REFERENTE TEORICO

CONFERENCIA
¿POR QUE IMPORTA LA ECONOMÍA INFORMAL?*
Hernando de Soto**
Señoras y señores: les agradezco mucho el recibimiento
que me han dado y les anuncio que lo que me han pedido
contarles es más o menos lo que contiene El Otro Sendero y
cómo es que llegamos a escribir esta obra mis colegas del Instituto
Libertad y Democracia de Lima, Perú, y yo.
Esencialmente, comenzó con una inquietud que siempre
llevaba desde el tiempo de mis estudios y mi trabajo en
Europa. Yo solamente regresé a vivir en Perú en 1979 y
siempre había sido una genuina angustia mía pensar por
qué mi país era pobre. Yo fui educado en el exterior, en una
Universidad en que había más de 74 nacionalidades. Allí
veía que los primeros de la promoción podían ser un chileno,
un peruano, un mexicano, un paquistano o un indio. Después,
en la vida profesional, comprobé que tampoco había
diferencia de nacionalidades. Siempre me preguntaba a qué
* Invitado por el Centro de Estudios Públicos, Hernando de Soto visitó
nuestro país y dictó esta conferencia, en la Universidad Católica, el 17
de noviembre de 1987, con ocasión del lanzamiento, en Chile, del libro
El Otro Sendero. Esta conferencia ha sido editada por el CEP.
** Empresario peruano. Terminó sus estudios de postgrado en el Instituto
Universitario de Altos Estudios Internacionales de Ginebra, Suiza.
Ha sido economista en el GATT, Director Gerente de dos empresas de
ingeniería y finanzas en Europa, y Director del Banco Central de Reserva
del Perú. Actualmente es Presidente del Instituto Libertad y Democracia
(ILD), director de empresas peruanas y miembro del Comité
de Planificación del Desarrollo de las Naciones Unidas. Su libro El
Otro Sendero (Editorial Sudamericana, 1987), con prólogo de Mario
Vargas Llosa, ha tenido una extraordinaria acogida no sólo en Perú sino
que en toda América.
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se debía, fundamentalmente, esa enorme diferencia que
existe entre los ingresos de los países en desarrollo y los
países desarrollados, y no encontraba ninguna de las explicaciones
formales sobre las causas de la riqueza y la pobreza;
las que yo requería ni siquiera estaban en lo que se escribía
entre líneas. Las que más me molestaban eran las
razones étnicas o culturales como, por ejemplo, que los peruanos
no estaban hechos para realizar empresas y lograr
la prosperidad como los habitantes de los otros países de Occidente.
Al ver la pobreza en el Perú y a todas esas personas trabajando
en las calles, en 1979, me dije: ¿si los peruanos están
trabajando muy duro a qué se debe que haya pobreza? Los veo
en las veredas, los veo en los Pueblos Jóvenes, como llamamos
nosotros a los barrios miserables que rodean Lima,
construyendo, laborando, ejerciendo iniciativa y diversificando
clientes... ¿por qué llegan siempre a niveles, a pesar de
todo, tan bajos?
Se decía que era un proletariado desocupado; en el fondo
lo que había fracasado era la empresa privada que no
había podido darle a toda esta gente los ingresos necesarios
para vivir dignamente. Como la lectura sobre estos fenómenos
no me convencía, decidí hacer algo que me recomendó
un intelectual francés, Jean Francois Revel, quien me aconsejó
acercarme al enfermo y observarlo directamente. Y eso
fue lo que decidimos hacer con unos cuantos colegas; abandonamos
nuestras tareas empresariales, parcialmente al
principio y después cada vez más y más, hasta que armamos
el Instituto Libertad y Democracia, y nos acercamos al
enfermo.
Supusimos que si el mundo informal era tan enorme
como pensábamos, ese mundo que trabaja al margen de la
legalidad, entonces necesariamente tendría que haber un lugar,
un punto de encuentro, con la legalidad. No era posible,
por ejemplo, nos decíamos, que un 50% de la población
peruana fuese informal; esa labor de los informales no se
podría desarrollar sin que las autoridades la conocieran y la
toleraran, ya sea por razones políticas, humanitarias, ideológicas
o por sencilla corrupción. Entonces alguien, en algún
nivel, estaba teniendo contacto con estos informales y con
sus dirigentes.
Fue después de un simposio que organizamos, con los
primeros dineros recibidos, que tratamos de identificar dónde
estaba esa larga frontera. En ese simposio encontramos
la cooperación muy útil de un policía civil de investigación
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peruana, quien tenía algunos títulos de economía y que simpatizaba
con nuestra inquietud.
Recorriendo los ministerios fuimos tipificando a los
principales interlocutores de los informales; aquellos que al
final de cuentas los autorizaban, los ignoraban, o los perseguían.
Y, entre ellos, pudimos encontrar a los 80 empresarios
informales más importantes, que residían en el sector
Oeste. Después de tres largos años de entrevistas e indagaciones
pudimos obtener los datos con los cuales escribimos el
libro El Otro Sendero.
Encontramos que las estadísticas oficiales del país no
reflejaban esa realidad y entonces lo que hicimos fue tratar
de medirla. Tradicionalmente, lo que se ha medido con la informalidad
es la pequeña empresa. Se ha dicho que lo informal
es quizás una empresa de 5 obreros o menos; pero lo
que nosotros tratamos de medir fue no la cantidad, sino
más bien lo ilegal. Qué se hacía al margen de la ley, y obtuvi mos
cifras bastante diferentes a las oficiales.
En primer lugar, descubrimos que la vivienda del informal
en Lima no era, como decían la estadísticas oficiales, el
14% del total, sino el 42%. Actualmente, de cada 10 edificios
que se construyen en Perú, siete se están levantando informalmente
y solamente tres dentro de la ley. Es decir que dentro
de uno, dos o tres años vamos a llegar a que el 50% de las
ciudades peruanas son construidas al margen de la ley.
El valor de la vivienda ilegal en Lima es de ocho mil
cuatrocientos millones de dólares, un poquito más que la deuda
externa pública del país. Y esos 8.400 millones de dólares,
trabajo de los informales mismos, se compara con los 169
millones de dólares que es el Estado gasta en construcción,
para ayudar a los pobres. Es decir, que de cada 50 viviendas
construidas para los pobres, una lo ha sido por el Estado, y
49 por los pobres mismos. Y las viviendas construidas por
ellos han sido hechas a una tercera parte del costo real del
Estado.
En lo que se refiere a transporte público, descubrimos
que el 87% de los omnibuses de Lima eran ilegales y si se
agregaban los "van", como los llamamos nosotros, usando
la palabra de los Estados Unidos, y los taxis, resultaba que el
95% del transporte público de Lima era privado e informal.
El valor de los omnibuses era de 120 millones de dólares y si
agregamos los talleres y los repuestos, la industria total era
de mil millones de dólares. El precio de un pasaje en Lima
es de 10 centavos de dólar, que equivale a una quinceava par26
ESTUDIOS PÚBLICOS
te del precio del transporte en cualquier parte de los Estados
Unidos.
La tercera cifra que será interesante, es que en las calles
de Lima, lo mismo que en Santiago, hay muchos ambulantes.
Nosotros teníamos 95 mil ambulantes en las calles; lo
interesante es que cuando conversábamos con ellos decían
que su ambición era salir de las veredas e ir hacia el mercado
o supermercado. Eso es lo que algunos ya han hecho,
razón por la cual comenzamos a peinar toda la zona de Lima,
averiguando con los ambulantes dónde había un mercado.
Hicimos nuestro propio cómputo de la cantidad de mercados
que había en Lima. Encontramos que había 331 mercados,
57 de los cuales habían sido construidos por el Estado en
tiempos de la Colonia, y 264 por los ambulantes, es decir,
ellos siempre han estado saliendo de las calles. En total, el
42% del Producto Nacional Bruto era el resultado del trabajo
informal.
Al presentar el libro en otros países de América Latina
donde nos han invitado, vemos que el fenómeno es bastante
similar. Me sorprendió descubrir que las cifras son, inclusive,
más impactantes que las del Perú. El 70% del
Producto Nacional Bruto argentino es informal, y el 50% de
las horas-hombre trabajadas en las oficinas también son
ilegales, lo que significa que de una forma u otra estamos
todos, en cualquier caso, impactados por el mismo fenómeno.
Lo que nos decían estas primeras cifras era muy importante;
nos decían que el peruano, sin la tutela del Estado o de
un patrón, organiza o inventa su propio trabajo. Es evidente
que lo está haciendo; entonces, ya no se trata de un problema
cultural o étnico, según el cual los latinos no nos podemos
organizar para hacer empresas.
Mantenía vigencia entre nosotros otro mito: podemos
crear empresas, pero las hacemos mal; y no sólo mal, sino
que lo hacemos ilegalmente, lo que viene a constituir otra
característica latina de lo más desagradable. Entonces, seguimos
la receta de Revel, y nos acercamos a ellos. Los ubicamos,
y concluimos que las leyes y las instituciones legales
afectan a los empresarios pobres en forma distinta a nosotros,
los formales, que sí sabíamos hacer política, que sí sabíamos
vincularnos administrativamente dentro de nuestro
país. La única manera de poder averiguar era simulando la
condición que ellos tenían. Fue así que nuestro primer expe rimento
consistió en crear un pequeño taller de confeccio¿
POR QUE IMPORTA LA ECONOMÍA INFORMAL? 27
nes. Instalamos allí, con un abogado administrativo, con instrucciones
precisas, por supuesto, a cuatro asistentes, un
cronómetro y dos máquinas de coser. Se trataba de medir el
tiempo que tomaba registrar formalmente este taller de pro ducción
para poder comenzar a operar de acuerdo a la ley.
Se hicieron, entonces, las visitas de ventanilla en ventanilla
y, trabajando seis horas diarias, nos tomó doscientos
ochenta y nueve días tramitar la apertura de este taller de
confecciones; todo lo cual significó diez coimas solicitadas y
dos que nos vimos obligados a pagar. Para preguntarnos si
no había algún error metodológico, ya que nosotros éramos
empresarios y no académicos, hicimos el mismo experimento
en la ciudad de Tampa, Florida, donde muchas de estas
gestiones se pueden hacer por correo, son ex post y, al mismo
tiempo, se pueden inclusive, hasta hacer por llamadas telefónicas.
Medimos igualmente con un cronómetro y nos tomó
tres horas y media. La acabamos de terminar en Nueva
York, donde nos significó cuatro horas. En resumen, el empresario
norteamericano necesita ochocientas veces menos
tiempo que un peruano para poder operar legalmente.
Cuando vimos el caso de la vivienda, nos preguntamos
por qué los peruanos pobres invadían tanto; por qué todas estas
villas de Pueblos Jóvenes, que rodean como un cinturón a
las ciudades, son el resultado de apropiaciones ilegales; porque
simplemente se las adjudicaban. Ya que, si hay algo que
sobra en Perú es la arena y sólo el 3 ó 4% de nuestro territorio
está cultivado. Es una pena que un recurso abundante
tenga que ser adjudicado; que pertenece al Estado y es comercialmente
improductivo.
En 1985, hubo 275 invasiones y solamente tres adjudicaciones
legales. Entonces volvimos de nuevo a reconstituir el
experimento, esta vez a través del estudio de los expedientes
de aquellos casos donde se había tramitado legalmente la adjudicación
de terreno. Obtuvimos los resultados siguientes:
si un dirigente pide la adjudicación de un terreno para constituir
una vivienda, el trámite demorará, si él trabaja y se
empeña en ello por ocho horas diarias, seis años y once meses.
Tendrá que realizar doscientos pasos burocráticos,
firmar doscientos siete documentos y tendrá que visitar cincuenta
y dos dependencia estatales.
Luego, cuando tratamos de averiguar por qué nuestros
amigos, los ambulantes, se demoraban tanto tiempo en construir
sus mercados, nos dimos cuenta de que entre el tiempo
que éstos se organizan en la calle y el tiempo en que, efectivamente,
comienzan a construir sus mercados, pasan doce
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años; doce años por los trámites burocráticos, doce años por
la falta de un derecho participativo.
Entonces teníamos ya una segunda respuesta interesante,
ya que en el caso de los peruanos por lo menos, y suponemos
que el resto de los latinoamericanos también, no se
trataba de que hicieran las cosas ilegalmente, porque tenían
una vocación, sino porque la ley en sí era sumamente costosa
para ellos. Entonces alguien de nosotros, que había leído a
los clásicos liberales, encontró la solución: quitar todo lo que
es la ley y los reglamentos y llegar a una situación de libertad
total para que el Perú pueda producir.
El primer dato que obtuvimos en nuestra larga investigación
lo logramos gracias a una visita al área de los Pueblos
Jóvenes en Lima, donde encontramos dos pueblos, uno
en frente de otro; uno no les diré que era exactamente San
Diego en California, pero era muy parecido. Edificios de tres
pisos, palmeras, jardines bien cuidados, Toyotas y Volkswagen
afuera; se veían a través de las cortinas de las viviendas
que eran aceptables, que eran clase media. A la derecha, en
cambio, había un tugurio con paredes de cartón o de calamina
vieja, llantas viejas. Dijimos a nuestros asesores, que
eran jubilados del Ministerio de Vivienda y conocían la historia
de las invasiones limeñas, que evidentemente aquí se trataba
de dos grupos completamente distintos. Tal vez los primeros
habían bajado de un villorrio andino y los segundos
habían venido de la selva; en fin, había niveles de cultura
aquí que tenían que explicar la diferencia. La respuesta fue
que no; que venían casi todos de un mismo pueblo andino, y
que tenían el mismo nivel socioeconómico.
Esto dio origen a un estudio que arrojó los siguientes
resultados: en uno de los pueblos —el bueno—, que se llama
Mariscal Castilla, la dirigencia elegida se había empeñado
en conseguir títulos de propiedad, es decir, la legalización de
la posesión; es decir, darles a los habitantes una seguridad
de que el Estado no los desaloja. Para esto habían cambiado
varias veces el nombre del Pueblo Joven, adaptándolo al del
propio Presidente de la República, y habían conseguido, después
de algunos años, las vinculaciones. Mientras que la
otra población que había al frente, toda gente muy buena y
muy noble, no había tenido una directiva con esa misma
habilidad. Y el resultado era que diez años después, el valor
de la vivienda y la construcción de la Mariscal Castilla era
cuarenta y una veces superior al de la otra.
Cuando repetimos el experimento, para ver si no nos
había fallado el ejemplo, resultó que el título de propiedad
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producía a los diez años nueve veces más, es decir multiplicaba
por nueve el valor de la vivienda. Esto indicaba que tal
como una compañía minero-petrolera extranjera, los pobres
también requerían de servidumbre, de seguridad y cuando el
Estado se las daba, y los protegía, había evidentemente mayor
inversión. Decidir los derechos de propiedad es una tarea
para el Estado que produce riqueza. También nos dimos
cuenta de algo más. Por estar al margen de la ley, los pobres
carecían también de contratos a largo plazo. Y el hecho de
que no los tuvieran significaba que no podían, en base de una
venta a futuro, conseguir crédito para poder ampliar sus
bienes de capital. Más aun, como no tenían, generalmente,
títulos de propiedad, tampoco podían dar garantías a los bancos.
Por tanto, la falta de contratos, de títulos y de un registro
adecuado no les permitía conseguir créditos ni financiamiento
a largo plazo, lo que constituía un enorme inconveniente.
Tampoco tenían organizaciones empresariales. No olvidemos
que para el caso de dos máquinas de coser, legalizarlas
tomaba doscientos ochenta y nueve días. Por lo tanto, si
soy, por ejemplo, el mejor fabricante de botones que existe en
Lima, y quiero vender estos botones con alguien que es el mejor
vendedor de botones, junto estos dos recursos y es eviden te
que vamos a formar buena empresa. Si somos formales o
legales, yo le puedo proponer un trato al vendedor diciéndole:
"como tú seguramente vas a tener temor de asociarte conmigo,
porque una vez que yo sepa cuál es tu cartera de clientes
podría ya no necesitarte, te propongo que formemos una sociedad
anónima en la cual tú tienes el treinta por ciento de
las acciones y yo el setenta, porque eso es lo que yo creo que
valen mis máquinas. Así, combinamos mis recursos de producción,
que son excelentes, tus talentos de venta y tus conocimientos
de mercado, que también son excelentes, y creamos
una industria fenomenal".
Pero como no hemos hecho trámites durante doscientos
ochenta y nueve días, como la mayor parte de peruanos y
la mayor parte de bolivianos y la mayor parte de mexicanos,
para darles a conocer los países donde sí conozco algo de las
cifras de informalidad, no podemos hacer este trato. El sabe
que algún día mi mujer me va a decir: "para qué sigues asociado
con Suárez si no hace nada; él lo único que produjo es
el nombre;" entonces, evidentemente, yo voy a ir disociándolo
del negocio poco a poco. Sólo podremos asociarnos con gente
en la cual tenemos confianza, porque es la única manera
de asociarnos en dos tareas distintas, pero que contribuyen a
crear prosperidad en una sola entidad. Así, pienso que me
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voy a asociar con primos, hermanos, mis cuñados, mis compadres,
y él va a hacer lo mismo. Y va a llegar un día un antropólogo
norteamericano y nos va decir: "Vean ustedes, a
los peruanos les gusta trabajar en familia; no están hechos
como los norteamericanos para combinar los recursos de
producción en la forma más eficiente posible".
No solamente eso, faltaba una cosa que quizás les resulta
tan extraña como a los peruanos. Se trata del derecho
extracontractual, es decir, algo que los norteamericanos
llaman Force Law, el derecho que permite compensar a terceras
partes por los daños que el negocio entre dos partes
puede producir. O en lenguaje de los economistas "aquel
derecho que permite compensar a la parte afectada por las
externalidades de una entidad productiva".
Voy a explicar esto a través de un ejemplo. Les decía anteriormente
que el 95% del transporte público en Lima era
informal y privado. Sin embargo, el Presidente García propuso,
en 1985, que este sistema sea substituido por tren eléctrico,
es decir, un tren público y burocrático, que nos costaría
más o menos unos mil millones de dólares, según estimaciones
conservadoras, y 1.800 según las más exageradas. Entonces,
uno se preguntaba ¿y por qué?; bueno, era muy sencillo;
el Presidente había hecho una encuesta y más del 85% de la
población de Lima deseaba que efectivamente mejorara la
calidad del transporte público.
En efecto, resulta que los transportistas limeños son
cordialmente "respetados" por el resto de la población. Y son
cordialmente "respetados" porque cualquiera que conduce al
lado de un omnibusero y tiene un accidente con él, no tiene
manera de resarcirse por el daño. Por cada catorce accidentes
que provoca un ómnibus peruano, un ómnibus alemán
tiene uno. La razón de lo anterior es que estos transportistas
informales, para ganar sus rutas y para poder prestar
sus servicios, han tenido que efectivamente invadir esas
rutas, han tenido que pagar altas coimas a las comisarías de
policía y han tenido que arreglárselas con los mejores abogados
de Lima para ganar cualquier juicio, en cualquier
tribunal.
Las empresas privadas cuando hacen transacciones
tienen a veces externalidades positivas, y otras veces, externalidades
negativas. Cuando uno no puede, a través de un
sistema de derecho adecuado, compensar las externalidades
negativas, se produce en la población una actitud antiempresa
privada, y con toda razón. Lo que ocurre es que el Estado,
en lugar de proveer ese derecho que nos falta para resolver
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los conflictos entre privados, recurre al instrumento más primitivo
que es el de nacionalizar y estatizar. Así, nos dimos
cuenta de que en Perú las estatizaciones habían sido populares.
Y no era la imaginación desorbitada de ciertos dirigentes
socialistas sino que era la solución tradicional cuando la
empresa privada iba contra el interés público.
Resumiendo todo esto, nos dimos cuenta que crear una
economía de mercado, no solamente era quitar los obstáculos
que estaban en el camino del desarrollo, enormes obstáculos,
sino que también era una cuestión de poner puentes
donde había precipicios, y estos puentes eran buenos dere chos
de propiedad, buenos contratos, tribunales eficientes,
buenas organizaciones empresariales, buen derecho extracontractual.
Todos estos elementos de derecho son, precisamente,
los que no tienen la mayor cantidad de los ciudadanos de los
países en desarrollo.
Ahora, si bien me he concentrado en los problemas que
tienen los informales, a través del Estado y por la reglamentación
que existe en el Perú y en otros países latinoamericanos,
no es, evidentemente, el único sector que sufre de ello.
Los formales también en el Perú somos pobres comparados
con los formales de los países más desarrollados. De acuerdo
con una pequeña encuesta nuestra, calculamos que el 50%
del tiempo, de los gerentes generales de las compañías privadas
peruanas con más de ciento cincuenta empleados, se
gasta en hacer política; porque no hay manera de controlar
las importaciones, de controlar los certificados de exportaciones,
de controlar la retribuciones tributarias, en países en
los cuales el 80% de la carga es manejada por el Estado, en
los que el 90% del crédito es manejado por el Estado y una
mayor parte de los seguros son otorgados por el Estado. Así,
necesariamente, una gran cantidad de tiempo se pierde en
hacer política, y ésta es una pérdida absolutamente dramática.
Hay una incertidumbre en esto para absolutamente
todo.
Bueno, y ¿a qué se debe, nos preguntamos, toda esa
maraña legal? Quizás ahí, por fin, vamos a identificar este
elemento cultural que nos caracteriza a los latinoamericanos;
nos gusta producir malas leyes, nos gusta, para todo,
sobrerreglamentarnos, y esto sí que es un problema heredado
de España y del cual no nos vamos a desprender con
facilidad. Al estudiar el problema del derecho, descubrimos
las cifras siguientes: se sancionan en el país 27.400 normas
al año. Esto significa 111 normas cada día útil.
32 ESTUDIOS PÚBLICOS
La segunda situación que vimos era que el 99% de esas
normas no estaban producidas por el Poder Legislativo, sino
por el Poder Ejecutivo, sin control alguno por el resto del aparato
democrático. Ustedes dirán ¿cuál es la diferencia con
los países desarrollados? Bueno, les voy a hacer una comparación.
Por ejemplo, en los Estados Unidos se produce el derecho
en tres formas: la primera es el derecho consuetudinario
que ellos llaman Common Law, es decir, que en miles de
tribunales en los Estados Unidos, todos los días, deciden cómo
se aplica la ley a casos particulares con la participación
de un jurado, un procurador y un abogado. Poco a poco este
derecho se va adaptando a circunstancias especiales, y resul ta
difícil pensar que de esta forma se pueda crear un derecho
que ordene trámites por 289 días. Evidentemente, en mi país
no había derecho consuetudinario.
La segunda forma como crean derecho en los Estados
Unidos, es el derecho parlamentario. Efectivamente, para es to
lo que hacen es que los parlamentarios compiten entre sí,
para ver cuál es el más popular. Primero, hay que ser el
más popular del partido, ganando una primaria y, luego, enfrentándose
a elecciones abiertas con el candidato que ha ganado
la primaria del otro partido. Así, el más popular será
enviado al Congreso. Una vez en el Congreso este diputado
va a querer ser reelegido y necesariamente va a tener que votar
como la población de su distrito quiere. Para tal efecto,
mantiene una correspondencia activa con ellos, hace encuestas
y, al mismo tiempo, el electorado lo va vigilando y va asegurándose
de que él está actuando de acuerdo a lo que ellos
desean. Solamente si acierta, volverá a ser elegido.
En mi país también tenemos parlamentarios. Pero éstos
no son elegidos en base a su popularidad en un distrito, sino
en base a qué posición tienen dentro de una lista electoral
única, de tal forma que, evidentemente, el que está primero
en la lista, o segundo, tercero o cuarto, tiene muchas más posibilidades
de ser elegido que si ocupa la posición 120 ó 121.
El resultado es que los parlamentarios en mi país deben la
elección al partido más que al electorado.
La tercera forma como se estructura el derecho en los
Estados Unidos es también a través del derecho ejecutivo.
Las órdenes ejecutivas, los decretos supremos, el funciona miento
de los ministerios; pero estas normas no se sancionan
a voluntad de los políticos o de los funcionarios públicos,
sino que cada una es consultada y hay procedimientos establecidos
por la Office Law. Según estos procedimientos, cada
funcionario público que necesita elaborar un reglamento o
¿POR QUE IMPORTA LA ECONOMÍA INFORMAL? 33
una norma que afecta a la economía privada, tiene que hacerlo
en forma transparente y explicándola en un documento.
Publicado el proyecto de esta forma, junto con un estudio
costo-beneficio que fundamenta las ventajas y desventajas de
la norma, el proyecto está abierto a comentarios críticos del
resto de la población e incluso se organizan audiencias para
asegurarse de que cada norma efectivamente va a tener el
resultado previsto o, por lo menos, que va a ser más beneficiosa
que costosa.
Ninguno de estos tres sistemas existe en mi país, y el
resultado es que, si bien tenemos elecciones libres, elegimos
a un Presidente que tiene en su bolsillo 27.040 normas, y puede
cambiarlas a su voluntad, sin ningún mecanismo de retroalimentación
que le permita sondear la opinión pública
para determinar lo que prefiere cada uno de los electores. No
es de extrañar, entonces, que bajo un sistema como éste se
ha ido empujando, a través de los años, a la mayor parte de
la población al sector informal.
Resulta evidente, entonces, que la democracia tiene mucho
que ver con una economía de mercado, porque donde no
hay mecanismos que permitan que el público controle al gobierno
en cada uno de sus actos, no hay manera de asegurarse
de que efectivamente cumpla el mandato popular, el que
no sólo hay que dárselo una vez cada período electoral, sino
que constantemente. El público va cambiando sus preferencias
de consumo, sus maneras de producir, y éstas deben ser
transmitidas al gobierno central. Y, efectivamente, nos dimos
cuenta de que la razón por la cual esta enorme cantidad
de gente había podido crecer ilegalmente sin ser incorporados
a la ley, era porque el gobierno no tenía ninguna manera
de saber qué es lo que hacían y que es lo que deseaban; no
solamente porque no existe un mecanismo de producción de
derechos, sino porque cuando el Estado crea una norma, es
una norma imperfecta o que atenta contra los derechos económicos
de cualquier ciudadano; no hay una posibilidad
franca y abierta de enjuiciar al Estado. Además, los periódicos
también están limitados; cerca del 50% del avisaje en
este medio es controlado por el Estado y también el 80% del
crédito; además hay un monopolio del papel.
Por lo tanto, la democracia es un elemento indispensable
-a la larga- en una economía de mercado próspera. Que
no se entienda por democracia solamente el sistema electoral.
Un sistema electoral es eso, un sistema electoral. Democracia
es también, como dicen los norteamericanos, Government
by the people and for the people, el gobierno por el
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pueblo y para el pueblo; y eso se logra no solamente en elecciones,
sino gobernando y vigilando a los mandatarios para
que se cumpla efectivamente lo que el pueblo quiere y necesita
en cada instante de su vida social.
En resumen, porque quisiera ya terminar aquí, en las
naciones americanas hay pruebas contundentes de que somos
empresarios, no hay nada de lo cual avergonzarse y somos
empresarios en la peores condiciones. Los informales,
además, pagan impuestos. En mi país, concretamente, el 40
a 50% de la recaudación proviene del impuesto a la gasolina,
y, como les dije anteriormente, el 95% del transporte público
es informal. Entonces por esa vía los informales están pagando
impuestos. Hay también los impuestos al consumo formal
que ellos pagan. Hay también el impuesto inflación, porque
los informales no pueden utilizar el sistema bancario continuamente,
y toda la emisión inorgánica de dinero por parte
del gobierno la van pagando ellos, porque tenemos una inflación
de 120%. Si agregamos a lo anterior el promedio de coimas
que tienen que pagar los informales para tranquilizar
a la autoridad, resulta que en mi país, los informales pagan
más impuestos que los formales.
Por lo tanto, quiero afirmar en primer lugar, que hay
una base empresarial amplia, que espero que futuros estudios
de nuestra América Latina confirmen. No solamente se
trata de promover a los desocupados, sino, sobre todo, a empresarios
sin oportunidades.
En segundo lugar, la razón por la cual son pobres hay
que especificarla y tiene que ver mucho con nuestro derecho
y nuestras instituciones legales.
Y, finalmente, es la misma gente la que debe corregir
estas cosas; no es cuestión de que cada país contrate egiptólo gos
como nosotros, que van a tratar de descubrir qué ocurre
en el submundo. Lo cual significa que sólo con democracia
los gobernantes sabrán qué es lo que verdaderamente quieren
y están haciendo sus pueblos.
.7 Otros Enfoques
De acuerdo al trabajo “Informalidad y Seguridad Social en Uruguay” (2001), existen tres
macrocategorías o enfoques que resumirían las visiones existentes sobre informalidad:

-.Enfoque estructuralista, cuyas fundamentos se pueden atribuir a las elaboraciones teóricas

hechas por el Programa de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) en los años
sesenta, sobre la existencia de un excedente de mano de obra que mostraba que el proceso de
industrialización no lograba un incremento de las oportunidades de empleo (por estrechez del
mercado interno, transnacionalización del proceso industrializador y sesgo del progreso técnico). El
enfoque estructuralista que se consolidó en los años '80 define la informalidad como una
alternativa frente a la falta de posibilidades de la economía y el subempleo como factor
determinante de la pobreza, de la marginalidad y del aumento de la desigualdad social.

-.Enfoque regulacionista, (o Neoliberal) que, a diferencia del enfoque anterior centrado en el

proceso productivo y en la diferenciación de sectores de naturaleza tecnológica, privilegia la
existencia o no de regulación estatal y se centra en el mercado de trabajo. El mayor exponente de
esta corriente, es el economista Hernando De Soto, que atribuye la aparición de actividades
ilegales a las imperfecciones del sistema impositivo y utiliza la regulación como criterio básico para
definir la informalidad. Valida la expresión “economía sumergida”, en el caso de los países
desarrollados.

-.Enfoque de la informalidad como opción, que pone el acento en actividades independientes de

profesionales y/o técnicos. En este tipo de perspectiva la desregulación y no percepción de un
salario no necesariamente significan pobreza. Su máximo exponente, la socióloga P. Silveira,
muestra empíricamente que en el caso de Río de Janeiro las actividades informales siempre están
asociadas a bajos niveles de ingresos: en algunos casos son estrategias de supervivencia sin
embargo en otros significan un ascenso social de una parte de la población. Este enfoque está más
cercano a aquel que plantearía la flexibilización como elemento del nuevo paradigma de
organización.

1.7.1 La Tesis de Hernando De Soto

En el terreno del enfoque neoliberal, Hernado De Soto es considerado uno de sus más firmes
abanderados, y su obra “El Otro Sendero”, publicada a mediados de los ochenta, constituye una
referencia obligada al momento de analizar el estado del arte y los aportes al debate sobre la
informalidad.

Vale acotar, que De Soto (1987) al elaborar un extenso y completo abordaje teórico, histórico y
empírico de la informalidad en el Perú, hace especial énfasis en el tema de la propiedad, como
aspecto fundamental de cualquier mercado, en las invasiones urbanas como proceso de
informalización de los inmuebles y la vivienda en ese país, a su legalización y a los engorrosos
procesos de titularización, como puntos neurálgicos que imposibilitan la obtención de créditos y el
uso de estos activos como garantías para los pobres.

De Soto, defiende el impulso y avance de quienes se dedican a trabajar y producir en la economía

informal, imposibilitados, por los engorrosos obstáculos legales y los elevados costos de
transacción e inserción en el ámbito institucional y de la Ley, de disfrutar de la estabilidad,
seguridad y posibilidad de crecimiento que ofrece la economía formal.
El autor, apoyado en el equipo de investigadores del Instituto Libertad y Democracia, presenta un
extenso y notable estudio de la economía informal en Perú, específicamente en el segmento de
viviendas, del transporte y del comercio, planteando el desarrollo histórico de dicho sector en esa
nación, así como cifras estadísticas que reflejaban, para ese momento, el peso mayoritario de la
informalidad en la estructura económica peruana.

Le asigna el citado intelectual, un papel preponderante para entender el crecimiento de la

informalidad económica en el Perú, al proceso migratorio y de movilización masiva de campesinos
y habitantes rurales de la provincia a la capital a partir de 1940, proceso que quizá, con distintas
fechas e intensidades, se repetiría en el resto de los países de América Latina, en el tránsito de
sociedades rurales y desintegradas geográficamente, a sociedades urbanizadas e industriales.

Así De Soto (1987) plantea que la informalidad se produce cuando el Derecho impone reglas que
exceden el marco normativo socialmente aceptado, no ampara las expectativas, elecciones y
preferencias de quien no puede cumplir tales reglas y el Estado no tiene la capacidad coercitiva
suficiente (p. 12).

Al aportar una definición propia, dicho autor sostiene que no son informales los individuos, sino sus
hechos y actividades. La informalidad, a su juicio, no es tampoco un sector preciso ni estático de la
sociedad, sino una zona de penumbra que tiene una larga frontera con el mundo legal y donde los
individuos se refugian cuando los costos de cumplir las leyes exceden sus beneficios. (p.13)

De Soto no sólo critica el rol del Estado en la economía, en la medida en que obstaculiza con su
burocracia ineficiente y un excesivo reglamentismo y normativismo, la formalización de la libre
iniciativa individual, dando pie a regímenes de tipo mercantilistas, en el cual predomina un
capitalismo de Estado interventor, junto a grupos corporativos del sector económico que buscan
acercarse al poder político a través de acuerdos, alianzas e intereses que restringen el desarrollo
económico.

Este autor peruano, hace así particular énfasis en el aspecto legal o jurídico de la informalidad, al
tratar de identificar sus causas posibles:

El Derecho resulta ser hasta el momento, la mejor explicación de la existencia de la informalidad.

Desde esta perspectiva, la elección entre trabajar formal o informalmente es, antes que un designio
inexorable derivado de las características de las personas, un ejercicio racional para determinar los
costos y los beneficios relativos que resultan de integrar los sistemas de Derecho existentes y
realizar sus actividades económicas dentro de ellos. (1987:235).

Parte de la solución al problema de la informalidad es, para De Soto, un reto, el cual consistiría en
llegar a un sistema legal e institucional que refleje la nueva realidad, que deje funcionar
ordenadamente la economía espontáneamente surgida del pueblo, que les permita producir con
seguridad a los empresarios y comerciantes formales competitivos en lugar de obstaculizarlos, y
que transfiera a los particulares aquellas responsabilidades e iniciativas que el Estado ha
monopolizado sin éxito. La consecuencia de todo esto sería que el Estado cobraría vigencia social.
(p. 299).

Más recientemente, en el Misterio del Capital (2001) De Soto sigue este desarrollo argumental,
analizando en este caso el proceso de titularización de tierras desde el punto de vista histórico, en
Estados Unidos y en los países ex - comunistas de Europa del Este.
Resolución relativa al trabajo decente
y la economía informal
La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, congregada en
su 90.ª reunión, 2002,
Habiendo celebrado una discusión general sobre la base del Informe VI, El trabajo
decente y la economía informal;
1. Adopta las conclusiones siguientes;
2. Invita al Consejo de Administración a que preste a estas conclusiones la
consideración debida a la hora de planificar las futuras actividades para reducir los déficit
de trabajo decente en la economía informal y a que solicite al Director General que
las tenga en cuenta tanto en la elaboración del Programa y Presupuesto para el
bienio 2004-2005 como en la asignación de los recursos que estén disponibles durante el
bienio 2002-2003.
CIT90-ACT25-456-Es.Doc 25/61

Conclusiones sobre el trabajo decente

y la economía informal
1. Reconociendo el compromiso de la OIT y sus mandantes de convertir el trabajo decente en
una realidad para todos los trabajadores y empleadores, el Consejo de Administración de la
Organización Internacional del Trabajo invitó a la Conferencia Internacional del Trabajo a
abordar el tema de la economía informal. El compromiso del trabajo decente se sustenta en
la afirmación de la Declaración de Filadelfia de que todos los seres humanos tienen
derecho a desarrollarse «en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y
en igualdad de oportunidades». Nuestro objetivo ahora será ocuparnos del gran número de
trabajadores y empresas que a menudo no están reconocidos ni protegidos por los marcos
jurídicos y reglamentarios y que se caracterizan por un alto grado de vulnerabilidad y
pobreza, así como de remediar esos déficit de trabajo decente.
2. La promoción del trabajo decente para todos los trabajadores, mujeres y hombres, con
independencia de dónde trabajen, requiere una estrategia general: hacer realidad los
principios y derechos fundamentales en el trabajo, crear mayores y mejores oportunidades
de empleo e ingresos, ampliar la protección social y fomentar el diálogo social. Estas
dimensiones del trabajo decente se refuerzan entre sí y constituyen una estrategia integrada
de lucha contra la pobreza. La dificultad de reducir los déficit de trabajo decente es mucho
mayor cuando el trabajo realizado está al margen del ámbito o campo de aplicación de los
marcos jurídicos e institucionales. Hoy día, son muchas las personas que trabajan en la
economía informal porque en su mayoría no pueden encontrar otro trabajo o emprender
actividades empresariales en la economía formal.
3. Si bien no existe una descripción o definición precisa aceptada universalmente, por lo
general se entiende que el término «economía informal» abarca una gran variedad de
trabajadores, empresas y empresarios con características identificables. Todos ellos
tropiezan con determinados inconvenientes y problemas de distinta intensidad en los
contextos nacionales, rurales y urbanos. El término «economía informal» es preferible al
de «sector informal», ya que las actividades de los trabajadores y las empresas a los que se
aplica no se pueden asociar con un único sector de la economía, pues sus actividades
abarcan diversos sectores. No obstante, el término «economía informal» suele restar
importancia a los vínculos, las zonas grises y la interdependencia existentes entre las
actividades formales y las informales. El término «economía informal» hace referencia al
conjunto de actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades
económicas que, tanto en la legislación como en la práctica, están insuficientemente
contempladas por sistemas formales o no lo están en absoluto. Las actividades de esas
personas y empresas no están recogidas por la ley, lo que significa que se desempeñan al
margen de ella; o no están contempladas en la práctica, es decir que, si bien estas personas
operan dentro del ámbito de la ley, ésta no se aplica o no se cumple; o la propia ley no
fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o imponer costos excesivos. Las
labores de la OIT deben tener en cuenta las dificultades conceptuales que se derivan de esa
gran diversidad.
4. Entre los trabajadores de la economía informal hay trabajadores asalariados y trabajadores
por cuenta propia. La mayoría de los trabajadores por cuenta propia se encuentran en
condiciones tan inseguras y vulnerables como las de los trabajadores asalariados, y pasan
de una situación a otra. Dado que carecen de protección, derechos y representación, esos
trabajadores suelen quedar atrapados en la pobreza.
5. En algunos países, el término «economía informal» hace referencia al sector privado. En
algunos otros países, se considera sinónimo de economía «sumergida», «oculta» o «gris».
25/62 CIT90-ACT25-456-Es.Doc
Sin embargo, la mayoría de los trabajadores y las empresas de la economía informal
producen bienes y servicios lícitos, aunque a veces no cumplan los requisitos legales de
procedimiento, por ejemplo en los casos de incumplimiento de los requisitos de registro o
los trámites de inmigración. Se debería distinguir entre esas actividades y las actividades
delictivas o ilegales, como la producción y el tráfico de drogas ilegales, que están
contempladas en el derecho penal, y no pueden ser reglamentadas o amparadas por la
legislación laboral o comercial. Asimismo, puede haber zonas grises en las que la actividad
económica tenga características de la economía formal y de la informal, por ejemplo,
cuando los trabajadores formales perciben remuneraciones no declaradas, o cuando existen
en el interior de las empresas formales grupos de trabajadores con condiciones salariales y
laborales propias de la informalidad.
6. La economía informal absorbe a trabajadores que, de otro modo, no tendrían trabajo ni
ingresos, sobre todo en los países en desarrollo que cuentan con una importante fuerza
laboral en rápida expansión, por ejemplo en los países en que se ha despedido a
trabajadores como consecuencia de la aplicación de programas de ajuste estructural. La
mayoría de las personas no se incorporan a la economía informal por elección, sino por la
necesidad de sobrevivir. Cuando se dan sobre todo altas tasas de desempleo, subempleo y
pobreza, la economía informal tiene un importante potencial para crear trabajo y generar
ingresos porque es relativamente fácil acceder a ella y los niveles de exigencia en materia
de educación, calificaciones, tecnología y capital son muy bajos, si bien los empleos
creados de este modo a menudo no reúnen los criterios del trabajo decente. La economía
informal contribuye asimismo a satisfacer las necesidades de los consumidores pobres, al
proporcionar bienes y servicios que se pueden conseguir fácilmente y a precios módicos.
7. Los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal pueden tener un gran
potencial empresarial. Los trabajadores de la economía informal también tienen un cúmulo
de capacidades. Muchos de ellos tienen auténtica visión para los negocios, creatividad,
dinamismo y espíritu de innovación, y ese potencial podría propiciarse si se eliminasen
ciertos obstáculos. La economía informal también podría servir de vivero de empresas y de
oportunidad para adquirir calificaciones permanentes. En ese sentido, puede ser una etapa
transitoria para acceder y pasar a la economía formal, si se aplican estrategias eficaces.
8. En muchos países, tanto en desarrollo como industrializados, los cambios en la
organización del trabajo están vinculados al crecimiento de la economía informal. Los
trabajadores y las unidades económicas intervienen cada vez más en sistemas de trabajo
flexibles, incluida la contratación externa y la subcontratación, y algunos se encuentran en
la periferia del núcleo empresarial o al final de la cadena de producción y tienen déficit de
trabajo decente.
9. Los déficit de trabajo decente son más acusados en la economía informal. Desde el punto
de vista de los trabajadores no protegidos, los aspectos negativos del trabajo de la
economía informal superan con creces los aspectos positivos. Los trabajadores de la
economía informal no están reconocidos, registrados, reglamentados o protegidos en virtud
de la legislación laboral y la protección social, por ejemplo en los casos en que su situación
de empleo es ambigua y, por consiguiente, no pueden disfrutar de sus derechos
fundamentales, ejercerlos o defenderlos. Como generalmente no están organizados, la
representación colectiva ante los empleadores o las autoridades públicas es insuficiente o
inexistente. A menudo, el trabajo de la economía informal se caracteriza por lugares de
trabajo pequeños o no definidos, condiciones de trabajo inseguras e insalubres, bajos
niveles de competencias y productividad, ingresos bajos o irregulares, largas jornadas
laborales y por falta de acceso a la información, los mercados, los recursos financieros, la
formación y la tecnología. Puede decirse que los trabajadores de la economía informal se
caracterizan por diferentes niveles de dependencia y vulnerabilidad.
CIT90-ACT25-456-Es.Doc 25/63

10. Aunque están expuestos a mayores riesgos y, por lo tanto, están más necesitados, la
mayoría de los trabajadores de la economía informal no recibe protección social ni
prestaciones de la seguridad social, o reciben muy pocas, por parte de sus empleadores o
del gobierno. Más allá de la cobertura tradicional de la seguridad social, los trabajadores de
la economía informal carecen de protección social en ámbitos como la educación, la
capacitación, la formación, la asistencia sanitaria o el cuidado de los niños, que son
especialmente importantes para las trabajadoras. La falta de protección social es un aspecto
clave de la exclusión social de los trabajadores de la economía informal.
11. Aunque algunas personas de la economía informal tienen ingresos superiores a los de los
trabajadores de la economía formal, los trabajadores y las unidades económicas de la
economía informal suelen caracterizarse por la pobreza, que da lugar a exclusión,
vulnerabilidad y sentimiento de impotencia. La mayoría de los trabajadores y las unidades
económicas de la economía informal no disfrutan de derechos de propiedad seguros, lo que
impide su acceso al capital y los créditos. También tienen dificultades para acceder a
sistemas jurídicos y judiciales que les permitan hacer respetar sus contratos y tienen un
acceso escaso o nulo a las infraestructuras públicas y los beneficios. Son susceptibles de
acoso, incluso sexual, y otras formas de explotación y abusos, como la corrupción y el
soborno. Las mujeres, los jóvenes, los migrantes y los trabajadores de cierta edad son
especialmente vulnerables a los déficit más graves de trabajo decente en la economía
informal. El trabajo infantil y el trabajo en régimen de servidumbre son elementos
característicos de la economía informal.
12. Las empresas que no están registradas ni reguladas a menudo no pagan impuestos ni
conceden prestaciones o derechos a los trabajadores, lo que constituye competencia desleal
para otras empresas. Por su parte, los trabajadores y las unidades económicas de la
economía informal no siempre contribuyen al sistema tributario, aunque muchas veces ello
se deba a su pobreza. Esas situaciones pueden privar al gobierno de ingresos públicos, con
lo que sus posibilidades de ampliar los servicios sociales se ven limitadas.
13. A fin de promover el trabajo decente, es necesario eliminar los aspectos negativos de la
informalidad al tiempo que se vela porque las oportunidades de subsistencia y capacidad
empresarial no se destruyan y se fomenta la protección e incorporación de los trabajadores
y las unidades económicas de la economía informal en la formal. Sólo se podrá avanzar de
manera sostenible hacia el trabajo decente, reconocido y protegido si se determinan y
abordan las causas subyacentes de la informalidad y las barreras que existen a la
incorporación en la economía formal.
14. La informalidad es, ante todo, una cuestión de gobernanza. Muchas veces, el crecimiento
de la economía informal puede deberse a políticas macroeconómicas y sociales
inadecuadas, ineficaces, encubiertas o mal aplicadas, a menudo desarrolladas sin consultas
tripartitas, así como a la falta de marcos jurídicos e institucionales favorables y de buena
gobernanza para la aplicación correcta y eficaz de las políticas y leyes. En aquellos casos
en que las políticas macroeconómicas, incluidas las políticas de ajuste estructural,
reestructuración económica y privatización, no se han centrado suficientemente en el
empleo, éste se ha reducido o no se han creado nuevos puestos de trabajo adecuados en la
economía formal. La ausencia de un crecimiento económico elevado y sostenido limita la
capacidad de los gobiernos de facilitar la transición de la economía informal a la formal
por medio de la creación de más empleos en la economía formal. Muchos países carecen
de políticas de creación de empleo y desarrollo empresarial concretas, y consideran que la
cantidad y calidad del empleo es un elemento residual y no un factor necesario para el
desarrollo económico.
25/64 CIT90-ACT25-456-Es.Doc
15. En condiciones adecuadas, el comercio, las inversiones y la tecnología pueden ofrecer a los
países en desarrollo y en transición oportunidades para reducir las diferencias que los
separan de los países industrializados adelantados y crear puestos de trabajo de calidad. Sin
embargo, el problema radica en que los procesos de globalización actuales no son
suficientemente incluyentes o justos; los beneficios no llegan a demasiadas personas,
especialmente a las que más lo necesitan. La globalización deja al descubierto la mala
gobernanza. El comercio, sin subsidios a las exportaciones que distorsionan el mercado,
sin prácticas desleales ni aplicación de medidas unilaterales, contribuirá a elevar los
niveles de vida, mejorar la condiciones laborales en los países en vías de desarrollo y
reducir el déficit de trabajo decente en la economía informal.
16. Dado que una característica definitoria de los trabajadores y las empresas de la economía
informal es que, a menudo, no están reconocidos, regulados ni protegidos por la ley, los
marcos jurídicos e institucionales nacionales resultan primordiales. La Declaración de la
OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y las normas
fundamentales del trabajo son pertinentes tanto en la economía informal como en la
formal. No obstante, algunos trabajadores se encuentran en la economía informal porque la
legislación laboral nacional no los contempla adecuadamente o no se aplica de manera
eficaz, en parte debido a las dificultades prácticas de la inspección del trabajo. Muchas
veces, la legislación laboral no tiene en cuenta la situación real en lo que respecta a la
organización moderna del trabajo. Las definiciones inadecuadas de empleado y trabajador
pueden tener el efecto contrario de considerar independiente y ajeno a la protección de la
legislación laboral al trabajador.
17. Los marcos jurídicos y administrativos inadecuados que no garantizan ni protegen la
libertad sindical hacen que los trabajadores y los empleadores tengan dificultades para
organizarse. Las organizaciones democráticas, independientes y basadas en la afiliación de
trabajadores asalariados, trabajadores por cuenta propia, personas independientes o
empleadores de la economía informal a veces no pueden actuar en el marco de la
legislación local o nacional y a menudo no están reconocidas, suficientemente
representadas o quedan excluidas de las instituciones y los procesos de diálogo social. Sin
organización ni representación, las personas que se encuentran en la economía informal no
suelen tener acceso a otros derechos en el trabajo. No pueden reivindicar sus intereses en
materia de empleo mediante la negociación colectiva ni ejercer presión sobre los
responsables de la formulación de políticas respecto de cuestiones como el acceso a las
infraestructuras, los derechos de propiedad, los impuestos y la seguridad social. Las
mujeres y los jóvenes, que representan la mayor parte de los trabajadores de la economía
informal, son quienes más adolecen de representación y voz.
18. Las unidades económicas realizan actividades en la economía informal porque la
reglamentación inadecuada y las políticas tributarias excesivamente altas hacen que los
costos de la formalización sean excesivos y porque las barreras de entrada a los mercados y
la falta de acceso a información sobre el mercado, los servicios públicos, los seguros, la
tecnología y la formación los excluyen de los beneficios de la formalización. Las
legislaciones imponen a las unidades económicas elevados costos de transacción y
observancia, que son demasiado onerosos o implican tener que enfrentarse a burocracias
corruptas o ineficientes. La ausencia de un sistema adecuado de derechos de propiedad y
titularidad de los bienes de los pobres impide generar el capital productivo necesario para
el desarrollo empresarial.
19. La informalidad también puede deberse a otros factores socioeconómicos. La pobreza
elimina toda oportunidad y posibilidad real de trabajo decente y protegido. Los ingresos
bajos e irregulares y, a menudo la falta de políticas públicas, impiden a las personas
invertir en la educación y las calificaciones necesarias para incrementar su propia
CIT90-ACT25-456-Es.Doc 25/65

empleabilidad y productividad, así como cotizar de manera continuada a los sistemas de

seguridad social. La falta de educación (primaria y secundaria) para desenvolverse
eficazmente en la economía formal, sumada a la falta de reconocimiento de las capacidades
obtenidas en la economía informal, supone otra barrera de entrada a la economía formal.
La escasez de oportunidades de subsistencia en las zonas rurales induce a los migrantes a
ejercer actividades informales en zonas urbanas o en otros países. La pandemia del
VIH/SIDA — ya sea por enfermedad, discriminación o pérdida de los adultos de los que
depende el sustento familiar — empuja a las familias y las comunidades a la pobreza y la
supervivencia por medio del trabajo informal.
20. La feminización de la pobreza y la discriminación por motivos de género, edad, origen
étnico o discapacidad también significan que los grupos más vulnerables y marginados
suelen acabar en la economía informal. Normalmente, las mujeres tienen que conciliar la
triple responsabilidad de ganarse el sustento, ocuparse de las tareas del hogar y cuidar a los
ancianos y los niños. También se las discrimina en relación con el acceso al desarrollo de
los recursos humanos y a otros recursos económicos. Así pues, las mujeres tienen más
posibilidades que los hombres de encontrarse en la economía informal.
21. Dado que, a menudo, los déficit de trabajo decente pueden atribuirse a los déficit de buena
gobernanza, el gobierno debe desempeñar una función primordial al respecto. La voluntad
y el compromiso políticos, así como las estructuras y los mecanismos necesarios para una
buena gobernanza, son fundamentales. Las leyes, las políticas y los programas concretos
que se ocupan de los factores responsables de la informalidad con el fin de extender la
protección a todos los trabajadores y eliminar las barreras de entrada a la economía formal
variarán en función de los países y las circunstancias. En su formulación y aplicación
deberían participar los interlocutores sociales y las personas de la economía informal que
previsiblemente se beneficiarán de ello. Especialmente en los países que luchan contra
altos niveles de miseria y tienen una mano de obra numerosa y en rápido crecimiento, las
medidas que se adopten no deberían restringir las oportunidades de los que no disponen de
otros medios de subsistencia. No obstante, no debería tratarse de un trabajo que se ejerza a
cualquier precio o en cualquier circunstancia.
22. La legislación es un instrumento básico para abordar la importante cuestión del
reconocimiento y la protección de los trabajadores y los empleadores de la economía
informal. Todos los trabajadores, con independencia de su situación profesional y su lugar
de trabajo, deberían poder disfrutar de sus derechos, así como ejercitarlos y defenderlos, de
acuerdo con lo dispuesto en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y las normas fundamentales del trabajo. Al objeto de
garantizar que la legislación laboral brinde una protección adecuada a todos los
trabajadores, se debería alentar a los gobiernos a analizar la forma en que han
evolucionado las relaciones de empleo, así como a identificar y proteger adecuadamente a
todos los trabajadores. La erradicación del trabajo infantil y el trabajo en régimen de
servidumbre debería ser un objetivo prioritario.
23. La economía informal proporciona un entorno que permite el desarrollo del trabajo
infantil. El trabajo infantil es un componente clave de la economía informal, que mina las
estrategias de creación de empleo y de lucha contra la pobreza, los programas de educación
y formación, y las perspectivas de desarrollo de los países. El trabajo infantil también
existe en los países industrializados. La erradicación del trabajo infantil requiere una lucha
contra la pobreza, una buena gobernanza, un cumplimiento efectivo y un mayor acceso a la
educación y la protección social universales. Asimismo, exige un compromiso y una
colaboración entre los interlocutores sociales como parte de la promoción de los derechos
fundamentales y del programa encaminado a transferir empleos de la economía informal a
25/66 CIT90-ACT25-456-Es.Doc
la formal. La clave del éxito para erradicar el trabajo infantil reside en la creación de
empleos de mejor calidad para adultos.
24. Incumbe a los gobiernos ofrecer un marco habilitante a escala nacional y local que respalde
los derechos de representación. La legislación nacional debe garantizar y defender la
libertad de todos los trabajadores y empleadores, con independencia de dónde y cómo
trabajen, de crear las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas sin
temor a represalias o intimidaciones. Deben eliminarse los obstáculos al reconocimiento de
las organizaciones legítimas, democráticas, accesibles, transparentes, responsables y
basadas en la afiliación de trabajadores y empleadores de la economía informal, a fin de
que puedan participar en las estructuras y los procesos de diálogo social. Las autoridades
públicas deberían incluir esas organizaciones en los debates sobre políticas públicas, así
como permitirles acceder a los servicios e infraestructuras que necesitan para actuar de
manera eficaz y eficiente y protegerlas de todo acoso o expulsión injustificada o
discriminatoria.
25. Las políticas y los programas deberían centrarse en incorporar las unidades económicas y
los trabajadores marginados a la economía formal, reduciendo así su vulnerabilidad y
grado de exclusión. Ello significa que deberían concebirse y aplicarse programas que
aborden el tema de la economía informal, como los que ofrecen educación, formación,
microfinanciación, etc., con el objetivo principal de integrar a los trabajadores o las
unidades económicas de la economía informal en la economía formal, de manera que
queden contemplados en el marco jurídico e institucional. Se deberían llevar a cabo
estadísticas y otras investigaciones específicamente dirigidas a prestar apoyo eficaz a esas
políticas y programas.
26. Los gobiernos deben proporcionar marcos macroeconómicos, sociales, jurídicos y políticos
propicios a la creación de trabajos decentes y oportunidades empresariales sostenibles a
gran escala. Los gobiernos deberían adoptar un enfoque dinámico que sitúe el empleo
decente en el centro de las políticas de desarrollo económico y social y promueva también
los mercados de trabajo y las instituciones del mercado de trabajo eficaces, incluidos los
sistemas de información sobre el mercado laboral y las instituciones de crédito. A fin de
aumentar la cantidad y la calidad del empleo, sería importante invertir en las personas,
sobre todo en las más vulnerables, — en su educación, capacitación, aprendizaje
permanente, salud y seguridad — y fomentar su iniciativa empresarial. Las estrategias de
lucha contra la pobreza, en particular los documentos de estrategia de lucha contra la
pobreza (DELP), deberían abordar de forma específica los problemas de la economía
informal. La creación de empleos decentes debería ser un indicador del éxito de esas
estrategias. Deben promoverse y reforzarse las políticas agrícolas y de desarrollo rural,
incluidos los marcos jurídicos de apoyo a las cooperativas, en muchos países en desarrollo.
Se debería conceder especial atención a las responsabilidades que asumen las mujeres en
relación con el cuidado de personas, para facilitar su transición del empleo informal al
formal.
27. Las políticas y marcos jurídicos adecuados reducen los costos de establecimiento y
explotación de las empresas, incluidos los procedimientos de registro y de concesión de
licencias simplificados, las disposiciones reglamentarias adecuadas y la tributación
moderada y justa. También aumentan las ventajas del registro legal, facilitando el acceso a
la clientela comercial, las condiciones de crédito más favorables, la protección jurídica, el
cumplimiento de los contratos, el acceso a la tecnología, las subvenciones, las divisas
extranjeras y los mercados locales e internacionales. Además, esas políticas disuaden a las
empresas de la economía formal de pasar a la economía informal. Estos factores
contribuyen a crear nuevas empresas, a incorporar las empresas más pequeñas en la
CIT90-ACT25-456-Es.Doc 25/67

economía formal y a generar nuevos empleos, sin debilitar las normas del trabajo. Ello
también redundaría en un aumento de la base impositiva estatal.
28. Otra prioridad fundamental es la de contar con un marco jurídico, judicial y financiero
coherente que vele por los derechos de propiedad para que los activos puedan convertirse
en capital productivo por medio de su venta, arrendamiento o utilización como garantía. La
reforma de la legislación relativa a los derechos de propiedad debería hacer especial
hincapié en las desigualdades de género en relación con los derechos de posesión y control
de bienes.
29. Con el fin de atender las necesidades de las personas pobres y vulnerables de la economía
informal, deberían apoyarse y aplicarse las conclusiones en materia de seguridad social
adoptadas en la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001. Es
responsabilidad principal de los gobiernos ampliar la cobertura de la seguridad social, en
particular a los grupos de la economía informal que hoy en día están excluidos. Los
microseguros y otros sistemas basados en la comunidad son importantes, pero deberían
desarrollarse de manera que sean coherentes con la ampliación de la cobertura de los
sistemas nacionales de seguridad social. Las políticas e iniciativas relativas a la ampliación
de la cobertura deberían concebirse en el contexto de una estrategia nacional integrada en
materia de seguridad social.
30. La aplicación y el cumplimiento de los derechos y la protección deberían estar respaldados
por sistemas más adecuados de inspección del trabajo y por un acceso fácil y rápido a la
asistencia jurídica y al sistema judicial. Asimismo, deberían existir disposiciones que
permitan solucionar las diferencias y cumplir con los contratos de forma poco costosa. Los
gobiernos nacionales y las autoridades locales deberían promover una burocracia eficiente,
en la que no haya corrupción ni acoso, que sea transparente y coherente para aplicar las
disposiciones reglamentarias, y que proteja y cumpla las obligaciones contractuales y
respete los derechos de los trabajadores y los empleadores.
31. Un objetivo importante de las organizaciones de empleadores y de trabajadores es ampliar
su representación en la economía informal. Cabe la posibilidad de que los trabajadores y
los empleadores que ejercen actividades informales deseen afiliarse a los sindicatos y las
organizaciones de empleadores existentes, o quieran constituir los suyos propios. La
función de las organizaciones de empleadores y de trabajadores es fundamental en ambos
casos, a saber, extender la afiliación y los servicios a los empleadores y los trabajadores de
la economía informal, y alentar y apoyar la creación y el desarrollo de nuevas
organizaciones representativas, accesibles, transparentes, responsables, basadas en la
afiliación de nuevos miembros y gestionadas democráticamente, e incluirlas en los
procesos de diálogo social.
32. Tanto las organizaciones de empleadores como las de trabajadores pueden desempeñar una
importante función de promoción que consiga llamar la atención de los interlocutores
tripartitos sobre las causas subyacentes de la informalidad y les incite a tomar medidas
destinadas a abordarlas y a eliminar las barreras de entrada a las actividades económicas y
sociales generales. Asimismo, pueden ejercer presión sobre las autoridades públicas para
que se creen instituciones transparentes y se establezcan mecanismos que suministren
servicios y sirvan de nexo a la economía informal. Las estrategias innovadoras y eficaces y
las prácticas óptimas que han utilizado las organizaciones de empleadores y los sindicatos
de distintas partes del mundo para llegar a los trabajadores y empresas de la economía
informal, reclutarlos, organizarlos o ayudarlos deberían difundirse y compartirse de forma
más generalizada.
25/68 CIT90-ACT25-456-Es.Doc
33. Las organizaciones de empleadores, en colaboración con otras organizaciones o
instituciones pertinentes o mediante ellas, podrían ayudar a las unidades económicas que
ejercen actividades económicas en la economía informal de muy diversas formas, por
ejemplo proporcionándoles acceso a cierta información que, de lo contrario, les sería difícil
conseguir, como la relativa a los reglamentos gubernamentales o las oportunidades del
mercado, o el acceso a la financiación, los seguros, la tecnología y otros recursos.
Asimismo, podrían ampliar la ayuda empresarial y los servicios básicos con miras a la
mejora de la productividad, el desarrollo de la capacidad empresarial, la gestión del
personal, la contabilidad y otros aspectos. Podrían contribuir a desarrollar un programa de
promoción especialmente orientado a las necesidades de las microempresas y las pequeñas
empresas. Otro aspecto importante de las organizaciones de empleadores es que podrían
actuar como intermediarias en el establecimiento de vínculos entre las empresas informales
y las empresas formales, una posibilidad cada vez más frecuente como consecuencia de la
globalización. También podrían emprender actividades adaptadas a las necesidades de la
economía informal que puedan dar lugar a importantes resultados, como la mejora de la
seguridad y la salud en el trabajo, la mayor colaboración laboral o el aumento de la
productividad.
34. A través de programas de difusión y educación, los sindicatos pueden sensibilizar a los
trabajadores de la economía informal sobre la importancia de tener representación
colectiva. Asimismo, pueden hacer todo lo posible por incluir a los trabajadores de la
economía informal en los convenios colectivos. Puesto que las mujeres son mayoría en la
economía informal, los sindicatos deberían crear o adaptar estructuras internas que
promuevan la participación y la representación de las mujeres y tengan en cuenta sus
necesidades específicas. Los sindicatos pueden proporcionar servicios especiales a los
trabajadores de la economía informal, como información sobre sus derechos legales, los
proyectos de promoción y educación, la asistencia jurídica, los seguros médicos, los
sistemas de créditos y préstamos y el establecimiento de cooperativas. No obstante, estos
servicios no deberían considerarse ni un substituto de la negociación colectiva ni una
forma de eximir a los gobiernos de sus responsabilidades. Asimismo, es necesario
desarrollar y promover estrategias positivas para luchar contra toda forma de
discriminación, aspecto al que los trabajadores de la economía informal son
particularmente vulnerables.
35. La OIT debería valerse de su mandato, estructura tripartita y competencias para abordar los
problemas que plantea la economía informal. El enfoque basado en los déficit de trabajo es
particularmente encomiable, y debería seguir adoptándose. El enfoque de la OIT tendría
que reflejar la gran variedad de situaciones que se dan en la economía informal y sus
causas subyacentes. También debería ser global y abarcar la promoción de los derechos, el
empleo decente, la protección social y el diálogo social. Asimismo, debería centrarse en
ayudar a los Estados Miembros a abordar cuestiones relacionadas con la gobernanza, la
creación de empleo y la lucha contra la pobreza. La OIT debería tomar en consideración
las dificultades conceptuales que se derivan de la gran diversidad de la economía informal.
36. Los esfuerzos de la Oficina deberían:
a) atender mejor las necesidades de los trabajadores y las unidades económicas de la
economía informal en toda la Organización, en particular en el marco de las políticas
y los programas existentes;
b) consolidar su enfoque tripartito en todas las actividades relativas a ese ámbito y, en
especial, garantizar una estrecha colaboración con las Oficinas de Actividades para
los Trabajadores y los Empleadores y la participación activa de éstas en todos los
aspectos del programa de trabajo, en particular en lo que se refiere a su concepción;
CIT90-ACT25-456-Es.Doc 25/69

c) incluir un programa de trabajo bien definido y de gran notoriedad, que disponga de

recursos y capaz de reunir personal especializado, en particular expertos en materia de
actividades de los trabajadores y los empleadores;
d) estar vinculados, de forma lógica e integrada, a las principales estrategias y los
programas InFocus de la OIT como el Programa de Trabajo Decente, la Declaración
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, el
Programa Global de Empleo o la defensa de los objetivos generales de la igualdad de
género y la lucha contra la pobreza; posibilitar el uso de las competencias y la
experiencia multidisciplinarias de los cuatro sectores técnicos e intervenir de forma
eficaz en todos los sectores y estructuras exteriores. Asimismo, habría que establecer
vínculos con las principales iniciativas internacionales como los Objetivos de
Desarrollo del Milenio o la Red de Empleo de los Jóvenes;
e) estar organizados de forma innovadora y eficaz a fin de centrarse en las competencias
particulares y/o conjuntas de los expertos en derecho laboral, erradicación de las
peores formas de trabajo infantil, igualdad de oportunidades, aspectos sociales de la
globalización, inspección del trabajo, diálogo social, protección social, desarrollo de
microempresas y pequeñas empresas y políticas de empleo, así como en las de los
especialistas en actividades de los trabajadores y los empleadores, con miras a
desarrollar estrategias especialmente concebidas para abordar las causas y las
repercusiones que se hayan determinado respecto de los déficit de trabajo decente,
contribuyendo así a la lucha contra la pobreza;
f) velar por que las actividades en materia de asistencia técnica integren a los
trabajadores y las unidades económicas de la economía informal en la economía
formal y estén concebidas a tal fin;
g) quedar reflejados en el programa y presupuesto ordinario y en las prioridades de
asistencia técnica y financiarse mediante recursos del presupuesto ordinario o
extrapresupuestarios adecuados.
37. Los ámbitos prioritarios concretos del programa de trabajo y la asistencia técnica de la OIT
deberían ser los siguientes:
a) cooperar con los Estados Miembros a fin de elaborar y ejecutar, en consulta con las
organizaciones de empleadores y de trabajadores, una política nacional tendiente a
incorporar a los trabajadores y las actividades informales en la economía formal;
b) hacer especial hincapié en eliminar las barreras que impiden hacer realidad los
principios y derechos fundamentales en el trabajo, en particular las de los marcos
jurídicos e institucionales;
c) determinar las barreras que existen a la aplicación de las normas del trabajo más
pertinentes para los trabajadores de la economía informal y ayudar a los mandantes
tripartitos a desarrollar leyes, políticas e instituciones que apliquen esas normas;
d) determinar las barreras jurídicas y prácticas que existen a la creación de
organizaciones de trabajadores y de empleadores en la economía informal, y
ayudarlos a organizarse;
e) recopilar y divulgar los ejemplos y los modelos de prácticas óptimas en relación con
las estrategias innovadoras y eficaces utilizadas por las organizaciones de
empleadores y los sindicatos para llegar a los trabajadores y las unidades económicas
de la economía informal, reclutarlos y organizarlos;
25/70 CIT90-ACT25-456-Es.Doc
f) poner en marcha programas y políticas para crear empleos decentes y oportunidades
en materia de educación, capacitación y formación a fin de ayudar a los trabajadores y
los empleadores a incorporarse a la economía formal;
g) abordar las esferas de la economía informal en las que el trabajo infantil es frecuente,
a fin de ayudar a los Estados Miembros a concebir y aplicar políticas y programas de
erradicación del trabajo infantil;
h) aplicar las políticas y los programas de la OIT sobre la mejora de la empleabilidad,
las competencias y la formación, la productividad y la iniciativa empresarial para
atender la gran demanda de empleo y medios de subsistencia, de manera que se
respeten las normas del trabajo y se posibilite el acceso a la economía formal;
i) prestar asistencia a los Estados Miembros para que desarrollen marcos jurídicos y
normativos apropiados y favorables en los que se garanticen los derechos y los títulos
de propiedad, y fomenten y apoyen la creación y el desarrollo sostenido de empresas
y su transición de la economía informal a la formal;
j) integrar los problemas y las soluciones a los desafíos que a menudo se plantean en
relación con la economía informal en las estrategias de lucha contra la pobreza, en
particular los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP);
k) promover la nueva campaña, acordada por la Conferencia Internacional del Trabajo
en 2001, para la mejora y ampliación de la cobertura de la seguridad social a todas las
personas que necesiten protección social y en especial las que se encuentran en la
economía informal, entre otras cosas, mediante el desarrollo y la aplicación
experimental de ideas innovadoras como el fondo fiduciario mundial de solidaridad
social;
l) abordar el problema de la discriminación en la economía informal y velar por que las
políticas y los programas se destinen específicamente a las personas más vulnerables,
en especial las mujeres, los jóvenes en busca de su primer empleo, los trabajadores de
edad despedidos como consecuencia de una reducción de plantilla, los migrantes y las
personas que han contraído o padecen el VIH/SIDA;
m) favorecer un mayor entendimiento de la relación existente entre la economía informal
y la feminización del trabajo, así como determinar y aplicar estrategias que garanticen
a las mujeres la igualdad de oportunidades en el acceso y disfrute del trabajo decente;
n) ayudar a los Estados Miembros a recopilar, analizar y divulgar estadísticas
desglosadas y coherentes sobre la magnitud, la composición y la contribución de la
economía informal que ayuden a identificar grupos concretos de trabajadores y
unidades económicas de la economía informal y sus problemas, y que sirvan de base
para formular programas y políticas apropiados;
o) ampliar la base de conocimientos sobre cuestiones de gobernanza en la economía
informal, así como las soluciones y prácticas óptimas para abordar esas cuestiones;
p) reunir y difundir información sobre las distintas transiciones a la economía formal, la
manera en que se fomentaron y los factores que propiciaron su éxito;
q) tomar la iniciativa y colaborar con otras instituciones pertinentes cuyas competencias
se complementen con las de la OIT para abordar las cuestiones que plantea la
economía informal;
CIT90-ACT25-456-Es.Doc 25/71

r) colaborar con otras organizaciones internacionales, por ejemplo las Naciones Unidas
y las instituciones de Bretton Woods, para establecer un diálogo que permita evitar
repeticiones innecesarias y determinar y compartir las competencias, mientras la
propia OIT desempeña una función de liderazgo.

LÓPEZ Castaño, Hugo. Ensayos sobre economía laboral colombiana  .Empleos formales e
informales, asalariados e independientes: un balance de los cambios acaecidos entre los
ochenta y los noventa.

Ensayos sobre economía laboral colombiana

Hugo López Castaño
© Derechos Reservados de Autor

EMPLEOS FORMALES E INFORMALES, ASALARIADOS E

INDEPENDIENTES: UN BALANCE DE LOS CAMBIOS ACAECIDOS ENTRE
LOS OCHENTA y LOS NOVENTA (1)

1. Problemas de definición

a. Una distinción jurídica

La pareja conceptual sector formal / sector informal remite

esencialmente a una distinción de naturaleza jurídica: se refiere ala
eficacia reguladora (laboral, impositiva, urbanística, etc.) del Estado
sobre la actividad económica (2). Formales serían las actividades
reguladas, aquellas que se acomodan a las formas previstas. Informales
las que carecen de regulación o las que no obedecen las
reglamentaciones legales existentes. La eficacia de la leyes pues una
cuestión de grado (que va desde la regulación total al total
laisserfairismo) y varía enormemente según las ramas de actividad y
según los países.

b. Sector informal y unidades de pequeña escala

Ahora bien, en Colombia, como en otras países de América Latina, la

eficacia reguladora del Estado sobre la economía, resulta precaria.
Plantea un desafío político de primer orden, porque cuestiona la
legitimidad de un Estado que resulta incapaz de encauzar la vida
económica de muchos de sus ciudadanos. Esa precariedad es mayor en
el campo que en la ciudad. Mayor para las pequeñas unidades que para
las grandes. Las unidades urbanas de pequeña escala se mueven casi
totalmente al margen de las normas establecidas. Dejando de lado el
tráfico de la droga, las unidades de gran escala parecen ajustarse mejor
a las normas, a pesar de su desacato parcial en materia de impuestos,
normas laborales, etc.

Es cierto que las prácticas ilegales de las grandes firmas, la corrupción

estatal y el tráfico de drogas -expresiones también, si se quiere, de
"informalidad"-, exigen de estudios especiales. Con todo, la importancia
cuantitativa de las pequeñas unidades económicas, situadas
generalmente por fuera de las reglamentaciones, en un país que se ha
urbanizado vertiginosamente, justifica restringir el uso del término
"sector informal" en dos sentidos:

i. Para limitarlo al caso de las unidades de pequeña escala dedicadas a

la producción mercantil de bienes y servicios (la producción comunitaria
de entre ayuda y la autoproducción de vivienda, servicios domésticos y
otros bienes se excluye por problemas de información).

ii. Para referirlo, exclusivamente, al caso urbano: se trata pues del

sector informal urbano.

c. Una definición operativa

Así las cosas, desde el punto de vista operativo -y es ésta la definición

del DANE-, puede definirse el empleo informal urbano como el
compuesto: a) por los ayudantes familiares, el servicio doméstico, los
trabajadores por cuenta propia distintos de profesionales y técnicos
independientes, y b) por los asalariados y patrones vinculados a
empresas privadas de hasta 10 personas (3). Por oposición el empleo
formal agruparía a los profesionales y técnicos independientes, los
empleados del Estado y los asalariados y patrones de empresas privadas
de más de 10 personas.

Equivale, casi, a establecer la separación según el tamaño de las

unidades económicas (hasta lO/ mayores de 10 ocupados) (4). La
diferencia es mínima y estriba en los profesionales y técnicos
independientes, que se excluyen de la definición de empleo informal y
en cambio quedan incluidos en el empleo situado en unidades de hasta
10 personas ocupadas. Dependiendo de la disponibilidad de cifras, a
veces se utilizará esta segunda definición como equivalente a la
primera. Naturalmente la denominación de informal, aplicada al empleo
generado por las unidades de pequeña escala, sólo tiene sentido si se
demuestra que su grado de regulación legal es mucho menor que el
vigente para el empleo situado en las medianas o grandes empresas o
en el sector público.
Cabe destacar que definido de esta manera el empleo informal es un
agregado heterogéneo de diversos tipos de trabajadores -en primer
lugar entre asalariados de microempresas e independientes- que sólo
tienen de común el hecho de laborar en unidades de pequeña escala, es
decir, la precaria regulación legal de sus actividades laborales. Aun así
existen entre ellos grandes diferencias en sus condiciones laborales (los
asalariados de las microempresas están más regulados que los
independientes) y, sobre todo, en sus características demográficas, tan
grandes que los promedios carecen de sentido. Por ello conviene
mostrar las distinciones que existen en su interior, cosa que haremos
hasta donde sea posible.

2. Importancia global del empleo informal urbano en Colombia

a. Peso en el empleo. Cayó durante la primera mitad de los noventa

Definido así, el grado de informalidad del empleo urbano colombiano ha

sido tradicionalmente muy elevado (situado entre el 54 y el 57%);
mayor en las ciudades intermedias; menor en las más grandes. Con
todo, después de haber aumentado durante los años ochenta, ha vuelto
a disminuir durante la década actual (cuadro IIIA.l).

-Entre 1984 y 1988 la informalidad del empleo urbano se había elevado

considerablemente en las cuatro principales ciudades, pasando del
54.1% al 55.5% y, sólo ligeramente en las seis ciudades intermedias
donde, en promedio, pasó del 62.9% al 63.5%.

CUADRO IIIA.l

EVOLUCIÓN DE LA INFORMALIDAD DEL EMPLEO

POR ÁREAS METROPOLITANAS, 1984-1994

  Tamaño 1994 Grado de informalidad del empleo

Areas (en miles)     (%)    

metropolitanas Poblac Empleo 84 86 88 92 94

Bogotá 5113 2223 53,0 52,1 55,0 50,6 50,5

Medellín 2243 893 50,2 51,9 52,5 52,0 50,8

Cali 1711 712 57,5 58,0 56,6 53,3 52,7

Barranquilla 1297 456 61,3 62,2 62,1 61,8 57,8

Manizal 327 121 53,1 53,7 53,0 52,1 46,2

Pereira 428 166 58,2 54,9 57,7 55,5 53,5

Villavicencio 220 73 67,4 64,9 60,0 67,1 63,5

Bucaram 668 290 64,4 66,3 64,3 65,3 65,2

Pasto 257 102 68,5 70,8 69,5 70,1 65,5

Cúcuta 552 214 67,4 73,3 72,2 73,5 71,4

4 áreas 10364 4283 54,1 54,2 55,5 52,6 51,7

6 áreas 2451 966 62,9 64,3 63,5 64,2 62,1

Tot 10 áreas 12815 5249 55,6 55,9 56,9 54,7 53,6

Las mayores alzas se habían registrado en Medellín (donde ganó 2.3

puntos porcentuales) y en Bogotá ( +2.0 puntos). En Barranquilla había
aumentado ligeramente y se había reducido en Cali. El aumento fue
menor en las ciudades intermedias y fue liderado por Pasto ( + 1.0
punto porcentual) y Cúcuta ( +4.8 puntos). Las demás (Manizalez,
Pereira, Villavicencio y Bucaramanga) vieron caer ligeramente la
importancia del empleo informal en este período.

-Esa tendencia general se revirtió durante los años noventa. Para 1994
la informalidad del empleo había caído ya al 51.7% en las cuatro áreas
principales y al 62.1% en las seis intermedias.

Esa reducción fue más pronunciada en las cuatro grandes capitales (

-3.8 puntos porcentuales) y, en particular, en Bogotá ( -4.5),
Barranquilla ( -4.3 ) y Cali ( -3.9) y más moderada en el agregado de
las ciudades intermedias ( -1.4 puntos). Sin embargo deben destacarse
los casos de Manizales (-6.8 puntos), Pereira (- 4.2) y Pasto ( -4.1 ) .

De hecho, la mayor parte de los nuevos empleos urbanos del período

1984/1988 habían sido creados por el sector informal (61.8% en las
cuatro áreas principales; 65.6% en las seis intermedias). En contraste,
durante los años 1988/1994 el sector formal aportó ya la gran mayoría
(el 68.3%) de los nuevos empleos en las cuatro ciudades principales y
ganó importancia en el empleo marginal de las seis intermedias (44.0%
v s 34.4% en el período anterior). Ver cuadro IIIA.2.

Así el empleo urbano, que se había informalizado durante los ochenta,

se modernizó y salarizó durante los noventa.
-La participación relativa del servicio doméstico y de los ayudantes
familiares, típicos empleos de segunda calidad, ha disminuido
permanentemente en todas las ciudades: del 8.9% en 1984 al 5.2% en
1994 en las cuatro principales; del 10.3% al 7.4% en las intermedias.
Entre 1988 y 1994 cayeron además en términos absolutos.

-En contrapartida, el grado de salarización ha crecido. Pero no se trata

sólo de que las antiguas servidoras domésticas se hayan convertido en
asalariadas (lo que sería un simple cambio en la forma jurídica de su
contratación). Durante los años noventa los asalariados de las empresas
de más de 10 ocupados, ganaron importancia relativa.

El fenómeno es neto para las cuatro ciudades principales. El peso de los

obreros y empleados asalariados ha venido aumentando
tendencialmente: 61.3% en 1984; 64.5% en 1994. No se trata del
empleo público, cuya importancia relativa ha caído desde 1984. Durante
los ochenta la mayor salarización había sido liderada por las
microempresas que aportaron el 32.8% de los nuevos empleos urbanos
del período 1984/1988; la contribución de las empresas de más de 10
ocupados fue apenas del 30.1%. En contraste, durante los noventa, la
salarización fue liderada por las empresas de más de 10 ocupados:
64.7% de los nuevos empleos de 1988/1994 vs 11.9% para las
microempresas.

Aunque menos clara esa misma tendencia opera en las ciudades

intermedias. El grado de salarización, que había caído entre 1984/ 88,
recuperó su nivel inicial en 1994. y aunque los asalariados de las
microempresas han venido ganando importancia desde 1988, los de las
empresas de más de 10 ocupados ha crecido todavía más. Entre 1984 y
1988 los primeros aportaron más que los segundos al nuevo empleo
(21.7% vs. 20.6% ). Entre 1988/94 contribuyeron menos (23.5% vs.
37.3% ).

-Por su parte, los empleos independientes han conservado su

importancia relativa en las grandes ciudades y la han aumentado en las
intermedias, pero se han modernizado.

El peso de los trabajadores por cuenta propia no calificados, tradicional

núcleo "duro" del sector informal, viene reduciéndose

tendencialmente en las cuatro principales: 23.3% (1984),21.1%

(1994); ha aumentado, en cambio, en las ciudades intermedias (22.5%
en 1984, 25.0% en 1994). Sin embargo, tanto en éstas como en las
primeras sus ingresos vienen subiendo, como lo veremos.
    CUADRO IIIA.2

               COLOMBIA. CUATRO, SEIS y DIEZ ÁREAS METROPOLITANAS.

               ESTRUCTURA DEL EMPLEO URBANO POR TIPOS

 (POSICIONES OCUPACIONALES/TAMAÑO DE EMPRESAS). JUNIOS DE

1988, 1992. 1994

  Estructura del empleo urbano por tipos   Aporte al increm del empleo

  junio de 1984 junio de 1988 junio de 1994   84/88 88/94

  4 Ar 6 Ar Tota1 4 Ar 6 Ar Total 4 Ar 6 Ar Total   4 Ar 6 Ar Total 4 Ar

6 Ar Total

  Ppales Interm 10 Ar Ppales Interm 10 Ar Ppales Interm 10

Ar   Ppales Interm 10 Ar Ppales Interm 10 Ar

A ASALARIADOS 61,3 58,5 60,8 62,5 57,3 61 ,6 64,5 585,0 63,4   67, 7 53,0 64,8
75,3 63,5 72,9

1 Microempresas 18,0 23, 1 18,9 20,8 22,8 21,2 19,4 23,0 20,0   32,8 21,7 30,6
11,9 23,5 14,3

2 Med/grand empr 32,3 21, 7 30,4 31 ,9 21 ,5 30,0 37,1 24,4 34,8   30,1 20,6
28,3 64,7 37,3 59,0

3 Gobierno 11,0 13,6 11,4 9,8 13,0 1 0,4 8,0 11,1 8,6   4,8 10, 7 5,9 -1 ,3
2,7 -0,5

B INDEPENDIENTES 29,8 312,0 30,1 29,5 33,1 30,2 30,3 34,1 31,1   28,4 40,1
30, 7 34,4 38,5 35,3

1 Cuentas propia 25, 1 23, 7 24,9 23,2 25,6 23,6 23,3 26,4 23,9   14,6 33,0 18,2
23,9 29, 7 25,1

a No profes/técnic 23,3 22,5 23,1 21,3 24,4 21,8 21,1 25,0 21 ,8   12,8 31,1 16,4
20,0 27,8 21,6

b Prof/técnic indep 1 ,9 1,1 1,8 1, 9 1 ,3 1,8 2,2 1 ,4 2,0   1, 7 1 ,9 1 ,8

3,9 1 ,9 3,4

2 Patronos 4, 7 7,5 5,2 6,4 7 ,4 6,6 7 0 7,7 7,2   13,8 7,1 12,5 1 0,5 8,9 10,2

a Microempresarios 3,9 6,8 4,4 5,4 6,6 5, 7 6, 1 6,7 6, 2   12,3 5,8 11,0
9,5 6,8 8,9
bMed/grand empres 0 ,8 O, 7 0,8 0,9 0,8 0,9 1,0 1,1 0,0   1 ,5 1,3 1,5
1,1 2,1 1,3

C OTROS EMPLEOS 8,9 1 0,3 9, 2 8,0 9, 6 8, 3 5,2 7,4 5,6   4,0 6,9 4, 5
-9,7 -2, 0 -8,1

1Svicio doméstico 60,0 6,3 6,1 5,5 6,2 5,6 4,1 5,3 4,4   3,4 5,5 3,8
-3, 2 1 ,6 -2,2

2 Ayudant fliares 2,9 4,0 3,1 2,5 3,4 2,6 1,0 2,1 1,2   0,6 1 ,5 O, 8 -6 5
-3 7 -59,0

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

100,0   100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

                                 

SECTORINFORMAL 54,1 62,9 55,6 55,5 63.5 56,9 51,7 62,1 53,6   61,8 65,6 62,6
31,7 56,0 36,8

SECTORFORMAL 45,9 37,1 44,4 44,5 36,5 43,1 48,3 37,9 46,4   38,2 34,4 37,4 68,3
44,0 63,2

Fuente: Dane. encuestas de hogares, junios de I984, I988 y I994

La importancia de los profesionales y técnicos independientes ha crecido

en todas partes. En las cuatro ciudades mayores pasó del 1.9% en 1984
al 2.2% en 1994 y en las intermedias del 1.1% al 1.4%.

Los patronos también han ganado significación. En las cuatro grandes

ciudades se trata, sobre todo, de los microempresarios que pasaron del
3.9% al 6.1%. En las ciudades intermedias más de los medianos
empresarios ( que pasaron del 0.7% al 1.1% ).

b. Participación del sector informal en el PIB urbano

Entre 1984 y 1988 el PIB urbano de las diez áreas metropolitanas

principales (que recogen cerca del 70% del PIB urbano nacional) había
crecido a una tasa anual del 4.0%. Después de experimentar una ligera
desaceleración entre 1988 y 1992, ese crecimiento se disparó en el
bienio posterior al 6.7%.

Debido a su baja productividad, el peso del sector informal en el PIB

urbano es menos significativo que en el empleo y ha oscilado entre el 21
y el 23% (cuadro IIIA.3). Entre 1984 y 1988 el PIB informal había
aumentado más rápidamente que el formal (6.4% vs. 3.4%): su empleo
creció velozmente y con una productividad baja y estable. Esa tendencia
se revirtió entre 1988 y 1992. El PIB informal se desaceleró y creció
menos que el del sector moderno (2.0% v s 4.0% ) gracias a que su
empleo perdió dinamismo y su productividad se redujo. Finalmente,
desde 1992 el PIB informal volvió a ganar ligeramente peso relativo,
pero no jalonado por el empleo sino porque su productividad mejoró
notablemente.

c. Evolución de la productividad del sector informal

En las diez áreas metropolitanas principales la productividad media del

trabajo había caído al 1.4% anual entre 1984 y 1988. Prima facie, dos
son las razones de este estancamiento productivo. La primera es que,
durante ese período, la gran expansión del empleo urbano (el 64% del
incremento ocurrido entre 1984 y 1988) tuvo lugar en el sector informal
cuya productividad media es sumamente reducida. La segunda es el
estancamiento de la productividad de la economía moderna, que se
redujo a una tasa del 1.2% en el cuatrienio 84-88. Estas tendencias se
moderaron en el cuatrienio 19881992, cuando la productividad aparente
del trabajo urbano se redujo pero a tasas menores. Después de 1992
ese indicador se recuperó vigorosamente tanto en el sector moderno
como en el informal.