptible en Estados Unidos, la Unión Europea, el Reino
Unido y, por supuesto, en México. Lo que hoy experimentamos es el renacimiento
de un nacionalismo exacerbado que raya en el nativismo y que, en realidad, no busca
el consenso, sino la imposición de ideas o modelos de un grupo sobre los demás, pues
se considera que existe uno que es “mejor” o más “conveniente”. El Estado se vuelve
a imponer a la nación y el nacionalismo, entendidos como conceptos con los que las
personas se identifican y se sienten parte de un destino común en una continuidad
espacial y territorial.
En México, es evidente la atomización de las identidades, montadas en proyectos
políticos y económicos. Siempre ha sido un país multicultural donde no se ha respe-
tado la diversidad. El nacionalismo solo se ha mostrado en la medida en que el Estado
ha sido fuerte. El nacionalismo, en realidad, no se entiende sin el Estado. La nación
histórica, como dice Villoro, se perdió hace mucho tiempo, y aunque ha habido reso-
nancias en diversos momentos de la historia, ha prevalecido la nación proyectada de
mediados del siglo xix, a veces poniendo más el énfasis en lo político y otras en lo eco-
nómico, pero siempre de la mano del Estado. Para que el nacionalismo deje de ser una
entelequia basada únicamente en el folclor, deben reconocerse las identidades regio-
nales y subregionales, para que el consenso, y no la imposición, sea lo que domine en
el escenario social. El Estado-nación no podrá consolidarse si no se piensa al revés, la
nación-Estado. Solo en esta medida se podrá construir un verdadero proyecto nacio-
nal que otorgue el tan ansiado desarrollo democrático en todos sus ámbitos.

92 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
La construcción
de un nacionalismo mejor
El lugar de las naciones en un mundo
globalizado
Yael Tamir

E
n un mitin político en Texas en octubre de 2018, el Presidente de Estados
Unidos, Donald Trump, repitió su ya conocido mensaje de “Estados Uni-
dos primero” y se quejó de los “globalizadores corruptos y hambrientos de
poder”, a lo que añadió un nuevo matiz: “Ya saben, esos que nos endilgan una pa-
labra medio pasada de moda: ‘nacionalista’”. Y añadió, con una amplia sonrisa: “Se
supone que no deberíamos usar esa palabra, pero, ¿saben qué soy? Soy un nacio-
nalista, ¿entendido? Soy un nacionalista”. Y la multitud lo ovacionó gritando: “¡Es-
tados Unidos! ¡Estados Unidos!”. Trump asintió: “‘Nacionalista’, no hay nada malo
en esa palabra. ¡Úsenla!”.
Trump acertó al decir que, en las últimas décadas, la palabra, y todo lo que
implica, cayó en desgracia. Para la mayoría de los pensadores políticos y las élites en
Occidente, el nacionalismo es un impulso iliberal, divisivo y peligroso que merece ser
tomado con escepticismo e incluso franco desdén.
Sí, el nacionalismo ayudó a que surgiera el sistema estatal moderno, sirvió como
fuerza liberadora en las luchas de independencia y anticolonialistas y alimentó el sen-
timiento antisoviético durante la Guerra Fría. Sin duda —también se afirma—, el
nacionalismo fue una fase que las democracias ricas dejaron atrás. Ahí donde persis-
tió, trajo más problemas que soluciones.
Sin embargo, en la actualidad muchas de las suposiciones de las élites políti-
cas ―como las relativas al nacionalismo, por ejemplo― se encuentran bajo ataque.
Un pequeño pero argumentativo grupo de pensadores estadounidenses y europeos
emprendieron la defensa del nacionalismo, algunos de manera discreta y otros a todo
pulmón. Uno de los más entusiastas es Yoram Hazony, un filósofo y teórico político

YAEL TAMIR es Presidenta del Shenkar College of Engineering Design, and Art de Israel. De
1999 a 2010 fue parlamentaria en la Knéset por el Partido Laborista Israelí. Es autora de Why
Nationalism (Princeton University Press, 2019). El análisis de este artículo está basado en el
libro The Virtue of Nationalism, de Yoram Hazony (Basic Books, 2018).

material original de foreign affairs . Volumen 98 Número 2 Abril/Junio 2020 93

Yael Tamir

israelí. Su más reciente libro, The Virtue of Nationalism (2018), lo ha puesto en el esce-
nario de los círculos políticos conservadores estadounidenses. En él, presenta una
defensa apasionada del nacionalismo y el Estado-nación. Arguye que los intelectua-
les occidentales desestimaron demasiado pronto el nacionalismo (aunque no ignora
sus defectos), cuando merece un análisis más equilibrado y matizado que el que los
académicos le han dado en años recientes.
No obstante, Hazony va más allá de defender el nacionalismo. Lanza un ataque
feroz contra el liberalismo contemporáneo y sus manifestaciones políticas, en espe-
cial el orden mundial “globalizado” que Estados Unidos y la Unión Europea promo-
vieron después del fin de la Guerra Fría, y que critica como “proyectos imperialistas”.
Se queja de que al nacionalismo se le culpó de manera injusta de alentar el odio y la
intolerancia, a pesar de que “los ideales políticos imperialistas liberales se convirtieron
en los más poderosos promotores de la intolerancia y el odio en el mundo occidental
actual”. Al yuxtaponer el nacionalismo y el imperialismo liberal, Hazony acusa a los
liberales de tratar de imponer un conjunto rígido de valores a los Estados-nación, con
el objetivo de desplazar las visiones y creencias auténticas y “particulares”.
En realidad, pocos liberales aspiran a establecer una gobernanza mundial o a opri-
mir a las comunidades y culturas iliberales. Más bien, buscan un orden mundial de
instituciones internacionales, cooperación multilateral, libre mercado, libre comercio
y libre tránsito de las personas. La insistencia de Hazony de que esa agenda repre-
senta un ataque imperialista a los países pasa por alto la interacción frecuente entre
los valores liberales y los nacionalistas. Para ser más precisos, el liberalismo moderno
surgió de los esquemas políticos nacionales. El Estado-nación moderno que Hazony
tanto defiende es, de hecho, un producto de la unión de los valores liberales demo-
cráticos con los nacionalistas. Que el liberalismo y el nacionalismo no proclamen
su interdependencia teórica, no impide reconocer sus puntos en común ni dejar de
entender sus lazos inherentes.

¿LIBERAL O IMPERIAL?
Hazony comienza por presentar una defensa moral y política del Estado-nación. Una
nación, escribe, se constituye de “varias tribus con una lengua o religión común que
históricamente han actuado como una entidad”. Argumenta que una nación ofrece la
mejor y más legítima base para un Estado, porque permite que se materialice la aspi-
ración humana de lograr la autodeterminación y la libertad colectiva en su máxima
y más satisfactoria expresión. Los Estados-nación representan uniones políticas
duraderas que confieren significado a sus individuos y celebran y prestan voz, según
Hazony, a “lo particular” (en contraste con lo universal). Dar a esas naciones la capa-
cidad de gobernarse fomenta una competencia sana que las inspira a sobresalir, al
abrir nuevas oportunidades a sus miembros y, a la vez, fomentar la prosperidad de la
comunidad de Estados-nación.
Al desarrollar su análisis, Hazony es claro y persuasivo, pero lo enturbia de dos
maneras. Primero, se concentra recurrentemente en el pensamiento y la historia

94 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 La construcción de un nacionalismo mejor

judía, y depende demasiado de Israel y el sionismo como principal ejemplo del nacio-
nalismo asediado por los liberales imperialistas. Hace que un argumento que debe-
ría ser amplio parezca bastante estrecho y específico. (Es revelador y lamentable que
un libro que ensalza el nacionalismo apenas si menciona al grupo que en la actualidad
más clama por un Estado-nación propio: los palestinos.)
Hazony empaña todavía más su discurso al argumentar que el mundo enfrenta
una cruda elección entre dos opciones morales y políticas: el Estado-nación (que
“inculca una aversión por las aventuras de conquista en tierras lejanas”) y el imperio
(que busca “colocar al mundo bajo una autoridad y una doctrina únicas”). Con esas
definiciones incompletas y reduccionistas, Hazony rescribe el pasado y malinterpreta
el presente.
Del imperialismo, apunta, surgieron los principales destructores que se hayan
conocido, “con destructores modernos como Napoleón, Hitler y nada menos que
Stalin”. Hazony tiene razón en que las ideologías universales que se volvieron opre-
sivas (fascismo, comunismo y liberalismo) impulsaron a muchos imperios. Pero pasa
por alto que Estados-nación (como Bélgica, España, Inglaterra y Portugal) promovie-
ron iniciativas colonialistas e imperialistas despiadadas. Deja al lector con la extraña
impresión de que, por su misma naturaleza, los Estados-nación están destinados a
vivir felizmente dentro de sus fronteras y sin miras a la expansión o la conquista. Si
fuera verdad, sería más fácil defender la reputación del nacionalismo.
Hazony confunde (o combina a propósito) la creencia liberal en el universalismo
moral y el internacionalismo con el deseo de erigir imperios políticos. Para él, quienes
se denominan “internacionalistas liberales” (defensores del Derecho y las institucio-
nes internacionales y de la intervención humanitaria) son en realidad “imperialistas
liberales”. Como los tiranos que buscaron gobernar al mundo en los siglos xix y xx,
los imperialistas de hoy ―sostiene― son universalistas que albergan un odio por lo
particular y quieren “obligar a los disidentes (ya sean individuos o naciones) a ajus-
tarse por la fuerza a la teoría universal, en aras de su propio bien”.
Se trata de una falacia. No hay movimientos ni instituciones políticas libera-
les actuales que aspiren a una dominación mundial como la que describe Hazony.
Ningún imperio liberal desea coaccionar, gobernar y oprimir a los disidentes del
mundo. Ni la hegemonía estadounidense que predominó durante el periodo pos-
terior a la Guerra Fría ni el orden internacional liberal que Washington respaldó
pueden describirse como imperiales, y ambos, en la actualidad, se han debilitado
en cierto modo. La Unión Europea nunca intentó extender su dominio más allá
de Europa y está luchando por su supervivencia. Si hay imperialistas, es más pro-
bable encontrarlos en las sedes centrales de las empresas de Silicon Valley o en
Wall Street que en Bruselas o Washington, y el dominio que buscan es comercial,
no político.
En realidad, el Estado-nación no cuenta con rivales institucionales importan-
tes. Las organizaciones internacionales son débiles e ineficaces; las grandes empresas
internacionales son poderosas y eficaces, pero no quieren desperdiciar esfuerzos en
gobernar. La lucha entre los nacionalistas generosos y los imperialistas cosechadores

Abril/Junio 2020 95
Yael Tamir

de odio que Hazony describe es en gran medida imaginaria. Lo que sí existe es una
tensión entre el nacionalismo y el globalismo neoliberal. En este contexto, el nacio-
nalismo es una teoría no solamente acerca de la autodeterminación, sino del derecho
(y quizá de la obligación) de los Estados a intervenir en el mercado para defender a
sus ciudadanos y controlar los efectos de la hiperglobalización, recuperar los empleos
que salieron del país, apoyar la producción nacional, limitar la inmigración y elevar
los aranceles. Tales políticas chocan con las creencias liberales de la preponderancia
del libre comercio y el libre tránsito de personas. El verdadero debate entre los nacio-
nalistas y los globalistas no es tanto por la identidad, sino por la economía.
Hasta hace poco, este debate parecía haberse resuelto a favor del globalismo; pero
últimamente ha resurgido la preferencia por lo nacional. El enojo con los resultados
económicos y sociales del globalismo neoliberal (la creciente desigualdad, el rápido
cambio cultural) ha desatado una reacción populista exagerada que, en parte, tiende
al nacionalismo. Por lo tanto, los políticos de ambos lados del Atlántico compiten por
el apoyo popular afirmando que representan al “pueblo” y culpan a las élites de adop-
tar políticas egoístas.
Los críticos acusan a estos nacionalistas de nueva cepa de racismo y chovinismo y
de basar sus reclamos en la xenofobia. Sin duda, hay muchas pruebas de intolerancia
entre quienes se alinean con la posición nacionalista. Por ejemplo, basta ver el apoyo
manifiesto a la retórica antimusulmana del Partido de la Independencia del Reino
Unido ―de extrema derecha―, la nueva ola antisemita de los nacionalistas france-
ses y el renacimiento del nacionalismo de “sangre y tierra” en Estados Unidos, donde
los grupos supremacistas blancos combinan las quejas populistas con proclamas racis-
tas y antisemitas.
Ahora bien, no todos los nacionalistas son intolerantes. Muchos solo sienten que las
élites cosmopolitas y trotamundos tienen más en común con las élites de otros lugares
que con sus connacionales, a quienes tratan de manera injusta. La gente desea líderes y
formuladores de políticas públicas que se comprometan a servir y proteger a los suyos
y que prefieran y ofrezcan mejores oportunidades a los más necesitados en su país,
más que a los de otros lugares. Eso es lo que muchos electores estadounidenses escu-
chan cuando Trump exclama “¡Estados Unidos primero!” y los hace sentirse seguros.
El resurgimiento del nacionalismo no es solo un fenómeno de la derecha. Los
líderes y electores progresistas y de izquierda también se sienten cada vez más cómo-
dos con políticas con tintes nacionalistas. Esto ha llevado a alianzas sorpresivas, como
la del principal negociador comercial de Trump, Robert Lighthizer, un funcionario
público republicano que cabildeó para reducir los aranceles y ahora apoya la política
de línea dura contra China, y Sherrod Brown, el Senador progresista demócrata por
Ohio y posible candidato presidencial en 2020, al que apoyan los sindicatos y los acti-
vistas a favor de los derechos laborales.
Con todo, son pocos los liberales dispuestos a adoptar el término “nacionalista”.
¿Hay alguna alternativa? En noviembre de 2018, durante la ceremonia en París para
conmemorar el centenario del fin de la Primera Guerra Mundial, el presidente fran-
cés Emmanuel Macron intentó diferenciar entre nacionalismo y patriotismo. “El

96 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
 La construcción de un nacionalismo mejor

patriotismo es exactamente lo opuesto al nacionalismo —arguyó—. Al decir: ‘Nuestros

intereses primero. No importan los demás’, borramos lo que una nación más valora, lo
que le da vida, lo que la hace grande y lo que es fundamental: sus valores morales”. Pero
si el patriotismo no implica poner los intereses del propio país por encima de los de
los demás, ¿qué supone entonces? Macron afirmó que el patriotismo francés surge
de una “visión de Francia como un país generoso, de Francia como un proyecto, de
Francia como la portadora de los valores universales”. Pero ese argumento bien pudiera
servir para definir el nacionalismo francés tradicional. Lejos de presentar una diferen-
cia tajante entre el nacionalismo y el patriotismo, Macron no hizo más que demostrar
que no hay una distinción clara ni útil entre ambos conceptos.

UN NACIONALISMO MÁS GENEROSO Y BENÉVOLO

El malabarismo semántico que Macron ejecutó no sería necesario si él y otros libe-
rales estuvieran dispuestos a aceptar otras formas de nacionalismo. Después de todo,
es natural que los líderes políticos vean los asuntos internacionales desde una pers-
pectiva nacional y pongan en primer lugar los intereses de su propio país. Macron
y la canciller alemana Angela Merkel respaldan una posición a favor de la Unión
Europea, pues identifican los intereses nacionales de sus países con la pertenencia
a la Unión y con cierto grado de colaboración regional y mundial. El gobierno de la
Primera Ministra británica, Theresa May, sostiene una perspectiva opuesta y, por lo
tanto, apoya el brexit. Más allá de los lemas políticos, Trump piensa igual y cree que
Estados Unidos se beneficia menos de lo que debería de los acuerdos internacionales
que quiere renegociar. Al otro lado del mundo, el presidente chino Xi Jinping estable-
ció la Iniciativa del Cinturón y la Nueva Ruta de la Seda, para unir una gran parte del
hemisferio oriental mediante una red de obras de infraestructura y cadenas de abaste-
cimiento dominadas por China, es decir, un proyecto nacionalista con un giro global.
Pese a lo que dice Hazony, el principal conflicto en la política internacional actual
no es entre nacionalistas e imperialistas, sino entre los diferentes enfoques para equi-
librar los intereses nacionales con las exigencias de la economía globalizada. Cuando
los liberales atacan de manera indiscriminada todas las formas de nacionalismo,
fomentan innecesariamente una lucha ideológica que por ahora van perdiendo. Si el
liberalismo recupera poder, necesita desarrollar su propia forma de nacionalismo, una
que asegure a los ciudadanos que sus líderes trabajan para ellos y su bienestar.
Los ciudadanos más pobres de los Estados más poderosos llevan demasiado
tiempo pagando el precio del globalismo. Es justo y es hora de que exijan a sus líde-
res que protejan sus intereses. No se necesita aceptar la cruda cosmovisión de suma
cero de Trump para creer que la riqueza de las naciones debe generarse y distribuirse
como parte de un estrecho contrato social entre ciertos individuos. Los liberales no
deberían fomentar el egoísmo nacional, sino apoyar las políticas que ayuden a los ciu-
dadanos a sentirse conectados y comprometidos con una comunidad merecedora y
significativa. El liberalismo y el nacionalismo no son mutuamente excluyentes; pue-
den y deben ir de la mano.

Abril/Junio 2020 97
 La importancia
del otro lugar
En defensa del cosmopolitismo
Kwame Anthony Appiah

E
n octubre de 2016, la primera ministra británica Theresa May pronunció su
primer discurso como líder del partido en la Conferencia del Partido Con-
servador. En un intento evidente por captar el espíritu populista del voto
por el brexit que hundió a su predecesor, habló de “la sensación ―profunda, intensa
y, reconozcámoslo, con frecuencia justificada― que hoy tienen muchas personas
de que el mundo funciona bien para unos pocos privilegiados, pero no para ellas”.
Lo que se requiere para ponerle un alto a esto, argumentó May, es un “espíritu de
ciudadanía” que no existe entre las élites empresariales que constituyen un sector
de la base de su partido. La ciudadanía, afirmó, “es un compromiso con los hombres
y mujeres que viven a tu alrededor, que trabajan para ti, que compran los bienes y
servicios que tú vendes”. Continuó:

Hoy, demasiadas personas en posiciones de poder se comportan como si tuvieran más

en común con las élites internacionales que con quienes viven en su calle, sus emplea-
dos, los desconocidos con los que se cruzan. Pero si ustedes creen que son ciudada-
nos del mundo, les digo que son ciudadanos de ningún lugar. No entienden lo que es
la ciudadanía.

Aunque May nunca usó el término, el destinatario era claro: la denominada élite
cosmopolita. Unos días después de este discurso, me encontraba dando una charla
sobre nacionalismo para la bbc. La Primera Ministra había estado en Birmingham,
la única entre las cinco ciudades más grandes del Reino Unido que había votado por
el brexit, con el escasísimo margen de 50.4% contra 49.6%. Yo estaba en la ciudad
más grande de Escocia, Glasgow, en donde dos tercios de la población habían votado
por quedarse en la Unión Europea, al igual que la mitad de los distritos escoceses.

KWAME ANTHONY APPIAH es profesor de Filosofía y Derecho en la New York University

y autor de The Lies That Bind: Rethinking Identity (Liveright Publishing Corporation, 2018).
Sígalo en Twitter en @KAnthonyAppiah.

98 material original de foreign affairs . Volumen 98 Número 2 · Volumen 20 Número 2

 La importancia del otro lugar

Naturalmente, alguien me preguntó qué pensaba sobre el comentario de los “ciuda-

danos de ningún lugar” que hizo May.
No era la primera vez que escuchaba esta acusación, ni será la última. Con el
personaje de la señora Jellyby, la “filántropa telescópica” de Casa desolada, Charles
Dickens evoca memorablemente a alguien que descuida a sus propios hijos mien-
tras hace planes para mejorar la vida de los habitantes de un lejano país, y cuyos ojos
“tenían la extraña costumbre de que siempre parecían estar contemplando algo en
la distancia”, como si “no pudieran ver nada más cercano que África”. La actitud a la
que May aludía padecía algo similar: era la de un viajero frecuente que apenas puede
entrever a sus compatriotas en tierra a través de las nubes.
Sin embargo, esto es casi lo opuesto del cosmopolitismo. De hecho, la tarea cos-
mopolita consiste en ser capaz de fijarse tanto en lo que está lejos como en lo que está
cerca. El cosmopolitismo es un acto expansivo de la imaginación moral. Ve a los huma-
nos como seres que moldean su vida en comunidades propias: una familia, un vecin-
dario, una pluralidad de grupos identitarios que se traslapan y se extienden en espiral
hasta abarcar a toda la humanidad. Nos pide que seamos muchas cosas, porque somos
muchas cosas. Y si sus detractores rara vez habían vociferado tanto, es porque el credo
nunca había sido tan necesario.

HOMBRES DE NINGÚN LUGAR

El cosmopolitismo nació en el siglo iv a.c. como un acto de resistencia, cuando
Diógenes el Cínico ―que venía de Sinope, una ciudad de lengua griega a orillas del
mar Negro― declaró por primera vez que él era un kosmopolitês. La palabra, que al
parecer es un neologismo de su invención, se traduce más o menos como “ciudadano
del mundo”. A Diógenes le encantaba desafiar el sentido común de su época y esta
palabra supone una paradoja: un politês era un hombre adulto ciudadano de una polis,
una de las ciudades griegas autónomas del sureste de Europa y Asia Menor, y el kos-
mos era todo el universo. Para cualquier contemporáneo de Diógenes habría sido
obvio que no se puede pertenecer al universo del mismo modo que se pertenece a
una ciudad como Atenas, que tenía entonces una ciudadanía de alrededor de 30 000
hombres adultos libres (y una población total de quizá 100 000 personas). Era una
contradicción de términos tan evidente como la “aldea global”, la expresión acuñada
por el teórico de los medios de comunicación Marshall McLuhan hace poco más de
medio siglo. La idea de “aldea” remite a algo pequeño; lo “global” a algo enorme. El
cosmopolitismo toma lo pequeño y conocido y lo proyecta a un mundo entero de
desconocidos.
Sin embargo, esta formulación paradójica ha llegado a gozar de un extraordinario
atractivo en todo el planeta. El populismo conservador podrá estar al alza en Europa,
pero en un estudio de 2016 realizado por la bbc, casi tres cuartas parte de los chinos
y nigerianos encuestados ―junto con más de la mitad de los brasileños, canadien-
ses y ghaneses― dijeron que se veían “más como ciudadanos del mundo” que de su
propio país. Incluso dos de cada cinco estadounidenses se sentían del mismo modo.

Abril/Junio 2020 99
Kwame Anthony Appiah

Con todo, todavía hay algo engañoso en esta concepción identitaria. La encuesta
de la bbc presupone que uno debe sopesar la importancia relativa de las lealta-
des mundiales y de las locales como si estuvieran en competencia. Es una forma
equivocada de ver las cosas. Por ejemplo, yo, como millones de personas, voto en
al menos tres entidades políticas: la Ciudad
de Nueva York, el estado de Nueva York y
La tarea cosmopolita Estados Unidos. Si se me preguntara con cuál
consiste en ser capaz estoy más comprometido, me sería difícil res-
ponder. Sentiría el mismo desconcierto si mi
de fijarse tanto ciudadanía metafórica del mundo se agregara
en lo que está lejos a la lista. Puesto que la ciudadanía es un tipo
como en lo que está cerca. de identidad, su apelación, como la de todas
las identidades, varía según el contexto y el
asunto. Durante las elecciones para alcalde,
lo que más importa es que soy neoyorquino; en elecciones para senadores, tanto
la ciudad, como el estado y el país me importan. En elecciones presidenciales, me
encuentro pensando como ciudadano de Estados Unidos tanto como ciudadano del
mundo, dado que muchos de los problemas más graves que enfrentamos ―desde el
cambio climático hasta las pandemias― no respetan fronteras políticas.
En su discurso ante sus compañeros conservadores, May no solo se refería a la
ciudadanía, sino también al patriotismo, a un vínculo que es emocional, no mera-
mente de procedimiento. Sin embargo, no hay razón por la que un patriota no pueda
tener vivos sentimientos respecto del destino de la Tierra, así como puede albergar
sentimientos intensos por el futuro de una ciudad. Todos tenemos que manejar múl-
tiples ciudadanías: si las personas albergan lealtades a una ciudad y a un país cuyos
intereses pueden divergir, ¿por qué habría de ser incomprensible hablar de lealtad
a todo el mundo? Mi padre, Joe Appiah, fue un independentista ghanés y tituló su
autobiografía The Autobiography of an African Patriot. No vio ninguna incongruencia
en decirle a sus hijos, en una carta que nos dejó cuando murió, que debíamos recor-
dar siempre que somos ciudadanos del mundo.

COSMOPOLITAS PATRIOTAS
Mi padre probablemente tomó la idea de Marco Aurelio, el emperador romano del
siglo ii, cuyas Meditaciones estaban junto con la Biblia en su mesita de noche. Marco
Aurelio escribió que para él, como ser humano, su ciudad y su patria eran el universo.
Es fácil despachar el aforismo como un mero exceso de grandilocuencia imperial; sin
embargo, para los estoicos como Marco Aurelio quería decir que la gente estaba obli-
gada a cuidar a toda la comunidad, a actuar responsablemente en lo que toca al bien-
estar de todos sus conciudadanos del mundo. Este ha sido el concepto central de la
tradición cosmopolita por más de 2 milenios.
Pero hay otro elemento importante de esta tradición, que se mostró más cla-
ramente en el cosmopolitismo europeo del siglo xviii: un reconocimiento y una

100 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 La importancia del otro lugar

celebración del hecho de que nuestros camaradas ciudadanos del mundo, en sus
diferentes lugares, con sus diferentes lenguas, culturas y tradiciones, merecen no
solo nuestra preocupación moral, sino también nuestro interés y curiosidad. El
trato con extranjeros, precisamente por el hecho de ser diferentes, puede abrirnos
a nuevas posibilidades, así como nosotros podemos abrirles nuevas posibilidades a
ellos. Para entender la metáfora de la ciudadanía mundial, importa tanto la preocu-
pación por los extranjeros como la curiosidad que inspiran.
Friedrich Meinecke, alemán fundador de la historiografía intelectual, exploró
los orígenes filosóficos modernos de esta idea en su libro de 1907, Cosmopolitismo y
Estado nacional. Mediante una minuciosa lectura de los intelectuales alemanes desde
la Ilustración hasta finales del siglo xix, mostró cómo el surgimiento del naciona-
lismo alemán estuvo estrechamente entretejido con una forma de cosmopolitismo.
A finales del siglo xviii, Johann Gottfried Herder y otros pensadores cosmopolitas
comenzaron a imaginar una nación alemana que reuniera a los pueblos germanopar-
lantes de docenas de Estados independientes en una unión fundada en una cultura
y lengua, en un mismo espíritu nacional.
Tuvo que pasar un siglo para que la Alemania moderna lograra esta visión
(aunque sin las partes germanoparlantes del Imperio austrohúngaro). En 1871,
un emperador prusiano presidió la unificación de más de dos docenas de reinos
federados, ducados, principados y ciudades independientes. Sin embargo, como
mostró Meinecke, los pensadores responsa-
bles de este logro eran profundamente res-
petuosos del espíritu nacional y también de El cosmopolitismo moderno
los pueblos de otras naciones. Como verda- se distingue por celebrar
dero cosmopolita, Herder admiraba la lite-
ratura y las artes de otros pueblos. Sus ideas
la contribución de
sobre la cultura nacional inspiraron a una cada país al coro
generación de folcloristas, incluidos los her-
manos Grimm, pero también escribió ensa-
de la humanidad.
yos sobre Shakespeare y Homero. Uno
podía ser las dos cosas, cosmopolita y patriota; de hecho, para los grandes nacio-
nalistas liberales del siglo xix, el patriotismo era en última instancia un vehículo
para el cosmopolitismo. Por eso Giuseppe Mazzini, defensor de la unificación ita-
liana, urgía a sus compañeros ciudadanos a “abrazar con vuestro amor a toda la
familia humana”.
El repertorio de calumnias modernas contra los cosmopolitas ―que desempeñó
un papel central en la propaganda antisemita del estalinismo de posguerra― se
basa en que son “desarraigados”. Esta acusación no solo refleja ceguera moral, sino
también confusión intelectual. Lo distintivo del cosmopolitismo moderno es que
celebra la contribución de cada país al coro de la humanidad. Se trata de compartir,
y no se puede compartir sin nada que llevar a la mesa. Los verdaderos cosmopoli-
tas tienen rizomas que se extienden en sentido horizontal, así como raíces prima-
rias que se afianzan profundamente; son todo menos desarraigados.

Abril/Junio 2020 101

Kwame Anthony Appiah

Vale la pena subrayar otro corolario del cosmopolitismo: al respetar los derechos
de otros a ser diferentes de ellos, los cosmopolitas extienden ese derecho a los no cos-
mopolitas. La idea de que cada ser humano importa ―el universalismo en el cen-
tro del cosmopolitismo― no es opcional; por eso, los cosmopolitas también están
comprometidos con la idea de que los individuos y las sociedades tienen el derecho
a resolver por sí mismos cuestiones acerca de qué es importante y muchos aspectos
de sus acuerdos sociales. En particular, muchas personas valoran el sentimiento de
pertenecer a un lugar y quieren estar rodeadas de otras que hablen una lengua cono-
cida y tengan costumbres como las suyas. Estas personas ―que el reportero britá-
nico David Goodhart apodó “los de algún lugar”, en contraste con “los de cualquier
lugar”― tienen derecho a moldear un mundo social que les permita estas cosas,
que les garantice las comodidades consabidas del hogar. Y si quieren conservar estas
comodidades manteniendo lejos a quienes son diferentes o las importaciones cultu-
rales de otros lugares, entonces (en el supuesto de que se apeguen a ciertas normas
morales básicas de tolerancia), están en su derecho.
El problema, desde luego, es que estos localistas no cosmopolitas viven en socie-
dad con otros que piensan diferente. Deben convivir con los cosmopolitas, así como
los cosmopolitas tienen que convivir con ellos. Y no solo eso: las sociedades tienen el
deber moral y legal de admitir al menos a algunos extranjeros, a saber, los que huyen
de la persecución o la muerte. Estas obligaciones son parte de la comunidad de las
naciones, de modo que la carga debe distribuirse equitativamente y cada sociedad
debe contribuir a que se cubra esta necesidad.
El hecho de que los localistas convivan con cosmopolitas en países que tienen obli-
gaciones con los que buscan asilo limita las formas en que pueden tener las comodi-
dades del hogar. Sin embargo, la existencia de los localistas también limita lo que
pueden hacer los cosmopolitas. En la democracia, se trata de respetar los deseos legí-
timos de los conciudadanos y tomarlos en consideración siempre que sea posible.

FAVORITISMOS
Si el nacionalismo y el cosmopolitismo, lejos de ser incompatibles, están de hecho
entrelazados, ¿cómo es que el cosmopolitismo se ha vuelto semejante pesadilla para
quienes, como el estratega político Steve Bannon, tratan de aliarse con el espíritu del
nacionalismo? Una razón es que algunas personas han hecho declaraciones desmedi-
das en nombre del cosmopolitismo. Con frecuencia han caído en esta tentadora línea
de pensamiento: si todos importan, entonces deben importar en el mismo grado, y si
esto es verdad, entonces cada quien tiene las mismas obligaciones morales con cada
uno de los demás. Cualquier sesgo (como favorecer a aquellos con quienes uno está
conectado por sangre o cultura o territorio) puede verse como arbitraria desde el
punto de vista moral. El enemigo real de quienes se preocupan por “los ciudadanos
de ningún lugar” no es un cosmopolitismo razonable, sino una idea diferente, apoyada
ocasionalmente por personas que se llaman a sí mismas “ciudadanas del mundo”, que
consiste en que está mal ser parcial hacia la propia tierra o el propio pueblo.

102 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 La importancia del otro lugar

Lo que la versión imparcial del cosmopolitismo no percibe es que el hecho de

que todos tengan la misma importancia desde la perspectiva de una moral universal
no significa que cada uno tenga las mismas obligaciones con todos. Yo siento un afecto
particular por mis sobrinos y sobrinas, que no se extiende a tus sobrinos y sobrinas.
De hecho, creo que estaría moralmente mal no favorecer a mis parientes cuando se
trata de repartir mi atención finita y mi cariño. ¿Se sigue de aquí que debo odiar a tus
sobrinas y sobrinos o tratar de formar un mundo en el que estén en desventaja? Desde
luego que no. Yo puedo reconocer el interés moral legítimo de tu familia, mientras
que sigo dedicando una atención especial a la mía. No es que mi familia importe más que
la tuya; es que me importa más a mí. Y exigirle a la gente que ponga atención especial
a los suyos es, como señaló la gran filósofa cosmopolita Martha Nussbaum, “la única
manera sensata de hacer el bien”.
Por lo general, sentimos más afecto por las personas con las que crecimos y con
las que hicimos nuestra vida que por las que no pertenecen a nuestra familia. Sin
embargo, de todos modos podemos favorecer a aquellos con quienes compartimos
proyectos o identidades, y es un rasgo distintivo de la psicología humana que seamos
capaces de tener sentimientos intensos en torno a identidades que compartimos con
millones o miles de millones de extraños. De hecho, esta característica es evidente
en el tipo de nacionalismo que no admite el respeto por otras naciones ―como sí lo
admitía Herder―, sino que manifiesta hostilidad y xenofobia. Es necesario refrenar
este aspecto del nacionalismo, y el cosmopolitismo es un medio para lograrlo. Sin
embargo, es absurdo perder el otro lado del nacionalismo: su capacidad de reunir a
las personas en torno a proyectos tales como crear un Estado de bienestar social o for-
mar una sociedad de iguales.

POLÍTICAS DE IDENTIDAD MUNDIAL

Aparte de la acusación de que el cosmopolitismo es incompatible con el naciona-
lismo, enfrenta también la objeción de que la humanidad es demasiado abstracta
para incitar un sentimiento fuerte de identidad. No obstante, la escala simplemente
no puede ser el problema. Hay casi 1400 millones de chinos y, aun así, su identifica-
ción nacional es una fuerza real en su vida y su política. El moderno Estado-nación
siempre ha sido una comunidad demasiado grande para que todos se conozcan en
persona, de modo que siempre se ha mantenido unido no por un compañerismo
literal, sino por una identificación imaginaria. Los cosmopolitas extienden su ima-
ginación solo un pequeño paso más y, al hacerlo, no tienen que figurarse que se des-
arraigan. Gertrude Stein, escritora nacida en Pittsburgh, criada en Oakland y que
vivió en París durante 4 décadas, tenía razón: “¿De qué sirven las raíces ―pre-
guntó― si no te las puedes llevar?”
Entonces, defender una ciudadanía mundial no significa oponerse a una ciuda-
danía local. Mi padre, quien se describía como un ciudadano del mundo, estaba pro-
fundamente interesado en la vida política de su pueblo, Kumasi, la capital del viejo
Imperio ashanti, al que se sentía orgulloso de pertenecer. También fue un miembro

Abril/Junio 2020 103

Kwame Anthony Appiah

activo de la Organización para la Unidad Africana (que se volvió la Unión Africana).

Sirvió a su país, Ghana, en la Organización de las Naciones Unidas (onu), en la que
también creía apasionadamente. Amaba las tradiciones, los proverbios y las leyendas
ashantis, así como a Shakespeare; como abogado, admiraba a Cicerón, a quien citaba
ante la mínima provocación, pero también a Thurgood Marshall y Mahatma Gandhi.
Oía la música de Bessie Smith (la “Emperatriz del Blues”, afroestadounidense), de
Sophie Tucker (la estrella de vodevil nacida en Ucrania) y de Umm Kulthum (el can-
tante egipcio) y coreaba las canciones del dúo del teatro musical inglés Gilbert y
Sullivan. Nada de esto le impidió unirse al movimiento de independencia de Ghana,
ser miembro del Parlamento nacional o sentar las bases para el trabajo legal pro bono
en su país. Comprendía que lo que May llamó “los lazos y obligaciones que hacen
funcionar a nuestra sociedad” son mundiales, además de locales. Veía que esas obli-
gaciones existían no solo en su país natal y en su pueblo, sino también en la arena
internacional. Reconocía lo que ese poeta tan inglés, Philip Larkin, una vez llamó “la
importancia del otro lugar”.
Quienes niegan la importancia del otro lugar se han retirado del mundo, en donde
los mayores retos y amenazas deben ser confrontados por una comunidad interna-
cional con un auténtico sentido del deber que trascienda las fronteras. Hoy, las con-
centraciones de dióxido de carbono en la atmósfera están en el punto más alto en
800 000 años. La acidificación de los océanos empeora sin cesar. Y de acuerdo con la
onu, hubo casi 260 millones de inmigrantes internacionales en 2017, muchos de los
cuales huyeron de la guerra y la opresión en África, Asia y el Medio Oriente.
Mientras los demagogos populistas de todo el mundo explotan la agitación del
descontento económico, se corre el peligro de que las políticas públicas de com-
promiso cedan el paso a unas políticas públicas de aislamiento. Un cosmopolitismo
próspero debe estar atento a lo que sucede cerca y lejos, y debe promover sistemas
políticos que también funcionen en el plano local. “Los de cualquier lugar” deben
ampliar su interés a “los de algún lugar”. No obstante, olvidar que todos somos ciu-
dadanos del mundo ―un pequeño mundo sumamente vulnerable y cada vez más
caliente― representaría una relajación imprudente de la vigilancia. El otro lugar
nunca ha sido tan importante.

104 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

Cambiar la sangre por la tierra
La tentación mortal de las políticas étnicas
Lars-Erik Cederman

A
partir de la Revolución francesa, el nacionalismo ―la idea de que las
fronteras estatales deben coincidir con las comunidades nacionales― ha
sido la fuente fundamental de legitimidad política en todo el mundo.
Desde principios del siglo xix, cuando el nacionalismo se propagó desde Europa
Occidental, adquirió una naturaleza cada vez más étnica. En los territorios donde
el Estado y la nación no coincidían, tales como Alemania, Italia y la mayor parte
de Europa del Este, la nación tendía a definirse en términos de sus orígenes étni-
cos, lo que llevó a violentos procesos de unificación o secesión. Al inicio del siglo
xx, el nacionalismo étnico trastornó aún más las fronteras políticas, lo que provocó
la desintegración de imperios multiétnicos, como el de los Habsburgo, el otomano
y el ruso. Y al cambiar las dimensiones de las unidades políticas de Europa, socavó
el equilibrio de poder y contribuyó a dos guerras mundiales.
Sin embargo, tras la Segunda Guerra Mundial se constituyeron normas e ins-
tituciones liberales. Principios como la integridad territorial y los derechos huma-
nos universales, e instituciones como la Organización de las Naciones Unidas (onu)
lograron reducir los conflictos etnonacionalistas en casi todo el mundo. Hoy, las gran-
des guerras interestatales y las apropiaciones violentas de territorio casi han desapare-
cido. El número de guerras civiles étnicas también ha disminuído.
No obstante, el nacionalismo étnico está de regreso con mayor fuerza. En 2016,
los votantes británicos optaron por dejar la Unión Europea por la creencia de que la
visión posnacional de esa institución debilitaba la soberanía británica y amenazaba
con abrumar al Reino Unido con inmigrantes de África, el Medio Oriente y las regio-
nes menos desarrolladas de Europa. Donald Trump ganó las elecciones presiden-
ciales ese mismo año al aprovechar el miedo de que Estados Unidos fuera invadido
por mexicanos y musulmanes. Una vez en el cargo, Trump no solo atizó el fuego del
nacionalismo étnico, sino que también denigró y perjudicó las normas e instituciones
diseñadas para salvar a la humanidad de estos impulsos.

LARS-ERIK CEDERMAN es profesor de Investigación de Conflictos Internacionales en el

eth Zürich.

material original de foreign affairs . Volumen 98 Número 2 Abril/Junio 2020 105

Lars-Erik Cederman

Otros líderes defienden con entusiasmo su propia versión de nacionalismo étnico.

En toda Europa, los partidos populistas de derecha que se oponen a la Unión Europea
y la inmigración han ganado una mayor participación electoral. En Austria, Hungría,
Italia, Noruega y Polonia, entre otros, incluso detentan el poder ejecutivo. El embate
del nacionalismo étnico se ha dirigido contra los migrantes y otros extranjeros, pero
las minorías étnicas que existen desde hace mucho tiempo en estos países también
padecen los efectos de esta ola, como lo ilustra el resurgimiento del antisemitismo en
Hungría y la creciente discriminación contra los romaníes en Italia. Brasil, la India,
Rusia y Turquía, que alguna vez figuraron entre
las más prometedoras democracias emergen-
El nacionalismo étnico tes, cada vez rechazan más los valores liberales.
ahora ejerce más influencia Están definiendo su ideología gobernante en
estrechos términos étnicos y les dan más espacio
de la que había tenido a los radicales para atacar a quienes no pertene-
desde la Segunda Guerra cen al grupo étnico dominante. El nacionalismo
étnico ejerce ahora más influencia de la que
Mundial. había tenido desde la Segunda Guerra Mundial.
El hecho es lamentable por todo tipo de razo-
nes, desde el repunte de los crímenes de odio contra los inmigrantes hasta el daño que
le ha ocasionado al orden posterior a la Segunda Guerra Mundial. Con todo, lo más
atemorizante del nacionalismo étnico actual es que podría traer de regreso los males
que acompañaron su dominio pasado: grandes disturbios violentos tanto internos
como entre los países. Si el nacionalismo étnico continúa su avance, se corre el riesgo
de que avive turbulencias civiles desestabilizadoras en Estados multiétnicos e incluso
disputas fronterizas violentas que podrían revertir el largo declive de las guerras inter-
estatales. Los políticos tienen que resistir la tentación electoral de incitar políticas
internas excluyentes y reafirmar su compromiso con las normas e instituciones de coo-
peración en el extranjero. Quienes manipulan el nacionalismo étnico juegan con fuego.

ESTÁ DE REGRESO
Al final de la Guerra Fría, había señales de alarma de que los conflictos étnicos
podrían regresar. Sin embargo, en ese tiempo parecían injustificados los temo-
res de que realmente algo así estuviera sucediendo. Como señaló en 2000 el espe-
cialista Robert Gurr en Foreign Affairs (vol. 79, núm. 3), pese a la violencia en la
ex-Yugoslavia y en Ruanda, de hecho la frecuencia de los conflictos étnicos había
disminuido desde mediados de la década de 1990. Gurr destacó las políticas inclu-
sivas y los compromisos pragmáticos que habían impedido o resuelto los conflictos
étnicos, para postular que persistiría la tendencia hacia la paz. Su ensayo refleja el
optimismo liberal que caracterizó las décadas posteriores a la Guerra Fría. La globa-
lización transformaba el mundo. Las fronteras parecían debilitarse. El optimismo no
era simplemente una fantasía y hoy los conflictos étnicos son mucho menos comu-
nes que hace 3 décadas.

106 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Cambiar la sangre por la tierra

Una razón de peso es que los países albergan cada vez más minorías. Eso con-
cluye el análisis de Kristian Gleditsch, Julian Wucherpfennig y Lars-Erik Cederman
de un conjunto de datos sobre relaciones étnicas desde 1993. La discriminación con-
tra los grupos étnicos y su exclusión del poder ejecutivo ―una causa importante
de conflictos― están disminuyendo en todo el mundo. A excepción del Medio
Oriente, donde las minorías en Arabia Saudita, Bahréin, Irak, Israel y Siria conti-
núan luchando por aumentar su poder, los grupos étnicos participan cada vez más en
acuerdos de distribución del poder. Desde la Segunda Guerra Mundial, el porcen-
taje de la población mundial que vive en países comprometidos con alguna forma de
reparto étnico de poder ha pasado de ser un 25% a aproximadamente 50%. A algu-
nos grupos se les ha otorgado una normatividad autónoma, por ejemplo, los habitan-
tes de Acsh en Indonesia y las comunidades aimara y quechua en Bolivia. Mientras
tanto, las operaciones mundiales de la onu para la preservación de la paz ayudan a
evitar que estallen nuevas hostilidades entre grupos antagónicos, y los esfuerzos por
promover la democracia sensibilizan a los gobiernos respecto de las minorías, lo que
ha ido convenciendo a estos grupos de dirimir sus diferencias en las urnas, en vez de
en el campo de batalla.
Los datos también revelan que el número de grupos étnicos en rebeldía solo
ha crecido en el Medio Oriente. Fuera de esa región, la tendencia avanza en la
dirección opuesta. A mediados de la década de 1990, cerca del 3% de la pobla-
ción promedio de un país estaba compuesta por grupos que se rebelaban contra
el gobierno; hoy, esa proporción se redujo a aproximadamente la mitad. Además,
de una comparación mundial de las concesiones hechas a varios grupos étnicos en
términos de derechos, autonomía y participación en el poder, se desprenden prue-
bas sólidas de que estas acciones han ayudado a impedir nuevos conflictos y ter-
minar con los viejos. Por mucho, los esfuerzos posteriores a la Guerra Fría para
mantener a raya el nacionalismo étnico y evitar la guerra han funcionado relati-
vamente bien.
Pese a todo, de tiempo atrás hay señales de que es demasiado pronto para decla-
rar la victoria sobre el nacionalismo étnico. Desde el cambio de milenio, los partidos
populistas de derecha han ganado fuerza en Europa. En 2005, el intento de estable-
cer una constitución para la Unión Europea fue detenido por los votantes franceses y
holandeses, lo que indica que los europeos todavía se sentían muy celosos de su iden-
tidad nacional. En 2008, la crisis financiera comenzó a socavar la confianza en la glo-
balización (y a debilitar a la Unión Europea). Los levantamientos que sacudieron al
mundo árabe, iniciados a finales de 2010, en vez de señalar la expansión de la demo-
cracia, trajeron inestabilidad y conflictos.
En los siglos xix y xx el nacionalismo avanzó en oleadas, y es poco probable que
la ola actual haya terminado de inundar el mundo. Además, llega en un momento
en que los bastiones que han impedido los conflictos parecen ceder: las democracias
retroceden en todo el mundo y los fondos para mantener la paz se encuentran otra
vez bajo presión. Desde su origen, el nacionalismo étnico ha traído consecuencias vio-
lentas. Hay muchos motivos para preocuparse de que el brote actual también lo haga.

Abril/Junio 2020 107

Lars-Erik Cederman

EL CAMINO HACIA LA VIOLENCIA

El aumento del nacionalismo étnico suscita conflictos de diversas maneras. La varia-
ble clave, según las recientes investigaciones, es el acceso al poder. Cuando los grupos
étnicos no lo tienen, es muy probable que lo busquen por medio de la violencia. Con
frecuencia, en los Estados multiétnicos las élites de un grupo acaban por dominar el
gobierno y excluyen a los grupos más débiles, aun si los líderes representan una mino-
ría dentro de la población del país. Es el caso de Siria, donde el presidente Bashar
al Assad, miembro de la minoría alauita, una secta chiita que representa el 12% de la
población, dirige nominalmente un país que es 74% sunita. Esta disparidad ha sido
motivo de extendidas quejas entre otros grupos étnicos y llevó a una guerra civil que
hasta ahora ha causado 400 000 muertes y disparó una ola de migración que ha deses-
tabilizado a Europa. Sin embargo, por lo general los grupos que luchan por el poder
son minorías, como los tutsis, que emprendieron una guerra civil en Ruanda en 1990,
o los sunitas en Irak, que todavía luchan por alcanzar una cuota de poder.
No es solo la falta de poder político lo que incita a los grupos étnicos a tomar las
armas bajo la bandera del nacionalismo: pasa otro tanto con la desigualdad cultu-
ral, social y económica. Se ha visto que la des-
igualdad étnica siempre incrementa el riesgo
Quienes manipulan de rebelión. El economista Frances Steward,
por ejemplo, demostró que esa desigualdad
el nacionalismo étnico tiene más probabilidades de causar conflic-
juegan con fuego. tos violentos que la desigualdad entre indivi-
duos, porque es mucho más fácil movilizar a
la gente por motivos étnicos. Y en la investiga-
ción de Gleditsch, Wucherpfennig y Cederman se encontró que el riesgo de rebelión
aumenta rápidamente con la desigualdad económica por motivos étnicos; por ejem-
plo, el checheno promedio es seis veces más pobre que el ruso promedio, lo que se tra-
duce en que la propensión a la rebelión aumente diez veces.
Estos resultados no se limitan a los grupos étnicos atrapados en la lucha por el
poder para controlar los países que ya existen, sino que también corresponden a las
minorías que aspiran a la autarquía. Entre tanto, los Estados ven estas demandas
como un anatema de su soberanía y, así, se resisten a asumir el menor compromiso
con esos grupos; por ejemplo, se niegan a otorgarles autonomía regional. Esta obsti-
nación tiende a radicalizar a las minorías agraviadas y las lleva a desear una indepen-
dencia total, muchas veces por medio de la violencia. No hace falta más que ver a los
católicos en Irlanda del Norte, los vascos en España, los kurdos en Irak y Turquía, y
diversos grupos en Myanmar (Birmania).
El nacionalismo étnico también suscita otros conflictos cuando sustenta el llamado
a la unidad territorial de un mismo grupo étnico dividido por fronteras internacio-
nales, lo que alienta a los rebeldes a levantarse contra sus Estados actuales. Cuando
la disolución de Yugoslavia dejó a los serbios dispersos en varios países, su líder,
Slobodan Milosevic, capitalizó su resentimiento y reclamó territorios en Croacia,
Bosnia y Herzegovina. Con frecuencia se invoca la nostalgia. Después de referirse al

108 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Cambiar la sangre por la tierra

colapso de la Unión Soviética como “la mayor catástrofe geopolítica del siglo”, el pre-
sidente ruso Vladimir Putin anexó Crimea e invadió la región oriental de Ucrania,
y se justificó apelando a la unificación de la nación rusa. El presidente turco Recep
Tayyip Erdogan ha insistido en la pasada gloria del Imperio otomano para extender
la influencia de su país mucho más allá de sus fronteras actuales. El primer minis-
tro húngaro Viktor Orban invocó en forma similar al Imperio de los Habsburgo
cuando aceptó la ayuda rusa para respaldar las milicias de la minoría húngara dentro
de Ucrania que defienden el separatismo.
Es muy probable que el nacionalismo étnico provoque una guerra civil, pero tam-
bién puede desatar una guerra entre Estados al alentar a sus líderes a hacer invocacio-
nes nacionales que acentúan las tensiones con otros países. Esta dinámica ha operado
en las disputas entre Armenia y Azerbaiyán, la India y Pakistán, y Grecia y Turquía.
Los investigadores han reunido pruebas de que la desigualdad política vinculada a
lo étnico empeora las cosas: cuando los líderes etnonacionalistas creen que en países
vecinos las comunidades de su misma sangre están siendo maltratadas, se sienten más
inclinados a ir en su rescate con la fuerza militar.
Además, estos líderes etnonacionalistas son hostiles a las organizaciones interna-
cionales que defienden los derechos de las minorías, la gobernanza multiétnica y el
compromiso. Para ellos, los llamados a repartir el poder contradicen el dominio legí-
timo de su grupo étnico. Les parece que la protección de los derechos humanos y el
Estado de derecho, así como las intervenciones humanitarias tales como los opera-
tivos para el mantenimiento de la paz, constituyen amenazas directas a sus agendas
etnonacionalistas, de modo que intentan socavarlas. Rusia explícitamente ha inten-
tado debilitar el Derecho Internacional y las instituciones internacionales con el fin de
crear más espacio para su propio proyecto de ocupación en Crimea. Israel ha hecho lo
mismo al servicio de su ocupación de Cisjordania. Trump, que exigió que se termina-
ran las sanciones de Estados Unidos a Rusia y mudó la embajada estadounidense de
Tel Aviv a Jerusalén, ha apoyado estos impulsos etnonacionalistas, lo que erosiona el
consenso de posguerra que limitaba los conflictos étnicos.
Si todos estos son factores de riesgo para que el nacionalismo étnico desemboque
en un conflicto, ¿en dónde prevalecen hoy? El análisis estadístico indica que los países
con diversidad étnica, pero aún relativamente pacíficos, que se encuentran en mayor
peligro de caer en la violencia son Etiopía, Irán, Pakistán y la República del Congo. Se
trata de países en desarrollo con historias de conflictos en los que las minorías enfren-
tan discriminación y exclusión del poder.
El riesgo de conflictos en los países desarrollados es mucho menor, pero aun allí
el nacionalismo étnico podría amenazar la paz. En España, el surgimiento del nuevo
partido populista de derecha Vox ha presionado a los dos partidos de centroderecha, el
Partido Popular y Ciudadanos, para que estén todavía menos dispuestos a comprome-
terse con los nacionalistas catalanes, lo que prepara el escenario para un largo estan-
camiento si Madrid endurece sus medidas represivas. En Irlanda del Norte, el brexit
podría llevar nuevamente a la imposición de controles aduaneros en la frontera con la
República de Irlanda, un acontecimiento que trastocaría el acuerdo que ha mantenido

Abril/Junio 2020 109

Lars-Erik Cederman

la paz desde 1998. En Europa del Este, el regreso del nacionalismo étnico amenaza
con despertar conflictos olvidados: las disputas interestatales que fueron detenidas
primero por la Unión Soviética y luego por la Unión Europea. Aparte del estallido de
nuevas guerras, el debilitamiento de la presión liberal para que se comparta el poder
y se respeten los derechos de las minorías envalentonará a los etnonacionalistas para
que perpetúen los conflictos existentes, en particular, los de larga duración en Israel,
Myanmar y Turquía. En todo el mundo, luego de 7 décadas de avance continuo hacia
la paz, la tendencia podría empezar a revertirse.

EL CAMINO HACIA LA PAZ

Para atajar estas consecuencias destructivas, podría caerse en la tentación de ver el
nacionalismo étnico como parte de la solución, y no como el problema. Según este
argumento, en vez de resistir el impulso, debería alentarse, dado que así probable-
mente las fronteras políticas se ajustarían a las fronteras nacionales y se eliminarían
los agravios de raíz. Algunos especialistas, como Edward Luttwak, incluso han reco-
mendado que se les permita a los grupos étnicos consiste, pues el dolor de corto plazo
de la guerra redundaría en los beneficios a largo plazo de la estabilidad, que llega
cuando la preponderancia étnica remplaza a la diversidad. Ahora bien, como se ha
demostrado en Siria, las estrategias drásticas tienden a perpetuar el resentimiento,
no a consolidar la paz.
Otros analistas, como el politólogo Chaim Kaufmann, piensan que la mejor
manera de diluir los conflictos étnicos consiste en disgregar el Estado conforme a cri-
terios étnicos y luego distribuir las poblaciones entre las nuevas entidades políticas,
de modo que cada grupo tenga su propio territorio. Después de la Segunda Guerra
Mundial, por ejemplo, los formuladores occidentales de políticas públicas apoyaron
la transferencia de poblaciones con la esperanza de que esto llevaría, en palabras del
historiador Tony Judt, “a una Europa de Estados-naciones más homogénea étnica-
mente”. Sin embargo, ni siquiera en las limpiezas étnicas de gran escala (dudosas en
términos morales y de vidas humanas) hay garantía de que la separación genere líneas
divisorias claras. Por ejemplo, si Cataluña se separara de España surgiría un nuevo
problema de minorías, dado que muchos no catalanes todavía vivirían allí.
Desde luego, donde la violencia y el odio generalizados han destruido toda posi-
bilidad de convivencia pacífica, la separación étnica bien podría constituir la única
solución viable. Por eso, por ejemplo, la solución de dos Estados para el conflicto
israelí-palestino todavía goza de un amplio apoyo, al menos fuera de Israel. Sin
embargo, persiste el problema de que no hay un criterio claro respecto de qué tan
violenta e irremediable tiene que ser una situación para que se justifique dividir el
territorio. Sin esta referencia clara, el secesionismo podría desestabilizar las fronteras
en todo el mundo. Los grupos insatisfechos y los Estados irredentistas tendrían más
razones para recurrir a las armas con el fin de aumentar su influencia.
Sin embargo, hay buenas razones para mantenerse escéptico frente a estas solu-
ciones radicales de separación étnica, pues el nacionalismo no va a desaparecer

110 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Cambiar la sangre por la tierra

simplemente por desearlo. Pese al surgimiento de organizaciones como la Unión

Europea, las instituciones supranacionales no van a remplazar a los Estados-nación
en el corto plazo, porque la gente todavía se identifica más con su país que con ins-
tituciones regionales remotas que no han sido votadas. Para la Unión Europea, por
ejemplo, el problema no es la falta de una autoridad fuerte que tome las decisiones,
sino que no hay una solidaridad paneuropea que haga que los alemanes, por decir
algo, se vean a sí mismos como parte de la misma comunidad política que los grie-
gos. Por tanto, cualquier esperanza de remplazar un Estado-nación está destinada a
ser infructuosa en el futuro próximo.

CÓMO CONTENER EL NACIONALISMO

Por todo lo anterior, el nacionalismo debe contenerse, no abolirse. Y para contener
verdaderamente el nacionalismo étnico, los gobiernos van a tener que enfrentar sus
causas profundas, no solo sus efectos inmediatos. Tanto la oferta como la demanda
―es decir, la disposición de los gobiernos a establecer políticas etnonacionalistas y
el deseo de la población de contar con estas políticas― van a tener que disminuir.
Del lado de la oferta, las élites políticas tienen que restablecer el tabú origi-
nal contra los llamados explícitos a la discriminación y las políticas públicas que la
fomentan. En última instancia, no hay lugar para la tolerancia de la intolerancia. Se
requiere valor por parte de los políticos de centro para luchar contra el fanatismo
y defender los principios básicos de decencia humana. Las democracias multiétni-
cas también van a tener que tomar medidas más enérgicas para resistir los intentos
del extranjero de atizar los agravios entre sus grupos étnicos y sembrar divisiones
internas, como la campaña de interferencia
de Rusia en las elecciones presidenciales de
Estados Unidos de 2016, cuando, por ejemplo, Cualquier esperanza
Rusia apoyó a agentes disfrazados de activis- de remplazar un
tas de Black Lives Matter en las redes sociales
para provocar conflictos raciales. Estado-nación está
En las organizaciones internacionales, los destinada a ser infructuosa
gobiernos deben defender con más vigor
los valores liberales medulares. En el caso de la
en el futuro próximo.
Unión Europea, esto significa cortar el apoyo
económico a los Estados miembros iliberales y tal vez incluso crear una nueva orga-
nización europea realmente liberal, con criterios de ingreso más estrictos. También
significa reforzar las prácticas inclusivas, como el reparto de poder. La onu y las orga-
nizaciones regionales, como la Unión Europea y la Unión Africana, se han empeñado
en impulsar estas soluciones. Un debilitamiento de las organizaciones también socava-
ría las normas que defienden. Las prácticas inclusivas se propagan de Estado a Estado,
pero también las exclusivas: tal como sucedió en la Europa de la década de 1930, el
compromiso con el reparto de poder y los derechos de los grupos ahora ha empezado
a decaer en Europa del Este y otras partes del mundo, incluida el África Subsahariana.

Abril/Junio 2020 111

Lars-Erik Cederman

En cuanto a la parte demandante, el nacionalismo étnico atrae su mayor apoyo

entre quienes quedaron en desventaja por las políticas de globalización y capitalismo
de libre mercado. Para los demagogos populistas es fácil explotar las crecientes des-
igualdades económicas, en especial las que existen entre los centros geográficos de los
Estados y sus periferias, y culpar a los inmigrantes o las minorías residentes. Parte
de la respuesta es reformar las políticas inmigratorias para integrar mejor a los recién
llegados. Sin embargo, sin políticas que reduzcan la desigualdad, ganarán fuerza las
apelaciones populistas que retratan a los grupos llegados de fuera como esponjas del
Estado de bienestar. Los gobiernos que quieren aplastar al nacionalismo étnico debe-
rían establecer programas de capacitación laboral para los desempleados en las regio-
nes deprimidas, y evitar que se sigan vaciando los programas de prestaciones sociales.
Aunque los problemas económicos de los que se alimenta el nacionalismo étnico son
más agudos en Estados Unidos y el Reino Unido, la desigualdad ha crecido en toda
Europa Occidental, y buena parte de los Estados de bienestar de la región han sido
golpeados duramente por las políticas de austeridad.
Con todo, en última instancia, la respuesta al nacionalismo étnico consiste en
más que unos parcos remedios económicos; las élites políticas deben abogar explíci-
tamente por la tolerancia étnica y la cooperación supranacional, y deben presentarlas
como cuestiones de dignidad humana y seguridad básicas. En Europa, los políticos
han preferido señalar a la Unión Europea como chivo expiatorio de sus propios fra-
casos en vez de recalcar su contribución crucial a la paz. Dejando de lado la cuestión
de si la Unión Europea debería reformarse y cómo, las élites políticas europeas harían
bien en abordar sus propios problemas internos de desigualdad económica y subde-
sarrollo regional. Deberían dejar de pretender que cortes draconianos a las cifras de
inmigración vayan a resolver las cosas a la hora de contrarrestar el populismo y el
nacionalismo étnico.
A medida que la violenta primera mitad del siglo xx va quedando atrás, se vuelve
cada vez más difícil invocar el espectro de los conflictos étnicos. Sería trágico que las
memorias de ese pasado se olvidaran, pues lo que indican es que, después de todo, el
paso del nacionalismo étnico a la guerra étnica podría no ser tan largo.

112 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

Caminos separados
Por qué el creciente separatismo
propiciará más conflictos
Tanisha M. Fazal

E
l secesionismo está en apogeo en todo el mundo, desde la costa mediterrá-
nea de España hasta los Estados isleños del Pacífico Sur. En 1915, había 8
movimientos independentistas. En 2015, eran 59. Una explicación es que
ahora hay más países de los cuales separarse, pero incluso si se toma eso en cuenta,
la tasa del secesionismo se ha más que duplicado durante el último siglo.
Ahora bien, aunque hay más grupos separatistas, pocos recurren a la violencia.
Como los secesionistas quieren formar parte del exclusivo club de los Estados, pres-
tan mucha atención a las señales que envían los principales países y organizaciones
que marcan cómo deben comportarse. Hasta ahora, esas señales los han disuadido
de recurrir a la violencia (y, si la emplean, han tenido más cuidado de evitar muer-
tes de civiles) o de independizarse unilateralmente. Por ejemplo, las fuerzas kurdas
en Irak y Siria se esfuerzan por no matar civiles y han ofrecido su ayuda a las poten-
cias de Occidente que combaten al Estado Islámico. Somalilandia, que se separó
de Somalia a principios de la década de 1990, colabora discreta y eficazmente con
los países que intentan acabar con la piratería en el golfo de Adén. Y en Cataluña y
Escocia, hace tiempo que los movimientos independentistas han preferido los refe-
rendos y las negociaciones a las declaraciones unilaterales.
Este buen comportamiento prácticamente no ha sido recompensado. En la gue-
rra contra el Estado Islámico, Estados Unidos y Turquía se han apresurado a impedir
que se toque el tema de un Kurdistán independiente. Ningún país ha reconocido a
Somalilandia como Estado. Y el gobierno de España declaró ilegal el referendo sobre
la independencia de Cataluña e ignoró el resultado. En contraste, el miembro más
nuevo del club de los Estados, Sudán del Sur, obtuvo el reconocimiento internacional
a pesar de sus violaciones flagrantes al Derecho Internacional y los derechos huma-
nos durante su lucha independentista.

TANISHA M. FAZAL es profesora asociada de Ciencia Política en la University of Minnesota

y autora de Wars of Law: Unintended Consequences in the Regulation of Armed Conflict
(Cornell University Press, 2018). Sígala en Twitter en @tanishafazal.

material original de foreign affairs . Volumen 97 Número 4 Abril/Junio 2020 113

Tanisha M. Fazal

Esta contradicción plantea a los secesionistas un dilema: ¿deberían creer que lo

que se les indica es la mejor vía para convertirse en Estado o en realidad lo que ven
es lo que funciona? En las últimas décadas, han preferido ignorar la diferencia entre
los dichos y los hechos; sin embargo, se ha desgastado la habilidad de las grandes eco-
nomías y las organizaciones internacionales para sostener la fantasía de que el buen
comportamiento rinde frutos.
Si los secesionistas llegaran a la conclusión de que acatar las reglas produce pocos
beneficios, las consecuencias podrían ser nefastas. Algunos seguirán jugando limpio
por las propias razones internas de su movimiento, pero aquellos que ven las reglas
como una limitante externa no tardarán en cansarse. En tal caso, la tendencia reciente
de un secesionismo no violento podría dar un giro de 180 grados y aumentar el costo
humano de la violencia en donde los secesionistas ya se han rebelado.

CÓMO FUNDAR UN ESTADO PROPIO

Los analistas de las relaciones internacionales afirman que, desde la Segunda Guerra
Mundial, las guerras civiles se han vuelto más frecuentes que los enfrentamientos entre
Estados. En cambio, se sabe menos que existe una tendencia creciente al secesionismo
entre los grupos rebeldes enfrascados en guerras civiles. Los datos que recopilé con mi
colega politóloga, Page Fortna, muestran que las guerras civiles en las que por lo menos
un grupo rebelde busca la secesión pasó de 0% en 1899 a un 50% en 1999.
Este incremento se debe a varias razones. La primera es que, con la creación de la
Organización de las Naciones Unidas (onu) en 1945, se formalizó una norma contra
las conquistas territoriales encaminada a proteger a todos los países miembros. Así,
a los Estados ya no les preocupa tanto ser engullidos por sus vecinos. La segunda,
que otras organizaciones internacionales han creado una serie de beneficios econó-
micos para los Estados. Los países miembros del Fondo Monetario Internacional
(fmi) y el Banco Mundial son elegibles para créditos y asistencia. Los miembros de la
Organización Mundial del Comercio (omc) gozan de barreras al comercio más laxas.
La tercera explicación es el principio de autodeterminación, crucial para las tentati-
vas secesionistas, que disfruta ahora de un gran apoyo internacional.
Entre tanto, los secesionistas enfrentan una batalla cuesta arriba. Los Estados
existentes, el Derecho Internacional y las organizaciones internacionales han puesto
varias condiciones para el reconocimiento de Estados nuevos. La Convención de
Montevideo de 1934, que fijó la norma vigente para ser Estado oficial, señala cuatro
criterios: una población permanente, un territorio definido, un gobierno y la capaci-
dad de sostener relaciones con otros Estados. Puede parecer que estos requisitos no
representan muchos problemas y varios grupos secesionistas activos pueden cumplir-
los. Pero la barra se ha ido poniendo más alta desde 1934, sobre todo una vez con-
cluida la principal oleada de descolonización a finales de la década de 1960.
Considérese la política del Reino Unido respecto al reconocimiento de nuevos
Estados, representativa de muchas democracias de Occidente. Si el gobernante
de un Estado con reconocimiento internacional es derrocado, la política británica

114 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Caminos separados

automáticamente le da al nuevo gobierno la misma validez que al anterior. Pero

ser reconocido como un nuevo Estado, el objetivo del secesionismo, es más com-
plicado. El gobierno británico exige que, además de cumplir con los criterios de
Montevideo, los Estados potenciales respeten la Carta de las Naciones Unidas y los
principios básicos del Derecho Internacional, garanticen los derechos de las mino-
rías, acepten ciertos compromisos relativos al desarme y la estabilidad regional, fir-
men toda una serie de obligaciones en materia de derechos humanos y no violen
ninguna resolución de la onu.
El enfoque de Estados Unidos —al menos sobre papel— es similar. La política
estadounidense se apega a los criterios establecidos en la Convención de Montevideo,
pero admite la posibilidad de excepciones, como ignorar el requisito de que un nuevo
Estado tenga fronteras territoriales claras, si es políticamente conveniente. En la
práctica, los factores políticos suelen tener prioridad frente a los principios. En alguna
ocasión, los formuladores de políticas públicas estadounidenses han apoyado a nuevos
Estados con poco avance hacia el gobierno efectivo y la democracia.
La aceptación como miembro de la onu es una cuestión política todavía más
explícita. La onu prefiere que los aspirantes primero se unan a su principal organiza-
ción regional, como la Unión Africana o la Organización de los Estados Americanos.
Luego, el Estado aspirante debe presentar una solicitud al secretario general. Al cabo,
las solicitudes más viables serán examinadas y, tal vez, votadas por el Consejo de
Seguridad, que debe aprobar la admisión de nuevos miembros. Como cualquiera
de los cinco miembros permanentes del Consejo pueden vetar una solicitud, muchos
solicitantes, como Kosovo, Palestina y Taiwán, no han podido obtener su membresía.
Un Estado que no recibe el voto favorable para formar parte de la onu, de todas
formas puede unirse a otras organizaciones u obtener el reconocimiento de otros paí-
ses. Tanto Kosovo como Taiwán pertenecen a la Federación Internacional de Futbol
Asociación (fifa), y son miembros de sus respectivos bancos de desarrollo regiona-
les. Palestina ha sido reconocida por el 70% de los miembros de la onu y, en 2012, por
votación de la Asamblea General, dejó de ser un “no Estado no miembro” para con-
vertirse en “Estado observador no miembro”.

JUEGO LIMPIO
A diferencia de los grupos que buscan derrocar al gobierno central o saquear recursos,
los secesionistas necesitan el reconocimiento internacional para alcanzar sus objeti-
vos. Por tal motivo, lo que dicen las organizaciones internacionales y las grandes eco-
nomías acerca del secesionismo tiene relevancia. La onu ha expresado su preferencia
porque los movimientos independentistas no recurran a métodos violentos, y todo
parece indicar que los secesionistas la han escuchado. Aunque los movimientos separa-
tistas representan una proporción creciente de los grupos rebeldes en las guerras civi-
les, el porcentaje de los secesionistas enfrascados en guerras ha disminuido. Cada vez
más movimientos secesionistas empiezan de manera totalmente pacífica, y separatistas
otrora violentos han abandonado su beligerancia. Desde 1949, y en comparación con

Abril/Junio 2020 115

Tanisha M. Fazal

el siglo anterior, es 50% menos probable que los movimien-

tos secesionistas participen en guerras a gran escala (con más
de mil muertos).
Por otro lado, los grupos secesionistas violentos han
moderado su conducta. En una guerra civil, es 40% menos
probable que grupos armados secesionistas ataquen
a la población a que lo hagan los no secesionis-
tas. Eso se debe en parte a que los secesionistas
entienden las desventajas políticas de vio-
lar el derecho internacional humanitario.
Muchos secesionistas se esfuerzan parti-
cularmente por evidenciar que cumplen
con las leyes de la guerra. Por ejemplo,
varios grupos —como el Frente Polisario
(que quiere terminar con el control de
Marruecos sobre el Sáhara Occidental), el
Frente Moro de Liberación Islámica (un
grupo armado de las Filipinas) y el Partido de
los Trabajadores del Kurdistán en Turquía—
han destacado su compromiso de no utilizar minas
antipersonales. Los secesionistas ponen en contraste
su comportamiento con el de sus gobiernos opositores,
que suelen aplicar tácticas más duras.
Considérese el caso poco conocido de los secesionistas de las Molucas del Sur,
que libraron una guerra de guerrillas contra el gobierno indonesio entre 1950 y
1963. Los moluqueños se abstuvieron de atacar a civiles. En contraste, divulgaron
incidentes en los que soldados indonesios bombardearon poblados moluqueños, los
rindieron por hambre y tomaron civiles como escudos humanos. En vano, suplica-
ron la ayuda de la onu en las páginas de The New York Times. Desde que perdieron
la guerra civil, el movimiento secesionista de las Molucas del Sur ha estado repre-
sentado por un gobierno en el exilio en los Países Bajos. Años más tarde, a fina-
les de la década de 1980, otro grupo de separatistas en Timor Oriental aplicó una
política de no violencia cuando fue evidente que no podrían ganar su lucha armada
contra el gobierno de Indonesia. Tanto antes como después, los separatistas trata-
ron de atraer la atención internacional hacia los ataques perpetrados por las fuer-
zas de seguridad indonesias contra manifestantes pacíficos. En 2002, después de
una transición auspiciada por la onu, Timor Oriental se convirtió en un país inde-
pendiente. Más recientemente, en 2014, las fuerzas kurdas en Irak y Siria fueron
muy fotografiadas mientras ayudaban a los yazidíes que habían sido perseguidos
por el Estado Islámico. Pero eso les granjeó poco apoyo internacional a los kurdos.
Estados Unidos, por ejemplo, “se opuso enfáticamente” al referendo para la inde-
pendencia del Kurdistán iraquí en 2017 y amenazó con dar por concluido el diálogo
con los kurdos iraquíes si la votación se llevaba a cabo.

116 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Caminos separados

Las preferencias de los principales Estados

y organizaciones internacionales también han
influido en las acciones no violentas de los sece-
sionistas. Desde la fundación de la onu,
la comunidad internacional casi nunca
ha visto con buenos ojos las declaracio-
nes unilaterales de independencia. En la
década de 1990, durante las guerras de los
Balcanes que antecedieron a la disgregación
de Yugoslavia, los gobiernos de Estados
Unidos, Francia y el Reino Unido se decla-
raron opuestos a esas iniciativas. En 1992,
el Consejo de Seguridad de la onu emi-
tió una resolución respecto de Bosnia y
Herzegovina en la que afirmó que “ninguna
de las entidades declaradas unilateralmente
[…] será aceptada”. Los secesionistas han
tomado nota: en términos proporcionales,
desde 1945 cada vez menos declaran for-
malmente su independencia, a pesar de que
el separatismo en las guerras civiles se ha
intensificado desde finales del siglo xx.
Ir en contra de esta norma no les ha repor-
tado mayor beneficio a los secesionistas. Durante la disolución de Yugoslavia, Croacia
y Eslovenia emitieron declaraciones de independencia unilaterales. Pero los acuerdos
de paz de 1991 que la Comunidad Europea auspició para concluir esas guerras intesti-
nas requerían que ambos países declararan nulas esas afirmaciones. Ambos cumplie-
ron y, antes de un año, ya eran miembros de la onu.
La declaración de independencia de Sudán del Sur, en 2011, es un ejemplo
de buena diplomacia secesionista. Los sudaneses del sur buscaron la colabora-
ción de Independent Diplomat, una organización no gubernamental de Nueva
York, para recorrer el camino del reconocimiento internacional. Juntos, se reu-
nieron con representantes de distintas organizaciones internacionales, incluida
la onu, para formular las directrices que tenían que seguir para independizarse.
Gracias a esto, cuando Sudán del Sur declaró su independencia, no lo hizo unila-
teralmente. Siguió a la letra lo dispuesto en el Acuerdo General de Paz de 2005
entre el Movimiento de Liberación del Pueblo Sudanés y el gobierno de Sudán,
que correctamente lo consideró como la vía más adecuada a la independencia.
La declaración se emitió después de que el país fue reconocido por Sudán; una
semana después, se votó la admisión de Sudán del Sur como miembro de la onu,
toda vez que su gobierno había seguido una cuidadosa hoja de ruta que incluía la
entrega de la declaración de independencia del presidente Salva Kiir al secretario
general Ban Ki-moon.

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Tanisha M. Fazal

Así, mientras los Estados se han mostrado reacios a aceptar las declaraciones
de independencia unilaterales, un dictamen reciente de la Corte Internacional de
Justicia (cij) cuestionó esa posición inveterada. En 2010, la Corte emitió una opi-
nión consultiva respecto de la legalidad de la declaración de independencia de
Kosovo y señaló que las declaraciones de independencia en general, y la de Kosovo
en particular, no son ilegales conforme al Derecho Internacional. Muchos juristas
internacionales (y los propios kosovares) argumentan que la opinión de la cij no
sentó un precedente vinculante. Sin embargo, otros Estados potenciales —como
Nagorno Karabaj (que declaró su independencia de Azerbaiyán en 1991), Palestina,
la República Srpska (una región semiautónoma dentro de Bosnia y Herzegovina)
y Transnistria (una unidad territorial autónoma dentro de Moldavia)— han indi-
cado que sí ven un precedente en esa opinión y que, por lo tanto, abre camino para
futuras declaraciones unilaterales de independencia.
En 2017, dos grupos secesionistas tantearon ese terreno. Hasta hace poco, el
Kurdistán iraquí había andado con pies de plomo en torno al tema de declarar su
independencia. Sin embargo, en septiembre de 2017 el gobierno kurdo celebró un
referendo a pesar de las recomendaciones en contrario de los aliados extranjeros,
incluido Estados Unidos, cuyo resultado fue el voto del 93% de los kurdos a favor de
la independencia (aunque muchos renuentes a independizarse boicotearon la vota-
ción). La respuesta regional no se hizo esperar: Irak bloqueó las rutas aéreas a Erbil,
la capital del Kurdistán iraquí, e Irán y Turquía, que han combatido a los grupos
separatistas kurdos, mandaron tropas a la frontera de la región.
Los separatistas catalanes también renunciaron hace poco a su reticencia histórica a
declararse formalmente independientes, nacida del temor a que hacerlo no tuviera una
buena acogida en el exterior. Por tal renuencia, fue una sorpresa que el Expresidente
de Cataluña, Carles Puigdemont, decidiera proclamar la independencia después de
que los catalanes votaron en el referendo de octubre de 2017 a favor de separarse
de España. Lo que no sorprendió tanto fue el repliegue instantáneo de Puigdemont.
En el mismo discurso en el que declaró la independencia, también suspendió la
declaración con el fin de dar cabida a las negociaciones con el gobierno de España,
otros países y distintas organizaciones. A pesar de este giro de 180 grados, funcio-
narios europeos criticaron la declaración y el gobierno español, que consideró ile-
gales tanto el referendo como la declaración, intentó detener a Puigdemont (ahora
exiliado en Alemania) por cargos de rebelión. A pesar de la opinión de la cij,
la aversión internacional a las declaraciones de independencia unilaterales es más
firme que nunca.

EL DILEMA DE LOS SECESIONISTAS

Para desventura de los movimientos de independencia que han seguido las reglas,
jugar limpio rara vez funciona. La politóloga Bridget Coggins ha mostrado que,
cuando se trata de obtener el reconocimiento internacional, contar con una super-
potencia patrocinadora importa más que el buen comportamiento. Tomemos el

118 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Caminos separados

caso del Kurdistán iraquí y de Somalilandia. Ambos territorios están bien gober-
nados, sobre todo en comparación con muchos de sus vecinos. Sus gobiernos
recaudan impuestos, proporcionan servicios de salud e incluso sostienen relacio-
nes internacionales en la medida de lo posible. Sus milicias han evitado casi siem-
pre los objetivos civiles, lo que no puede decirse de grupos aledaños como el
Estado Islámico y Al Shabab. No obstante, ninguno de los dos gobiernos ha reci-
bido reconocimiento internacional, lo que les impide proporcionar muchos de los
servicios que cabría esperar de un país moderno. Por ejemplo, no pueden emitir
visas ni ofrecer a sus residentes una identidad postal reconocida que les permiti-
ría recibir y mandar correspondencia al extranjero.
Tal parece que el mal comportamiento tiene más probabilidades de lograr el
reconocimiento internacional. Durante la guerra de independencia de Sudán del
Sur, las facciones en pugna dentro del Ejército de Liberación del Pueblo de Sudán,
el ala militar del movimiento de independencia del sur, atacó a civiles de los gru-
pos étnicos que consideraban alineados con el bando contrario. La brutalidad de sus
tácticas de asesinato, violación y tortura solo encuentran igual en las empleadas por
el represor gobierno central de Sudán. Las autoridades de Sudán del Sur tampoco
reciben calificación aprobatoria en los aspectos más básicos de gobernanza: nunca
han estado en capacidad de alimentar a la población de Sudán del Sur ni de brin-
dar servicios de salud sin la ayuda interna-
cional. Sin embargo, ninguno de estos fallos
impidió que los partidarios internacionales Los secesionistas entienden
de Sudán del Sur, incluido Estados Unidos,
abogaran por la independencia del país.
las desventajas políticas
La experiencia de Sudán del Sur es impor- de violar el derecho
tante en parte porque los secesionistas están internacional humanitario.
más atentos ahora a la política internacional
y algún día podrían llegar a la conclusión de
que jugar limpio no merece la pena. Los secesionistas cada vez están más en con-
tacto entre sí, muchas veces con la ayuda de organizaciones no gubernamentales.
La Organización de Naciones y Pueblos No Representados proporciona a grupos
—muchos de ellos secesionistas— que no encuentran representatividad oficial en
las grandes organizaciones internacionales, un foro en el que sus miembros celebran
reuniones para compartir información y estrategias. Geneva Call, una organización
humanitaria con sede en Suiza, está en comunicación habitual con grupos armados
no estatales para que conozcan el derecho internacional humanitario y se pongan
en contacto entre ellos, a modo de que cumplan mejor con las leyes de la guerra.
Aunque ambas organizaciones no gubernamentales instan a los separatistas a seguir
las normas democráticas y humanitarias, el trato frecuente que facilitan también les
permite intercambiar información sobre qué estrategias han funcionado y cuá-
les no. Con esto, bien podrían llegar a la conclusión de que el buen comportamiento
no ha rendido frutos y constatar que los separatistas revoltosos no han sido
castigados.

Abril/Junio 2020 119

Tanisha M. Fazal

El abaratamiento de los viajes también ha ayudado a crear una comunidad sepa-

ratista mundial. Por ejemplo, en 2014, en la antesala del referendo sobre la indepen-
dencia de Escocia, los catalanes se desplazaron a Glasgow para ondear su bandera en
solidaridad con los partidos independentistas. Incluso ya hay una liga de futbol oficial
para las naciones que no son Estado (muchas de ellas secesionistas): la Confederación
de Asociaciones de Futbol Independientes. En su Copa Mundial de 2016, el triunfo
se lo llevó la república independiente de Abjasia, una región de Georgia.

DARLE AL PUEBLO (ALGO DE) LO QUE QUIERE

No hay soluciones fáciles al dilema de los secesionistas. En parte, es porque tienen
una relación complicada con el principio de soberanía, piedra angular de las relacio-
nes internacionales modernas. Por un lado, les atrae la idea, pues les gustaría for-
mar parte del club de los Estados. Por el otro, hacerlo implica violar la soberanía del
país del cual desean separarse. Los Estados existentes desaprueban la práctica y tien-
den a hacer equipo para rechazarla; no existe el derecho a la secesión en el Derecho
Internacional.
Ahora bien, si los Estados establecidos y las organizaciones internacionales se
siguen negando a reconocer los movimientos secesionistas que parecen viables como
Estados, los separatistas podrían dejar de jugar limpio y optar por la violencia. Al
mismo tiempo, cualquier paso hacia un mayor reconocimiento de gobiernos en cier-
nes forzosamente debilitaría los cimientos de soberanía de los Estados.
Hay maneras de lograr un equilibrio entre estos intereses contrarios. Los Estados
y las organizaciones internacionales podrían ofrecer a ciertos secesionistas bene-
ficios para allanarles el camino hacia su auto-
nomía, y aunque serían insuficientes para
Los secesionistas se están ingresar a las organizaciones de primer orden
convirtiendo en mejores —como la onu—, sí podrían formar parte de
otras menos conocidas, cuyo trabajo aun así
observadores de la política es crucial para la política internacional coti-
internacional. diana. La membresía a la Unión Internacional
de Telecomunicaciones, por ejemplo, propor-
cionaría a los grupos secesionistas más control
sobre la infraestructura de comunicaciones local. La pertenencia al fmi les daría
acceso a crédito. Contar con un banco central reconocido internacionalmente per-
mitiría a los secesionistas con autogobierno fomentar sus mercados financieros. La
membresía al Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (omgi) del Banco
Mundial ofrecería protección a los inversionistas extranjeros.
Recompensas de este estilo ya tienen precedente. Kosovo es miembro del fmi,
del Banco Mundial y del Comité Olímpico Internacional. Cuando la Asamblea
General restituyó los derechos a la República Popular de China, Taiwán perdió su
estatus de miembro de la onu, aunque sigue siendo miembro de la omc, del Foro
de Cooperación Económica de Asia-Pacífico y del Banco Asiático de Desarrollo. La

120 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Caminos separados

Orden de Malta, una organización militar religiosa que es la única entidad soberana
sin territorio, tiene delegaciones en la Unión Africana y el Comité Internacional de
la Cruz Roja, además de una misión permanente de observadores en la onu.
Otra opción podría ser descentralizar más el proceso de reconocimiento. Varios
países ya reconocen a Kosovo y Palestina. Y la ciudad de Erbil tiene varios consula-
dos y oficinas de representación de organizaciones internacionales y organizaciones
no gubernamentales, lo que constituye una forma tácita de reconocimiento.
En cada caso, las grandes potencias tendrán que ponderar los beneficios de un
reconocimiento blando con las preocupaciones de índole política. Sin importar qué
tan bien esté gobernado el Kurdistán, por ejemplo, la independencia siempre será una
posibilidad remota debido a la dispersión de la población kurda en cuatro países veci-
nos, casi siempre antagónicos. Y como China y Rusia, ambas miembros permanentes
del Consejo de Seguridad de la onu, enfrentan sus propios movimientos secesionis-
tas, es muy improbable que cedan en los principios fundamentales de soberanía de
los Estados e integridad territorial. Pero ofrecer algunos alicientes podría ayudar a
la población de esos lugares y también beneficiaría a los aliados regionales. Emiratos
Árabes Unidos y Etiopía, por ejemplo, están invirtiendo más de 400 millones de
dólares en un puerto y una base militar en Somalilandia, a pesar de la resistencia
del gobierno somalí, reconocido internacionalmente. Si Somalilandia fuera miembro del
omgi del Banco Mundial, podría atraer más financiamiento externo, ya que los inver-
sionistas recibirían cierta protección del exterior.
Los grupos secesionistas más fuertes, como el gobierno de Somalilandia, los kur-
dos iraquíes y los catalanes, parecen ser los más sensibles a la presión internacional
porque se consideran los candidatos más probables al reconocimiento mundial. Por
ejemplo, los separatistas catalanes no incurrieron en actos violentos a pesar incluso
de las medidas severas de Madrid después del referendo sobre la independencia cele-
brado en 2017. Pero si llegaran a creer que el buen comportamiento no será recom-
pensado, por lo menos algunos de estos grupos secesionistas recurrirán a la violencia
y, tal vez, al terrorismo.
La frustración continua de los grupos secesionistas no les impedirá persistir en sus
propósitos. Los partidarios del secesionismo suelen encarar una decisión difícil: que-
darse con familiares y amigos en un territorio relativamente bien gobernado, pero
blanco de las fuerzas gubernamentales, o cruzar la frontera secesionista putativa y enca-
rar la posibilidad de sufrir discriminación y aislamiento. Muchos de los que se sienten
parte de un movimiento se negarán a abandonarlo, a pesar de la desaprobación inter-
nacional. Aislar a estos gobiernos potenciales y dar a sus ciudadanos motivo para sen-
tirse maltratados por el sistema internacional trae muy malas consecuencias. Por ende,
encontrar mejores maneras de lidiar con el secesionismo atañe tanto a los principales
países y organizaciones internacionales, como a los propios secesionistas.

Abril/Junio 2020 121

 Mundo

REUTE RS/ TYRON E SIU

Con máscaras para protegerse del coronavirus, una pareja de recién casados y sus
familiares posan para la fotografía del recuerdo de su boda, celebrada el 24 de febrero
de 2020 en el distrito de Tsim Sha Tsui, Hong Kong. El brote de covid-19 inició
en Wuhan, China, donde se trató de contener para evitar su propagación mundial,
lo que inevitablemente ha ocurrido, aunque de manera paulatina.
 La guerra comercial
imposible de ganar
En el enfrentamiento entre China y Estados
Unidos, pierden sobre todo los estadounidenses
Weijian Shan

A
finales de junio de 2019, los líderes de China y Estados Unidos anuncia-
ron en la cumbre del g-20 en Osaka, Japón, que habían encontrado una
salida a su guerra comercial. El Presidente de Estados Unidos, Donald
Trump, declaró que ambas partes habían “retomado” las negociaciones. Suspendió
los nuevos aranceles a bienes chinos y levantó las restricciones que impedían a las
empresas estadounidenses vender a Huawei, el gigante chino de telecomunicacio-
nes que estaba en la lista negra. Los mercados repuntaron y los medios de comu-
nicación publicaron que se trataba de un “cese al fuego”.
El supuesto cese al fuego fue un espejismo, uno de los muchos que han marcado
las idas y vueltas de la diplomacia entre Beijing y Washington. Seguía habiendo nove-
dades en el frente comercial; las armas nunca dejaron de dispararse. En septiembre
de 2019, luego de un verano de acalorada retórica, el gobierno de Trump incrementó
los aranceles a más importaciones chinas equivalentes a 125 000 millones de dóla-
res. China respondió imponiendo aranceles adicionales a bienes estadounidenses por
75 000 millones de dólares. Si Estados Unidos impone más aranceles, al grado de que
el valor total de los bienes chinos sujetos a aranceles punitivos supere el medio billón
de dólares, representaría casi el total de todas las importaciones chinas, además de
que cabría esperar que las represalias chinas abarquen 69% de sus importaciones
de Estados Unidos. Si se materializan todas estas amenazas, la tasa promedio de aran-
celes a las importaciones estadounidenses de bienes chinos sería de alrededor de 24%,
mientras que hace 2 años era de aproximadamente 3%, y la tasa de las importaciones

WEIJIAN SHAN es Presidente y Director Ejecutivo de la empresa de capital privado pag

Group, con sede en Hong Kong, y autor de Out of the Gobi: My Story of China and America
(Wiley, 2019). Este artículo es parte de un proyecto del John W. Kluge Center, de la Biblioteca
del Congreso, realizado con el apoyo de la Carnegie Corporation de Nueva York.

123 material original de foreign affairs . Volumen 98 Número 6 · Volumen 20 Número 2

 La guerra comercial imposible de ganar

chinas de bienes estadounidenses sería casi de 26%, frente a la tasa promedio del 6.7%
que tiene China con todos los demás países.
Los contendientes en esta guerra comercial todavía podrían dar un paso atrás.
Ha habido más de una docena de rondas de negociaciones de alto nivel sin perspec-
tivas de acuerdo. Trump piensa que los aranceles van a convencer a China de ceder
y cambiar sus prácticas comerciales, supuestamente injustas. China podría transigir
en algunos temas, como comprar más bienes estadounidenses, abrir más sus merca-
dos a las empresas de Estados Unidos y mejorar la protección de la propiedad inte-
lectual, a cambio de la eliminación de todos los nuevos aranceles, pero no va a ceder
tanto como exige el gobierno de Trump. Mientras tanto, China espera que sus repre-
salias provoquen suficiente daño económico a Estados Unidos para que Washington
reconsidere su posición.
Las cifras indican que Washington no está ganando su guerra comercial. Aunque
el crecimiento económico de China se ha lentificado, los aranceles han golpeado más
a los consumidores estadounidenses que a los chinos. Con el riesgo de una recesión a
la vuelta de la esquina, Trump debe reconocer el hecho de que su enfoque actual pone
en peligro la economía estadounidense y plantea una amenaza al sistema de comer-
cio internacional, además de que no ha servido para reducir el déficit comercial que
tanto aborrece.
Trump podría abandonar esta política autodestructiva, pero la competencia entre
Estados Unidos y China va a continuar después de su mandato. El tipo de cobertura
que se le da al conflicto lo hace parecer un choque de personalidades: los caprichos
de Trump contra la implacable voluntad del presidente chino Xi Jinping y el Partido
Comunista de China. Sin embargo, esta fricción es sistémica. Los costos actuales de
la guerra comercial reflejan las realidades estructurales de la relación entre las econo-
mías china y estadounidense. Vale la pena seguirle el rastro a esa dinámica en tanto
los dos grandes poderes tratan de encontrar un nuevo equilibrio, aunque sea irregu-
lar, para los años por venir.

EL EJEMPLO DE LAS LANGOSTAS

La guerra comercial no ha producido los resultados esperados por Estados Unidos.
Washington comenzó a elevar los aranceles a las importaciones chinas en 2018.
En ese mismo año, las exportaciones chinas a Estados Unidos se incrementaron en
34 000 millones de dólares, o 7%, respecto del año anterior, mientras que las
exportaciones estadounidenses a China disminuyeron en 10 000 millones de dóla-
res, u 8%. En los primeros 8 meses de 2019, las exportaciones chinas a Estados
Unidos cayeron a menos de 4%, en comparación con el mismo periodo en el año
anterior, pero las exportaciones estadounidenses a China se redujeron mucho más,
casi 24%. En vez de estrechar la brecha comercial, los aranceles han coincidido con
una ampliación del déficit comercial de Estados Unidos con China: de casi 12%
en 2018 (o 420 000 millones de dólares) y de cerca de otro 8% en los primeros 8
meses de 2019.

Abril/Junio 2020 124

Weijian Shan

Al menos dos motivos explican por qué las exportaciones chinas a Estados Unidos
no han caído tanto como el gobierno de Trump esperaba. Uno es que no hay bue-
nos sustitutos para muchos de los productos que Estados Unidos importa de China,
tales como iPhones y drones de uso personal, de modo que los compradores estado-
unidenses están obligados a absorber los aranceles en la forma de precios más altos.
La otra razón es que, a pesar de los titulares recientes, buena parte de la manufactura
de bienes destinados a Estados Unidos no va a dejar China en el corto plazo, dado
que muchas empresas dependen de cadenas de suministro locales (por ejemplo, en
2012 Apple intentó trasladar la fabricación de su computadora de lujo Mac Pro de
China a Texas, pero lo impidió la dificultad para conseguir las diminutas tuercas que
requería).
Algunas industrias orientadas a la exportación están dejando China, pero no por
Estados Unidos. Según una encuesta realizada en mayo de 2019 por la Cámara de
Comercio de Estados Unidos en Shanghái, menos de 6% de los empresarios esta-
dounidenses en China planea regresar a su país.
Entre tanto, 60% de las empresas de Estados
Beijing ha sido mucho más Unidos dijeron que se quedarían en China.
capaz que Washington para El daño a la economía por el lado de las
importaciones es todavía más drástico para
minimizar el sufrimiento Estados Unidos que para China. Economistas
de sus consumidores del Banco de la Reserva Federal de Nueva York
y otras instituciones revelaron que en 2018 los
y su economía. aranceles no sirvieron para forzar a los exporta-
dores chinos a reducir sus precios; en cambio,
todo el costo de los aranceles cayó sobre los consumidores estadounidenses. A medida
que los aranceles eleven los precios de los bienes importados de China, los consumi-
dores estadounidenses van a optar por comprar sustitutos (cuando haya) de otros
países, que podrían ser más caros que las importaciones chinas originales, pero más
baratos que los mismos bienes después de los aranceles. La diferencia de precio entre
las importaciones previas a los aranceles y estos sustitutos de un tercer país consti-
tuye lo que los economistas llaman una “pérdida de peso muerto” para la economía.
Los economistas reconocen que la pérdida económica por peso muerto causada
por los aranceles de 200 000 millones de dólares a las importaciones chinas alcanza
los 620 dólares por hogar, o cerca de 80 000 millones de dólares anuales. Esto repre-
senta cerca del 0.4% del pib estadounidense. Si Estados Unidos continúa expan-
diendo su régimen de aranceles tal como lo tiene previsto, la pérdida será de más del
doble de esta cifra.
Mientras tanto, los consumidores chinos no están pagando mayores precios por las
importaciones estadounidenses. Un estudio del Instituto Peterson para la Economía
Internacional muestra que, desde inicios de 2018, China ha elevado su tasa promedio
de aranceles a las importaciones estadounidenses de 8% a 21.8% y ha bajado la tasa
promedio de aranceles a todos sus otros socios comerciales de 8% a 6.7%. China solo
impuso aranceles a productos estadounidenses que pueden remplazarse con bienes de

125 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 La guerra comercial imposible de ganar

otros países a precios similares. De hecho, bajó las obligaciones para aquellos produc-
tos estadounidenses que no podían comprarse más baratos a otros países, tales como
los semiconductores o los farmacéuticos. En consecuencia, los precios de las importa-
ciones chinas por los mismos productos han bajado en lo general, pese a los aranceles
más elevados de las importaciones estadounidenses.
Las astutas previsiones de Beijing quedan bien ilustradas con el ejemplo de las
langostas. china impuso un arancel de 25% a las langostas estadounidenses en julio
de 2018, lo que precipitó una caída de 70% en la exportación estadounidense de este
insumo. Al mismo tiempo, Beijing redujo 3% los aranceles a las langostas canadienses
y, como resultado, las exportaciones canadienses de langostas a China se duplicaron.
Los consumidores chinos ahora pagan menos por langostas importadas de práctica-
mente las mismas aguas.

EL INELUDIBLE DÉFICIT
Beijing ha sido mucho más capaz que Washington para minimizar el sufrimiento de
sus consumidores y su economía. Entre tanto, la guerra comercial sería más acepta-
ble para Washington si su confrontación con China sirviera para alcanzar las metas
de Trump. El Presidente piensa que China “estafa” a Estados Unidos. Quiere reducir
todo el déficit comercial estadounidense cambiando las prácticas comerciales chinas.
Sin embargo, imponer aranceles a las importaciones chinas ha tenido el efecto para-
dójico de inflar el déficit comercial total de Estados Unidos que, según la Oficina del
Censo de ese país, aumentó 28 000 millones de dólares durante los primeros 7 meses
de 2019, respecto del mismo periodo del año anterior.
La verdad incómoda para Trump es que los déficits comerciales de Estados Unidos
no son el resultado de prácticas de sus socios comerciales, sino de los propios hábitos
de gasto de Estados Unidos. El país ha operado un persistente déficit comercial desde
1975, tanto en lo general como con la mayoría de sus socios comerciales. Durante los
últimos 20 años, el gasto interno de Estados Unidos siempre ha excedido al pib, lo
que arroja un saldo negativo de las exportaciones netas o un déficit comercial. El
monto del déficit ha cambiado con el tiempo, pero se ha sostenido entre el 3% y
el 6% del pib. Trump quiere impulsar las exportaciones estadounidenses para reducir el
déficit, pero las guerras comerciales traen inevitablemente represalias que producen
una disminución significativa de las exportaciones. Además, incrementar el volumen
de las exportaciones no necesariamente reduce los déficits comerciales, a no ser que
venga con una reducción del gasto del país en términos de consumo e inversión. El
camino correcto para disminuir un déficit comercial es hacer crecer la economía más
rápidamente que los gastos internos concurrentes, algo que solo puede lograrse con
innovación y productividad. Una guerra comercial provoca lo opuesto: daña la eco-
nomía, obstruye el crecimiento y dificulta la innovación.
Incluso una capitulación total de China en la guerra comercial no haría mella en el
déficit comercial total de Estados Unidos. Si China compra más de Estados Unidos,
adquirirá menos de otros países, que entonces trasladarían la diferencia a Estados

Abril/Junio 2020 126

Weijian Shan

Unidos o a sus competidores. Por ejemplo, la venta de aviones de la empresa Boeing

de Estados Unidos y su rival europeo Airbus. En este momento, las dos empre-
sas operan a su máxima capacidad. Si China compra 1000 aviones más de Boeing y
1000 menos de Airbus, el fabricante europeo de todos modos va a vender esos 1000
aviones, solo que a Estados Unidos o a otros países que hubieran podido comprarlo
a Boeing. China comprende esto, que es una de las razones por la que no ha puesto
mayores aranceles a los aviones hechos en Estados Unidos. Cualquiera que sea el
resultado de una guerra comercial, el déficit no va a cambiar mucho.

UNA CHINA RESILIENTE

Hasta el momento, la guerra comercial no ha perjudicado realmente a China, en
gran medida porque Beijing ha logrado impedir que los precios de las importaciones
aumenten y porque sus exportaciones a Estados Unidos se han visto menos afecta-
das de lo que se esperaba. Este patrón cambiará si los importadores estadounidenses
en lugar de comprar a China comienzan a comprar a otros países para no pagar esos
altos aranceles. Sin embargo, suponiendo que el pib de China continúe creciendo a
un ritmo de alrededor de 5% o 6% al año, el efecto de ese cambio será muy reducido.
Algunos críticos dudan de la veracidad de las cifras chinas de crecimiento económico,
pero las agencias multilaterales y las instituciones independientes de investigación
ponen el pib chino dentro de ese margen de 5% o 6% de crecimiento.
Desde una perspectiva más amplia, los escépticos tampoco ven que se ralentice la
economía China al pasar a un modelo impulsado por el consumo. Algunos fabrican-
tes dejarán China si los aranceles elevados se vuelven permanentes, pero el alcance de
este resultado no debería exagerarse. Aparte de los temores provocados por los aran-
celes de Trump, China se libera gradualmente de su dependencia del crecimiento
impulsado por las exportaciones. Las exportaciones a Estados Unidos en proporción
al pib chino disminuyeron ininterrumpidamente desde un máximo de 11% en 2005
a menos de 4% en 2018. En 2006, las exportaciones totales alcanzaron 36% del pib
chino; para 2018, la cifra bajó a la mitad, a 18%, que es mucho menor que el promedio
de 29% para los países industrializados de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos. Desde hace mucho tiempo los líderes chinos están tratando
de redirigir su economía de una industrialización orientada a las exportaciones a un
modelo orientado a los consumidores.
Desde luego, la guerra comercial ha infligido un severo daño psicológico a la eco-
nomía china. En 2018, cuando se anunciaron por primera vez los aranceles, generaron
una especie de pánico en los mercados chinos, en un momento en que el crecimiento
se lentificaba debido a una serie de restricciones en los créditos. El mercado de valo-
res recibió un fuerte golpe que hizo que cayera 25%. Al principio, el gobierno se sin-
tió forzado a encontrar una salida rápida a la guerra comercial, pero cuando se aclaró
el panorama y pudo constatarse que el daño había sido mínimo, la confianza en los
mercados se afianzó: para el 12 de septiembre de 2019, los índices de valores habían
aumentado 23% y 34% en las tasas de cambio de Shanghái y Shenzhen. La resiliencia

127 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 La guerra comercial imposible de ganar

de la economía china en la guerra comercial explica por qué China ha endurecido su

posición negociadora pese a la escalada de Trump.
China no ha tenido una recesión en los últimos 40 años ni la va a tener en el futuro
previsible, porque su economía todavía está en una etapa temprana de desarrollo, con
un pib per cápita de apenas un sexto del de Estados Unidos. Debido al descenso en
las tasas de ahorro y el aumento de los salarios, la maquinaria de la economía china
transita de la inversión y las exportaciones al
consumo privado. Como resultado, se espera
que la tasa de crecimiento del país sea lenta. Desde hace mucho tiempo
El Fondo Monetario Internacional prevé que el los líderes chinos están
crecimiento del pib real de China va a caer de
6.6% en 2018 a 5.5% en 2024; otros analistas tratando de redirigir
ubican la tasa de crecimiento en una cifra aún su economía a un modelo
más baja. Aun si la tasa de crecimiento chino
se desplomara, es poco el riesgo de que su eco- orientado a los consumidores.
nomía se contraiga en el futuro previsible. Se
espera que continúe el consumo privado, que ha estado incrementándose y representó
35% del pib en 2010 y 39% en 2018, y que aumente e impulse el crecimiento econó-
mico, en particular ahora que China ha expandido su red de seguridad social y pres-
taciones públicas, liberando los ahorros privados para el consumo.
La economía estadounidense, por otro lado, ha tenido la expansión más larga de
la historia y el ciclo inevitable de bajada ya está en el horizonte: el crecimiento del
pib del segundo trimestre de 2019 bajó a 2% respecto del 3.1% del primer trimestre.
La guerra comercial, sin considerar las escaladas de septiembre de 2019, va a recor-
tar al menos la mitad de un punto porcentual del pib de Estados Unidos, y semejante
freno en la economía podría sumirla en una recesión anticipada. (De acuerdo con una
encuesta que realizó The Washington Post en septiembre de 2019, 60% de los estado-
unidenses esperan una recesión en 2020.) La perspectiva de una recesión podría
darle a Trump el estímulo que necesita para cancelar la guerra comercial. Esta sería
una forma plausible de darle fin al conflicto. Los estadounidenses todavía no están
sufriendo uniformemente los aranceles. No obstante, quizá se llegue un punto de
inflexión cuando la economía comience a perder fuerza.
Si la guerra comercial continúa, va a comprometer al sistema de comercio interna-
cional, que se sostiene en una división mundial del trabajo basada en las ventajas com-
parativas de cada país. Si el sistema se vuelve menos confiable (por ejemplo, cuando
se vea afectado por los bloqueos y las hostilidades de las guerras comerciales), los paí-
ses comenzarán a disociarse.
Económicamente, China y Estados Unidos están estrechamente unidos, pues cada
uno es el mayor socio comercial del otro. Cualquier intento de desacoplar las dos eco-
nomías traerá consecuencias catastróficas para ambos y para el mundo en general.
Los precios a los consumidores aumentarán, el crecimiento económico mundial men-
guará, las cadenas de suministro se interrumpirán y duplicarán en una escala mun-
dial, y una brecha digital ―en tecnología, internet y comunicaciones― obstaculizará

Abril/Junio 2020 128

Weijian Shan

enormemente la innovación al limitar los horizontes y ambiciones de las empresas

tecnológicas.

EL LADO POSITIVO
La guerra comercial de Trump no parece buscar simplemente la reducción del déficit
comercial. Más bien, su gobierno considera que los aranceles son un medio para fre-
nar el ascenso económico chino y comprobar la capacidad de crecimiento de su com-
petidor geopolítico. En el fondo de esta maniobra está la idea de que el sistema chino
de intervención gubernamental en las actividades económicas representa una ame-
naza sin igual para Estados Unidos. Robert Lighthizer, el Representante Comercial
estadounidense, ha insistido en que el propósito de los aranceles es presionar a China
para que revise su forma de hacer negocios.
Irónicamente, es el sector privado chino el que se ha visto más golpeado por la
guerra comercial, pues genera 90% de las exportaciones chinas (43% de las cuales son
de empresas extranjeras). Si la guerra comercial persiste, debilitará al sector privado.
China podría estar dispuesta a comprar grandes cantidades de bienes estadouniden-
ses como parte de un acuerdo. Sin embargo, semejantes adquisiciones solo puede
hacerlas el gobierno, no el sector privado. Estados Unidos debe reconocer que, de
lograr semejante compromiso, básicamente estaría forzando al gobierno chino a man-
tener una presencia importante en los asuntos económicos. La política comercial del
gobierno de Trump amenaza con socavar sus propios objetivos.
Los funcionarios estadounidenses deberían reconsiderar su análisis de la econo-
mía china. Pensar que existe un solo “modelo chino” de desarrollo económico, que
representa una alternativa y una amenaza al sistema de libre mercado, es un sinsen-
tido ahistórico. China ha logrado un rápido crecimiento en los últimos 40 años, se ha
alejado del antiguo sistema de control estatal de la economía y ha adoptado el de mer-
cado. Hoy, el mercado desempeña un papel decisivo en la distribución de los recursos
y el sector privado representa más de dos tercios de la economía.
Sin embargo, el sector controlado por el gobierno sigue siendo demasiado grande,
ineficiente, derrochador y arcaico, y es más un tormento que una oportunidad para la
economía. También es una fuente de fricciones crecientes entre China y Occidente,
que teme, con razón, que el gobierno chino subsidie y apoye una competencia injusta que
beneficie a las empresas estatales. Esta situación tiene que cambiar, tanto para China
como para sus socios comerciales.
Para que China mantenga su dinámica de crecimiento económico, debe hacer
reformas estructurales en su economía orientadas hacia un sistema de mercado más
abierto y libre. De lo contrario, su crecimiento llegará a un tope y su ascenso se trun-
cará. Los negociadores estadounidenses deberían presionar a China para que recorte
aún más su sector estatal, garantice un acceso equitativo al comercio y la inversión en
sus mercados y establezca un mejor régimen de protección de la propiedad intelec-
tual. Estas medidas acelerarían la reforma que comenzó en China hace 40 años, la cual
trajo el ascenso de un vibrante sector privado chino y la integración económica del

129 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 La guerra comercial imposible de ganar

país en el mercado mundial. Acelerar este proceso no será fácil y deberán enfrentarse
resistencias de intereses particulares en China. Sin embargo, los cambios beneficiarán
al país y a sus socios comerciales, entre ellos, Estados Unidos. Beijing y Washington
deberían compartir estos objetivos en sus negociaciones comerciales. Si alcanzan estas
metas, ambas partes ganarán la guerra comercial.
Es en beneficio de ambos países alejarse del pensamiento de suma cero y ponerle
fin a la desvinculación actual con la que amenaza la guerra comercial. El mejor
camino para avanzar no es aumentar, sino derribar las barreras existentes y abrir más
el comercio. Para mantener su primacía mundial y su liderazgo tecnológico, Estados
Unidos necesita a China, el mayor mercado de consumo y de más rápido crecimiento
en el mundo. Para sostener el ímpetu de su ascenso económico, China necesita rea-
lizar más reformas y continuar abriéndose al mercado mundial. En última instancia,
una combinación de cooperación y competencia dentro del sistema reglamentado lle-
vará a una mayor prosperidad para ambos Estados y para la economía mundial, como
todos los países comerciantes han aprendido a lo largo de la historia.

Abril/Junio 2020 130

 Brasil y México:
¿amar a China en
tiempos revueltos?
Tonatiuh Fierro

E
s un lugar común afirmar que Brasil y México son, al mismo tiempo, tan
parecidos y tan diferentes. Esta aseveración adquiere visos de verdad si
observamos que los fenómenos sociales y políticos recientes discurren de
manera paralela, pero con diferente sentido. Acontecimientos como los escándalos
de corrupción de la clase política tradicional, la pauperización generalizada y la
persistente violencia criminal terminaron por polarizar a las sociedades brasileña
y mexicana, que decidieron seguir un nuevo derrotero político. Coincidentemente,
en ambos países la retórica se inclinó hacia el ensalzamiento de los sectores popu-
lares. En Brasil surgió un populismo de derecha legitimado en la destrucción del
poder establecido creado por los gobiernos del Partido de los Trabajadores (pt) y
en la denuncia de los excesos de sus políticas sociales. En contraste, México optó
por una izquierda que enarbolaba la destrucción del poder establecido neoliberal,
ejemplificado en dispendios indecorosos y en una apatía ante las causas de la jus-
ticia social. Conviene reconocer que en este clima de crispación política, la alter-
nancia fue pacífica, por lo que ambos países evidenciaron su madurez política.
Así, en Brasil el cambio político representa una nueva realidad que pugna por
el regreso de una retórica autoritaria, incluso si esto significa contraponerse a algu-
nos valores democráticos. En los últimos lustros, el país transitó de un gobierno pro-
gresista de izquierda, cuyo proyecto de nación se sustentaba en políticas sociales que
buscaban atenuar las desigualdades económicas, a uno conservador y elitista, cuyo
discurso se basa en la exclusión de las minorías sociales. Esta es la imagen que Jair
Bolsonaro proyecta como jefe de Estado.

TONATIUH FIERRO es doctorando en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Na-

cional Autónoma de México (unam), maestro en Estudios de Asia y África, con especialidad
en China, por El Colegio de México, y licenciado en Relaciones Internacionales por la unam.
Su área de investigación es la política exterior de China, principalmente hacia Latinoamérica
y México. Sígalo en Twitter en @FierroTonatiuh.

131 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Brasil y México: ¿amar a China en tiempos revueltos?

En México, el arribo al poder de Andrés Manuel López Obrador trae un nuevo

cambio de régimen, que se caracteriza por la centralización del poder presidencial.
El partido del nuevo gobierno mexicano, el Movimiento Regeneración Nacional
(Morena), tiene mayoría en el Senado y en la Cámara de Diputados, y el gobierno
concentrará también el poder militar (Guardia Nacional). No obstante, el panorama
nacional para López Obrador es complicado. El principal lema de su campaña y de su
gobierno es “primero los pobres”. Al igual que Brasil, México es un Estado frágil con
serias debilidades institucionales y ausencia del Estado de derecho.
Con todos estos cambios en América Latina y el Caribe, China enfrenta nuevas
incertidumbres: el antiglobalismo y el neonacionalismo xenófobo y racista, que se
han fortalecido con el acceso de Donald Trump al poder. Asimismo, regresaron las
derechas en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras y Paraguay.
Por el contrario, han perdurado ciertos gobiernos de izquierda, con matices totalita-
rios en la Venezuela de Nicolás Maduro y con matices autoritarios en la Nicaragua
de Daniel Ortega. Este mosaico ideológico representa un dilema para China, pues
no puede articular una política exterior homogénea para la región. Los reacomodos
modifican la forma de relacionarse de Latinoamérica con los grandes poderes como
China, Estados Unidos y Rusia.
A pesar de los cambios en el espectro político (del arribo de gobiernos de corte
progresista al ascenso de gobiernos conservadores) y del surgimiento de nuevas pla-
taformas de integración regional como la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeños (celac) y la Alianza del Pacífico en la segunda década del siglo xxi,
China ha puesto en marcha una política exterior que responde con pragmatismo y
cautela a las ideologías heterogéneas, porque trata de no entrar en conflicto con otros
Estados, y que al mismo tiempo es defensiva, ya que se fundamenta en los principios
de no agresión y no interferencia en los asuntos internos de los países con los que se
relaciona de manera bilateral.
Por eso es importante analizar cómo la llegada al poder de Bolsonaro y de López
Obrador representa un punto de inflexión en el modo en que se ejecutan sus políti-
cas hacia China. En Brasil y México, el giro ideológico en el poder gobernante signi-
fica un cambio en la política exterior y en la manera en que estos países negocian con
China en el corto plazo; pero China continúa ejerciendo una política exterior pragmá-
tica, activa y asertiva con el objetivo de convertirse en una potencia mundial.

BRASIL: ¿LA NUEVA POLÍTICA DE CONTENCIÓN?

En los albores del siglo xxi, Brasil y China avanzaron en el escenario internacional bus-
cando su lugar en el mundo y replanteándose qué tipo de actores aspiran a ser en un
nuevo orden mundial. Las dos economías en desarrollo, a pesar de sus distintos gra-
dos de poder político, económico y militar, crearon estrategias, tácticas, fórmulas, pla-
taformas e instituciones —como el Nuevo Banco de Desarrollo de los brics (Brasil,
Rusia, la India, China y Sudáfrica), en 2014— para fortalecer sus liderazgos y hacer
contrapeso a Estados Unidos, lo cual tuvo repercusiones en la gobernanza del mundo.

Abril/Junio 2020 132

Tonatiuh Fierro

Los equilibrios de poder han tenido un papel importante en la política exterior

de Estados Unidos. En la Guerra Fría, al tiempo que el gobierno estadounidense for-
maba alianzas bilaterales para generar contrapesos y contener a la Unión Soviética,
hacía otro tanto con China. También respaldó y apoyó gobiernos autoritarios, si bien
Latinoamérica no era prioritaria en su agenda de política exterior. Ahora, los temores
que causa el creciente poderío chino en América Latina y el Caribe se vinculan con
la seguridad nacional estadounidense, lo cual podría colocar a Beijing en una situa-
ción de desventaja militar y política. Entre tanto, Estados Unidos no es el mismo de
la Guerra Fría: está polarizado y ha aumentado su desprestigio en el mundo. En la
primera reunión de Estado de Bolsonaro con Trump, el 19 de marzo de 2019, China
no fue mencionada (por lo menos, en los recuentos de los medios de comunicación),
pero es posible que haya nuevos acuerdos de cooperación en seguridad y defensa.
En un primer momento, la decisión política del presidente Bolsonaro de alinearse
con Estados Unidos no tiene que ver tanto con Washington como con China, como
política de contención de poderío chino o como afán de alcanzar cierta independen-
cia relativa de ella. Así, Brasil podría contrarrestar el papel protagónico de China en
la política regional y mundial como parte de los brics y ser un contrapeso al orden
liberal liderado por Estados Unidos. Con esta tensión creada por la nueva definición
de la política exterior de Bolsonaro, antiglobalista en lo político (cargado de elemen-
tos religiosos y morales) y neoliberal en lo económico, Brasil se ha distanciado de los
países con los que no tiene afinidades ideológicas, como China. En los gobiernos de
izquierda progresista del pt, la relación con China fue de “coexistencia de convenien-
cia general”; en el gobierno de ultraderecha del Partido Social Liberal probablemente
sea de “coexistencia competitiva”, es decir, de “coexistencia” en lo económico, pero de
“competencia” en lo político-ideológico.
La posición de Bolsonaro hacia China no fue de rompimiento político, sino de
confrontación abierta: “China no está comprando en Brasil. Está comprando Brasil.”
“¿Estás dispuesto a dejar Brasil en manos de los chinos?” “China es un depreda-
dor que quiere dominar sectores cruciales de la economía.” Asimismo, el viaje de
Bolsonaro a Taiwán a inicios de marzo de 2018, cuando era diputado y candidato pre-
sidencial, fue un mensaje político de distanciamiento de la diplomacia ejecutada por
los gobiernos petistas. Si bien se debe tomar en cuenta la disminución del flujo mun-
dial de inversiones (19%), estos dichos y hechos repercutieron en la caída de la inver-
sión extranjera directa de China en Brasil: de 11 300 millones de dólares en 2017 a
2800 millones en 2018. En los últimos años, Brasil ha sido el principal destino del
flujo de recursos de China en Latinoamérica.
China ha tratado de no entrar en conflicto con otros Estados y de resolver pacífi-
camente sus disputas, para no poner en peligro su proyecto de nación. Con el declive
de los dogmas y los cuestionamientos de las ideas neoliberales que imperaron en las
décadas de 1980 y 1990, China propuso estratégicamente nuevos conceptos en sus
relaciones internacionales para que fueran en sincronía con su ascenso como potencia
mundial. Verbigracia, en la primera década del siglo xxi, expresiones como “ascenso
pacífico” o “desarrollo pacífico”, propuestas por Zheng Bijian en el régimen de Hu

133 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Brasil y México: ¿amar a China en tiempos revueltos?

Jintao, tenían el fin de contrarrestar las hipótesis de la amenaza china. Para reforzar
la posición y la percepción pacífica de China en el mundo, en el sexagésimo aniversa-
rio de los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica, en junio de 2014, Xi Jinping ase-
guró que China no interfiere en los asuntos internos de otros Estados “ni impone su
voluntad a otros. Nunca buscará la hegemonía por más fuerte que pueda llegar a ser”,
con la intensión de descartar un choque de civilizaciones.
China prefiere un lenguaje universal e integracionista, como la promoción del
concepto estratégico del “sueño chino” y el “destino común para la humanidad y la
paz y la estabilidad duraderas”. El Presidente chino aboga por la diplomacia multi-
lateral, mientras que Bolsonaro prefiere el diálogo bilateral acompañado de un dis-
curso excluyente. Aunque China es el primer socio comercial de Brasil y la balanza
comercial favorece a este último, desde los inicios del siglo xxi, y a pesar de los cam-
bios y las rupturas que pueden preverse en la Asociación Estratégica Global sinobra-
sileña establecida en 2012, China seguirá siendo
de importancia vital para Brasil. Esta interde-
pendencia impide que el actual gobierno rompa Xi aboga por la diplomacia
completamente sus relaciones con China. En multilateral, mientras
los primeros meses de su gobierno, tras visi-
tar Chile, Estados Unidos e Israel, el presidente que Bolsonaro prefiere
Bolsonaro realizó un viaje de Estado a China a el diálogo bilateral
finales de octubre de 2019.
No obstante, las nuevas señales de acerca- acompañado de un discurso
miento político no han tardado en aparecer. A excluyente.
finales de mayo de 2019, el Vicepresidente bra-
sileño, el general Hamilton Mourão, se reunió
por primera vez con el presidente Xi, quien insistió en que los países se vieran “como
socios” para “la multipolarización mundial”, en un cordial gesto simbólico que invitó a
revaluar la relación bilateral y buscar apoyos afines en un entorno de choques geopo-
líticos con la superpotencia. Fue la primera reunión oficial del gobierno de Bolsonaro
con China en la que el protocolo no marcaba un encuentro con el máximo líder chino;
sin embargo, los símbolos y el lenguaje son de suma importancia. Que Xi haya recibido
pomposamente a Mourão en el Palacio del Pueblo es una declaración de que Brasil
sigue siendo un elemento importante en las pretensiones chinas de expansión mun-
dial. Como respuesta, Brasil también ha dado señales de querer afianzar la relación
bilateral. Mourão catalogó a China como un “socio estratégico fiable y de confianza”. A
finales de junio de 2019, en el marco del g-20, en Osaka, Japón, aunque el presidente
Bolsonaro tenía el interés de reunirse con su colega chino para “deshacer malentendi-
dos”, de acuerdo con la prensa el encuentro no se concretó por el retardo de la delega-
ción china. Cabe señalar que los canales de interlocución política siguen activos.
El discurso del ejercicio de poder del gobierno de Bolsonaro ha cambiado respecto
del discurso electoral antichino. Pareciera que Brasil retoma la relación estratégica
general con China, pero con salvedades. El actual gobierno brasileño podría no res-
paldar incondicionalmente proyectos o decisiones multilaterales de China. Persisten

Abril/Junio 2020 134

Tonatiuh Fierro

ambigüedades sobre las relaciones que establecerán en el corto plazo, de modo que
queda en duda si el gobierno brasileño le otorgará o no mayor margen de maniobra a
la empresa Huawei para la expansión de las redes 5g en el país. Pese a la oposición de
Trump, el proceso de globalización no se ha frenado. En agosto de 2019, Huawei deci-
dió construir en los próximos 3 años otra fábrica en São Paulo con una inversión de
800 millones de dólares.
La política exterior de China hacia Brasil en materia económica y comercial ha
sido más diversa: promueve el libre comercio, las inversiones en infraestructura y
energía, los préstamos financieros y la conectividad tecnológica. Para Brasil, China
se ha convertido en el actor clave de su economía, pues en 2009 desbancó a Estados
Unidos como su primer socio comercial y su mercado principal. Sin tener un tratado
de libre comercio, los Estados se pueden apoyar mutuamente y, aún más, profundi-
zar sus interacciones económicas. De hecho, la relación comercial sinobrasileña tiene
un papel central en la recuperación de la crisis económica de Brasil. Con el proyecto
hegemónico de la Iniciativa del Cinturón y la Nueva Ruta de la Seda, Brasil podría
profundizar la relación económica y tecnológica con China.
Desde 2003, la relación comercial con Beijing se ha vuelto estrecha. Tradicio-
nalmente, la balanza comercial favorece a la economía brasileña, salvo en la crisis eco-
nómica mundial de 2007 y 2008, cuando resultó negativa. Entre 2009 y 2015 se revirtió
la tendencia y se alcanzó cierto equilibrio entre las exportaciones y las importaciones.
Empero, ese equilibrio tiende a romperse desde 2016. Brasil ha logrado un avance
comercial significativo frente a China. En 2018, la balanza comercial fue negativa para
China: Brasil importó 34 730 millones de dólares y exportó casi el doble, 64 205 millo-
nes de dólares. El comercio total aumentó a 98 935 millones de dólares en 2018, lo que
constituye una de las relaciones comerciales bilaterales más dinámicas e importantes
de la región.
¿Por qué los nexos comerciales sinobrasileños se han profundizado recientemente?
¿Qué repercusiones tiene la disputa comercial entre China y Estados Unidos en el
mercado de las materias primas brasileñas? ¿Qué acciones han emprendido Brasil y
China en esta situación adversa? Los lazos comerciales se han profundizado gracias a
la disputa comercial declarada por el gobierno de Trump a China, y por el auge y la
demanda de las materias primas estratégicas para el desarrollo económico de Beijing:
soya y hierro. China respondió aumentando los aranceles a la soya estadounidense. La
crisis puede ser vista como una oportunidad estratégica coyuntural para Brasil y China,
pero con el objetivo de que su relación se intensifique y refuerce a largo plazo: China
incrementa su presencia en Latinoamérica y Brasil reactiva su economía. El cambio de
proveedor de soya de Estados Unidos a Brasil ha beneficiado sustancialmente a los pro-
ductores agrícolas brasileños. A cambio, el nuevo gobierno brasileño apoyó estratégi-
camente a Qu Dongyu para que dirija la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (fao). Esta decisión también se debe a que el sector de
agronegocios de Brasil tiene un peso importante en la política interna y está represen-
tado en la Cámara de Diputados con un 40%. Es lógico que este grupo apoye las bue-
nas relaciones con China y desee seguir profundizándolas en el área agrícola.

135 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Brasil y México: ¿amar a China en tiempos revueltos?

Paralelamente, según datos de la Secretaría de Asuntos Internacionales brasi-

leña, se calcula que desde 2003 hasta 2018 se ha intensificado la inversión directa
china en Brasil; de los 162 proyectos anunciados, 155 fueron confirmados, con un
valor acumulado de 69 200 millones de dólares. De acuerdo con el documento
Explorando nuevos espacios de cooperación entre América Latina y el Caribe y China
(2018), elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, el
sector energético es el principal destino de las adquisiciones y las fusiones hechas
por capital procedente de China en Brasil. Por ejemplo, en 2017, el valor de la
venta de importantes empresas de energía brasileñas superó los 17 000 millones
de dólares.
De esta manera, hasta 2016, Brasil fue el primer receptor de los flujos chinos de
inversión extranjera directa en Latinoamérica con 47% del total. Además de que
Brasil es el segundo prestatario de China en la región, atrás de Venezuela, se estima
que de 2005 a 2019, según las cifras de Kevin P. Gallagher y Margaret Myers pre-
sentadas en el Base de Datos Financiera entre China y América Latina del Diálogo
Interamericano (2019), los préstamos ascendieron a 28 900 millones de dólares, pro-
venientes del China Development Bank y del China Export-Import Bank.
La retórica del gobierno chino de cambiar el modelo económico en su relación
con América Latina y el Caribe de exportador de insumos y recursos naturales ha
quedado a un lado, mientras que se ha reforzado el modelo brasileño como expor-
tador de materias primas. La relación económica sinobrasileña y, en general, la
sinolatinoamericana, evidencia la vinculación histórica entre el centro desarrollado
y una periferia subdesarrollada, pero ahora con un nuevo paradigma: dos econo-
mías en desarrollo y con diferente grado de poder. China constituye una potencia
regional que quiere ser mundial, y Brasil que se identifica como un poder medio
emergente.
El discurso político del nuevo gobierno brasileño rompe con la política exterior
de los gobiernos anteriores y promueve un cambio de intereses en sus relaciones con
el Sur Global. A Brasil no le interesa “seguir coqueteando con el socialismo, el comu-
nismo y el populismo, ni con el extremismo de izquierda”, sino que prefiere mante-
ner “relaciones con las naciones desarrolladas” y de derecha: Chile, Estados Unidos e
Israel. Se trata de una política exterior más vertical que horizontal.
Como hemos observado, la nueva ideología de la política exterior de Brasil gira
hacia la integración con países con cuyos valores morales y religiosos se identifica,
generalmente valores conservadores radicales. De esta forma, al no simpatizar con “el
maoísmo”, los nuevos ministros encargados de las relaciones internacionales brasile-
ñas han tenido expresiones antipáticas y xenófobas respecto de China. Por ejemplo, el
nuevo Canciller, Ernesto Araújo, antes de ser designado en el cargo se declaró explí-
citamente antiglobal, antimarxista y antimaoísta. La “no ideologización” de la política
del Brasil de Bolsonaro marca las pautas para descifrar la ideologización de su política
exterior. Empero, con la visita de Mourão parece que la política hacia China seguirá
siendo más pragmática que ideológica. ¿Se puede esperar que estas actitudes antichi-
nas perduren en el gobierno bolsonarista?

Abril/Junio 2020 136

Tonatiuh Fierro

EL CAMBIO DE RÉGIMEN EN MÉXICO

El artículo 32.10 del Tratado México, Estados Unidos y Canadá de 2018, así como
un acuerdo bilateral simultáneo, contienen una restricción al derecho soberano de
México a negociar acuerdos comerciales con Estados que no tengan una economía
de mercado, como China; en otras palabras, con países donde el Estado tenga una
fuerte injerencia en el otorgamiento de subsidios. Entre tanto, en 2018, el gobierno
de Trump decidió lanzar un enfrentamiento comercial contra los productos chinos,
entendido como una lucha por la hegemonía entre dos potencias nucleares pero inter-
dependientes, pues Beijing es el principal tenedor de los bonos del Tesoro estadouni-
dense (aproximadamente 1.15 billones de dólares en noviembre de 2018).
Al disminuir el comercio entre China y Estados Unidos, el principal beneficia-
rio será México. Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo, esto es porque México es la novena mayor economía de exportación
en el mundo, y Estados Unidos y China son su primer y segundo socio comercial.
Estratégicamente, es una plataforma importante para un nuevo tipo de exportaciones
para las potencias en conflicto. Las exportaciones mexicanas podrían aumentar alrede-
dor de un 5.9% y rebasar a Brasil (3.8%), lo cual aumenta la competitividad mexicana.
Dado que la relación sinomexicana se ha caracterizado por ser compleja y con-
tradictoria, China no ha logrado posicionarse completamente ni ha ganado presti-
gio en México, aunque sí ha obtenido una mayor presencia cultural y educativa entre
los mexicanos por medio de los Institutos Confucio y distintas actividades de índole
cultural y educativa. Además, la falta de inversiones chinas en infraestructura, indus-
tria energética y siderúrgica es indicadora de los problemas estructurales de la rela-
ción bilateral y de la poca importancia que tiene México en la agenda de política
exterior china. Hasta cierto punto, en el gobierno de Enrique Peña Nieto la intensi-
dad de los conflictos diplomáticos disminuyó y los encuentros políticos de alto nivel
con China fueron más constantes (siete reuniones entre los jefes de Estado), pero la
relación comercial ha sido negativa para México. Con base en datos de la Secretaría
de Economía mexicana, en 2018 México tuvo un déficit de 76 081 millones de dóla-
res. El comercio total fue de 90 939 millones de dólares: México importó de China
83 510 millones de dólares y exportó al país asiático 7428 millones de dólares.
Entonces, la relación económica y comercial entre China y México no es equili-
brada. A finales de la segunda década del siglo xxi, Beijing se ha ido adaptando a las
fuerzas de la globalización y ha adoptado ciertas medidas de apertura económica: tran-
sita a un modelo comercial de tecnología compleja, como la venta de software y de celu-
lares inteligentes. Asimismo, busca espacios para invertir en infraestructura y socios
para otorgar préstamos estratégicos. México importa de China teléfonos celulares ―la
expansión del sistema 5g de Huawei―, pantallas, computadoras y partes para armar-
las, y exporta cobre y sus concentrados, aceite crudo de petróleo, cajas de velocidades
automáticas, plomo y plata. En el gobierno de López Obrador se firmó un acuerdo
fitosanitario para exportar plátano a China, el cual beneficiará a los estados sureños
productores. Asimismo, también está en negociaciones un acuerdo para la exporta-
ción de sorgo.

137 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Brasil y México: ¿amar a China en tiempos revueltos?

En 2015, el objetivo del viaje de Li Keqiang a Latinoamérica fue cambiar el

modelo comercial de China, de importador de materias primas y recursos natura-
les y exportador de manufacturas, a inversor en obras de infraestructura y exporta-
dor de productos de alta tecnología. A cambio, se espera que la región se convierta en
un exportador de manufacturas y bienes de consumo duraderos a Beijing. El auge de
las exportaciones de materias primas y recursos naturales como soya, petróleo, cobre,
carbón y hierro favoreció a los exportadores sudamericanos, como Brasil, si bien la
caída de los precios ha evidenciado la falta de diversificación comercial y la fragilidad
de la economía de estos países.
Para México, como país manufacturero y textilero, la relación comercial con
China ha sido de competencia por el mercado estadounidense. Puesto que el saldo
ha sido negativo para el país, los sectores comerciales afectados han adoptado una
actitud contraria a China. Como medidas para reducir el desequilibrio comercial,
el gobierno de López Obrador pretende diversificar la relación y ha dado la priori-
dad al turismo y a la inversión en infraestruc-
tura y la conectividad. Una de esas medidas es
la campaña “Operación Toca Puertas”, dirigida
La relación económica
por la Secretaría de Turismo, para posicionar a y comercial entre China y
México como destino atractivo para el creciente México no es equilibrada.
flujo de turistas chinos de alto poder adquisi-
tivo. Otra medida sería la participación china
en el proyecto del Tren Maya y en infraestructura para el Istmo de Tehuantepec.
En esta última propuesta, China ha mostrado interés en “aumentar el comercio con
México y eventualmente participar en proyectos de infraestructura”, según las decla-
raciones del Presidente mexicano, tras reunirse con Qiu Xiaoqi, embajador de China
en México, el 2 de agosto de 2018.
En el marco de la Primera Feria de Importaciones de China celebrada en Shanghái,
el 5 de noviembre de 2018, el ahora canciller Marcelo Ebrard aseguró que México
quiere abrir “un nuevo capítulo” en la relación bilateral con la finalidad de “fortalecer la
presencia de México” en Asia-Pacífico. No obstante, en el Plan Nacional de Desarrollo
2019-2024 no se menciona las relaciones que se mantendrán con Asia. La falta de este
tema limita la cooperación política con Beijing, a pesar de los actos simbólicos del
actual gobierno, como la condecoración al Exembajador de China en México, Qiu,
con la Orden del Águila Azteca (el reconocimiento más alto otorgado a los extranjeros
en México) por fortalecer la relación diplomática entre ambos países, el 29 de abril de
2019. En términos de realismo político, el presidente López Obrador ha sido pragmá-
tico y moderado para no desafiar al vecino del norte.
La política exterior de López Obrador se caracterizaría por no intervenir en los
asuntos internos de otros Estados, doctrina de política exterior que coincide con
los principios básicos de la política exterior de China. Probablemente la nueva polí-
tica mexicana sea pragmática y defensiva, sin cuestionar la democracia ni los dere-
chos humanos en otros países, como sí sucedió con los gobiernos del Partido Acción
Nacional, específicamente en los casos de la Venezuela de Hugo Chávez, la Cuba de

Abril/Junio 2020 138

Tonatiuh Fierro

Fidel Castro y la China de Hu, cuando las relaciones políticas con esos países tocaron
su punto más bajo. La congruencia ideológica de los gobiernos anteriores se reflejó en
sus relaciones políticas internacionales. Esta es la razón de ser del sistema multiparti-
dista mexicano.
Así, la política exterior de López Obrador probablemente será de pragmatismo
para no tener conflictos con otros países y se mantendrá a la defensiva, con barreras
a los agentes externos (por ejemplo, organizaciones no gubernamentales) para que
no intervengan en temas del orden interno. De este modo, la nueva política exterior
de bajo perfil mexicana estará más enfocada en los asuntos internos que en desplegar
una diplomacia activa y universal. El Presidente estaría dispuesto a modificar muchas
políticas de gobiernos anteriores, pero el cambio aún no se ha radicalizado: en sus pri-
meros meses, la política exterior ha sido prudente.
Durante la campaña presidencial de 2012, López Obrador ya insistía en que
a México “le conviene acercarse más a países como China, Brasil, la India, Rusia,
Sudáfrica, y a la región de Asia-Pacífico. Esta relación nos ofrece la posibilidad no
solo de fortalecer los vínculos económicos y comerciales, sino de auspiciar un orden
internacional construido entre todos, en el que la globalización no quiera decir
hegemonía”. Con el cambio de siglo, en el relato político de los últimos tres sexe-
nios se subrayó constantemente la diversificación de las relaciones internaciona-
les de México como uno de los objetivos primordiales, pero no se calificó a China
como una relación prioritaria y fundamental para México. En los primeros meses
de la era de López Obrador no hay congruencia entre los objetivos propuestos en
campaña respecto a la diversificación con países emergentes, y las acciones de polí-
tica exterior no revelan cuál será el lugar de México en el sistema multipolar y
frente a la tradicional política del poder internacional.
La primera visita oficial del Secretario de Relaciones Exteriores, Marcelo
Ebrard, a China se realizó el 1 y 2 de julio de 2019, tras la cumbre del g-20. Ebrard
sostuvo encuentros con el vicepresidente Wang Qishan y con su homólogo Wang
Yi. Ahí se propuso ampliar los lazos comerciales bilaterales y los flujos de inversión
productiva, y profundizar en la cooperación educativa, cultural, científica y tecno-
lógica (industria aeroespacial, médica y de electrodomésticos). También se acordó
establecer una hoja de ruta de trabajo bilateral de 5 años para fortalecer la declara-
ción de Asociación Estratégica Integral de 2013. En temas multilaterales, se habló
sobre la crisis de Venezuela, la Alianza del Pacífico y la próxima cumbre del Foro
Ministerial China-celac. En comparación con la visita oficial de Mourão a China,
el Canciller mexicano no tuvo una recepción imponente. Quizá en ese acto simbó-
lico se note el mesurado interés chino en México frente al poco interés que tiene
el Presidente mexicano en buscar una relación estrecha con el país asiático. Con
todo, el secretario Ebrard ha asumido un papel protagónico en el diálogo político
con China. Nuevamente, la Secretaría de Relaciones Exteriores recuperó la fun-
ción primordial de llevar las relaciones internacionales y la política exterior del
país, pues en los dos últimos sexenios había sido sustituida por la Secretaría de
Economía y ProMéxico.

139 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Brasil y México: ¿amar a China en tiempos revueltos?

REFLEXIONES FINALES
En tiempos revueltos, tanto Brasil como México voltean reactivamente hacia China,
que emerge como un poder extrarregional fundamental para paliar las recesiones eco-
nómicas y las crisis mundiales, y la ven como contrapeso directo de Estados Unidos,
sin que en los nuevos gobiernos brasileño y mexicano exista, por ahora, una política de
Estado de largo plazo de la relación interdependiente con ella. El papel de China en el
escenario mundial no es fortuito ni resultado de su prosperidad económica, sino que es
producto de su política exterior activa, que se resume en encontrar oportunidades para
hacer avanzar sus metas internas, como la profundización de la reforma económica,
el reconocimiento de su economía como de mercado, la reivindicación de su sobera-
nía sobre Taiwán y que solo hay un país llamado China, el aumento del prestigio de
sus logros y la legitimidad del Partido Comunista de China como partido de Estado.
China es un contrapeso importante de Estados Unidos; sin embargo, la interde-
pendencia económica y la inclusión de México en la esfera de seguridad nacional de
Estados Unidos constituyen factores que limitan el potencial de las relaciones con
China. Si bien Beijing y Washington son socios interdependientes, la relación de
un poder en ascenso y otro establecido (en descenso), con culturas e ideologías dife-
rentes, suscita una competencia que generará choques geopolíticos. Por ahora, en el
gobierno de López Obrador Estados Unidos sigue siendo prioridad en la agenda de
política exterior. En la relación de China con México, los nexos económicos y comer-
ciales tienden a intensificarse y profundizarse en algunos sectores, pero políticamente
los dos países siguen siendo distantes y escépticos.
Por otra parte, el discurso de Bolsonaro hacia China remite a viejas políticas anti-
chinas. Entender la articulación de los conceptos de nacionalismo e interés nacional
por medio del lenguaje, las imágenes y la propaganda oficial del nuevo mandatario bra-
sileño, da pie a una interpretación semiótica que puede ser utilizada, legítimamente o
no, como base de su política interna y puede extenderse a la política hacia China.
Con el gobierno de Bolsonaro, sigue en juego la posibilidad de que Brasil surja
como potencia media en el concierto de las naciones. Y es que la cooperación global
entre Brasil y China ha contribuido al establecimiento de un orden internacional ten-
diente a la multiplicidad de polos, en el cual las zonas periféricas han alcanzado más
peso e influencia en la toma de decisiones. Por razones históricas y de seguridad, las
políticas exteriores de Beijing y Brasilia han girado hacia el Sur Global y se han deter-
minado por su relación asimétrica con Washington. Pese a las importantes diferen-
cias de sus sistemas políticos e intereses nacionales, los gobiernos petistas optaron por
una política externa pragmática que sirvió para el equilibrio de poderes, con la idea
de capitalizar convergencias y recursos políticos. Fue una relación de “coexistencia de
conveniencia global”. Al no ser un Estado intervencionista, Brasil ganó incentivos y
prestigio. En pocas palabras, se reafirmó su presencia internacional.
Entre tanto, el gobierno chino ha iniciado un acercamiento político para tratar
de disuadir a Bolsonaro y a su equipo de su posición antichina, que desprestigia los
alcances políticos alcanzados con los gobiernos anteriores. Este acercamiento quedó
registrado en la recepción otorgada por Xi a Mourão en mayo de 2019. Asimismo, el

Abril/Junio 2020 140

Tonatiuh Fierro

15 de agosto de 2019, en el marco del 45 aniversario del establecimiento de relaciones

políticas con Brasil, Xi envió una carta al Presidente brasileño recalcando su inte-
rés en elevar la asociación estratégica integral “a un nivel superior”. Al poco tiempo,
la Cancillería brasileña respondió que hoy su relación con China se destaca por “un
alto grado de institucionalización y un interés mutuo en profundizar el diálogo”.
Otros hechos que respaldan la disponibilidad y la flexibilidad para el diálogo polí-
tico chino con el régimen bolsonarista son las reuniones de Qu, Ministro Consejero
de la embajada de China en Brasil, con el equipo de Bolsonaro en septiembre y octu-
bre de 2018, en vísperas de su triunfo electoral.
Por ahora, la actitud de China consiste en llevar una política exterior pragmática
y estratégica para captar el apoyo de Bolsonaro en la disputa geopolítica con Estados
Unidos. Por su parte, el Presidente brasileño le hace guiños a Beijing; por ejemplo, el
apoyo brasileño en la elección del Director de la fao, Qu, así como el interés de que
China siga siendo socio estratégico prioritario en la economía, la innovación, la cien-
cia y la tecnología. En efecto, Brasil necesita las inversiones chinas para dinamizar su
economía. Un enfriamiento con China sería una anomalía en los procesos políticos
y económicos internos y externos de su historia
En tiempos revueltos, tanto reciente. En la coyuntura actual, ambos países
pretenden coexistir económicamente, aun con
Brasil como México voltean el escepticismo provocado por los reacomodos
reactivamente hacia China, geopolíticos de la región.
En los primeros meses del gobierno bolso-
que emerge como un poder narista, la posición política del Presidente y de
su gabinete respecto a China se ha suavizado y
extrarregional. ha sido prudente. Esto no significa que no exis-
tan preocupaciones del gobierno chino sobre las
reacciones viscerales de Bolsonaro. Es cierto que la política exterior de Brasil hacia
China no es la más cordial, pero el gobierno de Beijing ha sido insistente en que
no se pierda la importancia mutua. Así, se prevé una nueva relación sinobrasileña
con mayor sustancia en la agenda económica que política, sin las dimensiones que
se alcanzaron en los gobiernos petistas. Finalmente, la política de contención hacia
China propuesta por Bolsonaro durante su campaña electoral no ha funcionado com-
pletamente por la gran presencia económica y comercial de China en sectores claves
de Brasil, el contrapeso del Congreso brasileño (tan diverso y con la firme presen-
cia del pt como primera fuerza política), la resistencia a enfriar los nexos con China
de los múltiples actores beneficiados, brasileños y chinos, y la pérdida de poder de
Estados Unidos.

141 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

Ningún lugar adonde ir
La incompetencia de los gobiernos
americanos frente a la crisis migratoria
Alexander Betts

E
n 2015, más de 1.2 millones de personas llegaron a la Unión Europea en
busca de asilo. Huían de zonas de guerra en Afganistán, Siria y Sudán del
Sur, de privaciones económicas en Nigeria y Pakistán y de la inestabilidad
política en Somalia. Los integrantes del grupo más copioso cruzaron el mar Egeo
y muchos llegaron al territorio europeo por Grecia y se abrieron camino hasta
Alemania. Otros cruzaron el Mediterráneo en botes inseguros y sobrecargados o
atravesaron los estrechos del Bósforo, Dardanelos o Gibraltar. Políticos y periodis-
tas declararon que esta situación era una “crisis”, por su escala sin precedentes; sin
embargo, no era una crisis de números, sino política. Los líderes europeos recu-
rrieron primero a soluciones precipitadas y unilaterales. La canciller alemana An-
gela Merkel estableció una política momentánea de frontera abierta. El primer
ministro húngaro Viktor Orban levantó una cerca de alambre de púas. Otros paí-
ses trataron de alojar, recluir o expulsar a los migrantes, en la mayoría de los casos
sin ningún resultado. Las consecuencias humanas fueron devastadoras: desde 2015,
más de 10 000 personas se han ahogado tratando de cruzar el mar Mediterráneo.
Quienes lo lograron no fueron recibidos como sobrevivientes, sino como usurpa-
dores, oportunistas o extremistas encubiertos; pronto se convirtieron en el chivo
expiatorio de la derecha radical. Las consecuencias políticas cambiaron a Europa
para siempre.
El hemisferio occidental ahora enfrenta una crisis migratoria de escala similar, con
consecuencias que probablemente también sean de largo alcance. Hasta el momento,
la crisis ha recibido un tratamiento poco sistemático. Los migrantes centroamericanos
que llegan a la frontera de México con Estados Unidos, los venezolanos que entran a
Colombia por las llanuras desérticas, los bolivianos que buscan trabajo en Argentina
y Chile han sido tratados como fenómenos separados, pero, de hecho, son parte

ALEXANDER BETTS es profesor de Migración Forzada y Asuntos Internacionales e investiga-

dor principal de la Cátedra William Goldin de Ciencias Políticas en el Brasenose College, am-
bos en la University of Oxford. Es coautor (con Paul Collier) de Refuge: Transforming a Broken
Refugee System (Penguin Random House, 2017). Sígalo en Twitter en @alexander_betts.

material original de foreign affairs . Volumen 98 Número 6 Abril/Junio 2020 142

Alexander Betts

del mismo conjunto de problemas básicos. Para evitar los estragos humanos y polí-
ticos que la crisis de migración produjo en Europa, los líderes y formuladores de
políticas públicas deben abordar esta nueva situación en forma amplia y aprender
de los ejemplos del pasado. Actualmente, los políticos de Estados Unidos y de otras
partes del continente americano están repitiendo los errores europeos.
En 2019, la Patrulla Fronteriza de Estados Unidos detuvo a más de 800 000 perso-
nas en la frontera sur, el mayor número en más de una década. El máximo número de
detenciones se había producido en 2000, y fue resultado principalmente de un factor
de “atracción”, es decir, por la gran demanda de mano de obra barata. Hoy, por el contra-
rio, los inmigrantes se desplazan por factores de “expulsión”, con muchos de los elemen-
tos que incitaron las huidas masivas a Europa hace 4 años: Estados fallidos o frágiles,
violencia e inseguridad económica. Para lidiar con estos nuevos arribos, Estados Unidos
utiliza, en gran medida, los mismos esquemas que pusieron a prueba los países europeos
y que al final resultaron infructuosos. De los muros fronterizos a los tratos bilaterales
que vinculan la inmigración al comercio y la asistencia, Washington sacó las medidas
de un manual de estrategia que no funcionó en otros países. Por ejemplo, la política del
presidente Donald Trump de que “se queden en México”, que estipula que los migran-
tes que quieran obtener asilo en Estados Unidos deben esperar la evaluación de su soli-
citud en territorio mexicano, refleja los reiterados intentos fallidos de la Unión Europea
para establecer sistemas similares en Libia y otras partes.
Pese a las diferencias, hay algunas estrategias que el Nuevo Mundo podría adop-
tar del Viejo. La lección clave de la experiencia europea de 2015 es que, cuando se trata
de migración, el unilateralismo y el bilateralismo tienen límites. La sensación de crisis
comenzó a menguar solo cuando la Unión Europea adoptó un enfoque multifacético
basado en la cooperación entre los países de origen, tránsito y destino de los migrantes.

DOBLE VISIÓN
Las crisis europea y americana se parecen en varios aspectos. El número total de per-
sonas detenidas en la frontera de Estados Unidos o consideradas inadmisibles en un
puerto de entrada estadounidense desde octubre de 2018 es casi equivalente al número
de personas que llegaron a Europa buscando asilo en todo 2015. Observadores de
ambos lados del Atlántico también se han encontrado con escenas igualmente sinies-
tras. La fotografía ampliamente difundida de los cuerpos de Óscar Martínez y su hija
de 23 meses, Valeria, quienes se ahogaron cuando intentaban cruzar el río Bravo en
junio de 2019, recuerda la imagen de Alan Kurdi, el niño sirio que se ahogó tratando
de cruzar el Mediterráneo en 2015. Esas imágenes han llegado a simbolizar los terri-
bles estragos de la migración en un mundo de fronteras cerradas.
Los efectos de la migración en los sistemas políticos europeos y estadounidense
son igualmente comparables. La retórica de personajes del ala derecha xenofóbica en
Estados Unidos hace eco —y en algunos casos echa mano— de los pronunciamientos
de sus equivalentes europeos. En Europa, esa retórica alimentó la animadversión contra
los migrantes y también suscitó el apoyo a los partidos de derecha. En Estados Unidos,

143 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Ningún lugar adonde ir

donde la creciente xenofobia respalda el enfoque punitivo del presidente Trump hacia
los migrantes, tuvo un efecto similar.
Hay más paralelismos entre las dos crisis en lo que se refiere a sus causas, sus
consecuencias y las respuestas de los gobiernos. Ambas crisis fueron resultado de
colapsos del Estado. En Europa, el detonador inmediato fue la guerra civil siria. La
fragilidad del Estado en Afganistán e Irak también contribuyó a los desplazamientos
masivos, y el caos en Libia creó una opción de tránsito y refugio para los traficantes
de personas al facilitar el paso desde África Subsahariana por el Mediterráneo. En
el continente americano, El Salvador, Guatemala y Honduras se han vuelto suma-
mente inestables en los últimos años. Guatemala aparece en la lista del Índice de
Estados Frágiles dentro de la categoría “en grave peligro”; Honduras está apenas
un nivel más abajo. En estos Estados, hay poca gobernabilidad, mucha corrupción
y la delincuencia organizada domina los negocios, la política y la sociedad. Desde el
verano de 2018, los tres países han padecido severas sequías. La tasa de cosechas per-
didas ha superado el 80%; como resultado, la inseguridad alimentaria se ha vuelto la
principal causa de la emigración. Frente al Caribe, Venezuela se ha derrumbado bajo
su Presidente y potencial hombre fuerte, Nicolás Maduro. Más de cuatro millones
de personas han huido del país, la mayoría a Colombia, Ecuador o Perú, de modo
que esta es la segunda mayor crisis mundial de desplazamiento.
América también atestigua una tragedia humana tan dramática como la que envolvió
a Europa en 2015, cuando más de 3700 personas se ahogaron cruzando el Mediterráneo.
El número de los que están muriendo en la frontera entre Estados Unidos y México
es considerablemente menor —alrededor de 400 en los primeros 8 meses de 2019—,
pero sigue siendo una cifra significativa. Además, esas cifras no consideran las miles de
personas que han sido sujetas a condiciones inhumanas o que han sufrido agravios en
su jornada hacia el norte. Mientras tanto, el hecho de que el país más rico del mundo
detenga indefinidamente a niños migrantes muestra una degradación en la aplicación
de los derechos humanos similar a la que presenció Europa en 2015.
La respuesta inicial de Europa a la crisis se caracterizó por el unilateralismo, más
que por la cooperación internacional. En 2015, los veintiocho Estados de la Unión
Europea se esforzaron por acordar una respuesta común. Las solicitudes de Merkel de
que se abrieran las fronteras fueron ignoradas, y tanto Austria como Hungría cerraron
rápidamente sus puertas. Una frustración mayor para los Estados europeos del norte
fue la sensación de que los Estados europeos del sur eran en gran medida indiferen-
tes al problema: dejaban pasar a los migrantes con la esperanza de que siguieran su
camino hacia el norte. El gobierno mexicano también se mantuvo al margen cuando
las caravanas de migrantes que se originaban en Centroamérica cruzaron México en
la ruta a Estados Unidos a finales de 2018. Y así como los países europeos ricos del
norte fueron incapaces de obligar a sus vecinos del sur a asumir una mayor responsabi-
lidad en el problema, los esfuerzos unilaterales de Washington por intimidar o sobor-
nar a México para que actuara de manera más enérgica no dieron ningún resultado.
Aunque los países sudamericanos han sido mucho más receptivos con los
migrantes venezolanos de lo que son sus vecinos del norte con los que huyen de

Abril/Junio 2020 144

Alexander Betts

Centroamérica, también ellos han tenido que bregar para imponer medidas uni-
formes o mecanismos de colaboración regional. La distribución de los migran-
tes en la región es muy irregular: para finales de 2018, había alrededor de 1.3
millones en Colombia, 768 000 en Perú, 288 000 en Chile, 263 000 en Ecuador,
168 000 en Brasil y 130 000 en Argentina. Cada país gestiona los permisos de tra-
bajo, los servicios públicos y el estatus de refugiado en forma diferente. A la luz de
la reacción xenofóbica en varios países, algunos gobiernos han implantado medidas
de disuasión similares a las que aplicaron los Estados europeos en 2015. Por ejem-
plo, Ecuador estableció el requisito de que los venezolanos declaren sus anteceden-
tes penales en la frontera, por el grave incremento de la violencia antinmigrante a
finales de 2018.

A TIRAR EL DICCIONARIO
La crisis americana —como antes la europea— ha puesto en entredicho la utili-
dad de categorías convencionales como “refugiados” y “migrantes económicos”. La
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones Unidas de 1951
definía al refugiado como aquel que sentía “un temor bien fundado de ser per-
seguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, por pertenecer a un grupo
social particular o por sus opiniones políticas”. En la Ley de Refugiados de 1980 de
Estados Unidos, el Congreso recogió esta definición. Sin embargo, la definición de
1951 fue redactada para abordar los conflictos de inicios de la Guerra Fría, en espe-
cial, la emigración de los disidentes soviéticos. Hoy, la mayoría de los migrantes no
huyen de regímenes poderosos que quieren oprimirlos. Tampoco buscan simple-
mente mejores oportunidades económicas. Más bien, huyen de Estados que han
fallado o que son tan frágiles que la vida se ha vuelto difícil de sobrellevar para sus
ciudadanos. Lo que Europa vio en 2015 y lo que los estadounidenses están viendo
hoy no son meros flujos de refugiados o desplazamientos poblacionales impulsados
por el mercado, sino una “migración de sobrevivencia”: un término acuñado para
describir el éxodo de los zimbabuenses del régimen de Robert Mugabe en los pri-
meros años del siglo xxi. Entre 2003 y 2010, alrededor de dos millones de zimba-
buenses huyeron a Sudáfrica y otros Estados vecinos. La mayoría quería escapar
de la hiperinflación, el bandidaje y la inseguridad alimentaria —consecuencias eco-
nómicas de la situación política—, más que de la persecución política. Como estos
migrantes no podían catalogarse como refugiados o migrantes económicos, se estan-
caron las acciones humanitarias que hubieran servido para esta crisis.
Muchos de los migrantes que llegaron a Europa en 2015, sobre todo los que venían
de Siria, claramente eran refugiados bajo la Convención de 1951. Otros —entre ellos,
algunos albanos y kosovares que siguieron junto con los sirios la ruta de los Balcanes
para llegar a Alemania— eran migrantes económicos. Sin embargo, muchos de los que
cruzaban el Egeo huían de Estados frágiles, como Afganistán e Irak. Los gobiernos
europeos, en su mayoría, no estaban seguros de cómo calificar a estos migrantes. En el
primer cuarto de 2019, Alemania reconoció al 46% de los solicitantes de asilo iraquíes,

145 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Ningún lugar adonde ir

mientras que el Reino Unido reconoció apenas al 13%. Los solicitantes de países falli-
dos o frágiles del Medio Oriente o de África Subsahariana enfrentaron —y todavía
enfrentan— una suerte de lotería de reconocimiento, cuyo resultado depende de si
los jueces o burócratas están dispuestos a hacer entrar con calzador las circunstancias
actuales dentro de las categorías de la Guerra Fría. Sin embargo, pocos gobiernos euro-
peos querían abandonar las viejas terminologías
y categorías. Los gobiernos dirigidos por par-
tidos de centroderecha no iban a arriesgarse a La retórica de los xenófobos
enfrentar más obligaciones, mientras que los de de centroderecha
centroizquierda no querían poner en peligro la
Convención de 1951. en Estados Unidos hace
Una dinámica similar parece estar ope- eco de los pronunciamientos
rando en el continente americano hoy, donde
nociones obsoletas oscurecen la realidad de
de sus pares en Europa.
las migraciones por sobrevivencia. En ningún
lado esto es tan claro como en Centroamérica. En los primeros 8 meses de 2019,
alrededor de 508 000 personas abandonaron el Triángulo Norte de Centroamérica,
constituido por El Salvador, Guatemala y Honduras, para dirigirse a Estados
Unidos. Esto representa casi el doble de los que se movilizaban cada año desde
2014, un aumento que explica en buena medida que hayan aumentado notable-
mente las detenciones en la frontera estadounidense. Mientras tanto, en los últi-
mos 6 años, el número de solicitudes de asilo provenientes de estos tres países se
ha incrementado más de diez veces.
Los motivos que tienen los migrantes centroamericanos para salir de sus países
con frecuencia son complejos. Hay una gran pobreza en el Triángulo Norte. La sequía
ha contribuido a una pérdida de cosechas de gran escala, lo que debilitó la seguri-
dad alimentaria y el sustento en estas sociedades predominantemente agrarias. La
Organización de las Naciones Unidas (onu) ha postulado que el cambio climático es
una de las causas. Mientras tanto, gobernanzas débiles contribuyen a la corrupción y
la violencia, así como a la falta de servicios públicos.
Las manifestaciones más visibles de la migración por sobrevivencia del Triángulo
Norte han sido las caravanas de migrantes que periódicamente tratan de entrar
a Estados Unidos cruzando México. Una encuesta realizada por la Organización
Internacional para las Migraciones a 800 personas de la primera caravana de 2019
reveló los complicados motivos de los centroamericanos en éxodo hacia el norte: 45%
de los encuestados indicaron que principalmente buscaban mejores condiciones econó-
micas, 9% huían la violencia e inseguridad y 45% señalaba los dos aspectos. También,
el 68% señaló que el año anterior había tenido que cambiar su lugar de residencia en
su país de origen debido a la violencia o la inseguridad. Como Washington ha redo-
blado las detenciones y controles, muchos migrantes centroamericanos han optado por
entregarse a la Patrulla Fronteriza estadounidense para solicitar asilo, en vez de tratar
de colarse por la frontera, lo que contribuye al aumento de los reclamos pendientes en
la frontera estadounidense.

Abril/Junio 2020 146

Alexander Betts

UN RECIBIMIENTO INCÓMODO
Centroamérica no es la única que expulsa migrantes en el hemisferio occidental, y
Estados Unidos no es el único destino. Las agitaciones en Venezuela también han des-
plazado a una gran cantidad de personas que buscan refugio en otros países de la región.
En el régimen cada vez más autoritario de Maduro, el país ha estado asolado por la vio-
lencia y las dificultades económicas desde finales de 2015. Venezuela tiene ahora uno de
los más altos índices de asesinatos del mundo. El 90% de la población vive por debajo
de la línea de pobreza. En 2018, la hiperinflación fue de casi 1.7 millones por ciento.
El éxodo se intensificó en 2017, cuando cayó todo el peso de la crisis económica.
Desde entonces, han partido alrededor de cuatro millones de venezolanos —al menos
el 7% de la población del país. Es un acontecimiento sin precedentes en la región, pro-
bablemente solo superado por el periodo entre 1979 y 1992, cuando más del 25% de la
población de El Salvador huyó de la guerra civil.
Los vecinos de Venezuela han reaccionado de formas muy diversas. La respuesta
colombiana ha sido la más progresista. El país abrió sus puertas a aproximadamente
1.5 millones de venezolanos y les otorgó el derecho a trabajar y recibir servicios
básicos. Colombia ha visto en la inmigración venezolana una oportunidad de des-
arrollo, dado que recibió un fondo de 31.5 millones de dólares del Banco Mundial a
inicios de 2019, junto con un financiamiento concesionario adicional, para propor-
cionar empleos y mejorar los servicios sociales a los inmigrantes y las comunidades
que los hospedan. Sin embargo, el gobierno de Colombia se niega a llamar refugia-
dos a estos venezolanos, puesto que, de hacerlo, exacerbaría el rezago de los trámites
burocráticos en el sistema de asilo y se arriesgaría a enfrentar una reacción polí-
tica negativa, ahora que la retórica antinmigrante crece en las regiones fronterizas.
Otros países han sido menos hospitalarios. Al principio, Perú abrió sus fronteras
y permitió a los venezolanos solicitar estancias de asilo de corto plazo. Además, entre
enero de 2017 y diciembre de 2018 dio acceso temporal a los migrantes venezolanos a
trabajo, educación y servicios bancarios. Sin embargo, a finales de 2018 suspendió esa
práctica por temor a estimular la llegada de más venezolanos. En 2017, Brasil comenzó
a ofrecer visas de 2 años de residencia a los venezolanos y les concedió a todos los
solicitantes de asilo permisos de trabajo y servicios básicos. Sin embargo, en 2018 el
Gobernador del estado de Roraima apeló al Supremo Tribunal Federal para cerrar las
fronteras hasta que se reunieran las condiciones para una “recepción humanitaria” (el
Tribunal desechó el caso). Brasil también ha intentado, con poco éxito, llevar a cabo un
esquema de reubicación interna mediante el cual se han trasladado alrededor de 5000
venezolanos de la frontera a diecisiete estados del país. Por su parte, Ecuador inicial-
mente recibió a los venezolanos que huían, pero en agosto de 2018 introdujo controles
fronterizos más estrictos. En enero de 2019, el país atestiguó una reacción xenofóbica
cuando un migrante venezolano mató a su novia ecuatoriana embarazada. Ante la ira y
la violencia en su contra, muchos venezolanos dejaron Ecuador por Colombia.
Mientras tanto, las organizaciones internacionales no han logrado siquiera defi-
nir la crisis en Sudamérica, mucho menos lidiar con ella. Hasta la primavera de
2019, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados solo había

147 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Ningún lugar adonde ir

mencionado vagamente que la región estaba pasando por una “crisis migratoria”. Sin
embargo, el 21 de mayo de 2019, por la presión de activistas de derechos humanos, la
Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) publicó una declara-
ción en la que señalaba que la mayoría de los migrantes venezolanos eran refugiados
que necesitaban protección internacional. El Banco Mundial ha dicho que la migra-
ción venezolana “tiene principalmente motiva-
ciones económicas, pero con las características
de una situación de refugiados por la velocidad La mayoría de los
del éxodo y el grado de vulnerabilidad”.
Aun así, todos los que han lidiado con la
migrantes sudamericanos
situación en el terreno coinciden en que está depende de sus parientes
ocurriendo una tragedia humanitaria. En la y amigos para sobrevivir.
frontera de Cúcuta, Colombia, alrededor de
50 000 personas cruzan a diario el puesto de con-
trol fronterizo en el Puente Internacional Simón Bolívar. Comenzaron con maletas,
bolsas y carritos para recoger comida y provisiones básicas que no podían encontrar
fácilmente en Venezuela. Compraban y vendían en el mercado La Parada de Cúcuta
o comían en los comedores que montaban las organizaciones afiliadas al Programa
Mundial de Alimentos, que servían un total de 8000 comidas al día. Hasta 3000 per-
sonas que cruzaban diariamente acabaron quedándose en Colombia. Los que tenían
pasaporte podían regularizar su estatus, acceder a servicios públicos y encontrar trabajo.
Por el contrario, quienes carecían de documentos no recibían ni los beneficios más
básicos.
La competencia y la falta de una coordinación adecuada entre las agencias de la
onu y las organizaciones no gubernamentales es palpable. Por ejemplo, durante una
visita que hice recientemente a la frontera, algunas organizaciones presionaban para
que se les diera ayuda en efectivo sin condiciones a los venezolanos, mientras otras
—entre ellas, el gobierno colombiano— argumentaban que esto exacerbaría las ten-
siones entre los migrantes y los locales. Varios organismos se quejaban de que otros
iniciaban programas sin consultar a socios relevantes, pese a la existencia de una pla-
taforma de coordinación entre las organizaciones.
Hay, desde luego, algunos modelos. En la atribulada Cúcuta, un punto fron-
terizo de servicios múltiples operado por agencias de la onu y organizaciones no
gubernamentales se ofrece ayuda de emergencia y orientación a quienes más la
necesitan. Aquí, y en otros puntos de la frontera, el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia aplica vacunas a los migrantes más jóvenes. Unos pocos centros
de recepción ofrecen alojamiento nocturno temporal. No obstante, la mayoría de
los migrantes dependen de sus familiares y amigos para sobrevivir.

LECCIONES DEL PASADO

Se necesita un nuevo enfoque para manejar esta situación; un enfoque que reco-
nozca las realidades contemporáneas de la migración por sobrevivencia y que se

Abril/Junio 2020 148

Alexander Betts

apoye en la cooperación internacional en vez de hacerlo en el unilateralismo. En

2016, Europa comenzó tarde a encontrar soluciones, las cuales partieron de fortale-
cer la cooperación internacional entre los veintiocho Estados miembros de la Unión
Europea y otros países. La disminución en los cruces del Mediterráneo entre 2016
y 2019 se debe en parte al mejoramiento de la situación en Siria. Sin embargo, el
cambio también ha venido de reformas estratégicas destinadas a fortalecer la coope-
ración interna y externa.
En marzo de 2016, la Unión Europea firmó un acuerdo con Turquía, que durante
la crisis era el último país que atravesaban los migrantes en su camino a Europa. La
Unión Europea ofreció a Turquía alrededor de 2000 millones de euros de ayuda a
cambio de que albergara e integrara a refugiados, y que al mismo tiempo limitara
su movimiento al exterior. (Aunque este acuerdo fue criticado por hacer más peli-
grosos los viajes de los migrantes, redujo el paso por el mar Egeo hacia Grecia y ha
contribuido a que Turquía tenga la capacidad y disposición para albergar a 3.7 millo-
nes de refugiados. Desafortunadamente, como se han intensificado los sentimientos
antinmigrantes en Turquía, los funcionarios de Ankara han comenzado a reasentar
refugiados en el Levante.) La Unión Europea también creó un fondo de ayuda de
emergencia para África a finales de 2015 y destinó más de 4000 millones de euros
a apoyar la colaboración con los Estados africanos en la amplia área de “migración
y desarrollo”. Los acuerdos que forjó la Unión Europea con países como Etiopía y
Jordania han generado empleos, apoyado a empresas existentes y proporcionado
más oportunidades sostenibles para los refugiados y migrantes en esos países. El
enfoque europeo ha estado lejos de ser perfecto; eso es evidente. Sin embargo, tam-
bién es innegable que la crisis terminó en parte debido a políticas que han creado
oportunidades de desarrollo y han eliminado algunos de los factores de “expulsión”
que habían causado la ola migratoria. Si los formuladores de políticas públicas esta-
dounidenses quieren trazar políticas de inmigración más sólidas, deberían imitar las
tácticas europeas, crear acuerdos multilaterales con países de Latinoamérica para
fomentar la seguridad y las oportunidades económicas de los migrantes en sus paí-
ses de origen, tránsito y asilo.
El hemisferio occidental también podría buscar inspiración en su propio pasado.
En 1984, los países de la región emitieron la Declaración de Cartagena sobre los
Refugiados, que extendió la definición de “refugiados” para incluir personas que huían
de “violaciones masivas a sus derechos humanos u otras circunstancias que han per-
turbado gravemente el orden público”. Esta definición describe adecuadamente las
circunstancias de muchos de los migrantes por sobrevivencia contemporáneos de la
región. Sin embargo, hasta ahora casi todos los Estados se han abstenido de aplicar
esta definición extendida a las tribulaciones de los centroamericanos o los venezolanos.
Los formuladores de políticas públicas también aprendieron las lecciones de la
Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (cirefca), celebrada
en 1989, que proponía soluciones regionales para alrededor de dos millones de perso-
nas desplazadas en todo el hemisferio, de las cuales más de la mitad salieron al exilio.
La cirefca es, en pocas palabras, uno de los ejemplos más exitosos de cooperación para

149 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Ningún lugar adonde ir

los refugiados en cualquier parte del mundo. La Conferencia estableció criterios para
reconocer y responder a diferentes categorías migratorias. Y por medio de la cirefca,
los países crearon santuarios sostenibles cercanos a los hogares de los migrantes de la
región.
La situación que motivó la Conferencia era tan grave como la crisis migratoria que
perturba el entorno político actual. Para finales de la década de 1980, luego de una
década de conflictos regionales que produjo alrededor de 160 000 muertes, había millo-
nes de personas desplazadas en Centroamérica. De estas, 150 000 fueron reconocidas
como refugiadas, alrededor de 900 000 salieron de su país pero no fueron considera-
das refugiadas y aproximadamente 900 000 se consideraron desplazadas internas. La
cirefca pretendía remediar este problema como parte del proceso de paz en la región
a finales de la Guerra Fría. La iniciativa de realizar la Conferencia vino de la onu, que
colaboró con el Grupo Contadora (Colombia, México, Panamá y Venezuela) y donan-
tes mayores como Estados Unidos y la Unión Europea. Como parte de la iniciativa,
la acnur y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo establecieron un
secretariado conjunto con base en San José, Costa Rica.
El objetivo de la cirefca era abordar los desplazamientos forzados con un enfo-
que basado en el desarrollo. Los asistentes a la Conferencia pidieron que el secre-
tariado de la cirefca pusiera en marcha 36 proyectos iniciales que requerirían 375
millones de dólares durante 3 años. La mayoría de los proyectos estaban destinados
a asegurar que, en vez de tener que recorrer grandes distancias en busca de segu-
ridad y oportunidades, los migrantes pudieran recibir protección y prosperar más
cerca de sus hogares. Por ejemplo, por medio de la cirefca el gobierno mexicano
emprendió el desarrollo de grandes zonas de la península de Yucatán, incluyendo
Campeche y Quintana Roo, estados que en ese momento albergaban a decenas de
miles de refugiados guatemaltecos. El proyecto creó empleos agrícolas y otras opor-
tunidades para que los refugiados guatemaltecos pudieran llevar una vida sosteni-
ble en México, al tiempo que contribuían al desarrollo de zonas empobrecidas de la
península. Otros proyectos de la cirefca promovían la autosuficiencia de los refu-
giados, facultándolos para que aprovecharan oportunidades tanto en sus países de
origen como en los países vecinos. Por ejemplo, 62 000 nicaragüenses, 45 000 gua-
temaltecos y 27 000 salvadoreños regresaron a sus países porque surgieron proyectos
de desarrollo integrados en sus comunidades locales, programas dirigidos a mejorar
el empleo, la infraestructura y los servicios sociales.
Al final, se estima que la cirefca canalizó a la región más de 422 millones de dóla-
res en recursos adicionales, la mayoría provenientes de Estados Unidos y la Unión
Europea. Sin embargo, la cirefca no fue solo una reunión aislada para atender las
necesidades del momento: fue una empresa política ambiciosa que trabajó de 1987 a
1995. Generó soluciones sostenibles incluso para los que no eran oficialmente refugia-
dos, al usar el término “personas desplazadas externamente”, que incorporaba las nece-
sidades de las personas en situación de migración que la terminología tradicional no
alcanzaba a describir. En última instancia, la cirefca enfrentó la crisis migratoria y
sentó las bases para 2 décadas de paz en Centroamérica.

Abril/Junio 2020 150

Alexander Betts

ANCLAS, NO MUROS
Hoy el continente americano necesita que resurja el espíritu de cooperación interna-
cional que impulsó a la cirefca. El nuevo Pacto Mundial para la Migración Segura,
Ordenada y Regular —refrendado por la Asamblea General de la onu en 2018— es
un paso en la dirección correcta. El acuerdo exhorta a compartir la responsabilidad en
el tema de refugiados y promueve lo que podría denominarse “cumbres de solidari-
dad”, encuentros en los que los países que enfrentan los mayores desafíos de despla-
zamiento puedan presentar proyectos y propuestas a la comunidad donante mundial.
Estas cumbres proporcionarían una plataforma para que los gobiernos establezcan
políticas y criterios relativos a los migrantes, refugiados y otros que se encuentran en
el medio de estas categorías. Las cumbres permitirían que los gobiernos sometieran a
prueba nuevos esquemas para los desplazamientos forzados y abrieran oportunidades
de crecimiento benéficas tanto para las poblaciones desplazadas como para las comu-
nidades anfitrionas.
El lugar más obvio para comenzar sería una cumbre de solidaridad para atender a
los refugiados y migrantes venezolanos, dado que hay un claro consenso en Sudamérica
sobre la necesidad de cooperación y un mecanismo institucional mediante el cual
lograrla. El encuentro podría estar organizado por el llamado Grupo Quito, constituido
por once países que en 2018 firmaron una declaración en la capital ecuatoriana, en la
que manifestaban la necesidad de un “incremento sustancial” de recursos para enfren-
tar la crisis. Cualquier país del grupo que estuviera preparado para avanzar con la ini-
ciativa podía hacerlo. La acnur y la Organización Internacional para las Migraciones
desempeñarían un papel clave. (Eduardo Stein, representante especial conjunto de
las dos organizaciones para los refugiados y migrantes venezolanos, instó a una “res-
puesta regional armónica, coherente y previsible” en agosto de 2019.) Idealmente, la
cumbre funcionaría de manera parecida a la cirefca, sería operada por un secretariado
intergubernamental y estaría respaldada por países donantes en el hemisferio norte.
El propósito principal sería doble: canalizar el financiamiento internacional hacia pro-
yectos de desarrollo que beneficien tanto a migrantes como a los ciudadanos del país
anfitrión y comprometerse con normas regionales comunes para la recepción y reco-
nocimiento de los migrantes en los distintos países. Los países ricos como Canadá y
Estados Unidos tienen fuertes incentivos para contribuir, dado el riesgo de que una
reacción negativa antinmigrante en toda Latinoamérica pueda propagar políticas popu-
listas o incluso revolucionarias.
La meta, sobre todo, debe ser extender algunas de las disposiciones que ahora son
solo para los refugiados a los migrantes por sobrevivencia, que son la expresión de la
crisis actual. La cirefca demostró que tal enfoque puede funcionar, y su legado es
indiscutiblemente positivo: la integración sostenible de miles de refugiados y otras
poblaciones desplazadas. Ya es tiempo de que la región emprenda proyectos similares,
centrados en lanzar anclas en vez de levantar muros.

151 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Reseñas

R E U T E R S / G U S T AV O G R A F

Luego del asesinato de Ingrid Escamilla y de la niña Fátima Cecilia Aldrighett, de 7 años
de edad, grupos feministas se manifestaron afuera del Palacio Nacional, en la Ciudad de
México, el 18 de febrero de 2020, para exigirle al gobierno medidas eficaces para frenar
los feminicidios y la violencia contra las mujeres. Como secuela de estas demandas, miles
de mujeres marcharon en la capital del país en el marco del Día Internacional de la
Mujer, y el 9 de marzo de 2020 realizaron un paro nacional para, entre otras cosas,
visibilizar la falta de equidad de género en México.

Reseñas
Noelia Jiménez Hernández
Henry Lane Wilson y el derrocamiento del
presidente Madero, Valeria Zepeda
Trejo, Ciudad de México, itam/inehrm/
Secretaría de Cultura, 2018, 303 pp.,
mx$190.00.
¿Qué papel desempeñó Henry Lane Wilson
en la historia de México? ¿Puede afirmarse
que el proceso revolucionario mexicano sufrió
una intervención estadounidense? La historia-
dora Valeria Zepeda dedica su pluma a res-
ponder estas preguntas. Henry Lane Wilson y el
derrocamiento del presidente Madero es un estu-
dio innovador de este acontecimiento: toma
el papel de Wilson durante el proceso revo-
lucionario mexicano y a partir de ahí ana-
liza toda una estructura que lo trasciende.
Zepeda investiga, más allá de la participación
de Wilson, la red dentro de la que operó: una
red tendida por élites empresariales estado-
unidenses cuya principal herramienta fue la
diplomacia del dólar para proteger sus intere-
ses económicos y maximizar sus ganancias en
otros países entre finales del siglo xix y prin-
cipios del xx.
Zepeda comienza con una descripción de
la coyuntura estadounidense en tiempos de los
trust. La época se caracteriza por la monopoli-
zación de ciertas industrias, como la minería, los
ferrocarriles y, después, el petróleo. Estos con-
sorcios tenían a su servicio la política estado-
unidense que, hasta la Ley Sherman Antitrust
(1890), favoreció su crecimiento ilimitado,
pues estimulaban el desarrollo económico
del país. Con la llegada al poder de Theodore
Roosevelt, camarillas y grupos dentro de las
153 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
élites decidieron experimentar con los negocios
en el exterior, específicamente en México.
Zepeda narra el complejo papel que Wilson
desempeñó como operador político de una
camarilla compuesta por empresarios esta-
dounidenses y un par de senadores republica-
nos a los que les debía su cargo diplomático. El
concepto ideológico en que se funda la actua-
ción de Wilson era la idea de la “carga del hom-
bre blanco”, es decir, de la responsabilidad de
Estados Unidos, como nación civilizada,
de tutelar por medio de su expansión política
y económica a los países latinoamericanos, a
los que consideraban incivilizados e inferio-
res. Wilson operaba en defensa de los intere-
ses de su camarilla, convencido de que hacía
lo correcto para su partido y su país. Zepeda
resalta que no debemos pensar que Wilson fue
utilizado por una pequeña élite, sino que, por
el contrario, actuaba conscientemente a favor
de este grupo, incluso al margen de la oficiali-
dad de la Secretaría de Estado de su país. Así,
Wilson tuvo un papel clave en la Revolución
mexicana, específicamente, en el derrocamiento
del presidente Francisco I. Madero durante la
Decena Trágica en 1913.
Este libro ofrece apuntes relevantes para
quien se interese por las relaciones exterio-
res de Estados Unidos en México. El lec-
tor comprenderá variables que influyen en
la relación bilateral, así como la extraoficia-
lidad con la que llegan a tomar decisiones los
miembros del cuerpo diplomático. Con una
narrativa rigurosa, Zepeda hace de este libro
una herramienta no solo útil, sino indispen-
sable para entender el intervencionismo esta-
dounidense, específicamente el empresarial,
en los procesos políticos internos de México.
La actuación de Wilson, al margen de su
Presidente y en la mismísima embajada, para
planificar el destino de México, debe ser parte
del bagaje de conocimientos de cualquier
internacionalista.

Arantxa Martínez Aguilar
Seguridad humana y violencia crónica en
México. Nuevas lecturas y propuestas desde
abajo, Gema Kloppe-Santamaría y
Alexandra Abello Colak (coords.),
Ciudad de México, itam/lse/cide/ma
Porrúa, 2019, 299 pp. Descarga gratuita
en <https://bit.ly/2YA1apH>.
Sin duda, 2007 marca un punto de inflexión en
la historia de la violencia en México. A partir de
entonces, el país ha experimentado un conside-
rable deterioro en los indicadores de violencia y
seguridad en comparación con años anteriores.
La propagación de formas más crueles y visibles
de violencia se ha vuelto cotidiana, tanto así que
en muchos aspectos se ha normalizado. Ante
dicha situación, con estudios como el “Informe
Regional de Desarrollo Humano para América
Latina” del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo se ha tratado de entender
la crisis de seguridad que afecta al país, subra-
yando su impacto en las respuestas de los acto-
res involucrados.
Muchas de las aportaciones y discusio-
nes en torno a la violencia y la inseguridad en
México se han centrado en el impacto del nar-
cotráfico en el contexto de “la guerra contra las
drogas”. Sin embargo, esta narrativa invisibiliza
otros tipos de violencia aparte del homicidio,
como la desaparición forzada, la represión esta-
tal y la violencia familiar. Además, con frecuen-
cia se ignoran variaciones en el contexto donde
ocurren las violencias, lo cual lleva a políticas
de seguridad que no logran influir en la reali-
dad de la ciudadanía.
En Seguridad humana y violencia crónica
en México, coordinado por Gema Kloppe-
Santamaría y Alexandra Abello Colak, se
apuesta por una visión distinta al analizar
la violencia e inseguridad en México. En el
Reseñas
enfoque “desde abajo” se reconoce que en
las comunidades afectadas por la violencia
existen capacidades para reducirla y colabo-
rar en la formación de una política de seguri-
dad pública eficaz. El libro relata el proceso
de investigación en comunidades que han
sido alcanzadas gravemente por la violencia,
como la colonia Sánchez Taboada en Tijuana,
Lázaro Cárdenas en Apatzingán y Nuevo
Almaguer en Monterrey.
Los investigadores adoptaron una meto-
dología ecléctica para transformar respues-
tas y políticas de seguridad en contextos de
violencia crónica. El objetivo es investigar
y comprender los complejos problemas de
seguridad que experimentan comunidades
afectadas por altos índices de criminalidad
y violencia. Además, se busca identificar ini-
ciativas y acciones que ayuden a mejorar las
condiciones de vida de las comunidades y a
plasmarlas en Agendas Locales de Seguridad
Humana. Esta metodología fue aplicada en
Colombia y Honduras antes de México.
El concepto central de la obra es la violencia
crónica, para poder entenderla como “un fenó-
meno sistémico con múltiples causas y efectos”,
en lugar de percibirla como una serie de pro-
blemas separados (como violencia doméstica,
juvenil, criminal, cada una con su propia solu-
ción). Es decir, los autores entienden que todas
las violencias tienen impacto y que todas son
significativas. Por ejemplo, en la colonia Nuevo
Almaguer, uno de los resultados fue que la falta
de seguridad económica es una de las principa-
les causas estructurales de la percepción de la
inseguridad.
Uno de los capítulos más interesantes,
escrito por Catheryn Camacho, subraya la
importancia de abrir espacios de participación
ciudadana en la formulación de políticas públi-
cas de seguridad en México. En el capítulo se
señalan dos obstáculos para que una eficaz par-
ticipación vertical desde las bases. El primero
Abril/Junio 2020 154
Reseñas
es el traumatismo, tanto personal como colec-
tivo, de vivir en una sociedad violenta. En todos
los casos de estudio, los equipos de investiga-
ción percibieron niveles muy altos de afectación
emocional, los cuales influían considerable-
mente en la disposición de las personas a men-
cionar nada que se vinculara con su inseguridad.
El segundo obstáculo es el deterioro de las rela-
ciones entre las instituciones y las comunida-
des afectadas, debilitadas por la corrupción y
la impunidad. Lo anterior perjudica en mayor
medida a comunidades muy marginadas, ya que
sus integrantes no se denuncian por temor a las
represalias de las autoridades.
En Latinoamérica, una de las regiones
más violentas del mundo fuera de contextos
de guerra, Seguridad humana y violencia cró-
nica en México es una propuesta en la que la
ciudanía participa en las estrategias necesarias
para establecer nuevas formas de convivencia
en entornos más seguros. Conciso, revelador
y conciliador, es un texto indispensable para
darle una dimensión más humana a la crisis de
seguridad por la que atraviesa México.
Mauricio D. Aceves Torres
México y la seguridad espacial en el siglo xxi,
María Cristina Rosas y Luis Ismael
López, México, Centro de Análisis e
Investigaciones sobre Paz, Seguridad y
Desarrollo, 2019, 477 pp., mx$250.00.
México y la seguridad espacial en el siglo xxi es
un catalizador de reflexiones sobre un tema
del que poco se ha escrito en México y del
que mucho se debería escribir. En los prime-
ros capítulos se describen los cimientos de la
era espacial, puestos en medio siglo de teoría
y práctica, de trabajos e investigaciones para
fabricar los primeros cohetes experimentales,
155 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2
que se destinaron al esfuerzo bélico de la
Segunda Guerra Mundial y al cabo sirvie-
ron para poner en órbita satélites artificiales.
El cúmulo de datos que aparecen en las pági-
nas deja la impresión de que la era espacial ha
avanzado vertiginosamente.
A continuación, la obra se centra en el aná-
lisis de la carrera espacial como frente abierto
durante el sistema bipolar rígido. Se destaca el
desarrollo tecnológico como nota de prestigio
para las potencias, pero también como el con-
texto de situaciones de acercamiento y conten-
ción de coyunturas políticas.
Con el tiempo, la cooperación inesperada
entre la nasa y el programa espacial de la Unión
Soviética para el desarrollo del proyecto Apollo-
Soyus tuvo dos repercusiones: concretó avan-
ces tecnológicos que en solitario no hubie-
ran sido posibles y anunció el fin de la Guerra
Fría. El desarrollo espacial fue el lugar de
convergencia de objetivos diversos y prueba
de que el impulso tecnológico no solo ha
propiciado la competencia, sino también la
integración.
La pregunta que formula la obra es qué
sigue ahora. Los avances de las últimas déca-
das han producido numerosos descubrimientos
que repercuten en las actividades de comercio,
finanzas, comunicaciones, navegación, gestión
de recursos y en los temas militares. El desarro-
llo espacial tiene un lado ominoso, pues cuanto
más control se obtiene sobre el espacio extrate-
rrestre, más amenazas surgen. La era espacial es
también la de la astropolítica.
El caso de México se encuentra en la parte
final, entre los países emergentes cuyas opcio-
nes estratégicas para el espacio están restrin-
gidas por barreras tecnológicas y financieras.
México debe sacudirse la dependencia de la tec-
nología importada, pues el desarrollo espacial es
uno de los elementos de la seguridad nacional,
la cual no puede depender del extranjero.
Abstracts
volume 20, number 2

Why is Latin America Exploding?, Andrés Malamud

During the first decade of the 21st century, Latin America grew and made gains in
income redistribution, but in the following decade, growth stagnated and social
protests shook governments, leading some to fall. Explanations for the discon-
tent and popular outbursts can be divided into two types: economic (such as in-
equality) and political (such as the institutional weakness).
Keywords: Democracy, inequality, political parties, South America.
Palabras clave: Democracia, desigualdad, partidos políticos, Sudamérica.

The Polyphonic Demonstrations in Latin America, Antonio Michel

The wave of protests that shook Latin America in 2019 is not divided by territorial
demarcations, political systems, cultures or histories. Although the reasons, the
demands and solutions of each situation are different, the backdrop is similar.
Keywords: Latin America, protest, social unrest, inequality.
Palabras clave: Descontento social, desigualdad, Latinoamérica, protestas.

Military Under Control, Víctor M. Mijares and Alejandro Cardozo Uzcátegui

The mainstream bibliography makes a mistake when defining the driving force
of Hugo Chávez’s authoritarianism. It was not the military boot that under-
mined Venezuelan democracy, but the civilian ideological apparatus that
paved the way for the end of the professional armed forces and weakened a
society that had democratic aspirations.
Keywords: Coup, Nicolás Maduro, pretorianism, psuv.
Palabras clave: Golpe de Estado, Nicolás Maduro, pretorianismo, psuv.

Venezuelan Migration, Horacio Saavedra

Venezuelan exiles have been accepted in some South American countries and re-
jected in others, where they are singled out as a danger to prosperity, and
even as a risk to national security. Venezuelan migration has become a chal-
lenge that surpasses both national and regional dimensions.
Keywords: Human mobility, immigration laws, refugees, xenophobia.
Palabras clave: Leyes migratorias, movilidad humana, refugiados, xenofobia.

Argentina and Brazil: The Necessary Alliance, Federico Merke and

Oliver Stuenkel
The relationship between Argentina and Brazil is experiencing the worst crisis in
their history, but without a sound and productive bilateral relationship, the
region runs the risk of losing stability and will have greater difficulty dealing

Abril/Junio 2020 156

Abstracts

with its multiple problems in a coordinated manner.

Keywords: Foreign policy, Mercosur, South America, trade.
Palabras clave: Comercio, Mercosur, política exterior, Sudamérica.

Crisis in Chile, Tito Flores Cáceres

The massive citizen protests in Chile generated a social, political and institutional
crisis that opened the possibility of drafting a new constitution. At the same ti-
me, the plunge in Sebastián Piñera’s popularity has affected his ability to gov-
ern and defined a public policy agenda that combines social measures with
containment of the protests.
Keywords: Constitution, human rights, feminism, pensions.
Palabras clave: Constitución, derechos humanos, feminismo, pensiones.

Colombia at a Crossroads, Fabio Sánchez and César Niño

The end of the long conflict with the Revolutionary Armed Forces of Colombia re-
vealed problems that had gone undetected for decades. The 2019 protests are a
warning sign for a country that seeks to strengthen its role as a regional stabilizer.
Keywords: farc, Iván Duque, post-conflict, protests.
Palabras clave: farc, Iván Duque, posconflicto, protestas.

The Ecuadoran Awakening, Michel Levi

The economic measures enacted in Ecuador in October 2019 provoked demon-
strations and protests that destabilized the country’s socio-economic structu-
re, and forced the government, indigenous people, unions, opposition poli-
tical parties and academic circles to seek the means to reverse the situation.
Keywords: Economic actions, fuel prices, protest.
Palabras clave: Medidas económicas, precios de los combustibles, protestas.

Peru and Bolivia – Put to the Test, Joel Díaz Rodríguez

There was a challenge to the democratic system in both Peru and Bolivia with
different results. In the case of Peru, the system resisted and the struggle
between the executive and legislature was resolved, not without accusations of
an unconstitutional coup. In Bolivia, the political system collapsed because
of suspicions of electoral fraud that produced violent protests, defections, the
army taking sides, and the fall of the Evo Morales government.
Keywords: Democracy, electoral fraud, Evo Morales, Martín Vizcarra.
Palabras clave: Democracia, Evo Morales, fraude electoral, Martín Vizcarra.

Crisis of the International Order: Back to the Future?, Jorge Heine

Far from constituting a temporary anomaly, the breakup of the European Union,
the agony of the World Trade Organization, Brexit, and the election of
Donald Trump as president of the United States marked a new direction.
Therefore, 2016 represented the end of the liberal international order, in exis-

157 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

 Abstracts

tence since 1945. The irony is that it is being dismantled by the same coun-
tries that established it.
Keywords: Brexit, globalization, global South, United States.
Palabras clave: Brexit, Estados Unidos, globalización, Sur global.

Bipolarity on the Rise?, José Antonio Sanahuja

The concept of polarity and its variants (uni, bi, multipolarity) has often been
used to describe the basic structure of the international system. Currently
the rivalry between China and the United States is presented as a case of a
rising bipolarity. This article questions that narrative and proposes an al-
ternative interpretation analyzing the crisis of globalization as a hegemonic
crisis.
Keywords: Balance of power, globalization, International Relations.
Palabras clave: Equilibrio de poder, globalización, Relaciones Internacionales.

State-Nation or Nation State?, Valeria Zepeda Trejo

The evolution of the State-Nation is key to understanding the extent to which na-
tional sentiment has been a construct derived from 19th century European
concepts applied to a Mexican reality that seemed different. The State has
always preceded the nation, which has generated a cyclical problem of inequal-
ity that promotes division and the lack of a common project that enables the
development of the country.
Keywords: Identity, inequality, México, nationalism.
Palabras clave: Desigualdad, identidad, México, nacionalismo.

Building a Better Nationalism, Yael Tamir

In recent decades, the word “nationalism” has fallen out of favor. For most poli-
tical thinkers and elites in the developed West, it is a dangerous, divisive, il-
liberal impulse that should be treated with skepticism or even outright dis-
dain. Now, theorists like Yoram Hazony say that it is unfair to blame it for
encouraging hate and intolerance.
Keywords: Contemporary liberalism, nation-state, neoliberal globalism.
Palabras clave: Estado-nación, globalismo neoliberal, liberalismo contemporáneo.

The Importance of Elsewhere, Kwame Anthony Appiah

The cosmopolitan task is to be able to focus on both far and near. Cosmopoli-
tanism is an expansive act of the moral imagination. It sees human beings
as shaping their lives within nesting memberships. If its critics have seldom
been more clamorous, the creed has never been so necessary.
Keywords: Cosmopolitanism, identity, nationalism, patriotism.
Palabras clave: Cosmopolitismo, identidad, nacionalismo, patriotismo.

Abril/Junio 2020 158

Abstracts

Blood for Soil, Lars-Erik Cederman

Ethnic nationalism is back and and could revive the internal and external violent
riots that accompanied his past dominion. If continue its march, it risks fueling
destabilizing civil unrest in multiethnic states around the world—and even vio-
lent border disputes that could reverse the long decline of interstate war.
Keywords: Ethnic nationalism, multiethnic states, violence.
Palabras clave: Estados multiétnicos, nacionalismo étnico, violencia.

Go Your Own Way, Tanisha M. Fazal

Secessionism is on the rise. Yet even though more groups are trying to break
away, fewer are resorting to violence. But those who see the rules as an exter-
nal constraint will swiftly abandon them. That could send the recent trend of
nonviolent secessionism into reverse where secessionists have already resort-
ed to rebellion.
Keywords: Secessionists groups, separatism, sovereignty.
Palabras clave: Grupos secesionistas, separatismo, soberanía.

The Unwinnable Trade War, Weijian Shan

With fears of a recession, Donald Trump must reckon with the fact that his current
approach is imperiling the u.s. economy, posing a threat to the international trad-
ing system. Trump may back away from his self-destructive policy toward Chi-
na, but u.s.-Chinese competition will continue beyond his tenure as president.
Keywords: China, Donald Trump, tariffs, trade, United States.
Palabras clave: Aranceles, China, comercio, Donald Trump.

Brazil and Mexico: Love China in Turbulent Times?, Tonatiuh Fierro

The ideological changes in the national policies of Brazil and Mexico have modified
their diplomatic relations with China. In this new context, the neo-nationalist
rhetoric of Jair Bolsonaro, as well as the leftist discourse of Andrés Manuel Ló-
pez Obrador and the protectionist policies of the Donald Trump government
pose difficulties for China to achieve its foreign policy objectives.
Keywords: Balance of power, foreign policy, trade, Xi Jinping.
Palabras clave: Comercio, equilibrio de poder, política exterior, Xi Jinping.

Nowhere to Go, Alexander Betts

The Western Hemisphere now faces a migration crisis on a similar scale that faced
by European Union in 2015. The key lesson from the European experience is
that when it comes to migration, there are limits to unilateralism and bilateral-
ism. The sense of crisis began to abate only when the European Union adopt-
ed a multipronged approach grounded in cooperation among the migrants’
countries of origin, transit, and destination.
Keywords: Migration, Northern Triangle, refugees, Venezuela.
Palabras clave: Migración, refugiados, Triángulo Norte, Venezuela.

159 f o r e i g n a f fa i r s l a t i n o a m é r i c a · Volumen 20 Número 2

Un paso adelante
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