Tipo de Sentencia:   De Fondo

Redactor: Eduardo González Segura
Clase de Asunto: Recurso de apelación

Temas (Descriptores) Subtemas (Restrictores)

 Concesión en zona  Concepto y análisis sobre las figuras de
marítimo terrestre poblador y ocupante

 Improcedencia de reconocimiento de status de

ocupante a una sociedad jurídica

 Zona marítimo terrestre  Análisis sobre el carácter demanial y régimen

jurídico

   Texto de la sentencia
   Documentos relacionados: Referencia a otra jurisprudencia

EXP EDIENTE NÚMERO: 11-003393-1027- CA

RECURSO DE APELACIÓN

INTERPONE: GRANJA AVÍCOLA LA Ribera S.A.

CONTRA: MUNICIPALIDAD DE GOLFITO

N ° 314 -201 2

SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A,
Goicoechea, a las quince horas cuarenta y cinco minutos
del nueve de agosto del dos mil doce .

            Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, de l

recurso a pelaci ón interpuest o por Granja Avícola La Ribera Sociedad
Anónima, cédula de persona jurídica número 3-101-020928, representada por
José Joaquín Chaves Zamora, cédula de identidad número 4-074-202, en su
condición de apoderado generalísimo sin límite de suma; contra el acuerdo
Número 1 adoptado por el Concejo Municipal de Golfito en la sesión
extraordinaria número 14-2011, celebrada el 6 de mayo del 2011, capítulo I,
artículo 1. Interviene como tercera interesada la empresa Hotelera Cerro de
Oro S.A., representada por Gerardo Alvarez Herrera, cédula de identidad
número 1-510-921, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de
suma.

Redacta el Juez González Segura.-

CONSIDERANDO .-

            I.-

H echos probados. De importancia para la resolución de este asunto , se

tienen como probados los siguientes hechos: 1) El 30 de octubre de 1981, el
señor Rodolfo Chacón Chavarría presentó ante la Municipalidad de Golfito,
solicitud de concesión para la utilización de un terreno ubicado en
la zonarestringida de Playa Tamales, Puerto Jiménez, Golfito, con una medida
de 7 ha 8104.63 m2, con los siguientes linderos: norte:
Thomas Dunnam y MaryAnne Davant, sur: Pedro Chavarría  y Playa Tamales,
este: Thomas Dunnam y Mary Anne Davant, oeste: zona pública de Playa
Tamales (folios 9 a 12 y18 a 20). 2) El 7 de agosto de 1989, el señor Rodolfo
Chacón Chavarría suscribió con la empresa Hotelera Cerro de Oro S.A., un
documento privado que denominó "contrato de compraventa", mediante el
cual el primero le vendió a la segunda un "derecho de posesión y mejoras"
sobre el inmueble ubicado en Playa Tamales de Puerto Jiménez, con la
medida indicada en el hecho anterior (folio 80). 3) El 24 de agosto de 1989,
el representante de la empresa Hotelera Cerro de Oro S.A., puso en
conocimiento de la Municipalidad de Golfito el contrato privado indicado en el
hecho inmediato anterior, y señaló que iniciaría los trámites legales de
traspaso de dicha ocupación (folio 79). 4) En la sesión ordinaria número 12,
celebrada el 20 de febrero de 1990, el Concejo Municipal de Golfito tomó nota
del informe presentado por la Comisión de la Zona Marítimo Terrestre, en
el que comunicó que en sesión celebrada el 16 febrero de 1990, se conoció de
varias "cesiones de derechos por ocupaciones ejercidas por años", dentro de
las cuales se encontraba la de Rodolfo Chacón Chavarría a favor de Hotelera
Cerro de Oro S.A. (folios 24 a 31). 5) El 26 de febrero de 1996, Hotelera
Cerro de Oro S.A. suscribió con Juan Carlos Chavez González un documento
privado que denominó "Contrato de compraventa y segregación de un lote y
cesión de derechos de ocupación" sobre 1ha de terreno ubicado en Playa
Tamales de Puerto Jiménez de Golfito, con los siguientes linderos: norte calle
pública, este: zonainalienable de la milla marítima, sur: resto reservado a
Hotelera Cerro de Oro S.A. y oeste: Thomas Dunnan y Mary Ann Davant y
servidumbre de 5 mde ancho (folio 21). 6) Ante el Juzgado Civil de Mayor
Cuantía de Golfito, Hotelera Cerro de Oro S.A. demandó a Juan
Carlos Chavez González por el incumplimiento del contrato indicado en el
hecho inmediato anterior, y por sentencia N°41-06 de las 7:03 horas del 23
de agosto del 2006, el mencionado Juzgado declaró con lugar la demanda y
declaró resuelto el contrato (folios 259 a 268). 7) El 11 de enero del 2007,
Hotelera Cerro de Oro S.A. solicitó a la Municipalidad de Golfito que se
renovara y/o se otorgara un permiso de uso a su nombre en Playa Tamales.
Al respecto indicó, en lo que interesa, lo siguiente: "La Municipalidad de
Golfito, según artículo segundo, acápite B) de la sesión extraordinaria número
dos, celebrada por este Concejo Municipal a las ocho horas del día 24 de
mayo del año dos mil uno, se aprueba lo que literalmente dice: "B) Cancelar
el permiso de uso de suelo de la ZonaMarítimo Terrestre a nombre
de Mary Anne Davant, Thomas Dunnam Henry, en su carácter personal,
ubicado en Playa Tamales de Puerto Jiménez distrito segundo del cantón de
Golfito, séptimo de la Provincia de Puntarenas, con una superficie de 21
hectáreas 1710.64 m2, con los siguientes linderos: norte Aurelio Rodríguez
Sánchez, al sur con Zona Pública de Golfo Dulce, al este con: Zona Pública
de Golfo Dulce, al oeste con don Ted Sociedad Anónima, con cédula jurídica
número 3-101-062594, representada por los
señores Mary Anne Davant y Thommas Dunnam Henry, en sus condiciones
de Apoderado Generalísimo de dicha sociedad." La negrita no es del original.
De lo anterior se desprende como un antecedente claro y real que la
propiedad ya tuvo y por lo tanto tienen los derechos de uso ya aprobados por
dicho ente, mismos derechos que son vigentes y reales y han generado una
situación jurídica consolidada a favor de los ocupantes de dicho terreno, que
en ese caso es mi representada. (..)" (folios 210 a 215). 8) En
sentencia N°008-2007 de las 14:35 horas del 22 de enero del 2007, el
Tribunal Segundo Civil, Sección Extraordinaria, confirmó la sentencia de
primera instancia indicada en el hecho sexto de esta resolución (folios 269
a 273). 9) El señor Juan Carlos Chavez González interpuso recurso de
casación contra la sentencia de segunda instancia y por resolución N°431-A-
2007, de las 8:30 horas del 20 de junio del 2007, la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia rechazó de plano el recurso presentado (folios 259
a 279). 10) Por oficio N° MG-AL-049-2007, del 2 de julio del 2007,
presentado ante el Concejo Municipal el 4 de julio del 2007, la Asesora Legal
de la Municipalidad de Golfito emitió las siguientes conclusiones y
recomendaciones en relación con la ocupación ejercida por Hotelera Cerro de
Oro S.A. en la zona marítimo terrestre de Playa
Tamales: "(...) Conclusiones: 1. Se le otorgó permiso de uso a la Hotelera
Cerro de Oro S.A. 2. Hotelera Cerro de Oro S.A. le vendió una hectárea de
terreno a Juan Carlos Chavez, cuyo terreno gozaba de permiso extendido por
parte de la Municipalidad. 3. Posteriormente se le otorgó permiso de uso a
Juan Carlos Chavez. 4. Ese permiso fue concedido sobre el permiso extendido
en el terreno donde se le otorgó a Hotelera Cerro de Oro S.A. 5. Hotelera
Cerro de Oro S.A. demandó civilmente a Juan Carlos Chavez por
incumplimiento contractual. 6. Mediante sentencia dictada por el Tribunal
Superior Civil de Pérez Zeledón, se reconoció y se confirmó el incumplimiento
contractual incurrido por Juan Carlos Chávez por falta de pago. 7. Hotelera
Cerro de Oro solicita ante esta Municipalidad se elimine el permiso al señor
Juan Carlos Chavez. 8. Asimismo, el señor Juan Carlos Chavez interpuso dos
denuncias ante el Ministerio Público de Golfito en contra de Hotelera Cerro de
Oro S.A. 9. El señor Juan Carlos Chavez también ha remitido sendos escritos
al Concejo Municipal exponiendo la problemática de la situación. 10. La
primera por cuanto, se otorgó un permiso en un bien municipal, el cual por su
origen público demanial, no se puede ni vender, ni embargar, y es
inalienable. A pesar de ello, Hotelera Cerro de Oro procedió a vender una
hectárea de terreno (con permiso de uso municipal) al señor Juan
Carlos Chavez. 11. Por otra parte, como se otorga un permiso sobre una
hectárea adquirida por el señor Juan Carlos Chávez, donde esa parte de
terreno ya tenía un permiso municipal a nombre de Hotelera Cerro de Oro
S.A. Recomendaciones: 1. En virtud de que dentro del proceso ordinario de
resolución de contrato se declaró con lugar a favor de Hotelera Cerro de Oro
S.A. representada en este acto por el Dr. Mario A. Muñoz Quesada, que en
este caso se constituye como parte actora de este proceso, y por
consecuencia y naturaleza jurídica de este proceso, el contrato privado de
compraventa entre la Hotelera y Juan Carlos Chavez Chavarría (sic) se
rescindió, esta Asesoría Legal recomienda proceder con los trámites previstos
de conformidad con lo que establece el artículo 173 de la Ley Genera de la
Administración Pública para resolver el permiso de uso concedido mediante el
Acta de Sesión Ordinaria Número Doce celebrada el 20 de febrero de 1990 del
Concejo del Cantón de Golfito, específicamente en su Capítulo III, artículo 14
Capítulo III de la ordinaria número 12, en la cual se conoció la cesión de
derechos por ocupaciones ejercidas por el señor cedente Rodolfo
Chacón Chavarría al cesionario Hotelera Cerro de Oro S.A. Apod. Mario A.
Muñoz Q., así como el Artículo Tercero, Capítulo II, de la sesión ordinaria
número 17, de las ocho horas del sábado 29 de abril del 2006, en la cual
aprueban el permiso del uso del suelo a favor de Juan Carlos Chavez, por lo
que la Administración violentó las normas otorgando un permiso de uso sobre
otro estando pendiente ante los Tribunales de Justicia el proceso civil
ordinario de resolución de contrato era (sic) parte  demandada en este
asunto. En el mismo orden de ideas, en cuanto a la Hotelera Cerro de Oro
S.A., en caso de que haya incumplido o incurrido en irregularidades de las
condiciones bajo las cuales se les otorgó el Permiso de Uso, también debe ser
rescindido o anulado. (...)" (folios 33 a 39). 11) El 14 de diciembre del 2007,
Hotelera Cerro de Oro S.A. presentó ante la Municipalidad de Golfito copia de
la sentencia de primera instancia, de segunda instancia y de Casación en
relación con la demanda presentada contra el señor Juan
Carlos Chavez González. Adicionalmente indicó: "Con todo lo anterior, queda
demostrado que mi representada tiene todos los derechos de la propiedad
que consta en autos y el señor Juan Carlos Chavez González no ostenta
ningún derecho. Petitoria: Con base en lo anterior solicito se cancele el
expediente que tiene el señor Juan Carlos Chavez González, en parte de un
terreno de que posee representada (sic) de 7 ha 8104.63 m2 ubicado en
Playa Tamales, de Puerto Jiménez de Golfito, debido a que su fallida y falsa
expectativa contraviene los derechos de mi representada y que se tengo (sic)
como no ingresado  y no generado (sic) de derecho alguno. (...)" (folios 233
y 234). 12) En acuerdo adoptado en capítulo III, artículo 12, inciso 2 de la
sesión ordinaria N°02-2008, celebrada el 12 de enero del 2008, el Concejo
Municipal dispuso lo siguiente: "Se conoce Informe de la Comisión de
Ambientales (zona marítima terrestre), que dice: Informe de la Comisión
de Zona Marítimo Terrestre. Acta N°6 de Sesión Ordinaria celebrada el día
4 de noviembre del año 2007, a las 9:30, en la oficina de la Secretaría, en el
edificio Municipal, con la asistencia de los señores Olger Rodríguez Méndez,
Enrique Segnini Saballo y Ana Catón Baltodano, todos miembros de la
comisión de Zona Marítimo Terrestre. Punto 1. Se atiende al señor Juan
Carlos Chavez González, y nos hace entrega de los documentos de la
sociedad Hotelera Cerro de Oro y de él mismo. Esta comisión analizó
todos los documentos y evidencian la venta de lotes
en Zona Marítimo Terrestrede la sociedad del Cerro de Oro y el señor
Juan Carlos Chavez González. La Comisión de
la Zona Marítimo Terrestre recomienda: Iniciar el procedimiento
administrativo para averiguar la verdad real de los hechos
denunciados y que gire instrucciones a la asesoría legal para la
revisión de los expedientes, y con fundamento en lo dispuesto por la
Ley 6043 y pronunciamientos de la Procuraduría General de la
República se proceda al archivo de los expedientes de Hotelera Cerro
de Oro S.A. y Juan Carlos Chavez González. En cuanto a los procesos
seguidos en los Tribunales de Golfito en torno a este caso se ordena a la
asesoría legal presentar un recurso de Revisión a lo resuelto en el
Expediente N°6044-3. Se somete a votación por unanimidad de votos
Se Aprueba: El Informe presentado por la Comisión de Ambientales
(zona marítimo terrestre), acogiendo la recomendación planteada en
cuanto a los expedientes de Hotelera Cerro de Oro S.A. y Juan
Carlos Chavez González, y escuchados los comentarios y
observaciones se dispone: 1. Ordenar a la administración presentar a
los Tribunales de Justicia un Recurso de Revisión para detener los
procesos de desalojo. 2. Ordenar a la Asesoría Legal de esta
Municipalidad la revisión en forma inmediata de los expedientes y
rendir un informe con el criterio legal y recomendaciones del caso
planteado, en un plazo de quince días. El cumplimiento de estos procesos
serán requisitos para la resolución final de este Concejo en cuanto a los
archivos de los expedientes. Acuerdo firme y definitivamente aprobado."
(la negrita y el subrayado no es del original, folios 41 y 42). 13) El 31 de
enero del 2008, la empresa Granja Avícola la Ribera S.A. presentó ante la
Municipalidad de Golfito, solicitud de concesión sobre 1 ha en
la zona marítimo terrestre de Playa Tamales, Puerto Jiménez, Golfito, con
los siguientes linderos: norte: calle acceso, sur: zona pública (Golfo Dulce),
este: calle pública, oeste: Municipalidad de Golfito (folios 284 a 288). 14) En
acuerdo N°7 adoptado en el artículo 15 de la sesión ordinaria número 16,
celebrada el 19 de abril del 2008, el Concejo Municipal de Golfito dispuso lo
siguiente: "(...) Se conoce Informe que presenta la Comisión de Ambientales
(Zona Marítimo Terrestre), que dice: Informe de la Comisión de
la ZonaMarítimo Terrestre. Acta número ocho de la reunión de la Comisión
de Ambientales (zona Marítimo Terrestre) celebrada el día cinco de
marzo 2008 a las diez de la mañana en el edificio municipal en la secretaría
con la asistencia de los señores Olger Rodríguez Méndez,
Enrique Segnini Saballos y Ana Luisa Catón Baltodano, todos los miembros
de la comisión de zona marítimo terrestre. (...) Punto Dos. Caso de
Hotelera Cerro Oro y Juan Carlos Chavez González, revisión de criterio
legal emitido por la asesoría legal en torno a la situación jurídica de
Hotelera Cerro de Oro y Juan Carlos Chavez González. Se acuerda: La
Comisión recomienda acoger el informe en todos sus extremos y
pasarlo a la Administración para lo que corresponda. (...)
Acuerdo N°07. Visto el informe que presenta la Comisión de
la Zona Marítima Terrestre, sometido a votación por unanimidad Se
Aprueba: Acogiendo en todos sus extremos las recomendaciones
contenidas en éste. Notifíquese lo dispuesto como corresponde en cada
punto y caso como corresponde. Se declara este acuerdo en firme y
definitivamente aprobado. Interviene la síndica FelicitaVíquez: Cuál Cerro de
Oro es que menciona ahí. El regidor Olger Rodríguez: Cerro de Oro es allá
por Carbonera. Es importante que todos conozcamos el asunto para que
todos estemos un poquito informados, resulta que hotelera Cerro de Oro
tiene área aproximadamente de 6 hectáreas como permiso de uso, esta
gente le vende a Juan Carlos Chávez una hectárea en determinada suma de
dinero, donde Juan Carlos Chavez trae aquí la venta protocolizada de
la Zona Marítimo Terrestre, donde hay un documento donde él paga
determinado monto, manifiesta Juan Carlos que él en el año dos mil siete,
hizo el último pago, entonces él canceló pero cometió el error de no pedirle
ningún recibo, después ellos llevan el caso a los Tribunales y los Tribunales lo
desalojan a él dentro de la Zona Marítimo Terrestre, por el incumplimiento
de pago. La síndica Felicita Víquez: Entonces él está listo, porque no tiene un
recibo para comprobar que pagó. El regidor Olger Rodríguez: No, hay un
documento que le vende y la propiedad queda respondiendo, pero más bien
hay un delito, una falta gravísima por haber vendido algo que no es de ellos,
la Zona Marítimo Terrestre no se puede vender, se puede ceder ellos
tienen documentos donde se dice le vende, donde dice que nosotros
recomendamos pasarlo a la Asesora Legal, y la asesoría legal dice que los dos
incumplieron, entonces que se anule o que se archive los expedientes.
(...)" (folios 324 y 325). 15) El 24 de octubre del 2008, el Alcalde
Municipal de Golfito suscribió con Hotelera Cerro de Oro S.A. un
documento denominado "Convenio de Permiso de Uso". En lo que
interesa, el citado documento dice: "(...) en mi condición de Alcalde Municipal
del cantón de Golfito ... con plena facultad, conforme al artículo 17, incisos
a), d), n) y ñ) del Código Municipal para representar en este acto a la
Municipalidad de Golfito, cédula de persona jurídica número tres-cero cuatro
dos uno uno seis, en adelante La Municipalidad y Hotelera Cerro de Oro
Sociedad Anónima ... y que en adelante se denominará Permisionaria:
convenimos en realizar el presente Convenio de Permiso de Uso de un terreno
en la zona restringida  de la zona marítimo terrestre, sector Playa
Tamales, de Puerto Jiménez distrito segundo del cantón de Golfito, sétimo de
la provincia Puntarenas, que se regirá por las siguientes cláusulas: ... II.
Antecedentes.-
La Permisionaria tiene una solicitud formal de Permiso de Uso de un terreno
ubicado en la zona restringida de la zona marítimo terrestre del sector
costero de Playa Tamales de Puerto Jiménez, distrito segundo del cantón
Golfito, sétimo de la provincia Puntarenas, zona declarada de aptitud
turística según la Gaceta número 223 del día seis de octubre de mil
novecientos setenta. Con fecha veinte de febrero del año mil novecientos
noventa, en sesión Ordinaria número doce, Capítulo Tercero, artículo catorce,
el Concejo Municipal de Golfito, aprobó la cesión de derechos de
arrendamiento de Rodolfo Chacón Chavarría a favor de Hotelera Cerro de Oro
Sociedad Anónima, quien es la Pemisionaria, lo que consta en los Archivos de
la Secretaría Municipal de Golfito, y que se tramita bajo el Expediente número
110-1981. Con base en lo anterior, y tras verificar que la Permisionaria es a
quién le asiste el legítimo derecho, así aprobado en la sesión municipal antes
dicha, se autoriza el otorgamiento del Permiso de Uso de Suelo
en Zona MarítimoTerrestre por el área solicitada, por lo que la presente
administración en su afán de ejecutar dicho acuerdo; procede a realizar el
convenio otorgando derechos e imponiendo obligaciones al administrado.
(...)" (folios 291 a 297). 16) El 2 de marzo del 2009, Hotelera Cerro de Oro
S.A. comunica a la Municipalidad de Golfito lo siguiente: "Como ha sido de
conocimiento de esa Municipalidad, Hotelera Cerro de Oro S.A. obtuvo por
medio de sentencia firme, en el juicio ordinario contra Juan
Carlos Chavez González, del Juzgado Civil de Mayor Cuantía de Golfito, la
resolución judicial de un contrato de compraventa y restitución de un terreno
de un área de 1 hectárea, ubicado en Playa Tamales, siendo ese terreno
parte del total de la tierra arrendada a mi representada desde el año 1984,
como consta del respectivo expediente en esa Municipalidad, y del informe de
Asesoría Legal Oficio MTG-AL-049-2007. No obstante tal fallo judicial, el
señor Chavez González se introdujo ilegalmente al mismo, incurriendo en el
delito de usurpación de bienes de dominio público, por lo que se le denunció
ante la Fiscalía del Ministerio Público en Golfito. Ante esa Municipalidad se ha
presentado permiso de uso de suelo por parte de Granja Avícola La Ribera
S.A., según documentos presentados por el mismo Chavez González en fecha
31 de Enero de 2008, junto con "solicitud de concesión" y plano o croquis
del terreno que es parte del arrendado a mi representada. Y para que conste
ante esa Municipalidad cuales son las verdaderas intenciones del
señor Chavez González con respecto al terreno de marras, me permito hacer
del conocimiento de ese Departamento del anuncio de venta que del terreno
está haciendo por medio de una página en internet denominada
Osa Pen Realty, por el que está pidiendo la suma de Trescientos Cincuenta
Mil Dolares, moneda de los Estados Unidos de América, siendo el único
interés del señor Chavez venderlo a quién le pague esa cantidad de dinero, a
sabiendas que no tiene ni concesión, ni arrendamiento, ni permiso de uso
alguno." (folios 339 a 344). 17) Por oficio MGPS-1326-2009, del 22 de mayo
del 2009, la Plataforma de Servicios de la Municipalidad de Golfito le hace la
siguiente prevención a Granja Avícola La Ribera S.A.: "... se observa que su
representada ha solicitado concesión en un área no regulada, por lo que de
conformidad con el numeral 38 de la Ley y 30 del Reglamento del mismo
cuerpo normativo, se le concede el plazo de treinta días calendario a partir de
la notificación de la presente para que proceda a aclarar su solicitud mediante
la presentación de una nueva bajo la figura del permiso de uso ..."
(folio 353). 18) El 25 de junio del 2009, Juan Carlos Chavez González solicitó
que con base en el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en el inciso
15.1 de la sesión ordinaria número 16 celebrada el 19 de abril del 2008, se
cancelara el expediente de Hotelera Cerro de Oro S.A. en relación con un
terreno ubicado en Playa Tamales de Puerto Jiménez, indicando que dicha
empresa no tenía derecho alguno (folios 355 y 356). 19) El 15 de enero del
2010, Granja Avícola La Ribera S.A. presentó solicitud de permiso de
uso de suelo sobre 1 ha en la zona marítimo terrestre de Playa Tamales,
Puerto Jiménez, Golfito, con los siguientes linderos: norte: Don Ted S.A.,
sur: zona pública Océano Pácifico, este: calle pública, oeste: Municipalidad de
Golfito (folios 362 y 363). 20) En acuerdo N°15 adoptado en capítulo IV,
artículo 20 de la sesión ordinaria número 12-2010, celebrada el 27 de marzo
del 2010, el Concejo Municipal de Golfito aprobó el informe de la Comisión de
Ambientales (Zona Marítimo Terrestre), y otorgó el permiso de uso
solicitado por Granja Avícola la Ribera S.A. En lo que interesa dispuso
así: "(...) 8. Granja Avícola la Ribera S.A. Expediente ZMT N°6414del año
2008. De conformidad con el artículo 27, 28, 29 y 30 y siguientes y
concordantes del Reglamento a la Ley N° 6043 sobre
la Zona MarítimoTerrestre del 2 de marzo de 1977, se tiene por
presentada formal solicitud de Permiso de Uso
en Zona Marítimo Terrestre sobre una propiedad de metros cuadrados
(sic), localizada en Playa Tamales, distrito Segundo, Puerto Jiménez del
cantón sétimo de Golfito visto y analizado el expediente esta Comisión
recomienda al Concejo Municipal aprobar el permiso de uso de suelo, se le
ordena al alcalde que no exista ocupaciones ilegales dentro de la zona previo
a la firma del convenio, que además debe incorporar el transitorio No. 7 de la
ley 6043 Ley de Z.M.T. En apego fiel de los dictámenes de la Procuraduría
General de la República (P.G.R. C 100-95 y C 026-2001 de 07 de febrero del
2001)." (folios 383 a 386). 21) Por resolución N°R-AM-MG-023-2010, de las
8:00 horas del 24 de mayo del 2010, el Alcalde Municipal anuló el
convenio de uso de suelo N° CPU-ZMT-020- 2010 a nombre de Granja
Avícola La Ribera S.A. y recomendó al Concejo Municipal proceder a la
revocatoria del acuerdo que dio origen al permiso de uso de
suelo (folios 442 a 447). 22) Por acuerdo N°18 adoptado en el capítulo III,
artículo 21 de la sesión ordinaria número 24-2010, celebrada el 18 de junio
del 2010, el Concejo Municipal dispuso revocar el permiso de uso
aprobado a Granja Avícola La Ribera S.A. (folios 476 y 477). 23) Por
acuerdo N°01 adoptado en el capítulo I, artículo 1 de la sesión extraordinaria
número 14-2011, celebrada el 6 de mayo del 2011, el Concejo Municipal
aprobó el informe ZMT-007-2011 de la Comisión de Ambientales
(Zona Marítimo Terrestre), que en lo que interesa dispuso: "Esta comisión
de ZonaMarítimo Terrestre recomienda al Concejo Municipal: 1. Dejar sin
efecto el acto administrativo por el cual se archiva el
expediente N°6110-81, de la empresa Hotelera Cerro de Oro S.A. y se
tenga como activo el mismo. 2. Revocar el Acuerdo, en la Sesión
Ordinaria N° 02-2008 del día 12 de enero del 2008 y el (sic) por considerarse
que la empresa Hotelera Cerro de Oro S.A., ya posee un Convenio de Permiso
de Uso vigente firmado por la Municipalidad de Golfito y la Permisionaria y
por estar vigente el acuerdo de la sesión número 12, artículo 14 del 20 de
febrero de 1990, donde se acordó otorgar la cesión de derechos a Hotelera
Cerro de Oro S.A. 3. Notificar al señor Alcalde Daylon Arroyo proceda en su
calidad de Administrador Municipal, realice las notificaciones correspondientes
de manera inmediata a todos los interesados."
(folios 416 a 421).

II .-

Agravios de la apelante.-
El apoderado de Granja Avícola La Ribera S.A., apela la decisión del Concejo
Municipal con base en los siguientes motivos de inconformidad: Reseña que el
24 de octubre del 2008, el Alcalde Municipal suscribió y autorizó un convenio
de permiso de uso con la empresa Hotelera Cerro de Oro S.A. Alega que ese
permiso de uso se otorgó sin la autorización del Concejo Municipal, y en
desobediencia del acuerdo N°7, contenido en el artículo 15, punto 2, de la
sesión ordinaria número 16 del 19 de abril del 2008, que había emitido el
anterior Concejo, en el que se ordenaba el archivo y cierre del expediente de
Hotelera Cerro de Oro S.A. por vicios de legalidad. Acusa que antes de emitir
el acuerdo impugnado, los regidores debieron valorar los antecedentes de la
orden de cierre, en el cual se constata la manipulación de terrenos del Estado
por parte de Hotelera Cerro de Oro S.A., celebrando compras y ventas de
terrenos que son imprescriptibles, inalienables y que están fuera del comercio
de los hombres. Reprocha que el Concejo Municipal intenta validar traspasos
de derechos de ocupación que son ilegales desde la promulgación de la Ley
6043 en 1977, de los que tiene pleno conocimiento. Acusa desviación de
poder por parte del Concejo, al revocar el archivo y cierre del expediente de
la referida sociedad. Afirma que presentó un recurso extraordinario de
revisión contra el convenio de permiso de uso suscrito por el Alcalde
Municipal, pero asevera que a la fecha no le ha sido resuelto. Cita
pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, sobre las
características del dominio público y de la intransmisibilidad de la ocupación.
Señala que la autorización dada por el Alcalde para el permiso de uso, basada
en una cesión de derechos no permitida por el ordenamiento, produce la
nulidad absoluta de los actos administrativos posteriores. En este sentido,
sostiene que la cesión de derechos que hizo Rodolfo Chacón Chavarría a favor
de Hotelera Cerro de Oro S.A., y que fue autorizado por la Municipalidad de
Golfito en el año 1990, es ilegal. Finalmente, cuestiona que sobre la base de
un permiso de uso ilegal, la Municipalidad haya establecido un "canon de
arrendamiento" a cargo de Hotelera Cerro de Oro S.A., indicando que el cobro
de un estipendio por una ocupación no autorizada, no tiene ningún sustento
jurídico y es violatorio del principio de legalidad.

III .-

Argumentos de la tercera interesada.-

La representación de Hotelera Cerro de Oro S.A. aduce que en el recurso
planteado por Granja Avícola La Ribera S.A., no se solicitó que se elevara el
recurso de apelación ante el superior, por lo que resultaría extra petita una
resolución favorable en esta instancia. Alega que la apelante carece de
legitimación activa para presentar la impugnación, dado que por resolución de
las 10:00 horas del 4 de mayo del 2009 la Municipalidad le rechazó el permiso
de concesión y uso de suelo en la zona marítimo terrestre. El el mismo
sentido, indica que en el artículo 21 de la sesión ordinaria número 24 del 18
de junio del 2010, el Concejo Municipal conoció el informe de la Comisión de
la Zona Marítimo Terrestre 006-2010, y acogió la recomendación dada en
ese informe, revocándose el permiso otorgado a la recurrente, el cual no
impugnó. Asevera que el informe legal N°MG-AL-049-2007 no se esta
discutiendo en este asunto, pero que en todo caso no es acto que genere
efectos, y que la recomendación de la asesora legal fue que se siguiera un
procedimiento de conformidad con los artículos 173 y 183  de la Ley General
de la Administración Pública, en caso de que se haya incurrido en
irregularidades en el otorgamiento del permiso de uso a favor de Hotelera
Cerro de Oro S.A. Al respecto, argumenta que esa potestad de realizar ese
procedimiento caduca en 4 años, siendo que el permiso de uso se le confirió a
dicha empresa en la sesión ordinaria número 12, celebrada el 20 de febrero
de 1990, por lo que no resulta aplicable. Agrega que el procedimiento sí
resulta aplicable respecto al acto del 29 de abril del 2006, en el que se otorgó
la cesión de permiso de uso a Juan Carlos Chavez. Manifiesta que en el
artículo 12, inciso 2 de la sesión ordinaria 02-2008, del 12 de enero del 2008,
el Concejo ordenó lo siguiente: "Ordenar a la Asesoría Legal de esta
Municipalidad, la revisión en forma inmediata de los expedientes y rendir un
informe con el criterio legal y recomendaciones del caso planteado en el plazo
de quince días."
, y que el Concejo indicó que lo anterior era requisito para que el Concejo
tomara una decisión sobre el archivo del expediente. Plantea que no existe
evidencia de que se hayan realizado esas investigaciones, por lo que no
procede cerrar algún expediente sin cumplir con ese requisito. Aduce que por
esa razón es que, en el acuerdo impugnado, el Concejo indicó que el acto de
mandar a archivar el expediente de Hotelera Cerro de Oro S.A., no sólo
carecía de sustento en un acuerdo municipal, sino que se hizo de manera
arbitraria e intempestiva sin seguir un debido proceso al permisionario,
conforme a la doctrina del numeral 154 de la Ley General de la
Administración Pública. Refiere que la recurrente hace ver a lo largo de su
escrito que existe un acuerdo firme que ha ordenado el cierre del expediente,
y para ello cita la certificación CMG-SM- CERT.09-01-2009 emitida por la
Secretaría Municipal, lo cual califica como incorrecto. Al respecto, señala que
en dicha certificación de ninguna manera se indica que el acuerdo firme
consista en ordenar el archivo del expediente, sino que indica que se
encuentra firme el acuerdo en el cual se acogieron las recomendaciones de la
Asesoría Legal, dentro de las cuales se ordena realizar una investigación,
siendo ello lógico en atención al debido proceso.

IV .-

Sobre el fondo.-
En el acuerdo que se impugna, el Concejo Municipal de Golfito decidió dejar
sin efecto el archivo del expediente de la empresa Hotelera Cerro de Oro S.A.,
atinente a un permiso de uso sobre un terreno en zona marítimo terrestre,
ubicado en Playa Tamales de Puerto Jiménez. En lo esencial, como
fundamento, el Concejo consideró que no procedía el archivo en razón de que
aún estaba vigente un acuerdo de 1990, donde se había aprobado una cesión
de "derechos de ocupación" a favor de Hotelera Cerro de Oro S.A. sobre ese
mismo terreno (acuerdo contenido en el artículo 14 de la sesión N°12del 20
de febrero de 1990) y que esa sociedad contaba con un Permiso de Uso
conferido por la propia municipalidad. Esta decisión del órgano colegiado es
recurrida por la empresa Granja Avícola La Ribera S.A., que ha gestionado un
permiso de uso sobre las mismas parcelas que ocupa Hotelera Cerro de Oro
S.A.- Valorados los argumentos de la recurrente, estima el Tribunal que el
acuerdo impugnado presenta serios vicios en el motivo que ameritan declarar
su nulidad, como de seguido se expone.-
             V.-

En lo esencial, debe decirse que los fundamentos que dio el Concejo Municipal
para adoptar el acuerdo que se impugna, con independencia de si ordena
revocar o no una decisión anterior sobre el expediente de Hotelera Cerro de
Oro S.A., no pueden ser avalados por esta jerarquía impropia, por ser
abiertamente contrarios al ordenamiento jurídico. En primer lugar, este
Tribunal no puede tener como válido el acuerdo del Concejo Municipal de
Golfito, contenido en el artículo 14 de la sesión N°12 del 20 de febrero de
1990, en el que se aprobó la "cesión de derechos de ocupación" que en su
oportunidad otorgó el señor Rodolfo Chacón Chavarría a favor de Hotelera
Cerro de Oro S.A., ya que reiteradamente se ha dicho que la condición de
ocupante no es susceptible de ser transmitida bajo ningún título, y así lo ha
establecido este Tribunal como la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia. Al respecto, entre otras sentencias, tenemos que en la
r esolución N°328-2009, del 19 de agosto del 2009, la Sección Segunda del
Tribunal Contencioso Administrativo, indicó lo siguiente:

"... Por su parte, los "ocupantes", son aquellas personas que, sin reunir la

condición de pobladores, hayan ocupado la zona restringida de
la zonamarítimo terrestre, en forma no autorizada, con antelación a la
vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre; en virtud de lo cual, no
ostentan permiso alguno, y la misma ley les autoriza a las municipalidades
para el cobro de un canon. Resulta interesante que la propia ley les reconoce
un derecho de prioridad para el otorgamiento de futuras concesiones, una vez
que haya sido aprobado el respectivo plan regulador costero; de donde, en
igualdad de condiciones, la administración debe preferir otorgar
la concesión a quien haya poseído en
forma quieta, pública , pacífica, contínua -esto es, sin ser posible su
transmisión intervivos o mortis causa- sobre la zona restringida y
sin implicar mejoras. Sobre esta figura, se pronunció este Tribunal en
sentencia número 277-2008, de las quince horas diez minutos del veintiocho
de agosto del dos mil ocho, al señalar que "(E)l legislador no pretendió
consolidar tal figura de forma permanente, sino una simple tolerancia, en el
tanto se produce su conformidad con el ordenamiento jurídico, en otras
palabras, la categoría de ocupante se utiliza de forma temporal mientras sea
jurídicamente posible el otorgamiento de la concesión. (...)"

En igual sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado

con absoluta claridad que la condición de ocupante no puede ser transmitida a
terceros, porque reviste especiales condiciones que sólo esas personas (los
ocupantes) tienen y, por consiguiente, todo acto jurídico tendiente a
traspasarla deviene en absolutamente nulo (resolución N°317-F-2008, del 2
de mayo del 2008). En consecuencia, para este Tribunal no tiene ninguna
validez el hecho de que la Municipalidad de Golfito le haya aprobado a
Hotelera Cerro de Oro S.A., desde 1990, una cesión de derechos de ocupación
a su favor, por ser tal proceder abiertamente contrario al ordenamiento
jurídico. Ergo, la única forma de que Hotelera Cerro de Oro S.A. pudiera
contar con algún tipo de título para usar y aprovechar terrenos en Playa
Tamales, no podía ser nunca la alegada cesión de derechos, sino el
otorgamiento de una concesión o un permiso de uso
en zona marítimo terrestre (derecho precario). Esto nos lleva al segundo
tema de interés.

            VI.-

De acuerdo con la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la única forma de

aprovechar los terrenos de la zona restringida es mediante el otorgamiento
de una concesión (artículo 39). Y de acuerdo con la misma legislación, para
que pueda otorgarse una concesión, se requiere que se haya promulgado un
Plan Regulador costero (artículo 38). Por consiguiente, mientras no exista
Plan Regulador, no pueden darse concesiones en zonamarítimo terrestre. A
pesar de lo anterior, en la práctica se ha optado por hacer a un lado la
responsabilidad de emitir Planes Reguladores y, en su lugar, muchas
municipalidades se han limitado a conceder permisos de uso. Aquí cabe
aclarar que el fundamento del permiso de uso reside en el artículo 154 de la
Ley General de la Administración Pública, que faculta otorgar permisos de uso
de dominio público a particulares por motivos de mera oportunidad y
conveniencia, constituyéndose en derechos a título precario, porque en
cualquier momento la Administración los puede revocar. En algunas ocasiones
se ha afirmado, en forma equivocada, que los artículos 38 y 51 de la Ley
sobre la Zona Marítimo Terrestre disponen que las municipalidades pueden
otorgar permisos de uso ante la imposibilidad de conferir concesiones, sin
embargo, ello no se desprende de ese articulado, lo cual podría ser un factor
que contribuya al mantenimiento de la inercia de muchos cantones en no
preocuparse por ordenar su territorio marítimoterrestre. Pues bien, en el
caso concreto, no existe Plan Regulador para el sector de Playa Tamales, por
consiguiente, para poder usar y aprovechar los terrenos de dicho sector, lo
que podría otorgarse sería ciertamente un permiso de uso para esa zona.
Ahora, desde el punto de vista de la competencia, aún siendo un permiso de
uso en precario, en razón de ser un acto que involucra el ordenamiento del
territorio del cantón de Golfito, conforme al artículo 42 del Reglamento a la
Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, y el artículo 13 inciso p) del Código
Municipal, debe ser el Concejo Municipal el que decida si confiere o no un
permiso de uso en ese sector costero, y no el Alcalde. En el asunto que nos
ocupa, el Alcalde Municipal fue quién le confirió un permiso de uso a Hotelera
Cerro de Oro S.A. el 24 de octubre del 2008, mediante la suscripción de un
convenio. Evidentemente, por lo que viene dicho, el Alcalde no podía
atribuirse esa competencia, y este Tribunal no puede tener como válido ese
permiso de uso ilegalmente concedido. Debe tomarse en cuenta que la falta
de competencia es uno de los vicios que puede ser declarado de oficio por el
Juez, de conformidad con el artículo 182 de la Ley General de la
Administración Pública.

            VII.-

En consecuencia, los elementos que tomó en cuenta el Concejo Municipal para

dictar el acuerdo impugnado son antijurídicos, toda vez que el contrato
privado de "cesión de derechos de ocupación" que Hotelera Cerro de Oro S.A.
sometió a conocimiento de la Municipalidad en 1990, es abiertamente ilegal,
por ser intransferible dicha condición, así como también es abiertamente
ilegal el permiso de uso otorgado a esa empresa por parte del Alcalde, por
carecer de competencia para ello. Producto de lo anterior, procede anular el
acto venido en alzada por presentar vicios graves en su motivo, como en
efecto se dispone.

            VIII.-

Finalmente, los alegatos de la tercera interesada son improcedentes. En autos

consta que Granja Avícola La Ribera S.A. presentó recurso de revocatoria con
apelación en subsidio contra el acuerdo N°1 tomado en la sesión
extraordinaria número 14-2011, del 6 de mayo del 2001 (ver folio 571), y en
virtud de ello es que el Concejo, luego de rechazar la revocatoria, elevó la
apelación ante este Tribunal. Es intrascendente que en la petitoria del recurso
no se haya pedido que se elevara la apelación ante esta jerarquía impropia,
pues ello se desprende del propio escrito de impugnación, amén de lo
innecesario que ello resulta en aplicación del principio
de informalismo que permea la actividad de la Administración. Luego, es
evidente que Granja Avícola La Ribera S.A. sí cuenta con legitimación para
recurrir la decisión tomada por el Concejo Municipal, referente a la revocatoria
del archivo del expediente de Hotelera Cerro de Oro S.A., debido a que según
se desprende del expediente administrativo, la primera sociedad gestionó
ante la Municipalidad de Golfito la obtención un permiso de uso en el mismo
sector de la zona marítimo terrestre que ha venido ocupando la segunda,
por lo que cuenta con un interés legítimo para accionar en sede
administrativa en relación con los actos que sobre este particular se emitan.
De esta manera, lo que se haya resuelto mediante otros actos administrativos
en relación con las peticiones formuladas por Granja Avícola La Ribera S.A. es
independiente, y no prejuzga sobre lo que se determine en relación con la
situación de Hotelera Cerro de Oro S.A., toda vez que son situaciones
jurídicas distintas, aunque compartan un interés común. Por otra parte, es
absolutamente errado plantear que para revocar un permiso de uso de suelo
en zona marítimoterrestre se requiera realizar un procedimiento conforme
a los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.
Estos procedimientos se exigen cuando la Administración estima que un acto
declarativo de derechos subjetivos debe anularse, de suerte tal que se hace
necesario resguardar el derecho de defensa y el debido proceso del
administrado que ha derivado derechos subjetivos de ese acto; no así
cuando no se cuenta con ningún derecho que respalde una determinada
situación fáctica, como en el presente caso, por cuanto Hotelera Cerro de Oro
S.A. únicamente cuenta con un permiso de uso otorgado por un funcionario
incompetente (Alcalde). En todo caso, aún cuando fuera válido el permiso de
uso conferido, recordemos que ese permiso es revocable en cualquier
momento y por razones de oportunidad y conveniencia, no de legalidad, por
consiguiente, no es de recibo sostener que, para ordenar el archivo del
expediente de Hotelera Cerro de Oro S.A., previamente se le debe seguir un
procedimiento administrativo a ésta. Por estos mismos motivos, tampoco era
imprescindible que se realizarán investigaciones para poder archivar el
expediente de la citada empresa, pues bastaba con que el Concejo Municipal
discutiera el asunto y adoptara un acuerdo (en uno u otro sentido), y le
notificara a la empresa su resultado. En síntesis, le corresponde al Concejo
Municipal decidir si otorga o no un permiso de uso, ya sea a favor de Hotelera
Cerro de Oro S.A., a favor de Granja Avícola La Ribera S.A. o de cualquier
otro interesado que haya gestionado la obtención de un permiso de uso en el
mismo sector, siendo que a la fecha Hotelera Cerro de Oro S.A. no cuenta con
ningún derecho sobre los terrenos que ocupa en Playa Tamales.
            IX .-

Así las cosas, procede acoger el recurso de apelación interpuesto y anular el

acuerdo impugnado, dando por agotada la vía administrativa.

PO R TANTO

Se anula el acuerdo N°1 adoptado en el capítulo primero, artículo 1 de

la sesión extraordinaria N°14-2011, celebrada el 6 de mayo del 2011. Se da
por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa

Eduardo González
Segura                                               Elías Baltodano Gómez